Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable ;France. Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">Pour transposer la directive « nitrates » adoptée en 1991, la France a délimité les territoires où l'activité agricole contribue à la pollution des eaux par les nitrates et à l'eutrophisation des milieux aquatiques continentaux et marins. Ces territoires constituent les « zones vulnérables ». Elle a également défini des programmes d'actions réglementaires qui s'appliquent dans ces zones vulnérables et sont révisés tous les quatre ans. Les ministères chargés de l'environnement et de l'agriculture ont demandé au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d'une part d'évaluer la mise en oeuvre dans les régions de certaines mesures des programmes d'actions et d'autre part d'identifier les autres facteurs significatifs et conditions de mise en oeuvre affectant négativement l'efficacité des programmes d'actions.µUn double constat s'impose. (1) Malgré près de vingt-cinq années d'actions, les dynamiques d'amélioration des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines semblent marquer le pas dans les zones vulnérables alors que ces teneurs restent éloignées des objectifs à atteindre. Cette relative stabilité d'ensemble cache des situations locales contrastées : des efforts collectifs ont permis des améliorations notables sur certains territoires mais, dans le même temps, des dégradations ont touché d'autres régions. (2) Il y a un déficit d'appropriation des objectifs de la directive « nitrates » et de nombreux acteurs expriment la sensation d'une perte de sens pour cette politique.µLa mission formule des recommandations pour amender les programmes d'actions et renforcer leur efficacité. Concernant la couverture végétale des sols durant les périodes pluvieuses et les dérogations que les préfets de département peuvent accorder pour faire face à des situations exceptionnelles, la mission recommande de renforcer cette mesure et l'encadrement national des adaptations et dérogations locales. Elle recommande une amélioration du pilotage de la politique conduite avec notamment un renforcement des synergies entre les dispositifs de contrôle, une modernisation du suivi et de l'évaluation avec l'utilisation de sondes à nitrates pour détecter des pollutions ponctuelles, la mobilisation d'images satellitaires pour évaluer la couverture des sols en interculture et la réalisation de mesures de reliquat d'azote minéral dans les sols au début de la période de drainage pour évaluer les risques de pertes d'azote vers les eaux en fonction des pratiques.µCes amendements aux programmes d'actions sont nécessaires mais ne suffiront pas. Pour redonner du sens à l'action, et ce dès les prochains programmes d'actions quadriennaux, il faut replacer la qualité de l'eau au centre des débats, améliorer l'accès aux données sur la qualité des eaux à l'échelle territoriale pertinente pour les acteurs et poursuivre le développement et la mobilisation de connaissances agronomiques.µPour améliorer l'efficacité du dispositif, la mobilisation responsable des acteurs est un levier puissant. La mission recommande deux mutations : (1) une graduation réglementaire au sein des zones vulnérables en fonction de la qualité des eaux, ouvrant des perspectives positives pour les acteurs des territoires et (2) la reconnaissance de l'engagement de collectifs territoriaux sur des objectifs de résultats, comme alternative encadrée aux seules obligations de moyens. Ces mutations impliquent une phase de concertation de toutes les parties prenantes. Elles sont attendues par les acteurs des territoires.</div>

Editeur

CGEDD ;CGAAER

Descripteur Urbamet

évaluation ;évaluation des politiques publiques ;lutte contre la pollution de l'eau ;nuisance ;pollution de l'eau ;matériau de construction ;région ;qualité de l'eau ;fonctionnement des institutions

Descripteur écoplanete

programme d'action ;lutte contre la pollution ;nitrate ;milieu aquatique

Thème

Ressources - Nuisances

Texte intégral

Examen de la mise en uvre de quelques mesures et des dérogations préfectorales. Identification de voies de progrès P U Rapport CGEDD n° 013362-01, CGAAER n° 20034 établi par Claude GITTON et Pascal KOSUTH (CGEDD) François VEDEAU et Philippe VISSAC (CGAAER) avec l'appui de Jean-François LANDEL (CGEDD) B Novembre 2020 LI Contribution à l'évaluation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole É Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication Préparatoire à une décision administrative Non communicable Communicable (données confidentielles occultées) Communicable PUBLIÉ Sommaire Résumé ........................................................................................................................................................ 6 Liste des recommandations................................................................................................................. 8 Introduction ............................................................................................................................................ 10 1 Une réglementation déjà ancienne dont les résultats marquent globalement le pas ...................................................................................................... 12 1.1 Les programmes d'actions ..................................................................................................................12 1.1.1 Les outils réglementaires de mise en oeuvre de la directive « nitrates » ....................12 1.1.2 Le contenu des programmes d'actions .....................................................................................13 1.1.3 L'adaptation des programmes d'actions en réponse aux contentieux.........................14 1.2 État des eaux 2019, évolution sur 25 ans : un constat contrasté et une efficacité questionnée............................................................................................................................15 1.2.1 La situation 2019 ...............................................................................................................................16 1.2.2 Les évolutions des teneurs en nitrates des eaux de 1993 à 2019..................................17 1.3 Manque d'appropriation collective et perte de sens.................................................................21 1.4 Interactions et synergies avec d'autres politiques publiques ...............................................22 2 Évaluation des mesures 2° et 7° et des dérogations préfectorales ................................ 25 2.1 Mesure 2° : prescriptions pour le stockage des effluents d'élevage ...................................25 2.1.1 Effluents d'élevage et capacités de stockage : une situation mal connue ...................25 2.1.2 Réglementation du stockage, accidentologie et contrôles ................................................25 2.1.3 Voies d'amélioration ........................................................................................................................28 2.2 Mesure 7° : couverture des sols en interculture.........................................................................29 2.2.1 Les cultures intermédiaires pièges à nitrates (CIPAN), une mesure efficace et nécessaire en interculture longue..............................................................................................29 2.2.2 Une appropriation très hétérogène ...........................................................................................29 2.2.3 Un dispositif de contrôle au rôle de police, inadapté à l'évaluation .............................31 2.2.4 Voies d'amélioration : rationnaliser la mesure et son suivi territorial........................32 2.3 Dérogations accordées par les préfets de département..........................................................34 2.3.1 Dérogations aux périodes d'interdiction des épandages, réponses adaptées aux situations exceptionnelles ....................................................................................................34 2.3.2 Dérogations aux CIPAN : des pratiques variables sans cadre rigoureux ....................35 2.3.3 Voies d'amélioration de la procédure de dérogation..........................................................38 2.4 Autres facteurs défavorables à la maîtrise des fuites de nitrates ........................................39 2.4.1 L'évolution des systèmes d'exploitation et de leur environnement .............................39 2.4.2 Le drainage : une pression passée sous les radars des programmes d'actions........40 2.4.3 Des raisonnements de fertilisation peu axés sur les fuites d'azote...............................41 2.4.4 Une connaissance insuffisante des pressions à l'échelle territoriale ...........................42 2.4.5 Une faible mobilisation des connaissances Pression-État-Réponse .............................43 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 3/147 2.5 La stratégie de contrôle : un enjeu clé de police et d'évaluation .........................................44 2.5.1 Trois dispositifs distincts contrôlent les mesures ...............................................................44 2.5.2 Des synergies insuffisantes entre les dispositifs de contrôle ..........................................44 3 La mobilisation des acteurs : contraintes, initiatives et attentes ................................... 46 3.1 Des contentieux forçant l'évolution des programmes d'actions ..........................................46 3.2 Les bilans des programmes d'actions régionaux (PAR) : d'une obligation à un outil de concertation ....................................................................................................................47 3.3 Initiatives locales : des territoires où s'améliore la qualité de l'eau...................................48 3.4 Outils, connaissances, expérimentations transposables .........................................................49 3.5 Les attentes des acteurs agricoles ....................................................................................................50 4 Améliorer l'efficacité par la responsabilisation des acteurs............................................ 52 4.1 Renforcer l'information des acteurs pour redonner du sens ................................................52 4.2 Promouvoir les raisonnements techniques..................................................................................53 4.2.1 Gérer la dynamique des stocks d'azote dans le sol ..............................................................53 4.2.2 Enrichir et mobiliser les connaissances sur la gestion des intercultures ...................55 4.2.3 Gérer les réseaux de drainage pour limiter leur impact sur les fuites .........................55 4.2.4 Mobiliser les Groupes régionaux d'expertise nitrates : médiation des connaissances, actualisation des PAR ......................................................................................56 4.3 Définir une graduation en trois niveaux des zones vulnérables pour donner une perspective .............................................................................................................57 4.4 Mobiliser les acteurs par leur engagement sur des objectifs de résultats .......................61 4.4.1 Un engagement sur des objectifs de résultats apportera-t-il plus d'efficacité ? ......61 4.4.2 Définir des trajectoires d'objectifs de résultats ambitieuses...........................................61 4.4.3 Préfigurer des engagements collectifs sur des objectifs de résultats...........................62 4.4.4 Formaliser « l'engagement sur des objectifs de résultats » dans le 7e programme d'actions national « nitrates » (PAN) ..........................................62 Conclusion................................................................................................................................................ 64 Annexes..................................................................................................................................................... 65 Annexe 1. Annexe 2. Annexe 3. Annexe 4. Annexe 5. Annexe 6. Annexe 7. Annexe 8. Annexe 9. Lettre de mission ...................................................................................................................66 Liste des sigles et acronymes. Glossaire ......................................................................68 Liste des personnes rencontrées ....................................................................................72 Contenu des programmes d'actions ..............................................................................78 Contentieux remarquables ................................................................................................82 Représentation cartographique et perception de la situation ............................87 Évolution 1992-2016 des teneurs annuelles en nitrates aux stations ............88 Politiques publiques en interaction avec le domaine des nitrates ....................93 Programmes de financement des installations de stockage d'effluents d'élevage ...................................................................................................................................95 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 4/147 Annexe 10. Annexe 11. Annexe 12. Annexe 13. Annexe 14. Annexe 15. Annexe 16. Annexe 17. Annexe 18. Annexe 19. Annexe 20. Annexe 21. Annexe 22. Annexe 23. Effets favorables des cultures intermédiaires pièges à nitrates.........................96 Suivi satellitaire des couverts végétaux d'interculture ....................................... 101 Analyse des adaptations de la mesure 7° dans les PAR ...................................... 103 Questionnaire relatif aux dérogations adressé aux services régionaux....... 112 Outils de modélisation des pressions......................................................................... 113 Analyse des dérogations accordées par les préfets de département ............ 114 Conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC) .............. 126 Échantillonnages pour les contrôles PAC et police de l'eau .............................. 127 Mobilisation des acteurs : gouvernance, initiatives ............................................. 129 Contenu des bilans des 5es PAR .................................................................................... 131 Évolution des outils et des connaissances ............................................................... 133 Sites d'information sur les teneurs en nitrates des eaux ................................... 138 Mesure de reliquats d'azote minéral dans le sol en début de drainage ....... 140 Références bibliographiques ......................................................................................... 143 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 5/147 Résumé Pour fournir des résultats à la hauteur des objectifs à atteindre, la politique de maîtrise de la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole doit nécessairement gagner en efficacité, même si des améliorations de la qualité des eaux ont pu être obtenues localement. De nombreux interlocuteurs déplorent par ailleurs une forme de perte de sens. Face à ce constat qui appelle à réagir, la mission propose des adaptations des programmes d'actions pour améliorer leur efficacité, et des changements d'approche pour permettre aux acteurs de pleinement se mobiliser. Cela implique de se doter de nouveaux moyens d'évaluation et de dispositifs reconnaissant les initiatives locales d'engagement sur des objectifs de résultats. En application de la directive du 12 de cembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles (dite directive « nitrates »), des programmes d'actions re glementaires sont mis en oeuvre dans les zones vulne rables, la ou il est ne cessaire d'agir au regard des pollutions constate es. En France, ces programmes d'actions sont compose s d'un programme d'actions national (PAN), socle commun a toutes les zones vulne rables, et de programmes d'actions re gionaux (PAR). Ces programmes doivent e tre re vise s tous les quatre ans. En vue de leur re vision pour la pe riode 2022-2025, les ministe res charge s de l'agriculture et de l'environnement ont demande au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) d'une part d'e valuer la mise en oeuvre de certaines mesures du PAN et des PAR (conditions de stockage des effluents d'e levage, couverture ve ge tale des sols en automne et hiver, de rogations pre fectorales) et d'autre part d'identifier les autres facteurs significatifs et conditions de mise en oeuvre affectant ne gativement l'efficacite des programmes d'actions. Un double constat s'impose. Des re sultats sur la qualite des eaux tre s en-deça des objectifs. Malgre pre s de vingt-cinq anne es de programmes d'actions nitrates, les re sultats en termes de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines restent tre s loin des objectifs et semblent ne plus s'ame liorer. Le rapportage 2020 a la Commission pointe en son re sume que « Si l'on regarde les évolutions à long terme (...) il y a presque autant de stations ayant des concentrations en hausse qu'en baisse, avec de fortes disparités locales ». En comple ment de cette analyse pour laquelle l'unite e le mentaire est la station de mesure, la mission a de veloppe une analyse pour laquelle l'unite e le mentaire est le sous-secteur ge ographique. A titre d'illustration, sur le quadriennal 2016-2019 et pour l'ensemble du territoire me tropolitain, 66% des superficies ont une qualite des eaux affecte e par les nitrates (> 18 mg/l pour les eaux superficielles ; > 40 mg/l pour les eaux souterraines) dont 37% au-dela de 40 mg/l. Une perte de sens et un de ficit d'appropriation des objectifs de la directive « nitrates » par les acteurs. Cette perte de sens a plusieurs explications : un mode d'information inadapte aux e chelles territoriales ou se jouent les liens entre pratiques agricoles, pressions et e tat des eaux ; un de sabusement devant l'absence de perspectives de sortie a court/moyen terme de la zone vulne rable ; un cadre d'obligations de moyens toujours plus complexe et contraignant qui de courage les initiatives visant la recherche de re sultats. Les parties 1 et 2 du rapport portent sur le diagnostic de la situation, l'e valuation de la mise en oeuvre des mesures 2° et 7° des programmes d'actions et des de rogations et la formulation des recommandations suivantes : Pour la mesure 2° (infrastructures de stockage des effluents d'e levages), les recommandations portent sur la ne cessite d'ame liorer le syste me de de tection et de remonte e d'information sur les incidents, sa gestion dans une base de donne es nationale de re fe rence, et l'analyse de ces informations pour orienter les contro les. La strate gie de contro le doit mieux inte grer la de tection des sources ponctuelles par remonte e des re seaux hydrographiques a l'aide de sondes mobiles a nitrates et ammonium. Pour la mesure 7° (couverture ve ge tale des sols en automne et hiver), les recommandations portent sur la ne cessite de renforcer les prescriptions actuelles pour ame liorer l'efficacite de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 6/147 la mesure : de velopper l'implantation de cultures interme diaires pie ges a nitrates (CIPAN), promouvoir les techniques agricoles ame liorant leur croissance et amplifiant les services qu'elles peuvent rendre, re duire l'importance des intercultures ou l'implantation d'une CIPAN n'est pas obligatoire. La cartographie satellitaire re gulie re de la densite du couvert ve ge tal sur l'ensemble de la zone vulne rable pendant la pe riode critique doit e tre mise en oeuvre. Elle constituera un levier pour accompagner les acteurs agricoles, prioriser les contro les de terrain et e tablir des bilans annuels. Pour les de rogations aux mesures du PAN et des PAR que les pre fets de de partement peuvent accorder temporairement pour faire face a des situations exceptionnelles, un ensemble de bonnes pratiques a e te identifie : l'obligation pour les pre fets d'alimenter une base de donne es nationale unique des de rogations ; la ne cessite de suivre des indicateurs agro-me te orologiques, et de motiver sur la base de seuils critiques associe s les de rogations pour « se cheresse » ou « exce s d'eau » ; la ne cessite de privile gier des de rogations re duisant la dure e minimale de la pre sence des CIPAN avant de mettre en oeuvre des de rogations d'exemption. La mise en oeuvre de ces bonnes pratiques devra e tre ge ne ralise e, si ne cessaire par la voie d'un arre te ministe riel ou d'un de cret. Concernant le cadre ge ne ral de contro le, la mission recommande son renforcement pour que, au-dela de son ro le de police, il contribue a l'e valuation des programmes d'actions et a leur pilotage : renforcer les synergies entre les trois dispositifs de contro le (conditionnalite des aides financie res de la politique agricole commune ; police de l'eau ; installations classe es pour la protection de l'environnement) et produire des synthe ses annuelles spatialise es des re sultats de contro les utilisables pour le pilotage. Les parties 3 et 4 du rapport portent sur les dynamiques et attentes des acteurs et parties prenantes, sur l'analyse des facteurs affectant ne gativement l'efficacite des programmes d'actions et sur l'identification des leviers permettant de redonner du sens collectif et de la performance a ces programmes. Elles se fondent notamment sur les retours d'expe riences d'initiatives territoriales collectives. Information des acteurs. Mettre en oeuvre un site national de re fe rence pour la diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, adapte aux besoins des acteurs des territoires : visualisation territoriale fine (commune, parcelle, petit bassin versant...), localisation des stations de mesure et des limites de la masse d'eau associe e, historiques d'e volution des teneurs en nitrates. Evaluation des fuites de nitrates sous les parcelles des agriculteurs et de l'impact du drainage agricole. Mettre en place un re seau de mesure des reliquats d'azote mine ral dans les sols en de but de pe riode de drainage et produire des synthe ses annuelles spatialise es des re sultats utilisables pour le pilotage ; renforcer l'e valuation de l'impact du drainage agricole et la connaissance des mesures de gestion permettant de le re guler. Graduation de la mise en oeuvre de la re glementation au sein de la zone vulne rable. De velopper au sein de la zone vulne rable une distinction a trois niveaux entre zones vertes, orange et rouges selon les teneurs en nitrates des masses d'eau. Adapter selon ces zones une gradation des mesures du programme d'actions ainsi que de l'effort de contro le. Ouverture de dispositifs d'engagement des acteurs sur des objectifs de re sultats. Ouvrir la possibilite pour des collectifs territoriaux sur des territoires de s'engager sur des objectifs de re sultats « nitrates » dans un cadre assoupli pour certaines mesures. Cette disposition permettra de mieux motiver et mobiliser les acteurs volontaires, de rendre plus efficaces les programmes d'actions et de cre er un effet d'entrainement. Pour cela, introduire dans le prochain PAN un dispositif incluant un cahier des charges de re fe rence et les dispositions a mettre en oeuvre au niveau des services de l'Etat pour accompagner et encadrer ces initiatives. Production et diffusion des connaissances. Renforcer et structurer au niveau national les moyens de partage d'expe rience, de production, capitalisation et diffusion de connaissances activables dans le cadre de la directive « nitrates ». Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 7/147 Liste des recommandations Recommandation 1. Améliorer le système de vérification des infrastructures de stockage des effluents d'élevage et de détection des incidents, aujourd'hui déficient, et pour cela : (i) identifier et renforcer la coordination départementale ; (ii) développer la recherche des sources de pollution ponctuelle par remontée des réseaux hydrographiques à l'aide de sondes mobiles à nitrates et ammonium ; (iii) enregistrer les anomalies et incidents détectés dans une base de données nationale de référence ; (iv) analyser ces données pour identifier les facteurs d'accidentologie et orienter les contrôles. ..................................................................................................................... 28 Recommandation 2. Rendre plus efficace le déploiement des cultures intermédiaires pièges à nitrates (mesure 7°) et pour cela : (i) renforcer leurs prescriptions, notamment réduire l'importance des intercultures pour lesquelles leur implantation n'est actuellement pas obligatoire et (ii) évaluer leur mise en oeuvre et leur impact par le suivi satellitaire régulier de la densité du couvert végétal sur l'ensemble de la zone vulnérable pendant la période critique et établir des bilans annuels......................................................................................................................................... 33 Recommandation 3. Améliorer la mise en oeuvre des dérogations préfectorales face à des situations exceptionnelles, et pour cela appliquer un ensemble de bonnes pratiques : (i) motiver les dérogations pour « sécheresse » ou « excès d'eau » sur la base du suivi d'indicateurs agro-météorologiques et de seuils critiques associés, (ii) privilégier des dérogations réduisant la durée minimale de la présence de CIPAN avant de mettre en oeuvre des dérogations d'exemption et (iii) évaluer l'impact des dérogations accordées et alimenter une base de données nationale unique des dérogations.............................................................................................................................................. 38 Recommandation 4. Renforcer le cadre général des contrôles pour que, au-delà de leur rôle actuel de police, ils contribuent à l'évaluation des programmes d'actions et à leur pilotage, et pour cela : (i) redéfinir et mettre en oeuvre les synergies entre les trois dispositifs de contrôle (conditionnalité des aides financières de la politique agricole commune, police de l'eau, installations classées pour la protection de l'environnement) et (ii) produire des synthèses annuelles spatialisées des résultats de contrôles utilisables pour le pilotage. ...................................................................................... 45 Recommandation 5. Mettre en place un site national de référence pour la diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, doté des fonctionnalités adaptées aux besoins des acteurs des territoires (agriculteurs, collectivités territoriales, citoyens). Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et intégrer les données du service de la qualité des eaux du ministère de la Santé. ................................................................................... 53 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 8/147 Recommandation 6. Structurer la production, le partage et la diffusion de connaissances actionnables dans le cadre de la directive « nitrates », et pour cela (i) introduire dans le programme d'actions national un observatoire des reliquats d'azote dans le sol en début de drainage servant de référentiel pour l'amélioration des pratiques, et (ii) développer les connaissances prioritairement dans trois domaines : la dynamique des stocks d'azote minéral dans le sol, la gestion des intercultures et la gestion des réseaux de drainage. Ces domaines constituent des leviers de gain d'efficacité et pourraient être pris en charge au niveau national par des réseaux mixtes technologiques. ............................................................................................... 56 Recommandation 7. Développer au sein de la zone vulnérable une graduation en trois niveaux (zonage vert - orange - rouge) selon les teneurs en nitrates des masses d'eau, et adapter selon ces zones les mesures du programme d'actions et l'effort de contrôle (renforcés en zone rouge, allégés en zone verte) ainsi que l'effort d'accompagnement (en zone rouge). ............................................................................................. 60 Recommandation 8. Afin de mieux mobiliser les acteurs volontaires, créer un effet d'entraînement par l'exemple et rendre plus efficaces les programmes d'actions, ouvrir la possibilité pour des collectifs territoriaux de s'engager sur des objectifs de résultats « nitrates » en introduisant dans le prochain PAN un dispositif incluant (i) un cahier des charges de référence, (ii) les mesures que les préfets de région pourront assouplir sous conditions et (iii) les dispositions à mettre en oeuvre au niveau des services de l'État pour accompagner et encadrer ces initiatives. .................. 63 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 9/147 Introduction Contexte L'utilisation d'engrais azote s de synthe se s'est ge ne ralise e en France a partir des anne es 1950. Elle a rendu possible une rupture du lien de comple mentarite entre cultures et e levage. L'e levage et la production fourrage re ont ainsi quasiment disparu de certaines re gions, la consommation d'engrais a fortement augmente tandis que les e levages se sont concentre s ge ographiquement et les syste mes de polyculture e levage ont re gresse . Ces e volutions se sont traduites par une augmentation sans pre ce dent de la production agricole française. La fin des anne es 70 a e te marque e par la prise de conscience des conse quences environnementales de cette e volution de l'agriculture, en particulier de la pollution diffuse des eaux par les nitrates et les pesticides d'origine agricole. Les teneurs en nitrates des eaux augmentaient rapidement, avec des de passements de plus en plus fre quents de la teneur maximale de 50 mg/l pour l'eau destine e a la consommation humaine. Cette tendance pre occupante a conduit les Etats membres de la Communaute europe enne et la Commission europe enne a re agir et a produire une directive a transposer en droit national. En France, pour maitriser la pollution des milieux aquatiques par les nitrates d'origine agricole, les outils re glementaires sont essentiellement issus de la transposition de la directive 91/676/CEE du 12 de cembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles (dite directive « nitrates »). Avant son application, seuls les e levages concerne s par la re glementation relative aux installations classe es pour la protection de l'environnement (ICPE) avaient des prescriptions encadrant l'e pandage des fertilisants azote s, effluents d'e levage et engrais mine raux. Ces prescriptions ont du notablement e voluer pour prendre en compte la directive « nitrates ». Avec la directive « nitrates », toutes les activite s agricoles sont concerne es et non plus seulement les e levages les plus importants. Des territoires qualifie s de « zones vulne rables » (ZV) sont de limite s au vu de la teneur en nitrates des eaux souterraines et des eaux de surface. Dans les zones vulne rables, tous les agriculteurs doivent respecter un programme d'actions. Tous les quatre ans, l'efficacite du programme d'actions est e value e et son contenu est re examine . Les 6es programmes d'actions, en vigueur depuis 2018, sont de finis par un arre te ministe riel et par des arre te s de pre fets de re gion. La de limitation des zones vulne rables a fait l'objet de nombreuses oppositions de la part de repre sentants de la profession agricole. Elle a e galement fait l'objet de contentieux avec les instances europe ennes pour de signation insuffisante. Concernant le contenu des programmes d'actions, les de cisions de l'Etat ont e galement e te conteste es par des parties françaises (repre sentants de la profession agricole, associations de protection de l'environnement) et par les instances europe ennes qui ont juge que ce contenu e tait insuffisant et trop peu pre cis. Le dispositif français a ainsi du e tre re forme en 2011. Au final, depuis les premiers programmes d'actions arre te s en 1997, le contenu des programmes d'actions a progressivement e volue , avec des prescriptions de plus en plus pre cises. L'objectif de la directive « nitrates », rappele dans les de crets qui se sont succe de pour sa transposition en droit français, est de re duire a un niveau admissible les fuites de compose s azote s vers les milieux aquatiques. Sa traduction en objectifs de re sultats a sensiblement e volue puisque le classement en zone vulne rable n'est plus seulement entraine par un de passement de 50 mg/l, seuil de pollution des eaux par les nitrates (voire 40 mg/l en l'absence de tendance a la baisse), mais aussi par un de passement dans les eaux superficielles de 18 mg/l, seuil lie au risque d'eutrophisation. Cela implique une obligation collective de re sultats dont l'Etat est responsable (i.e. restaurer la qualite des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux co tie res et marines), qui est traduite en obligations individuelles de moyens pour les agriculteurs (i.e. mettre en oeuvre des pratiques conformes aux programmes d'actions). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 10/147 Travaux de la mission Pour e clairer la pre paration des 7es programmes d'actions de la directive « nitrates », les ministe res charge s de l'agriculture et de l'environnement ont confie une mission au Conseil ge ne ral de l'environnement et du de veloppement durable (CGEDD) et au Conseil ge ne ral de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER). La mission doit plus particulie rement examiner la mise en oeuvre effective dans les re gions et les de partements de deux mesures des programmes d'actions. Cela concerne la mesure 2° relative au stockage des effluents d'e levage et la mesure 7° relative a la couverture ve ge tale des sols au cours des pe riodes pluvieuses. La mission est e galement charge e de re aliser un bilan et une e valuation des de rogations temporaires accorde es par les pre fets de de partement pour faire face a des situations exceptionnelles. Enfin, la mission est invite e a aborder en tant que de besoin toutes questions relatives au contenu des textes nationaux et aux conditions de mise en oeuvre des programmes d'actions. La mission a conduit des entretiens avec des acteurs issus de tous les horizons (services de l'Etat centraux et de concentre s, agriculteurs, syndicats professionnels agricoles, chambres d'agriculture, coope ratives, associations de protection de l'environnement, collectivite s territoriales, e tablissements de recherche et de de veloppement, acteurs du secteur de l'eau potable) et a consulte une abondante documentation. Les informations recueillies permettent de de crire et analyser la situation actuelle pour la mesure 2°, la mesure 7° et les de rogations de partementales, et de formuler des propositions pour les 7es programmes d'actions. Il est apparu ne cessaire d'e largir la re flexion au-dela de ces trois aspects. En effet, l'e volution de la teneur en nitrates des eaux au cours des dernie res pe riodes de rapportage europe en ne montre pas de trajectoire globale d'ame lioration : si certains territoires ont re ussi a diminuer des teneurs initialement tre s e leve es, d'autres ont vu leur situation se de grader. La mission s'est interroge e sur les origines de la faible efficacite de cette politique publique et fait des propositions pour l'ame liorer. La maitrise des pollutions par les nitrates d'origine agricole doit e tre perçue par tous les acteurs comme une politique devant e tre encore ame liore e. Cela pose la question de l'information et de la mobilisation de l'ensemble des acteurs autour d'objectifs compris et partage s. La mission conside re que l'information des acteurs sur l'e tat des eaux et son e volution a l'e chelle des territoires est un levier de cisif pour leur mobilisation, et qu'elle est aujourd'hui tre s insuffisamment porte e a connaissance et utilise e la ou les de cisions d'adaptation des pratiques pour re duire les pressions doivent e tre prises. Des recommandations sont formule es en ce sens. La mission s'est par ailleurs interroge e sur les modalite s qui permettraient d'ame liorer l'efficacite du cadre re glementaire sans accroitre sa complexite . Faut-il pour les 7es programmes d'actions renforcer les obligations de moyens en ajoutant de nouvelles pre cisions ? Faut-il faire une place a la mobilisation des acteurs s'engageant sur des objectifs de re sultats ? La mission fait l'hypothe se qu'un cadre re glementaire laissant une certaine flexibilite et agilite aux agriculteurs s'engageant sur des objectifs de re sultats est possible et peut s'ave rer plus efficace pour re duire l'impact de l'activite agricole sur la teneur en nitrates des eaux. Elle explore cette voie et fait des propositions sur la nature des objectifs de re sultats qui pourraient e tre vise s dans un tel cadre, sur les modes de contro le et leurs implications, sur la place que ce dispositif particulier pourrait prendre dans le cadre re glementaire global. Remerciements. La mission remercie tous ses interlocuteurs pour leur disponibilite , leurs e clairages et leurs analyses. Elle remercie tout particulie rement les personnes du Service de la Statistique et de la Prospective (SSP) du ministe re de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) et de l'Office français de la biodiversite (OFB) qui lui ont apporte un appui technique pre cieux. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 11/147 1 Une réglementation déjà ancienne dont les résultats marquent globalement le pas Depuis près de vingt-cinq ans, les programmes d'actions nitrates successifs s'attachent à mettre en oeuvre la directive « nitrates » (1991) dont les objectifs généraux sont de réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type. La France a des obligations de résultats vis-à-vis de la Commission européenne, réaffirmées par la directive cadre sur l'eau (2000). Au travers des programmes d'actions, elle les transpose en obligations de moyens pour les acteurs nationaux, présentés en partie 1.1. Les résultats de ces vingt-cinq années d'action en termes de teneur en nitrates des eaux restent très loin des objectifs et semblent ne plus s'améliorer (partie 1.2). En 2020, 66% des superficies du territoire métropolitain ont toujours une qualité des eaux affectée par les nitrates (polluée, eutrophisée ou susceptible de l'être). Cette situation s'accompagne, pour les acteurs, d'une perte de sens manifeste de cette politique publique, qui est analysée en partie 1.3. 1.1 Les programmes d'actions uvre de la directive 1.1.1 Les outils réglementaires de mise en « nitrates » Les pollutions des eaux d'origine agricole et urbaine ont e te vise es par deux directives : la directive dite « nitrates » (directive 91/676/CEE du Conseil du 12 de cembre 1991) concerne la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles ; la directive dite « ERU » (directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991) concerne le traitement des eaux re siduaires urbaines. Les conside rants de la directive « nitrates » portent a la fois sur la protection de la sante humaine et sur la pre servation des milieux aquatiques et actent le fait que l'ame lioration de la qualite des eaux ne peut suivre imme diatement les actions de re duction des fuites de compose s azote s depuis les parcelles : considérant qu'il est dès lors nécessaire, pour protéger la santé humaine, les ressources vivantes et les écosystèmes aquatiques et pour garantir d'autres usages légitimes des eaux, de réduire la pollution directe ou indirecte des eaux par les nitrates provenant de l'agriculture et d'en prévenir l'extension ; que, à cet effet , il importe de prendre des mesures concernant le stockage et l'épandage sur les sols de composés azotés et concernant certaines pratiques de gestion des terres ; considérant qu'il est admis que les conditions hydrogéologiques dans certains États membres sont telles qu'il faudra peut-être de nombreuses années pour que les mesures de protection entraînent une amélioration de la qualité des eaux ; La directive « nitrates » fixe dans son article premier des objectifs ge ne raux : - réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles ; - prévenir toute nouvelle pollution de ce type D'autres directives (directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, dite « directive-cadre sur l'eau » (DCE) ; directive 2008/56/CE du Parlement europe en et du Conseil du 17 juin 2008 e tablissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (dite « directive cadre strate gie pour le milieu marin » - DCSMM) de finissent des objectifs quantifie s plus pre cis et les de lais pour les atteindre. En application de la directive « nitrates », la France a : de fini un code des bonnes pratiques agricoles (arre te du 22 novembre 1993 relatif au code des bonnes pratiques agricoles), Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 12/147 de limite des zones vulne rables (par arre te s des pre fets coordonnateurs de bassin) avec une mise a jour quadriennale (cf. annexe 4 : carte des zones vulne rables en vigueur), de fini le programme d'actions s'appliquant dans les zones vulne rables, soumis a un re examen quadriennal (arre te s des pre fets de de partement pour les quatre premie res ge ne rations de programmes d'actions ; par la suite arre te ministe riel et arre te s des pre fets de re gion). Les obligations de re sultats pour l'Etat sont traduites en obligation de moyens pour les acteurs du monde agricole au travers des programmes d'actions. Cela a e te exprime de s 1996 dans le premier de cret de transposition et a e te repris dans des termes quasiment identiques dans les de crets qui lui ont succe de : « Les programmes d'actions comportent les mesures et actions nécessaires à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles dans les zones vulnérables, en vue de limiter les fuites de nitrates à un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux côtières et marines » (décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d'actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole). Les programmes d'actions de la directive « nitrates » constituent aujourd'hui la pie ce maitresse des « programmes pluriannuels de mesures » de la DCE (article L212-2-1 et articles R212-19 et suivants du code de l'environnement) pour les masses d'eau dont l'atteinte du « bon e tat » ne cessite de re duire les pollutions par les nitrates. Ils doivent clairement contribuer a l'atteinte des objectifs de re sultats prescrits par la DCE. 1.1.2 Le contenu des programmes d'actions A ce jour en France, le programme d'actions a mettre en oeuvre dans les zones vulne rables afin de re duire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole est la combinaison de deux programmes d'actions qui sont comple mentaires (article R211-80 du code de l'environnement) : 1°/ le programme d'actions national (PAN) est constitue de mesures nationales communes a l'ensemble des zones vulne rables (mesures 1° a 8° du I de l'article R211-81 du code de l'environnement, dont le contenu est pre cise par l'annexe I de l'arre te modifie du 19 de cembre 2011). 2°/ le programme d'actions re gional (PAR) est propre a chaque re gion et est arre te par le pre fet de re gion. Il est constitue de mesures renforce es par rapport a celles du programme d'actions national (volet I) et de mesures spe cifiques visant tout ou partie de la zone vulne rable de la re gion (volets II et III) (article R211-81-1 du code de l'environnement, arre te modifie du 7 mai 2012 et arre te du 23 octobre 2013). Le volet II est spe cifique aux zones de captage de l'eau destine e a la consommation humaine dont la teneur en nitrates est supe rieure a 50 mg/l et aux bassins versants connaissant d'importantes mare es vertes sur les plages. Le volet III est spe cifique aux cantons en exce dent structurel d'azote lie aux e levages. Chaque PAR comporte un volet I et le cas e che ant un volet II et un volet III. Face a des situations exceptionnelles, en particulier climatiques, le pre fet de de partement peut de roger temporairement au PAN et au PAR, apre s avoir pris l'avis du conseil de partemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). Cette possibilite est limite e aux mesures pre vues aux 1°, 2°, 6° et 7° du I de l'article R. 211-81 du code de l'environnement, le cas e che ant renforce es par les PAR. Il est tenu d'en informer les ministres charge s de l'agriculture et de l'environnement et le pre fet de re gion (article R. 211-81-5 du code de l'environnement). Le PAN est re examine et, le cas e che ant, re vise tous les quatre ans au moins, sauf besoins particuliers comme dans le cas de la re solution du contentieux avec la Commission europe enne solde en 2016. Les PAR sont aussi re examine s tous les quatre ans au moins. A cette fin, le pre fet de re gion e tablit un rapport destine a mettre en e vidence les moyens mis en oeuvre, les progre s re alise s dans la limitation des pratiques a risques pour la pollution azote e des eaux et l'e volution de la teneur en nitrates des eaux. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 13/147 Ce rapport sert de situation de re fe rence pour re viser le PAR et re aliser son e valuation environnementale. Le PAN actuel doit e tre re examine et le cas e che ant re vise (7e PAN) d'ici le 1er septembre 2021. Les PAR1 seront re examine s, et le cas e che ant re vise s, en 2021 pour une entre e en application des 7es PAR au 1er septembre 2022. L'annexe 4 pre sente le contenu des mesures 1° a 8° du PAN, leur possibilite d'adaptation dans les PAR, les possibilite s de de rogation par les pre fets de de partement et le processus de re examen cyclique. 1.1.3 L'adaptation des programmes d'actions en réponse aux contentieux La transposition de la directive « nitrates » en France a fait l'objet de nombreuses e volutions. Depuis leur premie re version arre te e en 1996, les programmes d'actions sont progressivement devenus plus pre cis et plus prescriptifs. Cette e volution est la re sultante d'au moins deux facteurs : Le choix initial de l'Etat de de ployer de manie re progressive les mesures dans les programmes d'actions2 ; Les contentieux communautaires, d'abord des contentieux relatifs aux directives « eau potable » et « eaux brutes » portant sur les teneurs en nitrates dans les eaux destine es a la consommation humaine, puis le contentieux C237/12 relatif a la directive « nitrates » portant sur le contenu insuffisant des programmes d'actions nitrates. Ces contentieux sont de crits en annexe 5. De finition de zones d'action renforce e. La premie re e volution notable des programmes d'actions a concerne la de limitation de zones ne cessitant des actions renforce es. Elles ont e te introduites par le de cret 2001-34 du 10 janvier 2001 et mises en oeuvre a compter des deuxie mes programmes d'actions : Introduction d'actions renforce es propres aux zones en exce dent structurel d'azote lie aux e levages (ZES) ; Introduction d'actions comple mentaires propres aux bassins versants en amont des prises d'eau superficielle destine e a la consommation humaine de passant 50 mg/l (initialement zones d'actions comple mentaires ((ZAC), devenues zones d'actions renforce es (ZAR)). Le contenu et le pe rime tre d'application de ces actions ont e volue . Ils concernent maintenant toutes les zones correspondant aux zones de captage de l'eau destine e a la consommation humaine dont la teneur en nitrates est supe rieure a 50 mg/l, y compris pour des eaux souterraines, ainsi que les bassins connaissant d'importantes mare es vertes sur les plages. Au titre de ces actions renforce es, les PAR peuvent maintenant de finir des zones ou un dispositif de surveillance annuelle de l'azote est mis en place, avec notamment une de claration annuelle des flux d'azote de toutes origines (DFA). Ces zones incluent au minimum les cantons classe s en ZES. Renforcement ge ne ralise des programmes d'actions. Une seconde se rie d'e volutions du contenu des programmes d'actions a e te apporte e progressivement sur plusieurs anne es dans le cadre du contentieux C237/12. Chacune des mesures 1° a 8° est devenue plus exigeante et plus pre cise qu'elle ne l'e tait avant l'ouverture du contentieux (cf. annexe 5). L'essentiel de ces e volutions a e te apporte par le de cret n°2011-1257 du 10 octobre 2011 et l'arre te du 19 de cembre 2011, textes qui ont e te modifie s plusieurs fois. Evolution des re gles de de limitation des zones vulne rables. En paralle le, les re gles de de limitation des zones vulne rables ont e galement e volue de manie re notable. Les arre te s pre fectoraux de finissant les 6es PAR ont e te s signe s entre le 9 juillet 2018 et le 30 janvier 2019. 1 2 Circulaire DE n° 2001-1 du 17 avril 2001 relative aux modalite s de mise en oeuvre du deuxie me programme d'action dans les zones vulne rables au titre de la " nitrates " : « Si le premier programme d'action (1996-2000) visait à corriger les plus grosses erreurs concernant l'épandage des fertilisants azotés, le deuxième programme d'action (2001-2003) vise notamment à obtenir une évolution quantifiée des pratiques de gestion des fertilisants azotés et de l'interculture. » Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 14/147 La premie re de limitation conduite en 1994 avait classe 13 591 communes en zone vulne rable, situe es dans 75 de partements et repre sentant pre s de la moitie de la superficie agricole utile française. Un contentieux communautaire « zones vulne rables » a re affirme que l'objectif n'est pas seulement de prote ger la sante humaine (la teneur en nitrates des eaux ne doit pas de passer 50 mg/l) mais aussi de « garantir d'autres usages le gitimes des eaux et prote ger les ressources vivantes et les e cosyste mes aquatiques » (conside rant de la directive « nitrates »), ce qui est plus exigeant et a conduit a de finir le nouveau seuil de 18 mg/l pour les eaux superficielles comme seuil de classement en zone vulne rable au titre de la menace d'eutrophisation. Ce contentieux a conduit l'Etat a classer en zone vulne rable a partir de 2015 un nombre bien plus important de communes (certaines pour une partie seulement de leur territoire). Aujourd'hui, les zones vulne rables couvrent 53% du territoire me tropolitain (0% outremer) et repre sentent environ 19 millions d'hectares de superficie agricole utile (SAU), contre 14 millions pour les premie res de limitations. Il apparait donc que la mise en place des programmes d'actions de la directive « nitrates » est un processus continu. La directive « nitrates » a d'abord e te mise en place avec des objectifs de moyens ­ une e volution des pratiques avec une correction des plus grosses erreurs ­ puis le dispositif a e te amende a de multiples reprises, avec des prescriptions de plus en plus pre cises. Si toutes les e volutions ont fait l'objet d'intenses discussions entre les parties françaises ainsi qu'entre l'Etat et la Commission europe enne, elles ont le plus souvent porte sur les moyens a mettre en oeuvre, rele guant au second plan le sujet des objectifs de re sultats et les de lais associe s3. 1.2 État des eaux 2019, évolution sur 25 ans : un constat contrasté et une efficacité questionnée L'objectif de la politique publique est d'assurer que les teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines sont compatibles avec les enjeux de sante humaine et environnementaux (cf. 1.1.1). Les seuils critiques. Les seuils de teneurs en nitrates critiques pour ces deux enjeux (figure 1) diffe rent4 : Pour les enjeux de sante humaine, le seuil de pollution par les nitrates est fixe a 50 mg/l pour le percentile 90 (P90) 5 , correspondant a la potabilite des eaux ; un seuil de 40 mg/l sans tendance a la baisse est utilise pour de finir les eaux susceptibles d'e tre pollue es. Pour les enjeux relatifs aux milieux, le seuil d'exposition des eaux superficielles est fixe a 18 mg/l pour le percentile 90, correspondant au risque d'eutrophisation des milieux aquatiques. Sur cette base, et tenant compte du fait que les eaux souterraines alimentent des eaux de surface susceptibles d'e tre eutrophise es, des classes de teneur en nitrates des masses d'eau sont de finies pour les seuils de 18, 25, 40 et 50 mg/l [Guide d'e laboration des rapports des Etats membres]6 (figure 2). L'identification des masses d'eau pollue es ou susceptibles de l'e tre, eutrophise es ou susceptibles de l'e tre, et des masses d'eau qui les alimentent, conduit a la de limitation des zones vulne rables. Art. R211-80 du code de l'environnement : « Les programmes d'actions comportent les mesures et actions nécessaires à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles... en vue de limiter les fuites de nitrates à un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux côtières et marines » 3 De cret 2015-126 du 5 fe vrier 2015 et arre te du 5 mars 2015 relatifs a la de signation et a la de limitation des zones vulne rables 4 5 6 Les termes pre sente s sous la forme (XXX) sont explique s dans le glossaire en annexe 2 Les mentions entre crochets [xxx] renvoient a l'annexe 23 Re fe rences bibliographiques Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 15/147 Figure 1 : Seuil de teneurs en nitrates « santé humaine » et « environnement », pour la délimitation des zones vulnérables Figure 2 : Schéma simplifié de représentation des teneurs en nitrates des masses d'eau superficielles et souterraines adopté par la mission pour les représentations cartographiques à suivre Les rapports et bases de donne es. Trois familles de rapports de crivent la situation a l'e chelle nationale ou re gionale : les rapports quadriennaux pour la directive « nitrates » et l'actualisation de la de limitation des zones vulne rables (cf. [Rapports quadriennaux a la Commission]) ; les e tats des lieux e tablis pour la DCE dans les six bassins hydrographiques (cf. [Etats des Lieux DCE 2019]) 7 ; les synthe ses annuelles du bureau de la qualite des eaux du ministe re de la sante (cf. [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet]). Ils reposent principalement sur deux bases de donne es : le Syste me d'Information sur l'Eau (SIE) du ministe re de la transition e cologique (MTE) 8 contenant des donne es quantitatives, chimiques et e cologiques. Le suivi est assure par un re seau pe renne de plus de 6 000 stations de mesure de la qualite des eaux superficielles et souterraines, couvrant l'ensemble du territoire national. Des synthe ses quadriennales sont re alise es pour le rapportage de la directive « nitrates ». le Syste me d'information du Ministe re de la Sante [SISE-Eaux] 9 contenant des donne es chimiques et bacte riologiques sur les eaux destine es a l'alimentation des populations. 1.2.1 La situation 2019 La repre sentation cartographique des teneurs en nitrates des eaux peut se faire par stations de mesure ou par masses d'eau, ce qui n'apporte pas la me me information aux acteurs (cf. annexe 6). Analyse par la localisation des stations de mesure sur une campagne. Le rapport quadriennal 2020 a la Commission europe enne pre sente le point de la situation de la campagne de mesure 2018-2019 pour les eaux de surface et les eaux souterraines (cf. figure 3 gauche). Sur l'ensemble du territoire national : la teneur maximale en nitrates des eaux de surface est comprise entre 25 et 40 mg/l pour 25,3% des stations de mesure et supe rieure a 40 mg/l pour 21,4%. En zone vulne rable, ces chiffres sont de 36,8% et 32,7% (p. 87 du rapport [Rapport 2020 a la Commission]). la teneur maximale en nitrates des eaux souterraines est comprise entre 25 et 40 mg/l pour 24,6% des stations de mesure et supe rieure a 40 mg/l pour 31,7%. En zone vulne rable ces chiffres sont de 29,3% et 44,1% (p. 32 du rapport). Toutefois la repre sentation cartographique par la localisation des stations de mesure souffre de deux limites : son interpre tation visuelle est sensible a la distribution spatiale des stations (« superpositions » ou « de serts ») qui biaise l'analyse ; elle ne permet pas une lecture selon les entite s physiques pertinentes (par ex. les masses d'eau). Une analyse de ce biais est pre sente e en annexe 6. 7 8 9 Etats des lieux e tablis pour la DCE dans les bassins hydrographiques (2007, 2013, 2019) Par exemple https://cartograph.eaufrance.fr/ (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 16/147 Analyse par les masses d'eau et sous-secteurs hydrographiques sur un quadriennal. La mission recommande une caracte risation et une visualisation de la situation des teneurs en nitrates selon les entite s territoriales pertinentes (les masses d'eau ou, en l'absence de mesures spe cifiques a une masse d'eau, les sous-secteurs hydrographiques). Cette me thode a e te applique e en calculant le percentile 90 (P90) de toutes les teneurs en nitrates mesure es aux stations de mesure sur un me me sous-secteur hydrographique durant la pe riode quadriennale de rapportage. Les re sultats cartographiques sont pre sente s en figure 3 (colonne du milieu). Sur l'ensemble de la me tropole : le P90 de la teneur en nitrates des eaux de surface est compris entre 18 et 25 mg/l pour 13,3% des sous-secteurs hydrographiques (13,8% de la superficie), entre 25 et 40 mg/l pour 29,4% des sous-secteurs hydrographiques (30,4% de la superficie) et supe rieure a 40 mg/l pour 13,1% (14,3% de la superficie). Ce sont donc au total 58,5% des superficies de me tropole dont les eaux de surface alimentent des eaux eutrophise es ou susceptibles de l'e tre. le P90 de la teneur en nitrates des eaux souterraines est compris entre 25 et 40 mg/l pour 19,6% des sous-secteurs hydrographiques (18,2% de la superficie) et supe rieure a 40 mg/l pour 50,7% (51,9% de la superficie). Ce sont donc au total 51,9% des superficies de me tropole dont les eaux souterraines sont pollue es ou susceptibles d'e tre pollue es. L'analyse a l'e chelle des sous-secteurs hydrographiques permet de plus de croiser les eaux superficielles et souterraines (table de croisement et carte re sultante en figure 3 a droite). Selon la table de croisement adopte e par la mission a titre illustratif (figure 3), la zone vulne rable est couverte de sous-secteurs rouges, orange et verts (selon la convention de repre sentation en figure 2) a hauteur respective de 65%, 21% et 11%. Hors zone vulne rable, un tiers de la superficie (86 235 km²) est en zonage rouge, orange ou vert (6%, 17% et 10%). On de nombre au total 401 sous-secteurs hydrographiques rouges sur 1140 (superficie moyenne 512 km² et ~ 18 000 ha de SAU). Le de tail est pre sente en annexe 7. Synthe se. En 2019, selon l'approche de la mission, 58,5% des territoires de me tropole sont affecte s par les nitrates pour les eaux de surface (P90>18 mg/l) ; 51,9% pour les eaux souterraines (P90>40 mg/l). Au total 66% des territoires sont impacte s. Par ailleurs, 11,4% de la population est desservie avec une eau dont la teneur maximale a de passe 40 mg/l en 2018 (cf. annexe 7). La pre sentation des re sultats par sous-secteurs hydrographiques permet une lecture territoriale de la situation et constitue un levier de responsabilisation des acteurs (cf. parties 4.1 et 4.3). La mission la recommande fortement. 1.2.2 Les évolutions des teneurs en nitrates des eaux de 1993 à 2019 Analyse par la localisation des stations de mesure. L'analyse des tendances d'e volution a long terme des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines est mene e sur les teneurs moyennes annuelles et restitue e a la Commission europe enne par repre sentation des stations de mesure (cf. figure 4). Elle conclut a une stabilite d'ensemble depuis 1993 : (...) Pour les eaux superficielles, que ce soit en zone vulnérable ou hors zone vulnérable, les pourcentages de stations dont la teneur moyenne augmente sont plus importants que pour la baisse. Malgré tout, la presque totalité des stations qui avaient des teneurs supérieures à 40 mg/l ont connu des baisses importantes de plus de 5 mg/l. Concernant l'analyse statistique sur les tendances à long-terme (chroniques depuis 1990) des stations de la 7e campagne (3 493 stations), les résultats sont encourageants, les stations avec une tendance à la baisse (31,1%) sont nettement supérieures à celles avec une tendance à la hausse (14,2%) (page 123 de [Rapport 2020 à la Commission]) Près de 72 % des stations présentes lors de la première campagne de surveillance ayant des concentrations supérieures à 50 mg/l ont connu des fortes diminutions. Cependant, plus globalement, il y a presque autant de stations ayant des concentrations en hausse qu'en baisse, avec de fortes disparités locales (extrait du résumé de [Rapport 2020 à la Commission]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 17/147 Figure 3 : Cartographie des teneurs en nitrates 2016-2019 des eaux de surface (haut) et des eaux souterraines (bas). À gauche représentation par stations de mesure (source rapportage 2020 à la Commission), au milieu représentation par masses d'eau, à droite croisement eaux superficielles et souterraines par masses d'eau selon la table de croisement en haut à droite (source : travaux mission CGAAER-CGEDD avec l'appui de l'OFB) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 18/147 Figure 4 : Évolution à long terme de la teneur maximale annuelle des eaux de surface (à gauche) et des eaux souterraines (à droite) aux stations de mesure (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Part des stations de mesure (%) Figure 5 : Évolution 1992-2016 de la teneur maximale annuelle en nitrates des eaux de surface (à gauche) et des eaux souterraines (à droite), exprimée en pourcentage de stations de mesure (données issues de [Cartograph']) Figure 6 : Évolution 2011-2019 de l'exposition aux nitrates des eaux à l'échelle des sous-secteurs hydrographiques (entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 19/147 L'analyse de l'e volution 1993-2016 des teneurs maximales annuelles10 mesure es aux stations montre e galement une stabilite . La figure 5 repre sente de 1993 a 2018 la distribution des stations selon la classe de teneur en nitrates maximale annuelle pour les eaux de surface (gauche) et les eaux souterraines (droite). Les graphiques sont exprime s en pourcentage du nombre total de stations11 : Pour les eaux de surface, les stations dont les teneurs annuelles maximales sont supe rieures a 40 mg/l repre sentent entre 2,5 et 5% des stations (entre 100 et 150 stations sur la pe riode 2010-2016). En 2015-2016 on comptait 113 stations dans cette classe, soit 3,5% du total. Pour les eaux souterraines, les stations dont les teneurs annuelles maximales sont supe rieures a 40 mg/l repre sentent entre 20 a 25% des stations (entre 400 et 700 stations sur la pe riode 1993-2016). En 2015-2016 on comptait 638 stations dans cette classe, soit 25% du total. L'analyse territoriale des e volutions sur la pe riode 1993-2018 en juxtaposant les cartes annuelles est peu aise e. Si des ame liorations locales peuvent e tre constate es, des de gradations sont aussi observe es. La situation est stabilise e en moyenne, sans trajectoire d'ame lioration d'ensemble (cf. annexe 7). Analyse par les sous-secteurs hydrographiques. L'analyse des changements des teneurs en nitrates a l'e chelle des sous-secteurs hydrographiques met en lumie re des dynamiques spe cifiques (figure 6). Ainsi la comparaison des quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019 met en lumie re : 78 changements de classe positifs (ame liorations) s'expliquant de façon e quilibre e entre ame liorations des eaux superficielles (37), souterraines (36), ou conjointes (3) ; 91 changements de classe ne gatifs (de gradations) lie s de façon dominante a des de gradations des eaux superficielles (55), parfois souterraines (27), et dans 9 cas conjointes ; En zone vulne rable une stabilite , avec quelques dynamiques d'ame lioration (ex. Morbihan) ; Hors zone vulne rable une dynamique de de gradation pre occupante (ex. Est et Nord du bassin rhodanien). Synthe se. L'ensemble des donne es concourt a montrer que les teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines sont globalement stables, avec toutefois des tendances territoriales contraste es (par exemple une ame lioration sur le long terme des eaux superficielles en Bretagne et Occitanie ; une de gradation sur le long terme des eaux superficielles et souterraines dans le grand bassin parisien...). Des dynamiques territoriales plus fines sont en oeuvre et l'analyse par les soussecteurs hydrographiques permet de les de tecter au fil des pe riodes quadriennales. Au-dela de ces approches par les re seaux de mesure, des acteurs comme les associations contribuent a maintenir une veille active sur l'e tat des milieux aquatiques ([FNE 2019]). Synthe se de la situation 2019 et de l'e volution 1996-2019 des teneurs en nitrates des eaux. Les analyses du rapportage 2020 a la Commission, fonde es sur l'analyse des stations de mesure, montrent que : la situation (2018-2019) est loin des objectifs de qualite de la directive nitrates et de la directive cadre sur l'eau : 46,8% des stations en eaux de surface ont une concentration maximale > 25 mg/l (page 87 du rapportage) et 17,6% des stations en eaux souterraines ont une concentration maximale > 50 mg/l (page 31 du rapportage). les tendances d'e volution montrent une stabilite d'ensemble des re sultats (page 3 du rapportage) avec des situations locales contraste es. Les analyses mene es par la mission, selon une approche territorialise e par sous-secteur hydrographique, comple mentaire de l'approche du rapportage, confirment pleinement ces analyses. Sur la base de ces constats, sans changement de la trajectoire actuelle, il ne sera pas possible d'atteindre de manie re ge ne ralise e les objectifs a moyen terme. Des pistes pour se placer sur de nouvelles trajectoires sont de veloppe es dans la partie 4 du rapport. 10 11 Site Eau France. Il ne pre sente pas de cartographie des percentiles 90 Afin de lisser l'e volution du nombre de stations (cf. figure 24 page 89), notamment pour les eaux de surface Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 20/147 1.3 Manque d'appropriation collective et perte de sens La mission fait le constat d'un de ficit d'appropriation voire d'une perte de sens qui a plusieurs explications : un mode d'information inadapte aux e chelles territoriales ou se jouent les liens entre pratiques, pressions et e tat des eaux ; un de sabusement devant l'absence de perspectives de sortie a court/moyen terme de la zone vulne rable ; un cadre d'obligations de moyens toujours plus complexe et contraignant qui de courage les initiatives visant la recherche de re sultats. Une sophistication re glementaire issue du contentieux mal perçue. Sur le plan re glementaire, les re cents contentieux relatifs a la de limitation des zones vulne rables et au contenu des programmes d'actions se sont solde s par une sophistication du zonage et des mesures. Les textes successifs sont devenus de plus en plus prescriptifs et contraignants, restreignant la marge d'initiative collective des agriculteurs et renforçant la charge de contro le des services de l'Etat. De façon ge ne rale, la politique de maitrise des pollutions par les nitrates d'origine agricole a e te ge re e depuis pre s de 25 ans par cycles de 4 ans au fil des e ve nements. Les e volutions sensibles de la re glementation ont e te de cide es sous la pression du contentieux avec la Commission. Face a la ne cessite de re soudre un proble me environnemental a l'e chelle des territoires, la recherche collective d'une solution n'a pas e te utilise e comme moteur des dynamiques locales. Des normes qui de responsabilisent en partie les acteurs et limitent l'adoption de nouvelles techniques. Sur le plan technique, le corpus des connaissances mobilise es dans les programmes d'actions e tait pour l'essentiel de ja disponible il y a 30 ans. D'une certaine manie re, les programmes d'actions nitrates ont rendu prioritaire le respect de mesures au caracte re normatif, au de triment du raisonnement agronomique et des me canismes en jeu. La conditionnalite des aides de la politique agricole commune (PAC) contro le le respect formel des mesures du programme d'actions avec des crite res sommaires. Cette recherche de conformite aux obligations de moyens a en partie fait perdre de vue les objectifs de re sultats sur les fuites de nitrates. On peut citer par exemple la re alisation re glementaire du plan pre visionnel de fertilisation avec objectifs de rendement, souvent externalise aupre s d'un prestataire pour s'assurer de sa conformite et pas ne cessairement approprie . Cette me me norme ne favorise pas l'adoption d'innovations techniques pouvant e tre be ne fiques sur le plan environnemental et responsabilisant l'agriculteur. Un exemple est la recherche de l'e quilibre de la fertilisation azote e se fondant sur un suivi de l'e tat de nutrition azote e du peuplement ve ge tal et non plus sur un bilan pre visionnel et la de finition pre alable d'un objectif de rendement [Ravier et al, 2017]. Une e valuation locale des PAR a la fois insuffisante et insuffisamment partage e. La mission a analyse et compare les bilans des 5es PAR. Ces bilans re sultent de travaux conse quents et fournissent des visions re gionales e taye es, mais souffrent ne anmoins de deux limites : le manque de certaines donne es relatives aux pressions et aux pratiques, l'absence d'analyse a des e chelles territoriales plus fines. L'analyse des pressions dans les bilans des 5es PAR passe d'abord pour la plupart des re gions par une description des activite s agricoles de la re gion administrative. En l'absence de donne es territoriales fines, la statistique agricole, a savoir le Recensement agricole (RA) de cennal (2010), les enque tes « pratiques culturales » (PK) tous les 5-6 ans (PK 2017) et les enque tes « pratiques d'e levage » (PE) intercale es par rapport aux PK (PE 2015), est mobilise e par de faut 12 . L'information restitue e est toutefois parfois de faible qualite , par exemple pour la gestion des intercultures, l'e volution des superficies des prairies permanentes, les mesures de reliquats... Les e tats des lieux e tablis dans les bassins hydrographiques pour pre parer les sche mas directeurs d'ame nagement et de gestion des eaux (SDAGE) et les programmes de mesures fournissent des analyses inte ressantes en termes d'e tat et de pression. Ils ne semblent toutefois pas pris en compte dans le bilan et l'e laboration des PAR. La restitution et l'analyse des informations a l'e chelle de la re gion entie re est pertinente. En revanche, les donne es issues des statistiques sont moins signifiantes a des e chelles territoriales et temporelles Par exemple, les bilans des 5es PAR rele vent que les cultures interme diaires couvrent seulement 1 a 2 % de la SAU en Occitanie en 2011 et 7 a 12 % en Nouvelle-Aquitaine en 2013-2014. 12 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 21/147 plus fines : de partements, zone vulne rable quand elle ne couvre qu'une partie du de partement, a plus forte raison masses d'eau et bassins agricoles. Ces lacunes (faiblesse des donne es et manque de significativite aux e chelles des territoires) couple es a l'absence d'analyse des liens entre pressions et e tats des masses d'eau rendent les dispositifs d'e valuation des PAR peu performants pour en re examiner tous les quatre ans le contenu. Il en re sulte localement une difficulte a faire une analyse objective et partage e de la situation et sur cette base a s'engager collectivement sur des trajectoires de progre s. On constate que, par de faut, la concertation est domine e par un rapport de forces entre acteurs a l'occasion des rendez-vous quadriennaux. L'ombre porte e d'autres enjeux environnementaux qui occupent le devant de la sce ne. Aux explications intrinse ques a la the matique des nitrates, s'ajoute le contexte ge ne ral des relations entre activite agricole et environnement : re duction des pesticides et gestion quantitative de la ressource en eau sont des sujets qui attirent aujourd'hui plus l'attention des acteurs et des parties prenantes. Les moyens de redonner du sens a la politique publique sur les nitrates et a stimuler une re appropriation collective de ses enjeux sont analyse s dans la partie 4 du rapport. La possibilité d'une réappropriation collective : l'expérience de la Bretagne Le de ficit d'appropriation collective ne pre sente pas la me me acuite dans toutes les re gions. En Bretagne, la ne cessite de maitriser les pollutions des eaux est reconnue de tous les acteurs. Les pressions tre s e leve es sur le milieu, la de gradation marque e des eaux et ses conse quences e conomiques, la pression me diatique et des contentieux en justice ont eu pour conse quence une re ponse re glementaire marque e. L'introduction pre coce de mesures ambitieuses et ge ne ralise es dans les programmes d'actions (calendrier d'interdiction d'e pandage, couverture des intercultures), la re sorption des exce dents structurels d'azote lie s aux e levages puis la de claration de flux d'azote (DFA), l'importance des moyens humains et financiers mis en oeuvre ont suscite une forte mobilisation collective. La grande attention dont ce dossier fait l'objet de la part de l'Etat se traduit, a titre d'exemple, par un bilan du 5e PAR en Bretagne plus de taille que dans les autres re gions. Cette mobilisation collective a permis, parfois dans la douleur, d'obtenir des diminutions remarquables des teneurs en nitrates des eaux superficielles. Les ame liorations semblent toutefois marquer le pas alors que les objectifs de re sultat ne sont pas encore atteints. Les pressions lie es aux nitrates restent un obstacle a l'atteinte du bon e tat pour des masses d'eau superficielles et souterraines, surtout dans l'est de la re gion. Il y a encore quelques bassins versants ou les re sultats restent a conforter pour sortir du contentieux, et les flux de nitrates atteignant la mer doivent encore diminuer pour re duire durablement la production d'algues vertes. 1.4 Interactions et synergies avec d'autres politiques publiques De nombreuses politiques publiques, communautaires ou nationales, orientent les activite s et les pratiques des agriculteurs. La lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole, a l'interface entre agriculture et environnement, constitue l'une des plus anciennes de ces politiques avec l'adoption en 1991 de la directive « nitrates ». Depuis, d'autres enjeux ont e te pris en compte tels que la reconque te du bon e tat des eaux (de surface, souterraines et marines), la re duction des produits phytosanitaires, la gestion quantitative e quilibre e de la ressource en eau, la de carbonation des activite s agricoles, la pre servation de la biodiversite , la qualite de l'air, la sante des consommateurs, le bien-e tre animal... dans un contexte de changement climatique. La multiplication et la simple juxtaposition de politiques agro-environnementales aux objectifs distincts induisent deux effets ne gatifs : d'une part elle complexifie le syste me de contraintes impose aux agriculteurs, d'autre part certaines politiques publiques se retrouvent rele gue es au second plan quand d'autres deviennent prioritaires selon les syste mes de pe nalite s, la pression me diatique, les moyens d'accompagnement et de contro le. Plusieurs interlocuteurs ont ainsi rapporte que les enjeux de re duction des produits phytosanitaires et la gestion quantitative de l'eau rele guent au second plan le programme d'actions nitrates. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 22/147 Ces politiques agro-environnementales (cf. annexe 8) doivent e tre plus clairement articule es, notamment pour de velopper des pratiques et syste mes qui permettent de toutes les respecter, d'inciter a leur adoption, d'accompagner et e valuer les changements induits sur le terrain. Nous illustrons cidessous pour quatre d'entre elles des possibles articulations avec la politique « nitrates ». La directive cadre sur l'eau (DCE) renforce l'obligation d'obtenir des re sultats en termes de qualite des milieux et notamment de re duction des pollutions par les nitrates d'origine agricole. Un e tat des lieux e tabli en application de la DCE a identifie les masses d'eau a « risque de non atteinte des objectifs environnementaux », toutes cate gories de pression confondues, sur lesquelles il est ne cessaire d'amplifier les actions. Parmi elles, celles qui sont touche es par des pollutions lie es aux nitrates d'origine agricole, devraient ainsi faire l'objet de mesures renforce es au titre des programmes d'actions nitrates. Ces mesures renforce es pourraient inclure la de finition des trajectoires d'ame lioration a suivre, la mobilisation des acteurs et les e volutions des pratiques pour suivre ces trajectoires. La Politique Agricole Commune (PAC) joue un ro le important pour faire e voluer les pratiques des agriculteurs. Ainsi la strate gie « De la ferme a la table » mise en avant par la Commission pour pre parer la PAC post 2021 pre voit de re duire les pertes de nutriments d'au moins 50% a l'horizon 2030. Les aides financie res constituent des leviers puissants pour soutenir ces e volutions. Leur versement de pend du respect des conditions spe cifie es dans cinq domaines dont le domaine de l'environnement qui inclut le pe rime tre de la directive « nitrates ». Ainsi l'attribution d'aides PAC dans le cadre du paiement vert, et demain de paiements pour services environnementaux, doit permettre de ne pas augmenter les pressions, par exemple en re gulant les tendances au recul des prairies permanentes au profit des grandes cultures. Elle doit aussi maitriser de possibles proble mes de compatibilite entre dispositions PAC et mesures PAN/PAR, illustre s par l'exemple pre sente dans l'encart ci-dessous, qui peuvent constituer des freins a l'e volution du PAN et des PAR. Un autre domaine ou la PAC peut contribuer a renforcer la maitrise des flux d'azote et leurs impacts est celui du partage et de la valorisation de l'information sur les pratiques. La compre hension des relations pressions­e tat­re ponse impose que les acteurs mobilise s autour de la politique « nitrates » puissent disposer d'informations territorialise es sur les pratiques a l'origine des flux d'azote et notamment mieux exploiter, dans le respect du re glement ge ne ral sur la protection des donne es (RGPD), les donne es des de clarations PAC. L'Etat doit doter les acteurs de la capacite d'acce s, exploitation et partage des donne es de de claration PAC, selon des modalite s claires, ainsi que des informations spatialise es mobilise es en amont des contro les (par exemple la cartographie du couvert ve ge tal d'interculture). Un exemple de frein à l'évolution des PAR : l'articulation entre obligation CIPAN et aide de la PAC aux surfaces d'intérêt écologique (SIE) Aujourd'hui un agriculteur mettant en place une CIPAN exige e dans le cadre du PAR ne peut be ne ficier a ce titre d'une aide SIE, sauf si le cahier des charges SIE est plus ambitieux que les exigences du PAR (date d'implantation, nature du couvert...). Un agriculteur en ZV produisant un mais grain avant une culture de printemps (interculture longue) n'est pas oblige par le PAR a mettre en place une CIPAN. Il lui suffit de broyer et enfouir les cannes. Le fait de mettre en place une CIPAN lui ouvre donc la possibilite , sous respect du cahier des charges SIE mais, de be ne ficier d'une aide financie re au titre du paiement vert. Une e volution du PAR qui imposerait la mise en place d'une CIPAN derrie re un mais en interculture longue, comme levier pour la limitation des flux d'azote, ferait donc perdre a cet agriculteur la possibilite d'e marger a l'aide « paiement vert », sauf si le cahier des charges paiement vert reste plus ambitieux que le PAR ou e volue a cette fin. La politique de re duction des e missions d'ammoniac en vue de prote ger la qualite de l'air ne cessite des modifications des pratiques d'e pandage des fertilisants azote s. Elle est de ce fait susceptible d'augmenter les risques pour la qualite des eaux, par exemple si elle conduit a de caler les calendriers d'e pandage. Une approche inte gre e des syste mes de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 23/147 production doit e tre mene e pour assurer la maitrise conjointe des e missions atmosphe riques et des transferts vers les eaux. La politique d'atte nuation du changement climatique avec la re duction de l'utilisation d'engrais azote s mine raux consommateurs d'e nergie fossile, la re duction des e missions de protoxyde d'azote (N2O), gaz a effet de serre, et le stockage de carbone dans les sols agricoles. Le risque de la juxtaposition de ces diffe rentes politiques est celui d'un cloisonnement des approches par enjeu, par territoire. Pour e tre comprises et respecte es par les usagers-contributeurs (souvent les me mes : les agriculteurs), toutes ces politiques doivent e tre mises en cohe rence au stade de la de clinaison re glementaire. A titre d'exemple, la diversification des cultures, l'implantation de cultures interme diaires multi-service, l'implantation de haies contribuent simultane ment a limiter l'e rosion, a limiter les pollutions par les nitrates, le phosphore et les produits phytosanitaires, et a se questrer du carbone pour atte nuer le changement climatique. Une approche syste mique, relevant de la transition agro-e cologique, doit servir de cadre commun a la de finition des modes d'action favorables a toutes les composantes de l'environnement. L'intervention des agences de l'eau pour reconque rir le bon e tat des eaux montre que de telles approches sont possibles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 24/147 2 Évaluation des mesures 2° et 7° et des dérogations préfectorales La première partie de la lettre de commande (cf. annexe 1) porte sur l'évaluation de la mise en oeuvre de deux mesures spécifiques du PAN (la mesure 2° sur les conditions de stockage des effluents d'élevage ; la mesure 7° sur la couverture végétale des sols en automne et hiver) et des dérogations préfectorales en lien avec les programmes d'actions. 2.1 Mesure 2° : prescriptions pour le stockage des effluents d'élevage La mesure 2° porte sur les prescriptions relatives au stockage des effluents d'e levage afin de garantir que tous ces effluents pourront e tre stocke s pendant les pe riodes ou leur e pandage est interdit. 2.1.1 Effluents d'élevage et capacités de stockage : une situation mal connue Les sources d'effluents. Le tableau 2 de taille les nombres d'e levages de porcins, bovins et volailles pour la France entie re et pour les trois principales re gions d'e levage en zone vulne rable (Bretagne, Pays de la Loire et Normandie) en distinguant les e levages ICPE soumis a autorisation et a enregistrement13 (base Ge orisques). Pour un total de 48 690 e levages sur ces trois re gions, toutes espe ces confondues, les e levages les plus contro le s (soumis a autorisation ou enregistrement sous re gime ICPE) ne repre sentent qu'environ 5% du total14 (autorisation 1,3% (652) ; enregistrement 3,7% (1799)). Le nombre d'exploitations ICPE soumises a seule de claration n'est pas connu de la mission. Les volumes d'effluents. Le rapport 2020 de la France a la Commission europe enne indique « D'après les chiffres fournis par la France à Eurostat, la quantité d'azote produite par l'ensemble du cheptel en 2017 (azote contenu dans les excrétions) s'élève à 1 738,5 milliers de tonnes d'azote » (p. 154). Le de tail est fourni dans le tableau 2 : il est stable entre 2013 et 2016. La pression d'azote organique issu de l'e levage pre sente une forte he te roge ne ite territoriale (figure 7). Les e levages bovins en ge ne rent 78%. Les capacite s de stockage. On manque d'information factuelle sur les capacite s de stockage dans les e levages. Le tableau 3 est issu de l'enque te Agreste 2015 sur les pratiques de stabulation et de gestion des effluents en e levages de bovins, mene e sur 9412 e levages. Elle montre par exemple que 94% des e levages laitiers disposent de fosses a effluents liquides, dont seulement 41% sont couvertes. 2.1.2 Réglementation du stockage, accidentologie et contrôles La re glementation sur les capacite s de stockage. Les capacite s de stockage des effluents d'e levage doivent e tre dimensionne es pour couvrir au moins les pe riodes d'interdiction de l'e pandage et conçues, ge re es et entretenues pour e viter les e coulements directs vers le milieu. Toute exploitation stockant des effluents d'e levage et ayant un ba timent d'e levage en ZV est concerne e. Les capacite s de stockage minimales requises sont fixe es par l'arre te du 19 de cembre 2011 modifie : elles sont exprime es en nombre de mois de production de chaque type d'effluent pour chaque espe ce animale. Les fumiers compacts non susceptibles d'e coulement15 stocke s au champ en conformite aux prescriptions du 2° du II de l'annexe I de l'arre te ne font pas l'objet d'une obligation de capacite de stockage. Cette re glementation de porte e nationale constitue la mesure 2° du PAN et ne peut faire l'objet de https://aida.ineris.fr/sites/default/files/gesdoc/30296/BrochureNom_v48a_public.pdf pour le de tail des seuils de claration / enregistrement/ autorisation 13 14 15 Il s'agit d'une approximation, les chiffres disponibles ne correspondant pas pre cise ment a la me me anne e Fumiers compacts et fumiers de volailles non susceptibles d'e coulement et fientes de volailles issues d'un se chage permettant d'obtenir de façon fiable et re gulie re plus de 65 % de matie re se che Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 25/147 renforcement dans les PAR. Elle peut the oriquement faire l'objet de de rogations pre fectorales temporaires mais aucune de rogation de cette nature n'a e te recense e. Tableau 1 : Nombre, type et régime ICPE des exploitations d'élevage France entière et principales régions d'élevage en zone vulnérable (sources : Agreste enquête 2017 ; Géorisques 2020). Nb exploitations d'e levage France entie re Elevages porcins Elevages bovins Elevages de volailles Elevages porcins Elevages bovins Elevages de volailles Élevages porcins Élevages bovins Élevages de volailles Élevages porcins Élevages bovins Élevages de volailles Élevages porcins Élevages bovins Élevages de volailles Exploitations RA/enque tes (2017) 6 456 106 000 15 318 4 153 38 477 5 560 3 200 13 504 2 800 715 13 373 2 701 238 11 600 559 Exploitations ICPE Autorisation (2020) 285 133 672 180 59 413 155 39 348 15 19 58 10 1 7 Exploitations ICPE enregistrement (2020) 1 727 626 309 1 232 403 164 914 238 119 284 140 43 34 25 2 TOTAL (Bretagne, Pays de la Loire, Normandie) Bretagne Pays de la Loire Normandie Tableau 2 : Rejets azote s annuels par cate gorie animale en 2013 et 2016 pour la France me tropolitaine. Source : ESEA 2013 et ESEA 2016 (source : [Rapport 2020 a la Commission]) Figure 7 (droite) : Carte de pression d'azote provenant des effluents d'élevage 2010 (source IDELE) Tableau 3 : Part des différentes infrastructures de stockage d'effluents des élevages bovins laitiers et allaitants (source Agreste - Enquête sur les pratiques d'élevage 2015) Fumie res Fre quence Pre sence dans les de couverture e levages (%) (%) 39 22 36 14 42 26 45 30 79 37 77 24 80 42 84 49 Fre quence de bordure par 3 murs (%) 42 33 47 54 72 63 77 78 Fosses Fre quence Pre sence dans les de couverture e levages (%) (%) 27 64 24 71 29 61 34 51 94 41 91 50 95 39 98 34 Élevages allaitants dont moins de 50 vaches dont 50 à 100 vaches dont plus de 100 vaches Élevages laitiers dont moins de 50 vaches dont 50 à 100 vaches dont plus de 100 vaches Tout exploitant ayant des capacite s de stockage infe rieures aux valeurs requises par l'arre te doit les justifier en tenant a la disposition des contro leurs le calcul des capacite s de stockage « agronomiques » propres a son exploitation et les preuves justifiant de l'exactitude de ce calcul (outil Diagnostic environnement de l'exploitation d'e levage - DeXeL). Pour faciliter la mise en oeuvre de cette re glementation, l'Institut de l'e levage (IDELE), l'Institut technique de l'aviculture (ITAVI) et l'Institut technique de Recherche et de De veloppement de la filie re porcine (IFIP) ont e labore un guide « Calcul des capacite s de stockage des effluents d'e levage ruminant, e quin, porcin, avicole et cunicole » - Edition 2019 tre s complet et tre s pre cis. Il est utilise comme re fe rence par les e leveurs et les agents de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 26/147 de veloppement agricole pour calculer les besoins dans les projets d'installation ou d'e volution d'e levages existants. Il sert de re fe rence a l'instruction technique DGPE/SDPE/2018-280 relative a la capacite de stockage des effluents d'e levage. La mesure 2° est soumise a la conditionnalite PAC (sous-domaine « environnement »). Les pe nalite s pour non-conformite vont de 1% (relative aux fuites) jusqu'a 3% (relative a la capacite de stockage). Une accidentologie mal connue, en partie lie e a la ve tuste des installations. Les installations existantes datent de 10 a 25 ans voire plus (cf. annexe 9) et des questions se posent sur leur vieillissement et les risques de pollutions lie es a leur e ventuelle de gradation. Les accidents lie s a la ve tuste des installations et aux erreurs de manipulation sont a priori recense s par le Bureau d'Analyse des Risques et Pollutions Industriels (BARPI) a la Direction ge ne rale de la pre vention des risques (DGPR). La base Analyse, Recherche et Information sur les Accidents (ARIA) alimente e par le BARPI n'est pas exhaustive : elle ne contient que les e ve nements dont le BARPI a connaissance, notamment via la remonte e d'informations des inspecteurs de l'environnement, des secours, des organismes professionnels, de la presse. Le BARPI souligne lui-me me ses difficulte s a obtenir des informations qualitatives sur l'accidentologie dans ce domaine. La synthe se 1990-2020 re alise e par le BARPI porte ainsi sur 149 e ve nements (incidents ou accidents) mettant en jeu des effluents d'e levages agricoles. Les accidents recense s concernent essentiellement des e levages bovins et porcins avec rejets dans les milieux aquatiques. Ces chiffres d'accidentologie imposent une re flexion : s'ils sont repre sentatifs cela signifie que les accidents sont extre mement rares (en moyenne 5 accidents par an sur la pe riode pour 210 000 e levages), que la situation est sous contro le, et que ces situations doivent e tre traite es ponctuellement, sans renforcement de la re glementation ; s'ils ne sont pas repre sentatifs c'est tout le syste me de de tection, de remonte e de l'information et d'analyse qui doit e tre repense . Analyse de l'accidentologie 1990-2020 recensée dans la Base de données Aria Les causes des événements recensés sont de différentes natures. La mission en propose une typologie succincte : agressions d'origine naturelle ou anthropique : fortes précipitations engendrant le débordement, froid intense conduisant au gel de certaines parties de l'installation ; percement par un engin motorisé lors de travaux, travaux de meulage au-dessus de la fosse provoquent l'ignition des gaz... défauts de conception, défauts matériels, défauts de gestion : erreurs de conception des équipements ; perte de confinement sans rupture (ex. débordement par sur-remplissage de la fosse) ; vanne bloquée ; défaut de surveillance ; vanne laissée ouverte par inadvertance ; manque d'entretien vieillissement et vétusté : fissurations progressives liées aux froids successifs ; ruptures de fosse ou fragilisation de certains équipements ; défaillances de matériel (dysfonctionnement de pompe ; rupture de canalisation, de vanne d'isolement ; défaillance de capteur de niveau, d'alarme ; percement du géotextile par un mélangeur fixe) ; fragilisation du béton par un contact prolongé avec du lisier. Les contro les. Ils sont re alise s par la Direction de partementale des territoires (et de la mer) DDT(M) ou, dans le cas des installations classe es pour la protection de l'environnement (ICPE), par la Direction De partementale en charge de la Protection des Populations (DD(CS)PP). Dans le cas ge ne ral, ils portent sur deux points : la pre sence de capacite s de stockage suffisantes en volume, l'e tanche ite des installations de stockage (cf. Instruction technique DGPE/SDPAC/2018-671 du 8 septembre 2018 « mise en oeuvre de la conditionnalite 2018 »). Les exploitations a contro ler sont se lectionne es ale atoirement (dans la limite de 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (manuelle selon des motifs pre -e tablis par l'organisme, ou informatique). Le tableau 4, extrait du rapportage 2020 a la Commission, pre sente les effectifs contro le s en zone vulne rable pour la mesure 2° au titre de la PAC (extrait de la base ISIS 16 ) et les taux d'anomalie constate s. Les contro les annuels portent sur plus de 1% des exploitations (~2 800 sur 210 000) et les anomalies constate es concernent selon les anne es entre 6 et 10% des e levages contro le s. Les contro les 16 ISIS est l'outil de gestion et de paiement des aides du premier et du second piliers de la PAC Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 27/147 e tant cible s, il n'est pas possible d'extrapoler ces chiffres. La mission n'a pas eu acce s aux nombres e quivalents pour les contro les au titre de la police de l'eau. Tableau 4 : contrôles annuels pour « Présence de capacités de stockage des effluents d'élevage suffisantes et d'installation étanches » (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Point de contro le Nombre d'exploitations contro le es Nombre d'exploitations en anomalie 2015 2825 213 (7,5%) 2016 2725 156 (5,7%) 2017 2805 183 (6,5%) 2018 2757 273 (9,9%) 2.1.3 Voies d'amélioration Il y aurait ainsi un facteur 1000 entre le constat annuel de fuites lors de contro les PAC (~3% soit 1 exploitation sur 30) et le recensement d'accidents de stockage dans la base ARIA (1 sur 40 000) : ceci laisse penser que de nombreux accidents sur des fosses ne sont pas remonte s au BARPI. Il semble donc qu'aucune base de donne es nationale ne recense rigoureusement les contro les, incidents et accidents sur les infrastructures de stockage. Ceci constitue une des voies majeures d'ame lioration. Recommandation 1. Améliorer le système de vérification des infrastructures de stockage des effluents d'élevage et de détection des incidents, aujourd'hui déficient, et pour cela : (i) identifier et renforcer la coordination départementale ; (ii) développer la recherche des sources de pollution ponctuelle par remontée des réseaux hydrographiques à l'aide de sondes mobiles à nitrates et ammonium ; (iii) enregistrer les anomalies et incidents détectés dans une base de données nationale de référence ; (iv) analyser ces données pour identifier les facteurs d'accidentologie et orienter les contrôles. De veloppement de la recommandation : Identifier un responsable de partemental (a priori la DDT(M)) du suivi et contro le de la mesure 2°. Ame liorer le syste me de de tection et remonte e d'information sur les incidents (OFB en cas de de tection d'eutrophisation locale, DDT(M), Pre fectures, collectivite s). Enregistrer dans une base de donne es nationale unique (a priori celle du BARPI), toutes les anomalies sur des infrastructures de stockage des effluents : incidents objets d'investigations, autocontro les ou contro les de favorables, de tection de fuites... L'analyser pour orienter les contro les. Inte grer dans la strate gie de contro le la de tection des sources ponctuelles et la recherche des micro-fuites, par remonte e des re seaux hydrographiques a l'aide de sondes mobiles a nitrates et ammonium en consolidant, standardisant et diffusant cette me thode. Au-dela d'un certain seuil d'accidents et d'anomalies lie s a l'e tat des infrastructures de stockage, seuil a de finir en concertation, il deviendra ne cessaire d'envisager une strate gie d'action pre ventive. Les accidents releve s dans la base de donne es ARIA, me me de façon non exhaustive, pointent pour partie des proble mes lie s au vieillissement et a la ve tuste des installations : le recensement des installations ayant e te construites ou re nove es depuis un certain nombre d'anne es (par exemple plus de vingt ans) pourra s'ave rer efficace pour anticiper les risques d'accidents e ventuels a venir. Au-dela , la mise en place d'une obligation d'autocontro le des infrastructures de stockage des effluents, pourra e tre envisage e, sous la forme d'un contro le technique re alise par un intervenant exte rieur certifie . Les exploitations concerne es, le protocole et la fre quence des autocontro les devront e tre de finis. Depuis 1994, des programmes de soutien financier se sont succe de pour la mise aux normes des ba timents d'e levage et notamment des capacite s de stockage des effluents d'e levage. Il sont pre sente s de façon succincte en annexe 9. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 28/147 2.2 Mesure 7° : couverture des sols en interculture 2.2.1 Les cultures intermédiaires pièges à nitrates (CIPAN), une mesure efficace et nécessaire en interculture longue Les programmes d'actions fixent les mesures et actions ne cessaires a une bonne maitrise des fertilisants azote s et a une gestion adapte e des terres agricoles dans les zones vulne rables, avec l'objectif de limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec la pre servation de la qualite des eaux de surface et des eaux souterraines. Les mesures 1° a 6° de finissent des re gles pour la maitrise de la fertilisation azote e. Elles ne peuvent toutefois pas a elles seules re duire suffisamment les quantite s d'azote mine ral pre sentes dans les sols a l'entre e de la pe riode de drainage17. La ne cessite d'une gestion adapte e des terres durant les intercultures afin de re duire les fuites de nitrates (cf. annexe 10) a e te confirme e par l'e tude [Rapport INRA 2012]18. La mesure 7° de finit ainsi des exigences relatives au maintien d'une quantité minimale de couverture végétale d'interculture (CIPAN : culture intermédiaire piège à nitrates) et aux modalités de gestion des résidus de récolte. Cette couverture ve ge tale a une double fonction : fixer dans la biomasse une part de l'azote mine ral pre sent dans le sol apre s la re colte avant qu'il ne soit lessive en pe riode de forte pluviome trie ; limiter les risques de ruissellement, d'e rosion des sols et de transport associe d'azote et de phosphore vers les eaux de surface. Cette mesure est une mesure « agroe cologique », mobilisant des services environnementaux fournis par les couverts ve ge taux. Sa mise en oeuvre se heurte toutefois a des contraintes agronomiques, pe doclimatiques et e conomiques : insertion de la CIPAN dans l'itine raire cultural et le calendrier de travail (implantation, broyage­enfouissement), choix d'espe ces et varie te s adapte es, leve e parfois difficile selon les conditions me te orologiques, conditions d'efficacite maximale de la CIPAN en conflit avec les interventions habituelles de travail du sol (labour pre coce des sols les plus argileux), cou t... 2.2.2 Une appropriation très hétérogène Le PAN fixe des re gles ge ne rales pour la mesure 7° et laisse place a une grande subsidiarite re gionale. Les PAR de finissent des adaptations aux diffe rents contextes re gionaux et a leurs contraintes agronomiques et pe doclimatiques, le cas e che ant en exemptant de l'obligation d'implanter une CIPAN. Une obligation de semis de CIPAN sans obligation d'atteinte d'un niveau minimal de biomasse. En contradiction avec son titre « maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale... », la mesure 7° n'impose qu'une obligation de semis d'une CIPAN sans exprimer d'obligation sur le niveau minimal de biomasse a atteindre sur la pe riode de drainage. Ainsi, la mesure 7° peut e tre mise en oeuvre en conformite avec le PAN mais sans effet notable sur la fixation d'azote si la biomasse est insuffisante. La rationalite des agriculteurs associe l'investissement du semis a un objectif de production de biomasse et de valorisation. Toutefois on manque aujourd'hui d'une information objective et spatialise e sur les niveaux de biomasse effectivement produits par les CIPAN. Une diversite complexe d'adaptations re gionales. De 1996 a 2012, de programme d'actions en programme d'actions, l'ambition en termes de couverture des sols en interculture s'est accrue. Pour l'anne e 2012, dernie re anne e des 4es programmes d'actions, la prescription e tait de couvrir 100% des sols durant les pe riodes a risque de lessivage avec des cultures d'hiver, des CIPAN ou des repousses de La culture principale peut ne pas avoir fixe tout l'azote apporte par la fertilisation et des processus de mine ralisation dans le sol produisent de l'azote mine ral apre s la re colte, en cours d'e te , d'automne et d'hiver. 17 [Rapport INRA 2012] « Les simulations indiquent que les CIPAN sont utiles, voire le plus souvent nécessaires, pour atteindre des teneurs en nitrates inférieures à 50 mg/l, même dans les situations où la fertilisation azotée est raisonnée de façon optimale. En effet, c'est la minéralisation estivale et automnale (sols chauds et suffisamment humides) qui détermine les risques de lixiviation, davantage que le reliquat d'azote minéral à la récolte lorsque celui-ci correspond au reliquat minimum incompressible ». 18 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 29/147 colza19. Dans le cas des intercultures entre mais grain et culture de printemps, l'implantation d'une CIPAN pouvait e tre remplace e par un broyage fin des cannes de mais et un enfouissement superficiel. A partir de 2013, le PAN a alle ge les prescriptions relatives a la couverture des sols (arre te du 23 octobre 2013 modifiant l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN), notamment avec l'introduction de la possibilite de couvrir par des repousses de ce re ales jusqu'a 20% de la superficie des parcelles en interculture longue, l'extension au sorgho et au tournesol des dispositions concernant le mais grain, la possibilite pour la zone « Me diterrane e » (re gions Languedoc-Roussillon et ProvenceAlpes-Co te d'Azur) d'autoriser les repousses de ce re ales au-dela de la limite de 20 % des superficies en interculture longue, la possibilite pour les PAR de ne pas rendre obligatoire la couverture des sols dans les intercultures longues dans plusieurs situations liste es dans le PAN. Il en re sulte, selon les re gions, une diversite extre me des de clinaisons dans les PAR de la mesure 7° (cf. annexe 12). L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 n'a pratiquement ni motive ces choix ni e value leur impact. L'avis de l'autorite environnementale de libe re le 10 juillet 2013 souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che d'appre cier les effets de cette mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales (cf. annexe 12). Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Des adaptations re gionales de la mesure 7° restent pertinentes mais doivent impe rativement respecter deux enjeux : la finalite de pie geage de nitrates ; la simplicite de compre hension par les acteurs et de contro le par les services de l'Etat. L'e valuation environnementale a priori des adaptations re gionales de la mesure 7°, le suivi de leur mise en oeuvre et leur e valuation a posteriori doivent e tre renforce s. La place qui peut e tre accorde e aux repousses de ce re ales dans la mesure 7° est une question de licate : si un couvert issu de repousses de ce re ales peut e tre efficace pour le pie geage de nitrates sous re serve d'une densite et d'une homoge ne ite suffisantes ([rapport INRA 2012]), la principale difficulte est lie e a sa forte he te roge ne ite spatiale dans la plupart des situations (repousses en « bandes » sous le passage de la moissonneuse-batteuse, cf. figure 42 en page 106) et a sa densite tre s variable20 : l'efficacite re elle sur le terrain est donc limite e. Les PAR Bretagne et Grand Est ont d'ailleurs totalement exclu le recours aux repousses de ce re ales, et le PAR Nouvelle-Aquitaine l'a exclu dans les ZAR. Une appropriation he te roge ne de la mesure par les acteurs. De façon ge ne rale, le niveau d'appropriation de la mesure 7°, tel que rapporte par les interlocuteurs rencontre s, semble fortement varier selon les re gions : tre s inte gre es dans les pratiques sur la façade atlantique (conditions pe doclimatiques propices, valorisation fourrage re des cultures interme diaires fre quente et pression re glementaire affirme e), les CIPAN sont plus difficiles a mettre en place dans d'autres re gions et donc moins spontane ment de veloppe es. Toutefois aucune information spatialise e sur l'ensemble de la zone vulne rable et suivie dans la dure e (plusieurs quadriennaux) ne permet de s'assurer quantitativement de ce constat en quantifiant de façon objective les taux de SAU couverts et les niveaux de biomasse atteints en interculture. Les enque tes « pratiques culturales » re alise es par Agreste (tous les 5 ans) et l'exploitation syste matique de l'imagerie satellitaire pourront apporter des e clairages objectifs. Les CIPAN, au-dela de leur fonction premie re de pie ge a nitrates, produisent de multiples be ne fices et services e cosyste miques : l'ame lioration de l'alimentation azote e de la culture suivante21, la protection contre l'e rosion et l'ame lioration de l'e tat structural du sol, la se questration de carbone, le contro le des adventices, les effets sur les maladies, les ravageurs et la faune « utile ». Elles peuvent e galement e tre valorise es e conomiquement : e conomie d'engrais azote s, cultures de robe es a usage fourrager, cultures interme diaires a valorisation e nerge tique. La possibilite de conjuguer ces fonctions renforce l'inte re t e conomique du couvert ve ge tal d'interculture et est probablement un facteur susceptible d'aider a cette appropriation. Circulaire du 26 mars 2008 relative aux modalite s de mise en oeuvre du 4e me programme d'action dans les zones vulne rables ; note du 22 avril 2009 pre sentant les re ponses apporte es par les ministe res (MAP et MEEDDAT) aux pre fets soulignant des difficulte s d'application de la couverture des sols 19 Une e tude me thodique a partir d'imagerie satellitaire, serait souhaitable pour renseigner sur les biomasses atteintes par diffe rents types de couverts ve ge taux d'interculture. 20 Par exemple, la pre sence de le gumineuses dans les couverts CIPAN est connue pour renforcer cet effet gra ce a la fixation symbiotique d'azote 21 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 30/147 2.2.3 Un dispositif de contrôle au rôle de police, inadapté à l'évaluation Les contro les en zone vulne rable sont effectue s, selon le de partement, par diffe rents services (DDT(M), Agence de services et de paiements (ASP), OFB...), sans que la mission ait identifie une re gle claire. Notamment le lien entre contro les au titre de la conditionnalite de la PAC et contro les au titre de la police de l'environnement n'est pas clair. Dans une grande partie des de partements (ex. Deux-Se vres), les contro les reposent sur un e chantillon annuel de 1% des exploitations agricoles faisant l'objet de contro les de terrain. Cet e chantillon est constitue pour partie d'exploitations ou des manquements ont e te constate s les anne es pre ce dentes et pour partie d'exploitations nouvelles. Dans certains de partements disposant de plus de ressources humaines sur le sujet (ex. Co tes-d'Armor), le contro le est re alise au cours de tourne es de terrain sillonnant le de partement et explorant environ 10% de la SAU. Les taux d'anomalie rapporte s restent relativement faibles (1% des exploitations contro le es, taux d'anomalie moyen autour de 3%, cf. tableau 5 et figure 8. Source : base de donne es ISIS de l'ASP). Ils pourraient mener a penser que la mesure 7° est globalement mise en oeuvre de façon conforme. Toutefois plusieurs constats conduisent a remettre en cause l'efficacite re elle de ces contro les dont les re sultats sont fortement influence s par les modalite s adopte es : Les contro les au titre de la conditionnalite PAC sont re partis sur toute l'anne e, principalement d'octobre a de cembre (82% des contro les re alise s en 2018). Les contro les hors des pe riodes de pre sence obligatoire des CIPAN sont re alise s sur une base documentaire et de tectent rarement des anomalies. Ainsi, le taux d'anomalie est pratiquement nul en e te tandis qu'il atteint 59% pour les contro les re alise s en janvier-fe vrier en Bretagne. L'he te roge ne ite des re sultats n'est pas explique e : 6 de partements ont un taux d'anomalie supe rieur a 9% et 4 d'entre eux (Finiste re, Nord, Co tes-d'Armor, Charente) concentrent 45% des anomalies sur les 4 anne es, avec une forte variabilite d'une anne e a l'autre (ex. Finiste re entre 2016 et 2017) ; 47 de partements ne signalent aucune anomalie. Le dispositif actuel de contro le et suivi de la mesure 7° n'est pas satisfaisant pour plusieurs raisons : Au vu des constats pre sente s plus haut la fiabilite des contro les au titre de la PAC peut e tre questionne e. La de termination de la conformite sur le terrain est d'ailleurs difficile22 et pose les questions des moyens humains de die s et du partage d'information pour faciliter les contro les (registre parcellaire graphique (RPG), culture principale ante rieure sur une parcelle, identite de l'agriculteur). Les re sultats des contro les au titre de la police de l'environnement, tels que succinctement pre sente s dans le rapportage 2020 a la Commission, signalent des taux d'anomalie supe rieurs a 30% mais ne permettent pas de distinguer les anomalies sur les diffe rentes mesures du PAN Un contro le conforme (semis de CIPAN effectivement re alise ) ne garantit pas la fixation effective de l'azote qui de pend de la biomasse produite Le syste me de contro le n'informe pas sur le pourcentage de SAU effectivement couvert en CIPAN et sur la biomasse de ce couvert, ceci tant au niveau de l'e chantillon d'exploitations contro le es qu'au niveau d'une masse d'eau ou du de partement. (i) ve rification de la pre sence d'un couvert ve ge tal ; (ii) en cas d'absence ve rification du semis ; (iii) en l'absence de semis, de termination des cultures principales pre ce dente et suivante, d'ou la ne cessite d'identifier l'agriculteur, prise en compte des spe cificite s de sol et des e ventuelles de rogations 22 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 31/147 Tableau 5 : Anomalies CIPAN en zone vulnérable EA contro le es. France entie re EA contro le es en ZV EA avec anomalie ZV Dont Finistère Nord Charente Côtes Armor Total 4 départ. 2015 3804 2825 87 (3,1%) 1 16 7 19 43 2016 3666 2725 67 (2,5%) 3 8 0 5 16 2017 3699 2805 117 (4,2%) 50 11 0 9 70 2018 3539 2757 94 (3,4%) 18 3 14 1 36 Nota : les ROM-COM n'e tant pas en zone vulne rable, il n'y a pas de contro le de la mesure 7° Figure 8 : taux moyen d'anomalie CIPAN par département Un de ficit de de monstration de l'impact de la mesure 7° a l'e chelle territoriale. L'absence d'outils de contro le des CIPAN a grande e chelle sur un de partement est un obstacle a la quantification objective de leur efficacite a l'e chelle territoriale. Si cette efficacite a e te de montre e a l'e chelle de la parcelle par de nombreux travaux scientifiques et de de veloppement (cf. annexe 10) et s'il est possible de relever que les territoires ou les teneurs en nitrates ont nettement diminue ont mis en oeuvre cette mesure de manie re ambitieuse (cas des bassins versants en Bretagne concerne s par des contentieux), en revanche son impact re el sur les flux d'azote a l'e chelle de territoires et bassins versants n'a pas e te documente . Ceci est du en partie a l'absence de donne es a long terme sur l'intensite de sa mise en oeuvre (SAU couverte, dure e de pre sence, biomasse...). Certaines questions doivent impe rativement e tre traite es : les pics de teneur en nitrates des eaux de surface sont-ils plus forts les anne es ou la couverture de CIPAN est moins de veloppe e ? sur les sous-bassins ou le taux de SAU couvert en CIPAN est plus faible ? Des re ponses a ces questions e claireront sur le potentiel du couvert ve ge tal d'interculture comme levier d'ame lioration de la qualite des eaux. 2.2.4 Voies d'amélioration : rationnaliser la mesure et son suivi territorial Il est ne cessaire de conforter l'efficacite de la gestion de l'interculture, moyen essentiel pour re duire les fuites de nitrates a un niveau admissible. Des progre s sensibles restent a obtenir dans nombre de re gions. Cela justifie de passer en revue le dispositif de de finition, de mise en oeuvre et de suivi­ e valuation de cette mesure. Plusieurs voies d'ame lioration sont identifie es : supprimer la possibilite de recourir aux repousses de ce re ales dans les intercultures longues, du fait de leur faible efficacite effective sur le terrain (cf. supra). re examiner tout ce qui permettrait d'augmenter la part des intercultures longues couvertes par une CIPAN derrie re mais grain, sachant que l'enfouissement des re sidus de culture broye s ne peut fixer que tre s peu d'azote mine ral [INRA, 2012]. encadrer les adaptations pour les situations ne cessitant un travail du sol durant la pe riode de pre sence de la CIPAN pour qu'elles n'aillent pas jusqu'a l'exemption totale pour les sols « argileux ». L'adaptation peut prendre la forme d'une destruction plus pre coce. de finir au niveau national un cadre me thodologique pour arre ter la date limite de re colte de la culture principale au-dela de laquelle l'implantation d'une couverture ve ge tale n'est plus obligatoire (somme de tempe ratures...). exempter e ventuellement de l'obligation d'implanter une culture interme diaire apre s une re colte de tournesol ou de sorgho au vu de sa date de re colte, et non plus de manie re syste matique. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 32/147 e tendre l'obligation de couverture d'intercultures courtes a d'autres intercultures que celle entre un colza et une ce re ale d'automne. Cela doit par exemple concerner d'autres intercultures a risque comme les successions prote agineux-ce re ale d'automne. Cette mesure est a anticiper avant que les superficies en prote agineux n'augmentent. re examiner tout ce qui permettrait de re duire la part des intercultures longues derrie re mais grain, tournesol et sorgho ou le broyage fin et l'enfouissement des re sidus de culture ne sont pas obligatoires au nom d'enjeux locaux (par exemple les zones d'hivernage des palombes dans le Gers et les Hautes-Pyre ne es). Les principales faiblesses du dispositif actuel de contro le des CIPAN sont : (1) le manque de vision spatialise e a l'e chelle du de partement de la densite de couvert ve ge tal d'interculture dans les parcelles et de son e volution en cours de campagne ; (2) le manque d'une information objective partageable avec la profession agricole, base de discussion et de sensibilisation utilisable par les services de l'Etat, permettant d'accompagner le de roulement de la saison d'interculture ; (3) le manque d'une quantification a l'e chelle territoriale de l'impact de la densite de couverture CIPAN sur la teneur en nitrates des eaux. Certaines initiatives locales ont vise a ame liorer la capacite de de tection des zones ou la couverture en CIPAN est de ficitaire et orienter les contro les : utilisation de cartes satellitaires d'indicateurs de densite de couvert ve ge tal (DDT des Deux-Se vres, 2013-2015), utilisation de l'intelligence artificielle (Projet pilote « Intelligence artificielle - Police de l'Environnement » de l'OFB Bretagne...) (cf. annexe 11). Trois voies majeures d'ame lioration du dispositif de contro le sont identifie es : Syste matiser le recours a l'imagerie et la cartographie satellitaire pour permettre aux services de l'Etat un meilleur suivi des couverts d'interculture et un ciblage des contro les de terrain, Partager cette information avec la profession agricole, stimuler a l'e chelle de partementale (i) un retour d'expe rience annuel sur la mise en place des CIPAN et (ii) la diffusion des connaissances agronomiques et techniques sur les conditions de succe s et de valorisation des CIPAN (notamment anticiper la sortie du glyphosate), Quantifier a l'e chelle des masses d'eau la relation entre densite des couverts CIPAN et teneurs en nitrates des eaux et diffuser les re sultats. Recommandation 2. Rendre plus efficace le déploiement des cultures intermédiaires pièges à nitrates (mesure 7°) et pour cela : (i) renforcer leurs prescriptions, notamment réduire l'importance des intercultures pour lesquelles leur implantation n'est actuellement pas obligatoire et (ii) évaluer leur mise en oeuvre et leur impact par le suivi satellitaire régulier de la densité du couvert végétal sur l'ensemble de la zone vulnérable pendant la période critique et établir des bilans annuels. De veloppement de la recommandation : Re affirmer dans le PAN la ne cessite de fixer de l'azote mine ral durant les intercultures et renforcer les prescriptions relatives a la couverture des sols (cf. voies d'ame lioration en 2.2.4), notamment concernant les repousses de ce re ales. Ce point est indispensable pour conforter l'efficacite des programmes d'actions, particulie rement dans les re gions de grandes cultures, et rendre plus aise le contro le. Au niveau re gional, si des adaptations peuvent e tre justifie es par exemple pour ce qui concerne les dates d'implantation et de destruction, l'exemption totale doit rester marginale. Pour cela, il convient de ne pas reconduire simplement les mesures d'exemption actuelles, mais de donner une nouvelle ambition au PAN et aux PAR en matie re de couverture ve ge tale des sols, en inte grant mieux, avec l'appui du Conseil scientifique et technique (CST) du groupe Gestion des e le ments nutritifs et des e missions vers les milieux (GENEM) et des Groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN), les connaissances sur les techniques de mise en place et de conduite des CIPAN (par ex. semis avant re colte des CIPAN). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 33/147 Produire tous les 15 jours pendant la pe riode critique pour la mesure 7° (septembrede cembre), une cartographie satellitaire de la densite du couvert ve ge tal sur l'ensemble de la zone vulne rable (portage national par exemple par l'OFB ou l'ASP). La porter a connaissance de la profession agricole. L'utiliser d'une part pour accompagner les acteurs agricoles, d'autre part pour prioriser les contro les de terrain. Etablir des bilans annuels (printemps n+1) de la mise en place des CIPAN sur les de partements, analyse s a l'e chelle des territoires agricoles et des masses d'eau et de velopper le retour d'expe rience annuel avec la profession agricole. Montrer a l'e chelle des territoires, sur la base de ces donne es, le lien entre densite de couvert des CIPAN et e volution des pics de teneurs en nitrates des eaux (DDT(M), Direction re gionale de l'environnement, de l'ame nagement et du logement (DREAL), Direction re gionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la fore t (DRAAF), OFB). Promouvoir a destination des agriculteurs l'e change et la diffusion des connaissances locales sur les techniques agricoles efficaces pour l'implantation, la croissance, les services et la valorisation des CIPAN (GREN en re gion et re seaux mixtes technologiques (RMT) au niveau national). 2.3 Dérogations accordées par les préfets de département Au titre de l'article R211-81-5 du code de l'environnement, face a des situations exceptionnelles, en particulier climatiques, les pre fets de de partement peuvent accorder temporairement des de rogations concernant les mesures 1°, 2°, 6° et 7° du programme d'actions. La mission avec l'aide de l'administration centrale a conduit une enque te aupre s des DREAL et des DRAAF et a pu ainsi recueillir : (i) un tableau de nombrant, par mesure et par de partement, les de rogations accorde es par les pre fets au cours de ces dernie res anne es (depuis 2012, mais principalement sur la pe riode 2016-2019) ; (ii) plus de 140 arre te s pre fectoraux de de rogation provenant de presque toutes les re gions ; (iii) d'autres documents pour des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te s ; (iv) les re ponses de chaque re gion a un questionnaire (cf. annexe 13) et (v) onze dossiers pre sente s au CODERST en vue de recueillir son avis sur un projet d'arre te . Au total, la mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission note que malgre les prescriptions du code de l'environnement, il n'existe pas de dispositifs d'enregistrement syste matique des de rogations pre fectorales lie es aux programmes d'actions, de l'e chelon de partemental aux e chelons re gional et national. Aucun pre fet n'a de roge a la mesure 2° ou a la mesure 6°, les de rogations portant uniquement sur la mesure 1° et la mesure 7° (respectivement 22% et 78% sur la pe riode 2016-2019) (cf. annexe 15). 2.3.1 Dérogations aux périodes d'interdiction des épandages, réponses adaptées aux situations exceptionnelles Au vu des arre te s examine s, les de rogations accorde es a la mesure 1° (pe riodes d'interdiction des e pandages) concernent quelques situations a risque sanitaire particulier (influenza aviaire...) et des situations climatiques ou la taille des ouvrages de stockage risque de se re ve ler insuffisante (pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage liquides a stocker). Elles reposent ge ne ralement sur une demande pressante de la profession agricole qui signale des cas de risques de de bordement de fosses. La mission n'a pas identifie de cas ou des alternatives a l'e pandage auraient e te mises en oeuvre (par ex. envoi des exce dents d'effluents vers des me thaniseurs). En revanche, certaines de rogations stipulent des pre cautions a prendre « n'e pandre que le volume d'effluents qui risque de de border ; n'e pandre que sur des prairies ; se de clarer pour pouvoir mettre en oeuvre la de rogation ce qui permet des contro les cible s... ». La mission conside re que de telles de rogations constituent une re ponse Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 34/147 approprie e a des situations exceptionnelles, sous re serve que le dimensionnement des infrastructures de stockage soit conforme a la mesure 2°. 2.3.2 Dérogations aux CIPAN : des pratiques variables sans cadre rigoureux Les de rogations concernant la mesure 7° portent toutes sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues23. Les de partements y ont recours de façon tre s he te roge ne (figure 9). Les diffe rentes motivations conduisant a ces de rogations sont pre sente es dans la figure 10, issue de l'examen de 82 arre te s pre fectoraux de 2016 et 2019. De loin, les motivations principales sont me te orologiques : printemps humide (2016), se cheresse estivale (forte en 2018 et 2019) ou a l'oppose exce s d'eau automnal (2019). La mission a cherche a analyser les bases objectives de ces situations de se cheresse ou d'exce s d'eau. La figure 12 compare pour les 4 anne es 2016 a 2019 la carte des de partements ayant pris des de rogation a la mesure 7° et la carte d'humidite des sols de but septembre : si des corre lations apparaissent (ex. 2017 humidite des sols normale et quasiment pas de de rogations ; 2018 automne sec dans le Grand Est et de rogations), de nombreuses de rogations ne semblent pas lie es ­ a ce niveau d'analyse ­ a des e tats de se cheresse des sols objectifs ge nant fortement l'implantation de CIPAN (par exemple en 2016 et 2019). Le grand nombre de de rogations en 2016 est a relier aux conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui a entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Cette anne e-la , le Gouvernement a arre te diffe rentes mesures d'ordre e conomique et a indique que des de rogations a l'implantation des CIPAN pouvaient e tre envisage es (https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2016-07-27). Un examen des conditions climatiques souvent sommaire et insuffisant pour motiver les dérogations La mission a consulte onze rapports e tablis dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire pour pre senter au CODERST le projet de de rogation. La description de la se cheresse et de son caracte re exceptionnel y est tre s variable. Quatre rapports seulement s'appuient sur des donne es et analyses e tablies localement par Me te o-France. Le rapport e tabli pour le Loiret en 2019 (figure 11) est l'exemple le plus abouti et la meilleure pratique rencontre e. La fre quence de retour de la se cheresse des sols observe e (en comparaison a une fre quence de cennale, cf. figure ci-contre), sa variabilite spatiale et une pre vision des pre cipitations a 10 jours y sont pre sente es. La mission conside re indispensable que le pre fet pre sente au CODERST des bases objectives de sa de cision : un rapport de situation de se cheresse (ou d'exce s d'eau) avec la caracte risation des fre quences de retour de l'humidite des sols et des pre cipitations, des pre visions d'e volution a 10 jours ou un mois, et des cartes mettant en e vidence d'e ventuelles he te roge ne ite s spatiales au sein du de partement. Les services de l'Etat peuvent pour cela mobiliser les produits de Me te o-France (cf. figure 11 et figure 12). Anticiper de telles situations permet de mieux les ge rer. La mission pre conise la mise en place d'un dispositif de suivi re gional de l'humidite des sols et des pre cipitations, adapte aux besoins du programmes d'actions (mesure 1°, mesure 7°). Un tel dispositif s'inspirerait du dispositif des zones d'alerte pour les situations de se cheresse exceptionnelles (« arre te s-cadre se cheresse » au titre des articles R211-66 et suivants du code de l'environnement). A ce jour, seule la re gion Grand Est pratique une anticipation. Sa mise en oeuvre est principalement motive e par le souhait de de roger par paliers progressifs et de ne pas consulter plusieurs fois le CODERST dans la me me anne e. En l'e tat actuel, cette pratique est fragile sur le plan juridique mais la mission conside re qu'il est souhaitable de la se curiser et de la promouvoir. Ainsi le document pre sente au CODERST devrait de finir les indicateurs suivis et les seuils susceptibles d'entrainer la mise en oeuvre des mesures envisage es. Au pre alable, il faudra Aucune de rogation n'a e te recense e pour les intercultures courtes (obligation de maintenir au minimum un mois les repousses de colza) ou longues derrie re mais grain, tournesol ou sorgho (obligation de broyer finement les cannes et d'enfouir les re sidus de re colte dans les quinze jours suivant la re colte) 23 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 35/147 ve rifier si une modification du code de l'environnement est requise pour qu'une telle proce dure soit compatible avec l'obligation qu'a le pre fet de recueillir l'avis du CODERST avant d'arre ter ses de cisions. Contenu des dérogations et capitalisation Les de rogations diffe rent sous plusieurs de leurs composantes. Leur e valuation et le partage d'expe rience entre de partements sont a encourager : La date de la de cision pre fectorale. La mission rele ve une forte variabilite des dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es (cf. annexe 15). Certaines exemptions de CIPAN sont de cide es de s la seconde quinzaine de juillet, alors que les futures conditions de semis des CIPAN ne sont pas encore connues. D'autres de partements attendent la premie re quinzaine de septembre pour analyser la situation et arre ter la de cision, ce qui semble plus adapte . La nature et l'intensite de la de rogation : adaptation ou exemption. Un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a de caler la date limite d'implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence quand d'autres optent d'emble e pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. Le choix d'une de rogation prenant en premier lieu la forme d'une adaptation et non d'une exemption est une bonne pratique a privile gier. Les pre fets qui font ce choix rappellent l'importance des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. La porte e ge ographique de la de rogation. Les de rogations concernent le plus souvent toute la zone vulne rable du de partement, plus rarement la seule partie touche e par la se cheresse. Ceci est une bonne pratique, comparable a la pratique pour les reports des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC, qui permet un compromis entre pre servation de l'environnement par les CIPAN et faisabilite raisonnable de leur implantation par les agriculteurs. La progressivite des de rogations. Dans le Grand Est, les pre fets prennent un ou deux arre te s CIPAN au cours de la me me campagne. Face a des conditions me te orologiques de favorables, ils re duisent, dans un premier temps, de 2 mois a 1 mois la dure e minimale d'implantation de la CIPAN. Si la situation de favorable perdure au de but de l'automne, ils peuvent de cider ensuite d'exempter de l'implantation (comme ce fut le cas en 2018). La place des repousses de ce re ales. Certains arre te s, principalement ceux pris a une date pre coce, accompagnent l'exemption des CIPAN en interculture longue de la recommandation ou de l'obligation de conserver les repousses de ce re ales. L'efficacite re elle de ces repousses est limite e (cf. supra). Ces mesures alternatives, en entretenant l'ide e d'une compensation de l'absence de CIPAN par un couvert de repousses, risquent d'inciter a exempter to t dans la campagne au lieu de chercher d'abord a adapter les re gles de pre sence de la CIPAN. L'obligation pour les agriculteurs d'e tablir un bilan azote post-re colte. Certains arre te s imposent aux be ne ficiaires de de rogations temporaires a la mesure 7°, de calculer un bilan azote post-re colte (diffe rence entre les apports d'azote sur l'ilot cultural et les exportations par la re colte). Ils s'inspirent des obligations de finies par le PAN pour les situations ou le PAR de finit des de rogations permanentes (ex. sols argileux). La mission n'y voit pas une pratique a encourager : ce bilan e claire peu le risque de lessivage d'azote et est souvent mal renseigne . La prescription de mesures de reliquat d'azote mine ral dans le sol au de but de la pe riode de drainage (RDD) est plus pertinente. Mise en oeuvre et évaluation La place du CODERST dans la proce dure. Afin de ne pas cre er une fragilite juridique de l'arre te pre fectoral, il est indispensable de recueillir l'avis pre alable du CODERST. Une consultation par courrier e lectronique est adapte e lorsqu'il est ne cessaire d'agir avant sa prochaine re union. L'obligation de se de clarer pour l'agriculteur souhaitant mettre en oeuvre la de rogation. Ceci est une bonne pratique encourageant une responsabilisation des acteurs et permettant un suivi et une e valuation de la mise en oeuvre de la de rogation. Elle est comparable a l'obligation faite aux agriculteurs souhaitant be ne ficier d'une de rogation pour le report des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC. Des plateformes nume riques peuvent e tre utilise es. La re alisation a posteriori d'un bilan de la mise en oeuvre de la de rogation. Cette pratique rare (un seul rapport la mentionne) doit e tre fermement encourage e pour e valuer l'impact de la de rogation et pour Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 36/147 ve rifier si les conditions me te orologiques exceptionnelles qui l'ont suscite e ont re ellement affecte la capacite a implanter des CIPAN. La pre sentation au CODERST d'un bilan de mise en oeuvre des de rogations, tre s rare, est une bonne pratique a e galement encourager. Figure 9 : nombre d'années de dérogation à la mesure 7 entre 2016 et 2019 Décisions préfectorales de dérogation aux CIPAN après les récoltes 2016 à 2019 4 7 11 Sécheresse conditions climatiques défavorables du printemps 2016 8 excès pluie automne 2019 lutte contre l'ambroisie 45 lutte contre le chardon grêle sur céréales expérimentation 16 Figure 10 : Motivation des décisions de dérogations préfectorales à la mesure 7° Figure 11 : Suivi d'un indicateur d'humidité des sols pour éclairer la pertinence d'une dérogation (Loiret) Figure 12 : confrontation pour 4 années (2016-2019) des cartes des départements ayant dérogé à la mesure 7° et des conditions d'humidité des sols début septembre (source : Météo France) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 37/147 2.3.3 Voies d'amélioration de la procédure de dérogation Le pouvoir donne aux pre fets de de partement de de roger temporairement a des mesures du programmes d'actions est une disposition re glementaire qui permet de re pondre de manie re adapte e a des situations locales exceptionnelles, en particulier climatiques. Mais il est ne cessaire de veiller a prendre de bonnes de cisions, tant pour la proce dure adopte e que pour le contenu de la de cision et son e valuation. L'absence de cadrage national a conduit a une mise en oeuvre extre mement variable pour ce qui concerne l'implantation de CIPAN dans les intercultures longues. Le contenu des de rogations doit e tre arre te en conside rant le ro le essentiel des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. Les de rogations a la mesure 7° doivent e tre de cide es au vu de situations climatiques suffisamment exceptionnelles (par exemple, adapter la dure e de pre sence de la CIPAN moins d'une anne e sur cinq 24 et exempter de l'obligation de l'implantation d'une CIPAN moins d'une anne e sur dix). Une e valuation de l'impact des de rogations sur les fuites de nitrates doit e tre faite pour e clairer les de cisions des diffe rents acteurs. Un retour d'expe rience doit e tre re alise , que ce soit au niveau local, avec le CODERST a l'e chelle de partementale et le GREN a l'e chelle re gionale, ou au niveau national. Recommandation 3. Améliorer la mise en oeuvre des dérogations préfectorales face à des situations exceptionnelles, et pour cela appliquer un ensemble de bonnes pratiques : (i) motiver les dérogations pour « sécheresse » ou « excès d'eau » sur la base du suivi d'indicateurs agrométéorologiques et de seuils critiques associés, (ii) privilégier des dérogations réduisant la durée minimale de la présence de CIPAN avant de mettre en oeuvre des dérogations d'exemption et (iii) évaluer l'impact des dérogations accordées et alimenter une base de données nationale unique des dérogations. De veloppement de la recommandation : Ge ne raliser les bonnes pratiques de de rogation identifie es par la mission en les inte grant dans le PAN. Mettre en place et alimenter syste matiquement une base de donne es nationale des de rogations ; rappeler l'obligation pour les pre fets d'informer le pre fet de re gion et les ministe res des arre te s de rogatoires. Conforter la se curite juridique des arre te s pre fectoraux de de rogation en s'assurant de la conformite de la consultation du CODERST, y compris en cas de consultation de mate rialise e. Concernant les de rogations « se cheresse » ou « exce s d'eau » : (i) re duire la dure e minimale de la pre sence de CIPAN avant de de roger e ventuellement a leur implantation ; (ii) de finir en collaboration avec Me te o-France les indicateurs agro-me te orologiques pertinents pour e valuer les difficulte s exceptionnelles a l'implantation de CIPAN ; (iii) face au risque de situations re currentes, encourager la de finition en concertation avec le CODERST de seuils de situation exceptionnelle « se cheresse estivale » / « exce s d'eau automnal » (e ventuellement infra-de partementaux) justifiant a priori le de clenchement d'une de rogation. Mettre en place un dispositif d'e valuation ex post des de rogations accorde es inte grant le suivi des superficies non couvertes en CIPAN du fait des de rogations, et des mesures d'azote mine ral dans le sol re alise es en de but de drainage par l'agriculteur mettant en oeuvre la de rogation. 24 C'est-a -dire pour des situations climatiques ayant une fre quence d'apparition infe rieure a 0,2 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 38/147 2.4 Autres facteurs défavorables à la maîtrise des fuites de nitrates Au-delà de ce qui vient d'être dit concernant les mesures 2° (2.1), 7° (2.2), les dérogations temporaires (2.3) et le déficit d'appropriation collective des objectifs de la directive « nitrates » (1.3), d'autres facteurs défavorables concourent à la faiblesse des résultats obtenus (1.2). Ils sont de quatre natures. 2.4.1 L'évolution des systèmes d'exploitation et de leur environnement Depuis 30 ans, les syste mes d'exploitation ont beaucoup e volue . Les principales orientations technicoe conomiques (OTEX) pre sentes en zone vulne rable sont les OTEX grandes cultures (49% de la SAU en ZV), herbivores (25 %), polyculture-e levage (17 %) et granivores (5%). Les prairies permanentes repre senteraient 3,3 millions d'ha soit environ 18 % de la SAU en ZV. L'e volution des agrosyste mes dans les zones vulne rables est ainsi marque e par plusieurs tendances (source : Agreste repris par [Rapport 2020 a la Commission]) : Des tendances a la concentration et a la spe cialisation des exploitations agricoles qui peuvent complexifier la bonne gestion des flux d'azote : une concentration des exploitations avec augmentation de la SAU, du nombre de parcelles a surveiller et de la taille des troupeaux (surface moyenne passe e de 55 ha en 2010 a 63 ha en 2016 et nombre d'exploitations en baisse de 3,3 % entre 2013 et 2016) ; une spe cialisation des syste mes agricoles et une diminution du nombre d'exploitations en polyculture-e levage. Les assolements sont peu diversifie s : plus de la moitie des exploitations cultivent moins de quatre espe ces. La rotation ble tendre / orge / colza et le mais en monoculture dominent largement (70,6 % des terres arables, +1,5% de 2013 a 2016). Le de veloppement des filie res sur les territoires oriente ces spe cialisations ; Une technicite qui s'ame liore mais une capacite d'investissement qui stagne et freine la possibilite d'adoption de pratiques et de syste mes permettant une meilleure maitrise des fuites d'azote : une technicite qui progresse a la fois par la formation (part d'exploitants ayant une formation Bac et plus passe e de 25% a 52% entre 2000 et 2016), l'utilisation croissante d'outils nume riques (de clarations, outils d'aide a la de cision(OAD), capteurs), le recours a des prestataires de service (travaux agricoles, conseil...), l'appui des organisations professionnelles et des instituts techniques ; des rendements qui plafonnent (en partie en lien avec le changement climatique pour le ble selon l'Institut national de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et Arvalis, cf. [Brisson et al. 2010]), des revenus et une capacite d'investissement qui s'e rodent et qui pe sent sur la capacite a prendre le risque de changer de pratiques et a fortiori de syste me d'exploitation (ex. difficulte a s'engager dans une diversification). Des facteurs exte rieurs, leviers potentiels pour une meilleure maitrise des pollutions : Des aides de la PAC, vitales pour beaucoup d'exploitations, qui sont de plus en plus conditionne es a des enjeux agro-environnementaux. En 2017, 90 % des exploitations agricoles ont be ne ficie d'au moins une subvention et ont reçu en moyenne environ 33 800 euros d'aides annuelles a comparer a un re sultat courant avant impo t de l'ordre de 38 000 euros ; Les attentes socie tales localement pressantes (par exemple re actions aux e pandages et aux traitements phytosanitaires...) et qui de noncent, parfois outrancie rement, les externalite s ne gatives de ces syste mes. L'agriculture biologique (passe e de 3,9 % a 8,5 % de la SAU entre 2014 et 2018) et les circuits courts se sont de veloppe s en partie en re ponse a ces attentes. Le de veloppement de la me thanisation qui peut constituer un levier fort de valorisation e conomique des couverts ve ge taux en interculture, mais impose plusieurs pre cautions (exigences de la mesure 7° ; risque de de veloppement aux de pens des prairies permanentes ; fertilisation en pe riode de drainage ; insertion des digestats dans les plans de fertilisation...). Le changement climatique qui pe se sur les syste mes spe cialise s manquant de marges de manoeuvre, avance les re coltes, libe re les sols plus to t et modifie la gestion des intercultures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 39/147 2.4.2 Le drainage : une pression passée sous les radars des programmes d'actions Le drainage agricole apparait constituer un de terminant de teneurs en nitrates e leve es des eaux de surface, notamment des valeurs de percentiles 90. La figure 13 confronte en colonne de gauche les cartographie de la densite de drainage et des teneurs en nitrates des eaux de surface, et met en lumie re en colonne de droite une nette corre lation25. L'analyse, pour les 1140 sous-secteurs hydrographiques de France me tropolitaine, de la relation entre pression de drainage (rapport entre superficie draine e (ha) et superficie du sous-secteur (km²)) et teneurs en nitrates des eaux de surface (P90 2016-2019 (mg/l)) montre que la distribution des teneurs en nitrates est de 0 a 40 mg/l pour les sous-secteurs sans drainage ; de 20 a 60 mg/l pour les sous-secteurs avec 20 ha/km² de drainage. Bien su r, beaucoup d'autres facteurs interviennent dans la teneur en nitrates des eaux, ce qui explique la dispersion du nuage de points sur la figure. Derrie re cette corre lation, les connaissances sur les processus physiques e tablissent une relation de causalite directe entre drainage et qualite des eaux [Vincent B. 2020]. Le drainage agricole acce le re les e coulements des parcelles vers les eaux de surface, et avec elles des solute s pre sents dans le sol. Figure 13 : Impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface : (gauche) cartes de densité du drainage (% de la SAU) et de teneur en nitrates des eaux (P90 2016-2019 mg/l) ; (droite) corrélation à l'échelle des 1140 sous-secteurs hydrographiques (source : SSP, OFB, mission) Aujourd'hui, les programmes d'actions n'abordent pas la question du drainage. Les bilans des PAR e voquent parfois l'impact des re seaux de drainage sur la qualite des eaux (ex. bilans PAR des Pays de la Loire - nov. 2017 - et de Nouvelle-Aquitaine - de cembre 2017) sans re flexion structure e sur l'e valuation de cet impact et sur les pistes d'action approprie es. Certains SDAGE comportent des dispositions (ex. SDAGE Loire Bretagne et Seine-Normandie 2016-2021). Disposition 3B-3 du SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021. Les rejets de tous les nouveaux dispositifs de drainage agricole soumis à déclaration ou autorisation en référence aux rubriques de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, ne peuvent s'effectuer dans les nappes ou directement dans les cours d'eau. Ils nécessitent la mise en place de bassins tampons ou de tout autre dispositif équivalent efficace. À l'occasion d'une rénovation lourde soumise à autorisation ou déclaration, toute amélioration réalisable techniquement sera étudiée. L'enjeu de limitation de l'impact des re seaux de drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface est aborde dans la partie 4.2.4. 25 Cette corre lation et son e volution devront e tre analyse es (RA et rapportages quadriennaux) Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 40/147 2.4.3 Des raisonnements de fertilisation peu axés sur les fuites d'azote Les outils de raisonnement de la fertilisation. L'annexe du PAN de finit ce qu'est l'e quilibre de la fertilisation azote e et les me thodes qui peuvent e tre utilise es pour son calcul et sa mise en oeuvre26. Les GREN sont charge es de parame trer ces me thodes au niveau re gional pour tenir compte des spe cificite s de sol, climat et syste mes culturaux. Pour cela, le Comite français d'e tude et de de veloppement de la fertilisation raisonne e (COMIFER) a publie en 2013 un guide me thodologique a l'intention des GREN. Les e diteurs de logiciels ont de veloppe des outils de calcul inte grant ces me thodes sous une forme ergonomique. Ces outils sont des outils pre visionnels utilise s en de but de campagne culturale pour calculer la quantite d'azote (organique et mine ral) et un planning des apports en cours de cycle cultural en fonction du stade phe nologique. Ils peuvent e tre soumis a labellisation par le COMIFER27, reconnue par les deux ministe res. A l'heure actuelle, seize outils sont labellise s et concernent 10 re gions pour les cultures annuelles et les prairies. Leurs limites. Les bilans des PAR ne rapportent pas et n'analysent pas les retours d'utilisation de ces outils. Ce sont des outils pre visionnels et non des outils de pilotage, et a ce titre ils pre sentent plusieurs limites : Ils reposent sur un objectif de rendement qui peut e tre surestime . S'il n'est pas atteint, les apports auront e te excessifs Ils reposent sur une hypothe se initiale sur les conditions me te orologiques de la campagne culturale. Si les conditions re elles s'en e cartent les processus de mine ralisation de l'azote organique et d'absorption de l'azote par la culture peuvent s'e carter des pre visions Ils reposent sur une estimation du stock initial d'azote dans le sol difficile a quantifier avec pre cision pour toutes les parcelles. Des interrogations subsistent sur les e ventuelles marges de se curite introduites dans les outils. Les inter-comparaisons mene es par le COMIFER permettraient de les e clairer. Toutefois, a la connaissance de la mission, elles ne semblent pas rendues publiques. Ainsi l'utilisation de ces outils ne garantit pas une adaptation fine de l'apport d'azote aux besoins re els de la culture en cours de campagne, et ne pre munit pas contre des reliquats d'azote post-re colte (RPR) dans le sol qui seraient excessifs et accroitraient le risque de lessivage en pe riode de drainage. La voie comple mentaire des outils de pilotage de la fertilisation. En comple ment du calcul de la dose d'engrais azote en de but de campagne, des outils de plus en plus nombreux permettent d'ajuster en cours de campagne les apports d'azote aux conditions me te orologiques et aux besoins effectifs de la culture (Fertiliosat de Terrena, CHN-conduite [Soenen et Degan 2020], Farmstar de Airbus-Arvalis, Ntesteur...). Il en existe pour de nombreuses cultures : principalement le ble tendre, mais aussi pour le ble dur, les orges, le colza, la pomme de terre, le mais, le fraisier, le melon... (cf. annexe 20). Des efforts continus de recherche et de veloppement sont mobilise s (APPI-N de INRAE [Jeuffroy et Meynard 2020]). Ces outils de pilotage sont de plus en plus utilise s et leur utilisation est recommande e par le PAN voire exige e (en cas de de passement de la dose totale pre visionnelle). La mission pre conise la mise en place d'une proce dure transparente de qualification et de labellisation et de l'ouvrir a des me thodes fonde es sur un pilotage inte gral de la fertilisation sans de finition pre alable d'un objectif de rendement. Les deux principales me thodes « bilan de masse » et « coefficient apparent d'utilisation de l'azote » reposent pour la plupart des cultures sur l'e tablissement pre alable d'un objectif de rendement (https://comifer.asso.fr/fr/bilanazote/bilan-azote.html). 26 27 Le label a cinq exigences : (i) respect des principes de la me thode COMIFER ; (ii) verrouillage du parame trage ; (iii) affichage de la version de l'outil et des valeurs prises par les postes de l'e quation sur les bulletins de sortie ; (iv) engagement dans une de marche d'inter-comparaison et d'ame lioration des outils ; (v) mise en ligne des mises a jour impactant le calcul de la dose pre visionnelle d'azote (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-decalcul-de-dose.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 41/147 2.4.4 Une connaissance insuffisante des pressions à l'échelle territoriale Les bilans re gionaux des 5es PAR (DRAAF DREAL 2017-2018) et le rapportage 2020 de la France a la Commission [Rapport 2020 a la Commission] fournissent un paysage des pressions a l'origine des pollutions par les nitrates. Ils reposent sur quatre sources d'information : Les enque tes de la statistique agricole utilise es se caracte risent par des modalite s diffe rentes : le recensement agricole collecte tous les 10 ans (2010, 2020...) une tre s grande quantite d'informations dans tous les domaines de la production agricole. Les donne es sont re colte es aupre s des agriculteurs par le biais d'un questionnaire (RA 2020). Elles sont anonymise es et publiques (www.agreste.agriculture.gouv.fr/). Elles fournissent la meilleure description des pressions a l'e chelle communale (voire plus fine) mais ne sont actualise es que tous les dix ans. Le SSP dispose d'une capacite avance e a traiter ces donne es pour caracte riser les pressions. les enque tes « structures des exploitations », intercensitaires (2016 pour la dernie re), permettent d'actualiser les re sultats des recensements. Mene es par sondage, elles visent a connaitre la structure des exploitations. Les donne es sont publiques. Elles sont repre sentatives a l'e chelle re gionale, mais pas sur des territoires moins e tendus (bassins, zone vulne rable). les enque tes « pratiques culturales » (2012, 2017) et « pratiques d'e levage » (2011, 2015) collectent par sondage des donne es a l'e chelle de la parcelle ou du troupeau. Elles e clairent l'impact des pratiques agricoles sur l'environnement. Les donne es sont publiques. La taille des e chantillons (~30 000 parcelles France entie re en 2017) est insuffisante pour analyser les pressions a l'e chelle de la zone vulne rable d'un de partement. L'e volution des nomenclatures de ces enque tes peut constituer un biais et une difficulte d'analyse des pressions. Par exemple l'inte gration des jache res dans la de finition de « prairies permanentes » des enque tes « structures » a partir de 2016 a artificiellement augmente la surface de prairies permanentes de 9 % entre 2013 et 2016 (+4 633 milliers ha) sans changement objectif des couverts. Les contro les. Les contro les peuvent e clairer sur les pressions, par exemple au travers des anomalies sur la mise en oeuvre des CIPAN (mesure 7°). Toutefois ces contro les sont peu nombreux (environ 1 % des exploitations) et sont pour partie oriente s. Les taux d'anomalie constate s permettent d'identifier la nature des anomalies les plus fre quentes et des comportements en e mergence, mais ne sont pas repre sentatifs du niveau de mise en oeuvre effectif des mesures. Les contro les actuels ne contribuent pas a la connaissance spatialise e des pressions (cf. 2.5). Les de clarations PAC28. Elles ne portent pas directement sur l'enjeu azote mais renseignent, avec des taux de re ponse particulie rement e leve s, sur l'occupation des sols des exploitations be ne ficiaires des aides de la PAC. Les agriculteurs de clarent chaque anne e l'occupation du sol pour chaque ilot cultural ainsi que d'autres informations (SIE...). Ces informations sont riches et renseigne es chaque anne e, et pourraient permettre de mieux caracte riser les pressions (intercultures courtes, longues...). Toutefois elles ne sont actuellement pas exploite es a cette fin. Le suivi re gional des pressions d'azote. Des outils permettent de re aliser un suivi de partemental ou re gional annuel des pressions azote es. Par exemple, l'approche CASSIS-N [CASSIS-N] est utilise e par les services de l'Etat pour mode liser les surplus azote s en tenant compte des conditions climatiques de l'anne e : elle de termine les signatures « nitrates » des syste mes de production repre sentatifs a l'e chelle re gionale ; elle calcule les surplus azote s a l'e chelle cantonale a partir des donne es de la statistique agricole et de l'union nationale des industriels de la fertilisation (UNIFA). Cette approche a l'inte re t de spatialiser les pressions sur l'ensemble du territoire et d'identifier les zones expose es (cf. annexe 14), mais souffre de certaines limites, comme la non prise en compte de la campagne culturale pre ce dente. Elle est mise en oeuvre dans le cadre des politiques publiques (par exemple pour l'e tablissement des e tats des lieux pour la DCE) mais ne semble pas partage e avec les autres acteurs. Il s'ave re parfois difficile de recouper les re sultats de CASSIS-N et les informations obtenues via d'autres sources, et des e carts sensibles entre me thodes peuvent e tre releve s. Ainsi, CASSIS-N 28 https://www.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/auth/accueil.action Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 42/147 e value l'exce dent d'azote en Bretagne a 58 kg/ha SAU en moyenne en 2015, alors que le re seau breton « Balance globale azote e » obtient une valeur proche de 35 kg/ha SAU de 2000 a 2018. D'autres sources d'information existent et ne sont pas aujourd'hui mobilise es pour une meilleure connaissance collective des pressions d'azote aux e chelles pertinentes : bases de donne es des OAD, des laboratoires d'analyse de reliquats, images satellitaires, de clarations annuelles de flux d'azote... 2.4.5 Une faible mobilisation des connaissances Pression-État-Réponse Le mode le Pression-e tat-re ponse (PER). Une politique publique de protection des milieux et des ressources repose sur plusieurs composantes : (i) des objectifs quantifie s d'e tat des milieux et les trajectoires a suivre pour les atteindre ; (ii) des indicateurs environnementaux de crivant l'e tat des milieux et les pressions qui l'impactent, ainsi qu'un dispositif spatialise de mesure des e tats et des pressions ; (iii) la compre hension des relations entre pressions et e tats, a l'e chelle des territoires ; (iv) une me thode de de termination des re ponses approprie es (re gulation des pressions, des pratiques agricoles) socio-e conomiquement re alistes. Ce cadre pression-e tat-re ponse (PER) 29 , est pre conise par les Nations Unies et l'Organisation de coope ration et de de veloppement e conomiques (OCDE) pour les enjeux de de veloppement durable et de maitrise de l'impact anthropique sur les ressources et les milieux. Connaissances existantes sur les relations pressions-e tat. La connaissance des relations pressions ­ e tat mobilise e dans les programmes d'actions nitrates repose en partie sur des travaux scientifiques mene s a l'e chelle de la parcelle agricole. Le rapportage quadriennal a la Commission europe enne pre sente bien deux parties « Etat » et « Pressions » mais ne fait pas une analyse globale du croisement pressions-e tat susceptible d'e clairer la de finition de re ponses adapte es. Des approches pression-e tatre ponse existent et sont de veloppe es principalement a deux e chelles ope rationnelles : les e tats des lieux des grands bassins pour la mise en oeuvre de la DCE, les e tudes de protection des aires d'alimentation de captages (AAC) prioritaires. Par ailleurs, de tre s nombreuses publications scientifiques peuvent e tre recense es sur le sujet. Ame liorer les connaissances PER. Pour autant de nombreuses questions clefs ne sont pas encore maitrise es a l'e chelle des masses d'eau : comment s'expliquent les intensite s des pics de teneurs en nitrates sur les eaux de surface ? Comment la couverture ve ge tale automnale et hivernale impacte-telle ces teneurs en nitrates ? Etc. Il est indispensable de renforcer les connaissances a ces e chelles, en s'appuyant notamment sur les me thodes et outils mis en oeuvre au niveau des grands bassins. La mission recommande particulie rement la re alisation d'une synthe se nationale des connaissances sur les relations pressions-e tat a l'e chelle des masses d'eau et les re ponses adapte es, synthe se alimente e notamment par les e tats des lieux DCE et par l'analyse des donne es de pressions30 et d'e tat sur les 30 dernie res anne es. Mobiliser les connaissances PER dans l'e volution des programmes d'actions. Cette synthe se des connaissances permettra d'e clairer les questions en suspens et de mieux orienter les programmes d'actions. La mission conside re que chaque bilan de PAR devrait comporter une partie consacre e a l'analyse des relations entre pressions et e tats et sur cette base identifier les e volutions souhaitables des re ponses. Cette synthe se fournira par ailleurs aux acteurs locaux se mobilisant sur des territoires, des connaissances activables leur permettant de comprendre les dynamiques passe es et de se concerter sur les e volutions de leurs pratiques. 29 30 Cf. [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] Incluant l'estimation satellitaire de la densite du couvert ve ge tal d'automne-hiver Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 43/147 2.5 La stratégie de contrôle : un enjeu clé de police et d'évaluation 2.5.1 Trois dispositifs distincts contrôlent les mesures Au niveau national, trois types de contro les e valuent l'application des programmes d'actions : les contro les effectue s au titre de la conditionnalite des aides de la PAC (sous-domaine « environnement ») (cf. annexe 16) sont re alise s par l'ASP et les DDT(M). Seuls les agriculteurs be ne ficiaires de paiements dont une partie au moins des ilots culturaux est situe e en zone vulne rable sont concerne s. Au moins 1% des agriculteurs en question sont contro le s ; les contro les effectue s au titre de la re glementation des installations classe es pour la protection de l'environnement (ICPE) pour les e levages qui y sont soumis. Ils portent sur le respect des mesures du programme d'actions « nitrates », notamment au niveau de la gestion des effluents. Ils sont principalement re alise s par les DD(CS)PP. les contro les effectue s au titre de la police de l'environnement portent sur le respect des programmes d'actions nitrates et sont re alise s par l'OFB et les DDT(M). Tous les agriculteurs entrent dans l'assiette de contro le. 2.5.2 Des synergies insuffisantes entre les dispositifs de contrôle Ces dispositifs de contro le rele vent de trois politiques publiques diffe rentes et ont leurs propres logiques et objets d'inte re t (les exploitations pour les premiers, les milieux aquatiques pour le dernier), strate gies d'e chantillonnage, modalite s de contro le, et modes de gestion de l'information. L'échantillonnage Le dispositif de contro le des conditionnalite s des aides de la PAC pre voit que les exploitations contro le es soient se lectionne es ale atoirement (pour 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (se lection selon des motifs pre -e tablis par l'organisme de contro le, re alise e par expertise ou de façon automatise e). Elles portent sur environ 2800 exploitations par an en zone vulne rable. Le dispositif de contro le ICPE de la DGPR impose des fre quences de contro le pour les e levages enregistre s et autorise s au titre de la re glementation ICPE (~3% des e levages, cf. tableau 1). Ces contro les portent sur les infrastructures de stockage des effluents (mesure 2°) et les plans d'e pandage. Les autres e levages ne sont pas soumis a contro les pe riodiques. Les contro les au titre de la police de l'environnement suivent un plan de contro le inter-services annuel arre te au premier trimestre par la Mission interservices de l'eau et de la nature (MISEN) et soumis a validation du pre fet et du procureur. Ils portent en priorite sur les zones a enjeux. Ils permettent en particulier la ve rification des pressions sur les milieux aquatiques (gestion de l'interculture, pre sence des bandes ve ge talise es le long de certains cours d'eau...). Dans la re gion Grand Est, les contro les lie s aux nitrates repre sentent 7% de l'ensemble des contro les. Tableau 6 : Synthèse des contrôles PAC et PE 2009-2016 en Ile-de-France (source : bilan du 5e PAR) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 44/147 Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Le tableau 6 illustre, pour la re gion Ile de France et la pe riode 2009 a 2016, le nombre de contro les aux titres de la conditionnalite PAC et de la police de l'eau. D'une situation initiale ou les deux e chantillons de contro le e taient distincts (2009-2012), le syste me est alle vers une fusion des deux e chantillons (en 2016 : 45 contro les dont 44 au titre de la PAC et 38 au titre de la PE) (cf. annexe 17). Les modalités de contrôle Les modalite s de contro le sont propres aux diffe rents dispositifs. Pour la police de l'environnement, elles sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Pour le contro le des conditionnalite s PAC, elles sont fixe es par la Direction ge ne rale de la performance e conomique et environnementale des entreprises (DGPE) du MAA. Pour les ICPE, elles le sont par la DGPR du MTE. La mission n'a pas pu e valuer le degre de cohe rence de ces diffe rentes modalite s de contro le. Cette analyse devrait e tre engage e pour harmoniser autant que possible les contro les lie s au programme d'actions nitrates. Parmi ces modalite s, deux aspects sont particulie rement critiques pour pouvoir utiliser les re sultats en appui au pilotage des politiques publiques : la repre sentativite spatiale de l'e chantillon (faible quand il est cible ), la description fine des anomalies (par exemple la part de SAU concerne e sur l'exploitation pour les anomalies CIPAN). La remontée, le partage, la synthèse d'information Chaque dispositif a son propre syste me d'information (ISIS a l'ASP pour les contro les de conditionnalite des aides PAC ; LICORNE au MTE et OSCEAN a l'OFB pour la police de l'environnement, ARIA du BARPI au MTE pour les contro les ICPE). Ces bases de donne es sont de pre cieuses sources d'information sur la mise en oeuvre des programmes d'actions mais, comme l'ont pointe plusieurs interlocuteurs, ne semblent accessibles qu'aux institutions qui les portent. Ainsi des constats par l'OFB d'incidents dans des exploitations agricoles ayant impacte les milieux ne sont pas communique s au BARPI, des constats d'anomalie CIPAN par l'OFB ne peuvent remonter a l'exploitant agricole faute d'acce s aux donne es du RPG. Aucun effort d'interope rabilite ne semble avoir e te mis en oeuvre entre ces bases de donne es « contro le », ce qui est dommageable. Par ailleurs, aucun effort significatif de synthe se des re sultats des contro les n'a pu e tre identifie par la mission. De telles synthe ses devraient logiquement e tre re alise es par les DREAL en amont de l'actualisation des PAR, mais les bilans des 5es PAR s'ave rent tre s he te roge nes sur le sujet (par exemple, aucune information chiffre e sur les contro les dans le PAR Occitanie). Le rapportage 2020 a la Commission ne fait pas plus de synthe se : il comporte des parties distinctes et inde pendantes sur les contro les PAC (7 pages) et sur les contro les police de l'environnement (1 page), et aucune information sur les contro les ICPE. Enfin, les statistiques sont fournies au niveau national (zone vulne rable) sans aucun rendu spatialise qui permettrait une lecture re gionale, de partementale, voire territoriale plus fine. Cette absence de synthe se, notamment territoriale, est un frein a la restitution aux parties prenantes des informations sur les contro les31 et a une re flexion partage e sur les voies d'ame lioration. C'est aussi un frein a la possibilite d'utiliser cette information pour piloter les programmes d'actions. Recommandation 4. Renforcer le cadre général des contrôles pour que, au-delà de leur rôle actuel de police, ils contribuent à l'évaluation des programmes d'actions et à leur pilotage, et pour cela : (i) redéfinir et mettre en oeuvre les synergies entre les trois dispositifs de contrôle (conditionnalité des aides financières de la politique agricole commune, police de l'eau, installations classées pour la protection de l'environnement) et (ii) produire des synthèses annuelles spatialisées des résultats de contrôles utilisables pour le pilotage. 31 Certaines DDT(M) organisent des re unions annuelles de restitution des re sultats des contro les a la profession agricole Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 45/147 3 La mobilisation des acteurs : contraintes, initiatives et attentes 3.1 Des contentieux forçant l'évolution des programmes d'actions Les contentieux (cf. annexe 5) ont joue un ro le de terminant dans l'e volution des programmes d'actions et de la de limitation de la zone vulne rable. L'Etat s'est trouve oppose soit a des parties europe ennes (Commission), soit a des parties françaises (organisations professionnelles agricoles, associations de protection de l'environnement, collectivite s territoriales, entreprises prive es). Les premiers contentieux lie s aux nitrates ont concerne des de passements du seuil de 50 mg/l dans les eaux distribue es pour la consommation humaine et dans les eaux brutes superficielles utilise es pour la production de ces eaux (arre ts de la Cour de justice des Communaute s europe ennes en 2004 et en 2008). L'Etat a e te conduit a mettre en place des mesures spe cifiques dans le cadre des programmes d'actions (zones d'actions comple mentaires introduites par le de cret 2001-34 du 10 janvier 2001 et actions arre te es dans les deuxie mes programmes d'actions de partementaux) ou en dehors de ce cadre (identification en 2007 de neuf « bassins versants a contentieux » en Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-et-Vilaine). La sortie de ces contentieux s'est faite soit par abandon des captages concerne s, soit par ame lioration de la qualite des eaux brutes par la mise en place de mesures spe cifiques sur les bassins versants. Les premiers contentieux directement lie s a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (2002). Face a un contentieux communautaire, l'Etat a du sensiblement augmenter l'extension des zones vulne rables, en particulier pour tenir compte de l'eutrophisation des eaux douces et des eaux estuariennes, co tie res et marines (la convention OSPAR impose la protection des milieux marins contre les pollutions par les nitrates). Depuis 2015, les bassins versants alimentant des masses d'eau superficielles dont la teneur en nitrates de passe 18 mg/l en percentile 90 sont classe s en zone vulne rable (cf. 1.2). Face aux contentieux engage s par la profession agricole a l'encontre de plusieurs arre te s pre fectoraux de de limitation de zones vulne rables, ce seuil de 18 mg/l a e te de fini par la voie d'un arre te ministe riel (5 mars 2015) pour donner une se curite juridique a son utilisation. Un autre contentieux important avec la Commission europe enne, initie en 2009, a porte sur le contenu des programmes d'actions de la directive « nitrates » juge insuffisant par la Commission (six griefs dont par ex. l'insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage, l'impre cision de la de finition de l'e quilibre de la fertilisation azote e...). L'Etat a du amender en profondeur le dispositif français pour aboutir a un classement de l'infraction en 2016 (cf. annexe 5). Le nouveau programme national d'actions en est le re sultat. A ce jour, il n'y a plus de contentieux communautaires en cours concernant la directive « nitrates ». Cela s'est fait au prix d'une forte e volution de la transposition en droit français de cette directive. Au regard du droit communautaire, il convient toutefois de rester vigilants. L'Etat a par ailleurs e te confronte a des parties françaises dans de nombreux contentieux, les reque rants lui reprochant pour les uns (profession agricole) d'e tre trop prescriptif, pour les autres (associations de protection de l'environnement) de ne pas agir a la mesure des enjeux. Cela s'est notamment traduit par des contentieux re cursoires, par lesquels la justice a condamne l'Etat a verser des indemnite s a des parties le se es (entreprises prive es, collectivite s territoriales, associations de protection de l'environnement...) au motif d'une carence fautive dans la mise en oeuvre de re glementations (cf. annexe 5). L'Etat doit donc fonder de manie re de taille e ses de cisions pour garantir leur se curite juridique. La mission recommande que l'Etat documente de façon publique l'ensemble des contentieux passe s (parties prenantes, motifs, de cisions de justice, mesures prises et modes de re solution et sortie de contentieux). La multitude de ces contentieux traduit le fait que les diffe rentes parties sont encore loin d'avoir une vision partage e, et que toute e volution des programmes d'actions ne cessite un de licat exercice de ne gociation. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 46/147 3.2 Les bilans des programmes d'actions régionaux (PAR) : d'une obligation à un outil de concertation Les bilans des programmes d'actions re gionaux. Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires, selon un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement bien pre sente s, de taillent les initiatives re gionales (cf. annexe 19), soulignent les limites des approches. La plupart peinent toutefois a poser un diagnostic a l'e chelle territoriale, ne hie rarchisent pas les facteurs explicatifs des ame liorations et de gradations observe es. De ce fait, ils ne remplissent pas pleinement leur ro le : e clairer la compre hension de la situation, e valuer rigoureusement les programmes d'actions, alimenter la concertation entre les acteurs pour piloter l'e volution de ces programmes. Les avis des parties prenantes sur ces bilans ne sont pas capitalise s. Parmi les limites constate es : (i) la spatialisation de la qualite des eaux est limite e a la localisation des stations de mesure, sans indicateurs synthe tiques par territoires ; (ii) la description des pressions repose sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale, non pertinentes aux e chelles territoriales fines, souvent anciennes, et des informations critiques sont absentes (RPG, couvert ve ge tal d'interculture...) ; (iii) ils ne pre sentent pas de quantification et d'analyse fine des pratiques lie es a l'azote ; (iv) ils n'analysent pas les relations pressions-e tat, les parties « pressions » et « e tat » du bilan e tant le plus souvent juxtapose es ; (v) les analyses sur le temps long sont rares. Une e volution ne cessaire du contenu. Le contenu des bilans des PAR doit donc e tre renforce dans le futur avec : (i) des indicateurs de suivi des variables d'inte re t aux e chelles territoriales pertinentes pour les acteurs (ex. teneur en nitrates des masses d'eau, densite du couvert d'interculture, reliquats d'azote dans les sols) ; (ii) les re sultats des contro les des mesures du programme d'actions re alise s, et leur analyse ; (iii) l'analyse des pressions et des liens pressions-e tats a l'e chelle re gionale ; (iv) des analyses territoriales aux e chelles d'implication des acteurs (sous-secteur hydrographique ; bassin agricole), avec des bilans spe cifiques a ces e chelles pour l'information, la concertation et la mobilisation des acteurs. Les GREN doivent e tre mobilise s dans la pre paration et l'analyse de ces bilans. Utiliser les bilans des PAR comme leviers d'information et d'analyse collective pour leur actualisation. Alors que le bilan et le re examen quadriennal des PAR devraient e tre une opportunite d'analyse collective de la trajectoire et de co-construction de solutions, ils sont le plus souvent perçus par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis. Plusieurs interlocuteurs regrettent que les documents de bilan des PAR ne soient pas mis en de bat dans une forme interme diaire pour que les parties prenantes re gionales puissent exprimer leurs analyses et points de vue, puis synthe tise s dans une forme finale incluant les consensus et dissensus. Structurer les phases de re examen du PAR et leur donner du temps. La dure e entre les publications du bilan du PAR « n » et de l'arre te du PAR « n+1 » est en pratique de 6 a 9 mois (cf. figure 52 et figure 53 en annexe 18). Le re examen des PAR devrait se faire en 4 phases (figure 14) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration concerte e des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) les consultations sur le projet pre vues par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). Les phases 2 et 3 requie rent au moins 3 mois, et des feuilles de route pre cises. Figure 14 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 47/147 Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. Au-dela de l'e chelle re gionale, le bilan et le re examen du PAR doivent s'appuyer sur les analyses des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Les consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3 de la figure 14) doivent porter sur l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions du PAR. Une animation locale et une synthe se re gionale sont a privile gier. 3.3 Initiatives locales : des territoires où s'améliore la qualité de l'eau De multiples exemples de dynamiques territoriales visant a ame liorer la qualite des eaux peuvent e tre recense s. Certains dispositifs concerte s ont permis d'ame liorer la qualite des eaux a l'e chelle de territoires e tendus, en conjuguant des actions de diffe rentes natures : volontaires, contractuelles, re glementaires. D'autres initiatives collectives visent de façon volontariste a limiter les fuites de nitrates a l'e chelle des parcelles. Des initiatives ayant permis une ame lioration effective de la qualite des eaux a l'e chelle des territoires. Ces initiatives ont souvent e te soutenues par les agences de l'eau et les collectivite s territoriales. Nous en donnons ci-dessous deux exemples : La Bretagne, avec un PAR tre s e labore et un encadrement technique dense et de qualite , a de veloppe de façon volontariste un « package » avec les seuils d'obligation de traitement des effluents d'e levage, le re seau re gional RSH, le re seau RDD dans les bassins « algues vertes », les de clarations annuelles de flux d'azote, les formations sensibilisation, etc. (cf. encadre page 22). Les re sultats se sont concre tise s par des tendances ge ne ralise es a l'ame lioration de la qualite des eaux superficielles (cf. figure 4). Les efforts de ploye s sur les bassins versants a contentieux (cf. bassin de l'Arguenon, figure 15), sur lesquels des objectifs ambitieux de re duction des apports d'azote ont e te adopte s, ont porte leurs fruits. Les actions collectives dans les aires d'alimentation de captage (AAC). Un exemple est celui de l'AAC de Ville de Niort le Vivier dans les Deux-Se vres ou une diminution des teneurs moyennes et un lissage des pics de teneurs ont e te obtenus, notamment par l'ame lioration de la gestion des couverts d'interculture (cf. [rapport OIEau 2019]). Figure 15 : Évolution des teneurs en nitrates pour le Bassin de l'Arguenon (gauche) et l'AAC de Ville de Niort le Vivier (droite) Des initiatives visant la limitation des fuites de nitrates au niveau des parcelles. D'autres initiatives collectives raisonnent leurs actions autour d'objectifs de limitation des fuites de nitrates. Elles sont souvent re centes et couvrent une grande diversite de situations en terme d'objectifs, de territoires concerne s, de porteurs d'enjeux, de moyens mobilise s. Nous en donnons quatre exemples (cf. annexe 20 pour d'autres initiatives) : Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 48/147 Le programme d'action de l'AAC de Brienon-sur-Armançon (captage prioritaire desservant 3 500 habitants dans l'Yonne), copilote entre agriculteurs, chambre d'agriculture et INRAE, dont la maitrise d'ouvrage est assure e par la re gie des eaux, s'est fixe un objectif de seuil de reliquat entre e hiver et met en oeuvre un pilotage collectif pour la maitrise des fuites de nitrates (cf. [Reau et al, 2017]). Cette approche essaime dans d'autres AAC. Le projet AZUR initie par la chambre d'agriculture de l'Aisne avec l'appui de l'agence de l'eau Seine-Normandie, aujourd'hui termine , a de veloppe un contrat individuel de trois ans fonde sur le respect de bonnes pratiques et sur des mesures de reliquats entre e hiver et sortie hiver. Le projet GAZELLE pilote par Agro-Transfert (chambre d'agriculture des Hauts-de-France, ISA Lille, Terres Inovia, LDAR-Aisne, ITB, APEF...), qui de marre juste, vise a mettre a disposition des acteurs agricoles des re fe rences techniques et des supports pour ame liorer la gestion de l'azote sur le territoire. Les coope ratives (Euralis, Terrena...) de veloppent pour leurs membres des services permettant de piloter plus agilement la fertilisation a l'e chelle parcellaire en mobilisant les donne es agro-pe do-climatiques. Certains services fournissent a l'e chelle parcellaire des estimations de la teneur en nitrate de l'eau s'infiltrant sous les parcelles. D'autres aident a l'estimation de la restitution d'azote par les CIPAN. Un point commun a ces initiatives est l'utilisation d'indicateurs de reliquats d'azote mine ral dans le sol a l'e chelle de la parcelle (notamment RDD), interme diaires entre pressions et qualite des eaux. L'inte re t de ces indicateurs est de veloppe dans la recommandation 6. Ces dynamiques sont appuye es directement ou indirectement par plusieurs travaux de R&D au niveau national qui proposent de nouveaux outils de pilotage de la fertilisation azote e (APPI-N, CHN-conduite) et des simulateurs permettant de comparer les fuites d'azote vers les eaux et vers l'air sous diffe rents syste mes de culture ([Syst'N®]32, ELFE et autres outils, cf. annexe 20). Ces initiatives et expe rimentations traduisent la motivation, la responsabilisation et la monte e en compe tences des acteurs. Elles doivent e tre mises en avant, soutenues et capitalise es. Leurs retours d'expe rience contribuent a enrichir les raisonnements zootechniques et agronomiques et a susciter d'autres initiatives sur les territoires voisins. 3.4 Outils, connaissances, expérimentations transposables Au-dela des initiatives et expe riences transposables pre sente es en 3.3, de nouveaux leviers doivent e tre mobilise s, tout particulie rement l'e volution des connaissances de recherche et de veloppement (R&D) sur la maitrise des fuites de nitrates et la diffusion d'outils nume riques et de services pour la gestion et le pilotage de la fertilisation. Les retours d'expe rience des travaux de R&D. Les interventions de la R&D (INRAE, instituts techniques agricoles, RMT...) (cf. annexe 20) visent a ame liorer la connaissance des me canismes complexes de circulation de l'azote dans diffe rents milieux connexes (animal, lieux de stockage, sol, plantes, air, masses d'eaux...) sous l'influence des pratiques et des de cisions des agriculteurs et des conditions pe do-climatiques variables. L'effort de R&D doit porter dans un premier temps sur l'e chelle parcellaire : (i) relation entre conduite des cultures assole es et des CIPAN, (ii) gestion conjointe des fertilisants organiques et mine raux et (iii) circulation des e le ments dans le sol jusqu'a la profondeur maximale d'enracinement et estimation des pertes32 ; puis sur les impacts des pratiques parcellaires a l'e chelle du territoire et des masses d'eau. Les apports de la R&D doivent aider a mettre en de bat, voire remettre en question, les syste mes et pratiques en usage. Un exemple est l'ouverture du de bat sur les me thodes de raisonnement de la fertilisation, entre me thodes de re fe rence actuelles (COMIFER) et me thodes innovantes (par ex. Par exemple, l'outil Syst'N® (issu du RMT Fertilisation & Environnement) estime les pertes d'azote, facilite le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et vise in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. 32 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 49/147 me thodes de pilotage continu de la fertilisation azote e du ble ). La mission recommande (cf. 3.4) un effort de synthe se et de diffusion des re sultats de R&D dans le domaine. L'offre d'outils de raisonnement, de suivi et de pilotage de la fertilisation azote e. L'effort de de veloppement d'outils en matie re de fertilisation azote e a porte , dans un premier temps, sur le calcul de dose en lien avec la mesure 3° (e quilibre de la fertilisation azote e), sa de clinaison re gionale (travaux des GREN) et la labellisation d'outils par le COMIFER. Pousse e par la vague nume rique, une offre foisonnante d'outils de pilotage s'est de veloppe e (cf. figure 56 en annexe 20 pour l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016). La mission pre conise qu'une proce dure d'e valuation et de validation de ces outils soit mise en place, a l'image de ce qui est fait pour les outils de calcul de dose (proce dure COMIFER), pour appre hender sur des bases multicrite res l'impact agricole et l'impact environnemental de leur utilisation. Ces outils ge ne rent des gisements de donne es, ge ne ralement sous-utilise es, dont la valorisation collective doit e tre de veloppe e. Le lien entre conditionnalite des aides et consentement, sous conditions, a la re utilisation des donne es doit e tre affirme . Ce point est souligne en 4.2.4 aux co te s de la recommandation 6. 3.5 Les attentes des acteurs agricoles La mission s'est entretenue avec des acteurs et repre sentants du monde agricole (syndicats (Confe de ration paysanne, Coordination rurale et FNSEA), coope ratives (Cooperl, Euralis et Terrena), agriculteurs, chambres d'agriculture...). Le paysage de leurs attentes vis-a -vis du cadre de politique publique pour la maitrise des pollutions des eaux par les nitrates se dessine autour de plusieurs axes : Arre ter la complexification du cadre re glementaire, assurer sa stabilite et les moyens de se projeter dans la dure e. Les mesures lie es au PAN, et leur de clinaison dans les PAR, sont perçues comme complexes. Elles s'ajoutent a un tissu de mesures re glementaires (PAC, Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) pesticides...) qui contribue a de responsabiliser l'agriculteur au lieu de le mobiliser. Souvent, la solution la plus ope rationnelle pour e viter le risque de nonconformite est de sous-traiter la mise en oeuvre de ces mesures (par exemple les plans de fertilisation). Les acteurs consulte s militent pour un alle gement du dispositif, ou a tout le moins le gel de sa complexification. Ils jugent e galement indispensable la stabilite de ces mesures dans la dure e pour leur donner le temps d'adapter leurs pratiques. Redonner du sens, responsabiliser les acteurs et reconnaitre les mobilisations locales. Les acteurs reconnaissent la pertinence de l'enjeu de maitrise des pollutions diffuses et la responsabilite des pratiques agricoles. Certains soulignent la monte e en puissance de nouveaux enjeux (pesticides, gestion quantitative de l'eau, sante animale...) qui modifient les priorite s et rele guent certains sujets au second plan. Une meilleure articulation entre les politiques publiques et les mesures correspondantes est souhaite e (cf. 1.4 et annexe 8). Les interlocuteurs insistent sur la perte de sens et la de responsabilisation engendre es par le cadre re glementaire rigide, qui ne permet pas aux initiatives agronomiques de s'exprimer sous peine de non-conformite . Les compe tences agronomiques des services de l'Etat sont parfois juge es insuffisantes (par exemple quand des raisonnements agronomiques sont a l'origine de non-conformite s marginales). Une attente forte concerne la reconnaissance de dispositifs mis en oeuvre par des collectifs se responsabilisant et s'engageant sur des objectifs de re sultats a des e chelles territoriales bien de finies (cf. encart ci-dessous). La démarche « Nitrates autrement ». La Fe de ration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) a propose en 2015 une approche alternative fonde e non sur le respect d'obligations de moyens (pre vues par le PAN), mais sur l'atteinte d'objectifs de re sultats. La profession agricole (Assemble e permanente des Chambres d'agriculture(APCA), FNSEA) et ses partenaires (Inra, Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (Irstea), Arvalis, Idele...) ont entrepris la re alisation d'un document national de re fe rence « Boite a ide es "Nitrates autrement" » constitue de fiches descriptives de mesures expe rimentales pour des ope rations grandeur nature. Quatre de partements ont e te pressentis. Aucun projet ne s'est concre tise . Les freins e voque s par les acteurs tiennent a l'absence (i) de de rogation par l'Etat, au titre d'expe rimentations, aux dispositions du PAN et des PAR, et (ii) d'engagements financiers des Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 50/147 partenaires. Pour l'Etat, les freins tiennent au manque de clarte des objectifs de re sultat propose s et de capacite re aliste a les atteindre. Le Comite de re novation des normes en agriculture (CORENA), instance re unissant depuis 2016 Pouvoirs Publics, Re gions de France et organisations agricoles, s'est penche sur cette initiative. La mission CGEDD-CGAAER 2019 a recommande des modalite s pour engager l'expe rimentation sur des bases reconfigure es ([Rapport CGEDD-CGAAER, 2019]). La partie 4.4 du pre sent rapport fait des propositions de cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats. Un besoin d'accompagnement, voire d'aide financie re dans le cas de certaines mutations. La maitrise des pollutions par les nitrates est un enjeu collectif reposant sur une e volution des pratiques individuelles. Elle ne cessite un effort continu de connaissance et de compre hension pour orienter les mesures re glementaires, ve rifier en continu la pertinence des trajectoires, adapter les pratiques. Les acteurs du monde agricole expriment le besoin d'un accompagnement scientifique, technique et e conomique pour les aider a optimiser leurs pratiques. Ils insistent aussi pour que leurs connaissances et les solutions qu'ils proposent soient conside re es dans les orientations de la politique publique au niveau re gional. Par ailleurs certaines mutations ne cessaires pour cet enjeu public doivent a leurs yeux be ne ficier d'aides financie res publiques au risque de ne pouvoir e tre viables e conomiquement pour les acteurs (ex. mise aux normes des infrastructures de stockage des effluents d'e levage). L'absence d'attente exprime e en matie re d'information sur la qualite des eaux aux e chelles territoriales. Au-dela des attentes de crites ci-dessus, la mission a constate l'absence d'expression de besoin en matie re d'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux aux e chelles territoriales. Ceci semble paradoxal : les entretiens avec de multiples acteurs montrent que l'acce s a cette information, sa diffusion, son utilisation dans la concertation collective sont de ficients ; mais dans le me me temps personne n'exprime le besoin de rendre cette information plus pre sente dans les de bats, mieux approprie e par les acteurs pour piloter leurs actions. La mission y voit un indice de la perte de sens e voque e plus haut. La partie 4.1 est consacre e a ce sujet. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 51/147 4 Améliorer l'efficacité par la responsabilisation des acteurs L'Etat a des obligations de re sultats en termes de protection de l'alimentation en eau destine e a la consommation humaine et de bon e tat des e cosyste mes aquatiques. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles d'e volution ne permettront pas d'atteindre a moyen comme a long terme ces objectifs (cf. 1.2). L'Etat doit donc de finir de nouvelles trajectoires, les dynamiques collectives et les moyens de pilotage pour les suivre. Cela implique (i) que pour chaque entite territoriale affecte e par les nitrates une trajectoire cible d'ame lioration de la qualite de l'eau soit de finie de façon quantifie e a moyen terme (jalons a 5 ans, 10 ans et au-dela ) ; (ii) que les modes d'action et de mobilisation des acteurs (obligations de moyens renforce es ou responsabilisation sur des objectifs de re sultats), les outils collectifs de pilotage et les dispositifs de contro le soient rede finis pour assurer que l'on suit ces trajectoires. Face a cette situation, une plus grande mobilisation et responsabilisation des acteurs est indispensable. La mission a identifie quatre leviers a me me de redonner des perspectives et un sens individuel et collectif aux programmes d'actions et aux enjeux de maitrise des fuites de nitrates : l'information territorialise e sur l'e tat des eaux (4.1) ; les raisonnements techniques utilisables (4.2) ; une graduation a trois niveaux des territoires au sein de la zone vulne rable (4.3) ; des dispositifs d'engagement des d'acteurs sur des objectifs de re sultats (4.4). Des recommandations sont formule es pour chacun de ces leviers. 4.1 Renforcer l'information des acteurs pour redonner du sens Les programmes d'actions nitrates et plus ge ne ralement la politique publique de maitrise des pollutions diffuses azote es, sont perçus par un grand nombre d'acteurs de l'agriculture comme une couche du mille-feuilles d'obligations auxquelles ils sont soumis. La perte de sens individuelle et collective de cette politique publique et de ses objectifs, et le de sinte re t vis-a -vis de l'information sur la qualite des eaux ont e te analyse s plus haut (cf. 1.3 et 3.5). Une information existante mais peu partage e et de battue. La mission a syste matiquement pose a ses interlocuteurs la question33 de l'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle territoriale et sa place dans la re flexion collective sur la maitrise des fuites d'azote. Les re ponses les plus fre quentes e taient e vasives (« cela doit exister », « on doit pouvoir trouver un site web », « on n'en discute pas vraiment »). Tre s peu des agriculteurs interroge s avaient connaissance de cette information ou de la station de mesure repre sentative de leur territoire. Des acteurs de chambres d'agriculture de plusieurs re gions et de partements ont honne tement indique ne pas utiliser ces donne es et ne pas mener d'animation autour de leur analyse. L'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux et leurs e volutions. Au niveau national, l'outil Cartograph' du portail EauFrance 34 permet la visualisation cartographique de la teneur en nitrates des eaux de surface et souterraines. Cet outil est performant pour une visualisation nationale, re gionale, voire de partementale. Les figures en annexe 7 montrent les cartes nationales annuelles des teneurs en nitrates des eaux de surface et des eaux souterraines. Ce site pre sente toutefois plusieurs limitations : il ne permet pas de ge olocalisation pre cise et n'est pas adapte a un usage local par des acteurs d'un territoire (pas de fonctionnalite de localisation d'une commune, d'une exploitation agricole ou d'une parcelle, d'identification de la station de mesure pertinente pour un territoire, de visualisation des limites du sous-bassin associe a une station...), il ne pre sente pas une vision synthe tique des tendances d'e volution des teneurs en nitrates, Comment les acteurs ont-ils acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle de leur territoire ? Cette information est-elle partage e et discute e de façon re gulie re (par exemple annuelle) ? 33 34 [portail EauFrance] ; [portail Cartograph] ; [portail georisques] Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 52/147 surtout il n'est pas connu des acteurs. Un effort d'adaptation de ce portail, voire d'association au portail Ge orisques34 doit e tre envisage . Au niveau re gional, la situation est tre s he te roge ne (cf. annexe 21). Certaines re gions disposent de sites web et d'outils plus ou moins ergonomiques de visualisation des teneurs en nitrates des eaux35. En Bretagne et Pays de la Loire ou de tels sites existent et semblent ergonomiques, des acteurs majeurs du de veloppement agricole ont indique a la mission ne pas les connaitre ou ne pas en faire usage. Les besoins en information des acteurs pour redonner du sens aux programmes d'actions. Pour que les acteurs s'approprient (ou se re approprient) les objectifs de la politique publique de maitrise des teneurs en nitrates des eaux, l'acce s a une information a l'e chelle du territoire d'inte re t est indispensable. Pour cela, les mesures de teneurs en nitrates aux stations constituent l'information centrale, mais doivent e tre relie es a l'e chelle des entite s territoriales. Un exploitant agricole ou le maire d'une commune doivent pouvoir (1) ge olocaliser facilement sur le portail leur entite d'inte re t (l'exploitation agricole et ses parcelles pour l'un, la commune ou le point de captage d'eau pour l'autre) ; (2) identifier, pour les eaux de surface comme pour les eaux souterraines, la ou les stations de mesure pertinentes pour cette entite territoriale et visualiser les limites des bassins de ces stations de mesure ; (3) visualiser l'e tat actuel des teneurs36 en nitrates a ces stations et leur historique d'e volution sur 30 ans. Un site national de re fe rence sur les pollutions diffuses, dote de fonctionnalite s territoriales. La mission recommande la mise en oeuvre d'un site national de re fe rence de diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, dote des fonctionnalite s adapte es aux besoins des acteurs des territoires cite es plus haut et re gulie rement actualise . Ce site limitera l'he te roge ne ite actuelle de l'acce s a l'information pour les acteurs, donnera une plus grande cohe rence a l'action publique, stimulera la concertation sur les territoires et les animations locales. Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et inte grer les donne es de SISE-Eaux. Recommandation 5. Mettre en place un site national de référence pour la diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, doté des fonctionnalités adaptées aux besoins des acteurs des territoires (agriculteurs, collectivités territoriales, citoyens). Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et intégrer les données du service de la qualité des eaux du ministère de la Santé. 4.2 Promouvoir les raisonnements techniques L'enrichissement des connaissances et de l'argumentaire technique relatif aux mesures du PAN et des PAR permettra de conforter leur efficacite et d'en faciliter la compre hension et l'appropriation. Pour la mission, trois sujets me ritent tout particulie rement d'e tre traite s pour les programmes d'actions a venir : la connaissance des fuites d'azote sous les parcelles, la gestion de l'interculture, la maitrise de l'impact des re seaux de drainage. Ils sont de taille s ci-dessous. D'autres sujets devraient e galement mobiliser des efforts, par exemple le pilotage continu de la fertilisation azote e, le ro le de l'ame nagement de l'espace (prairies, haies...). 4.2.1 Gérer la dynamique des stocks d'azote dans le sol Une meilleure connaissance des fuites d'azote sous les parcelles issues de mesures in situ re pondrait a deux objectifs : Combler la lacune actuelle du dispositif d'e valuation des programmes d'actions sur la compre hension des fuites de nitrates vers les eaux, 35 36 Le tableau en annexe 21 indique pour chaque re gion les adresses des sites web Le choix entre les diffe rentes variables (moyenne, maximum, percentile 90 ; pe riode annuelle ou pe riode hivernale) doit e tre clairement explique et mentionne dans les visualisations Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 53/147 Sensibiliser les agriculteurs au risque de fuites de nitrates selon leurs pratiques. Le suivi du stock d'azote mine ral dans les sols au cours de l'anne e (RPR, RDD et RSH) sur un re seau de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles et des conditions pe doclimatiques est l'outil de suivi le plus complet, e clairant l'atteinte de l'e quilibre de la fertilisation, la performance de la conduite des intercultures et les flux d'azote hivernaux. Les travaux existants peuvent guider le choix du type de reliquat le plus pertinent a suivre pour estimer les fuites (cf. annexe 22). La mission propose de mettre en place un dispositif permettant d'avoir une information exploitable et partageable (dans le respect du RGPD : anonymisation) sur le reliquat au de but de la pe riode drainage (RDD) d'un ensemble de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles aux diffe rentes e chelles en zone vulne rable. Ce dispositif constituera une base de donne es des pressions et des e tats a la parcelle. Il sera exploite pour estimer la teneur en nitrates de l'eau s'infiltrant, les fuites de nitrates et leurs de terminants, et pour re pondre aux deux objectifs cite s plus haut. Ce dispositif pourra consister en l'instauration par le PAN d'une mesure obligatoire de RDD : chez certains agriculteurs ou le PAN impose une analyse de terre, de façon a constituer un e chantillon de parcelles statistiquement significatif, chez les agriculteurs ayant des parcelles sans CIPAN en interculture longue, sur tout ou partie de ces parcelles. Aujourd'hui, 280 000 agriculteurs exploitent en zone vulne rable et doivent faire, en application du PAN, au moins une analyse de terre par an (le plus souvent une mesure de RSH, pour le calcul de la dose de la culture suivante). Dans le futur PAN, les agriculteurs qui exploitent une parcelle de l'e chantillon de l'anne e n, re aliseront la mesure de RDD au titre de l'analyse de terre impose e par le PAN. La re alisation de ces mesures de RDD doit e tre mise en oeuvre de s le de but du 7e programme d'actions. Deux sce narios de de ploiement sont envisageables : une application a l'ensemble des zones vulne rables, ce qui permettrait une e valuation homoge ne de l'efficacite de la gestion de l'azote (par exemple, relation entre gestion de l'interculture, RDD et pics de teneurs en nitrates des eaux), une application prioritaire aux sous-secteurs « rouges », dans l'hypothe se d'une graduation « vert-orange-rouge » pour le 7e programme d'actions (cf. 4.3). Éléments pour la mise en oeuvre. Un appui de niveau national sera a mettre en place pour initier la de marche et arre ter les e le ments me thodologiques a de ployer dans toutes les re gions constitution de l'e chantillon : la nature et la taille de l'e chantillonnage seront raisonne s au niveau re gional en suivant un protocole national. Les caracte ristiques des parcelles a retenir seront de finies en concertation entre les services de l'Etat et le GREN. Le choix des parcelles sera fait par les services de l'Etat ou l'ope rateur de signe . information des agriculteurs concerne s : Les services de l'Etat informeront les agriculteurs des parcelles retenues dans l'e chantillon annuel et de leurs obligations (pe riode et proce dure de re alisation de la mesure de RDD, description qualitative et quantitative des pratiques de l'anne e sur la parcelle, transmission des donne es et accord pour leur exploitation anonymise e...) me thodologies de pre le vement : le protocole de pre le vement devra e tre de fini pre cise ment (par exemple les pe riodes de pre le vement, les profondeurs d'e chantillonnage des sols, le nombre de sondages pour un e chantillon...) valorisation des donne es : le mode de constitution d'une base de donne es nationale, les re gles d'anonymisation associe es (par ex. rattachement communal), les circuits d'alimentation de cette base seront de finis. Des moyens humains seront a mobiliser pour organiser la gestion des donne es, leur valorisation annuelle locale, re gionale et nationale et leur inte gration dans le bilan du PAR. Les services re gionaux de l'Etat pourraient s'en charger avec l'appui des GREN et du RMT Bouclage (Recyclage, fertilisation et impacts environnementaux )37. 37 https://www.gis-relance-agronomique.fr/GIS-UMT-RMT/Les-RMT/BOUCLAGE Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 54/147 En comple ment de cet e chantillon annuel de parcelles, un dispositif spe cifique de parcelles observe es plus comple tement sur plusieurs anne es (pour les RPR, RDD et RSH) pourrait e tre de fini et suivi en concertation avec le GREN. Il permettrait une connaissance plus fine des dynamiques de l'azote servant a l'animation collective et aidant au calage des mode les. 4.2.2 Enrichir et mobiliser les connaissances sur la gestion des intercultures L'e tude INRA de 2012 [Rapport INRA 2012] a formule de nombreuses conclusions destine es a e clairer les prises de de cision des pouvoirs publics concernant la couverture ve ge tale des sols durant les intercultures. Elle a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es (cf. annexe 10). Depuis 2012, de nombreuses initiatives s'inte ressant a la couverture ve ge tale des sols et a son ro le dans le pie geage des nitrates se sont de veloppe es (choix des espe ces, techniques de semis - figure 16). Certaines initiatives s'inte ressent e galement aux autres services rendus par les cultures interme diaires. Mais les connaissances produites restent trop disperse es, peu coordonne es et mal diffuse es. Ce de ficit de connaissances actionnables est un frein au de ploiement efficace des CIPAN. La mission recommande que les ministe res donnent une impulsion a la production, au recensement et a la diffusion de connaissances sur la gestion des intercultures (cultures interme diaires multiservices, re sidus de re colte, repousses). Ce travail collectif pourra e tre anime par les ope rateurs lie s a l'Etat (INRAE, instituts techniques agricoles, chambres d'agriculture...). Figure 16 : Production de références sur l'implantation de culture intermédiaire avant la récolte de la culture principale (source : AgroTransfert Ressources et Territoires) 4.2.3 Gérer les réseaux de drainage pour limiter leur impact sur les fuites Les re seaux de drainage affectent les teneurs en nitrates des eaux de surface pendant les e pisodes de forte pluviome trie (cf. 2.4.2). Ce processus identifie n'est aujourd'hui pas pris en compte par les programmes d'actions. L'e valuation de son impact a l'e chelle des territoires doit e tre approfondie, les connaissances sur les modes de gestion approprie s doivent e tre renforce es et diffuse es. Leur traduction dans les programmes d'actions est fortement recommande e. Mieux e valuer l'impact du drainage agricole. L'e valuation de l'impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux, notamment superficielles, doit e tre renforce e. Elle peut l'e tre a trois niveaux. La corre lation spatiale entre densite de drainage (% de la SAU) et P90 des teneurs en nitrates des eaux superficielles doit e tre analyse e a l'e chelle des masses d'eau ou des sous-secteurs hydrographiques (cf. figure 13). La corre lation temporelle peut e tre analyse es en observant l'e volution des teneurs en nitrates des eaux de surface sur des zones ayant fait re cemment l'objet d'ame nagement importants. Les connaissances de veloppe es a partir des dispositifs de suivi fin (mesure en continu des teneurs en nitrates des eaux de drainage, pesticides et autres solute s) doivent e tre mieux porte s a connaissance des acteurs agricoles. Les expe riences et connaissances actuelles et a de velopper. Des zones de lagunage, permettant de stocker temporairement l'eau sortant des re seaux de drainage, peuvent constituer l'un des moyens de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 55/147 limiter l'impact du drainage agricole. Leur effet porte a la fois sur l'e cre tement des pointes de teneur en nitrates des eaux de surface et sur la re duction des flux (de nitrification et fixation par les ve ge taux en lagune). Des expe rimentations testant l'efficacite des zones de lagunage (nitrates et pesticides) ont e te mene es sur diffe rents sites (ex. site de Rampillon en Seine-et-Marne). Les connaissances actuelles sont synthe tise es dans un « Guide technique a l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour re duire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage » (cf. annexe 23). Ce guide e value l'emprise foncie re du dispositif comme suit : Par la recherche d'un compromis entre l'emprise foncière et une efficacité de 50%, un temps de séjour de 7 jours... conduit à proposer un dimensionnement moyen à l'échelle nationale des territoires drainés de 76 m³/hectare drainé (...). Cela correspond à une emprise foncière de 1% de la superficie drainée (...). Des me thodes alternatives aux ZTHA devront e tre teste es (par exemple l'obturation provisoire et partielle des sorties des re seaux de drainage qui permettrait de re duire les pics de teneur en nitrates). Prescriptions d'actions dans le cadre des Programmes d'actions. Dans le prolongement des dispositions de certains SDAGE (cf. 2.4.2), le PAN pourrait, pour les nouveaux ame nagements de drainage agricole de passant une superficie a de finir, interdire le rejet direct des eaux de drainage dans les nappes ou dans les cours d'eau, et prescrire la mise en place de bassins tampons (ZTHA) ou d'autres dispositifs e quivalents efficaces. Les e valuations mene es durant le prochain quadriennal, et les connaissances acquises sur les modes de gestion de ces re seaux permettant de limiter leur impact, seront synthe tise es en fin du prochain quadriennal. Sur cette base, le re examen des programmes d'actions pour le 8e PAN pourra conduire a des prescriptions adapte es. Le be ne fice attendu d'une meilleure gestion des rejets des re seaux de drainage dans les eaux superficielles et souterraines servira les politiques publiques aussi bien sur les nitrates que sur les pesticides. 4.2.4 Mobiliser les Groupes régionaux d'expertise nitrates : médiation des connaissances, actualisation des PAR Le besoin. Au-dela de la production et du recensement des connaissances, leur diffusion vers les acteurs ope rationnels et leur utilisation pour l'e valuation et l'actualisation des programmes d'actions doivent e tre ame liore es et requie rent un effort spe cifique. Le ro le actuel des GREN. Le ro le des GREN, tel que de fini dans l'arre te de 2011, est de « Proposer, sur demande du préfet de région, les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures du programme d'actions, et en particulier de la mesure 3° ». Ils constituent aujourd'hui les groupes techniques de re fe rence sur l'azote a l'e chelle re gionale [rapport ACTEON 2018]. L'e largissement des missions confie es aux GREN. La mission des GREN devrait e tre renforce e en termes de participation active a l'analyse des bilans des PAR et de traduction dans les programmes d'actions des avance es des connaissances. Il serait e galement utile de mobiliser les GREN pour renforcer l'animation de la production et de la diffusion des connaissances a l'e chelle re gionale. Cela n'est envisageable qu'en redimensionnant l'investissement des GREN. Recommandation 6. Structurer la production, le partage et la diffusion de connaissances actionnables dans le cadre de la directive « nitrates », et pour cela (i) introduire dans le programme d'actions national un observatoire des reliquats d'azote dans le sol en début de drainage servant de référentiel pour l'amélioration des pratiques, et (ii) développer les connaissances prioritairement dans trois domaines : la dynamique des stocks d'azote minéral dans le sol, la gestion des intercultures et la gestion des réseaux de drainage. Ces domaines constituent des leviers de gain d'efficacité et pourraient être pris en charge au niveau national par des réseaux mixtes technologiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 56/147 Un sujet transverse a tous les efforts de production de connaissances est celui du partage des informations de terrain. De façon ge ne rale, les informations collecte es ne sont actuellement pas rassemble es, qualifie es, partage es et mises en de bat d'une manie re large et efficace. Elles sont donc sous-valorise es. Un enjeu pour les ministe res est d'imposer un dispositif de partage actif de l'information ge ne re e dans le cadre des programmes d'actions, en conformite avec les cadres existants (RGPD, INSPIRE...). 4.3 Définir une graduation en trois niveaux des zones vulnérables pour donner une perspective Trois conditions sont ne cessaires pour que les acteurs agricoles s'approprient les objectifs de maitrise des fuites de nitrates et se mobilisent a l'e chelle de leur territoire pour les atteindre : (1) une connaissance actualise e et de battue de l'e tat des eaux sur ce territoire, des objectifs de qualite a moyen et long terme et de la trajectoire a suivre ; (2) une connexion claire entre les efforts individuels et collectifs a mettre en oeuvre et les be ne fices qui en seront retire s38 ; (3) des indicateurs « parlants » qui permettent de montrer les dynamiques des territoires (ame lioration ou de gradation), et stimulent les e changes d'expe rience et de connaissance entre territoires39. Ces conditions ne sont aujourd'hui pas re unies. La mission s'est interroge e sur les leviers qui, sans remettre en cause le cadre actuel, peuvent re introduire des perspectives positives pour les acteurs et les inciter a se responsabiliser plus avant, individuellement et collectivement, sur les objectifs de la directive « nitrates ». Vers un zonage gradue au sein de la zone vulne rable. Le concept de « zone vulne rable nitrates » est actuellement ge re de façon monolithique : les me mes mesures re glementaires s'appliquent a tous les acteurs au sein de la zone vulne rable 40. La perte de perspectives positives et de motivation qui en re sulte pour les acteurs ame ne a questionner cette approche. Sans remettre en cause la de limitation et la de nomination d'ensemble de la zone vulne rable, la distinction en son sein de zones vert, orange et rouge41, selon la teneur en nitrates des eaux, aurait quatre inte re ts principaux : permettre aux acteurs d'un territoire d'identifier l'entite ge ographique « nitrates » a laquelle ils sont rattache s, connaitre la qualite de ses eaux et organiser la concertation et la re flexion sur les pratiques autour d'objectifs collectifs. permettre de suivre de façon pe dagogique, aux diffe rentes e chelles (de nationale a locale), la dynamique d'ame lioration (ou de gradation) de la qualite des eaux, par exemple en analysant les entite s passe es d'une classe a une autre entre deux pe riodes quadriennales (cf. figure 18) permettre aux services de l'Etat de re partir l'effort de suivi et de contro le, et a toutes les parties de prioriser l'effort d'accompagnement entre les diffe rents territoires selon le caracte re plus ou moins critique de leur situation. fournir un cadre objectif permettant d'envisager une graduation des mesures re glementaires (par exemple alle gement sur les zones vertes et renforcement sur les zones rouges), dans le but d'une incitation des acteurs a atteindre une classe moins contrainte. La figure 17 illustre un tel zonage a l'e chelle des sous-secteurs hydrographiques42, selon un sce nario de croisement des teneurs en nitrates 2016-2019 des eaux superficielles et souterraines (tableau 7 de ja utilise en 1.2.1). Il permet une lecture territoriale de la situation au sein de la zone vulne rable. Il s'agit d'une illustration : d'autres sce narios de zonage sont envisageables (par exemple uniquement Aujourd'hui, quels que soient les efforts mis en oeuvre, les perspectives de sortir de la zone vulne rable ou de voir s'alle ger les contraintes impose es par le programme d'action sont quasi-inexistantes. Ceci explique en partie la perte de sens analyse e en 1.3, et la ligne d'action la plus courante qui est de se conformer « a l'e conomie » aux mesures re glementaires pour ne pas s'exposer a des pe nalite s, sans chercher des voies de re duction plus efficace des fuites 38 39 40 41 42 Ces conditions correspondent a la conscience du proble me, la motivation a le re soudre, l'e mulation entre acteurs Modulo les dispositions particulie res qui s'ajoutent sur les ZAR et les adaptations re gionales porte es par les PAR Ou « jaune-orange-rouge » : le choix du code entre vert et jaune e tant de nature pe dagogique Echelle moins fine que l'e chelle communale ou infra-communale utilise e pour la de limitation des zones vulne rables Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 57/147 sur les teneurs en nitrates des eaux de surface et leurs tendances) et devront faire l'objet d'une concertation entre les parties prenantes sur la finalite et les modalite s de calcul. Analyse d'une possibilité de zonage au sein de la zone vulnérable (cf. détails en annexe 7) La figure 17 permet une lecture territoriale de la situation : les zones affecte es (vert-orange-rouge) repre sentent 97% de la zone vulne rable et 33% de la zone « non vulne rable ». Au total les soussecteurs en classe rouge sont au nombre de 401 (taille moyenne 512 km² et ~26 000 ha de SAU). Ils repre sentent 65% de la zone vulne rable et 37% du territoire me tropolitain. La figure 18 permet une lecture territoriale des e volutions : elle visualise les sous-secteurs ayant gagne ou perdu une classe au fil des quadriennaux. Entre 2011-2015 et 2016-2019, 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe, 78 se sont ame liore s (pour moitie par les eaux superficielles et pour moitie par les eaux souterraines), 91 se sont de grade s (pour deux tiers par les eaux superficielles et pour un tiers par les eaux souterraines). En zone vulne rable, la stabilite domine, les gains de classes sont plus fre quents que les de classements. Hors zone vulne rable, les de classements dominent. Ces analyses illustrent comment le zonage aide a une lecture et une appropriation territoriale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 58/147 Tableau 7 : schéma de croisement des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Les seuils retenus par la mission sont présentés en 1.2. Par exemple la classe rouge correspond à des territoires dont les masses d'eau sont >25 mg/l et une au moins > 40 mg/l. Figure 17 : Répartition en trois classes (vert-orange-rouge) des sous-secteurs hydrographiques affectés par les nitrates en fonction des teneurs en nitrates P90 2016-2019 des eaux de surface et des eaux souterraines (tableau 7) (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Figure 18 : Sous-secteurs hydrographiques ayant changé de classe entre les périodes 2011-2015 et 2016-2019 (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 59/147 Plusieurs contraintes doivent e tre prises en compte pour un tel sche ma de zonage lors de la concertation entre les parties prenantes : Le passage d'une classe a une autre au cours du temps doit re sulter d'une vraie tendance et non d'une situation exceptionnelle une anne e donne e, afin d'e viter des changements alternatifs tous les 4 ans. Ainsi un gain de classe pourrait n'e tre valide qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs ont re pondu aux crite res de la meilleure classe (par exemple le passage de « zone orange » a « zone verte » ne serait valide qu'apre s deux pe riodes re pondant aux crite res « zone verte »). De la me me façon un de classement de cate gorie ne serait acte qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs se seraient de grade s. Certains interlocuteurs ont pointe le risque de stigmatisation « les bons en zone verte, les mauvais en zone rouge ». L'ide e directrice n'est bien su r pas de stigmatiser les acteurs, mais de se doter de moyens collectifs, objectifs et transparents permettant d'identifier les zones ou la pression de pollution diffuse par les nitrates est sous contro le et les zones ou les efforts et l'accompagnement doivent e tre amplifie s. La taille des entite s ge ographiques sera fortement de termine e par le re seau de stations de mesure (a minima superficies des masses d'eau disposant de stations de mesure). L'ide al serait des entite s territoriales d'une taille permettant d'engager une animation et un travail collectif. Les sous-secteurs hydrographiques (superficie moyenne de ~500 km² ; SAU me diane de ~18 000 ha) peuvent constituer un point de de part. Les zones rouges devraient syste matiquement faire l'objet d'actions d'accompagnement. Les zones vertes devraient faire l'objet d'alle gements des mesures re glementaires, juge s indispensables a la cohe rence de ce sce nario tant par la mission que par les interlocuteurs consulte s. Ces alle gements restent de licats a de finir et mettre en oeuvre. Recommandation 7. Développer au sein de la zone vulnérable une graduation en trois niveaux (zonage vert - orange - rouge) selon les teneurs en nitrates des masses d'eau, et adapter selon ces zones les mesures du programme d'actions et l'effort de contrôle (renforcés en zone rouge, allégés en zone verte) ainsi que l'effort d'accompagnement (en zone rouge). Une logique de gestion de la qualite des eaux a l'e chelle territoriale des masses d'eau ou des soussecteurs hydrographiques, pourrait e tre de re fle chir a une trajectoire-cible a la fois ambitieuse et re aliste d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles). Les strate gies d'action pourraient alors e tre pilote es de façon a suivre cette trajectoire-cible. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 60/147 4.4 Mobiliser les acteurs par leur engagement sur des objectifs de résultats L'insuffisance des résultats atteints interdit le statu quo et oblige à considérer les voies réalistes conduisant à plus d'efficacité. La mission n'a pas exploré les scénarios coercitifs (quotas) ou financiers (taxation). Elle s'est concentrée sur deux scénarios : le renforcement des obligations de moyens et l'engagement collectif sur des objectifs de résultats. Elle propose d'élargir le cadre du 7e PAN et de reconnaître des mobilisations collectives d'agriculteurs s'engageant sur des objectifs de résultats. 4.4.1 Un engagement sur des objectifs de résultats apportera-t-il plus d'efficacité ? Plusieurs e le ments militent en faveur d'un sce nario fonde sur des objectifs de re sultats : Les exemples pre sente s en 3.3 attestent que la mobilisation volontaire des acteurs peut se traduire en gains significatifs sur la qualite des eaux. La mobilisation des acteurs autour d'objectifs de re sultats remet la recherche d'efficacite au coeur de leur dynamique, la ou la priorite est aujourd'hui donne e a la recherche de conformite . Les acteurs se responsabiliseront spontane ment sur leurs territoires. La re flexion collective donnera la priorite au de bat technique (agronomique, zootechnique...) et favorisera l'initiative, l'innovation et l'adhe sion. La re activite a des e carts par rapport aux objectifs de re sultats sera plus forte que dans le dispositif actuel de re examen quadriennal des PAR. Les collectifs territoriaux de velopperont leurs propres dispositifs de suivi, d'e valuation et de concertation. Les re sultats positifs seront plus rapidement identifie s, les avance es sur certains territoires ayant un effet d'entrainement sur les territoires voisins. Un tel sce nario comporte e galement des difficulte s et des contraintes qu'il faudra prendre en compte : la difficulte a choisir les indicateurs et les objectifs de re sultats, a traduire des objectifs collectifs en objectifs individuels ; le risque de non adhe sion d'une partie des acteurs du territoire ; le caracte re crucial de l'animation... La mission conside re qu'un cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats permettra d'e tre plus efficace qu'aujourd'hui dans l'atteinte des objectifs de la directive « nitrates » par une plus grande implication des acteurs et une meilleure valorisation des connaissances, des outils et des informations disponibles. Ce cadre devra e tre de ploye progressivement. 4.4.2 Définir des trajectoires d'objectifs de résultats ambitieuses Les objectifs de re sultats portent sur les objectifs de teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines de la directive « nitrates ». Ils se traduisent aussi en objectifs de teneurs en nitrates dans les sols en de but de pe riode de drainage, plus directement maitrisables par les agriculteurs. Objectifs de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines. Une trajectoire-cible d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines, a la fois ambitieuse et re aliste (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles), devra e tre de finie to t dans la de marche, en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Elle devra e tre compatible avec les objectifs de la directive « nitrates » et de la DCE. Elle permettra de de finir et de piloter les strate gies d'action sur son horizon de temps (8, 12 ans voire plus). Objectifs de re sultats sur la teneur en nitrates des sols. La teneur en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage de termine la teneur des eaux s'infiltrant sous les parcelles. L'agriculteur peut la maitriser par ses pratiques de gestion de la fertilisation et des intercultures. Une trajectoire cible collective d'ame lioration des teneurs en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage, cohe rente avec la trajectoire-cible des eaux superficielles et souterraines sera de finie en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Le nombre et le choix des parcelles e chantillonne es devra Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 61/147 re pondre a des re gles rigoureuses. Les outils et mode les disponibles pour suivre et raisonner les fuites de nitrates sont aujourd'hui suffisamment mu rs (cf. 3.4) pour aider, aux niveaux individuel, collectif et territorial a raisonner l'e volution des pratiques (assolement, localisation des cultures, pratiques de fertilisation azote e, gestion de l'interculture...) (cf. 4.2.1). 4.4.3 Préfigurer des engagements collectifs sur des objectifs de résultats Plusieurs collectifs territoriaux se sont engage s sur des trajectoires d'ame lioration des pratiques et de re duction des pressions de pollution diffuse par les nitrates. Parmi ces initiatives, certaines sont fonde es sur des objectifs de re sultats en matie re de fuites d'azote (cf. 3.3). Un premier travail de recensement et de caracte risation a e te re cemment re alise [Morel 2020]. Des collectifs sont donc directement inte resse s a s'inscrire dans des de marches d'engagement sur des objectifs de re sultats. La motivation d'un collectif et l'implication de ses acteurs doivent e tre pre sentes a trois niveaux : Le collectif territorial doit e tre de fini, en pre cisant l'identite des acteurs implique s et leurs modalite s d'action ou de contribution. Il doit re unir la diversite des parties prenantes concerne es sur le territoire, y compris les associations porteuses de propositions. Le collectif d'agriculteurs devra expliciter les objectifs de re sultat poursuivis, la trajectoire d'ame lioration, les modes d'action envisage s, les compe tences et outils mobilise s, les pratiques qu'il souhaite mettre en oeuvre et les e ventuelles adaptations a apporter pour cela a certaines mesures du PAR (cf. 4.4.3). Chaque agriculteur du collectif devra expliciter ses propres engagements au service des objectifs et de la trajectoire du collectif. Le projet sera soumis a un processus de reconnaissance et de qualification d'ope ration « d'engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». La cohe rence d'ensemble des trois niveaux d'engagement sera l'une des clefs de cette qualification. 4.4.4 Formaliser « l'engagement sur des objectifs de résultats » dans le 7 e programme d'actions national « nitrates » (PAN) Le futur texte de cadrage du PAN 7 doit, aux co te s de la voie actuelle « obligation de moyens », ouvrir une voie « engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». Cette voie actionne e par les pre fets de re gion 43 doit permettre, quand des collectifs territoriaux le proposent de manie re argumente e et convaincante, la mise en place de dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates ». Evolution du PAN. Le PAN devra e tre modifie pour cre er et encadrer le nouveau dispositif. Le 7e PAN de finira notamment (i) les mesures que les pre fets de re gion pourront, dans ce cadre, alle ger sous conditions (par exemple les mesures 3° et 7°), (ii) un cahier des charges de re fe rence pour soumettre une candidature (contenu du dossier de candidature et crite res d'e valuation) ou demander un renouvellement, (iii) les re gles de composition des collectifs territoriaux pouvant de poser une candidature (notamment en terme de diversite et de repre sentativite du territoire), (iv) le contenu des arre te s pre fectoraux et des contrats de mise en place ou de renouvellement des dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates » sur un territoire, (v) les modalite s de suivi, de contro le, d'examen pe riodique et de renouvellement par l'Etat, (vi) les conditions de sortie de cette voie en cas d'e carts persistants. Cahier des charges. Un cahier des charges est a de finir au niveau national. Il indiquera les points qu'un collectif motive souhaitant s'engager dans une telle option devra pre ciser (cf. 4.4.2 et 4.4.3). L'e tat initial du territoire, de ses masses d'eau, de ses activite s agricoles et des pressions de pollution, et leurs tendances seront de crits. Les objectifs de re sultat au fil et au terme de la pe riode d'engagement seront quantifie s. Ils seront de cline s en strate gies d'actions dote es d'indicateurs de pilotage collectifs et 43 Eventuellement a titre expe rimental Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 62/147 individuels (cf. tableau 8). Le dossier de candidature devra de crire la motivation et les contributions des acteurs du collectif territorial44. Instruction des candidatures et formalisation des engagements. Les collectifs souhaitant « s'engager sur des objectifs de re sultats » devront pre senter un projet re pondant a ce cahier des charges. Les candidatures seront instruites a l'e chelle re gionale pour une reconnaissance ou un renouvellement, et soumis a avis favorable a l'e chelle nationale (e mis par l'Etat sur proposition par exemple du CST du GENEM). La forme et le contenu du contrat collectif voire des contrats individuels et les signataires devront e tre de finis. Ils pourront s'inspirer des expe riences de projets territoriaux de maitrise des pollutions diffuses d'origine agricole (aires d'alimentation de captage, bassins versants algues vertes...). Suivi et pilotage des ope rations. Un bilan technique annuel de ces dispositifs sera pre sente par le collectif au niveau re gional. Un examen de ce bilan et une e valuation de la trajectoire seront re alise s par les services de l'Etat en lien avec le GREN et partage s avec le collectif territorial. Des adaptations des strate gies d'actions pourront e tre de cide es par le collectif. En cas d'e cart ave re a la trajectoire, les dispositions correspondantes du contrat de l'arre te seront mises en oeuvre : des actions renforce es de finies en concertation et contro lables par l'Etat seront prescrites afin de revenir sur la bonne trajectoire. En cas d'e chec, le pre fet pourra mettre un terme a l'ope ration. Appui me thodologique national a la mise en place du nouveau dispositif. Un appui de niveau national sera ne cessaire pour proposer une me thodologie pour de finir des objectifs de valeur du reliquat d'azote mine ral dans les sols au de but du drainage et la strate gie d'e chantillonnage des parcelles associe es, de finir le cahier des charges et la me thodologie d'e valuation des projets. Recommandation 8. Afin de mieux mobiliser les acteurs volontaires, créer un effet d'entraînement par l'exemple et rendre plus efficaces les programmes d'actions, ouvrir la possibilité pour des collectifs territoriaux de s'engager sur des objectifs de résultats « nitrates » en introduisant dans le prochain PAN un dispositif incluant (i) un cahier des charges de référence, (ii) les mesures que les préfets de région pourront assouplir sous conditions et (iii) les dispositions à mettre en oeuvre au niveau des services de l'État pour accompagner et encadrer ces initiatives. Tableau 8 : Exemples d'objectifs de résultats et d'indicateurs de pilotage Objectifs de re sultat collectif sur la qualite des eaux - Objectif quantifie d'ame lioration de la qualite des eaux (par ex. diminution de 20/30 % des P90 en 4/8/12 ans) - Objectif quantifie de teneur en nitrates moyenne des sols en de but de pe riode de drainage (proxy des teneurs en nitrates de l'eau s'infiltrant sous les parcelles cultive es) Indicateurs de pilotage collectifs A titre d'exemple : - Part de superficies en prairies ; - Ame nagement de l'espace (haies...) ; - Diversification des assolements ; - Part de superficies fertilise es en pilotage inte gral ; - etc. Indicateurs de pilotage individuels A titre d'exemple : - Valeur du reliquat d'azote mine ral au de but du drainage ; - Gestion des intercultures courtes et des intercultures longues apre s mais grain, sorgho grain et tournesol (biomasse et dure e) ; - Gestion de l'e pandage des effluents d'e levage (nature et superficie des cultures re ceptrices) - etc. Les partenaires des agriculteurs doivent s'engager a les aider a faire e voluer leurs pratiques et leurs assolements et a collecter des informations fiables et partageables. 44 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 63/147 Conclusion La France a des obligations de re sultats, tant pour la protection de la sante humaine que pour la pre servation de l'environnement. L'examen de l'e tat de pollution des eaux par les nitrates et de son e volution conduit a un constat qui impose de re agir. Au sein de la zone vulne rable, vingt-cinq anne es de mise en oeuvre des programmes d'actions ont conduit a une stabilisation d'ensemble. Cette relative stabilite cache des situations locales contraste es souligne es dans le rapportage 2020 a la Commission : des efforts collectifs ont permis des ame liorations notables sur certains territoires mais, dans le me me temps, des de gradations ont touche d'autres re gions. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles ne permettront pas d'atteindre, a moyen terme comme a long terme, les objectifs de qualite lie s a la directive « nitrates » et a la directive cadre sur l'eau. L'Etat s'expose non seulement a des contentieux avec la Commission europe enne mais aussi a des contentieux re cursoires avec des parties prenantes nationales. Le syste me actuel, fonde sur des obligations de moyens, est confronte a deux freins majeurs : la de mobilisation des acteurs et le manque d'outils d'e valuation et de pilotage. Quatre leviers doivent e tre actionne s de s les 7es programmes d'actions : un meilleur acce s a l'information sur l'e tat des eaux a l'e chelle des territoires ; une graduation du zonage au sein de la zone vulne rable ouvrant des perspectives positives pour les acteurs ; le de veloppement de connaissances actionnables ; la reconnaissance d'engagements de collectifs territoriaux sur des objectifs de re sultats. Des amendements aux programmes d'actions sont ne cessaires mais ne suffiront pas a infle chir les trajectoires des teneurs en nitrates des eaux et atteindre les objectifs a moyen terme. Pour de finir de nouvelles trajectoires d'effort collectif, l'Etat doit mobiliser les cadres de concertation existants et associer toutes les parties prenantes dans la de finition des objectifs et des modalite s de pilotage. Aujourd'hui, la politique nitrates semble rele gue e au second plan face a des enjeux perçus comme plus sensibles (pesticides, gestion quantitative de l'eau...). L'action publique doit piloter ces diffe rents enjeux de façon plus inte gre e. Claude GITTON Pascal KOSUTH François VEDEAU Philippe VISSAC Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Inspecteur général de la santé publique vétérinaire Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 64/147 Annexes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 65/147 Annexe 1. Lettre de mission Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 66/147 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 67/147 Annexe 2. Liste des sigles et acronymes. Glossaire Sigles et acronymes Sigle AAC ACTA ADEME AE APCA APEF ARIA ASP BARPI CGAAER CGEDD CIPAN CODERST COMIFER CORENA CST DEB DeXeL DCE DD(CS)PP DDT(M) DFA DGALN DGPE DGPR DRAAF DREAL FNSEA GENEM GREN ICPE ICHN IDELE IFIP INRA INRAE IRSTEA ISA Lille ITB LDAR-Aisne ITAVI MAA MAEC MISEN MTE OAD OCDE OFB OIEAU PA PAC PAN Développé Aire d'alimentation de captage Association de coordination des instituts techniques agricoles Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Agence de l'eau Association permanente des chambres d'agriculture Association des producteurs d'endives de France base de données Analyse, Recherche et Information sur les Accidents Agence de services et de paiements Bureau d'Analyse des Risques et Pollutions Industriels Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux Conseil général de l'environnement et du développement durable Culture intermédiaire piège à nitrates Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques Comité français d'étude et de développement de la fertilisation raisonnée Comité de rénovation des normes en agriculture Conseil scientifique et technique Direction de l'eau et de la biodiversité Diagnostic Environnement de l'eXploitation d'ELevage Directive cadre sur l'eau Direction départementale en charge de la protection des populations Direction départementale des territoires (et de la mer) Déclaration des flux d'azote Direction générale du logement de l'aménagement et de la nature Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises Direction générale de la prévention des risques Direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles Gestion des éléments nutritifs et des émissions vers les milieux Groupes régionaux d'expertise « nitrates » Installations classées pour la protection de l'environnement Indemnité compensatoire de handicaps naturels Institut de l'élevage Institut technique de Recherche et de Développement de la filière porcine Institut national de la recherche agronomique Institut National de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture Groupe Institut supérieur d'agriculture de Lille Institut technique de la betterave Laboratoire départemental d'analyse et de recherche de l'Aisne Institut technique de l'aviculture Ministère de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Mission interservices de l'eau et de la nature Ministère de la transition écologique Outil d'aide à la décision Organisation de coopération et de développement économiques Office français de la biodiversité Office international de l'eau Programme d'actions Politique agricole commune Programme d'actions national Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 68/147 PAR PE PER PK PMBE PMPOA PREPA PRO RA R&D RGPD RMT RDD REH RPG RPR RSH SAU SDAGE SIE SISE-Eaux SOLINAZO SSP ZAC ZAR ZES ZTHA ZV Programme d'actions régional pratiques d'élevage (en référence aux enquêtes « pratiques d'élevage ») Pression-état-réponse pratiques culturales (en référence aux enquêtes « pratiques culturales ») Programme de modernisation des bâtiments d'élevage Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques Produits résiduaires organiques Recensement agricole Recherche et développement règlement général sur la protection des données réseau mixte technologique Reliquat au début de la période de drainage (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à l'entrée de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) Registre parcellaire graphique Reliquat post-récolte (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à la sortie de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) superficie agricole utile schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Surface d'intérêt écologique Système d'information en santé environnement sur les eaux du ministère chargé de la santé Solutions Innovantes pour une gestion optimisée de l'azote dans les systèmes de culture Service de la Statistique et de la Prospective (MAA) Zone d'action complémentaire Zone d'action renforcée Zone d'excédent structurel d'azote lié aux effluents d'élevage Zone tampon humide artificielle Zone vulnérable Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 69/147 Glossaire Culture interme diaire pie ge a nitrates (ou CIPAN) Une culture se de veloppant entre deux cultures principales et qui a pour but de limiter les fuites de nitrates. Sa fonction principale est de consommer les nitrates produits lors de la mine ralisation postre colte et e ventuellement les reliquats de la culture principale pre ce dente. Elle n'est ni re colte e, ni fauche e, ni pa ture e (il s'agirait sinon d'une culture de robe e). (de finition donne e par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Contentieux re cursoire Une action re cursoire est une action permettant a celui qui a re pare , a l'amiable ou par condamnation, un dommage qu'il n'avait pas cause ou dont il n'e tait pas l'auteur exclusif, d'exercer ensuite un recours contre le ve ritable responsable afin d'obtenir remboursement des sommes verse es. Interculture L'interculture est la pe riode, dans la rotation culturale, comprise entre la re colte d'une culture principale et le semis de la suivante. Une interculture courte est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a l'e te ou a l'automne. Une interculture longue est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a compter du de but de l'hiver. (de finitions donne es par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Masse d'eau Les milieux aquatiques (cours d'eau, canaux, aquife res, plans d'eau ou zones co tie res) sont de coupe s ge ographiquement en masses d'eau. Les SDAGE de finissent les masses d'eau et leurs limites. La masse d'eau est l'unite e le mentaire d'e valuation de l'e tat des milieux aquatiques a re aliser dans le cadre de la directive cadre sur l'eau 2000/60/CE du 23 octobre 2000. Mesures du programme d'actions national Huit mesures composent le programme d'actions national (article R211-81 du code de l'environnement, modifie par le de cret °2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d'actions). Elles sont couramment de signe es mesure 1° a mesure 8° (voir leur contenu dans l'annexe 4). Percentile Indicateur statistique d'une variable, calcule a partir d'un ensemble de mesures de cette variable (par exemple pour une pe riode d'analyse). Le percentile 90 supe rieur est de fini comme la valeur a laquelle 90% des mesures sont infe rieures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 70/147 Sous-secteur hydrographique Le de coupage hydrographique du territoire français est re alise selon une hie rarchie a quatre niveaux emboite s de superficies de croissantes : Re gion hydrographique (1er ordre), Secteur hydrographique (2e me ordre), Sous-secteur hydrographique (3e me ordre) et Zone hydrographique (4e me ordre). Un secteur est de coupe suivant un maximum de 10 sous-secteurs, et un sous-secteur est de coupe suivant un maximum de 10 zones hydrographiques. Le territoire me tropolitain est de coupe en 1 140 soussecteurs hydrographiques d'une superficie moyenne de 512 km². Type de fertilisant Trois types de fertilisants azote s (type I, type II et type III) sont de finis en France pour la transposition de la directive « nitrates ». La transformation en azote mine ral est de plus en plus rapide apre s e pandage depuis les fertilisants de type I vers les fertilisants de type III. L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN donne la de finition des trois types de fertilisants (extraits ci-dessous) : - type I : fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral (exemples : fumiers de ruminants, fumiers porcins et fumiers e quins), - type II : fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : fumiers de volaille, fientes de volaille, lisiers de volaille, lisiers de bovin, lisiers de porcin, eaux re siduaires, effluents peu charge s, digestats bruts de me thanisation), - type III : fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 71/147 Annexe 3. Liste des personnes rencontrées Nom Organisme Fonction Date de rencontre 09/10/2020 Personnes ayant apporté un appui technique à la mission BLARD-ZAKAR Adeline Office français de la biodiversite / Direction de la Surveillance de l'Evaluation et des donne es / Serv. de l'Eau et des milieux aquatiques MAA/SG/SSP/BMIS (bureau des Me thodes et de l'Informatique Statistiques) MAA/SG/SSP/BMIS/PMS MAA/SG/SSP/BMIS/PMS Chargée de mission rapportage directives Eaux Responsable de Bureau Chef de projet Chargé de la cartographie statistique FOURCOT Juliette 30/10/2020 GUILLAUME Thierry PREVOT Denis 30/10/2020 30/10/2020 Personnes rencontrées BEROUD Loic BLANCHET Fre de ric MTE/DGPR/SRSEDPD VEOLIA Charge de mission Responsable Re glementation et expertises transverses Chef de service 29/04/2020 28/07/2020 BODENEZ Philippe MTE/DGPR/ DGPR/SRSEDPD (service des risques sanitaires lie s a l'environnement des de chets et des pollutions agricoles) Envilys DRAAF Pays de la Loire SGAR Bretagne 29/04/2020 BOUCHET Laurent BOUEY Ce line BOURDAIS Jean-Louis BOUVIER David BUCHHEIT Pauline CABON Julien CESCHIA Eric COANTIC Ame lie Co_ge rant SERFB charge de mission interde partementale et re gionale de l'eau conseiller agro-BV de secteur groupe de travail environnement Sous-Directrice 15/05/2020 06/07/2020 09/07/2020 Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DRAAF Bretagne/SRFB Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne CNES - CESBIO MTE/DGALN/DEB/EARM (sousdirection de la protection et de la gestion de l'eau, des ressources mine rales et des e cosyste mes aquatiques) COOPERL 10/07/2020 08/07/2020 10/07/2020 07/04/2020 CONVERS Bertrand Responsable environnement 09/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 72/147 Nom CORBEL Guy CORNUAULT Nicolas CORVAISIER Yohann COUE Thierry DEGAN Francesca Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DDT des Deux-Se vres Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire FNSEA ARVALIS Fonction Agriculteur, acteur du BV de l'Arguenon chef de Service Agri. et Territoires inge nieur vice-pre sident Inge nieur R&D Fertilisation et Gestion de l'eau Chef de bureau Directrice Directeur des Ope rations Chef de Po le directeur de la de le gation Maine Loire Oce an Pre sident Directrice adjointe Vice-pre sident Protection de l'Environnement et de la Nature Chef Division Eau Inge nieur d'e tudes Pre sident de section Milieux, ressources et risques Directrice Responsable service Politique et Actions AgriEnvironnementales Chef du service Pre vention des Risques Environnementaux Directeur adjoint charge de mission Date de rencontre 10/07/2020 26/08/2020 23/07/2020 05/08/2020 28/08/2020 DESCOURS Alianore DETOC Sylvie DINGHEM Se verine DOMANGE Muriel DORET Bernadette MTE/DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ BBA OFB Bretagne VEOLIA DREAL Grand Est/SEBP/PESN Agence de l'eau Loire-Bretagne 29/04/2020 02/09/2020 28/07/2020 03/06/2020 09/07/2020 DRILLET Bernard DUBOIS Marie FEREY Pascal FERRET Marie-Rose COOPERL OFB Bretagne APCA DDCSP d'Ille-et-Vilaine 09/07/2020 02/09/2020 23/09/2020 08/07/2020 FERRY Pascale FORAY Sylvain FORRAY Nicolas DREAL Bretagne/SPN/EAU IDELE CGEDD 08/07/2020 12/05/2020 07/04/2020 FRANQUET Nathalie GALIRI Nathalie OFB Pays de la Loire APCA 25/08/2020 23/09/2020 GARROT Claire GAUTIER Xavier Confe de ration paysanne DDPP des Co tes-d'Armor 20/07/2020 08/07/2020 GEAY François GIRARD Constantin GUICHARD Suzie Rapport CGEDD-CGAAER DRAAF Bretagne DGPE/SCPE/SDPE/BESEC (bureau eau, sols et e conomie circulaire) Confe de ration paysanne 09/07/2020 07/04/2020 20/07/2020 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 73/147 Nom GUIL Je re my Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - service Environnement MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC DREAL Bretagne/SPN/EAU ACTA Conseil re gional des Pays de la Loire France Nature Environnement DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ /BBA (bureau des biotechnologies et de l'agriculture) DREAL Grand Est/SEBP/PERMDB Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire INRAE UMR INRAE-AgroParisTech De partement Performances des syste mes de production et de transformation tropicaux Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Fonction Resp the m gestion des sols et fertilisation Directeur ge ne ral Charge de mission re glementation et directive nitrates Charge e de mission Charge de mission eau et agriculture Responsable du Po le fertilite et sols Chef de service Agri. et Agro-e cologie Charge de mission juridique Adjoint au chef de bureau Adjoint chef de po le Membre du bureau Directrice de Recherche chef du de partement Date de rencontre 05/05/2020 GUTTON Martin HAMON Jean-Paul 09/07/2020 05/05/2020 10/07/2020 07/04/2020 08/07/2020 15/04/2020 04/08/2020 08/07/2020 06/05/2020 HERAUD Fanny HERBERT Pauline HEURTAUX Mathilde HERZOG Antoine HOGOMMAT Benjamin HOSATTE Cyril JAMMET Marc JEANSON Arnaud JEUFFROY MarieHe le ne JUSTES Eric 03/06/2020 23/07/2020 11/09/2020 27/04/2020 KERBORIOU Edwige Vice-pre sidente, pre sidente du Groupe de Travail « Environnement » Charge e de mission 10/07/2020 KIENTZLER Anne DRAAF Pays de la Loire / Service Re gional de l'Environnement, de la Fore t et du Bois Envylis Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - station de Kergue hennec MTE/DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC OFB Grand Est DDTM des Co tes-d'Armor 06/07/2020 LALANDE Nathalie LAMBERT Yvon Charge e d'e tudes Responsable de la station Cheffe de bureau 22/04/2020 05/05/2020 LE COZ Ve ronique 02/10/2020 LE GAL Jean-Olivier LE MARESQUIER Ludovic LEBRETON Bruno Chef de bureau Adjoint a la directrice re gionale Service environnement 07/04/2020 01/07/2020 08/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 74/147 Nom LEDUC David LEHOUCK Marie Organisme Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire MTE/DGALN/DEB/EARM5 (bureau Qualite de l'eau et agriculture) DREAL Grand Est/SEBP DREAL Pays de la Loire/SRNP/DEMA Chambre re gionale d'agriculture Bretagne IFIP OFB Grand Est Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne IDELE Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Conseiller agronomie Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de service Chef de division Responsable d'e quipe agro-BV Inge nieur d'e tude Directrice re gionale Cheffe du service Environnement De le gue re gional Chef du service Espaces Ruraux de la de le gation Armorique SERFB Chef po le qualite Eaux et Milieux Aqu. Inge nieur de recherche Directeur de recherche Directeur adjoint Responsable environnement Directeur ge ne ral adjoint Chef de service Eau et environnement Responsable TerraMAP Charge e de mission Adjointe a la sousdirectrice Conseiller agronomie Date de rencontre 06/05/2020 07/04/2020 LERCHER Alain LETESSIER Laure LETROQUER Yves LEVASSEUR Pascal LHOTE Catherine LOUBERE Dominique MANNEVILLE Vincent MARTIN Je ro me 03/06/2020 06/07/2020 10/07/2020 29/04/2020 23/06/2020 10/07/2020 12/05/2020 09/07/2020 MARTIN Joseph MARTIN Vincent MASINSKI Damien MAUREL Pierre MEYNARD JeanMarc MILLEMANN Arnaud MOCHET Christian MORARD Vale ry MOUILLOT Cyril MURGUES Cle ment N'DIAYE Audrey OLIVEROS-TORO Guglielmina OMAS Bernard Coordination Rurale DRAAF Pays de la Loire Conseil re gional des Pays de la Loire INRAE UMR TETIS INRAE, UMR INRAE-AgroParisTech DRAAF Pays de la Loire FRSEA Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne DDT des Deux-Se vres TERRANIS FNSEA MTE/DGALN/DEB/EARM Chambre re gionale d'agriculture de Normandie 26/07/2020 06/07/2020 04/08/2020 27/04/2020 11/09/2020 06/07/2020 10/07/2020 09/07/2020 19/06/2020 28/04/2020 05/08/2020 07/04/2020 04/05/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 75/147 Nom PEREZ Emmanuel PEYRAUD JeanLouis PINÇONNET Didier PLACINES Jean Organisme OFB Grand Est INRAE MAA / CGAAER Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Chef de service Directeur de recherche membre directeur de la de le gation Armorique groupe de travail environnement Adjoint a la cheffe de bureau Charge de mission Date de rencontre 09/07/2020 27/04/2020 06/05/2020 09/07/2020 PLANCHAIS Ce cile PLANTUREUX Adrien POIRIER Maxime Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne MTE/DGALN/DEB/ATAP4 DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Bretagne INRAE De partement Environnement et Agronomie UMR conception et e valuation des syste mes de cultures Coordination Rurale TERRANIS 10/07/2020 02/10/2020 02/10/2020 PONSARDIN Christelle POULOT Aure lien PREAU Jean-Michel REAU Raymond 03/07/2020 03/07/2020 Chef du SERFB Inge nieur de recherche 09/07/2020 27/04/2020 RIBAULT Philippe RIEU Guillaume 26/07/2020 Responsable d'affaires et projets innovants Charge de mission Planification et animation doctrine eaux pluviales Responsable R&D et innovation Membre du bureau Directeur Adjoint Chef de service agronomiee conomieenvironnement Directeur inge nieur projets ancien e lu 21/04/2020 ROTH Fabrice SAINPOL Anne SGAR Bretagne DREAL Grand Est/SEBP/PESN 09/07/2020 03/06/2020 SALUDAS Julien SCHAPELYNCK Catherine SEACH Patrick SOENEN Baptiste Euralis Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire DREAL Bretagne/DIR ARVALIS 12/05/2020 23/07/2020 08/07/2020 31/07/2020 STOUMBOFF Michel SURDYK Nicolas TIENGOU Alain DRAAF Bretagne BRGM Orle ans Chambre d'agriculture des Co tesd'Armor 09/07/2020 20/11/2020 10/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 76/147 Nom VALE Matthieu VANNIER Arthur VARVOUX Laurent VEIDIG Christian VERGOBBI Charles VEYSSILIER Florian VIAU Aure lien ZUNINO Eric Organisme AUREA AgroSciences COOPERL Terrena DGPR/SRT/SDRA/BARPI DREAL Grand Est/SEBP MTE/DGPR/SRSEDPD OFB Pays de la Loire DGPE/SCPE/SDPE (Sous-direction performance environnementale et performances des territoires) Fonction Respons. scientifique du po le Agriculture Charge de projet Cadre technique Chef de bureau adjoint Chef de service Charge de mission Directeur adjoint Sous-directeur Date de rencontre 29/09/2020 09/07/2020 07/07/2020 17/06/2020 03/06/2020 29/04/2020 25/08/2020 07/04/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 77/147 Annexe 4. Contenu des programmes d'actions Les zones vulnérables : territoires d'application des programmes d'actions La directive « nitrates » conduit les Etats-membres de l'Union Europe enne a mettre en oeuvre des programmes d'actions dans les zones qu'ils auront de signe es comme « zones vulne rables ». La transposition en droit français de la de signation des zones vulne rables est faite avec les textes suivants : les articles R211-75 a R211-77 du code de l'environnement (modifie s par le de cret n°2015-126 du 5 fe vrier 2015), l'arre te du 5 mars 2015, les arre te s des pre fets coordonnateurs de bassin portant de signation et de limitation des zones vulne rables. Le contenu des arre te s les plus re cents (figure 19) a e te de fini au vu des re sultats de la 6e campagne de surveillance « nitrates » (oct. 2014- sept. 2015). Ces re sultats ont conduit a ne pas de signer de zone vulne rable en Corse et dans les DROM (De partements et Re gions d'Outre-mer). Figure 19 : délimitation des zones vulnérables en vigueur Le contenu des programmes d'actions Le contenu des programmes d'actions est actuellement encadre et de fini par les textes suivants : les articles R211-80 a R211-82 du code de l'environnement, l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national, l'arre te modifie du 7 mai 2012 relatif aux actions renforce es a mettre en oeuvre dans certaines zones ou parties de zones vulne rables, l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux, l'arre te du 20 fe vrier 2019 relatif au dispositif de suivi de la pression d'e pandage d'azote spe cifique a certains territoires. Le tableau 9 indique l'articulation entre les e chelles nationale, re gionale et de partementale pour de finir les mesures re glementaires a respecter dans les zones vulne rables. Les PAR peuvent renforcer les mesures 1°, 3°, 7° et 8° du PAN, au regard des objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux, des caracte ristiques et des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. Dans le cas particulier de la mesure 7°, le PAN de finit un principe national selon lequel la couverture des sols est obligatoire pendant les intercultures longues. Mais il pre voit que le pre fet de re gion puisse apporter des adaptations re gionales, non pas seulement en renforçant les mesures nationales, mais aussi en de finissant des situations ou la couverture des sols n'est pas obligatoire. Enfin, un dispositif particulier permet aux pre fets de de partement de de roger temporairement a certaines mesures des programmes d'actions (art. R211-81-5 du code de l'environnement). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 78/147 Tableau 9 : Mesures à respecter en zone vulnérable. Définition aux échelle nationale, régionale et départementale (source : mission) Mesure du PAN (article R211-81 du code de l'environnement) 1° Pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage des fertilisants azote s. 2° Prescriptions relatives au stockage des effluents d'e levage afin de garantir, en toutes circonstances, le respect des objectifs de finis au II de l'article R. 211-80 et les prescriptions relatives a l'e pandage de ces effluents, compte tenu des possibilite s de les traiter et de les e liminer. 3° Modalite s de limitation de l'e pandage des fertilisants azote s fonde e sur un e quilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins pre visibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l'azote de l'eau d'irrigation. Comple ment apporte par le (PAR) Renforcement possible(1) Exclu Pre cisions apporte es par un arre te e tablissant le re fe rentiel re gional(2) Exclu Possibilite de de rogation de partementale Possible Possible Exclu 4° Prescriptions relatives a l'e tablissement de plans de fumure et a la tenue par chaque exploitant d'un ou plusieurs cahiers d'e pandage des fertilisants azote s. 5° Limitation de la quantite maximale d'azote contenu dans les effluents d'e levage pouvant e tre e pandue annuellement par chaque exploitation, y compris les de jections des animaux eux-me mes, ainsi que les modalite s de calcul associe es : cette quantite ne peut e tre supe rieure a 170 kg d'azote par hectare de surface agricole utile. 6° Conditions particulie res de l'e pandage des fertilisants azote s, lie es a la proximite des cours d'eau, a l'existence de fortes pentes, a des situations ou les sols sont de trempe s, inonde s, gele s ou enneige s. 7° Exigences relatives au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses destine e a absorber l'azote du sol et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte. 8° Exigences relatives a la mise en place et au maintien d'une couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de dix hectares. Toute autre mesure utile re pondant aux objectifs mentionne s au II de l'article R.211-80 (restauration de la qualite des eaux et des milieux) (1) Le Exclu Exclu Exclu Exclu Pre cisions a apporter(3) et renforcements possibles(4) Renforcement possible Introduction possible Possible Possible Exclu Exclu PAN de finit trois types de fertilisants selon la rapidite de leur action pour l'alimentation azote e des cultures (types I, II et III) et des pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage. Le PAR a la possibilite d'allonger ces pe riodes minimales d'interdiction. L'arre te du 23 octobre 2013 fixe les allongements pour les fertilisants de type II pour la Bretagne, la partie ouest des re gions Pays de la Loire, PoitouCharentes et Aquitaine, la partie sud de la re gion Midi-Pyre ne es, la partie est de la re gion Champagne-Ardenne et la partie ouest des re gions Franche-Comte et Lorraine. Les pe riodes d'interdiction d'e pandage des fertilisants de type III sont e galement allonge es pour e tre au moins e gales a celles des fertilisants de type II. Le pre fet de re gion met en place un groupe re gional d'expertise « nitrates » (GREN). Le GREN est charge de proposer les re fe rences techniques ne cessaires a la mise en oeuvre ope rationnelle de certaines mesures du programme d'actions et en particulier de la mesure 3° (article R211-81-2 du code de l'environnement ; arre te modifie du 20 de cembre 2011 portant composition, organisation et fonctionnement du GREN). (2) Le PAR comple te le PAN en de finissant : 1. La date limite a partir de laquelle la re colte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une de robe e qui remplisse son ro le. Il s'agit d'une date calendaire fixe. 2. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la culture interme diaire pie ge a nitrates ou des repousses et les justificatifs correspondants. Toutefois, une destruction de la culture interme diaire ou des repousses plus pre coce que dans les autres intercultures longues doit e tre privile gie e a l'absence de toute couverture. 3. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels les cannes de mais grain, de tournesol ou de sorgho peuvent ne pas e tre broye es et enfouies et les justificatifs correspondants ; ce sont par exemple des zones inondables, (3) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 79/147 des zones e rosives ou des zones abritant une espe ce animale dont la survie de pend de la pre sence en surface de ces cannes. Ces re gles tiennent compte des objectifs de pre servation et de restauration de la qualite de l'eau, des caracte ristiques pe do-climatiques et agricoles ainsi que des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. La mesure 7° peut e tre renforce e par : 1. L'interdiction de certaines espe ces comme cultures interme diaires pie ges a nitrates. 2. La limitation du recours aux repousses de ce re ales ou aux cannes de mais grain, de sorgho et de tournesol broye es et enfouies. 3. L'obligation de recourir a l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates dans certaines intercultures courtes. (4) Le fonctionnement par cycles des programmes d'actions Tous les quatre ans au moins, les programmes d'actions sont re examine s et, le cas e che ant, re vise s (figure 20) : ­ Le PAN a l'initiative des ministres charge s de l'agriculture et de l'environnement, ­ Les PAR a l'initiative du pre fet de re gion. Figure 20 : réexamen cyclique des zones vulnérables et des programmes d'actions Les pre fets de re gion ont arre te les programmes d'actions actuellement en vigueur (6es PAR) entre juillet 2018 et janvier 2019. Ce fonctionnement par cycles devrait permettre une ame lioration continue des programmes d'actions, en tenant compte de l'e volution des donne es scientifiques et techniques disponibles et en rendant les programmes de mieux en mieux adapte s a l'atteinte de leurs objectifs (tableau 10). La note de service du 5 de cembre 2013 relative a l'e tablissement des PAR fournit des exemples d'indicateurs pouvant e tre utilise s pour l'e valuation du PAR. Les indicateurs de suivi et d'e valuation du programme d'actions peuvent e tre choisis pour s'inte grer au mode le Pression ­ Etat - Re ponse qui distingue dans le cas pre sent la pression azote e exerce e sur l'environnement par les activite s agricoles et les e missions qui en de coulent, l'e tat de l'environnement et en particulier des ressources en eau, et les re ponses apporte es a travers les moyens de lutte engage s. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 80/147 Tableau 10 : Réexamen et révision des programmes d'actions (source : mission) OBJECTIFS À ATTEINDRE Les programmes d'actions comportent les mesures et actions ne cessaires a une bonne maitrise des fertilisants azote s et a une gestion adapte e des terres agricoles, en vue de limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux co tie res et marines. (art. R211-80 du code de l'environnement) DÉFINIR LE CONTENU DES PROGRAMMES D'ACTIONS Les programmes d'actions prennent en compte (i) les situations locales et leur e volution, notamment la teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines, les syste mes de production et les pratiques agricoles, le degre de vulne rabilite du ou des aquife res concerne s et la pre sence de nitrates de provenances autres qu'agricoles ; (ii) les donne es scientifiques et techniques disponibles et les re sultats connus des programmes d'actions pre ce dents. (art. R211-80 du l'environnement) code de ÉVALUER L'EFFICACITÉ DES ACTIONS Le pre fet de re gion e tablit un rapport destine a mettre en e vidence les moyens mis en oeuvre, les progre s re alise s dans la limitation des pratiques a risques pour la pollution azote e des eaux et l'e volution de la teneur en nitrates des eaux. Ce rapport sert de situation de re fe rence pour construire le programme d'actions re gional suivant et re aliser son e valuation environnementale. (arre te du 23 octobre 2013) AGIR, ENREGISTRER ET SUIVRE Le PAR pre cise les indicateurs permettant le suivi et l'e valuation de son efficacite . (arre te du 23 octobre 2013) Malgre ce cadrage me thodologique, le re examen et la re vision des programmes d'actions sont peu alimente s par une e valuation de leur efficacite et de l'atteinte de leurs objectifs (3.2). Cela peut s'expliquer notamment par : l'absence de la de finition d'objectifs de re sultats. Qu'entend-on par « limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines... » ? L'absence d'indicateurs permettant de rapidement voir si la trajectoire d'ame lioration est satisfaisante. L'e valuation au seul vu de la qualite des eaux mesure e dans les cours d'eau et les nappes est critique e du fait de son temps de re ponse aux ame liorations des pratiques agricoles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 81/147 Annexe 5. Contentieux remarquables Contentieux communautaires Directives relatives à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine La France a e te condamne e pour mauvaise application des directives 80/778/CEE et 98/83/CE relatives a la qualite des eaux destine es a la consommation humaine au vu des teneurs en nitrates et en pesticides observe es dans plusieurs unite s de distribution situe es dans les de partements de Vende e, Deux-Se vres et Charente-Maritime (arre t de la Cour de Justice des Communaute s europe ennes (CJCE) du 31 janvier 2008 dans l'affaire C147/07). Cette affaire a e te classe e le 20 novembre 2009, suite a la fermeture de prises d'eau et au retour a la conformite des autres unite s de distribution en de passement. Plusieurs contentieux ont concerne la teneur en nitrates des eaux destine es a la production d'eau de consommation humaine en Bretagne. La commission europe enne a releve que 13 % de la population bretonne e tait concerne e par des de passements de la teneur limite en nitrates de 50 mg/l en 1998. Malgre les progre s re alise s jusqu'en 2004, certaines eaux distribue es demeuraient au moins momentane ment au-dessus de cette limite de 50 mg/l. Un arre t de la CJCE a donc e te prononce a l'encontre de la France le 28 octobre 2004 (affaire C505-03). La proce dure s'est e teinte le 5 avril 2006 par voie de communique de presse e manant de la Commission europe enne ayant de cide d'abandonner les poursuites au vu des progre s accomplis par les autorite s françaises. En 2008, la conformite vis-a vis du parame tre nitrates des eaux distribue es en Bretagne a concerne 99,85 % de la population. Ce re sultat a e te obtenu en partie par l'ame lioration de la qualite des ressources mais surtout gra ce a une politique d'investissement dans le traitement d'eau particulie rement volontariste. A la suite de plusieurs plaintes, la Commission a adresse a la France, le 1er avril 1992, une demande d'information. Ce contentieux a e te motive non pas par la teneur en nitrates des eaux distribue es mais par celle des « eaux brutes ». 37 prises d'eau superficielle destine es a la production d'eau alimentaire en Bretagne de passaient la valeur limite de 50 mg/l de nitrates en 2001. La France a e te condamne e pour mauvaise application de la directive 75/440/CEE du 16 juin1975 concernant la qualite requise des eaux superficielles destine es a la production d'eau alimentaire (arre t de la CJCE du 8 mars 2001 dans l'affaire C-266/99). La Commission a toutefois suspendu un deuxie me renvoi devant la Cour apre s que les autorite s françaises se sont engage es, le 13 mars 2007, a mettre en oeuvre un plan d'action destine a restaurer la conformite des eaux pre leve es d'ici fin 2009. Dans ce cadre, des actions re glementaires spe cifiques ont e te arre te es pour les aires d'alimentation de neuf prises d'eau sur des cours d'eau (six en Co tes-d'Armor, deux en Finiste re et une en Ille-et-Vilaine) et des prises d'eau ont e te ferme es. Ce plan d'action pre voyait les quatre mesures suivantes : 1. Fermeture de quatre prises d'eau (Horn, Ic, Bizien, Echelles) ou il apparaissait difficile d'atteindre la conformite d'ici de cembre 2009 ; 2. Re duction obligatoire des apports d'azote aux sols ; 3. Renforcement des contro les des exploitations agricoles situe es dans les neuf bassins versants, a hauteur de 50 % chaque anne e ; 4. Bilans re guliers a la Commission europe enne de la strate gie de la mise en oeuvre du plan d'action. Les pre fets de de partement concerne s ont arre te une limitation renforce e de la fertilisation azote e obligatoire a compter du 1er janvier 2008 : 160 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de superficie agricole utile (SAU) et par an pour chaque exploitation de polyculture e levage bovin ; 140 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de SAU et par an, pour toutes les autres exploitations avec, pour les exploitations ayant des le gumes, une limitation porte e, pour leur surface en le gumes, a la valeur de 170 kg d'azote par hectare de le gumes et par an. Un dispositif d'aides financie res temporaires a e te mis en place sur mesures pour accompagner les agriculteurs dans les bassins versants a contentieux (BVC) par le de cret n° 2007-1281 du 29 aou t 2007 relatif a certaines zones de protection des aires d'alimentation des captages. Les arre te s pre fectoraux Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 82/147 de finissant les programmes d'actions de la directive « nitrates » limitaient alors les apports azote s, toutes origines confondues, a 210 kg d'azote par hectare de SAU et par an pour les zones d'actions renforce es dont font partie les BVC. En s'engageant a apporter moins d'azote avant que cela ne devienne obligatoire, les agriculteurs ont pu be ne ficier d'une indemnite compensatoire de contraintes environnementales. En juin 2010, au vu des re sultats obtenus, la Commission a conclu qu'il n'e tait pas justifie de poursuivre la proce dure. Le 18 juillet 2015, la Commission europe enne a accepte de lever les contraintes re glementaires dans les bassins versants alimentant quatre prises d'eau en Co tes-d'Armor et une prise d'eau en Finiste re, leurs teneurs en nitrates e tant reste es infe rieures a 50 mg/l depuis au moins trois ans conse cutifs avec une tendance continue a la baisse. La France est a nouveau expose e a un contentieux communautaire pour mauvaise application de la directive 98/83/CE. La Commission europe enne a adresse le 30 octobre 2020 une lettre de mise en demeure a la France. Au vu des chiffres publie s par le ministe re de la Sante pour 2018 (voir figure 21), la teneur en nitrates de l'eau distribue e a de passe 50 mg/l au moins une fois dans pre s de 330 unite s de distribution d'eau re partis dans 44 de partements et alimentant environ 430 000 habitants (carte de gauche). Pour 150 unite s de distribution d'eau re partis dans 20 de partements et alimentant environ 100 000 habitants, la teneur moyenne annuelle a de passe 50 mg/l, signe de de passements re currents (carte de droite). Figure 21 : Population desservie par une eau destinée à la consommation humaine dont la teneur en nitrates a dépassé 50 mg/l en 2018 (source : Ministère chargé de la santé, sept. 2019, Bilan de la qualité de l'eau du robinet vis-à-vis des nitrates. Données 2018) Directives « nitrates » Les premiers contentieux communautaires relatifs a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (Arre t de la Cour de justice des Communaute s europe ennes du 27 juin 2002). Il e tait reproche a la France de ne pas prendre correctement en compte les eaux touche es par l'eutrophisation (par ex. la baie de Seine). Cela a conduit a revoir la me thode de de limitation des zones vulne rables, notamment les seuils utilise s (cf. 1.2). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 83/147 Concernant la directive « nitrates », nous de taillons ci-dessous le contentieux communautaire relatif au contenu des programmes d'actions. En novembre 2009, la Commission europe enne a adresse une mise en demeure a la France concernant ses programmes d'actions, lui reprochant, d'une part, l'architecture ge ne rale des programmes d'actions et, d'autre part, le contenu des principales mesures des programmes d'actions. Cette mise en demeure relevait notamment que trop de de rogations aux pe riodes d'interdiction d'e pandage avaient e te accorde es sans base scientifique explicite e. La Commission a souligne que la transposition de la directive « nitrates » doit e tre suffisamment claire et pre cise pour que son application par les agriculteurs ne requie re pas une formation de spe cialiste de la protection de l'environnement. Or les dispositions françaises sont complexes et techniques, manquent de pre cision et pre sentent de « nombreuses lacunes ». La Commission a pu reconnaitre l'inte re t d'avoir une de clinaison territoriale des programmes d'actions compte tenu de la diversite pe doclimatique et agricole de la France mais elle a souligne que le cadre national e tait insuffisant et qu'il e tait de cline de manie re minimaliste et he te roge ne dans les de partements. Dans le cadre de ce contentieux, la France a engage une profonde re forme de son dispositif re glementaire « nitrates ». Le de cret n°2011-1257 du 10 octobre 2011 a re organise l'architecture des programmes d'actions, fixe les mesures du programme d'actions national et le contour de futurs programmes d'actions re gionaux, le tout e tant appele a remplacer les 4es programmes d'actions de partementaux. L'arre te du 19 de cembre 2011 a de fini le contenu du programme d'actions national. L'arre te du 20 de cembre 2011 a porte composition, organisation et fonctionnement des groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN). La partie re glementaire du code de l'environnement relative aux programmes d'actions et l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national ont e te amende s. L'arre te du 23 octobre 2013 a pre cise le contenu des programmes d'actions re gionaux. Tous ces e le ments nouveaux n'ont pas permis d'obtenir un classement de l'affaire. La Commission a de pose une reque te devant la Cour de justice de l'Union europe enne le 16 mai 2012 (affaire C-237/12). La Cour a rendu son arre t le 4 septembre 2014, condamnant la France en retenant des griefs portant sur les six points suivants : Insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage ; Absence de crite res clairs, pre cis et objectifs pour de terminer la capacite de stockage d'effluents d'e levage ne cessaire et conditions de stockage au champ de fumiers compacts pailleux non satisfaisantes ; Absence de re gles permettant aux agriculteurs et aux autorite s de contro le de calculer de manie re exacte la quantite d'azote pouvant e tre e pandue afin de garantir une fertilisation e quilibre e ; Sous-e valuation des quantite s d'azote a e pandre en provenance des effluents d'e levage produits par animal, en particulier par vache laitie re ; Absence de re gles satisfaisantes, comportant des crite res clairs, pre cis et objectifs, concernant les conditions d'e pandage de fertilisants sur les sols en forte pente ; Absence de re gles interdisant l'e pandage de tout type de fertilisants sur les sols gele s ou couverts de neige. Suite a cet arre t, les ministres en charge de l'environnement et de l'agriculture ont pris l'arre te du 11 octobre 2016 modifiant une nouvelle fois l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national et pre voyant : L'introduction des outils de re fe rence DeXeL et pre -DeXeL pour l'e valuation des capacite s de stockage ne cessaires pour une exploitation ; La de finition de conditions de stockage de certains effluents au champ ; Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 84/147 L'introduction d'un de lai de mise en oeuvre des capacite s de stockage minimales requises au 1er octobre 2018 pour les exploitations non soumises au programme d'actions nitrates a la date du 2 septembre 2014 ; La de finition de nouvelles normes de production d'azote pour les porcs, les volailles et les lapins ainsi que les herbivores hors vaches laitie res ; La possibilite d'utiliser la me thode du bilan re el simplifie pour calculer les excre tions d'azote des e levages porcins de manie re plus exacte que les normes de l'arre te ; La de finition de nouvelles conditions concernant l'e pandage sur les sols en pente et l'interdiction d'e pandage sur les sols gele s ou enneige s. La publication de cet arre te a permis le classement de l'infraction par le colle ge des commissaires europe ens lors de leur re union du 8 de cembre 2016. A ce jour, il n'y a plus de contentieux en cours concernant la directive « nitrates ». Contentieux nationaux Contentieux relatifs à la délimitation des zones vulnérables La circulaire du 22 de cembre 2011 a donne instruction aux pre fets coordonnateurs de bassin de re examiner le pe rime tre des zones vulne rables en utilisant le percentile 90 et en retenant un seuil pour prendre en compte l'eutrophisation. Le seuil de 18 mg/l a e te utilise pour la premie re fois. Des recours ont e te de pose s en fe vrier 2013 par les organisations locales repre sentant la profession agricole aupre s des tribunaux administratifs. Ces recours demandaient l'annulation des arre te s de limitant les zones vulne rables. Dans un contexte ou les juges avaient des interpre tations divergentes sur la le galite de la circulaire du 22 de cembre 2011 et avaient annule des arre te s de de limitation des zones vulne rables, le de cret du 5 fe vrier 2015 et l'arre te du 5 mars 2015 ont se curise les de signations des zones vulne rables et ont confirme l'utilisation du percentile 90 et l'utilisation du seuil de 18 mg/l. Contentieux relatifs au contenu des programmes d'actions La cour administrative d'appel de Nantes (CAA de Nantes, 29 de cembre 2014) a confirme les jugements du tribunal administratif de Rennes (TA de Rennes, 29 mars 2013, n° 1000233, n° 1000234, n° 1000235 et n° 1000236, suite aux reque tes pre sente es par l'association Eau et rivie res de Bretagne et l'association Bretagne vivante) en ce qu'ils avaient enjoint aux pre fets des Co tes-d'Armor, du Finiste re d'Ille-et-Vilaine et du Morbihan de ne plus autoriser avant le 31 mars l'e pandage des fertilisants de type Ib et II pour les cultures de mais et de comple ter les 4es programmes d'actions de partementaux par toute mesure de maitrise de la fertilisation azote e et de gestion adapte e des terres agricoles dans les bassins versants situe s en amont des sites littoraux concerne s par les e chouages d'ulves. Le tribunal administratif de Caen (TA de Caen, 24 mars 2016, n° 1401753) a annule le programme d'actions re gional de Basse-Normandie en tant qu'il ne renforce pas la mesure nationale relative a la couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau dans le de partement de la Manche, hors zone maraiche re. Il s'appuie sur le principe de non-re gression introduit a l'article L110-1 du code de l'environnement par la loi n° 2016-1087 du 8 aou t 2016 pour la reconque te de la biodiversite , de la nature et des paysages. Ce principe figurait dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux qui pre cise en son article 2 que « le renforcement des mesures nationales doit permettre de s'assurer que le programme d'actions compose du programme d'actions national et du programme d'actions re gional garantisse un niveau de protection de l'environnement comparable a celui obtenu par le programme d'actions pre ce dent ». Le tribunal administratif de Nantes (TA de Nantes, 1er de c. 2016, n° 1411039, suite a la reque te d'une association) a enjoint au pre fet de la re gion Pays de la Loire de modifier dans un de lai de douze mois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 85/147 son arre te du 4 juin 2014 en ce qui concerne les pe riodes d'interdiction d'e pandage des prairies de plus de six mois dans la mesure ou il ne respectait pas les interdictions impose es par l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux. Contentieux récursoires Le tribunal de grande instance de Guingamp a condamne le 14 de cembre 1995 la socie te SuezLyonnaise des Eaux a indemniser 176 consommateurs pour distribution d'une eau impropre a la consommation. Par un jugement du 2 mai 2001, le tribunal administratif de Rennes a condamne l'Etat a verser a ladite socie te la somme totale de 751 440 Francs, correspondant a l'indemnisation du pre judice d'image et au remboursement inte gral des indemnisations verse es (TA Rennes, 2 mai 2001, n° 97182, Socie te Suez-Lyonnaise des Eaux). Le tribunal administratif de Rennes n'a pas fait droit a la totalite des demandes de la socie te reque rante, laquelle estimait son pre judice d'image a 3 251 120 Francs. Le tribunal administratif a retenu la notion de « carence fautive » pour engager la responsabilite de l'Etat, conside rant notamment que ce dernier avait tarde a transposer la directives « nitrates » et a mettre en place les premiers programmes d'actions. L'arre te encadrant leur contenu et le cadre de leur e laboration a en effet e te signe le 4 mars 1996 et le de lai pre vu a l'article 5 de la directive « nitrates » n'a pas e te respecte . La Cour des comptes a releve en 2002 l'importance de ce jugement et a souligne l'existence d'un risque financier se rieux pour l'Etat. Depuis la publication de ce rapport, d'autres actions re cursoires ont conduit l'Etat a indemniser des plaignants pour re parer un pre judice. En 2009, la cour administrative d'appel de Nantes a condamne l'Etat a indemniser des associations en re paration du pre judice moral re sultant pour elles « d'une atteinte importante aux inte re ts collectifs environnementaux qu'elles se sont donne es pour mission de de fendre » et impute a la carence de l'Etat dans la mise en oeuvre des re glementations europe enne et nationale en matie re de pollution des eaux par les nitrates (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 1er de c. 2009, affaire 07NT03775). Les montants octroye s e taient compris entre 3 000 et 15 000 euros. Dans quatre arre ts de 2013, la Cour administrative d'appel de Nantes a donne gain de cause a quatre communes bretonnes en condamnant l'Etat a indemniser le pre judice subi par la prolife ration des algues vertes, constitue en l'espe ce par le cou t du ramassage et du transport de ces algues pour l'anne e 2010 (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 22 mars 2013, affaires 12NT00342, 12NT00343, 12NT00344 et 12NT00345). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 86/147 Annexe 6. Représentation cartographique et perception de la situation Pre senter aux acteurs la situation des teneurs en nitrates des eaux implique des choix cartographiques. La repre sentation par la localisation des stations de mesure est aujourd'hui la plus ge ne ralement utilise e (rapports quadriennaux a la Commission europe enne, site Eau-France, sites re gionaux... cf. annexe 21). Nous la comparons a la repre sentation par territoires (masses d'eau, sous-secteurs hydrographiques). Repre sentation par localisation des stations de mesure. Elle met en avant la localisation des stations de mesure, colore es selon un indicateur synthe tique des teneurs en nitrates (valeur moyenne, valeur maximale, percentile 90...), calcule sur une pe riode (une anne e, une campagne de re fe rence). Cette repre sentation est factuelle. Elle souffre toutefois de plusieurs limites : son interpre tation visuelle est sensible a la distribution et a la densite spatiale des stations et peut e tre biaise e (chevauchements, de serts...) ; elle ne permet pas une lecture territoriale selon les entite s physiques pertinentes (par ex. les masses d'eau) ; elle fait disparaitre l'information au-dela d'un certain niveau de zoom ; elle ne permet pas de croiser l'information sur les eaux souterraines et les eaux superficielles. Repre sentation par masses d'eau ou sous-secteurs hydrographiques. Elle consiste a inte grer en un me me indicateur a l'e chelle d'une entite ge ographique (masse d'eau, sous-secteur hydrographique...) l'ensemble des mesures re alise es aux stations situe es sur cette entite . Elle fournit une repre sentation spatialise e couvrant tout le territoire. Cette repre sentation cartographique par masses d'eau ou soussecteurs hydrographiques donne une vision territoriale des teneurs en nitrates des eaux : un agriculteur ou un maire peuvent directement acce der a la connaissance de l'e tat des eaux sur le territoire de leur exploitation agricole, de leur commune. Cette repre sentation permet e galement de croiser sur un territoire les donne es des eaux de surface et des eaux souterraines (cf. figure 3). Elle est donc plus adapte e a l'information des acteurs, leur sensibilisation et leur mobilisation. Figure 22 : Teneurs maximales en nitrates des eaux de surface : (gauche) représentation par localisation des stations de mesure (max 2018-2019 source rapport 2020 à la Commission) ; (droite) représentation par sous-secteurs hydrographiques (P90 2016-2019 source mission) La mission recommande fortement de syste matiser la caracte risation et la visualisation des teneurs en nitrates des eaux par masses d'eau (ou par sous-secteurs hydrographiques en l'absence de mesures spe cifiques a une masse d'eau), en utilisant comme indicateur le percentile 90 (P90) de toutes les mesures de teneur en nitrates re alise es sur la masse d'eau durant la pe riode choisie (de pre fe rence la pe riode du quadriennal de rapportage et non une seule campagne). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 87/147 Annexe 7. Évolution 1992-2016 des teneurs annuelles en nitrates aux stations 1. - Qualité de l'eau distribuée : situation 2018, évolution 2013-2018 Le ministe re en charge de la sante publie chaque anne e un rapport « Bilan de la qualite de l'eau du robinet vis-a -vis des nitrates » (cf. [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet]). Le bilan annuel 2018 conclut que l'eau distribue e en 2018 a e te globalement de tre s bonne qualite : 99,3% de la population a e te alimente e par une eau qui respectait en permanence la limite de qualite de 50 mg/l fixe e par la re glementation Pour environ 59% de la population la teneur maximale en nitrates dans l'eau du robinet e tait infe rieure a 25 mg/l Environ 430 000 habitants (figure a droite ci-dessous) ont e te alimente s par une eau au moins une fois non conforme, ayant pu conduire a une restriction temporaire de l'usage de l'eau pour la boisson pour les nourrissons et les femmes enceintes (les situations de non-conformite re currente, teneur moyenne annuelle de passant 50 mg/l, ont concerne 150 unite s de distribution dans 20 de partements, soit 100 000 habitants). L'analyse des e volutions 2013-2018 (figure gauche ci-dessous) montre une stabilisation de la population desservie avec des eaux non conformes (0,7%) ou de teneur maximale supe rieure a 40 mg/l (11,4%). Elle pointe une le ge re diminution de la population desservie avec des eaux <25 mg/l contre une le ge re augmentation de la population desservie avec des eaux de 25 a 40 mg/l. Figure 23 : Qualité des eaux distribuées pour l'alimentation humaine (source : Système d'Information en Santé Environnement sur les eaux (SISE-Eaux) du Ministère chargé de la santé : (gauche) évolution de la répartition de la population en fonction de la teneur maximale annuelle entre 2013 et 2018 ; (droite) carte 2018 des populations alimentées par une eau non conforme (teneur maximale annuelle > 50 mg/l) Au-dela des actions curatives (traitement des eaux) et des programmes d'actions nitrates en zone vulne rable, les 1 000 captages dits « prioritaires » pour la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole (nitrates, pesticides), identifie s dans les SDAGE devront disposer d'ici fin 2021 d'un plan d'action spe cifique a chacun, mobilisant l'ensemble des leviers financiers, fonciers et re glementaires. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 88/147 2. - Évolutions des teneurs en nitrates dans les eaux superficielles et souterraines Les tableaux ci-dessous montrent l'e volution au cours du temps, de 1992 a 2016, de la re partition des stations de mesure des teneurs en nitrates des eaux selon les valeurs moyennes annuelles (tableau du haut) ou maximales annuelles (tableau du bas). Dans chaque tableau la colonne de gauche est consacre e aux stations de mesure des eaux superficielles, la colonne de droite aux stations de mesure des eaux souterraines ; la ligne du haut montre le nombre total de stations, la ligne du bas le pourcentage par valeurs de la teneur en nitrates. Le constat d'ensemble est celui d'une stabilite sans ame lioration significative. Ces tableaux illustrent la stabilisation ou stagnation de la situation d'ensemble sur les teneurs moyennes comme sur les teneurs maximales, en eaux de surface comme en eaux souterraines. Évolution des teneurs moyennes (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) Eaux de surface Eaux souterraines Nombre de stations de mesure Évolution des teneurs maximales annuelles (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) stations de Rapport CGEDD-CGAAER Part des stations de mesure (%) Nombre mesure de Part des stations de mesure (sur 100%) Figure 24 : Évolution 1992-2016 de la teneur annuelle en nitrates des eaux aux différentes stations de mesure (en haut valeurs moyennes annuelles ; en bas valeurs maximales annuelles). Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 89/147 3. - Évolutions des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines : analyse spatiale Les figures ci-dessous juxtaposent les cartes des teneurs en nitrates aux stations de mesure, de 1992 a 2016 (source [Cartograph']). La lecture de telles juxtapositions est malaise e. Figure 25 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux de surface depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Figure 26 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux souterraines depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Les cartes ci-dessous (celle de gauche est reprise de la figure 4) en pre sentent les tendances. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 90/147 Figure 27 : Évolution à long terme de la teneur maximale annuelle des eaux de surface (à gauche) et des eaux souterraines (à droite) aux stations de mesure (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Figure 28 : Carte d'évolution 1998-2017 des teneurs en nitrates dans les eaux de surface (source : CGDD, « Rapport de synthèse sur l'environnement en France 2019, La documentation française ») 4.- Évolution des teneurs en nitrates des eaux : analyse par sous-secteurs hydrographiques La figure 29 identifie les masses d'eau ayant gagne ou perdu une classe de qualite entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019, selon la me thode de classification en trois classes pre sente e en 1.2.1 et 4.3. Figure 29 : Évolution 2012-2019 de l'exposition aux nitrates des eaux à l'échelle des sous-secteurs hydrographiques (entre les quadriennaux 2012-2015 et 2016-2019) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 91/147 Tableau 11 : distribution en 2016-2019 des 1140 sous-secteurs hydrographiques de métropole entre les quatre classes rouge-orange-vert-bleu de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines (source : mission) 2016-2019 total bleu rouge orange vert sans mesures rouge-orange-vert Total métropole Zone Vulnérable Hors Zone Vulnérable nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. 1 140 550 986 100% 593 290 125 53% 524 257 954 47% 343 181 761 33% 21 10 042 3% 322 171 719 67% 401 205 289 37% 361 189 403 65% 40 15 886 6% 244 104 433 19% 140 60 116 21% 104 44 317 17% 129 56 596 10% 71 30 564 11% 58 26 032 10% 23 2 906 1% 0 0 0% 0 0 0% 774 366 318 66% 572 280 083 97% 202 86 235 33% Les zones rouge-orange-vert repre sentent respectivement 65%, 21% et 11% de la superficie des zones vulne rables. Un tiers de la superficie hors zone vulne rable (86 235 km²) est en zonage rouge-orangevert (respectivement 6%, 17% et 10%). On de nombre au total 401 sous-secteurs hydrographiques rouges, d'une superficie moyenne de 512 km² (~18 000 ha de SAU). Évolution de la cartographie en 4 classes des sous-secteurs hydro (2011-2015 à 2016-2019) : Eaux souterraines : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 70 sous-secteurs manquent de mesures (68 en 2011-2015 ; 70 en 2016-2019) - 953 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 49 sous-secteurs se sont ame liore s - 68 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 188 sous-secteurs manquent de mesures (187 en 2011-2015 ; 184 en 2016-2019) - 782 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 69 sous-secteurs se sont ame liore s - 101 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles et souterraines combinées : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 23 sous-secteurs manquent de mesures (22 en 2011-2015 ; 23 en 2016-2019) - 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 78 sous-secteurs se sont ame liore s (35 de rouge a orange ; 2 de rouge a vert ; 22 de orange a vert ; 9 de orange a bleu ; 10 de vert a bleu) - 91 sous-secteurs se sont de grade s (8 de bleu a vert ; 20 de bleu a orange ; 10 de vert a orange ; 3 de vert a rouge ; 50 de orange a rouge) Tableau 12 : Nombre de sous-secteurs ayant changé de classe de qualité entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019 (source : mission) Les 78 sous-secteurs ayant gagne en classe de qualite re sultent ; dans 37 cas d'ame liorations sur les eaux de surface ; dans 36 cas d'ame liorations sur les eaux souterraines ; dans 3 cas d'ame liorations conjointes eaux de surface et souterraines (2 cas d'absences de mesures en 2011-2015). Les 91 sous-secteurs ayant perdu en classe de qualite re sultent dans 9 cas de de gradations conjointes ; dans 55 cas de de gradations seulement sur les eaux de surface ; dans 27 cas de de gradations seulement sur les eaux souterraines ; dans 9 cas de de gradations conjointes. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 92/147 Annexe 8. Politiques publiques en interaction avec le domaine des nitrates La Politique Agricole Commune Elle occupe une place pre ponde rante tant par ses domaines d'intervention (avec ses deux piliers « soutien du marche , des prix et des revenus agricoles » et « de veloppement rural ») que par les moyens alloue s (plus de 9 milliards d'euros par an pour la France). Sa programmation 2022­2027 est en cours d'e laboration. Elle interfe re avec la directive « nitrates » a plusieurs niveaux : (i) depuis sa mise en place, elle a largement accompagne l'e volution des syste mes de production qui exercent des pressions tant par la teneur que par la spe cialisation (cf. partie 2.4.1) ; (ii) elle impose des sanctions financie res aux be ne ficiaires de ses aides directes en cas de constat d'anomalie sur des points de contro le concernant les mesures lie es a la directive « nitrates » et a d'autres directives45 (cf. annexe 16) ; (iii) depuis 2013, elle encourage crescendo - avec le paiement vert et biento t avec les deux strate gies a venir (« De la ferme a la table » et « Biodiversite ») - les changements de syste mes qui atte nuent les pollutions et les externalite s ne gatives de l'agriculture ; (iv) elle de termine les contenus des messages de conseil et des re fe rentiels. Cette politique peut encore mieux inte grer l'enjeu nitrates qu'elle ne le fait actuellement. Il y a au moins deux marges de manoeuvre : Les de clarations PAC pourraient inte grer la couverture ve ge tale des intercultures. Au-dela des contro les, cela permettrait d'e tablir des cartes annuelles des CIPAN. Le consentement des agriculteurs subventionne s par la PAC (premier ou second pilier) a fournir des donne es de suivi de parcelles et d'exploitation lie es a cet enjeu nitrates pourrait trouver sa place dans une conditionnalite renouvele e, notamment pour les donne es issues des logiciels de suivi. La directive-cadre sur l'eau ou DCE (2000/60/CE) La directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle de finit des re gles pour mettre fin a la de te rioration de l'e tat des masses d'eau de l'Union europe enne et parvenir au « bon e tat » des rivie res, lacs et eaux souterraines, eaux de « transition » et eaux co tie res en 2015, avec des possibilite s pour reporter l'atteinte de cet objectif en 2021 ou en 2027. Elle formule tre s clairement des objectifs de re sultats et il appartient aux Etats-membres de mettre en place les mesures permettant de les atteindre. Elle englobe l'enjeu nitrates, l'enjeu eutrophisation et d'autres enjeux lie s a l'activite agricole (phytosanitaires, phosphore, e rosion, pollutions microbiologiques, e quilibre quantitatif de la ressource en eau...). Dans chaque grand bassin hydrographique, un Sche ma Directeur d'Ame nagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et un programme de mesures sont e tablis tous les six ans (2010-2015, 2016-2021). Dans le cadre de la pre paration des documents de planification pour la pe riode 2022-2027, les comite s de bassin ont adopte en de cembre 2019 l'e tat des lieux de leur bassin hydrographique. Ce document comprend notamment une e valuation du risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux dans l'hypothe se d'un prolongement des tendances et des politiques actuelles. L'action publique doit e tre renforce e sur ces masses d'eau « a risque ». Les programmes d'actions nitrates constituent la pie ce maitresse des politiques actuelles de maitrise des pollutions par les nitrates d'origine agricole. conditionnalite sur paiements de couple s, aides couple es pour des animaux ou des ve ge taux, ICHN, MAEC surfaciques, agroforesterie, aide a la restructuration et a la reconversion des vignobles... 45 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 93/147 Réduction de l'utilisation des pesticides Le plan national ECOPHYTO date de 2008 et trouve aussi ses origines au niveau communautaire (Directive Cadre Europe enne 2009/128/CE « utilisation durable des pesticides »). Son lien avec l'azote porte sur les compromis a faire entre enjeux au niveau des syste mes de culture. Le lien est aussi a faire en mobilisant des outils ge ne riques utiles pour les deux enjeux (la surveillance satellitaire, le dispositif d'e pide mio-surveillance, les analyses de reliquats, les outils d'aide a la de cision...). Réduction des pollutions par les émissions ammoniacales La directive (EU) 2016/2284 du Parlement europe en et du Conseil du 14 de cembre 2016 porte sur la re duction des e missions nationales de certains polluants atmosphe riques. Elle a e te transpose e en droit français par le de cret n°2017-949 du 10 mai 2017. Or, l'agriculture joue un ro le important sur la qualite de l'air. Elle ge ne re, principalement par l'e levage et les e pandages d'engrais azote s, 97% des e missions anthropiques d'ammoniac en France 46 . Ces e missions et les retombe es de compose s azote s qui en de coulent contribuent a la pollution des milieux (apports occultes d'azote et de compose s acidifiants sur les parcelles cultive es, les fore ts, les formations ve ge tales naturelles). L'ammoniac, dans des conditions me te orologiques favorables, re agit avec l'acide nitrique et est a la source de la formation de particules secondaires dans l'atmosphe re, contribuant ainsi a la charge totale en particules. Ces phe nome nes ou e pisodes sont concentre s dans le temps (notamment au printemps avec les e pandages d'effluents d'e levage et d'engrais mine raux) et concernent surtout la moitie nord de la France. D'autres e missions sont imputables a l'agriculture, notamment celles de particules terrige nes de taille ge ne ralement supe rieure a 2,5 m. Rappelons juste ici les mesures pre vues par le plan national de re duction des e missions de polluants atmosphe riques (PREPA) (2017 horizon 2030)47 : utilisation d'engrais moins e missifs, utilisation de pendillards ou enfouissement des effluents d'e levage... de veloppement de filie res alternatives au bru lage des re sidus agricoles, mesure des produits phytosanitaires dans l'air, contro le de l'interdiction des e pandages ae riens, accompagnement du secteur agricole par la diffusion des bonnes pratiques. Notons enfin que la mesure 1° « pe riode minimales d'interdiction d'e pandage de fertilisants azote s » du PAN est e troitement lie e a cet enjeu air. L'e tude de l'ACTA sur les e volutions a pre voir dans le 7e PAN prend en compte les pollutions de l'air et des eaux. Le recensement officiel des e missions (CITEPA, 2015) indique que plus de 97 % des e missions anthropiques de ce compose sont dues a l'agriculture (e levage et e pandages d'engrais azote s) en France 46 47 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Plan nat re duction polluants atmosphe riques.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 94/147 Annexe 9. Programmes de financement des installations de stockage d'effluents d'élevage Deux programmes de financement de die s a la maitrise des pollutions lie es aux effluents d'e levage se sont succe de de 1994 a 2000 (Programmes de Maitrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) : PMPOA 1 sur 1994-2000 et PMPOA 2 sur 2002-2007). Ils ont permis d'aider financie rement l'ame lioration de la collecte, du stockage et de l'e pandage des effluents d'e levage, l'ame lioration des pratiques agronomiques ainsi que la re sorption des exce dents structurels d'azote lie s aux e levages. Le PMPOA 1 pre voyait l'inte gration progressive des e levages par taille de croissante des troupeaux et sans priorite ge ographique. Il a e te stoppe en 2000, a la demande de la Commission europe enne, afin de revoir ses modalite s d'acce s. Les diffe rences d'approche pour le PMPOA 2 ont consiste , pour l'essentiel, a agir en priorite sur les zones vulne rables et a y ouvrir pendant une dure e limite e l'acce s aux aides publiques pour tous les e levages, quelle que soit leur taille. Le PMPOA 2 a e galement renforce le volet agronomique des projets des e leveurs. Le PMPOA 1 a permis d'ame liorer les conditions de stockage des effluents d'e levages des exploitations de plus grande taille. Le PMPOA 2 a concerne pre s de 53 000 e levages dont environ 90% situe s en zone vulne rable. En zone vulne rable, Les deux PMPOA ont en tout contribue a ame liorer la gestion de 80% de l'azote issu des e levages. Tableau 13 : Nombre d'élevages engagés dans les deux PMPOA PMPOA 1 Bovins Lait Bovins viande Autres herbivores Porcins et volailles Total 22 000 7 500 7 500 37 000 PMPOA 2 27 100 12 100 8 900 4 900 53 000 TOTAL 49 100 19 600 8 900 12 400 90 000 (source : [Manneville et al 2017]) Depuis la fin du PMPOA 2, des aides gestion des effluents d'e levage dans les zones vulne rables sont attribue es dans le cadre de programmes d'aide aux objectifs plus larges, parmi lesquels figure l'ame lioration de l'environnement. Le Plan de modernisation des ba timents d'e levage (PMBE) a couvert la pe riode 2017-2013. Pour la pe riode 2014-2020, les aides s'inscrivent dans le Plan de compe titivite et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE). Ces dispositions sont mises en oeuvre dans le cadre des Programmes de de veloppement rural re gionaux (PDRR) approuve s par la Commission europe enne. En application des lignes directrices de l'Union europe enne concernant les aides d'Etat, les investissements permettant de re pondre a une norme communautaire ne sont pas e ligibles, a l'exception des jeunes agriculteurs re unissant certaines conditions et des normes communautaires re cemment introduites. Apre s une mise a jour de la de limitation des zones vulne rables, une aide publique (Etat, fonds europe ens, agence de l'eau, collectivite territoriale...) peut e tre accorde e a un e leveur ayant des ba timents situe s dans les nouvelles zones vulne rables. L'aide pour se conformer aux nouvelles exigences de stockage des effluents d'e levage peut e tre accorde e « pour un maximum de 12 mois a compter de la date a laquelle celles-ci deviennent obligatoires pour l'exploitation agricole ». Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 95/147 Annexe 10. Effets favorables des cultures intermédiaires pièges à nitrates Les cultures intermédiaires peuvent rendre de multiples services qui sont de mieux en mieux connus. Leur effet en tant que « piège à nitrates » a été particulièrement étudié. Il est essentiel dans de nombreuses situations pour que la teneur en nitrates de l'eau de drainage soit inférieure à 50 mg/l. Les cultures intermédiaires rendent de multiples services Les cultures interme diaires ont e te principalement mises en avant pour leur effet favorable en termes de diminution des fuites de nitrates. Mais elles peuvent rendre bien d'autres services. Pour mieux faire connaitre ces services et aller au-dela de la fonction de pie ge a nitrates, l'INRA a organise le 4 octobre 2017 a Auzeville un colloque intitule « CIMS : des Cultures Interme diaires MultiServices pour une production agroe cologique performante »48. Ce colloque a permis de faire le point, d'une part, sur les processus e cologiques sous-jacents a la production des services e cosyste miques des CIMS, et d'autre part, sur la façon de les conduire pour proposer des solutions adapte es aux objectifs de durabilite des exploitations agricoles. Les services de l'Etat cherchent e galement a mieux faire connaitre l'ensemble des services rendus par les cultures interme diaires. A titre d'illustration, la figure 30 est extraite d'une brochure d'information re dige e en Centre-Val de Loire49. Me me lorsque les possibilite s de valorisation fourrage re sont faibles, les services pouvant e tre rendus sont multiples et justifient une conduite adapte e et soigne e des cultures interme diaires. Figure 30 : Extrait de la brochure « Les couverts en interculture. Opportunités et réglementation » éditée par la DRAAF et la DREAL Centre-Val de Loire (mai 2020) Principes du piégeage de l'azote par une CIPAN, effets sur la lixiviation de nitrate et sur l'azote disponible pour la culture suivante Plusieurs me canismes expliquent l'e volution dans le temps du "reliquat d'azote mine ral du sol" (azote disponible pour les plantes mais aussi expose a la lixiviation) a partir de la re colte de la culture pre ce dente (cf. figure 31). 48 49 https://www6.inrae.fr/ciag/CIAg-Agriculture/Cultures-Intermediaires-Multi-Services http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ 2020_communicationcouvertsinterculturaux.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 96/147 Avant le de but du drainage, le fort taux de mine ralisation des matie res organiques en fin d'e te et en automne entraine l'augmentation du reliquat d'azote mine ral. Durant la pe riode de drainage, le reliquat diminue du fait de la lixiviation de nitrate et d'un taux de mine ralisation plus faible en fin d'automne et hiver. L'e volution du reliquat d'azote mine ral est module e par la pre sence d'une CIPAN. En absorbant l'azote mine ral du sol avant le de but du drainage, la CIPAN empe che l'augmentation du reliquat expose a la lixiviation. (source : [Rapport INRA 2012, re sume ]) Cultures intermédiaires, fuites de nitrates et impact économique. Résultats de l'essai longue durée de Thibie (Marne) L'impact sur la lixiviation de nitrates des cultures interme diaires implante es durant les intercultures a fait l'objet de nombreuses expe rimentations de s les anne es 80, avec par exemple des mesures en cases lysime triques ou avec des bougies poreuses. Les re sultats de l'expe rimentation mene e en Champagne crayeuse a Thibie50 sont rapporte s ici a titre d'illustration. Gestion des intercultures La rotation e tudie e est la rotation betterave sucrie re­pois­ble . Pour chacune des trois intercultures, le sol couvert par une culture interme diaire est compare au sol laisse nu. Le radis est la principale culture interme diaire retenue, sauf entre betterave et pois (ce re ale en culture interme diaire), vu la date d'arrachage des betteraves. Fertilisation azotée des cultures principales Les doses totales d'engrais azote s e pandues sont de deux niveaux, ajuste s chaque anne e : (1) traitements dits « N BILAN » (les doses totales sont calcule es a partir de la mesure des reliquats d'azote mine ral en sortie d'hiver (RSH) et de la me thode du bilan additif type INRA) et (2) traitements dits « N REDUIT » (re duction forfaitaire de 35 % de la dose bilan). Teneur en nitrates mesurée dans l'eau des bougies poreuses Des bougies poreuses sont utilise es pour pre lever de l'eau du sol a la base de la profondeur d'enracinement. L'e chantillon pre leve repre sente l'eau qui s'infiltre en profondeur vers la nappe. La figure 32 repre sente les teneurs en nitrates de l'eau observe es pour chaque traitement expe rimental (moyennes e tablies sur les 12 ans de dure e de l'essai). À noter que le rôle des cultures intermédiaires est nettement plus important que celui de la réduction de fertilisation azotée, quelle que soit l'interculture. Cette pre dominance du ro le des cultures interme diaires a constamment e te observe e au long des douze anne es de l'essai. Figure 31 : Principe du piégeage de l'azote par une CIPAN et dynamique du nitrate dans le sol Limiter le lessivage des nitrates. Essai de longue dure e Site de THIBIE (Marne). Re sultats acquis de 1991 a 2008 (https://www.arvalis-infos.fr/file/galleryelement/pj/2e/bc/d2/98/ rapportfinalthibie_1et7505878213799499990.pdf) 50 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 97/147 150 teneur en nitrate (mg/l) 125 100 75 50 25 0 après BETTERAVE 57 47 133 120 79 118 101 66 48 30 27 42 103 89 N BILAN sans CI N RÉDUIT sans CI N BILAN avec CI N RÉDUIT avec CI 35 32 après POIS après BLÉ Moyenne Figure 32 : Teneurs en nitrates moyennes de l'eau prélevée avec les bougies poreuses dans l'essai longue durée de Thibie 1991-2003 (Marne) Impact économique : Une marge directe en hausse Des augmentations de rendement lie s a la pre sence de couverts interme diaires ont e te constate es, plus particulie rement sur le ble et la betterave. Les e le ments explicatifs ne sont pas bien identifie s, mais ne sont en aucun cas imputables aux seuls effets azote : les courbes de re ponse du ble a l'azote ont montre que les rendements augmentent apre s radis sans que la dose optimale ne soit modifie e. A partir de 2004, la rotation betterave-ble -orge de printemps a remplace la rotation betterave-pois-ble . Un couvert de radis a e te implante entre le ble et l'orge et entre l'orge et la betterave. De 2004 a 2008, des gains de rendement d'environ 8 % sont toujours observe s sur ble et betterave. Les gains sont encore plus impressionnants sur orge de printemps : entre + 3 % et + 39 % (figure 33). Sur cet essai, la hausse des rendements constate e apre s les couverts ve ge taux conduit a une forte e le vation du produit de pre s de 100 /ha/an. La hausse des charges de 34 /ha/an est donc tre s largement compense e (figure 34). (source : Labreuche J., Briffaux G., Aubrion G., Moquet M., Couture D., Dossier couverts ve ge taux, Perspectives Agricoles n°357, juin 2009) Figure 34 : La hausse des rendements a largement compensé les charges imputables au couvert Figure 33 : Depuis 1996, les rendements des cultures sont plus élevés après un couvert Simulations réalisées par l'INRA dans le cadre de l'étude remise en 2012 Les effets be ne fiques des CIPAN sur les fuites de nitrates ont conduit tre s to t a prescrire leur implantation dans les situations pre sentant les enjeux les plus importants. Le de cret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 relatif aux programmes d'action a ainsi introduit l'obligation de couverture du sol sur toutes les parcelles dans les bassins versants situe s en amont des prises d'eau superficielle utilise e pour la production d'eau destine e a la consommation humaine et pre sentant des teneurs en nitrates supe rieures a 50 mg/l. La circulaire du 26 mars 2008 a rendu obligatoire la couverture de 100% des surfaces cultive es au plus tard en 2012, en conside rant l'efficacite environnementale reconnue de la couverture des sols pour un cou t de mise en oeuvre relativement faible. La loi du 3 aou t 2009 de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 98/147 programmation relative a la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a indique que l'Etat ge ne raliserait « la couverture des sols en hiver en fonction des conditions locales ». L'objectif de couverture totale a fait l'objet de contestations de repre sentants de la profession agricole. Sur l'argument d'impossibilite s techniques de mise en oeuvre, ils ont demande la reconnaissance de pratiques alternatives (absence de couverture, maintien des re sidus en surface, de repousses de ce re ales). Dans ce contexte, les ministe res charge s de l'environnement et de l'agriculture ont sollicite l'INRA pour re aliser une e tude qui fasse le point des acquis, des incertitudes et des questions a approfondir sur cette proble matique. Cette e tude a e te remise en 2012 [Rapport INRA 2012]. Le seul examen de la bibliographie scientifique ne suffisant pas pour appre hender la diversite des situations du territoire me tropolitain, l'INRA a comple te l'e tat des connaissances par un travail de simulation. Les simulations ont explore une large gamme de contextes pe doclimatiques et agronomiques et ont e te conduites sur 24 sites localise s en zone vulne rable pour 20 anne es de climat (1998-2008, donne es Me te o-France). (cf. figure 35). La carte de gauche repre sente l'indicateur [Pluie­ Evapotranspiration potentielle (ETP)] de aou t a mars ; la carte de droite repre sente la tempe rature moyenne de aou t a mars. En gris : territoire hors zone vulne rable). Figure 35 : Localisation des 24 sites climatiques pour les simulations de gestion de l'interculture Cette e tude a confirme l'efficacite des CIPAN et pre cise des conditions de mise en oeuvre : Les CIPAN sont nécessaires, y compris lorsqu'une fertilisation bien raisonne e de la culture pre ce dente laisse peu de nitrate, puisque la mine ralisation des matie res organiques du sol produit en continu de l'azote, qui peut alors e tre lixivie . Les cultures intermédiaires non-légumineuses sont incontestablement efficaces en tant que CIPAN, pour une tre s large proportion des conditions simule es. Cette efficacite est ve rifie e aussi bien en interculture courte qu'en interculture longue. La re duction de la teneur en nitrates de l'eau est ge ne ralement supe rieure a 50% et, en conse quence, la teneur en nitrates de l'eau de drainage est infe rieure a 50 mg/l. L'efficacite existe aussi en cas d'e pandage de produits organiques, mais sous condition de faible reliquat pre alable. Apre s mais grain (re colte de mi a fin octobre), la croissance des CIPAN reste limite e a l'automne et la re duction de la teneur en nitrates est en moyenne infe rieure a 10%. Toutefois, pour les sites les plus chauds, la pe riode de ve ge tation allonge e permet une re duction de 20% a 30% de la teneur en nitrates. Les itinéraires techniques doivent être adaptés aux conditions pédoclimatiques locales et au système de culture pour conjointement maximiser l'efficacite « pie ge a nitrates » et minimiser les e ventuels effets inde sirables sur la culture suivante. Cette adaptation de la gestion des CIPAN doit aussi inte grer les autres « services » qu'elles sont susceptibles de rendre, en fonction des enjeux locaux (lutte contre l'e rosion, reconstitution des ressources en eau...). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 99/147 L'e tude a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es, notamment sur : Les proprie te s des espe ces utilisables en CIPAN, leurs impacts sur les bioagresseurs des cultures principales, leur diversification et leur ame lioration par une se lection ge ne tique cible e ; La diversification et l'optimisation des itine raires techniques des CIPAN : emploi de le gumineuses ou de me langes d'espe ces pour optimiser conjointement effets « pie ge a nitrates » et « engrais vert », pratique du semis sous couvert de la culture pre ce dente, adaptation aux syste mes sans labour, conception d'outils d'aide a la de cision pour optimiser les itine raires techniques ; L'impact de la ge ne ralisation des CIPAN sur les ressources en eau ; Les effets du changement climatique sur leur efficacite ; L'analyse cou t-be ne fice des cultures interme diaires en conside rant l'ensemble de leurs fonctions et l'e tude des politiques publiques les plus efficaces pour leur mise en oeuvre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 100/147 Annexe 11. Suivi satellitaire des couverts végétaux d'interculture L'e valuation de la mise en oeuvre de la mesure 7° (ve rification de la mise en place effective de CIPAN sur les parcelles qui le requie rent et estimation de la biomasse correspondante) est particulie rement difficile. Elle demande en the orie un plan d'e chantillonnage statistique dense et des tourne es de terrain sur le territoire conside re . Cette e valuation n'est pas re alise e a ce jour, principalement faute de moyens humains. De ce fait, les contro les se cantonnent essentiellement a un ro le de police. L'imagerie satellitaire constitue un outil particulie rement pertinent pour une telle e valuation. L'imagerie optique des satellites Sentinel (Agence spatiale europe enne, programme Copernicus) est aujourd'hui disponible en temps re el avec une grande qualite radiome trique et ge ome trique, une re pe titivite the orique de 5 jours, une re solution de 10 m, une diffusion gratuite et une pe rennite assure e. Elle est parfaitement adapte e au suivi en pe riode automnale et hivernale, malgre les conditions de ne bulosite . Les donne es existent depuis 2016 permettant une analyse a posteriori. Les compe tences publiques (CNES, INRAE, OFB, Cerema...) et prive es (bureaux d'e tude, socie te s de service en te le de tection...) existent. L'expe rience de suivi satellitaire des CIPAN par la DDT des Deux-Se vres et Irstea (2013-2015). La classification d'une image satellitaire d'automne (figure 36) quantifie, a l'e chelle de la parcelle, des indicateurs de biomasse. Cela permet d'estimer la densite de couverture ve ge tale. Le croisement des donne es de couvert ve ge tal d'interculture et des donne es du RPG sur la culture principale pre ce dente permet d'estimer le risque d'anomalie CIPAN a l'e chelle de la parcelle. Cette information peut e tre traduite en un indicateur re gionalise du risque d'anomalie. Elle aide a cibler les zones, voire les exploitations a contro ler et a e valuer la mise en oeuvre des CIPAN (figure 36). Cette expe rience a servi de base a plusieurs initiatives ulte rieures. Projet pilote « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement »51 de l'OFB re gion Bretagne. Ce projet vise a mieux mobiliser l'information pour e laborer les plans de contro le de police de l'environnement dans le domaine des pollutions diffuses. Le bassin est cartographie sous forme de pixels de 5 km x 5 km. Un mode le attribue a chaque pixel une note de 0 a 1 indiquant le risque d'anomalie. Ce mode le est entraine sur les 20 000 contro les de l'anne e pre ce dente afin d'expliquer les taux d'infractions observe s sur la base de 80 variables d'entre e (variables de milieu, de pression, d'e tat...) issues des bases de donne es et de l'imagerie satellitaire (figure 37). L'OFB Bretagne a engage un travail de cartographie satellitaire mensuelle des CIPAN valorisant ses releve s de terrain. L'expe rience des socie te s prive es. Plusieurs socie te s de veloppent des services de suivi satellitaire des couverts ve ge taux, en appui a la transition agro-e cologique et peuvent produire des cartes de CIPAN. A titre d'exemple : TERRANIS (http://terranis.fr/) de veloppe, avec la Coope rative Euralis et le laboratoire CESBIO, une approche de caracte risation par imagerie satellitaire des couverts ve ge taux d'interculture (composition spe cifique, biomasse...) (figure 38). Elle alimente la me thode MERCI (cf. [MERCI]) de la chambre re gionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine, pour estimer les quantite s d'e le ments fertilisants restitue es a la culture suivante. ENVILYS (http://www.envilys.com) de veloppe, des de marches de mode lisation des transferts de pollutions diffuses a l'e chelle des territoires sensibles (travaux sur 120 aires d'alimentation de captages), associant me trologie, mode lisation, analyse des pratiques et imagerie satellitaire. Ces de marches sont mises en oeuvre aupre s de clients publics et prive s aux e chelles française et europe enne, ainsi que dans le cadre de projets de R&D (webservices, te le de tectection...). En re ponse a l'Appel a Manifestation d'Inte re t « Intelligence Artificielle » d'Etalab, un de partement de la direction interministe rielle du nume rique (DINUM) 51 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 101/147 Figure 36 : Suivi satellitaire des CIPAN ( DDT des Deux-Sèvres-Irstea) : étapes de la méthode : (1) image ; (2) classification ; (3) indicateurs de risque d'anomalie par parcelles ; (4) indicateurs régionalisés Figure 37 : Projet « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement » OFB Bretagne : (gauche) maillage 5 km x 5 km et contrôles de l'année précédente ; (droite) cartographie satellitaire du couvert végétal d'interculture Figure 38 : Diagnostic sur le sous-secteur « Gers du confluent du Sousson au confluent de la Garonne » (TerraNIS) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 102/147 Annexe 12. Analyse des adaptations de la mesure 7° dans les PAR Cadre général L'arre te du 23 octobre 2013 a modifie le PAN en ajoutant l'annexe VII « Couverture ve ge tale pour limiter les fuites d'azote au cours des pe riodes pluvieuses ». Le PAR peut ne pas rendre obligatoire la couverture des sols par un couvert ve ge tal dans certaines situations. L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 52 a peu motive les choix retenus et n'a pratiquement pas e value leurs impacts. Dans son avis de libe re le 10 juillet 2013 53 , l'Autorite environnementale observe que ce dispositif ne respecte pas le principe d'un programme national socle, pouvant e tre renforce par les programmes re gionaux, puisqu'ici le pre fet de re gion peut de cider d'importantes adaptations au dispositif national. L'Autorite environnementale rele ve que la consultation du GREN a me me de donner un avis technique sur ces adaptations n'est pas prescrite avant leur adoption. Elle souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che e d'appre cier les effets de la mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales. Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Les trois exemples développés ci-après illustrent la diversité des adaptations de la mesure 7° par les PAR. Les apports de l'étude nationale remise par l'INRA en 2012 ont finalement été très peu valorisés et les évaluations environnementales du PAN et des PAR sont restées succinctes. D'une manière générale, les adaptations régionales semblent échapper à une logique d'ensemble et être principalement motivées par le souhait de reconduire des dispositions arrêtées dans les programmes d'actions départementaux antérieurs aux 5es PAR. Adaptation a) Date de la récolte principale à partir de laquelle la couverture végétale des sols n'est plus obligatoire Le contenu des 4es PAR arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a recense 26 de partements pour lesquels les 4es programmes d'actions avaient de fini une date limite de re colte de la culture principale. Ces dates limites allaient du 1er septembre au 31 octobre. Le cadrage national de 2013 La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR rappelle la justification d'une date limite de re colte de la culture principale, mais sans fournir des e le ments me thodologiques devant pre sider a sa de finition : L'étude INRA sur les cultures intermédiaires (2012) montre en effet qu'en cas de récolte tardive, la CIPAN n'est plus efficace pour réduire les fuites d'azote puisqu'elle ne croît pas suffisamment pour remplir son rôle. La date limite au-delà de laquelle la récolte est jugée comme « tardive » doit être définie au niveau régional, en fonction des caractéristiques pédoclimatiques de la région. Cette date correspond à la date à partir de laquelle la récolte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une culture dérobée qui se développe suffisamment pour remplir son rôle. (...) 52 53 http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ees2013_pan_oieau.pdf http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/009021-01_avis-delibere_ae_cle133e38.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 103/147  Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Les pre fets de re gion ont tous arre te une date unique de re colte pour l'ensemble de leur re gion. Les variantes, lorsqu'elles existent ne sont pas lie es a la diversite pe doclimatique au sein de la re gion (figure 39, source : Barreau S., Magnier J., Analyse des contenus des sixie mes programmes d'actions re gionaux « nitrates », Office International de l'Eau, juin 2019). Apre s l'entre e en vigueur du PAN et des 5es PAR puis des 6es PAR, on retrouve exactement la me me fourchette de date limite de re colte que pour les 4es PA, du 1er septembre au 1er novembre, mais le principe s'est trouve e tendu a l'ensemble des de partements concerne s par les zones vulne rables. Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude de l'INRA remise en 2012 a e tudie par simulation trois successions-types se lectionne es pour repre senter des intercultures contraste es : une succession ble d'hiver­mais, une succession colza­ble et une succession mais­mais, en grain ou fourrage selon les re gions, qui permet d'e tudier des cas de re colte tardive a l'automne (de fin septembre a fin octobre). Pour les successions ble d'hiver­mais et mais­mais, les simulations mettent en e vidence la tendance a la de croissance des quantite s d'azote fixe es par la culture interme diaire au fur et a mesure que sa leve e est tardive. Mais la quantite d'azote fixe e varie beaucoup en fonction du contexte climatique. Apre s une re colte de ble Parmi les sites e tudie s, il y en a ou une leve e de la culture interme diaire au 25 septembre (date la plus tardive parmi les dates simule es) permet encore une acquisition notable d'azote par la culture interme diaire (figure 40). Figure 39 : Date limite de récolte de la culture principale au-delà de laquelle la couverture des sols par une culture intermédiaire n'est pas obligatoire dans les intercultures longues Figure 40 : Succession blé d'hiver­maïs. Gamme des quantités d'azote absorbé par le ray-grass en fonction des dates de levée et de destruction pour six sites ayant des réponses contrastées (trait bleu = moyenne du site, toutes dates confondues) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 104/147  Apre s une re colte de mais ensilage (haut de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 septembre) Les CIPAN sont toujours utiles pour diminuer la lixiviation et donc la teneur en nitrates de l'eau de drainage, avec une re duction me diane de 35% pour la moutarde. Dans les situations simule es pour l'ouest et le sud de la France, l'abattement de la teneur est proche de 50%, car la croissance des CIPAN peut e tre significative pour des semis de mi a fin septembre, et l'exportation des cannes de mais permet un semis dans de meilleures conditions et un total acce s a la lumie re des plantes. Apre s une re colte de mais grain (bas de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 octobre) Les CIPAN sont ge ne ralement insuffisamment efficaces et peu utiles pour re duire la lixiviation et la teneur nitrique de l'eau de drainage, car leur croissance est trop faible a l'automne, du fait de la date de semis tardive. On notera toutefois que la moutarde permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage sur certains sites de la moitie sud de la France, en particulier si la pluviome trie est e leve e (site 01). Figure 41 : Différentiel (ou delta) de lixiviation d'azote nitrique entre culture intermédiaire (moutarde) et sol nu dans la succession maïs-maïs ensilage (9 sites en haut) et grain (15 sites en bas). (trait bleu = moyenne inter-sites) Examen critique du PAN et des PAR au regard des donne es disponibles Les enseignements tire s des simulations re alise es pour les successions ble d'hiver­mais, mais grain­ mais grain et mais fourrage­mais fourrage permettent indirectement de re pondre a la question suivante : « Jusqu'a quand le semis d'une CIPAN permet-il de fixer suffisamment d'azote pour re duire de manie re efficace les fuites d'azote ? ». Dates limites de re colte de la culture principale pre ce dente (PAR) Les dates arre te es dans les PAR (figure 39) pre sentent un gradient est-ouest, ce qui est en accord avec le re sultat des simulations re alise es dans l'e tude INRA 2012 [Rapport INRA 2012]. En revanche, le classement nord-sud interpelle (Bretagne : 1er novembre ; Pays de la Loire : 20 octobre ; Nouvelle-Aquitaine : 15 octobre ; Occitanie : 20 septembre ; PACA : 15 octobre). Au sud des Pays de la Loire, la date pourrait a minima ne pas e tre ante rieure au 15 octobre (cf. e tude Arvalis ci-dessous). Le principal e cart concerne le PAR Occitanie qui a le 20 septembre comme date limite (les dates limites pour le 5e PAR Midi-Pyre ne es et le 5e PAR Languedoc-Roussillon e taient respectivement le 20 septembre et le 1er octobre). Le rapport d'e valuation environnementale du projet de 6e PAR Occitanie fournit les e le ments suivants : « Sur la base du modèle CHN développé par Arvalis, une simulation de date de début de lixiviation a été faite sur 23 types de sols rencontrés en ex-Midi-Pyrénées. Compte tenu du temps de levée nécessaire au couvert d'interculture pour développer son efficacité de piège à nitrates, la date limite d'implantation dans les conditions locales régionales correspond au 15 octobre. La proposition, d'une date limite de récolte de la culture principale arrêtée au 15 octobre, en cohérence avec la date limite d'implantation du couvert intermédiaire, a été examinée. Elle n'a pas été retenue car elle constitue un changement de règle vis-à-vis des deux anciens PAR ce qui peut nuire à l'appropriation de cette mesure par les agriculteurs. En outre, elle présente peu de bénéfice environnemental car peu de cultures sont récoltées entre le 20 septembre et le 15 octobre en Occitanie hors maïs grain, sorgho et tournesol (cf. proposition de date au 1er octobre). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 105/147 Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s mais grain (PAN) Alors que l'e tude INRA a montre que l'implantation d'une CIPAN permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage dans des contextes pe doclimatiques de la moitie sud de la France, le PAN a d'emble e e tendu a la France entie re la mesure d'exemption justifie e pour le nord. Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s tournesol et sorgho (PAN) Les intercultures apre s tournesol et sorgho n'ont pas e te simule es dans l'e tude INRA. Toutefois, ces cultures sont ge ne ralement re colte es plus to t que le mais grain et laissent moins de re sidus de culture au sol, tout particulie rement pour le tournesol. Compte tenu de ces e le ments, il serait efficace de rendre obligatoire l'implantation d'une CIPAN dans les intercultures longues suivant une re colte de tournesol et de sorgho de s que la re colte est ante rieure a la date limite de re colte s'appliquant au reste des cultures. Autorisation des repousses de céréales en lieu et place des CIPAN Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude indique que les repousses de ce re ales sont efficaces pour re duire la lixiviation, a condition qu'elles soient spatialement bien distribue es et avec un taux de couverture e leve . Sous cette condition de couverture du sol, les repousses de ble s'ave rent quasiment aussi efficaces qu'une CIPAN de ray-grass d'Italie. En revanche, lorsque la re partition spatiale est he te roge ne (en « bandes » de couvert, sous le 11 novembre passage de la moissonneuse-batteuse, alternant avec du sol nu - figure 42), les repousses sont en Figure 42 : Illustration d'un couvert de moyenne deux fois moins efficaces pour re duire repousses de blé en « bandes » la lixiviation que si elles sont homoge nes. Dans le cas de repousses peu denses et he te roge nes spatialement, ce couvert interme diaire serait certes utile, mais incomple tement efficace pour re duire les fuites de nitrates. Le cadrage national de 2013 Dans le cas ge ne ral, la couverture des sols est obtenue soit par l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates, soit par l'implantation d'une culture de robe e, soit par des repousses de colza denses et homoge nes spatialement. Les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont e galement autorise es dans la limite de 20 % des surfaces en interculture longue a l'e chelle de l'exploitation. Dans les re gions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur, les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont autorise es au-dela de la limite de 20 %. Toutefois, l'implantation d'une CIPAN ou d'une culture de robe e est exige e sur les ilots culturaux qui ne sont pas couverts par des repousses denses et homoge nes spatialement une semaine avant la date fixe e dans le PAR. Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Au niveau d'une exploitation agricole, la part de la superficie des parcelles en intercultures longues pouvant e tre couverte par des repousses de ce re ales en lieu et place des CIPAN varie de 0% (Bretagne et Grand Est pour la totalite de leur zone vulne rable, Nouvelle-Aquitaine pour ses ZAR) a 100% (Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur). Les autres PAR autorisent 20% et ont parfois arre te des prescriptions spe cifiques comple mentaires : exigences de densite et d'homoge ne ite des repousses et obligation d'implanter une CIPAN avant le 15 octobre si les repousses ne sont pas conformes (Auvergne-Rho ne-Alpes), ne cessite d'utiliser une moissonneuse-batteuse e quipe e d'un broyeur-e parpilleur de pailles (Ile-de-France). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 106/147 Dans les de partements de l'ex Languedoc-Roussillon, l'exigence est de montrer avant le 13 septembre une homoge ne ite spatiale (le couvert ne doit pas e tre « en bandes ») et une densite minimale par hectare de 75 plantes par m². A de faut, l'agriculteur doit implanter une CIPAN. Le retour d'expe rience montre que peu d'agriculteurs utilisent la possibilite de couvrir le sol a l'aide de repousses de ce re ales. En effet, s'ils doivent attendre mi-septembre pour constater que le couvert n'est pas suffisant et implanter une CIPAN, ils ont un sentiment de double peine. Ils pre fe rent implanter directement une CIPAN ou utiliser tout autre moyen de rogatoire permis par le PAR Occitanie. Adaptation b) contraintes liées aux sols argileux Le contenu des 4es PA arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a examine les de rogations concernant des situations de sol a fort taux d'argile. Elles s'appuient sur l'argument que les sols argileux ne cessitent un travail pre coce a l'automne difficilement compatible avec l'implantation d'une culture interme diaire. Toutefois, il convient de pre ciser que la texture des sols qualifie s « d'argileux » dans ces de rogations est tre s he te roge ne, puisque les valeurs indique es varient de 22 a 40% d'argile selon les de partements. Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37%, et comme argilo-limoneux lorsque cette teneur est comprise entre 27,5% et 37%. Le cadrage national de 2013 L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 de finit plusieurs adaptations qui peuvent e tre apporte es par les PAR pour ce qui concerne l'obligation de couverture des sols durant les intercultures longues. L'une des possibilite s d'adaptation concerne les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la CIPAN ou des repousses : b) La couverture des sols n'est pas obligatoire dans les intercultures longues et courtes pour les îlots culturaux sur lesquels un travail du sol doit être réalisé pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses. Cette adaptation ne s'applique pas aux intercultures longues derrière du maïs grain, du tournesol ou du sorgho. La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR fournit les pre cisions suivantes pour les sols argileux : La possibilité d'adaptation b), liée à la nécessité de réaliser un travail du sol pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses, vise à ne pas obliger à couvrir le sol pendant l'interculture longue pour les sols ayant une teneur élevée en argile et nécessitant un travail du sol pendant la période d'implantation de la CIPAN ou des repousses. Il est rappelé qu'une destruction de la culture intermédiaire ou des repousses plus précoce que dans les autres intercultures longues doit être privilégiée à l'absence de toute couverture. (...) La date avant laquelle la destruction de la CIPAN ou des repousses est interdite doit être fixée. Elle est en général fixée de manière à ce que la durée minimale d'implantation du couvert, c'est-à-dire entre la levée et la destruction, soit au moins égale à deux mois (une durée plus courte est possible dans les cas où une destruction précoce a été préférée à l'absence de toute couverture, par exemple pour les sols argileux). Le contenu des 6es PA arre te s en 2018 La pre sence dans la re gion de sols argileux est prise en compte de façon tre s variable : depuis une re duction de la dure e minimale de pre sence des CIPAN et/ou une autorisation a les de truire plus to t jusqu'a une exemption totale pour les terres dont la teneur en argile de passe un certain seuil) Cette possibilite d'adaptation a e te de cline e d'une manie re tre s he te roge ne. Les 5es PAR ont pratiquement reconduit les mesures qui existaient de ja dans les 4es programmes d'actions, hormis l'introduction d'une tole rance de 20% de repousses de ce re ales en lieu et place de CIPAN. En 2018, les 6es PAR ont en ge ne ral reconduit les mesures des 5es PAR. L'e criture du 6e PAR de la re gion Grand Est, Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 107/147 issue de la fusion de trois re gions, a conduit a uniformiser les mesures et a rehausser l'efficacite de la mesure 7° du PAR (non reconnaissance des repousses de ce re ales, absence d'exemption d'implantation de CIPAN pour les sols argileux). La principale motivation de la re alisation d'un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert, CIPAN ou repousses, est lie e au taux d'argile du sol. Durant une interculture longue, les sols argileux sont laboure s les premiers, a la fois pour labourer dans de meilleures conditions et pour permettre une bonne e volution de la structure du sol sous l'effet du climat (alternance gel-de gel et alternance humectation-dessiccation qui fragmentent le sol). Les adaptations re gionales de la mesures 7° aux sols argileux varient selon plusieurs crite res (tableau 14) : La nature de l'adaptation re gionale de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues et de la conserver deux mois : autorisation d'une destruction plus pre coce et/ou exemption totale de la couverture des sols par une CIPAN, La de finition du sol argileux. Les teneurs en argile utilise es comme seuil sont tre s variables. Les valeurs suivantes sont dans au moins une re gion : 18% ; 20 % ; 25 % ; 27 % ; 28 % ; 30 % ; 37 % ; et 40 % (figure 43). Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37% [Rapport INRA 2012] Figure 43 : Prise en compte de la composition granulométrique du sol pour définir les adaptations à l'obligation d'implanter une CIPAN et de la conserver deux mois Les informations a fournir pour que le caracte re « argileux » soit reconnu. En ge ne ral, l'agriculteur doit disposer d'une analyse de sol justifiant du taux d'argile pour chacun des ilots culturaux sur lequel il met en oeuvre une adaptation re gionale. Seules deux re gions ont arre te une liste de communes, mais avec deux approches diffe rentes. La re gion Pays de la Loire a de fini une liste restreinte de communes (quelques dizaines en Maine-et-Loire et dans la Sarthe) ou l'adaptation est possible, sous re serve que l'agriculteur dispose d'une analyse de sol pour chaque ilot concerne et la consigne dans son cahier d'enregistrement des pratiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 108/147 La re gion Occitanie a de fini une large liste de communes (pre s de 600 communes situe es dans les de partements de l'ancienne re gion Midi-Pyre ne es). Pour tout ilot situe dans les communes ou parties de communes appartenant a la liste, aucune analyse de sol n'est a fournir pour mettre en oeuvre l'adaptation re gionale. En dehors de ce pe rime tre, l'adaptation est possible sous re serve que l'agriculteur tienne a la disposition de l'administration une analyse de sol justificative du taux d'argile par ilots ou groupements d'ilots contigus et homoge nes quant a la nature du sol concerne s, d'une superficie infe rieure a 25 ha. La justification a fournir pour e tayer la « ne cessite de re aliser un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert ve ge tal ». Beaucoup de PAR indiquent seulement la composition granulome trique du sol qui ouvre l'acce s a une adaptation re gionale. Certains PAR pre cisent en plus qu'un travail du sol doit effectivement avoir e te re alise durant la pe riode normale d'implantation du couvert ve ge tal et que cette intervention doit figurer dans le cahier d'enregistrement des pratiques. D'une manie re ge ne rale, il est difficile de savoir quelle est la part de la superficie concerne e par les adaptations de la mesure 7° au titre de la composition granulome trique, que ce soit en consultant les bilans du 5e PAR ou en consultant les e valuations environnementales des projets de 6e PAR. Examen critique des PAR L'extre me diversite de la de finition des sols argileux et de leur prise en compte dans la de finition de la prescription est techniquement difficile a expliquer. En 2013, un sce nario alternatif au dispositif actuel a e te envisage et a e te pre sente dans le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 dans les termes suivants : SCENARIO ALTERNATIF Identique au scénario retenu mais en remplaçant les adaptations régionales par des règles nationales d'exceptions à la couverture des sols (cas des sols ayant plus de 37% d'argile, cas des îlots en agriculture biologique pratiquant le faux semis) ou de réduction de la durée de la couverture des sols à moins de deux mois pour les sols ayant une teneur en argile entre 25 et 37% (services de l'État - discuté en groupe de concertation en 2012). Ce scénario laisse peu de subsidiarité au préfet de région pour adapter cette mesure localement. L'élaboration des 4èmes programmes d'actions départementaux avait conduit à des adaptations locales notamment en fonction de la nature des sols. Ce scénario remet en cause ces adaptations. Ce sce nario alternatif n'a pas e te retenu et l'impact environnemental du choix ope re n'a pas e te e value . Le souhait de ne pas remettre en cause les adaptations des 4es programmes d'actions a e te de terminant dans l'e criture du PAN, malgre les apports de l'e tude remise par l'INRA en 2012. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 109/147 Tableau 14 : adaptations régionales de la mesure 7° au titre de la composition granulométrique des sols (source : mission) Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Aucune adaptation Grand Est PACA ne ant ne ant ne ant ne ant Adaptation seulement par modification de date pour certains sols Centre-Val de Loire Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 30 octobre, sous re serve de 2 mois d'implantation Sols argileux avec teneur 40% Option 1 : couvert et destruction possible a partir du 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation Option 2 : Si un labour est re alise au plus tard le 15 septembre : - l'implantation d'une CIPAN avant le labour n'est pas obligatoire et l'est apre s le labour ; - la destruction du couvert ne peut pas intervenir avant le 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation et la destruction chimique est autorise e. Normandie Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre Taux d'argile > 25 % :destruction possible a partir du 1er novembre Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Liste de communes ET taux d'argile est supe rieur a 25 % ET travail du sol re alise avant le 15 novembre : destruction possible a partir du 15 octobre ne ant ne ant Adaptation par exemption totale de couverture des sols Pays de la Loire ne ant Adaptation de date pour certains sols et exemption d'implantation pour d'autres AuvergneRho ne-Alpes (Allier et Puyde-Do me) Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines taux d'argile 30 % AuvergneRho ne-Alpes (hors Allier et Puy-de-Do me) taux d'argile > 37 % Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 110/147 Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Adaptation par exemption totale de couverture des sols Ile-de-France Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 1er novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Taux d'argile entre 25 % et 30 % et travail du sol avant le 1er novembre : destruction du couvert possible a partir du 15 octobre Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 15 novembre, sous re serve de 2,5 mois d'implantation Taux d'argile > 25% : la destruction du couvert est autorise e a partir du 15 octobre Taux d'argile > 30 % et travail du sol re alise avant le 1er novembre NouvelleAquitaine (16, 17, 79 et 86) taux d'argile > 37% Adaptation seulement par exemption d'implantation sur 75% des surfaces concerne es Occitanie ne ant Taux d'argile > 25% et travail du sol re alise avant le 1er novembre une couverture des sols doit toutefois e tre mise en place sur au moins 25 % de la surface en interculture longue de l'exploitation agricole Adaptation seulement par exemption d'implantation pour certains sols BourgogneFrancheComte Bretagne ne ant Zone inondable du val de Sao ne et du Doubs, du val de Loire et du val d'Allier : taux d'argile > 25 % Autres territoires : taux d'argile 40 % ne ant L'implantation d'un couvert ve ge tal sur le secteur des Marais de Dol de Bretagne et des polders du Mont-Saint-Michel Taux d'argile > 28 % sols argileux (taux d'argile 30%) ou à comportement argileux (18% taux d'argile < 30% et taux de sables totaux 15%) Hauts-deFrance NouvelleAquitaine (24, 33, 40, 47 et 64) ne ant ne ant Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 111/147 Annexe 13. Questionnaire relatif aux dérogations adressé aux services régionaux Recueil d'e le ments qualitatifs sur les de rogations temporaires concernant certaines mesures du programme d'actions nitrates Article R211-81-5 du code de l'environnement. ­ Dans les cas de situations exceptionnelles, en particulier climatiques, le préfet de département peut déroger temporairement aux mesures prévues aux 1°, 2°, 6° et 7° du I de l'article R. 211-81, le cas échéant renforcées par les programmes d'actions régionaux en application de l'article R. 211-81-1 après avoir pris l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Il en informe les ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement et le préfet de région. Région : Au sein de la région, les réponses apportées peuvent varier d'un département à l'autre. Q01 Q02 Q03 Q04 Q05 Que recouvrent les « situations exceptionnelles » ? Qui porte la demande de dérogation auprès du préfet (des services de l'État) ? Quels sont les justificatifs apportés ? Le cas échéant, comment sont définis les secteurs géographiques où s'appliquent les dérogations ? Pour définir la suite à donner à une demande, la DDT(M) sollicite-t-elle des avis (techniques) ? Au sein des services de l'État (départementaux, régionaux, administration centrale) ? En dehors des services de l'État ? Quelle forme prend la dérogation : arrêté préfectoral ? Dérogation individuelle ? Autres (précisez) ? Une fois que la dérogation est adoptée, est-elle applicable automatiquement à tous les agriculteurs de la zone ou une démarche de la part des agriculteurs souhaitant en bénéficier est-elle nécessaire (déclaration par exemple) ? Y-a-t-il une communication lors de la prise d'une dérogation ? Quels sont les moyens de communication associés ? Y a-t-il une campagne de contrôles associée à la mise en place de dérogations ? Si oui, précisez. Y a-t-il certaines dérogations « récurrentes » au fil des années ? Un bilan des dérogations est-il réalisé à chaque occasion ? Qui le réalise ? Comporte-t-il une estimation des impacts environnementaux des dérogations ? Si oui, à l'aide de quels indicateurs ? Autres commentaires Q06 Q07 Q08 Q09 Q10 Q11 Q12 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 112/147 Annexe 14. Outils de modélisation des pressions Il existe un grand nombre d'outils de mode lisation pour caracte riser les pressions et notamment les flux d'azote qui en re sultent (STICS et [Syst'N®] a l'e chelle de la parcelle, CASSIS-N a l'e chelle de territoires...). A titre d'illustration, les deux cartes ci-dessous sont issues du mode le Pa turSTICS et simulent les exportations d'azote des prairies pa ture es [Rapport INRA 2017]. Elles montrent que les quantite s d'azote exporte es par les prairies sont tre s variables. Les prairies les moins productives se rencontrent notamment en Pays-de-Loire, dans le Centre, sur le pourtour du Massif central et une partie des prairies permanentes du Grand Est. Le pa turage avec un chargement e leve permet d'exporter de grandes quantite s d'azote dans les zones favorables a la pousse de l'herbe. Les pertes annuelles d'azote par lixiviation sous prairies sont en moyenne de 60 kg N/ha et peuvent atteindre des valeurs nettement supe rieures dans certaines zones caracte rise es par des niveaux e leve s de production d'herbe et des pre cipitations e leve es comme dans le Finiste re, certaines zones des Vosges, les Pyre ne es (figure 44). Figure 44 : Estimation des exportations d'azote et des pertes d'azote par lixiviation en zones de prairies établies avec le modèle PâturSTICS (source [INRA 2017]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 113/147 Annexe 15. Analyse des dérogations accordées par les préfets de département Les informations recueillies Les informations dont disposaient les ministe res se sont re ve le es lacunaires. Pour pallier ce de ficit d'information, une enque te a e te conduite aupre s des DREAL et des DRAAF en les invitant a re pondre a un questionnaire (cf. annexe 13) et a renseigner pour chaque de partement le tableau 15. Tableau 15 : formulaire adressé aux DREAL et DRAAF pour recenser les dérogations accordées par les préfets de département Mesures concernées ( X = mesure concernée) Nombre de décisions de dérogations du préfet de département (1 décision = 1 acte) Mesure 6° (épandage à proximité Mesure 7° des cours d'eau, sur (couverture végétale des sols en forte pente, sur sols et gestion des sols détrempés, résidus de récolte ) inondés, gelés ou enneigés) Département Année civile Mesure 1° (périodes minimales d'interdiction d'épandage) Mesure 2° (stockage des effluents d'élevage ) N° 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 Ce formulaire a e te renseigne pour toutes les re gions. La mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission n'a pas recueilli l'arre te pre fectoral correspondant a chacune des de rogations inventorie dans ce formulaire. La mission a ne anmoins dispose de plus de 140 arre te s pre fectoraux provenant de presque toutes les re gions. La mission a e galement examine des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te . Dans certains de partements, une re ponse a des situations climatiques exceptionnelles a e te apporte e sans prendre la voie d'un arre te pre fectoral. Un courrier de re ponse a pu e tre adresse a l'organisme ayant fait la demande de de rogation, ce dernier relayant ensuite l'information dans la presse spe cialise e locale. Enfin, la mission a dispose de onze dossiers pre sente s au conseil de partemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) en vue de recueillir son avis sur un projet de de rogation. Les dérogations portent essentiellement sur la gestion des terres durant l'interculture Parmi les arre te s pre fectoraux inventorie s, la mesure 7° (relative au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte) repre sente pre s des trois quarts des arre te s pre fectoraux inventorie s. Il n'y a aucune de rogation a la mesure 2° (capacite s de stockage des effluents d'e levage) ou a la mesure 6° (conditions d'e pandage le long des cours d'eau, sur les sols en pente, de trempe s, inonde s enneige s ou gele s) (cf. figure 45). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 114/147 Figure 45 : Nombre total de dérogations recensées de 2012 à 2019 pour chaque mesure concernée Les de rogations accorde es a la mesure 1° recouvrent des situations ou les ouvrages risquent de se re ve ler de taille insuffisante. Pour faire face a des pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage a stocker, la re ponse apporte e est une de rogation a la mesure 1° (pe riode d'interdiction d'e pandage). Une de rogation a la mesure 2° ne cre erait pas les capacite s de stockage supple mentaires ne cessaires. Les dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage (mesure 1°) Les circonstances exceptionnelles dont il est fait mention dans les arre te s pre fectoraux analyse s rele vent soit de situation de crise sanitaire soit de conditions climatiques (cf. figure 46) : Situation de crise sanitaire avicole : Salmonelle dans des e levages de volailles et influenza aviaire justifiant un renforcement des vides sanitaires et par voie de conse quence la vidange des fosses a lisier ; Situation de crise sanitaire (Covid-19) ayant ge ne le de roulement des chantiers d'e pandage faisant appel a des prestataires (Morbihan en 2020 avec un e pandage exceptionnel durant les jours fe rie s d'avril et mai) ; Situation de crise lie a l'incendie du site industriel Lubrizol ayant interdit la commercialisation de lait (Seine-Maritime en 2019 avec un e pandage exceptionnel de lisier contenant du lait). Quelques de rogations lie es aux conditions climatiques concernent les e pandages de fertilisants de type III (fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se). Il s'agit soit d'e pandre avant la leve e de l'interdiction (avant le 15 janvier sur ce re ales a paille implante es a l'automne dans le Lot-et-Garonne en 2011 et 2012, dans une de marche ayant ressemble a une remise en cause re currente du programme d'actions national) soit d'e pandre apre s le de but de l'interdiction lors de printemps tre s pluvieux (apports autorise s en juillet 2016 sur des cultures implante es tardivement au printemps dans l'Allier, la Haute-Sao ne et la Sao ne-et-Loire ; apport supple mentaire autorise du 1er au 14 juillet 2018 sur betteraves sucrie res dans le Loiret pour pallier un lessivage important de l'azote disponible, dans la limite de 30 kg N/ha et pour une pluviome trie exce dant 200 mm entre le 15 mai 2018 et le 15 juin 2018). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 115/147 Figure 46 : Nature des motivations des dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage Les de rogations lie es aux conditions climatiques concernent rarement des e pandages de fertilisants de type I (fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral ; exemples : fumiers de ruminants, fumiers de porcins et fumiers d'e quins). Les demandes peuvent traduire des difficulte s structurelles a respecter le calendrier d'e pandage (Co tes-d'Armor en 2018 : e pandages de types I et II exceptionnellement autorise s pendant les jours fe rie s de mai ; Finiste re en 2019 : e pandage de type I exceptionnellement autorise du 1er au 14 mai, l'e pandage avant le 1er mai des fumiers avant mais pouvant s'ave rer difficile du fait de la concurrence avec d'autres chantiers printaniers). Une seule de rogation correspond clairement a une situation climatique exceptionnelle (Orne en 2019 : en dehors des zones d'actions renforce es, du fait des pre cipitations importantes a l'automne, les e pandages de fumiers normalement autorise s jusqu'au 14 novembre le restent jusqu'au 14 de cembre). L'essentiel des de rogations lie es aux conditions climatiques concernent donc des fertilisants de type II (fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : lisiers de bovins, lisiers de porcins, fumiers de volailles, lisiers de volailles, fientes de volailles). Hormis les autorisations exceptionnelles d'e pandage durant les trois jours fe rie s de mai 2018 dans les Co tes-d'Armor (types I et II) et en Ille-et-Vilaine (type II), il s'agit toujours d'allonger la pe riode d'e pandage en fin d'automne : 15 jours supple mentaires avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 15 octobre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-etVilaine en 2018, Ille-et-Vilaine en 2019). Ces apports sont limite s a 20 kg d'azote efficace par hectare dans les Co tes-d'Armor et en Ille-et-Vilaine. La se cheresse estivale et le retard de la pousse de l'herbe sont mis en avant pour justifier ces de rogations. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 31 octobre de l'e pandage des fertilisants de type II avant ce re ales dans la limite d'un apport de 25 kg d'azote par hectare et en dehors des zones d'actions renforce es (Bas-Rhin et Haut-Rhin en 2014). La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en juillet et aou t. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 15 novembre au 14 de cembre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Calvados, Eure, Loiret, Manche, Orne en 2019). La de rogation ne s'applique pas dans les zones d'actions renforce es du Calvados, de l'Eure, de la Manche et de l'Orne. La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en octobre et novembre. Conside rant l'importante pluviome trie du mois de novembre 2019, conduisant a un risque de de bordement des fosses, des de rogations individuelles ont pu e tre accorde es au cas par cas notamment dans les de partements de Bretagne. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 116/147 Les dérogations à la gestion des terres durant l'interculture (mesure 7°) La mesure 7° identifie trois types d'intercultures et de finit des prescriptions spe cifiques a chaque type : les intercultures courtes pour lesquelles le PAN oblige a maintenir les repousses de colza durant un mois au minimum ; les intercultures longues faisant suite a une re colte de mais grain, de sorgho ou de tournesol pour lesquelles le PAN permet la couverture du sol par un broyage fin des cannes suivi d'un enfouissement des re sidus dans les quinze jours suivant la re colte ; les autres intercultures longues pour lesquelles il est obligatoire d'implanter une CIPAN, sauf exemption particulie re de finie dans le PAR. Pour la totalite des arre te s pre fectoraux examine s par la mission, les de rogations concernant la mesure 7° portent sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues. Elles ne visent jamais les prescriptions relatives aux autres types d'intercultures. Plusieurs facteurs peuvent expliquer la variabilite du nombre de de rogations temporaires accorde es pour la mesure 7° : - Le caracte re plus ou moins exhaustif des informations recueillies par la mission, - Le niveau objectif de la contrainte climatique, - Des re ponses diffe rentes pour un me me niveau de contrainte climatique, - Le niveau d'exigence des PAR. Certains PAR ont de fini de nombreuses situations justifiant l'absence de semis d'une CIPAN dans les intercultures longues, instituant ainsi des « de rogations pe rennes ». Dans ces re gions, la mission n'a pratiquement pas recueilli d'arre te portant de rogation temporaire a la mesure du PAR. Le nombre de de rogations accorde es pour la mesure 7° est tre s variable d'une anne e a l'autre comme l'illustre la figure 47. Figure 47 : Nombre de dérogations à la mesure 7° arrêtées par les préfets de 2012 à 2019 Nature de l'événement exceptionnel à l'origine de la dérogation Les de rogations aux prescriptions relatives a l'implantation de CIPAN durant les intercultures longues sont pour l'essentiel motive es par une se cheresse (cf. figure 48). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 117/147 Figure 48 : Motivation des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Une de rogation concerne une expe rimentation d'e pandage en interculture longue avec une parcelle te moin de 800 m² sans CIPAN. Une de rogation concerne 50 communes touche es par la gre le. De nombreuses graines e tant tombe es sur toute la surface du sol, les repousses obtenues sont denses et homoge nes spatialement. Dans ces conditions, il est conside re qu'elles peuvent remplacer des CIPAN dans les intercultures longues. Sept de rogations concernant la lutte contre l'ambroisie (Ambrosia artemisiifolia). Pour des raisons sanitaires, les plantes de cette espe ce doivent e tre de truites avant la formation du pollen (il est hautement allergisant). La de rogation prend soit la forme d'une autorisation de destruction anticipe e du couvert soit la forme d'une exemption d'implantation de couvert. La motivation du choix entre ces deux options n'apparait pas dans les arre te s. Huit de rogations sont motive es par les pre cipitations importantes de l'automne 2019. Cet e ve nement climatique a pu ge ner l'implantation de CIPAN et plus encore l'implantation de ce re ales d'hiver, transformant ainsi en intercultures longues non couvertes par des CIPAN des intercultures initialement pre vues pour e tre courtes. Les arre te s ont totalement exempte de l'obligation de couverture avec une CIPAN. Ils ont e te signe s entre novembre 2019 (Calvados, Manche et Orne) et avril 2020 (Landes). Les de rogations accorde es en 2016 sont motive es par les conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui ont notamment entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Les arre te s de certains pre fets visent le plan de soutien annonce en conseil des ministres au be ne fice des ce re aliers (https://www.gouvernement.fr/conseil-desministres/2016-07-27). Date de signature de l'arrêté portant adaptation de l'obligation, d'implanter une CIPAN Les dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es sont tre s variables (cf. figure 49). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 118/147 Date de signature des dérogations pour sécheresse (2016, 2017, 2018 et 2019) 7 6 5 4 3 2 1 0 Adaptation des prescriptions CIPAN (dates, durée de présence) Exemption CIPAN & repousses de céréales Exemption totale CIPAN 16-31 1-15 16-31 1-15 16-30 juil. août août sept. sept. 1-15 oct. 16-31 oct. 1-15 16-31 déc. déc. 1-15 16-31 jan. jan. Figure 49 : Date de signature des arrêtés portant adaptation de la couverture par une CIPAN pour cause de sécheresse Les PAR ont tous de fini une dure e minimale de pre sence de la CIPAN et beaucoup ont de fini une date a partir de laquelle elle peut e tre de truite. Dans la plupart des re gions, semer une CIPAN apre s le 1er septembre et la conserver durant la dure e minimale de finie par le PAR conduit a la de truire apre s la date d'ouverture de la destruction des CIPAN. Dans ce contexte, il est facile de comprendre que les de rogations avec re duction de la dure e de pre sence minimale de pre sence de la CIPAN sont accorde es entre le 1er septembre et le 15 octobre : le retard du semis de la CIPAN combine a une dure e de pre sence plus courte conduit a la de truire au me me moment qu'en anne e normale. Il est plus difficile de comprendre les exemptions de CIPAN qui sont de cide es plus to t, certaines de s la seconde quinzaine de juillet, me me si elles acceptent que les repousses de ce re ales remplacent les CIPAN. En effet, les conditions dans lesquelles les CIPAN pourraient e tre seme es ne sont alors pas encore connues. Nature et intensité de la dérogation : adaptation ou exemption de l'obligation d'implanter une CIPAN L'intensite des de rogations arre te es par les pre fets est variable, allant du report de la date limite d'implantation, de la re duction de la dure e minimale de pre sence d'une CIPAN jusqu'a une exemption totale d'implantation, la couverture par des repousses de ce re ales pouvant alors e tre recommande e ou rendue obligatoire (cf. figure 50). Figure 50 : Intensité des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 119/147 Le faible nombre de de rogations avec report de la date d'implantation s'explique par l'absence en ge ne ral dans les PAR de date limite d'implantation des CIPAN54. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a de fini une date limite d'implantation dans les ZAR55 afin de renforcer la capacite de fixation d'azote par les CIPAN. En 2016 et en 2018, la date limite d'implantation des CIPAN a e te reporte e dans les ZAR de certains de partements de Nouvelle-Aquitaine. Portée géographique de la dérogation Dans presque tous les cas, la de rogation concerne toute la zone vulne rable du de partement. En Nouvelle-Aquitaine, le PAR de finit une date limite pour le semis des CIPAN dans les ZAR et n'en de finit pas ailleurs. En Charente et en Charente-Maritime, les de rogations temporaires ont pour effet de supprimer la disposition spe cifique aux ZAR. Dans la Vienne, elles s'appliquent seulement en dehors des ZAR. Tre s rarement, seule la partie de la zone vulne rable du de partement la plus touche e par la se cheresse est concerne e (cf. figure 51). Figure 51 : Portée géographique des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets (2016-2019) Description des conditions climatiques motivant la dérogation Les arre te s portant de rogation aux prescription relatives a l'implantation des CIPAN comportent tous une description sommaire des conditions climatiques motivant la de rogation. Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui reportent la date limite d'implantation et/ou re duisent de la dure e minimale de pre sence de la CIPAN dans les intercultures longues : Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet de la Charente : CONSIDERANT le de ficit pluviome trique observe sur l'ensemble du de partement de la Charente au cours des mois d'aou t et septembre 2018, associe a des tempe ratures e leve es, et l'e tat de se cheresse des sols qui en de coule, CONSIDERANT que l'e tat de se cheresse des sols ne permet pas de proce der a l'implantation des couverts ve ge taux dans les de lais prescrits par l'arre te du 12 juillet 2018 susvise , CONSIDERANT quel les pre visions me te orologiques a la date du pre sent arre te ne font pas e tat d'e pisodes pluvieux significatifs au cours des prochains jours, Selon les termes de l'instruction du 5 de cembre 2013 relative a l'e laboration des PAR, « il n'est pas demande de fixer une date limite d'implantation ou de semis de la CIPAN, date qui existait dans la plupart des quatrie mes programmes d'actions de partementaux. En effet, certains de partements ayant e te contraints a prendre des arre te s de rogatoires quasiment tous les ans sur ce point, il semble pre fe rable que chaque re gion de cide en fonction de l'expe rience tire e de la mise en oeuvre des quatrie mes programmes d'actions si une telle date doit e tre fixe e dans son programme d'actions re gional ou non. » 54 « Pour les ilots culturaux situe s dans les ZAR, la couverture des sols en interculture longue ne peut pas e tre obtenue par des repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement. La date limite d'implantation d'une CIPAN, d'une culture de robe e ou d'un couvert ve ge tal en interculture est fixe e au 15 septembre. Les CIPAN, les cultures de robe es et les couverts ve ge taux en interculture doivent e tre maintenus pendant au moins 3 mois a compter de la date de semis. » 55 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 120/147 CONSIDERANT en conse quence qu'il convient, tout en maintenant les obligations relatives a l'implantation des couverts ve ge taux a un niveau d'exigence propre a pre venir efficacement le transfert des nitrates vers les cours d'eau et les nappes d'eau souterraines, de repousser la date a partir de laquelle ces couverts doivent e tre implante s, Arre te du 4 oct. 2018 du pre fet de la Meuse : CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de la Meuse afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de la Meuse a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation des CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; Arre te du 28 aou t 2019 du pre fet des Vosges : VU les conditions me te orologiques de l'e te 2019 constate es pour le mois de juillet et la premie re semaine d'aou t et en particulier l'humidite des sols ; CONSIDERANT que les conditions climatiques et agronomiques constate es ne permettent pas le semis d'une CIPAN dans des conditions assurant une leve e dense et homoge ne ; CONSIDERANT que dans ces conditions, il est pre fe rable d'attendre que des conditions me te orologiques et agronomiques favorables soient re unies avant de semer une CIPAN et qu'en conse quence il convient d'adapter les conditions re glementaires de gestion des intercultures longues de finies dans le PAN et le PAR imposant une dure e minimale de deux mois de pre sence de la culture interme diaire pie ge a nitrates avant sa destruction ; Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui exemptent de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues (avec ou sans obligation de maintenir les repousses de ce re ales a pailles) : Arre te du 6 aou t 2019 du pre fet de l'Indre : CONSIDERANT les conditions climatiques tre s fortement de ficitaires en pluviome trie de ces derniers mois, associe es a des fortes chaleurs, ne permettant pas l'implantation et la leve e de CIPAN dans des conditions satisfaisantes, CONSIDERANT que ces conditions climatiques de ficitaires en pluviome trie limitent les risques de lessivage des nitrates, Arre te du 17 sept. 2019 du pre fet du Puy-de-Do me : CONSIDERANT les de ficits pluviome triques marque s depuis l'hiver 2018-2019, ainsi que les e pisodes successifs de canicule depuis fin juin, qui font que les sols sont particulie rement secs, CONSIDERANT que de ce fait la leve e des espe ces qui ont e te implante es ou qui seraient implante es maintenant est compromise, qu'il n'est pas agronomiquement bon de retourner des sols secs par fort ensoleillement et qu'il est donc difficile de mettre en place des CIPAN d'ici le 15 octobre 2019, Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet du Loiret : CONSIDERANT que la campagne culturale 2018 est perturbe e par une importante se cheresse estivale ; CONSIDERANT que l'importante se cheresse estivale 2018 a e te constate e dans les bulletins mensuels de situation hydrologique de la DREAL Centre-Val de Loire et a donne lieu a la signature d'arre te s de restriction des usages de l'eau susvise s ; Arre te du 19 sept. 2018 du pre fet de Meurthe-et-Moselle CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de Meurthe-et-Moselle afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de Meurthe-et-Moselle a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation de ces CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; La mission rele ve des analyses et des re gles de de cisions diffe rant notablement selon les de partements. Tout particulie rement, un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a reporter la date limite de leur implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence tandis que d'autres pre fets optent pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. L'appre ciation du caracte re exceptionnel des conditions climatiques ne figure pas dans les arre te s pre fectoraux. La mission a consulte onze rapports e tablis pour pre senter la se cheresse au CODERST Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 121/147 dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire. Cela apporte des pre cisions comple mentaires indispensables pour connaitre et appre cier l'argumentaire. Sur ces onze documents pre sente s au CODERST, sept documents se contentent d'affirmer l'existence d'une situation de se cheresse sans apporter plus de pre cisions. Voici trois extraits a titre d'illustration. CODERST des Vosges, note du 17 septembre 2018 Le de partement des Vosges est en e tat d'« alerte » se cheresse depuis le 26 juillet. Nous sommes passe s au niveau « alerte renforce e » depuis le 17 aou t notamment parce que les tempe ratures e leve es et le fort de ficit pluviome trique observe s ont accentue la baisse des cours d'eaux sur les trois bassins hydrographiques des Vosges et que les pluies orageuses tre s localise es ne permettaient pas de combler le de ficit accumule . Les pre visions annonce es par Me te o France montrent une le ge re baisse des tempe ratures avec un temps ge ne ralement sec, ponctue de quelques pluies orageuses. Les tendances saisonnie res indiquent le maintien des conditions anticycloniques pour la fin du mois de septembre (indice de confiance me te o France de 3/5). Ces pre visions ont conduit a prolonger l'arre te se cheresse jusqu'au 20 octobre en niveau « alerte renforce e ». Les conditions climatiques de cet e te apre s les re coltes n'ont donc pas e te favorables a la mise en place des CIPAN et les pre visions annonce es par Me te o France ne le sont pas non plus. L'implantation trop tardive du semis des CIPAN ne permettra pas a la culture de jouer son ro le de pie ge a nitrates pendant la pe riode favorable. CODERST d'Indre-et-Loire, re union du 12 septembre 2019 La campagne culturale 2019 a e te perturbe e notamment par deux pe riodes de canicule, une quasi absence de pluie entre le 15 juin et la mi-aou t et ainsi une importante se cheresse estivale. De nombreux arre te s de restriction ou d'interdiction d'usage de l'eau ont e te pris. Les conditions climatiques n'ont donc pas e te propices a la leve e des CIPAN seme es tardivement. Le proble me se pose surtout pour les mais ensilage avec interculture longue, pour lesquels les repousses ou l'enfouissement apre s broyage ne sont techniquement pas possibles. CODERST de Loir-et-Cher, 5 septembre 2019 Contexte en Loir-et-Cher. La campagne culturale 2019 est perturbe e par les e ve nements climatiques lie s a une se cheresse estivale importante. Les mois de juillet et aou t sont fortement de ficitaires en pre cipitation. Les quelques pluies tre s localise es n'ont pas conduit a de l'infiltration efficace. Si quelques couverts ve ge taux seme s de s le de but juillet ont pu sortir de terre a la faveur de pluies intervenues fin juillet, les conditions climatiques du mois d'aou t n'ont pas e te propices a la leve e. Sur les onze documents pre sente s au CODERST que la mission a consulte s, quatre documents comportent des donne es et analyses de la se cheresse. Les informations ont e te fournies par Me te oFrance. Trois rapports proviennent du Grand Est. Ils ont e te pre sente s au CODERST en 2019 durant la seconde quinzaine d'aou t et sont similaires. Ils pre sentent pour le mois de juillet 2019 deux cartes repre sentant le rapport a la normale des pre cipitations et l'indicateur de se cheresse des sols (SSWI 1 mois). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 122/147 Le rapport e tabli en 2019 dans le Loiret s'appuie sur un me moire du service DIRIC/CM/BOURGES de Me te o-France. Il est accompagne de cinq graphiques et cartes. Il apporte plusieurs informations utiles pour appre cier les difficulte s rencontre es pour l'implantation de CIPAN avant le 31 aout : e tat de se cheresse des sols au 31 aou t (une carte de partementale et un graphique d'e volution au cours des derniers mois de l'indice d'humidite agre ge pour le de partement du Loiret), les e ve nements pluvieux re cents (visibles sur le graphique d'e volution) et des pre visions de pre cipitations dans les 10 jours a venir. La comparaison de la se cheresse des sols de l'anne e en cours a la situation normale et a des situations se ches quinquennale et de cennale permet d'e valuer le caracte re exceptionnel de la se cheresse observe e en 2019. Les deux pages suivantes rapportent l'inte gralite du dossier mis a disposition des membres du CODERST du Loiret. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 123/147 Document issu de la concaténation de la note et des illustrations mises à disposition du CODERST du Loiret. Ce conseil s'est tenu par voie dématérialisée du 09 au 11/09/2019 avec vote au 12/09/2019. Sécheresse estivale dans le Loiret Bilan pluviométrique et hydrique Point au 30 août 2019 Bilan pluviométrique de l'été 2019 L'été météorologique concerne la période du 1er juin au 31 août. Bilan réalisé avec les stations automatiques, les relevés du mois d'août des postes bénévoles n'étant disponibles que début septembre. Un premier bilan de la pluviométrie estivale indique un déficit d'environ 30% à l'échelle du Loiret. Seul le secteur de Pithiviers affiche un petit excédent limité à 5%. Le déficit pluviométrique dépasse 30% dans une moitié sud du département, et même 40% entre l'Orléanais et la Sologne ainsi qu'en bordure de la Bourgogne. Les précipitations de juin, souvent généreuses, sont concentrées dans la première quinzaine. Le bilan mensuel s'étire entre un déficit de 15% et un excédent de 80%, ce qui donne un excédent de 40% à l'échelle du département. Juillet concentre l'essentiel des séquences pluvieuses en toute fin de mois. Le déficit pluviométrique est généralisé : entre 30 et 90%, soit 70% en moyenne. Le nord du Loiret a bénéficié de plusieurs arrosages en août. Le nord de la Beauce et du Gâtinais dégage un excédent qui atteint 30 à 40% dans le Pithiverais. Le déficit affecte les trois quarts du Loiret, atteignant jusqu'à 70 voire 80% entre l'Orléanais et la Sologne. Anomalie de précipitations agrégées - septembre 2018 à août 2019 Récapitulatif des bilans pluviométriques mensuels à l'échelle du Loiret sur les 12 derniers mois, période correspondant à l'année hydrologique. Seuls trois mois dégagent un excédent, dont juin (40%) grâce à une première quinzaine très arrosée. Le déficit approchait 80% en septembre 2018 (et déjà en août 2018) et avoisine 70% en juillet 2019. Sur cette même période, la station météo d'OrléansBricy affiche un très faible cumul pluviométrique avec seulement 422 mm, se positionnant au 2ème rang des plus sèches depuis le début des mesures en 1946. Le déficit est de 20 à 40%, sur la période, du nord au sud du département. Il manque 120 mm de pluie à Pithiviers, 170 à 250 mm en général, 285 mm à Saint-Denis-de l'Hôtel : soit l'équivalent de 2 à 5 mois de précipitations. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 124/147 Indice d'humidité des sols au 28 août 2019 L'indice d'humidité des sols, sans unité, est un indice d'origine agronomique représentatif du contenu en eau du sol superficiel. La plage usuelle se situe entre 0 et 1,5. Lorsqu'il est proche de 0, le sol est très sec. Lorsqu'il est voisin ou supérieur à 1, le sol est très humide et tend vers la saturation. Et l'indice d'humidité des sols quotidien agrégé (graphique suivant) est la moyenne des indices sur un domaine géographique, ici le Loiret. Seule une partie de la Beauce voit le déficit inférieur à 20% alors qu'il avoisine parfois 60% de l'Orléanais à la Puisaye. Indice d'humidité des sols agrégé au 29 août 2019 Graphique débutant au 1er avril pour plus de lisibilité. L'indice est durablement positionné sous la médiane si l'on excepte un pic sur le 8ème décile suite aux précipitations généreuses de la première quinzaine de juin. Faible pluviométrie, vagues de chaleur et forte évaporation nous placent désormais sur le 1er décile. En résumé, la faible pluviométrie estivale fait suite à des saisons plus ou moins déficitaires depuis l'été 2018. Deux canicules sévères et une dernière vague de chaleur, fin août, associées à un excédent saisonnier de l'ensoleillement de 25 à 35%, ont fortement accentué l'évapotranspiration. L'humidite des sols est donc a un niveau tre s bas et nous ne devrions pas connaitre de pre cipitations significatives d'ici la mi-septembre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 125/147 Annexe 16. Conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC) La conditionnalite des aides, e le ment important de la re forme de la PAC de cide e en juin 2003 par le Conseil des Ministres de l'Agriculture de l'Union Europe enne, consiste a e tablir un lien entre le versement inte gral des aides directes et le respect d'exigences re glementaires lie es a l'environnement, a la sante publique, a la sante des animaux et des ve ge taux, au bien-e tre des animaux et a la mise en oeuvre de bonnes pratiques agricoles et environnementales. Elles sont de trois ordres : 1 - Exigences de coulant de textes communautaires de ja en vigueur, 2 - Exigences de finies par les Etats membres sur la base d'orientations communautaires relatives aux « Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales » (BCAE), 3 - Exigences lie es au maintien de la part des surfaces de pa turages permanents dans la surface agricole utile a l'e chelle de la re gion administrative. Le paiement vert est un paiement de couple , paye en comple ment des Droits a Paiement de Base, accorde a tout exploitant qui respecte (sauf cas de rogatoires) un ensemble de trois crite res be ne fiques pour l'environnement : contribuer au maintien au niveau re gional, d'un ratio de prairies permanentes par rapport a la surface agricole utile de la re gion, et ne pas retourner certaines prairies permanentes, dites « sensibles » ; respecter une exigence de diversification des cultures, c'est-a -dire avoir sur ses terres arables (terres agricoles sauf les prairies permanentes et les cultures permanentes ­ vignes, vergers...), au moins trois cultures dans le cas ge ne ral ; disposer de surfaces d'inte re t e cologique (SIE) sur son exploitation, c'est-a -dire avoir des e le ments (arbres, haies, bandes tampon, certains types de culture...) correspondant a au moins 5% de la surface en terres arables et situe s sur ces terres arables ou leur e tant adjacents. Le montant moyen du paiement vert au niveau national est de 80 euros par hectare (valeur indicative) en 2019. Sa valeur au niveau de chaque exploitation est de termine e au prorata de la valeur des DPB de l'exploitant par rapport a la moyenne nationale. Les SIE peuvent comprendre des surfaces portant des cultures de robe es ou a couverture ve ge tale (avec une e quivalence de 0,3 m² SIE pour 1 m²). Le cahier des charges du couvert pour e tre reconnu comme SIE est plus exigeant que celui des PAR : implantation plus pre coce, composition diversifie e du couvert. Un cahier des charges spe cifique a e te e tabli pour les exploitations spe cialise es dans la production de mais grain (la culture du genre Zea (mais) repre sente plus de 75 % de la surface arable admissible de l'exploitation). Ouvert aux exploitations dont la superficie en terres arables admissible est supe rieure ou e gale a 10 ha, il faut (i) satisfaire, en lieu et place du crite re diversite des assolements, une obligation de couvert hivernal qui correspond a l'implantation d'une nouvelle culture seme e sur 100 % des terres arables de l'exploitation au plus tard dans les 15 jours apre s la re colte de mais et (ii) respecter, comme les autres agriculteurs, les conditions des deux autres crite res « prairies permanentes » et « surface d'inte re t e cologique » pre vus par le verdissement. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 126/147 Annexe 17. Échantillonnages pour les contrôles PAC et police de l'eau Échantillonnage pour le contrôle PAC Les exploitations a contro ler sont se lectionne es ale atoirement (dans la limite de 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (manuelle selon des motifs pre -e tablis par l'organisme, ou informatique). La se lection cible e prend plusieurs formes : la se lection oriente e provenant de l'identification d'un dossier pour un motif pre cis (plainte, signalement, anomalie suspecte e lors de l'instruction...), la se lection par analyse de risques automatise e selon des risques pre -e tablis calcule s pour chaque exploitation. Le principe de l'analyse de risques repose sur l'affectation d'une note de risque globale a chaque exploitation (somme des notes donne es a l'exploitation pour chacun des crite res de risques retenus et multiplie s par le poids affecte a ces crite res). Les motifs de ces mises en contro le sont divers, par exemple : irre gularite s commises intentionnellement au cours de l'anne e pre ce dente ou exploitants ayant refuse l'acce s a leur exploitation au cours de l'anne e pre ce dente (ces demandes doivent obligatoirement e tre se lectionne es), suspicion d'anomalie, absence de contro le re cent, contro le pre ce dent non satisfaisant, nombre d'animaux de l'exploitation. Les contro les induits correspondent a des cas flagrants d'anomalies constate es de façon fortuite sur un ou plusieurs points appartenant a un (sous) domaine de la conditionnalite , dans une exploitation qui a e te mise a contro le sur place au titre d'un autre (sous) domaine de la conditionnalite ou au titre d'un contro le sur place hors conditionnalite , et entrant dans le champ de compe tence du contro leur. Le contro le au titre de la conditionnalite est re alise sur l'exploitation. Son de roulement et la ve rification du respect des re gles s'effectuent de façon identique dans tous les de partements. A l'issue du contro le, le contro leur e tablit un compte rendu sur place, dans lequel il note les cas de non-conformite constate s, directement imputables a l'exploitant et qui engagent sa responsabilite . Apre s le contro le, l'exploitant dispose d'un de lai de 10 jours ouvrables pour transmettre ses observations par e crit. La DDT(M) re dige la synthe se des rapports de contro le et calcule, le cas e che ant, apre s la phase contradictoire d'e changes avec l'exploitant pendant laquelle l'exploitant peut faire valoir ses remarques pendant le de lai prescrit, le taux de re duction susceptible d'affecter le montant de l'ensemble des aides soumises a la conditionnalite . Ce taux de re duction est alors notifie a l'exploitant qui dispose des de lais et voies de recours usuels pour contester cette de cision. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 127/147 Tableau 16 : Statistiques de contrôles réalisés au titre de la conditionnalité sur les nitrates pour les années 2015 à 2018. (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Anne e 2015 2016 2017 2018 Total 2015 2018 14 708 Nombre total d'exploitations contro le es Nombre d'exploitations contro le es situe es hors zones vulne rables Nombre d'exploitations contrôlées situées en zones vulnérables Nombre de contro les non effectue s ou de refus de contro le (%) Nombre de contro les sans anomalie (%) Nombre de contro les avec anomalies (%) 3 804 3 666 3 699 3 539 979 941 894 782 3 596 2 825 2 725 2 805 2 757 11 112 2 (0,1 %) 4 (0,1 %) 1 (< 0,1 %) 1 918 (68,4 %) 886 (31,6 %) 9 (< 0,3 %) 16 (0,1%) 1 963 (69,5 %) 860 (30,4 %) 1 951 (71,6 %) 770 (28,3 %) 1 874 (68,0 %) 874 (31,7 %) 7706 (69,3%) 3390 (30,5%) Échantillonnage pour le contrôle au titre de la police de l'eau Concernant la police de l'eau, l'OFB dans ses services re gionaux inte gre le respect de la re glementation nitrates dans ses actions de police. Les modalite s de contro le sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Concernant les nitrates, les inspections sont principalement conduites par les DDT(M) et l'OFB. Les exploitations inspecte es sont choisies en fonction d'une analyse des risques et d'une priorisation (par exemple, ciblage de certains territoires une anne e donne e). Les contro les peuvent e tre jumele s avec les contro les au titre de la conditionnalite des aides de la PAC ou se tenir se pare ment. Les sanctions, de type administratif (mise en demeure par exemple) ou judiciaire (paiement d'une amende par exemple) sont adapte es selon les non-conformite s releve es et les impacts observe s sur les milieux aquatiques. Tableau 17 : Nombre de contrôles conformes et non conformes en police de l'eau pour les années 2017 à 2019 (source Licorne) 2017 Nombre de contro les Conformes Nombre de contro les non conformes 1 830 1 178 2018 2 119 1 307 2019 1 909 1 415 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 128/147 Annexe 18. Mobilisation des acteurs : gouvernance, initiatives La mission s'est attachée à comprendre comment le fonctionnement par cycle quadriennal est organisé pour conduire une réflexion collective, élaborer et partager un bilan puis réexaminer et réviser le PAR sur des bases solides et partagées. La mission fait des propositions pour le prochain programme d'actions. Les GREN doivent être mobilisés dans la préparation et l'analyse de ces bilans. 1. Analyse critique des bilans des PAR Les bilans des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils suivent un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement tre s bien pre sente s. Ils de taillent particulie rement les initiatives re gionales. Ils notent lucidement les limites des approches pre sente es et des donne es disponibles. Les bilans des PAR pre sentent des lacunes pour orienter la re vision quadriennale des programmes d'actions (cf. annexe 19). Le plus souvent, ils ne permettent pas de poser et partager un diagnostic, d'identifier et de hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es et de nourrir des concertations. 2. Réexamen et révision des PAR : une opportunité de concertation Le re examen quadriennal des PAR est le plus souvent perçu par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis, plus que comme une opportunite d'analyse concerte e de la situation et de la trajectoire, et de co-construction de solutions. Plusieurs interlocuteurs (FNSEA...) conside rent que les documents de bilan des PAR devraient e tre mis en de bat dans une forme interme diaire, a la fois factuelle et interrogative, aupre s des parties prenantes re gionales puis synthe tise s dans une forme finale incluant les e le ments de consensus et de dissensus, dans la perspective de l'actualisation du PAR. Structurer les phases de pre paration concerte e du PAR et leur donner du temps. La figure 52 illustre le calendrier pre visionnel de pre paration du 5e PAR (2013-2014) pre voyant 4 mois pour les consultations avant finalisation de l'arre te du PAR (note de service du 5 de cembre 2013). La figure 53 illustre, pour les diffe rentes re gions, le calendrier effectif de pre paration du 6e PAR (2017-2018), de la publication du bilan du 5e PAR a celle de l'arre te du 6e PAR, en moyenne de 6 a 9 mois. Une limite de ce calendrier est de ne pas pre voir explicitement, apre s la remise du bilan, une phase spe cifique d'analyse collective de ce bilan et de pre paration du PAR suivant, phase qui permettrait une co-construction et une implication des acteurs. Le processus d'actualisation des PAR doit se faire en quatre phases (figure 54) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration en concertation des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) sur la base du projet, la consultation pre vue par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). La mission conside re que les phases 2 et 3, qui peuvent se de rouler pour partie en paralle le, requie rent des dure es minimales de 3 mois et des feuilles de route clairement de finies. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 129/147 2013 Jusqu'à novembre ­ ­ ­ ­ 2014 Décembre Janvier Février Mars Avril Mai Bilan des 4emes programmes Préparation du projet de PAR Concertation sur le projet Préparation du rapport d'évaluation environnementale Avis de l'autorité environnementale (jusqu'à 3 mois) Consultation du public (1 mois minimum) Consultations institutionnelles (jusqu'à 2 mois) Finalisation et signature de l'arrêté Figure 52 : Calendrier prévisionnel préparation 5e PAR Figure 53 : Calendrier bilans 5e PAR et arrêtés 6e PAR Figure 54 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. L'analyse du bilan du PAR et la pre paration de ses e volutions ne doivent pas se faire seulement a l'e chelle re gionale. Elles doivent s'appuyer sur les re flexions collectives des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Le coeur des e changes et des consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3) doit porter sur (1) l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et (2) les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions souhaitables du PAR. Cette re flexion gagnerait a e tre anime e localement (par ex. sous-secteurs hydrographiques) et synthe tise e a l'e chelle re gionale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 130/147 Annexe 19. Contenu des bilans des 5es PAR Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils sont globalement tre s bien pre sente s avec un plan type (e tats puis pressions puis re ponses). On constate toutefois une fragilite des informations pre sente es qui tient a plusieurs facteurs : Une approche spatialise e de la qualite des eaux (e tats) limite e a la localisation des stations de mesure, qui ne fournit pas d'indicateurs synthe tiques par masses d'eau et qui n'analyse pas les influences amont-aval entre masses d'eau. Une description des facteurs de pressions reposant sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale parfois anciennes, non pertinente aux e chelles territoriales fines L'absence d'informations spatialise es pertinentes (couverture ve ge tale en interculture) L'absence de suivi des pratiques sur un e chantillon repre sentatif de parcelles (par exemple reliquats d'azote post-re colte, entre e hiver (REH) et sortie hiver (RSH) sous diffe rents itine raires culturaux). Le plus souvent, les bilans ne permettent pas de poser un diagnostic, d'identifier et hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es (notamment pressions et changement climatique), et de nourrir des concertations pour agir ensemble. Analyse spatialisée des pressions On note dans le bilan du 5e PAR des Pays de la Loire une analyse inte ressante de la re partition ge ographique par canton des profils de rotation culturale (page 19), et de la re partition the orique des livraisons d'azote par hectare. Une analyse par canton des surplus azote serait e galement pertinente. Les bilans des Pays de la Loire et de Centre-Val de Loire donnent les valeurs de surplus azote pour une campagne a diffe rentes e chelles et notamment e chelle cantonale mais qui ne pre cise pas si les pailles ont e te ou non exporte es et si ce surplus inte gre les e missions dans l'atmosphe re. Le bilan du 5e PAR de Bretagne souligne les gains sur les teneurs en nitrates re sultant des efforts faits collectivement sur pre s de 20 ans. On note particulie rement l'inte re t de la de claration annuelle de flux d'azote (DFA) qui permet de disposer de donne es en plus grande quantite (quasi-totalite des e leveurs concerne s) et a des e chelles pertinentes pour analyser les relations entre pressions et e tat. Ce bilan pre sente des infographies de qualite et permet des approches multiscalaires de cette DFA. Ce dispositif tre s dense a toutefois un cou t significatif. On rele ve, toujours en Bretagne, l'utilisation d'n indicateur de risque spe cifique aux pa tures avec l'indicateur « Journe e de Pre sence au Pa turage » (JPP). En l'absence de donne es sur le temps re el de pa turage des vaches laitie res par exploitation, l'indicateur est estime avec les de clarations de flux d'azote. On notera e galement une tentative de spatialisation des contraintes environnementales re glementaires dans les Deux-Se vres, e voque e dans le bilan de Nouvelle-Aquitaine, avec l'outil cartographique de veloppe en re gie par la DDT en lien avec les professionnels et avec l'appui d'IRSTEA : http://carto.geo-ide.application.developpement-durable.gouv.fr/178/AGRO_PORTAIL_079.map# En Occitanie, les auteurs SOLAGRO/ECTARE du bilan ouvrent un de bat inte ressant en comparant agriculture conventionnelle (AC) et agriculture biologique (AB) : « AC apporte en moyenne 75 kg N/ha de plus qu'AB alors que l'e cart de quantite d'azote exporte e par les re coltes entre cultures conventionnelles et biologiques n'est que de 36 kg N/ha. Pre s de 40 kg N/ha restent ainsi dans le sol en culture conventionnelle, avec une part qui risque d'e tre lixivie e dans les nappes phre atiques. Ce re sultat peut e tre rapproche , me me si les me thodes diffe rent, de ceux de la chambre re gionale d'agriculture d'Occitanie qui a e value le reliquat me dian d'azote mine ral en sortie d'hiver 2016 a partir de 572 analyses a 26 kg N/ha ». Illustrant ce que disent les chercheurs, SOLAGRO et al notent les e carts importants entre rendement objectif et rendement obtenu. Ils notent la faible utilite du solde de la Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 131/147 balance apports-exportations alimente e avec des donne es de mauvaise qualite . Outils utilisés Dans le Grand Est, une tentative pour identifier les outils utilise s par les agriculteurs ou on voit l'effondrement de l'utilisation du N-Tester en 2015 et le recours en forte augmentation aux autres outils. Idem en Occitanie mais pour la seule anne e 2011 avec une entre e culture qui tend a montrer que les outils sont plus utilise s sur ce re ales car conçus et mis au point pour elles. CIPAN Les e carts estime s sont e normes entre Occitanie qui estime les SAU couvertes par des CIPAN a 1 a 2 %, Nouvelle Aquitaine entre 7 et 15 %, Pays de la Loire qui donne une fourchette de 15 a 60 %. Souvent comme pour le rapportage a la Commission, les enque tes agre gent CIPAN avec de robe es. Le de licat proble me de la leve e des CIPAN est e voque dans plusieurs bilans comme un vrai facteur limitant qui motive des demandes de de rogation (cf. bilan Normandie). Mesure d'azote dans les sols Sur le reliquat entre e hiver, signalons l'e vocation de cette mesure dans le bilan Nouvelle-Aquitaine. Plus de 1 100 analyses ont e te adresse es aux DDT, mais l'exploitation n'a e te possible que sur environ 400 analyses. Plusieurs bilans font e tat de difficulte s pour ces mesures de reliquat qui portent essentiellement sur la sortie hiver : pre le vement seulement a 30 cm, e chantillonnage mal aise avec un parcellaire important, absence d'exploitation collective de ces donne es. Pour e largir la re flexion, notons que le laboratoire AUREA, le plus gros ope rateur en matie re d'analyse de reliquats d'azote mine ral, dispose de donne es qui montrent l'importance du respect du protocole en trois horizons (https://aurea.eu/reliquatsdazote-2019-une-forte-tendance-a-la-hausse/). A notre niveau, nous retiendrons de ces bilans qu'il est impossible d'en tirer une vision claire « agre geable », du local au national, de deux e le ments essentiels pour piloter cette politique : les reliquats entre e hiver et la couverture des sols en hiver. Les e tats des lieux adopte s a la fin de l'anne e 2019 pour pre parer les SDAGE et les programmes de mesures de la pe riode 2022-2027 fournissent des analyses inte ressantes en termes d'e tat et de pressions. Ils e valuent pour chaque masse d'eau le risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux. Ces informations doivent e tre valorise es pour e tablir le bilan des 6es PAR et pre parer les 7es PAR. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 132/147 Annexe 20. Évolution des outils et des connaissances Certaines initiatives notables dans le domaine de la maitrise des fuites de nitrates proposent aux de cideurs prive s et publics de nouveaux outils de gestion et de pilotage de la fertilisation ou de nouveaux modes de production. On peut distinguer trois logiques d'action : des travaux de R&D qui renouvellent les approches et ouvrent des perspectives, notamment en matie re de relations pressions-e tat-re ponse, des offres des fournisseurs de logiciels et des inte grateurs de services qui proposent des outils nume riques et des services de mesure, de pilotage et de gestion de la fertilisation, des expe riences locales de collectifs, qui me ritent d'e tre recense es, qualifie es et diffuse es. Les travaux de la R&D La figure 55 illustre comment les de cisions des agriculteurs affectent le cycle de l'azote et mentionne quelques projets de R&D qui contribuent a leur ame lioration. Figure 55 : Champs d'investigation de la R&D dans le domaine de la maîtrise du cycle de l'azote (source : UNIFA pour le schéma central) A - La connaissance des Produits Résiduaires Organiques (PRO) La base Valor PRO (source : https://www6.inrae.fr/valor-pro/). Aujourd'hui, 300 millions de tonnes de PRO sont produits chaque anne e en France en provenance de l'agriculture (fumier animal), des activite s urbaines (boues, composts urbains) et des industries (agro-industries ou autres). Le recyclage de ces produits en agriculture est largement encourage en raison de leur contenu en nutriments et en matie re organique contribuant a la fermeture des cycles bioge ochimiques sur les territoires. De plus, la digestion anae robie est e galement encourage e pour produire des sources alternatives d'e nergie et d'engrais, et le recyclage des PRO pourrait e galement contribuer a augmenter les stocks de carbone organique dans les sols et ainsi atte nuer les e missions de gaz a effet de serre. Projet ELFE (ELevages et Facteurs d'Emission) (https://www.ifip.asso.fr/sites/default/files/pdfdocumentations/jrp_2017_e9_guingand.pdf) Des acteurs de la recherche et du de veloppement se sont donc associe s afin de de velopper une base de donne es appele e ELFE, compilant les valeurs publie es dans la litte rature internationale des e missions d'ammoniac, de gaz a effet de serre, de particules et d'odeurs, sur toute la chaine de gestion des effluents des e levages bovins, porcins et avicoles ainsi que leurs me tadonne es associe es. Parmi les 1 000 re fe rences bibliographiques collecte es, environ 350 ont e te inte gre es a ce jour a la base de donne es, fournissant ainsi, un peu plus de 5 200 valeurs d'e mission. La base de donne es ELFE permet de de terminer des moyennes d'e mission associe es a leurs e carts-types prenant en compte la diversite des syste mes d'e levage. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 133/147 L'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie (ADEME) propose de limiter les e missions d'N ammoniacal et autres particules au travers d'un guide https://www.ademe.fr/rapport-detudeguide-bonnes-pratiques-agricoles-lamelioration-qualite-lair Le RMT Elevages et Environnement devenu RMT MAELE inventorie diffe rentes me thodes de mesures d'e missions (http://www.rmtelevagesenvironnement.org/). B - La caractérisation des sols en lien avec les dynamiques d'intérêt et les outils liées à l'azote Le projet CASDAR 2020 ID'TypTerres - aide a l'Identification des types de sols pour les de cisions agronomiques et agro-environnementales via des outils nomades et des donne es harmonise es. (http://www.sols-et-territoires.org/produits-du-reseau/projets-affilies-au-rmt-st/typterres/) La finalite du projet est d'ame liorer l'inte gration des donne es sols dans le conseil en agronomie, en favorisant l'acce s a des donne es sol adapte es et harmonise es pour re pondre aux besoins des outils et de leurs utilisateurs. En lien avec nos entretiens, pour TERRENA, la caracte risation des sols est trop standardise e et sous-estime l'influence d'autres facteurs souvent limitants de la production tels que P, K et le pH. IDTypTerres propose ainsi de mettre a la disposition d'utilisateurs tels que les agriculteurs, conseillers et agronomes, enseignants-apprenants, etc., des re fe rentiels re gionaux de sols partage s et harmonise s, avec des variables associe es robustes, en se basant sur les re fe rences agronomiques TypTerres, construites conjointement par les agronomes et les pe dologues. C - Estimer les pertes en azote... et donc en Projet [Syst'N®] sur les fuites d'azote de toutes natures (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Son objectif est de contribuer au diagnostic et a l'e valuation des pertes d'azote en prenant en compte les conse quences des successions des cultures et des techniques culturales sur la dynamique de l'azote. L'outil Syst'N® est constitue d'un simulateur base sur un mode le des flux d'azote dans le syste me solplante-atmosphe re et d'une base de donne es permettant de capitaliser et de consulter les re sultats disponibles en matie res de pertes d'azote issues de simulations ou d'expe rimentations virtuelles, comme d'expe rimentations re elles avec mesures au champ. Cet outil de simulation permet de comparer des sce narios entre eux, au regard de leurs pertes par lixiviation et de la qualite de l'eau issue du territoire. Il peut produire un « tableau de bord » utile a l'apprentissage et a l'aide a la de cision des acteurs du territoire. D - Les projets liés au pilotage intégral de l'azote en grandes cultures (qui remettent en question une des bases de la directive ­ objectifs de rendement) [Ravier et al, 2017] Le raisonnement de la fertilisation azote e du ble a, depuis 40 ans, e te largement oriente par le consensus autour de la me thode du bilan, avec comme principes fondamentaux : une nutrition azote e non limitante tout au long du cycle et l'estimation, de manie re inde pendante, des diffe rents termes de l'e quation du bilan pour caracte riser la fourniture du sol et les besoins en azote de la plante. Pour proposer une nouvelle me thode qui re ponde aux divers enjeux concernant l'azote, qui valorise au mieux les connaissances disponibles et dont la mise en oeuvre est cohe rente avec les moyens des acteurs, les auteurs ont mis en oeuvre une de marche de conception innovante, structure e en trois e tapes : un diagnostic des usages des outils actuels, une phase de conception, incluant des ateliers de conception, la mise au point de re gles de de cision a l'aide d'un mode le et un test d'usage du prototype conçu. La conception a rendu ne cessaire la production de nouvelles connaissances, mais aussi la diversification des ressources et des compe tences habituellement mobilise es. Ce travail enrichit les me thodes de conception d'outils d'aide a la de cision en montrant comment l'articulation des trois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 134/147 e tapes permet de sortir du paradigme qui domine la fertilisation azote e depuis des de cennies et d'e laborer un outil palliant les de fauts des outils actuels. Dans le prolongement de ce travail fondateur, deux outils, APPI-N (INRAE) et CHN-conduite (ARVALIS), sont diffuse s selon deux logiques d'appropriation diffe rentes mais ils proposent un pilotage de la gestion azote e plus pre cis et une voie nouvelle a co te de la me thode du bilan a de cliner du ble vers d'autres cultures. E - Approches satellitaires Des approches sont de veloppe es notamment avec les travaux d'INRAE Montpellier et INRAE ARVALIS Avignon sur l'interpre tation des photos satellites. La qualite de l'information, son cou t re duit (souvent gratuit) et sa fre quence de renouvellement permettent de mieux appre hender la pe riode d'interculture dont on a indique pre ce demment que sa gestion est essentielle pour maitriser la pollution par les nitrates bien que l'on ne sache pas e valuer actuellement la couverture des sols français par les CIPAN. F - Outil choix des cultures intermédiaires L'outil « Choix des couverts » d'ARVALIS (https://www.arvalis-infos.fr/choix-des-couverts-@/view-282-arvoad.html) est un outil accessible en ligne depuis 2017. Il guide parmi 125 re fe rences de couverts, espe ces pures ou me langes. Il permet d'inte grer simultane ment jusqu'a 10 crite res de se lection (date de semis, culture suivante et cultures dans la rotation, effet pie ge a nitrates recherche , effet fertilisant pour la culture suivante, appe tence pour les limaces, inte re t mellife re, pour la faune sauvage, pour la production fourrage re. Les outils de suivi, de raisonnement et de pilotage de la fertilisation azotée Il existe beaucoup d'outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azote e. Ces outils ont e te recense s par le bureau d'e tudes SCE en 2018 pour le compte du MAA. La figure 56 donne une ide e de l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016 (source Rapport INRA-SCE 2016). Le tableau ci-apre s (tableau 18) de crit brie vement les caracte ristiques et les fonctionnalite s de ces outils. Figure 56 : L'offre d'outils numériques d'aide à la décision liés à l'enjeu « nitrates » (INRA-SCE 2016) Les retours d'expérience de projets et d'initiatives collectives autour de l'enjeu « azote » Ces expe rimentations sont a mettre en avant car elles portent sur le de ploiement de plusieurs technologies ou outils utilise s, seuls ou combine s, a des e chelles fines de pression et de re ponse (parcelles et exploitations). Elles sont aussi inte ressantes sous l'angle d'une approche responsabilisante par les re sultats avec des liens vers l'acquisition de compe tences (y compris les agriculteurs) et vers la maitrise technique de la fertilisation en zone vulne rable, base e sur des raisonnements plus puissants (corre lation plus que relations de causalite s) que ceux qui sont pris en compte au travers des mesures actuelles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 135/147 L'animation de TERRENA (https://www.terrena.fr/les-solutions-nouvelle-agriculture/) avec ses re seaux de suivi sur 3 200 exploitations avec des outils de pilotage de la fertilite des sols et en particulier de la fertilisation azote e, avec notamment la constitution de base de donne es centralise es sur des serveurs via des webservices. EURALIS (https://www.euralis.fr/)avec notamment une plateforme ou , sur deux hectares, sont teste s diffe rents me langes, varie te s et espe ces (ray-grass, avoine, me lange ce re ales, le gumineuses) dans les conditions climatiques locales pour la pe riode d'interculture et les recommandations de CIPAN. L'initiative AZUR®, depuis 2012, rapporte e par l'APCA. Il s'agit de concilier l'ame lioration de la qualite de l'eau et la production agricole, initialement sur six aires d'alimentation de captage dans l'Aisne. Le raisonnement inte gre un objectif de teneur en nitrates sous racinaire et des objectifs de RDD. Nous n'avons pas eu connaissance des re sultats publie s de cette initiative. Le projet GAZELLE (Gestion de l'azote par les re sultats dont l'azote potentiellement lessivable (2020-2024) porte par Agro-transfert ressources et territoires vient de de marrer. Il doit permettre d'orienter la gestion de l'azote par les objectifs de re sultats attendus en matie re de qualite de l'eau. Il doit notamment produire des me thodes pour de terminer des seuils de RDD a ne pas de passer pour limiter le risque de lessivage en fonction des situations et des re fe rences pour les Hauts-de-France identifiant les situations a risques, les leviers mobilisables et les me thodes d'accompagnement (http://www.agro-transfert-rt.org/projets/gazelle/) La dynamique PROTECT'EAU (https://protecteau.be/fr/nitrate/agriculteurs) anciennement NITRAWAL en Wallonie de ja mise en avant par une mission CGAAER-CGEDD (2019), avec un re seau de re fe rences et qui s'inte resse e galement aux produits phytosanitaires et ouvre la piste du lien avec ECOPHYTO. Le package Bretagne de ja e voque avec le bilan du 5e PAR avec notamment un renforcement des mesures du PAN, la re sorption des exce dents structurels d'azote lie aux e levage, la prise en compte de l'enjeu phosphore, les de clarations de flux d'azote, l'ame lioration de l'utilisation des effluents d'e levage, un re seau re gional de RSH, un re seau de RDD dans les bassins algues vertes, des actions de formation et de sensibilisation... (http://draaf.bretagne.agriculture.gouv.fr/Directives-Nitrates-Equilibre-de) et (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-d-actionsregional-directive-r1303.html) Le projet SolInAzo (Centre-Val de Loire) : ce projet Partenariat Europe en pour l'Innovation olInAzo (Solutions Innovantes pour une gestion optimise e de l'azote dans les syste mes de culture), lie a l'approche APPI-N (pilotage inte gral) et porte par la chambre re gionale d'agriculture du Centre-Val de Loire, se de roule sur la pe riode 2017-2021. Le projet vise a re pondre aux proble matiques de qualite des ce re ales et de gestion de l'azote dans les syste mes de cultures qui sont pose es aujourd'hui en re gion par les agriculteurs et les organismes stockeurs. La Blockchain. Il s'agit d'une piste se rieuse qui permet de traiter des données à la fois confidentielles et authentifiées (http://www.acta.asso.fr/presse/communiques-depresse/articles-et-communiques/detail/a/detail/la-blockchain-dans-le-monde-agricolequels-usages-pour-quels-benefices-vers-une-agriculture/print.html#&panel1-1). Il y a de nombreuses initiatives en cours pour faciliter le travail des agriculteurs au quotidien tout en rendant plus fiable le processus de reportage des activite s qui concourent aux pressions et aux re ponses (plan de fumure, reliquats...). Ce syste me peut e tre ge re avec le dispositif de proximite qui anime le collectif d'agriculteurs. Il permet de dater et de caracte riser les interventions en les inscrivant dans une noria d'e ve nements, collective (transparence) et digitalise e (base de donne es qui contient l'historique de tous les e changes). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 136/147 Tableau 18 : différents outils complémentaires aux outils de calcul d'une dose prévisionnelle d'azote, classés selon leur principe de fonctionnement et selon les fonctions qu'ils remplissent. (source : [Rapport INRA-SCE 2016]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 137/147 Annexe 21. Sites d'information sur les teneurs en nitrates des eaux Sites nationaux Cartograph' de Eaufrance : un site national non actualisé et peu adapté à une lecture territoriale : Le site EauFrance (portail Cartograph' http://cartograph.eaufrance.fr), ge re par l'OFB, ne dispose pas aujourd'hui des fonctionnalite s de ge olocalisation territoriale fine pertinentes pour les acteurs (commune, parcelle, re seau hydrographique, masses d'eau...) de crites en 4.1. Georisque : un site national doté des fonctionnalités territoriales requises, mais qui n'inclut pas les pollutions diffuses : Le module de cartographie interactive du site Ge orisques ge re par la DGPR dispose de ces fonctionnalite s et pourrait constituer un support adapte . Toutefois il est centre sur les risques naturels et les risques technologiques (notamment les sources de pollution ponctuelles). Or les pollutions diffuses d'origine agricole, ge re es par la DEB, ne rele vent pas formellement des risques technologiques. L'utilisation de Ge orisques comme support de diffusion des informations sur les teneurs en nitrates des eaux ne cessiterait une concertation pousse e entre DEB, DGPR et OFB. Sites régionaux Nous avons fait le test, sur les sites des diffe rentes agences de l'eau (AE), d'une « recherche en 15 minutes par un non spe cialiste » d'une information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux. Dans la plupart des cas cela a e te un e chec. AE Artois Picardie : l'acce s au module de cartographie interactive est assez direct (Qualite de l'eau / Qualite des cours d'eau / Cartothe que / Cartes dynamiques et interactives /Qualite des eaux de surface / Qualite physico-chimique). Toutefois seuls des indicateurs inte gre s (un indicateur d'e tat physicochimique) sont visualisables, sans valeur quantifie e des teneurs en nitrates. AE Rhin Meuse : une recherche en trois clics (Qualite des eaux et des milieux aquatiques / syste me d'information sur l'eau / cartes) permet en the orie d'acce der de façon interactive a des cartes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 138/147 the matiques. Des messages d'erreur ont empe che la visualisation. AE Loire-Bretagne : des cartes « teneurs en nitrates » nitrates sont accessibles en trois clics (/territoires, enjeux, actions / qualite des eaux/ la qualite des eaux en Loire-Bretagne), mais ne permettent pas un zoom aux e chelles territoriales d'inte re t. Les sites re gionaux diffusant de l'information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux sont, en re gle ge ne rale, tre s difficiles a identifier : de nombreux interlocuteurs de la mission ont reconnu ne pas connaitre de site pour leur re gion. Les sites analyse s sont tre s he te roge nes (DREAL, conseil re gionaux, associations...). Nous en donnons quelques exemples ci-apre s. Bretagne : https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation Le site de Bretagne-Environnement permet de visualiser les stations de mesure pour le suivi des teneurs en nitrates des eaux. Il propose deux options : se lectionner une station sur la carte ou bien analyser un territoire (inte gration de l'ensemble des stations sur le territoire). Le choix d'une station permet de visualiser l'e volution au cours du temps des teneurs en nitrates. Nouvelle Aquitaine : http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/ La cartographie permet de zoomer sur un fond de carte de taille ou les cours d'eau, le re seau routier, les communes apparaissent. Les donne es de teneurs en nitrates des eaux de surface visualisables s'arre tent en 2012. Le code couleur ne permet pas de connaitre les teneurs. Les masses d'eau ne sont pas de limite es Pays de la Loire : http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau Le site de la DREAL permet de visualiser les stations de mesure des eaux de surface et la teneur moyenne en nitrates ainsi que la tendance sur les dernie res anne es. Les masses d'eau ne sont pas de limite es. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 139/147 Annexe 22. Mesure de reliquats d'azote minéral dans le sol en début de drainage Les textes actuels L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit la re alisation d'analyses de sol par les agriculteurs selon les termes suivants : Fournitures d'azote par le sol Toute personne exploitant plus de trois hectares en zone vulnérable est tenue de réaliser, chaque année, une analyse de sol sur un îlot cultural au moins pour une des trois principales cultures exploitées en zone vulnérable. L'analyse porte, selon l'écriture opérationnelle de la méthode retenue, sur le reliquat azoté en sortie d'hiver, le taux de matière organique, ou encore l'azote total présent dans les horizons de sol cultivés, comme précisé par l'arrêté préfectoral régional mentionné au b. Ces analyses alimentent les réseaux de référence techniques mobilisables par le groupe régional d'expertise "nitrates" susmentionné et sont tenues à disposition des services de contrôle. Cette mesure peut e tre renforce e par les PAR. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a ainsi introduit la prescription suivante : PAR de Nouvelle-Aquitaine II.2 - Limitation de l'épandage des fertilisants afin de garantir l'équilibre de la fertilisation azotée Chaque année, un panel d'exploitants ayant une ou plusieurs parcelles situées dans les ZAR est sélectionné de façon aléatoire par la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). La DRAAF prévient les exploitants sélectionnés par courrier. Tout exploitant sélectionné a l'obligation de réaliser une analyse de reliquat post-récolte sur chacune des trois cultures suivantes présentes en ZAR : blé, colza et maïs. Les résultats d'analyses doivent être envoyés à la DRAAF accompagnés de la fiche de transmission dûment complétée, avant le 31 décembre. La DRAAF exploite les résultats afin de constituer un référentiel régional et d'assurer un suivi des reliquats. Ces analyses doivent être réalisées par un laboratoire agréé par le ministère en charge de l'agriculture ou accrédité COFRAC. Pour assurer la fiabilité des résultats d'analyse, le prélèvement de terre doit être réalisé dans les quinze jours qui suivent la récolte. L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit le calcul le bilan azote post-re colte sur les ilots culturaux en interculture longue non couverts au titre de le mesure 7° en application des adaptations re gionales : Pour chaque îlot cultural en interculture longue sur lequel, en application des dispositions mentionnées aux alinéas précédents, la couverture des sols n'est pas assurée, l'agriculteur calcule le bilan azoté post-récolte et l'inscrit dans son cahier d'enregistrement et, le cas échéant, tient à disposition les justificatifs prévus par le PAR. Le bilan azoté post-récolte est la différence entre les apports d'azote réalisés sur l'îlot cultural et les exportations en azote par la culture (organes récoltés). Un intérêt environnemental incertain pour le bilan azoté post-récolte Les dispositions relatives a la mesure 7° ont e te introduites par l'arre te du 23 octobre 2013 modifiant le PAN. Le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te justifie l'introduction du bilan azote post-re colte par une discussion en groupe de concertation en 2012, sans plus de velopper Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 140/147 l'argumentaire : SCENARIO RETENU Couverture des sols non obligatoire sous certaines conditions précisées dans les programmes d'actions régionaux. Si absence de couverture des sols pour un îlot en interculture longue, obligation de réaliser un bilan azoté post-récolte (services de l'État ­ discuté en groupe de concertation en 2012). Plus loin, ce me me rapport commente les apports du re sultat du bilan azote post-re colte. Sa valeur absolue et plus encore son e volution a l'e chelle d'un territoire peuvent fournir des informations inte ressantes. En revanche, l'apport de ces bilans azote s calcule s a l'e chelle de la parcelle est limite car ils n'inte grent pas de nombreux facteurs : Interprétation des soldes azotés Les difficultés d'interprétation la valeur absolue du solde du bilan azoté post-culture sont liées à la dépendance aux conditions climatiques de l'année et, dans le cadre des « enquêtes pratiques culturales », à la non prise en compte des effluents d'élevage pour les bilans calculés par culture à l'échelle de la parcelle. L'intérêt du solde est de mesurer la tendance d'évolution des pressions en azote liées à l'évolution des doses d'azote appliquées et l'atteinte des objectifs de rendement. Mais ces soldes azotés par culture, calculés à l'échelle de la parcelle, sont limités car ils n'intègrent pas les fournitures d'azote par le sol, ni les résidus de culture, ni les CIPAN, etc. De plus, au-delà des manques importants liés à la non prise en compte de certains postes clés, il convient de garder en tête lors de l'interprétation que le solde du bilan ainsi calculé reflète à la fois la variation de stock d'azote minéral du sol et les éventuelles pertes hydriques et atmosphériques, dont l'ampleur dépendra des conditions pédo-climatiques : le solde reflète le niveau d'excédent d'azote et des risques de pertes vers l'eau, l'air et le sol (stockage), mais ne permet pas de répartir l'excédent entre ces trois compartiments. La mission doute elle aussi de l'inte re t du calcul d'un bilan azote post-re colte. En aucun cas, il ne peut constituer une mesure compensatoire a l'absence de couverture du sol. Son inte re t pe dagogique est limite (a titre d'illustration, en conditions de fertilisation azote e optimale et sans fertilisants organiques, un solde azote apre s une re colte de colza est plus e leve qu'apre s une re colte de ble , un solde azote apre s une re colte de ble pailles enfouies est plus e leve qu'apre s une re colte de ble pailles enleve es). Par ailleurs, apre s transmission de bilans azote s post-re colte aux services de l'Etat, le retour d'expe rience montre que les termes du calcul sont mal appre hende s. En conse quence, la mission propose la mise en place d'un indicateur plus pertinent. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est un bon indicateur du risque de lixiviation de nitrate Plusieurs moments de mesure du reliquat d'azote mine ral dans le sol peuvent e tre envisage s : a la fin d'absorption d'azote par la culture principale (RPA), a la re colte de la culture principale (RPR), au de but de la pe riode de drainage ou a l'entre e de l'hiver (RDD ou REH) et a la sortie de l'hiver (RSH). Le RDD est un meilleur indicateur du risque de lixiviation que le RPA, car il inte gre la mine ralisation de l'azote organique du sol sur une pe riode longue dans le cas des ce re ales et du colza, que l'on n'a donc pas besoin, avec le RDD, d'estimer sur la pe riode pre ce dant le de but de la lixiviation. Si l'objectif poursuivi est d'e valuer les seules pratiques de fertilisation, le RPA est un meilleur indicateur que le RDD (T. Morvan, communication personnelle). Par ailleurs, le pre le vement de terre est plus facile a re aliser pour un RDD que pour un RPA ou un RPR, du fait de la fre quente se cheresse du sol a la re colte. Un retour d'expe rience en Nouvelle-Aquitaine a souligne cette difficulte qui a souvent eu pour conse quence de pre lever sur seulement 30 cm de profondeur (en 2019, sur un total de 504 pre le vements, 468 pre le vements ont ainsi effectue s sur le Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 141/147 seul horizon 0-30 cm). Cette profondeur de pre le vement est notablement infe rieure a la profondeur d'enracinement, ce qui entache l'inte re t de la mesure. Les avantages de la mesure du reliquat azote au de but du drainage ont conduit le RMT Fertilisation et environnement a mettre en place un groupe de travail sur les reliquats entre e hiver / azote potentiellement lessivable (REH/APL). Le contenu et les comptes rendus des ateliers organise s en 2015, 2016, 2017 et 2018 par ce groupe de travail « REH/APL » sont accessibles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=106) Le laboratoire d'analyse de terre peut restituer la teneur en nitrates de l'eau dans le sol puisque c'est le parame tre qui est mesure . Cette teneur est ensuite convertie en kg d'azote par hectare moyennant des hypothe ses de densite apparente du sol. Le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats devra e ventuellement e tre ajuste pour : inclure la teneur en nitrates de l'eau de chaque horizon, fournir une estimation des fuites d'azote et de la teneur en nitrates de l'eau draine e pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations durant la pe riode d'exce dent hydrique. L'estimation de la teneur en nitrates de l'eau draine e permet d'identifier les situations les plus a risque. Avec un plan d'e chantillonnage adapte , il est possible d'extrapoler sur un territoire les re sultats obtenus. Il ne s'agit pas de de finir des seuils qui entraineraient en cas de de passement le constat d'une anomalie avec une e ventuelle sanction. Il s'agit de se doter d'un ve ritable outil d'e valuation de l'efficacite du programme d'actions et d'alimenter sur des bases objectives les re flexions pour une ame lioration et une adaptation continues des programmes d'actions successifs. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est utilisable pour équilibrer la fertilisation de la prochaine culture Le re sultat de l'analyse effectue e en de but de pe riode de drainage peut e tre utilise pour fournir une estimation du RSH en tenant compte du niveau des pre cipitations cumule es entre le pre le vement de terre et l'ouverture du bilan a la sortie de l'hiver. Ce genre de calcul est couramment effectue par les laboratoires pour estimer une fraction du RSH susceptible d'e tre perdue par lixiviation. Il pourrait e tre applique au RDD pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Les outils de calcul du conseil de fertilisation azote e peuvent par ailleurs estimer les flux de mine ralisation, d'absorption et d'organisation entre le pre le vement et la sortie de l'hiver, ce qui augmente la pre cision de l'estimation du RSH. L'estimation du RSH ainsi obtenue serait un peu moins pre cise que celle issue d'un pre le vement de terre fait a la sortie de l'hiver, mais elle resterait beaucoup plus fiable que l'utilisation d'un re fe rentiel re gional ou de partemental. En effet, chaque anne e, ces re fe rentiels fournissent simplement une valeur moyenne pour une situation culturale (par exemple, RSH = 103 kg N/ha dans le Loiret en 2017 pour les ce re ales d'hiver apre s colza sur sol limono-argileux profond), alors que la dispersion des valeurs observe es peut e tre importante. Sur ce point aussi, le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats de RDD devra e ventuellement e tre ajuste pour inclure une estimation du RSH dans diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 142/147 Annexe 23. Références bibliographiques Références scientifiques et techniques [Brisson et al. 2010] Brisson N., Gate P., Gouache D., Charmet G., Oury F.-X., Huard F. Why are wheat yields stagnating in Europe ? A comprehensive data analysis for France, coll. Field Crops Research 119, 2010 (https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0378429010001929) [FNE 2019] FNE, lettre Eau N°82, de cembre 2019. Dossier pollution de l'eau par les nitrates en France. (acce s web) [Jeuffroy et Meynard 2020] Jeuffroy M.-H. et Meynard J.-M., La méthode APPI-N, une manière innovante de gérer les risques, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] OECD Environmental Indicators towards sustainable development, OECD 2001 (https://www.oecd.org/site/worldforum/33703867.pdf) OECD framework for environmental indicators : Using the pressure-state-response model to develop indicators of sustainability; OECD Environment Directorate (https://destinet.eu/resources/...-various-target-groups/individual-puplications/OECD_P-SR_indicator_model.pdf/download/de/1/OECD_P-S-R_indicator_model.pdf) [Peyraud et al 2014] Peyraud J.-L., Cellier P., Donnars C., Verte s F., Aarts F et al, 2014. Réduire les pertes d'azote dans l'élevage. Editions Quæ, 168 p. [Ravier et al 2017] Ravier C., Jeuffroy M.-H., Gate P., Cohan J.-P., Jean-Marc Meynard J.-M., 2017, Combining user involvement with innovative design to develop a radical new method for managing N fertilization, Nutrient Cycling in Agroecosystems (https://www.researchgate.net/publication/320675294) [Reau et al, 2017]. Reau R., Bedu M., Ferrane C., Gratecap J.-B., Soizic Jean-Baptiste S. et al. Évaluation des émissions de nitrate par les champs pour la conception de projets de territoire et l'accompagnement de la transition en aires d'alimentation de captage. Innovations Agronomiques, INRA, 2017, 57 (juin 2017), pp. 99-115 <https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01783986/document> [Soenen et Degan 2020] Soenen B, Degan F, CHN-conduite. Conduire le blé avec un pilotage intégral de l'azote, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [Vincent 2020] Vincent B. Principes techniques et chiffres du drainage agricole : de la tuyautique à l'hydro-diplomatie, INRAE « Sciences, eaux et territoires » 2020/2 Nume ro 32 | pp. 8-15 ISSN 21093016 (https://www.cairn.info/revue-sciences-eaux-et-territoires-2020-2-page-8.htm) Rapports [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet] rapports annuels du ministe re en charge de la sante (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau#Les-nitrates-dans-l-eau-durobinet) [Diversification des cultures 2012] Diversification des cultures dans l'agriculture française. État des lieux et dispositifs d'accompagnement, MTE/CGDD 2012 (http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.html?id=Temis-0076395) [Guide ZTHA] Guide technique à l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour réduire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage, (2015 Irstea-ONEMA) https://www.gesteau.fr/sites/default/files/gesteau/content_files/document/guide-ztha.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 143/147 [Manneville et al 2017] V. Manneville, M. El Abri, C. Divo, S. Foray, Contribution de l'élevage d'herbivores à l'amélioration de la teneur en nitrates de l'eau en France. Dynamiques d'évolution de la teneur en nitrates des eaux en France en lien avec les moyens techniques et agronomiques mis en oeuvre dans les fermes d'élevage d'herbivores, juil. 2017, collection Re sultats, 114 p. [Morel 2020] Morel A., Évaluation des démarches de protection de l'eau fondées sur des objectifs de résultats en matière de fuites d'azote, Me moire de fin d'e tudes, diplo me d'inge nieur agronome, Institut Agro Montpellier Supagro, oct. 2020, 198 p. [Rapport ACTEON 2018] ACTEON, Retour d'expérience sur les groupes régionaux d'expertise « Nitrate ». Rapport de synthe se, de c. 2018, 133 p. [Rapport CGEDD-CGAAER, 2019] Mission d'évaluation et d'appui à l'expérimentation " Nitrates autrement ", avril 2019, 86 p. https://agriculture.gouv.fr/evaluation-de-lexperimentation-nitrates-autrement [Rapport INRA 2012] Juste E. et al, Réduire les fuites de nitrate au moyen de cultures intermédiaires : conséquences sur les bilans d'eau et d'azote, autres services écosystémiques. Rapport d'e tude, INRA (France), 2012. Rapport complet, 415 p. ; Synthe se du rapport, 64 p. ; re sume du rapport, 8 p. [Rapport INRA 2017] Graux A.-I., Delaby L., Peyraud J.-L. (coordinateurs) et al. Les prairies françaises : production, exportation d'azote et risques de lessivage. Rapport d'e tude, INRA (France), 2017, 74 p. [Rapport INRA-SCE 2016] Recensement et analyse des outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azotée Rapport d'e tude, INRA-SCE, 2016, 81 p. (https://comifer.asso.fr/images/bilanazote/outils-de-pilotage/2016_Rapport_OAD_Pilotage_Ferti_SCE.pdf) [Rapport OIEau 2019] Évolution des surplus azotés et des concentrations en nitrates dans les aires d'alimentation de captage (AAC), de c. 2019, 55 p. (https://www.oieau.fr/eaudoc/system/files/rapport_aacsurplusn_vf2019.pdf) [Stratégie européenne agriculture et alimentation post 2020] M'barek R., Barreiro-Hurle J., Boulanger P., Caivano A., Ciaian P., Dudu H., Espinosa M., Fellmann F., Ferrari E., Gomez y Paloma S., Gorrin Gonzalez C.,Himics M., Louhichi K., Perni A., Philippidis G., Salputra G., Witzke P., Genovese G., 2017, Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and Food Sector Beyond 2020, (re-edition), EUR 28797 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2020, 168 p. (https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/scenar2030-pathways-european-agriculture-and-food-sector-beyond-2020) Programmes d'actions, bilans et rapportage à la Commission européenne [Guide mise à jour État des Lieux DCE] Guide pour la mise à jour de l'état des lieux DCE, mars 2012 / MTE (https://reseau.eaufrance.fr/webfm_send/2785/1) [États des Lieux DCE 2019] Etats des lieux e tablis pour la DCE dans les 6 bassins hydrographiques me tropolitains (2007, 2013, 2019) Bassin Seine-Normandie - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.eau-seinenormandie.fr/domaines-d-action/sdage/etat-des-lieux) Bassin Loire-Bretagne - Etat des lieux DCE 2019 (https://sdage-sage.eau-loirebretagne.fr/home/projet-de-sdage-preparer-la-re-1/les-documents-du-sdage-20222027/etat-des-lieux-2019.html) Bassin Adour-Garonne - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.occitanie.developpementdurable.gouv.fr/etat-des-lieux-2019-a24897.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 144/147 Bassin Rho ne-Me diterrane e-Corse - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.rhonemediterranee.eaufrance.fr/gestion/sdage2022/etapes-delaboration-du-sdage-2022-2027) Bassin Rhin Meuse (partie française) - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-rhinmeuse.fr/les-domaines-dintervention-eau-et-gouvernance/letat-des-lieux-2019) Bassin Artois Picardie - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-artois-picardie.fr/letatdes-lieux-2019-du-bassin-artois-picardie) [Labellisation COMIFER] Labellisation COMIFER des outils de calcul de fertilisation (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-de-calcul-de-dose.html) [SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021] (https://sdage-sage.eau-loire-bretagne.fr/home.html) [SDAGE Seine-Normandie 2016-2021] (http://www.eau-seine-normandie.fr/docuthe que/SDAGE_2016_2021) [Programme national d'actions « nitrates »] Arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national a mettre en oeuvre dans les zones vulne rables afin de re duire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000025001662/2020-10-30/) [Programmes d'Actions régionaux nitrates] Arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028138697/2020-10-30/) Auvergne-Rho ne-Alpes (http://www.auvergne-rhone-alpes.developpementdurable.gouv.fr/programme-d-actions-regional-nitrates-signature-de-a13810.html) Bourgogne-Franche-Comte (http://www.bourgogne-franche-comte.developpementdurable.gouv.fr/les-zones-vulnerables-aux-nitrates-d-origine-r2791.html) Bretagne (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-dactions-regional-directive-r1303.html) Centre-Val de Loire (http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/quelest-le-programme-d-actions-nitrates-en-r689.html) Corse (pas de zones vulne rables) Grand Est (http://www.grand-est.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-r176.html) Hauts-de-France (https://www.hauts-de-france.developpement-durable.gouv.fr/?6emeprogramme-d-actions-de-la-directive-nitrates-en-Hauts-de-France) Ile-de-France (http://www.driee.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/le-5emeprogramme-d-actions-nitrates-r1475.html) Normandie (http://www.normandie.developpement-durable.gouv.fr/nitrates-r462.html) Nouvelle-Aquitaine (http://www.nouvelle-aquitaine.developpement-durable.gouv.fr/le6eme-programme-d-actions-nitrates-nouvelle-a10319.html) Occitanie (http://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-zonesvulnerables-et-programmes-r610.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 145/147 Pays de la Loire (http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/programme-dactions-regional-nitrates-a4592.html) Provence-Alpes-Co te d'Azur (http://www.paca.developpement-durable.gouv.fr/programmed-actions-national-nitrates-r2721.html) [Guide d'élaboration des rapports des États membres] Commission europe enne, Direction ge ne rale de l'environnement, 2000, Directive « nitrates », Situation et évolution de l'environnement aquatique et des pratiques agricoles. Guide d'élaboration des rapports des États membres, avril 2000. https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=396b9f67-4615-4b0a-818dd487fff0f4c8&format=pdfa1b&language=fr&productionSystem=cellar&part= [Délimitation Zones Vulnérables] Rapports quadriennaux de la de limitation des zones vulne rables (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapports quadriennaux à la Commission] Rapports quadriennaux de la France a la Commission europe enne au sujet de la directive « nitrates » : 2008, 2012, 2016, 2020 (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapport 2020 à la Commission] MTE et OFB, Bilan de la mise en oeuvre de la directive « nitrates » en France - période 2016-2019, aou t 2020, 318 p. (http://cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid/envx0vcpw/NiD_France_Rapport_2020.pdf) Textes réglementaires [Directive ERU] Directive dite « ERU » Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines re siduaires (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:31991L0271) [Directive nitrates] Directive dite « nitrates » Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 de cembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:31991L0676) [DCE] Directive cadre sur l'eau (DCE) - Directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32000L0060&qid=1605971519651) [Directive INSPIRE] Directive dite « INSPIRE » Directive 2007/2/CE du Parlement Europe en et du Conseil du 14 mars 2007 e tablissant une infrastructure d'information ge ographique dans la Communaute europe enne (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32007L0002) [Directive DCSMM] Directive dite « strate gie pour le milieu marin » (DCSMM) Directive 2008/56/CE du Parlement europe en et du Conseil du 17 juin 2008 Action de l'UE dans le domaine de la politique pour le milieu marin (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l28164&from=FR) [Directive liée à RGPD] Directive (UE) 2016/680 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016 relative a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel par les autorite s compe tentes a des fins de pre vention et de de tection des infractions pe nales, d'enque tes et de poursuites en la matie re ou d'exe cution de sanctions pe nales, et a la libre circulation de ces donne es (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L0680&from=FR) [RGPD] Re glement Ge ne ral sur la protection des donne es RGPD Re glement (UE) 2016/679 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016, relatif a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel et a la libre circulation de ces donne es (https://www.cnil.fr/fr/reglement-europeen-protection-donnees) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 146/147 Sites d'information pertinents [Agreste] pour l'acce s aux donne es de statistique agricole (https://agreste.agriculture.gouv.fr/agreste-web/) [Aria/BARPI] Aria est la base de donne es du (BARPI les informations et le retour d'expe rience en matie re d'accidents industriels et technologiques (https://www.aria.developpement-durable.gouv.fr/le-barpi/) [Cartograph'] Portail Cartograph' (http://cartograph.eaufrance.fr) [Concertation préalable à la révision du PAN] (https://programme-nitrate.gouv.fr/) [Data Eau France] site des donne es publiques sur l'eau en France (http://www.data.eaufrance.fr/) data.eaufrance.fr est un site du système d'information sur l'eau. Il est inscrit dans le Schéma National des Données sur l'Eau (SNDE) et répond à la directive européenne 2003/98/CE de novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public. C'est une plateforme de diffusion de données publiques ouvertes à la réutilisation dans les termes et les conditions de la Licence Ouverte/Open Licence. [Eaudoc] Site Eaudoc de l'OIEAU pour l'acce s aux documents sur l'eau (https://www.oieau.org/eaudoc/) [EauFrance] Portail EauFrance (https://www.eaufrance.fr/les-donnees-des-sites-eaufrance) [Georisques] Portail Georisques (http://www/georisques.fr) - portail national de re fe rence sur les risques naturels et technologiques |Naiades] Acce s aux donne es sur la qualite des eaux de surface (http://www.naiades.eaufrance.fr/) [SISE-Eaux] syste me d'information en sante environnement sur les eaux du Ministe re en charge de la sante et de ses services en re gion (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau) [Sites régionaux de cartographie des nitrates] Bretagne : Site Bretagne Environnement (https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation) Pays de la Loire Site Pays de la Loire (http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau) Nouvelle Aquitaine : Geoportail de la biodiversité (http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/) Outils et méthodes [CASSIS-N] Le mode le CASSIS_N (Calculation of soil simplified surplus of nitrogen) permet de calculer un surplus azote annuel a l'e chelle de territoires (de partements, etc.) (https://geosciences.univ-tours.fr/recherche/evolution-des-surplus-azotes-1960-2010.html) [MERCI] Me thode d'Estimation des Restitutions par les Cultures Interme diaires (https://methode-merci.fr/) [Syst'N®] outil qui vise a estimer les pertes d'azote, a faciliter le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 147/147 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  (ATTENTION: OPTION par un broyage fin des cannes de mais et un enfouissement superficiel. A partir de 2013, le PAN a alle ge les prescriptions relatives a la couverture des sols (arre te du 23 octobre 2013 modifiant l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN), notamment avec l'introduction de la possibilite de couvrir par des repousses de ce re ales jusqu'a 20% de la superficie des parcelles en interculture longue, l'extension au sorgho et au tournesol des dispositions concernant le mais grain, la possibilite pour la zone « Me diterrane e » (re gions Languedoc-Roussillon et ProvenceAlpes-Co te d'Azur) d'autoriser les repousses de ce re ales au-dela de la limite de 20 % des superficies en interculture longue, la possibilite pour les PAR de ne pas rendre obligatoire la couverture des sols dans les intercultures longues dans plusieurs situations liste es dans le PAN. Il en re sulte, selon les re gions, une diversite extre me des de clinaisons dans les PAR de la mesure 7° (cf. annexe 12). L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 n'a pratiquement ni motive ces choix ni e value leur impact. L'avis de l'autorite environnementale de libe re le 10 juillet 2013 souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che d'appre cier les effets de cette mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales (cf. annexe 12). Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Des adaptations re gionales de la mesure 7° restent pertinentes mais doivent impe rativement respecter deux enjeux : la finalite de pie geage de nitrates ; la simplicite de compre hension par les acteurs et de contro le par les services de l'Etat. L'e valuation environnementale a priori des adaptations re gionales de la mesure 7°, le suivi de leur mise en oeuvre et leur e valuation a posteriori doivent e tre renforce s. La place qui peut e tre accorde e aux repousses de ce re ales dans la mesure 7° est une question de licate : si un couvert issu de repousses de ce re ales peut e tre efficace pour le pie geage de nitrates sous re serve d'une densite et d'une homoge ne ite suffisantes ([rapport INRA 2012]), la principale difficulte est lie e a sa forte he te roge ne ite spatiale dans la plupart des situations (repousses en « bandes » sous le passage de la moissonneuse-batteuse, cf. figure 42 en page 106) et a sa densite tre s variable20 : l'efficacite re elle sur le terrain est donc limite e. Les PAR Bretagne et Grand Est ont d'ailleurs totalement exclu le recours aux repousses de ce re ales, et le PAR Nouvelle-Aquitaine l'a exclu dans les ZAR. Une appropriation he te roge ne de la mesure par les acteurs. De façon ge ne rale, le niveau d'appropriation de la mesure 7°, tel que rapporte par les interlocuteurs rencontre s, semble fortement varier selon les re gions : tre s inte gre es dans les pratiques sur la façade atlantique (conditions pe doclimatiques propices, valorisation fourrage re des cultures interme diaires fre quente et pression re glementaire affirme e), les CIPAN sont plus difficiles a mettre en place dans d'autres re gions et donc moins spontane ment de veloppe es. Toutefois aucune information spatialise e sur l'ensemble de la zone vulne rable et suivie dans la dure e (plusieurs quadriennaux) ne permet de s'assurer quantitativement de ce constat en quantifiant de façon objective les taux de SAU couverts et les niveaux de biomasse atteints en interculture. Les enque tes « pratiques culturales » re alise es par Agreste (tous les 5 ans) et l'exploitation syste matique de l'imagerie satellitaire pourront apporter des e clairages objectifs. Les CIPAN, au-dela de leur fonction premie re de pie ge a nitrates, produisent de multiples be ne fices et services e cosyste miques : l'ame lioration de l'alimentation azote e de la culture suivante21, la protection contre l'e rosion et l'ame lioration de l'e tat structural du sol, la se questration de carbone, le contro le des adventices, les effets sur les maladies, les ravageurs et la faune « utile ». Elles peuvent e galement e tre valorise es e conomiquement : e conomie d'engrais azote s, cultures de robe es a usage fourrager, cultures interme diaires a valorisation e nerge tique. La possibilite de conjuguer ces fonctions renforce l'inte re t e conomique du couvert ve ge tal d'interculture et est probablement un facteur susceptible d'aider a cette appropriation. Circulaire du 26 mars 2008 relative aux modalite s de mise en oeuvre du 4e me programme d'action dans les zones vulne rables ; note du 22 avril 2009 pre sentant les re ponses apporte es par les ministe res (MAP et MEEDDAT) aux pre fets soulignant des difficulte s d'application de la couverture des sols 19 Une e tude me thodique a partir d'imagerie satellitaire, serait souhaitable pour renseigner sur les biomasses atteintes par diffe rents types de couverts ve ge taux d'interculture. 20 Par exemple, la pre sence de le gumineuses dans les couverts CIPAN est connue pour renforcer cet effet gra ce a la fixation symbiotique d'azote 21 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 30/147 2.2.3 Un dispositif de contrôle au rôle de police, inadapté à l'évaluation Les contro les en zone vulne rable sont effectue s, selon le de partement, par diffe rents services (DDT(M), Agence de services et de paiements (ASP), OFB...), sans que la mission ait identifie une re gle claire. Notamment le lien entre contro les au titre de la conditionnalite de la PAC et contro les au titre de la police de l'environnement n'est pas clair. Dans une grande partie des de partements (ex. Deux-Se vres), les contro les reposent sur un e chantillon annuel de 1% des exploitations agricoles faisant l'objet de contro les de terrain. Cet e chantillon est constitue pour partie d'exploitations ou des manquements ont e te constate s les anne es pre ce dentes et pour partie d'exploitations nouvelles. Dans certains de partements disposant de plus de ressources humaines sur le sujet (ex. Co tes-d'Armor), le contro le est re alise au cours de tourne es de terrain sillonnant le de partement et explorant environ 10% de la SAU. Les taux d'anomalie rapporte s restent relativement faibles (1% des exploitations contro le es, taux d'anomalie moyen autour de 3%, cf. tableau 5 et figure 8. Source : base de donne es ISIS de l'ASP). Ils pourraient mener a penser que la mesure 7° est globalement mise en oeuvre de façon conforme. Toutefois plusieurs constats conduisent a remettre en cause l'efficacite re elle de ces contro les dont les re sultats sont fortement influence s par les modalite s adopte es : Les contro les au titre de la conditionnalite PAC sont re partis sur toute l'anne e, principalement d'octobre a de cembre (82% des contro les re alise s en 2018). Les contro les hors des pe riodes de pre sence obligatoire des CIPAN sont re alise s sur une base documentaire et de tectent rarement des anomalies. Ainsi, le taux d'anomalie est pratiquement nul en e te tandis qu'il atteint 59% pour les contro les re alise s en janvier-fe vrier en Bretagne. L'he te roge ne ite des re sultats n'est pas explique e : 6 de partements ont un taux d'anomalie supe rieur a 9% et 4 d'entre eux (Finiste re, Nord, Co tes-d'Armor, Charente) concentrent 45% des anomalies sur les 4 anne es, avec une forte variabilite d'une anne e a l'autre (ex. Finiste re entre 2016 et 2017) ; 47 de partements ne signalent aucune anomalie. Le dispositif actuel de contro le et suivi de la mesure 7° n'est pas satisfaisant pour plusieurs raisons : Au vu des constats pre sente s plus haut la fiabilite des contro les au titre de la PAC peut e tre questionne e. La de termination de la conformite sur le terrain est d'ailleurs difficile22 et pose les questions des moyens humains de die s et du partage d'information pour faciliter les contro les (registre parcellaire graphique (RPG), culture principale ante rieure sur une parcelle, identite de l'agriculteur). Les re sultats des contro les au titre de la police de l'environnement, tels que succinctement pre sente s dans le rapportage 2020 a la Commission, signalent des taux d'anomalie supe rieurs a 30% mais ne permettent pas de distinguer les anomalies sur les diffe rentes mesures du PAN Un contro le conforme (semis de CIPAN effectivement re alise ) ne garantit pas la fixation effective de l'azote qui de pend de la biomasse produite Le syste me de contro le n'informe pas sur le pourcentage de SAU effectivement couvert en CIPAN et sur la biomasse de ce couvert, ceci tant au niveau de l'e chantillon d'exploitations contro le es qu'au niveau d'une masse d'eau ou du de partement. (i) ve rification de la pre sence d'un couvert ve ge tal ; (ii) en cas d'absence ve rification du semis ; (iii) en l'absence de semis, de termination des cultures principales pre ce dente et suivante, d'ou la ne cessite d'identifier l'agriculteur, prise en compte des spe cificite s de sol et des e ventuelles de rogations 22 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 31/147 Tableau 5 : Anomalies CIPAN en zone vulnérable EA contro le es. France entie re EA contro le es en ZV EA avec anomalie ZV Dont Finistère Nord Charente Côtes Armor Total 4 départ. 2015 3804 2825 87 (3,1%) 1 16 7 19 43 2016 3666 2725 67 (2,5%) 3 8 0 5 16 2017 3699 2805 117 (4,2%) 50 11 0 9 70 2018 3539 2757 94 (3,4%) 18 3 14 1 36 Nota : les ROM-COM n'e tant pas en zone vulne rable, il n'y a pas de contro le de la mesure 7° Figure 8 : taux moyen d'anomalie CIPAN par département Un de ficit de de monstration de l'impact de la mesure 7° a l'e chelle territoriale. L'absence d'outils de contro le des CIPAN a grande e chelle sur un de partement est un obstacle a la quantification objective de leur efficacite a l'e chelle territoriale. Si cette efficacite a e te de montre e a l'e chelle de la parcelle par de nombreux travaux scientifiques et de de veloppement (cf. annexe 10) et s'il est possible de relever que les territoires ou les teneurs en nitrates ont nettement diminue ont mis en oeuvre cette mesure de manie re ambitieuse (cas des bassins versants en Bretagne concerne s par des contentieux), en revanche son impact re el sur les flux d'azote a l'e chelle de territoires et bassins versants n'a pas e te documente . Ceci est du en partie a l'absence de donne es a long terme sur l'intensite de sa mise en oeuvre (SAU couverte, dure e de pre sence, biomasse...). Certaines questions doivent impe rativement e tre traite es : les pics de teneur en nitrates des eaux de surface sont-ils plus forts les anne es ou la couverture de CIPAN est moins de veloppe e ? sur les sous-bassins ou le taux de SAU couvert en CIPAN est plus faible ? Des re ponses a ces questions e claireront sur le potentiel du couvert ve ge tal d'interculture comme levier d'ame lioration de la qualite des eaux. 2.2.4 Voies d'amélioration : rationnaliser la mesure et son suivi territorial Il est ne cessaire de conforter l'efficacite de la gestion de l'interculture, moyen essentiel pour re duire les fuites de nitrates a un niveau admissible. Des progre s sensibles restent a obtenir dans nombre de re gions. Cela justifie de passer en revue le dispositif de de finition, de mise en oeuvre et de suivi­ e valuation de cette mesure. Plusieurs voies d'ame lioration sont identifie es : supprimer la possibilite de recourir aux repousses de ce re ales dans les intercultures longues, du fait de leur faible efficacite effective sur le terrain (cf. supra). re examiner tout ce qui permettrait d'augmenter la part des intercultures longues couvertes par une CIPAN derrie re mais grain, sachant que l'enfouissement des re sidus de culture broye s ne peut fixer que tre s peu d'azote mine ral [INRA, 2012]. encadrer les adaptations pour les situations ne cessitant un travail du sol durant la pe riode de pre sence de la CIPAN pour qu'elles n'aillent pas jusqu'a l'exemption totale pour les sols « argileux ». L'adaptation peut prendre la forme d'une destruction plus pre coce. de finir au niveau national un cadre me thodologique pour arre ter la date limite de re colte de la culture principale au-dela de laquelle l'implantation d'une couverture ve ge tale n'est plus obligatoire (somme de tempe ratures...). exempter e ventuellement de l'obligation d'implanter une culture interme diaire apre s une re colte de tournesol ou de sorgho au vu de sa date de re colte, et non plus de manie re syste matique. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 32/147 e tendre l'obligation de couverture d'intercultures courtes a d'autres intercultures que celle entre un colza et une ce re ale d'automne. Cela doit par exemple concerner d'autres intercultures a risque comme les successions prote agineux-ce re ale d'automne. Cette mesure est a anticiper avant que les superficies en prote agineux n'augmentent. re examiner tout ce qui permettrait de re duire la part des intercultures longues derrie re mais grain, tournesol et sorgho ou le broyage fin et l'enfouissement des re sidus de culture ne sont pas obligatoires au nom d'enjeux locaux (par exemple les zones d'hivernage des palombes dans le Gers et les Hautes-Pyre ne es). Les principales faiblesses du dispositif actuel de contro le des CIPAN sont : (1) le manque de vision spatialise e a l'e chelle du de partement de la densite de couvert ve ge tal d'interculture dans les parcelles et de son e volution en cours de campagne ; (2) le manque d'une information objective partageable avec la profession agricole, base de discussion et de sensibilisation utilisable par les services de l'Etat, permettant d'accompagner le de roulement de la saison d'interculture ; (3) le manque d'une quantification a l'e chelle territoriale de l'impact de la densite de couverture CIPAN sur la teneur en nitrates des eaux. Certaines initiatives locales ont vise a ame liorer la capacite de de tection des zones ou la couverture en CIPAN est de ficitaire et orienter les contro les : utilisation de cartes satellitaires d'indicateurs de densite de couvert ve ge tal (DDT des Deux-Se vres, 2013-2015), utilisation de l'intelligence artificielle (Projet pilote « Intelligence artificielle - Police de l'Environnement » de l'OFB Bretagne...) (cf. annexe 11). Trois voies majeures d'ame lioration du dispositif de contro le sont identifie es : Syste matiser le recours a l'imagerie et la cartographie satellitaire pour permettre aux services de l'Etat un meilleur suivi des couverts d'interculture et un ciblage des contro les de terrain, Partager cette information avec la profession agricole, stimuler a l'e chelle de partementale (i) un retour d'expe rience annuel sur la mise en place des CIPAN et (ii) la diffusion des connaissances agronomiques et techniques sur les conditions de succe s et de valorisation des CIPAN (notamment anticiper la sortie du glyphosate), Quantifier a l'e chelle des masses d'eau la relation entre densite des couverts CIPAN et teneurs en nitrates des eaux et diffuser les re sultats. Recommandation 2. Rendre plus efficace le déploiement des cultures intermédiaires pièges à nitrates (mesure 7°) et pour cela : (i) renforcer leurs prescriptions, notamment réduire l'importance des intercultures pour lesquelles leur implantation n'est actuellement pas obligatoire et (ii) évaluer leur mise en oeuvre et leur impact par le suivi satellitaire régulier de la densité du couvert végétal sur l'ensemble de la zone vulnérable pendant la période critique et établir des bilans annuels. De veloppement de la recommandation : Re affirmer dans le PAN la ne cessite de fixer de l'azote mine ral durant les intercultures et renforcer les prescriptions relatives a la couverture des sols (cf. voies d'ame lioration en 2.2.4), notamment concernant les repousses de ce re ales. Ce point est indispensable pour conforter l'efficacite des programmes d'actions, particulie rement dans les re gions de grandes cultures, et rendre plus aise le contro le. Au niveau re gional, si des adaptations peuvent e tre justifie es par exemple pour ce qui concerne les dates d'implantation et de destruction, l'exemption totale doit rester marginale. Pour cela, il convient de ne pas reconduire simplement les mesures d'exemption actuelles, mais de donner une nouvelle ambition au PAN et aux PAR en matie re de couverture ve ge tale des sols, en inte grant mieux, avec l'appui du Conseil scientifique et technique (CST) du groupe Gestion des e le ments nutritifs et des e missions vers les milieux (GENEM) et des Groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN), les connaissances sur les techniques de mise en place et de conduite des CIPAN (par ex. semis avant re colte des CIPAN). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 33/147 Produire tous les 15 jours pendant la pe riode critique pour la mesure 7° (septembrede cembre), une cartographie satellitaire de la densite du couvert ve ge tal sur l'ensemble de la zone vulne rable (portage national par exemple par l'OFB ou l'ASP). La porter a connaissance de la profession agricole. L'utiliser d'une part pour accompagner les acteurs agricoles, d'autre part pour prioriser les contro les de terrain. Etablir des bilans annuels (printemps n+1) de la mise en place des CIPAN sur les de partements, analyse s a l'e chelle des territoires agricoles et des masses d'eau et de velopper le retour d'expe rience annuel avec la profession agricole. Montrer a l'e chelle des territoires, sur la base de ces donne es, le lien entre densite de couvert des CIPAN et e volution des pics de teneurs en nitrates des eaux (DDT(M), Direction re gionale de l'environnement, de l'ame nagement et du logement (DREAL), Direction re gionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la fore t (DRAAF), OFB). Promouvoir a destination des agriculteurs l'e change et la diffusion des connaissances locales sur les techniques agricoles efficaces pour l'implantation, la croissance, les services et la valorisation des CIPAN (GREN en re gion et re seaux mixtes technologiques (RMT) au niveau national). 2.3 Dérogations accordées par les préfets de département Au titre de l'article R211-81-5 du code de l'environnement, face a des situations exceptionnelles, en particulier climatiques, les pre fets de de partement peuvent accorder temporairement des de rogations concernant les mesures 1°, 2°, 6° et 7° du programme d'actions. La mission avec l'aide de l'administration centrale a conduit une enque te aupre s des DREAL et des DRAAF et a pu ainsi recueillir : (i) un tableau de nombrant, par mesure et par de partement, les de rogations accorde es par les pre fets au cours de ces dernie res anne es (depuis 2012, mais principalement sur la pe riode 2016-2019) ; (ii) plus de 140 arre te s pre fectoraux de de rogation provenant de presque toutes les re gions ; (iii) d'autres documents pour des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te s ; (iv) les re ponses de chaque re gion a un questionnaire (cf. annexe 13) et (v) onze dossiers pre sente s au CODERST en vue de recueillir son avis sur un projet d'arre te . Au total, la mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission note que malgre les prescriptions du code de l'environnement, il n'existe pas de dispositifs d'enregistrement syste matique des de rogations pre fectorales lie es aux programmes d'actions, de l'e chelon de partemental aux e chelons re gional et national. Aucun pre fet n'a de roge a la mesure 2° ou a la mesure 6°, les de rogations portant uniquement sur la mesure 1° et la mesure 7° (respectivement 22% et 78% sur la pe riode 2016-2019) (cf. annexe 15). 2.3.1 Dérogations aux périodes d'interdiction des épandages, réponses adaptées aux situations exceptionnelles Au vu des arre te s examine s, les de rogations accorde es a la mesure 1° (pe riodes d'interdiction des e pandages) concernent quelques situations a risque sanitaire particulier (influenza aviaire...) et des situations climatiques ou la taille des ouvrages de stockage risque de se re ve ler insuffisante (pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage liquides a stocker). Elles reposent ge ne ralement sur une demande pressante de la profession agricole qui signale des cas de risques de de bordement de fosses. La mission n'a pas identifie de cas ou des alternatives a l'e pandage auraient e te mises en oeuvre (par ex. envoi des exce dents d'effluents vers des me thaniseurs). En revanche, certaines de rogations stipulent des pre cautions a prendre « n'e pandre que le volume d'effluents qui risque de de border ; n'e pandre que sur des prairies ; se de clarer pour pouvoir mettre en oeuvre la de rogation ce qui permet des contro les cible s... ». La mission conside re que de telles de rogations constituent une re ponse Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 34/147 approprie e a des situations exceptionnelles, sous re serve que le dimensionnement des infrastructures de stockage soit conforme a la mesure 2°. 2.3.2 Dérogations aux CIPAN : des pratiques variables sans cadre rigoureux Les de rogations concernant la mesure 7° portent toutes sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues23. Les de partements y ont recours de façon tre s he te roge ne (figure 9). Les diffe rentes motivations conduisant a ces de rogations sont pre sente es dans la figure 10, issue de l'examen de 82 arre te s pre fectoraux de 2016 et 2019. De loin, les motivations principales sont me te orologiques : printemps humide (2016), se cheresse estivale (forte en 2018 et 2019) ou a l'oppose exce s d'eau automnal (2019). La mission a cherche a analyser les bases objectives de ces situations de se cheresse ou d'exce s d'eau. La figure 12 compare pour les 4 anne es 2016 a 2019 la carte des de partements ayant pris des de rogation a la mesure 7° et la carte d'humidite des sols de but septembre : si des corre lations apparaissent (ex. 2017 humidite des sols normale et quasiment pas de de rogations ; 2018 automne sec dans le Grand Est et de rogations), de nombreuses de rogations ne semblent pas lie es ­ a ce niveau d'analyse ­ a des e tats de se cheresse des sols objectifs ge nant fortement l'implantation de CIPAN (par exemple en 2016 et 2019). Le grand nombre de de rogations en 2016 est a relier aux conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui a entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Cette anne e-la , le Gouvernement a arre te diffe rentes mesures d'ordre e conomique et a indique que des de rogations a l'implantation des CIPAN pouvaient e tre envisage es (https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2016-07-27). Un examen des conditions climatiques souvent sommaire et insuffisant pour motiver les dérogations La mission a consulte onze rapports e tablis dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire pour pre senter au CODERST le projet de de rogation. La description de la se cheresse et de son caracte re exceptionnel y est tre s variable. Quatre rapports seulement s'appuient sur des donne es et analyses e tablies localement par Me te o-France. Le rapport e tabli pour le Loiret en 2019 (figure 11) est l'exemple le plus abouti et la meilleure pratique rencontre e. La fre quence de retour de la se cheresse des sols observe e (en comparaison a une fre quence de cennale, cf. figure ci-contre), sa variabilite spatiale et une pre vision des pre cipitations a 10 jours y sont pre sente es. La mission conside re indispensable que le pre fet pre sente au CODERST des bases objectives de sa de cision : un rapport de situation de se cheresse (ou d'exce s d'eau) avec la caracte risation des fre quences de retour de l'humidite des sols et des pre cipitations, des pre visions d'e volution a 10 jours ou un mois, et des cartes mettant en e vidence d'e ventuelles he te roge ne ite s spatiales au sein du de partement. Les services de l'Etat peuvent pour cela mobiliser les produits de Me te o-France (cf. figure 11 et figure 12). Anticiper de telles situations permet de mieux les ge rer. La mission pre conise la mise en place d'un dispositif de suivi re gional de l'humidite des sols et des pre cipitations, adapte aux besoins du programmes d'actions (mesure 1°, mesure 7°). Un tel dispositif s'inspirerait du dispositif des zones d'alerte pour les situations de se cheresse exceptionnelles (« arre te s-cadre se cheresse » au titre des articles R211-66 et suivants du code de l'environnement). A ce jour, seule la re gion Grand Est pratique une anticipation. Sa mise en oeuvre est principalement motive e par le souhait de de roger par paliers progressifs et de ne pas consulter plusieurs fois le CODERST dans la me me anne e. En l'e tat actuel, cette pratique est fragile sur le plan juridique mais la mission conside re qu'il est souhaitable de la se curiser et de la promouvoir. Ainsi le document pre sente au CODERST devrait de finir les indicateurs suivis et les seuils susceptibles d'entrainer la mise en oeuvre des mesures envisage es. Au pre alable, il faudra Aucune de rogation n'a e te recense e pour les intercultures courtes (obligation de maintenir au minimum un mois les repousses de colza) ou longues derrie re mais grain, tournesol ou sorgho (obligation de broyer finement les cannes et d'enfouir les re sidus de re colte dans les quinze jours suivant la re colte) 23 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 35/147 ve rifier si une modification du code de l'environnement est requise pour qu'une telle proce dure soit compatible avec l'obligation qu'a le pre fet de recueillir l'avis du CODERST avant d'arre ter ses de cisions. Contenu des dérogations et capitalisation Les de rogations diffe rent sous plusieurs de leurs composantes. Leur e valuation et le partage d'expe rience entre de partements sont a encourager : La date de la de cision pre fectorale. La mission rele ve une forte variabilite des dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es (cf. annexe 15). Certaines exemptions de CIPAN sont de cide es de s la seconde quinzaine de juillet, alors que les futures conditions de semis des CIPAN ne sont pas encore connues. D'autres de partements attendent la premie re quinzaine de septembre pour analyser la situation et arre ter la de cision, ce qui semble plus adapte . La nature et l'intensite de la de rogation : adaptation ou exemption. Un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a de caler la date limite d'implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence quand d'autres optent d'emble e pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. Le choix d'une de rogation prenant en premier lieu la forme d'une adaptation et non d'une exemption est une bonne pratique a privile gier. Les pre fets qui font ce choix rappellent l'importance des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. La porte e ge ographique de la de rogation. Les de rogations concernent le plus souvent toute la zone vulne rable du de partement, plus rarement la seule partie touche e par la se cheresse. Ceci est une bonne pratique, comparable a la pratique pour les reports des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC, qui permet un compromis entre pre servation de l'environnement par les CIPAN et faisabilite raisonnable de leur implantation par les agriculteurs. La progressivite des de rogations. Dans le Grand Est, les pre fets prennent un ou deux arre te s CIPAN au cours de la me me campagne. Face a des conditions me te orologiques de favorables, ils re duisent, dans un premier temps, de 2 mois a 1 mois la dure e minimale d'implantation de la CIPAN. Si la situation de favorable perdure au de but de l'automne, ils peuvent de cider ensuite d'exempter de l'implantation (comme ce fut le cas en 2018). La place des repousses de ce re ales. Certains arre te s, principalement ceux pris a une date pre coce, accompagnent l'exemption des CIPAN en interculture longue de la recommandation ou de l'obligation de conserver les repousses de ce re ales. L'efficacite re elle de ces repousses est limite e (cf. supra). Ces mesures alternatives, en entretenant l'ide e d'une compensation de l'absence de CIPAN par un couvert de repousses, risquent d'inciter a exempter to t dans la campagne au lieu de chercher d'abord a adapter les re gles de pre sence de la CIPAN. L'obligation pour les agriculteurs d'e tablir un bilan azote post-re colte. Certains arre te s imposent aux be ne ficiaires de de rogations temporaires a la mesure 7°, de calculer un bilan azote post-re colte (diffe rence entre les apports d'azote sur l'ilot cultural et les exportations par la re colte). Ils s'inspirent des obligations de finies par le PAN pour les situations ou le PAR de finit des de rogations permanentes (ex. sols argileux). La mission n'y voit pas une pratique a encourager : ce bilan e claire peu le risque de lessivage d'azote et est souvent mal renseigne . La prescription de mesures de reliquat d'azote mine ral dans le sol au de but de la pe riode de drainage (RDD) est plus pertinente. Mise en oeuvre et évaluation La place du CODERST dans la proce dure. Afin de ne pas cre er une fragilite juridique de l'arre te pre fectoral, il est indispensable de recueillir l'avis pre alable du CODERST. Une consultation par courrier e lectronique est adapte e lorsqu'il est ne cessaire d'agir avant sa prochaine re union. L'obligation de se de clarer pour l'agriculteur souhaitant mettre en oeuvre la de rogation. Ceci est une bonne pratique encourageant une responsabilisation des acteurs et permettant un suivi et une e valuation de la mise en oeuvre de la de rogation. Elle est comparable a l'obligation faite aux agriculteurs souhaitant be ne ficier d'une de rogation pour le report des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC. Des plateformes nume riques peuvent e tre utilise es. La re alisation a posteriori d'un bilan de la mise en oeuvre de la de rogation. Cette pratique rare (un seul rapport la mentionne) doit e tre fermement encourage e pour e valuer l'impact de la de rogation et pour Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 36/147 ve rifier si les conditions me te orologiques exceptionnelles qui l'ont suscite e ont re ellement affecte la capacite a implanter des CIPAN. La pre sentation au CODERST d'un bilan de mise en oeuvre des de rogations, tre s rare, est une bonne pratique a e galement encourager. Figure 9 : nombre d'années de dérogation à la mesure 7 entre 2016 et 2019 Décisions préfectorales de dérogation aux CIPAN après les récoltes 2016 à 2019 4 7 11 Sécheresse conditions climatiques défavorables du printemps 2016 8 excès pluie automne 2019 lutte contre l'ambroisie 45 lutte contre le chardon grêle sur céréales expérimentation 16 Figure 10 : Motivation des décisions de dérogations préfectorales à la mesure 7° Figure 11 : Suivi d'un indicateur d'humidité des sols pour éclairer la pertinence d'une dérogation (Loiret) Figure 12 : confrontation pour 4 années (2016-2019) des cartes des départements ayant dérogé à la mesure 7° et des conditions d'humidité des sols début septembre (source : Météo France) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 37/147 2.3.3 Voies d'amélioration de la procédure de dérogation Le pouvoir donne aux pre fets de de partement de de roger temporairement a des mesures du programmes d'actions est une disposition re glementaire qui permet de re pondre de manie re adapte e a des situations locales exceptionnelles, en particulier climatiques. Mais il est ne cessaire de veiller a prendre de bonnes de cisions, tant pour la proce dure adopte e que pour le contenu de la de cision et son e valuation. L'absence de cadrage national a conduit a une mise en oeuvre extre mement variable pour ce qui concerne l'implantation de CIPAN dans les intercultures longues. Le contenu des de rogations doit e tre arre te en conside rant le ro le essentiel des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. Les de rogations a la mesure 7° doivent e tre de cide es au vu de situations climatiques suffisamment exceptionnelles (par exemple, adapter la dure e de pre sence de la CIPAN moins d'une anne e sur cinq 24 et exempter de l'obligation de l'implantation d'une CIPAN moins d'une anne e sur dix). Une e valuation de l'impact des de rogations sur les fuites de nitrates doit e tre faite pour e clairer les de cisions des diffe rents acteurs. Un retour d'expe rience doit e tre re alise , que ce soit au niveau local, avec le CODERST a l'e chelle de partementale et le GREN a l'e chelle re gionale, ou au niveau national. Recommandation 3. Améliorer la mise en oeuvre des dérogations préfectorales face à des situations exceptionnelles, et pour cela appliquer un ensemble de bonnes pratiques : (i) motiver les dérogations pour « sécheresse » ou « excès d'eau » sur la base du suivi d'indicateurs agrométéorologiques et de seuils critiques associés, (ii) privilégier des dérogations réduisant la durée minimale de la présence de CIPAN avant de mettre en oeuvre des dérogations d'exemption et (iii) évaluer l'impact des dérogations accordées et alimenter une base de données nationale unique des dérogations. De veloppement de la recommandation : Ge ne raliser les bonnes pratiques de de rogation identifie es par la mission en les inte grant dans le PAN. Mettre en place et alimenter syste matiquement une base de donne es nationale des de rogations ; rappeler l'obligation pour les pre fets d'informer le pre fet de re gion et les ministe res des arre te s de rogatoires. Conforter la se curite juridique des arre te s pre fectoraux de de rogation en s'assurant de la conformite de la consultation du CODERST, y compris en cas de consultation de mate rialise e. Concernant les de rogations « se cheresse » ou « exce s d'eau » : (i) re duire la dure e minimale de la pre sence de CIPAN avant de de roger e ventuellement a leur implantation ; (ii) de finir en collaboration avec Me te o-France les indicateurs agro-me te orologiques pertinents pour e valuer les difficulte s exceptionnelles a l'implantation de CIPAN ; (iii) face au risque de situations re currentes, encourager la de finition en concertation avec le CODERST de seuils de situation exceptionnelle « se cheresse estivale » / « exce s d'eau automnal » (e ventuellement infra-de partementaux) justifiant a priori le de clenchement d'une de rogation. Mettre en place un dispositif d'e valuation ex post des de rogations accorde es inte grant le suivi des superficies non couvertes en CIPAN du fait des de rogations, et des mesures d'azote mine ral dans le sol re alise es en de but de drainage par l'agriculteur mettant en oeuvre la de rogation. 24 C'est-a -dire pour des situations climatiques ayant une fre quence d'apparition infe rieure a 0,2 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 38/147 2.4 Autres facteurs défavorables à la maîtrise des fuites de nitrates Au-delà de ce qui vient d'être dit concernant les mesures 2° (2.1), 7° (2.2), les dérogations temporaires (2.3) et le déficit d'appropriation collective des objectifs de la directive « nitrates » (1.3), d'autres facteurs défavorables concourent à la faiblesse des résultats obtenus (1.2). Ils sont de quatre natures. 2.4.1 L'évolution des systèmes d'exploitation et de leur environnement Depuis 30 ans, les syste mes d'exploitation ont beaucoup e volue . Les principales orientations technicoe conomiques (OTEX) pre sentes en zone vulne rable sont les OTEX grandes cultures (49% de la SAU en ZV), herbivores (25 %), polyculture-e levage (17 %) et granivores (5%). Les prairies permanentes repre senteraient 3,3 millions d'ha soit environ 18 % de la SAU en ZV. L'e volution des agrosyste mes dans les zones vulne rables est ainsi marque e par plusieurs tendances (source : Agreste repris par [Rapport 2020 a la Commission]) : Des tendances a la concentration et a la spe cialisation des exploitations agricoles qui peuvent complexifier la bonne gestion des flux d'azote : une concentration des exploitations avec augmentation de la SAU, du nombre de parcelles a surveiller et de la taille des troupeaux (surface moyenne passe e de 55 ha en 2010 a 63 ha en 2016 et nombre d'exploitations en baisse de 3,3 % entre 2013 et 2016) ; une spe cialisation des syste mes agricoles et une diminution du nombre d'exploitations en polyculture-e levage. Les assolements sont peu diversifie s : plus de la moitie des exploitations cultivent moins de quatre espe ces. La rotation ble tendre / orge / colza et le mais en monoculture dominent largement (70,6 % des terres arables, +1,5% de 2013 a 2016). Le de veloppement des filie res sur les territoires oriente ces spe cialisations ; Une technicite qui s'ame liore mais une capacite d'investissement qui stagne et freine la possibilite d'adoption de pratiques et de syste mes permettant une meilleure maitrise des fuites d'azote : une technicite qui progresse a la fois par la formation (part d'exploitants ayant une formation Bac et plus passe e de 25% a 52% entre 2000 et 2016), l'utilisation croissante d'outils nume riques (de clarations, outils d'aide a la de cision(OAD), capteurs), le recours a des prestataires de service (travaux agricoles, conseil...), l'appui des organisations professionnelles et des instituts techniques ; des rendements qui plafonnent (en partie en lien avec le changement climatique pour le ble selon l'Institut national de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et Arvalis, cf. [Brisson et al. 2010]), des revenus et une capacite d'investissement qui s'e rodent et qui pe sent sur la capacite a prendre le risque de changer de pratiques et a fortiori de syste me d'exploitation (ex. difficulte a s'engager dans une diversification). Des facteurs exte rieurs, leviers potentiels pour une meilleure maitrise des pollutions : Des aides de la PAC, vitales pour beaucoup d'exploitations, qui sont de plus en plus conditionne es a des enjeux agro-environnementaux. En 2017, 90 % des exploitations agricoles ont be ne ficie d'au moins une subvention et ont reçu en moyenne environ 33 800 euros d'aides annuelles a comparer a un re sultat courant avant impo t de l'ordre de 38 000 euros ; Les attentes socie tales localement pressantes (par exemple re actions aux e pandages et aux traitements phytosanitaires...) et qui de noncent, parfois outrancie rement, les externalite s ne gatives de ces syste mes. L'agriculture biologique (passe e de 3,9 % a 8,5 % de la SAU entre 2014 et 2018) et les circuits courts se sont de veloppe s en partie en re ponse a ces attentes. Le de veloppement de la me thanisation qui peut constituer un levier fort de valorisation e conomique des couverts ve ge taux en interculture, mais impose plusieurs pre cautions (exigences de la mesure 7° ; risque de de veloppement aux de pens des prairies permanentes ; fertilisation en pe riode de drainage ; insertion des digestats dans les plans de fertilisation...). Le changement climatique qui pe se sur les syste mes spe cialise s manquant de marges de manoeuvre, avance les re coltes, libe re les sols plus to t et modifie la gestion des intercultures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 39/147 2.4.2 Le drainage : une pression passée sous les radars des programmes d'actions Le drainage agricole apparait constituer un de terminant de teneurs en nitrates e leve es des eaux de surface, notamment des valeurs de percentiles 90. La figure 13 confronte en colonne de gauche les cartographie de la densite de drainage et des teneurs en nitrates des eaux de surface, et met en lumie re en colonne de droite une nette corre lation25. L'analyse, pour les 1140 sous-secteurs hydrographiques de France me tropolitaine, de la relation entre pression de drainage (rapport entre superficie draine e (ha) et superficie du sous-secteur (km²)) et teneurs en nitrates des eaux de surface (P90 2016-2019 (mg/l)) montre que la distribution des teneurs en nitrates est de 0 a 40 mg/l pour les sous-secteurs sans drainage ; de 20 a 60 mg/l pour les sous-secteurs avec 20 ha/km² de drainage. Bien su r, beaucoup d'autres facteurs interviennent dans la teneur en nitrates des eaux, ce qui explique la dispersion du nuage de points sur la figure. Derrie re cette corre lation, les connaissances sur les processus physiques e tablissent une relation de causalite directe entre drainage et qualite des eaux [Vincent B. 2020]. Le drainage agricole acce le re les e coulements des parcelles vers les eaux de surface, et avec elles des solute s pre sents dans le sol. Figure 13 : Impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface : (gauche) cartes de densité du drainage (% de la SAU) et de teneur en nitrates des eaux (P90 2016-2019 mg/l) ; (droite) corrélation à l'échelle des 1140 sous-secteurs hydrographiques (source : SSP, OFB, mission) Aujourd'hui, les programmes d'actions n'abordent pas la question du drainage. Les bilans des PAR e voquent parfois l'impact des re seaux de drainage sur la qualite des eaux (ex. bilans PAR des Pays de la Loire - nov. 2017 - et de Nouvelle-Aquitaine - de cembre 2017) sans re flexion structure e sur l'e valuation de cet impact et sur les pistes d'action approprie es. Certains SDAGE comportent des dispositions (ex. SDAGE Loire Bretagne et Seine-Normandie 2016-2021). Disposition 3B-3 du SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021. Les rejets de tous les nouveaux dispositifs de drainage agricole soumis à déclaration ou autorisation en référence aux rubriques de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, ne peuvent s'effectuer dans les nappes ou directement dans les cours d'eau. Ils nécessitent la mise en place de bassins tampons ou de tout autre dispositif équivalent efficace. À l'occasion d'une rénovation lourde soumise à autorisation ou déclaration, toute amélioration réalisable techniquement sera étudiée. L'enjeu de limitation de l'impact des re seaux de drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface est aborde dans la partie 4.2.4. 25 Cette corre lation et son e volution devront e tre analyse es (RA et rapportages quadriennaux) Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 40/147 2.4.3 Des raisonnements de fertilisation peu axés sur les fuites d'azote Les outils de raisonnement de la fertilisation. L'annexe du PAN de finit ce qu'est l'e quilibre de la fertilisation azote e et les me thodes qui peuvent e tre utilise es pour son calcul et sa mise en oeuvre26. Les GREN sont charge es de parame trer ces me thodes au niveau re gional pour tenir compte des spe cificite s de sol, climat et syste mes culturaux. Pour cela, le Comite français d'e tude et de de veloppement de la fertilisation raisonne e (COMIFER) a publie en 2013 un guide me thodologique a l'intention des GREN. Les e diteurs de logiciels ont de veloppe des outils de calcul inte grant ces me thodes sous une forme ergonomique. Ces outils sont des outils pre visionnels utilise s en de but de campagne culturale pour calculer la quantite d'azote (organique et mine ral) et un planning des apports en cours de cycle cultural en fonction du stade phe nologique. Ils peuvent e tre soumis a labellisation par le COMIFER27, reconnue par les deux ministe res. A l'heure actuelle, seize outils sont labellise s et concernent 10 re gions pour les cultures annuelles et les prairies. Leurs limites. Les bilans des PAR ne rapportent pas et n'analysent pas les retours d'utilisation de ces outils. Ce sont des outils pre visionnels et non des outils de pilotage, et a ce titre ils pre sentent plusieurs limites : Ils reposent sur un objectif de rendement qui peut e tre surestime . S'il n'est pas atteint, les apports auront e te excessifs Ils reposent sur une hypothe se initiale sur les conditions me te orologiques de la campagne culturale. Si les conditions re elles s'en e cartent les processus de mine ralisation de l'azote organique et d'absorption de l'azote par la culture peuvent s'e carter des pre visions Ils reposent sur une estimation du stock initial d'azote dans le sol difficile a quantifier avec pre cision pour toutes les parcelles. Des interrogations subsistent sur les e ventuelles marges de se curite introduites dans les outils. Les inter-comparaisons mene es par le COMIFER permettraient de les e clairer. Toutefois, a la connaissance de la mission, elles ne semblent pas rendues publiques. Ainsi l'utilisation de ces outils ne garantit pas une adaptation fine de l'apport d'azote aux besoins re els de la culture en cours de campagne, et ne pre munit pas contre des reliquats d'azote post-re colte (RPR) dans le sol qui seraient excessifs et accroitraient le risque de lessivage en pe riode de drainage. La voie comple mentaire des outils de pilotage de la fertilisation. En comple ment du calcul de la dose d'engrais azote en de but de campagne, des outils de plus en plus nombreux permettent d'ajuster en cours de campagne les apports d'azote aux conditions me te orologiques et aux besoins effectifs de la culture (Fertiliosat de Terrena, CHN-conduite [Soenen et Degan 2020], Farmstar de Airbus-Arvalis, Ntesteur...). Il en existe pour de nombreuses cultures : principalement le ble tendre, mais aussi pour le ble dur, les orges, le colza, la pomme de terre, le mais, le fraisier, le melon... (cf. annexe 20). Des efforts continus de recherche et de veloppement sont mobilise s (APPI-N de INRAE [Jeuffroy et Meynard 2020]). Ces outils de pilotage sont de plus en plus utilise s et leur utilisation est recommande e par le PAN voire exige e (en cas de de passement de la dose totale pre visionnelle). La mission pre conise la mise en place d'une proce dure transparente de qualification et de labellisation et de l'ouvrir a des me thodes fonde es sur un pilotage inte gral de la fertilisation sans de finition pre alable d'un objectif de rendement. Les deux principales me thodes « bilan de masse » et « coefficient apparent d'utilisation de l'azote » reposent pour la plupart des cultures sur l'e tablissement pre alable d'un objectif de rendement (https://comifer.asso.fr/fr/bilanazote/bilan-azote.html). 26 27 Le label a cinq exigences : (i) respect des principes de la me thode COMIFER ; (ii) verrouillage du parame trage ; (iii) affichage de la version de l'outil et des valeurs prises par les postes de l'e quation sur les bulletins de sortie ; (iv) engagement dans une de marche d'inter-comparaison et d'ame lioration des outils ; (v) mise en ligne des mises a jour impactant le calcul de la dose pre visionnelle d'azote (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-decalcul-de-dose.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 41/147 2.4.4 Une connaissance insuffisante des pressions à l'échelle territoriale Les bilans re gionaux des 5es PAR (DRAAF DREAL 2017-2018) et le rapportage 2020 de la France a la Commission [Rapport 2020 a la Commission] fournissent un paysage des pressions a l'origine des pollutions par les nitrates. Ils reposent sur quatre sources d'information : Les enque tes de la statistique agricole utilise es se caracte risent par des modalite s diffe rentes : le recensement agricole collecte tous les 10 ans (2010, 2020...) une tre s grande quantite d'informations dans tous les domaines de la production agricole. Les donne es sont re colte es aupre s des agriculteurs par le biais d'un questionnaire (RA 2020). Elles sont anonymise es et publiques (www.agreste.agriculture.gouv.fr/). Elles fournissent la meilleure description des pressions a l'e chelle communale (voire plus fine) mais ne sont actualise es que tous les dix ans. Le SSP dispose d'une capacite avance e a traiter ces donne es pour caracte riser les pressions. les enque tes « structures des exploitations », intercensitaires (2016 pour la dernie re), permettent d'actualiser les re sultats des recensements. Mene es par sondage, elles visent a connaitre la structure des exploitations. Les donne es sont publiques. Elles sont repre sentatives a l'e chelle re gionale, mais pas sur des territoires moins e tendus (bassins, zone vulne rable). les enque tes « pratiques culturales » (2012, 2017) et « pratiques d'e levage » (2011, 2015) collectent par sondage des donne es a l'e chelle de la parcelle ou du troupeau. Elles e clairent l'impact des pratiques agricoles sur l'environnement. Les donne es sont publiques. La taille des e chantillons (~30 000 parcelles France entie re en 2017) est insuffisante pour analyser les pressions a l'e chelle de la zone vulne rable d'un de partement. L'e volution des nomenclatures de ces enque tes peut constituer un biais et une difficulte d'analyse des pressions. Par exemple l'inte gration des jache res dans la de finition de « prairies permanentes » des enque tes « structures » a partir de 2016 a artificiellement augmente la surface de prairies permanentes de 9 % entre 2013 et 2016 (+4 633 milliers ha) sans changement objectif des couverts. Les contro les. Les contro les peuvent e clairer sur les pressions, par exemple au travers des anomalies sur la mise en oeuvre des CIPAN (mesure 7°). Toutefois ces contro les sont peu nombreux (environ 1 % des exploitations) et sont pour partie oriente s. Les taux d'anomalie constate s permettent d'identifier la nature des anomalies les plus fre quentes et des comportements en e mergence, mais ne sont pas repre sentatifs du niveau de mise en oeuvre effectif des mesures. Les contro les actuels ne contribuent pas a la connaissance spatialise e des pressions (cf. 2.5). Les de clarations PAC28. Elles ne portent pas directement sur l'enjeu azote mais renseignent, avec des taux de re ponse particulie rement e leve s, sur l'occupation des sols des exploitations be ne ficiaires des aides de la PAC. Les agriculteurs de clarent chaque anne e l'occupation du sol pour chaque ilot cultural ainsi que d'autres informations (SIE...). Ces informations sont riches et renseigne es chaque anne e, et pourraient permettre de mieux caracte riser les pressions (intercultures courtes, longues...). Toutefois elles ne sont actuellement pas exploite es a cette fin. Le suivi re gional des pressions d'azote. Des outils permettent de re aliser un suivi de partemental ou re gional annuel des pressions azote es. Par exemple, l'approche CASSIS-N [CASSIS-N] est utilise e par les services de l'Etat pour mode liser les surplus azote s en tenant compte des conditions climatiques de l'anne e : elle de termine les signatures « nitrates » des syste mes de production repre sentatifs a l'e chelle re gionale ; elle calcule les surplus azote s a l'e chelle cantonale a partir des donne es de la statistique agricole et de l'union nationale des industriels de la fertilisation (UNIFA). Cette approche a l'inte re t de spatialiser les pressions sur l'ensemble du territoire et d'identifier les zones expose es (cf. annexe 14), mais souffre de certaines limites, comme la non prise en compte de la campagne culturale pre ce dente. Elle est mise en oeuvre dans le cadre des politiques publiques (par exemple pour l'e tablissement des e tats des lieux pour la DCE) mais ne semble pas partage e avec les autres acteurs. Il s'ave re parfois difficile de recouper les re sultats de CASSIS-N et les informations obtenues via d'autres sources, et des e carts sensibles entre me thodes peuvent e tre releve s. Ainsi, CASSIS-N 28 https://www.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/auth/accueil.action Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 42/147 e value l'exce dent d'azote en Bretagne a 58 kg/ha SAU en moyenne en 2015, alors que le re seau breton « Balance globale azote e » obtient une valeur proche de 35 kg/ha SAU de 2000 a 2018. D'autres sources d'information existent et ne sont pas aujourd'hui mobilise es pour une meilleure connaissance collective des pressions d'azote aux e chelles pertinentes : bases de donne es des OAD, des laboratoires d'analyse de reliquats, images satellitaires, de clarations annuelles de flux d'azote... 2.4.5 Une faible mobilisation des connaissances Pression-État-Réponse Le mode le Pression-e tat-re ponse (PER). Une politique publique de protection des milieux et des ressources repose sur plusieurs composantes : (i) des objectifs quantifie s d'e tat des milieux et les trajectoires a suivre pour les atteindre ; (ii) des indicateurs environnementaux de crivant l'e tat des milieux et les pressions qui l'impactent, ainsi qu'un dispositif spatialise de mesure des e tats et des pressions ; (iii) la compre hension des relations entre pressions et e tats, a l'e chelle des territoires ; (iv) une me thode de de termination des re ponses approprie es (re gulation des pressions, des pratiques agricoles) socio-e conomiquement re alistes. Ce cadre pression-e tat-re ponse (PER) 29 , est pre conise par les Nations Unies et l'Organisation de coope ration et de de veloppement e conomiques (OCDE) pour les enjeux de de veloppement durable et de maitrise de l'impact anthropique sur les ressources et les milieux. Connaissances existantes sur les relations pressions-e tat. La connaissance des relations pressions ­ e tat mobilise e dans les programmes d'actions nitrates repose en partie sur des travaux scientifiques mene s a l'e chelle de la parcelle agricole. Le rapportage quadriennal a la Commission europe enne pre sente bien deux parties « Etat » et « Pressions » mais ne fait pas une analyse globale du croisement pressions-e tat susceptible d'e clairer la de finition de re ponses adapte es. Des approches pression-e tatre ponse existent et sont de veloppe es principalement a deux e chelles ope rationnelles : les e tats des lieux des grands bassins pour la mise en oeuvre de la DCE, les e tudes de protection des aires d'alimentation de captages (AAC) prioritaires. Par ailleurs, de tre s nombreuses publications scientifiques peuvent e tre recense es sur le sujet. Ame liorer les connaissances PER. Pour autant de nombreuses questions clefs ne sont pas encore maitrise es a l'e chelle des masses d'eau : comment s'expliquent les intensite s des pics de teneurs en nitrates sur les eaux de surface ? Comment la couverture ve ge tale automnale et hivernale impacte-telle ces teneurs en nitrates ? Etc. Il est indispensable de renforcer les connaissances a ces e chelles, en s'appuyant notamment sur les me thodes et outils mis en oeuvre au niveau des grands bassins. La mission recommande particulie rement la re alisation d'une synthe se nationale des connaissances sur les relations pressions-e tat a l'e chelle des masses d'eau et les re ponses adapte es, synthe se alimente e notamment par les e tats des lieux DCE et par l'analyse des donne es de pressions30 et d'e tat sur les 30 dernie res anne es. Mobiliser les connaissances PER dans l'e volution des programmes d'actions. Cette synthe se des connaissances permettra d'e clairer les questions en suspens et de mieux orienter les programmes d'actions. La mission conside re que chaque bilan de PAR devrait comporter une partie consacre e a l'analyse des relations entre pressions et e tats et sur cette base identifier les e volutions souhaitables des re ponses. Cette synthe se fournira par ailleurs aux acteurs locaux se mobilisant sur des territoires, des connaissances activables leur permettant de comprendre les dynamiques passe es et de se concerter sur les e volutions de leurs pratiques. 29 30 Cf. [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] Incluant l'estimation satellitaire de la densite du couvert ve ge tal d'automne-hiver Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 43/147 2.5 La stratégie de contrôle : un enjeu clé de police et d'évaluation 2.5.1 Trois dispositifs distincts contrôlent les mesures Au niveau national, trois types de contro les e valuent l'application des programmes d'actions : les contro les effectue s au titre de la conditionnalite des aides de la PAC (sous-domaine « environnement ») (cf. annexe 16) sont re alise s par l'ASP et les DDT(M). Seuls les agriculteurs be ne ficiaires de paiements dont une partie au moins des ilots culturaux est situe e en zone vulne rable sont concerne s. Au moins 1% des agriculteurs en question sont contro le s ; les contro les effectue s au titre de la re glementation des installations classe es pour la protection de l'environnement (ICPE) pour les e levages qui y sont soumis. Ils portent sur le respect des mesures du programme d'actions « nitrates », notamment au niveau de la gestion des effluents. Ils sont principalement re alise s par les DD(CS)PP. les contro les effectue s au titre de la police de l'environnement portent sur le respect des programmes d'actions nitrates et sont re alise s par l'OFB et les DDT(M). Tous les agriculteurs entrent dans l'assiette de contro le. 2.5.2 Des synergies insuffisantes entre les dispositifs de contrôle Ces dispositifs de contro le rele vent de trois politiques publiques diffe rentes et ont leurs propres logiques et objets d'inte re t (les exploitations pour les premiers, les milieux aquatiques pour le dernier), strate gies d'e chantillonnage, modalite s de contro le, et modes de gestion de l'information. L'échantillonnage Le dispositif de contro le des conditionnalite s des aides de la PAC pre voit que les exploitations contro le es soient se lectionne es ale atoirement (pour 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (se lection selon des motifs pre -e tablis par l'organisme de contro le, re alise e par expertise ou de façon automatise e). Elles portent sur environ 2800 exploitations par an en zone vulne rable. Le dispositif de contro le ICPE de la DGPR impose des fre quences de contro le pour les e levages enregistre s et autorise s au titre de la re glementation ICPE (~3% des e levages, cf. tableau 1). Ces contro les portent sur les infrastructures de stockage des effluents (mesure 2°) et les plans d'e pandage. Les autres e levages ne sont pas soumis a contro les pe riodiques. Les contro les au titre de la police de l'environnement suivent un plan de contro le inter-services annuel arre te au premier trimestre par la Mission interservices de l'eau et de la nature (MISEN) et soumis a validation du pre fet et du procureur. Ils portent en priorite sur les zones a enjeux. Ils permettent en particulier la ve rification des pressions sur les milieux aquatiques (gestion de l'interculture, pre sence des bandes ve ge talise es le long de certains cours d'eau...). Dans la re gion Grand Est, les contro les lie s aux nitrates repre sentent 7% de l'ensemble des contro les. Tableau 6 : Synthèse des contrôles PAC et PE 2009-2016 en Ile-de-France (source : bilan du 5e PAR) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 44/147 Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Le tableau 6 illustre, pour la re gion Ile de France et la pe riode 2009 a 2016, le nombre de contro les aux titres de la conditionnalite PAC et de la police de l'eau. D'une situation initiale ou les deux e chantillons de contro le e taient distincts (2009-2012), le syste me est alle vers une fusion des deux e chantillons (en 2016 : 45 contro les dont 44 au titre de la PAC et 38 au titre de la PE) (cf. annexe 17). Les modalités de contrôle Les modalite s de contro le sont propres aux diffe rents dispositifs. Pour la police de l'environnement, elles sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Pour le contro le des conditionnalite s PAC, elles sont fixe es par la Direction ge ne rale de la performance e conomique et environnementale des entreprises (DGPE) du MAA. Pour les ICPE, elles le sont par la DGPR du MTE. La mission n'a pas pu e valuer le degre de cohe rence de ces diffe rentes modalite s de contro le. Cette analyse devrait e tre engage e pour harmoniser autant que possible les contro les lie s au programme d'actions nitrates. Parmi ces modalite s, deux aspects sont particulie rement critiques pour pouvoir utiliser les re sultats en appui au pilotage des politiques publiques : la repre sentativite spatiale de l'e chantillon (faible quand il est cible ), la description fine des anomalies (par exemple la part de SAU concerne e sur l'exploitation pour les anomalies CIPAN). La remontée, le partage, la synthèse d'information Chaque dispositif a son propre syste me d'information (ISIS a l'ASP pour les contro les de conditionnalite des aides PAC ; LICORNE au MTE et OSCEAN a l'OFB pour la police de l'environnement, ARIA du BARPI au MTE pour les contro les ICPE). Ces bases de donne es sont de pre cieuses sources d'information sur la mise en oeuvre des programmes d'actions mais, comme l'ont pointe plusieurs interlocuteurs, ne semblent accessibles qu'aux institutions qui les portent. Ainsi des constats par l'OFB d'incidents dans des exploitations agricoles ayant impacte les milieux ne sont pas communique s au BARPI, des constats d'anomalie CIPAN par l'OFB ne peuvent remonter a l'exploitant agricole faute d'acce s aux donne es du RPG. Aucun effort d'interope rabilite ne semble avoir e te mis en oeuvre entre ces bases de donne es « contro le », ce qui est dommageable. Par ailleurs, aucun effort significatif de synthe se des re sultats des contro les n'a pu e tre identifie par la mission. De telles synthe ses devraient logiquement e tre re alise es par les DREAL en amont de l'actualisation des PAR, mais les bilans des 5es PAR s'ave rent tre s he te roge nes sur le sujet (par exemple, aucune information chiffre e sur les contro les dans le PAR Occitanie). Le rapportage 2020 a la Commission ne fait pas plus de synthe se : il comporte des parties distinctes et inde pendantes sur les contro les PAC (7 pages) et sur les contro les police de l'environnement (1 page), et aucune information sur les contro les ICPE. Enfin, les statistiques sont fournies au niveau national (zone vulne rable) sans aucun rendu spatialise qui permettrait une lecture re gionale, de partementale, voire territoriale plus fine. Cette absence de synthe se, notamment territoriale, est un frein a la restitution aux parties prenantes des informations sur les contro les31 et a une re flexion partage e sur les voies d'ame lioration. C'est aussi un frein a la possibilite d'utiliser cette information pour piloter les programmes d'actions. Recommandation 4. Renforcer le cadre général des contrôles pour que, au-delà de leur rôle actuel de police, ils contribuent à l'évaluation des programmes d'actions et à leur pilotage, et pour cela : (i) redéfinir et mettre en oeuvre les synergies entre les trois dispositifs de contrôle (conditionnalité des aides financières de la politique agricole commune, police de l'eau, installations classées pour la protection de l'environnement) et (ii) produire des synthèses annuelles spatialisées des résultats de contrôles utilisables pour le pilotage. 31 Certaines DDT(M) organisent des re unions annuelles de restitution des re sultats des contro les a la profession agricole Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 45/147 3 La mobilisation des acteurs : contraintes, initiatives et attentes 3.1 Des contentieux forçant l'évolution des programmes d'actions Les contentieux (cf. annexe 5) ont joue un ro le de terminant dans l'e volution des programmes d'actions et de la de limitation de la zone vulne rable. L'Etat s'est trouve oppose soit a des parties europe ennes (Commission), soit a des parties françaises (organisations professionnelles agricoles, associations de protection de l'environnement, collectivite s territoriales, entreprises prive es). Les premiers contentieux lie s aux nitrates ont concerne des de passements du seuil de 50 mg/l dans les eaux distribue es pour la consommation humaine et dans les eaux brutes superficielles utilise es pour la production de ces eaux (arre ts de la Cour de justice des Communaute s europe ennes en 2004 et en 2008). L'Etat a e te conduit a mettre en place des mesures spe cifiques dans le cadre des programmes d'actions (zones d'actions comple mentaires introduites par le de cret 2001-34 du 10 janvier 2001 et actions arre te es dans les deuxie mes programmes d'actions de partementaux) ou en dehors de ce cadre (identification en 2007 de neuf « bassins versants a contentieux » en Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-et-Vilaine). La sortie de ces contentieux s'est faite soit par abandon des captages concerne s, soit par ame lioration de la qualite des eaux brutes par la mise en place de mesures spe cifiques sur les bassins versants. Les premiers contentieux directement lie s a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (2002). Face a un contentieux communautaire, l'Etat a du sensiblement augmenter l'extension des zones vulne rables, en particulier pour tenir compte de l'eutrophisation des eaux douces et des eaux estuariennes, co tie res et marines (la convention OSPAR impose la protection des milieux marins contre les pollutions par les nitrates). Depuis 2015, les bassins versants alimentant des masses d'eau superficielles dont la teneur en nitrates de passe 18 mg/l en percentile 90 sont classe s en zone vulne rable (cf. 1.2). Face aux contentieux engage s par la profession agricole a l'encontre de plusieurs arre te s pre fectoraux de de limitation de zones vulne rables, ce seuil de 18 mg/l a e te de fini par la voie d'un arre te ministe riel (5 mars 2015) pour donner une se curite juridique a son utilisation. Un autre contentieux important avec la Commission europe enne, initie en 2009, a porte sur le contenu des programmes d'actions de la directive « nitrates » juge insuffisant par la Commission (six griefs dont par ex. l'insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage, l'impre cision de la de finition de l'e quilibre de la fertilisation azote e...). L'Etat a du amender en profondeur le dispositif français pour aboutir a un classement de l'infraction en 2016 (cf. annexe 5). Le nouveau programme national d'actions en est le re sultat. A ce jour, il n'y a plus de contentieux communautaires en cours concernant la directive « nitrates ». Cela s'est fait au prix d'une forte e volution de la transposition en droit français de cette directive. Au regard du droit communautaire, il convient toutefois de rester vigilants. L'Etat a par ailleurs e te confronte a des parties françaises dans de nombreux contentieux, les reque rants lui reprochant pour les uns (profession agricole) d'e tre trop prescriptif, pour les autres (associations de protection de l'environnement) de ne pas agir a la mesure des enjeux. Cela s'est notamment traduit par des contentieux re cursoires, par lesquels la justice a condamne l'Etat a verser des indemnite s a des parties le se es (entreprises prive es, collectivite s territoriales, associations de protection de l'environnement...) au motif d'une carence fautive dans la mise en oeuvre de re glementations (cf. annexe 5). L'Etat doit donc fonder de manie re de taille e ses de cisions pour garantir leur se curite juridique. La mission recommande que l'Etat documente de façon publique l'ensemble des contentieux passe s (parties prenantes, motifs, de cisions de justice, mesures prises et modes de re solution et sortie de contentieux). La multitude de ces contentieux traduit le fait que les diffe rentes parties sont encore loin d'avoir une vision partage e, et que toute e volution des programmes d'actions ne cessite un de licat exercice de ne gociation. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 46/147 3.2 Les bilans des programmes d'actions régionaux (PAR) : d'une obligation à un outil de concertation Les bilans des programmes d'actions re gionaux. Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires, selon un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement bien pre sente s, de taillent les initiatives re gionales (cf. annexe 19), soulignent les limites des approches. La plupart peinent toutefois a poser un diagnostic a l'e chelle territoriale, ne hie rarchisent pas les facteurs explicatifs des ame liorations et de gradations observe es. De ce fait, ils ne remplissent pas pleinement leur ro le : e clairer la compre hension de la situation, e valuer rigoureusement les programmes d'actions, alimenter la concertation entre les acteurs pour piloter l'e volution de ces programmes. Les avis des parties prenantes sur ces bilans ne sont pas capitalise s. Parmi les limites constate es : (i) la spatialisation de la qualite des eaux est limite e a la localisation des stations de mesure, sans indicateurs synthe tiques par territoires ; (ii) la description des pressions repose sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale, non pertinentes aux e chelles territoriales fines, souvent anciennes, et des informations critiques sont absentes (RPG, couvert ve ge tal d'interculture...) ; (iii) ils ne pre sentent pas de quantification et d'analyse fine des pratiques lie es a l'azote ; (iv) ils n'analysent pas les relations pressions-e tat, les parties « pressions » et « e tat » du bilan e tant le plus souvent juxtapose es ; (v) les analyses sur le temps long sont rares. Une e volution ne cessaire du contenu. Le contenu des bilans des PAR doit donc e tre renforce dans le futur avec : (i) des indicateurs de suivi des variables d'inte re t aux e chelles territoriales pertinentes pour les acteurs (ex. teneur en nitrates des masses d'eau, densite du couvert d'interculture, reliquats d'azote dans les sols) ; (ii) les re sultats des contro les des mesures du programme d'actions re alise s, et leur analyse ; (iii) l'analyse des pressions et des liens pressions-e tats a l'e chelle re gionale ; (iv) des analyses territoriales aux e chelles d'implication des acteurs (sous-secteur hydrographique ; bassin agricole), avec des bilans spe cifiques a ces e chelles pour l'information, la concertation et la mobilisation des acteurs. Les GREN doivent e tre mobilise s dans la pre paration et l'analyse de ces bilans. Utiliser les bilans des PAR comme leviers d'information et d'analyse collective pour leur actualisation. Alors que le bilan et le re examen quadriennal des PAR devraient e tre une opportunite d'analyse collective de la trajectoire et de co-construction de solutions, ils sont le plus souvent perçus par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis. Plusieurs interlocuteurs regrettent que les documents de bilan des PAR ne soient pas mis en de bat dans une forme interme diaire pour que les parties prenantes re gionales puissent exprimer leurs analyses et points de vue, puis synthe tise s dans une forme finale incluant les consensus et dissensus. Structurer les phases de re examen du PAR et leur donner du temps. La dure e entre les publications du bilan du PAR « n » et de l'arre te du PAR « n+1 » est en pratique de 6 a 9 mois (cf. figure 52 et figure 53 en annexe 18). Le re examen des PAR devrait se faire en 4 phases (figure 14) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration concerte e des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) les consultations sur le projet pre vues par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). Les phases 2 et 3 requie rent au moins 3 mois, et des feuilles de route pre cises. Figure 14 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 47/147 Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. Au-dela de l'e chelle re gionale, le bilan et le re examen du PAR doivent s'appuyer sur les analyses des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Les consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3 de la figure 14) doivent porter sur l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions du PAR. Une animation locale et une synthe se re gionale sont a privile gier. 3.3 Initiatives locales : des territoires où s'améliore la qualité de l'eau De multiples exemples de dynamiques territoriales visant a ame liorer la qualite des eaux peuvent e tre recense s. Certains dispositifs concerte s ont permis d'ame liorer la qualite des eaux a l'e chelle de territoires e tendus, en conjuguant des actions de diffe rentes natures : volontaires, contractuelles, re glementaires. D'autres initiatives collectives visent de façon volontariste a limiter les fuites de nitrates a l'e chelle des parcelles. Des initiatives ayant permis une ame lioration effective de la qualite des eaux a l'e chelle des territoires. Ces initiatives ont souvent e te soutenues par les agences de l'eau et les collectivite s territoriales. Nous en donnons ci-dessous deux exemples : La Bretagne, avec un PAR tre s e labore et un encadrement technique dense et de qualite , a de veloppe de façon volontariste un « package » avec les seuils d'obligation de traitement des effluents d'e levage, le re seau re gional RSH, le re seau RDD dans les bassins « algues vertes », les de clarations annuelles de flux d'azote, les formations sensibilisation, etc. (cf. encadre page 22). Les re sultats se sont concre tise s par des tendances ge ne ralise es a l'ame lioration de la qualite des eaux superficielles (cf. figure 4). Les efforts de ploye s sur les bassins versants a contentieux (cf. bassin de l'Arguenon, figure 15), sur lesquels des objectifs ambitieux de re duction des apports d'azote ont e te adopte s, ont porte leurs fruits. Les actions collectives dans les aires d'alimentation de captage (AAC). Un exemple est celui de l'AAC de Ville de Niort le Vivier dans les Deux-Se vres ou une diminution des teneurs moyennes et un lissage des pics de teneurs ont e te obtenus, notamment par l'ame lioration de la gestion des couverts d'interculture (cf. [rapport OIEau 2019]). Figure 15 : Évolution des teneurs en nitrates pour le Bassin de l'Arguenon (gauche) et l'AAC de Ville de Niort le Vivier (droite) Des initiatives visant la limitation des fuites de nitrates au niveau des parcelles. D'autres initiatives collectives raisonnent leurs actions autour d'objectifs de limitation des fuites de nitrates. Elles sont souvent re centes et couvrent une grande diversite de situations en terme d'objectifs, de territoires concerne s, de porteurs d'enjeux, de moyens mobilise s. Nous en donnons quatre exemples (cf. annexe 20 pour d'autres initiatives) : Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 48/147 Le programme d'action de l'AAC de Brienon-sur-Armançon (captage prioritaire desservant 3 500 habitants dans l'Yonne), copilote entre agriculteurs, chambre d'agriculture et INRAE, dont la maitrise d'ouvrage est assure e par la re gie des eaux, s'est fixe un objectif de seuil de reliquat entre e hiver et met en oeuvre un pilotage collectif pour la maitrise des fuites de nitrates (cf. [Reau et al, 2017]). Cette approche essaime dans d'autres AAC. Le projet AZUR initie par la chambre d'agriculture de l'Aisne avec l'appui de l'agence de l'eau Seine-Normandie, aujourd'hui termine , a de veloppe un contrat individuel de trois ans fonde sur le respect de bonnes pratiques et sur des mesures de reliquats entre e hiver et sortie hiver. Le projet GAZELLE pilote par Agro-Transfert (chambre d'agriculture des Hauts-de-France, ISA Lille, Terres Inovia, LDAR-Aisne, ITB, APEF...), qui de marre juste, vise a mettre a disposition des acteurs agricoles des re fe rences techniques et des supports pour ame liorer la gestion de l'azote sur le territoire. Les coope ratives (Euralis, Terrena...) de veloppent pour leurs membres des services permettant de piloter plus agilement la fertilisation a l'e chelle parcellaire en mobilisant les donne es agro-pe do-climatiques. Certains services fournissent a l'e chelle parcellaire des estimations de la teneur en nitrate de l'eau s'infiltrant sous les parcelles. D'autres aident a l'estimation de la restitution d'azote par les CIPAN. Un point commun a ces initiatives est l'utilisation d'indicateurs de reliquats d'azote mine ral dans le sol a l'e chelle de la parcelle (notamment RDD), interme diaires entre pressions et qualite des eaux. L'inte re t de ces indicateurs est de veloppe dans la recommandation 6. Ces dynamiques sont appuye es directement ou indirectement par plusieurs travaux de R&D au niveau national qui proposent de nouveaux outils de pilotage de la fertilisation azote e (APPI-N, CHN-conduite) et des simulateurs permettant de comparer les fuites d'azote vers les eaux et vers l'air sous diffe rents syste mes de culture ([Syst'N®]32, ELFE et autres outils, cf. annexe 20). Ces initiatives et expe rimentations traduisent la motivation, la responsabilisation et la monte e en compe tences des acteurs. Elles doivent e tre mises en avant, soutenues et capitalise es. Leurs retours d'expe rience contribuent a enrichir les raisonnements zootechniques et agronomiques et a susciter d'autres initiatives sur les territoires voisins. 3.4 Outils, connaissances, expérimentations transposables Au-dela des initiatives et expe riences transposables pre sente es en 3.3, de nouveaux leviers doivent e tre mobilise s, tout particulie rement l'e volution des connaissances de recherche et de veloppement (R&D) sur la maitrise des fuites de nitrates et la diffusion d'outils nume riques et de services pour la gestion et le pilotage de la fertilisation. Les retours d'expe rience des travaux de R&D. Les interventions de la R&D (INRAE, instituts techniques agricoles, RMT...) (cf. annexe 20) visent a ame liorer la connaissance des me canismes complexes de circulation de l'azote dans diffe rents milieux connexes (animal, lieux de stockage, sol, plantes, air, masses d'eaux...) sous l'influence des pratiques et des de cisions des agriculteurs et des conditions pe do-climatiques variables. L'effort de R&D doit porter dans un premier temps sur l'e chelle parcellaire : (i) relation entre conduite des cultures assole es et des CIPAN, (ii) gestion conjointe des fertilisants organiques et mine raux et (iii) circulation des e le ments dans le sol jusqu'a la profondeur maximale d'enracinement et estimation des pertes32 ; puis sur les impacts des pratiques parcellaires a l'e chelle du territoire et des masses d'eau. Les apports de la R&D doivent aider a mettre en de bat, voire remettre en question, les syste mes et pratiques en usage. Un exemple est l'ouverture du de bat sur les me thodes de raisonnement de la fertilisation, entre me thodes de re fe rence actuelles (COMIFER) et me thodes innovantes (par ex. Par exemple, l'outil Syst'N® (issu du RMT Fertilisation & Environnement) estime les pertes d'azote, facilite le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et vise in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. 32 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 49/147 me thodes de pilotage continu de la fertilisation azote e du ble ). La mission recommande (cf. 3.4) un effort de synthe se et de diffusion des re sultats de R&D dans le domaine. L'offre d'outils de raisonnement, de suivi et de pilotage de la fertilisation azote e. L'effort de de veloppement d'outils en matie re de fertilisation azote e a porte , dans un premier temps, sur le calcul de dose en lien avec la mesure 3° (e quilibre de la fertilisation azote e), sa de clinaison re gionale (travaux des GREN) et la labellisation d'outils par le COMIFER. Pousse e par la vague nume rique, une offre foisonnante d'outils de pilotage s'est de veloppe e (cf. figure 56 en annexe 20 pour l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016). La mission pre conise qu'une proce dure d'e valuation et de validation de ces outils soit mise en place, a l'image de ce qui est fait pour les outils de calcul de dose (proce dure COMIFER), pour appre hender sur des bases multicrite res l'impact agricole et l'impact environnemental de leur utilisation. Ces outils ge ne rent des gisements de donne es, ge ne ralement sous-utilise es, dont la valorisation collective doit e tre de veloppe e. Le lien entre conditionnalite des aides et consentement, sous conditions, a la re utilisation des donne es doit e tre affirme . Ce point est souligne en 4.2.4 aux co te s de la recommandation 6. 3.5 Les attentes des acteurs agricoles La mission s'est entretenue avec des acteurs et repre sentants du monde agricole (syndicats (Confe de ration paysanne, Coordination rurale et FNSEA), coope ratives (Cooperl, Euralis et Terrena), agriculteurs, chambres d'agriculture...). Le paysage de leurs attentes vis-a -vis du cadre de politique publique pour la maitrise des pollutions des eaux par les nitrates se dessine autour de plusieurs axes : Arre ter la complexification du cadre re glementaire, assurer sa stabilite et les moyens de se projeter dans la dure e. Les mesures lie es au PAN, et leur de clinaison dans les PAR, sont perçues comme complexes. Elles s'ajoutent a un tissu de mesures re glementaires (PAC, Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) pesticides...) qui contribue a de responsabiliser l'agriculteur au lieu de le mobiliser. Souvent, la solution la plus ope rationnelle pour e viter le risque de nonconformite est de sous-traiter la mise en oeuvre de ces mesures (par exemple les plans de fertilisation). Les acteurs consulte s militent pour un alle gement du dispositif, ou a tout le moins le gel de sa complexification. Ils jugent e galement indispensable la stabilite de ces mesures dans la dure e pour leur donner le temps d'adapter leurs pratiques. Redonner du sens, responsabiliser les acteurs et reconnaitre les mobilisations locales. Les acteurs reconnaissent la pertinence de l'enjeu de maitrise des pollutions diffuses et la responsabilite des pratiques agricoles. Certains soulignent la monte e en puissance de nouveaux enjeux (pesticides, gestion quantitative de l'eau, sante animale...) qui modifient les priorite s et rele guent certains sujets au second plan. Une meilleure articulation entre les politiques publiques et les mesures correspondantes est souhaite e (cf. 1.4 et annexe 8). Les interlocuteurs insistent sur la perte de sens et la de responsabilisation engendre es par le cadre re glementaire rigide, qui ne permet pas aux initiatives agronomiques de s'exprimer sous peine de non-conformite . Les compe tences agronomiques des services de l'Etat sont parfois juge es insuffisantes (par exemple quand des raisonnements agronomiques sont a l'origine de non-conformite s marginales). Une attente forte concerne la reconnaissance de dispositifs mis en oeuvre par des collectifs se responsabilisant et s'engageant sur des objectifs de re sultats a des e chelles territoriales bien de finies (cf. encart ci-dessous). La démarche « Nitrates autrement ». La Fe de ration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) a propose en 2015 une approche alternative fonde e non sur le respect d'obligations de moyens (pre vues par le PAN), mais sur l'atteinte d'objectifs de re sultats. La profession agricole (Assemble e permanente des Chambres d'agriculture(APCA), FNSEA) et ses partenaires (Inra, Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (Irstea), Arvalis, Idele...) ont entrepris la re alisation d'un document national de re fe rence « Boite a ide es "Nitrates autrement" » constitue de fiches descriptives de mesures expe rimentales pour des ope rations grandeur nature. Quatre de partements ont e te pressentis. Aucun projet ne s'est concre tise . Les freins e voque s par les acteurs tiennent a l'absence (i) de de rogation par l'Etat, au titre d'expe rimentations, aux dispositions du PAN et des PAR, et (ii) d'engagements financiers des Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 50/147 partenaires. Pour l'Etat, les freins tiennent au manque de clarte des objectifs de re sultat propose s et de capacite re aliste a les atteindre. Le Comite de re novation des normes en agriculture (CORENA), instance re unissant depuis 2016 Pouvoirs Publics, Re gions de France et organisations agricoles, s'est penche sur cette initiative. La mission CGEDD-CGAAER 2019 a recommande des modalite s pour engager l'expe rimentation sur des bases reconfigure es ([Rapport CGEDD-CGAAER, 2019]). La partie 4.4 du pre sent rapport fait des propositions de cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats. Un besoin d'accompagnement, voire d'aide financie re dans le cas de certaines mutations. La maitrise des pollutions par les nitrates est un enjeu collectif reposant sur une e volution des pratiques individuelles. Elle ne cessite un effort continu de connaissance et de compre hension pour orienter les mesures re glementaires, ve rifier en continu la pertinence des trajectoires, adapter les pratiques. Les acteurs du monde agricole expriment le besoin d'un accompagnement scientifique, technique et e conomique pour les aider a optimiser leurs pratiques. Ils insistent aussi pour que leurs connaissances et les solutions qu'ils proposent soient conside re es dans les orientations de la politique publique au niveau re gional. Par ailleurs certaines mutations ne cessaires pour cet enjeu public doivent a leurs yeux be ne ficier d'aides financie res publiques au risque de ne pouvoir e tre viables e conomiquement pour les acteurs (ex. mise aux normes des infrastructures de stockage des effluents d'e levage). L'absence d'attente exprime e en matie re d'information sur la qualite des eaux aux e chelles territoriales. Au-dela des attentes de crites ci-dessus, la mission a constate l'absence d'expression de besoin en matie re d'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux aux e chelles territoriales. Ceci semble paradoxal : les entretiens avec de multiples acteurs montrent que l'acce s a cette information, sa diffusion, son utilisation dans la concertation collective sont de ficients ; mais dans le me me temps personne n'exprime le besoin de rendre cette information plus pre sente dans les de bats, mieux approprie e par les acteurs pour piloter leurs actions. La mission y voit un indice de la perte de sens e voque e plus haut. La partie 4.1 est consacre e a ce sujet. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 51/147 4 Améliorer l'efficacité par la responsabilisation des acteurs L'Etat a des obligations de re sultats en termes de protection de l'alimentation en eau destine e a la consommation humaine et de bon e tat des e cosyste mes aquatiques. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles d'e volution ne permettront pas d'atteindre a moyen comme a long terme ces objectifs (cf. 1.2). L'Etat doit donc de finir de nouvelles trajectoires, les dynamiques collectives et les moyens de pilotage pour les suivre. Cela implique (i) que pour chaque entite territoriale affecte e par les nitrates une trajectoire cible d'ame lioration de la qualite de l'eau soit de finie de façon quantifie e a moyen terme (jalons a 5 ans, 10 ans et au-dela ) ; (ii) que les modes d'action et de mobilisation des acteurs (obligations de moyens renforce es ou responsabilisation sur des objectifs de re sultats), les outils collectifs de pilotage et les dispositifs de contro le soient rede finis pour assurer que l'on suit ces trajectoires. Face a cette situation, une plus grande mobilisation et responsabilisation des acteurs est indispensable. La mission a identifie quatre leviers a me me de redonner des perspectives et un sens individuel et collectif aux programmes d'actions et aux enjeux de maitrise des fuites de nitrates : l'information territorialise e sur l'e tat des eaux (4.1) ; les raisonnements techniques utilisables (4.2) ; une graduation a trois niveaux des territoires au sein de la zone vulne rable (4.3) ; des dispositifs d'engagement des d'acteurs sur des objectifs de re sultats (4.4). Des recommandations sont formule es pour chacun de ces leviers. 4.1 Renforcer l'information des acteurs pour redonner du sens Les programmes d'actions nitrates et plus ge ne ralement la politique publique de maitrise des pollutions diffuses azote es, sont perçus par un grand nombre d'acteurs de l'agriculture comme une couche du mille-feuilles d'obligations auxquelles ils sont soumis. La perte de sens individuelle et collective de cette politique publique et de ses objectifs, et le de sinte re t vis-a -vis de l'information sur la qualite des eaux ont e te analyse s plus haut (cf. 1.3 et 3.5). Une information existante mais peu partage e et de battue. La mission a syste matiquement pose a ses interlocuteurs la question33 de l'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle territoriale et sa place dans la re flexion collective sur la maitrise des fuites d'azote. Les re ponses les plus fre quentes e taient e vasives (« cela doit exister », « on doit pouvoir trouver un site web », « on n'en discute pas vraiment »). Tre s peu des agriculteurs interroge s avaient connaissance de cette information ou de la station de mesure repre sentative de leur territoire. Des acteurs de chambres d'agriculture de plusieurs re gions et de partements ont honne tement indique ne pas utiliser ces donne es et ne pas mener d'animation autour de leur analyse. L'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux et leurs e volutions. Au niveau national, l'outil Cartograph' du portail EauFrance 34 permet la visualisation cartographique de la teneur en nitrates des eaux de surface et souterraines. Cet outil est performant pour une visualisation nationale, re gionale, voire de partementale. Les figures en annexe 7 montrent les cartes nationales annuelles des teneurs en nitrates des eaux de surface et des eaux souterraines. Ce site pre sente toutefois plusieurs limitations : il ne permet pas de ge olocalisation pre cise et n'est pas adapte a un usage local par des acteurs d'un territoire (pas de fonctionnalite de localisation d'une commune, d'une exploitation agricole ou d'une parcelle, d'identification de la station de mesure pertinente pour un territoire, de visualisation des limites du sous-bassin associe a une station...), il ne pre sente pas une vision synthe tique des tendances d'e volution des teneurs en nitrates, Comment les acteurs ont-ils acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle de leur territoire ? Cette information est-elle partage e et discute e de façon re gulie re (par exemple annuelle) ? 33 34 [portail EauFrance] ; [portail Cartograph] ; [portail georisques] Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 52/147 surtout il n'est pas connu des acteurs. Un effort d'adaptation de ce portail, voire d'association au portail Ge orisques34 doit e tre envisage . Au niveau re gional, la situation est tre s he te roge ne (cf. annexe 21). Certaines re gions disposent de sites web et d'outils plus ou moins ergonomiques de visualisation des teneurs en nitrates des eaux35. En Bretagne et Pays de la Loire ou de tels sites existent et semblent ergonomiques, des acteurs majeurs du de veloppement agricole ont indique a la mission ne pas les connaitre ou ne pas en faire usage. Les besoins en information des acteurs pour redonner du sens aux programmes d'actions. Pour que les acteurs s'approprient (ou se re approprient) les objectifs de la politique publique de maitrise des teneurs en nitrates des eaux, l'acce s a une information a l'e chelle du territoire d'inte re t est indispensable. Pour cela, les mesures de teneurs en nitrates aux stations constituent l'information centrale, mais doivent e tre relie es a l'e chelle des entite s territoriales. Un exploitant agricole ou le maire d'une commune doivent pouvoir (1) ge olocaliser facilement sur le portail leur entite d'inte re t (l'exploitation agricole et ses parcelles pour l'un, la commune ou le point de captage d'eau pour l'autre) ; (2) identifier, pour les eaux de surface comme pour les eaux souterraines, la ou les stations de mesure pertinentes pour cette entite territoriale et visualiser les limites des bassins de ces stations de mesure ; (3) visualiser l'e tat actuel des teneurs36 en nitrates a ces stations et leur historique d'e volution sur 30 ans. Un site national de re fe rence sur les pollutions diffuses, dote de fonctionnalite s territoriales. La mission recommande la mise en oeuvre d'un site national de re fe rence de diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, dote des fonctionnalite s adapte es aux besoins des acteurs des territoires cite es plus haut et re gulie rement actualise . Ce site limitera l'he te roge ne ite actuelle de l'acce s a l'information pour les acteurs, donnera une plus grande cohe rence a l'action publique, stimulera la concertation sur les territoires et les animations locales. Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et inte grer les donne es de SISE-Eaux. Recommandation 5. Mettre en place un site national de référence pour la diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, doté des fonctionnalités adaptées aux besoins des acteurs des territoires (agriculteurs, collectivités territoriales, citoyens). Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et intégrer les données du service de la qualité des eaux du ministère de la Santé. 4.2 Promouvoir les raisonnements techniques L'enrichissement des connaissances et de l'argumentaire technique relatif aux mesures du PAN et des PAR permettra de conforter leur efficacite et d'en faciliter la compre hension et l'appropriation. Pour la mission, trois sujets me ritent tout particulie rement d'e tre traite s pour les programmes d'actions a venir : la connaissance des fuites d'azote sous les parcelles, la gestion de l'interculture, la maitrise de l'impact des re seaux de drainage. Ils sont de taille s ci-dessous. D'autres sujets devraient e galement mobiliser des efforts, par exemple le pilotage continu de la fertilisation azote e, le ro le de l'ame nagement de l'espace (prairies, haies...). 4.2.1 Gérer la dynamique des stocks d'azote dans le sol Une meilleure connaissance des fuites d'azote sous les parcelles issues de mesures in situ re pondrait a deux objectifs : Combler la lacune actuelle du dispositif d'e valuation des programmes d'actions sur la compre hension des fuites de nitrates vers les eaux, 35 36 Le tableau en annexe 21 indique pour chaque re gion les adresses des sites web Le choix entre les diffe rentes variables (moyenne, maximum, percentile 90 ; pe riode annuelle ou pe riode hivernale) doit e tre clairement explique et mentionne dans les visualisations Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 53/147 Sensibiliser les agriculteurs au risque de fuites de nitrates selon leurs pratiques. Le suivi du stock d'azote mine ral dans les sols au cours de l'anne e (RPR, RDD et RSH) sur un re seau de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles et des conditions pe doclimatiques est l'outil de suivi le plus complet, e clairant l'atteinte de l'e quilibre de la fertilisation, la performance de la conduite des intercultures et les flux d'azote hivernaux. Les travaux existants peuvent guider le choix du type de reliquat le plus pertinent a suivre pour estimer les fuites (cf. annexe 22). La mission propose de mettre en place un dispositif permettant d'avoir une information exploitable et partageable (dans le respect du RGPD : anonymisation) sur le reliquat au de but de la pe riode drainage (RDD) d'un ensemble de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles aux diffe rentes e chelles en zone vulne rable. Ce dispositif constituera une base de donne es des pressions et des e tats a la parcelle. Il sera exploite pour estimer la teneur en nitrates de l'eau s'infiltrant, les fuites de nitrates et leurs de terminants, et pour re pondre aux deux objectifs cite s plus haut. Ce dispositif pourra consister en l'instauration par le PAN d'une mesure obligatoire de RDD : chez certains agriculteurs ou le PAN impose une analyse de terre, de façon a constituer un e chantillon de parcelles statistiquement significatif, chez les agriculteurs ayant des parcelles sans CIPAN en interculture longue, sur tout ou partie de ces parcelles. Aujourd'hui, 280 000 agriculteurs exploitent en zone vulne rable et doivent faire, en application du PAN, au moins une analyse de terre par an (le plus souvent une mesure de RSH, pour le calcul de la dose de la culture suivante). Dans le futur PAN, les agriculteurs qui exploitent une parcelle de l'e chantillon de l'anne e n, re aliseront la mesure de RDD au titre de l'analyse de terre impose e par le PAN. La re alisation de ces mesures de RDD doit e tre mise en oeuvre de s le de but du 7e programme d'actions. Deux sce narios de de ploiement sont envisageables : une application a l'ensemble des zones vulne rables, ce qui permettrait une e valuation homoge ne de l'efficacite de la gestion de l'azote (par exemple, relation entre gestion de l'interculture, RDD et pics de teneurs en nitrates des eaux), une application prioritaire aux sous-secteurs « rouges », dans l'hypothe se d'une graduation « vert-orange-rouge » pour le 7e programme d'actions (cf. 4.3). Éléments pour la mise en oeuvre. Un appui de niveau national sera a mettre en place pour initier la de marche et arre ter les e le ments me thodologiques a de ployer dans toutes les re gions constitution de l'e chantillon : la nature et la taille de l'e chantillonnage seront raisonne s au niveau re gional en suivant un protocole national. Les caracte ristiques des parcelles a retenir seront de finies en concertation entre les services de l'Etat et le GREN. Le choix des parcelles sera fait par les services de l'Etat ou l'ope rateur de signe . information des agriculteurs concerne s : Les services de l'Etat informeront les agriculteurs des parcelles retenues dans l'e chantillon annuel et de leurs obligations (pe riode et proce dure de re alisation de la mesure de RDD, description qualitative et quantitative des pratiques de l'anne e sur la parcelle, transmission des donne es et accord pour leur exploitation anonymise e...) me thodologies de pre le vement : le protocole de pre le vement devra e tre de fini pre cise ment (par exemple les pe riodes de pre le vement, les profondeurs d'e chantillonnage des sols, le nombre de sondages pour un e chantillon...) valorisation des donne es : le mode de constitution d'une base de donne es nationale, les re gles d'anonymisation associe es (par ex. rattachement communal), les circuits d'alimentation de cette base seront de finis. Des moyens humains seront a mobiliser pour organiser la gestion des donne es, leur valorisation annuelle locale, re gionale et nationale et leur inte gration dans le bilan du PAR. Les services re gionaux de l'Etat pourraient s'en charger avec l'appui des GREN et du RMT Bouclage (Recyclage, fertilisation et impacts environnementaux )37. 37 https://www.gis-relance-agronomique.fr/GIS-UMT-RMT/Les-RMT/BOUCLAGE Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 54/147 En comple ment de cet e chantillon annuel de parcelles, un dispositif spe cifique de parcelles observe es plus comple tement sur plusieurs anne es (pour les RPR, RDD et RSH) pourrait e tre de fini et suivi en concertation avec le GREN. Il permettrait une connaissance plus fine des dynamiques de l'azote servant a l'animation collective et aidant au calage des mode les. 4.2.2 Enrichir et mobiliser les connaissances sur la gestion des intercultures L'e tude INRA de 2012 [Rapport INRA 2012] a formule de nombreuses conclusions destine es a e clairer les prises de de cision des pouvoirs publics concernant la couverture ve ge tale des sols durant les intercultures. Elle a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es (cf. annexe 10). Depuis 2012, de nombreuses initiatives s'inte ressant a la couverture ve ge tale des sols et a son ro le dans le pie geage des nitrates se sont de veloppe es (choix des espe ces, techniques de semis - figure 16). Certaines initiatives s'inte ressent e galement aux autres services rendus par les cultures interme diaires. Mais les connaissances produites restent trop disperse es, peu coordonne es et mal diffuse es. Ce de ficit de connaissances actionnables est un frein au de ploiement efficace des CIPAN. La mission recommande que les ministe res donnent une impulsion a la production, au recensement et a la diffusion de connaissances sur la gestion des intercultures (cultures interme diaires multiservices, re sidus de re colte, repousses). Ce travail collectif pourra e tre anime par les ope rateurs lie s a l'Etat (INRAE, instituts techniques agricoles, chambres d'agriculture...). Figure 16 : Production de références sur l'implantation de culture intermédiaire avant la récolte de la culture principale (source : AgroTransfert Ressources et Territoires) 4.2.3 Gérer les réseaux de drainage pour limiter leur impact sur les fuites Les re seaux de drainage affectent les teneurs en nitrates des eaux de surface pendant les e pisodes de forte pluviome trie (cf. 2.4.2). Ce processus identifie n'est aujourd'hui pas pris en compte par les programmes d'actions. L'e valuation de son impact a l'e chelle des territoires doit e tre approfondie, les connaissances sur les modes de gestion approprie s doivent e tre renforce es et diffuse es. Leur traduction dans les programmes d'actions est fortement recommande e. Mieux e valuer l'impact du drainage agricole. L'e valuation de l'impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux, notamment superficielles, doit e tre renforce e. Elle peut l'e tre a trois niveaux. La corre lation spatiale entre densite de drainage (% de la SAU) et P90 des teneurs en nitrates des eaux superficielles doit e tre analyse e a l'e chelle des masses d'eau ou des sous-secteurs hydrographiques (cf. figure 13). La corre lation temporelle peut e tre analyse es en observant l'e volution des teneurs en nitrates des eaux de surface sur des zones ayant fait re cemment l'objet d'ame nagement importants. Les connaissances de veloppe es a partir des dispositifs de suivi fin (mesure en continu des teneurs en nitrates des eaux de drainage, pesticides et autres solute s) doivent e tre mieux porte s a connaissance des acteurs agricoles. Les expe riences et connaissances actuelles et a de velopper. Des zones de lagunage, permettant de stocker temporairement l'eau sortant des re seaux de drainage, peuvent constituer l'un des moyens de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 55/147 limiter l'impact du drainage agricole. Leur effet porte a la fois sur l'e cre tement des pointes de teneur en nitrates des eaux de surface et sur la re duction des flux (de nitrification et fixation par les ve ge taux en lagune). Des expe rimentations testant l'efficacite des zones de lagunage (nitrates et pesticides) ont e te mene es sur diffe rents sites (ex. site de Rampillon en Seine-et-Marne). Les connaissances actuelles sont synthe tise es dans un « Guide technique a l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour re duire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage » (cf. annexe 23). Ce guide e value l'emprise foncie re du dispositif comme suit : Par la recherche d'un compromis entre l'emprise foncière et une efficacité de 50%, un temps de séjour de 7 jours... conduit à proposer un dimensionnement moyen à l'échelle nationale des territoires drainés de 76 m³/hectare drainé (...). Cela correspond à une emprise foncière de 1% de la superficie drainée (...). Des me thodes alternatives aux ZTHA devront e tre teste es (par exemple l'obturation provisoire et partielle des sorties des re seaux de drainage qui permettrait de re duire les pics de teneur en nitrates). Prescriptions d'actions dans le cadre des Programmes d'actions. Dans le prolongement des dispositions de certains SDAGE (cf. 2.4.2), le PAN pourrait, pour les nouveaux ame nagements de drainage agricole de passant une superficie a de finir, interdire le rejet direct des eaux de drainage dans les nappes ou dans les cours d'eau, et prescrire la mise en place de bassins tampons (ZTHA) ou d'autres dispositifs e quivalents efficaces. Les e valuations mene es durant le prochain quadriennal, et les connaissances acquises sur les modes de gestion de ces re seaux permettant de limiter leur impact, seront synthe tise es en fin du prochain quadriennal. Sur cette base, le re examen des programmes d'actions pour le 8e PAN pourra conduire a des prescriptions adapte es. Le be ne fice attendu d'une meilleure gestion des rejets des re seaux de drainage dans les eaux superficielles et souterraines servira les politiques publiques aussi bien sur les nitrates que sur les pesticides. 4.2.4 Mobiliser les Groupes régionaux d'expertise nitrates : médiation des connaissances, actualisation des PAR Le besoin. Au-dela de la production et du recensement des connaissances, leur diffusion vers les acteurs ope rationnels et leur utilisation pour l'e valuation et l'actualisation des programmes d'actions doivent e tre ame liore es et requie rent un effort spe cifique. Le ro le actuel des GREN. Le ro le des GREN, tel que de fini dans l'arre te de 2011, est de « Proposer, sur demande du préfet de région, les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures du programme d'actions, et en particulier de la mesure 3° ». Ils constituent aujourd'hui les groupes techniques de re fe rence sur l'azote a l'e chelle re gionale [rapport ACTEON 2018]. L'e largissement des missions confie es aux GREN. La mission des GREN devrait e tre renforce e en termes de participation active a l'analyse des bilans des PAR et de traduction dans les programmes d'actions des avance es des connaissances. Il serait e galement utile de mobiliser les GREN pour renforcer l'animation de la production et de la diffusion des connaissances a l'e chelle re gionale. Cela n'est envisageable qu'en redimensionnant l'investissement des GREN. Recommandation 6. Structurer la production, le partage et la diffusion de connaissances actionnables dans le cadre de la directive « nitrates », et pour cela (i) introduire dans le programme d'actions national un observatoire des reliquats d'azote dans le sol en début de drainage servant de référentiel pour l'amélioration des pratiques, et (ii) développer les connaissances prioritairement dans trois domaines : la dynamique des stocks d'azote minéral dans le sol, la gestion des intercultures et la gestion des réseaux de drainage. Ces domaines constituent des leviers de gain d'efficacité et pourraient être pris en charge au niveau national par des réseaux mixtes technologiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 56/147 Un sujet transverse a tous les efforts de production de connaissances est celui du partage des informations de terrain. De façon ge ne rale, les informations collecte es ne sont actuellement pas rassemble es, qualifie es, partage es et mises en de bat d'une manie re large et efficace. Elles sont donc sous-valorise es. Un enjeu pour les ministe res est d'imposer un dispositif de partage actif de l'information ge ne re e dans le cadre des programmes d'actions, en conformite avec les cadres existants (RGPD, INSPIRE...). 4.3 Définir une graduation en trois niveaux des zones vulnérables pour donner une perspective Trois conditions sont ne cessaires pour que les acteurs agricoles s'approprient les objectifs de maitrise des fuites de nitrates et se mobilisent a l'e chelle de leur territoire pour les atteindre : (1) une connaissance actualise e et de battue de l'e tat des eaux sur ce territoire, des objectifs de qualite a moyen et long terme et de la trajectoire a suivre ; (2) une connexion claire entre les efforts individuels et collectifs a mettre en oeuvre et les be ne fices qui en seront retire s38 ; (3) des indicateurs « parlants » qui permettent de montrer les dynamiques des territoires (ame lioration ou de gradation), et stimulent les e changes d'expe rience et de connaissance entre territoires39. Ces conditions ne sont aujourd'hui pas re unies. La mission s'est interroge e sur les leviers qui, sans remettre en cause le cadre actuel, peuvent re introduire des perspectives positives pour les acteurs et les inciter a se responsabiliser plus avant, individuellement et collectivement, sur les objectifs de la directive « nitrates ». Vers un zonage gradue au sein de la zone vulne rable. Le concept de « zone vulne rable nitrates » est actuellement ge re de façon monolithique : les me mes mesures re glementaires s'appliquent a tous les acteurs au sein de la zone vulne rable 40. La perte de perspectives positives et de motivation qui en re sulte pour les acteurs ame ne a questionner cette approche. Sans remettre en cause la de limitation et la de nomination d'ensemble de la zone vulne rable, la distinction en son sein de zones vert, orange et rouge41, selon la teneur en nitrates des eaux, aurait quatre inte re ts principaux : permettre aux acteurs d'un territoire d'identifier l'entite ge ographique « nitrates » a laquelle ils sont rattache s, connaitre la qualite de ses eaux et organiser la concertation et la re flexion sur les pratiques autour d'objectifs collectifs. permettre de suivre de façon pe dagogique, aux diffe rentes e chelles (de nationale a locale), la dynamique d'ame lioration (ou de gradation) de la qualite des eaux, par exemple en analysant les entite s passe es d'une classe a une autre entre deux pe riodes quadriennales (cf. figure 18) permettre aux services de l'Etat de re partir l'effort de suivi et de contro le, et a toutes les parties de prioriser l'effort d'accompagnement entre les diffe rents territoires selon le caracte re plus ou moins critique de leur situation. fournir un cadre objectif permettant d'envisager une graduation des mesures re glementaires (par exemple alle gement sur les zones vertes et renforcement sur les zones rouges), dans le but d'une incitation des acteurs a atteindre une classe moins contrainte. La figure 17 illustre un tel zonage a l'e chelle des sous-secteurs hydrographiques42, selon un sce nario de croisement des teneurs en nitrates 2016-2019 des eaux superficielles et souterraines (tableau 7 de ja utilise en 1.2.1). Il permet une lecture territoriale de la situation au sein de la zone vulne rable. Il s'agit d'une illustration : d'autres sce narios de zonage sont envisageables (par exemple uniquement Aujourd'hui, quels que soient les efforts mis en oeuvre, les perspectives de sortir de la zone vulne rable ou de voir s'alle ger les contraintes impose es par le programme d'action sont quasi-inexistantes. Ceci explique en partie la perte de sens analyse e en 1.3, et la ligne d'action la plus courante qui est de se conformer « a l'e conomie » aux mesures re glementaires pour ne pas s'exposer a des pe nalite s, sans chercher des voies de re duction plus efficace des fuites 38 39 40 41 42 Ces conditions correspondent a la conscience du proble me, la motivation a le re soudre, l'e mulation entre acteurs Modulo les dispositions particulie res qui s'ajoutent sur les ZAR et les adaptations re gionales porte es par les PAR Ou « jaune-orange-rouge » : le choix du code entre vert et jaune e tant de nature pe dagogique Echelle moins fine que l'e chelle communale ou infra-communale utilise e pour la de limitation des zones vulne rables Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 57/147 sur les teneurs en nitrates des eaux de surface et leurs tendances) et devront faire l'objet d'une concertation entre les parties prenantes sur la finalite et les modalite s de calcul. Analyse d'une possibilité de zonage au sein de la zone vulnérable (cf. détails en annexe 7) La figure 17 permet une lecture territoriale de la situation : les zones affecte es (vert-orange-rouge) repre sentent 97% de la zone vulne rable et 33% de la zone « non vulne rable ». Au total les soussecteurs en classe rouge sont au nombre de 401 (taille moyenne 512 km² et ~26 000 ha de SAU). Ils repre sentent 65% de la zone vulne rable et 37% du territoire me tropolitain. La figure 18 permet une lecture territoriale des e volutions : elle visualise les sous-secteurs ayant gagne ou perdu une classe au fil des quadriennaux. Entre 2011-2015 et 2016-2019, 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe, 78 se sont ame liore s (pour moitie par les eaux superficielles et pour moitie par les eaux souterraines), 91 se sont de grade s (pour deux tiers par les eaux superficielles et pour un tiers par les eaux souterraines). En zone vulne rable, la stabilite domine, les gains de classes sont plus fre quents que les de classements. Hors zone vulne rable, les de classements dominent. Ces analyses illustrent comment le zonage aide a une lecture et une appropriation territoriale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 58/147 Tableau 7 : schéma de croisement des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Les seuils retenus par la mission sont présentés en 1.2. Par exemple la classe rouge correspond à des territoires dont les masses d'eau sont >25 mg/l et une au moins > 40 mg/l. Figure 17 : Répartition en trois classes (vert-orange-rouge) des sous-secteurs hydrographiques affectés par les nitrates en fonction des teneurs en nitrates P90 2016-2019 des eaux de surface et des eaux souterraines (tableau 7) (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Figure 18 : Sous-secteurs hydrographiques ayant changé de classe entre les périodes 2011-2015 et 2016-2019 (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 59/147 Plusieurs contraintes doivent e tre prises en compte pour un tel sche ma de zonage lors de la concertation entre les parties prenantes : Le passage d'une classe a une autre au cours du temps doit re sulter d'une vraie tendance et non d'une situation exceptionnelle une anne e donne e, afin d'e viter des changements alternatifs tous les 4 ans. Ainsi un gain de classe pourrait n'e tre valide qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs ont re pondu aux crite res de la meilleure classe (par exemple le passage de « zone orange » a « zone verte » ne serait valide qu'apre s deux pe riodes re pondant aux crite res « zone verte »). De la me me façon un de classement de cate gorie ne serait acte qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs se seraient de grade s. Certains interlocuteurs ont pointe le risque de stigmatisation « les bons en zone verte, les mauvais en zone rouge ». L'ide e directrice n'est bien su r pas de stigmatiser les acteurs, mais de se doter de moyens collectifs, objectifs et transparents permettant d'identifier les zones ou la pression de pollution diffuse par les nitrates est sous contro le et les zones ou les efforts et l'accompagnement doivent e tre amplifie s. La taille des entite s ge ographiques sera fortement de termine e par le re seau de stations de mesure (a minima superficies des masses d'eau disposant de stations de mesure). L'ide al serait des entite s territoriales d'une taille permettant d'engager une animation et un travail collectif. Les sous-secteurs hydrographiques (superficie moyenne de ~500 km² ; SAU me diane de ~18 000 ha) peuvent constituer un point de de part. Les zones rouges devraient syste matiquement faire l'objet d'actions d'accompagnement. Les zones vertes devraient faire l'objet d'alle gements des mesures re glementaires, juge s indispensables a la cohe rence de ce sce nario tant par la mission que par les interlocuteurs consulte s. Ces alle gements restent de licats a de finir et mettre en oeuvre. Recommandation 7. Développer au sein de la zone vulnérable une graduation en trois niveaux (zonage vert - orange - rouge) selon les teneurs en nitrates des masses d'eau, et adapter selon ces zones les mesures du programme d'actions et l'effort de contrôle (renforcés en zone rouge, allégés en zone verte) ainsi que l'effort d'accompagnement (en zone rouge). Une logique de gestion de la qualite des eaux a l'e chelle territoriale des masses d'eau ou des soussecteurs hydrographiques, pourrait e tre de re fle chir a une trajectoire-cible a la fois ambitieuse et re aliste d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles). Les strate gies d'action pourraient alors e tre pilote es de façon a suivre cette trajectoire-cible. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 60/147 4.4 Mobiliser les acteurs par leur engagement sur des objectifs de résultats L'insuffisance des résultats atteints interdit le statu quo et oblige à considérer les voies réalistes conduisant à plus d'efficacité. La mission n'a pas exploré les scénarios coercitifs (quotas) ou financiers (taxation). Elle s'est concentrée sur deux scénarios : le renforcement des obligations de moyens et l'engagement collectif sur des objectifs de résultats. Elle propose d'élargir le cadre du 7e PAN et de reconnaître des mobilisations collectives d'agriculteurs s'engageant sur des objectifs de résultats. 4.4.1 Un engagement sur des objectifs de résultats apportera-t-il plus d'efficacité ? Plusieurs e le ments militent en faveur d'un sce nario fonde sur des objectifs de re sultats : Les exemples pre sente s en 3.3 attestent que la mobilisation volontaire des acteurs peut se traduire en gains significatifs sur la qualite des eaux. La mobilisation des acteurs autour d'objectifs de re sultats remet la recherche d'efficacite au coeur de leur dynamique, la ou la priorite est aujourd'hui donne e a la recherche de conformite . Les acteurs se responsabiliseront spontane ment sur leurs territoires. La re flexion collective donnera la priorite au de bat technique (agronomique, zootechnique...) et favorisera l'initiative, l'innovation et l'adhe sion. La re activite a des e carts par rapport aux objectifs de re sultats sera plus forte que dans le dispositif actuel de re examen quadriennal des PAR. Les collectifs territoriaux de velopperont leurs propres dispositifs de suivi, d'e valuation et de concertation. Les re sultats positifs seront plus rapidement identifie s, les avance es sur certains territoires ayant un effet d'entrainement sur les territoires voisins. Un tel sce nario comporte e galement des difficulte s et des contraintes qu'il faudra prendre en compte : la difficulte a choisir les indicateurs et les objectifs de re sultats, a traduire des objectifs collectifs en objectifs individuels ; le risque de non adhe sion d'une partie des acteurs du territoire ; le caracte re crucial de l'animation... La mission conside re qu'un cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats permettra d'e tre plus efficace qu'aujourd'hui dans l'atteinte des objectifs de la directive « nitrates » par une plus grande implication des acteurs et une meilleure valorisation des connaissances, des outils et des informations disponibles. Ce cadre devra e tre de ploye progressivement. 4.4.2 Définir des trajectoires d'objectifs de résultats ambitieuses Les objectifs de re sultats portent sur les objectifs de teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines de la directive « nitrates ». Ils se traduisent aussi en objectifs de teneurs en nitrates dans les sols en de but de pe riode de drainage, plus directement maitrisables par les agriculteurs. Objectifs de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines. Une trajectoire-cible d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines, a la fois ambitieuse et re aliste (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles), devra e tre de finie to t dans la de marche, en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Elle devra e tre compatible avec les objectifs de la directive « nitrates » et de la DCE. Elle permettra de de finir et de piloter les strate gies d'action sur son horizon de temps (8, 12 ans voire plus). Objectifs de re sultats sur la teneur en nitrates des sols. La teneur en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage de termine la teneur des eaux s'infiltrant sous les parcelles. L'agriculteur peut la maitriser par ses pratiques de gestion de la fertilisation et des intercultures. Une trajectoire cible collective d'ame lioration des teneurs en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage, cohe rente avec la trajectoire-cible des eaux superficielles et souterraines sera de finie en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Le nombre et le choix des parcelles e chantillonne es devra Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 61/147 re pondre a des re gles rigoureuses. Les outils et mode les disponibles pour suivre et raisonner les fuites de nitrates sont aujourd'hui suffisamment mu rs (cf. 3.4) pour aider, aux niveaux individuel, collectif et territorial a raisonner l'e volution des pratiques (assolement, localisation des cultures, pratiques de fertilisation azote e, gestion de l'interculture...) (cf. 4.2.1). 4.4.3 Préfigurer des engagements collectifs sur des objectifs de résultats Plusieurs collectifs territoriaux se sont engage s sur des trajectoires d'ame lioration des pratiques et de re duction des pressions de pollution diffuse par les nitrates. Parmi ces initiatives, certaines sont fonde es sur des objectifs de re sultats en matie re de fuites d'azote (cf. 3.3). Un premier travail de recensement et de caracte risation a e te re cemment re alise [Morel 2020]. Des collectifs sont donc directement inte resse s a s'inscrire dans des de marches d'engagement sur des objectifs de re sultats. La motivation d'un collectif et l'implication de ses acteurs doivent e tre pre sentes a trois niveaux : Le collectif territorial doit e tre de fini, en pre cisant l'identite des acteurs implique s et leurs modalite s d'action ou de contribution. Il doit re unir la diversite des parties prenantes concerne es sur le territoire, y compris les associations porteuses de propositions. Le collectif d'agriculteurs devra expliciter les objectifs de re sultat poursuivis, la trajectoire d'ame lioration, les modes d'action envisage s, les compe tences et outils mobilise s, les pratiques qu'il souhaite mettre en oeuvre et les e ventuelles adaptations a apporter pour cela a certaines mesures du PAR (cf. 4.4.3). Chaque agriculteur du collectif devra expliciter ses propres engagements au service des objectifs et de la trajectoire du collectif. Le projet sera soumis a un processus de reconnaissance et de qualification d'ope ration « d'engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». La cohe rence d'ensemble des trois niveaux d'engagement sera l'une des clefs de cette qualification. 4.4.4 Formaliser « l'engagement sur des objectifs de résultats » dans le 7 e programme d'actions national « nitrates » (PAN) Le futur texte de cadrage du PAN 7 doit, aux co te s de la voie actuelle « obligation de moyens », ouvrir une voie « engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». Cette voie actionne e par les pre fets de re gion 43 doit permettre, quand des collectifs territoriaux le proposent de manie re argumente e et convaincante, la mise en place de dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates ». Evolution du PAN. Le PAN devra e tre modifie pour cre er et encadrer le nouveau dispositif. Le 7e PAN de finira notamment (i) les mesures que les pre fets de re gion pourront, dans ce cadre, alle ger sous conditions (par exemple les mesures 3° et 7°), (ii) un cahier des charges de re fe rence pour soumettre une candidature (contenu du dossier de candidature et crite res d'e valuation) ou demander un renouvellement, (iii) les re gles de composition des collectifs territoriaux pouvant de poser une candidature (notamment en terme de diversite et de repre sentativite du territoire), (iv) le contenu des arre te s pre fectoraux et des contrats de mise en place ou de renouvellement des dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates » sur un territoire, (v) les modalite s de suivi, de contro le, d'examen pe riodique et de renouvellement par l'Etat, (vi) les conditions de sortie de cette voie en cas d'e carts persistants. Cahier des charges. Un cahier des charges est a de finir au niveau national. Il indiquera les points qu'un collectif motive souhaitant s'engager dans une telle option devra pre ciser (cf. 4.4.2 et 4.4.3). L'e tat initial du territoire, de ses masses d'eau, de ses activite s agricoles et des pressions de pollution, et leurs tendances seront de crits. Les objectifs de re sultat au fil et au terme de la pe riode d'engagement seront quantifie s. Ils seront de cline s en strate gies d'actions dote es d'indicateurs de pilotage collectifs et 43 Eventuellement a titre expe rimental Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 62/147 individuels (cf. tableau 8). Le dossier de candidature devra de crire la motivation et les contributions des acteurs du collectif territorial44. Instruction des candidatures et formalisation des engagements. Les collectifs souhaitant « s'engager sur des objectifs de re sultats » devront pre senter un projet re pondant a ce cahier des charges. Les candidatures seront instruites a l'e chelle re gionale pour une reconnaissance ou un renouvellement, et soumis a avis favorable a l'e chelle nationale (e mis par l'Etat sur proposition par exemple du CST du GENEM). La forme et le contenu du contrat collectif voire des contrats individuels et les signataires devront e tre de finis. Ils pourront s'inspirer des expe riences de projets territoriaux de maitrise des pollutions diffuses d'origine agricole (aires d'alimentation de captage, bassins versants algues vertes...). Suivi et pilotage des ope rations. Un bilan technique annuel de ces dispositifs sera pre sente par le collectif au niveau re gional. Un examen de ce bilan et une e valuation de la trajectoire seront re alise s par les services de l'Etat en lien avec le GREN et partage s avec le collectif territorial. Des adaptations des strate gies d'actions pourront e tre de cide es par le collectif. En cas d'e cart ave re a la trajectoire, les dispositions correspondantes du contrat de l'arre te seront mises en oeuvre : des actions renforce es de finies en concertation et contro lables par l'Etat seront prescrites afin de revenir sur la bonne trajectoire. En cas d'e chec, le pre fet pourra mettre un terme a l'ope ration. Appui me thodologique national a la mise en place du nouveau dispositif. Un appui de niveau national sera ne cessaire pour proposer une me thodologie pour de finir des objectifs de valeur du reliquat d'azote mine ral dans les sols au de but du drainage et la strate gie d'e chantillonnage des parcelles associe es, de finir le cahier des charges et la me thodologie d'e valuation des projets. Recommandation 8. Afin de mieux mobiliser les acteurs volontaires, créer un effet d'entraînement par l'exemple et rendre plus efficaces les programmes d'actions, ouvrir la possibilité pour des collectifs territoriaux de s'engager sur des objectifs de résultats « nitrates » en introduisant dans le prochain PAN un dispositif incluant (i) un cahier des charges de référence, (ii) les mesures que les préfets de région pourront assouplir sous conditions et (iii) les dispositions à mettre en oeuvre au niveau des services de l'État pour accompagner et encadrer ces initiatives. Tableau 8 : Exemples d'objectifs de résultats et d'indicateurs de pilotage Objectifs de re sultat collectif sur la qualite des eaux - Objectif quantifie d'ame lioration de la qualite des eaux (par ex. diminution de 20/30 % des P90 en 4/8/12 ans) - Objectif quantifie de teneur en nitrates moyenne des sols en de but de pe riode de drainage (proxy des teneurs en nitrates de l'eau s'infiltrant sous les parcelles cultive es) Indicateurs de pilotage collectifs A titre d'exemple : - Part de superficies en prairies ; - Ame nagement de l'espace (haies...) ; - Diversification des assolements ; - Part de superficies fertilise es en pilotage inte gral ; - etc. Indicateurs de pilotage individuels A titre d'exemple : - Valeur du reliquat d'azote mine ral au de but du drainage ; - Gestion des intercultures courtes et des intercultures longues apre s mais grain, sorgho grain et tournesol (biomasse et dure e) ; - Gestion de l'e pandage des effluents d'e levage (nature et superficie des cultures re ceptrices) - etc. Les partenaires des agriculteurs doivent s'engager a les aider a faire e voluer leurs pratiques et leurs assolements et a collecter des informations fiables et partageables. 44 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 63/147 Conclusion La France a des obligations de re sultats, tant pour la protection de la sante humaine que pour la pre servation de l'environnement. L'examen de l'e tat de pollution des eaux par les nitrates et de son e volution conduit a un constat qui impose de re agir. Au sein de la zone vulne rable, vingt-cinq anne es de mise en oeuvre des programmes d'actions ont conduit a une stabilisation d'ensemble. Cette relative stabilite cache des situations locales contraste es souligne es dans le rapportage 2020 a la Commission : des efforts collectifs ont permis des ame liorations notables sur certains territoires mais, dans le me me temps, des de gradations ont touche d'autres re gions. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles ne permettront pas d'atteindre, a moyen terme comme a long terme, les objectifs de qualite lie s a la directive « nitrates » et a la directive cadre sur l'eau. L'Etat s'expose non seulement a des contentieux avec la Commission europe enne mais aussi a des contentieux re cursoires avec des parties prenantes nationales. Le syste me actuel, fonde sur des obligations de moyens, est confronte a deux freins majeurs : la de mobilisation des acteurs et le manque d'outils d'e valuation et de pilotage. Quatre leviers doivent e tre actionne s de s les 7es programmes d'actions : un meilleur acce s a l'information sur l'e tat des eaux a l'e chelle des territoires ; une graduation du zonage au sein de la zone vulne rable ouvrant des perspectives positives pour les acteurs ; le de veloppement de connaissances actionnables ; la reconnaissance d'engagements de collectifs territoriaux sur des objectifs de re sultats. Des amendements aux programmes d'actions sont ne cessaires mais ne suffiront pas a infle chir les trajectoires des teneurs en nitrates des eaux et atteindre les objectifs a moyen terme. Pour de finir de nouvelles trajectoires d'effort collectif, l'Etat doit mobiliser les cadres de concertation existants et associer toutes les parties prenantes dans la de finition des objectifs et des modalite s de pilotage. Aujourd'hui, la politique nitrates semble rele gue e au second plan face a des enjeux perçus comme plus sensibles (pesticides, gestion quantitative de l'eau...). L'action publique doit piloter ces diffe rents enjeux de façon plus inte gre e. Claude GITTON Pascal KOSUTH François VEDEAU Philippe VISSAC Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Inspecteur général de la santé publique vétérinaire Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 64/147 Annexes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 65/147 Annexe 1. Lettre de mission Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 66/147 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 67/147 Annexe 2. Liste des sigles et acronymes. Glossaire Sigles et acronymes Sigle AAC ACTA ADEME AE APCA APEF ARIA ASP BARPI CGAAER CGEDD CIPAN CODERST COMIFER CORENA CST DEB DeXeL DCE DD(CS)PP DDT(M) DFA DGALN DGPE DGPR DRAAF DREAL FNSEA GENEM GREN ICPE ICHN IDELE IFIP INRA INRAE IRSTEA ISA Lille ITB LDAR-Aisne ITAVI MAA MAEC MISEN MTE OAD OCDE OFB OIEAU PA PAC PAN Développé Aire d'alimentation de captage Association de coordination des instituts techniques agricoles Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Agence de l'eau Association permanente des chambres d'agriculture Association des producteurs d'endives de France base de données Analyse, Recherche et Information sur les Accidents Agence de services et de paiements Bureau d'Analyse des Risques et Pollutions Industriels Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux Conseil général de l'environnement et du développement durable Culture intermédiaire piège à nitrates Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques Comité français d'étude et de développement de la fertilisation raisonnée Comité de rénovation des normes en agriculture Conseil scientifique et technique Direction de l'eau et de la biodiversité Diagnostic Environnement de l'eXploitation d'ELevage Directive cadre sur l'eau Direction départementale en charge de la protection des populations Direction départementale des territoires (et de la mer) Déclaration des flux d'azote Direction générale du logement de l'aménagement et de la nature Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises Direction générale de la prévention des risques Direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles Gestion des éléments nutritifs et des émissions vers les milieux Groupes régionaux d'expertise « nitrates » Installations classées pour la protection de l'environnement Indemnité compensatoire de handicaps naturels Institut de l'élevage Institut technique de Recherche et de Développement de la filière porcine Institut national de la recherche agronomique Institut National de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture Groupe Institut supérieur d'agriculture de Lille Institut technique de la betterave Laboratoire départemental d'analyse et de recherche de l'Aisne Institut technique de l'aviculture Ministère de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Mission interservices de l'eau et de la nature Ministère de la transition écologique Outil d'aide à la décision Organisation de coopération et de développement économiques Office français de la biodiversité Office international de l'eau Programme d'actions Politique agricole commune Programme d'actions national Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 68/147 PAR PE PER PK PMBE PMPOA PREPA PRO RA R&D RGPD RMT RDD REH RPG RPR RSH SAU SDAGE SIE SISE-Eaux SOLINAZO SSP ZAC ZAR ZES ZTHA ZV Programme d'actions régional pratiques d'élevage (en référence aux enquêtes « pratiques d'élevage ») Pression-état-réponse pratiques culturales (en référence aux enquêtes « pratiques culturales ») Programme de modernisation des bâtiments d'élevage Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques Produits résiduaires organiques Recensement agricole Recherche et développement règlement général sur la protection des données réseau mixte technologique Reliquat au début de la période de drainage (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à l'entrée de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) Registre parcellaire graphique Reliquat post-récolte (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à la sortie de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) superficie agricole utile schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Surface d'intérêt écologique Système d'information en santé environnement sur les eaux du ministère chargé de la santé Solutions Innovantes pour une gestion optimisée de l'azote dans les systèmes de culture Service de la Statistique et de la Prospective (MAA) Zone d'action complémentaire Zone d'action renforcée Zone d'excédent structurel d'azote lié aux effluents d'élevage Zone tampon humide artificielle Zone vulnérable Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 69/147 Glossaire Culture interme diaire pie ge a nitrates (ou CIPAN) Une culture se de veloppant entre deux cultures principales et qui a pour but de limiter les fuites de nitrates. Sa fonction principale est de consommer les nitrates produits lors de la mine ralisation postre colte et e ventuellement les reliquats de la culture principale pre ce dente. Elle n'est ni re colte e, ni fauche e, ni pa ture e (il s'agirait sinon d'une culture de robe e). (de finition donne e par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Contentieux re cursoire Une action re cursoire est une action permettant a celui qui a re pare , a l'amiable ou par condamnation, un dommage qu'il n'avait pas cause ou dont il n'e tait pas l'auteur exclusif, d'exercer ensuite un recours contre le ve ritable responsable afin d'obtenir remboursement des sommes verse es. Interculture L'interculture est la pe riode, dans la rotation culturale, comprise entre la re colte d'une culture principale et le semis de la suivante. Une interculture courte est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a l'e te ou a l'automne. Une interculture longue est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a compter du de but de l'hiver. (de finitions donne es par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Masse d'eau Les milieux aquatiques (cours d'eau, canaux, aquife res, plans d'eau ou zones co tie res) sont de coupe s ge ographiquement en masses d'eau. Les SDAGE de finissent les masses d'eau et leurs limites. La masse d'eau est l'unite e le mentaire d'e valuation de l'e tat des milieux aquatiques a re aliser dans le cadre de la directive cadre sur l'eau 2000/60/CE du 23 octobre 2000. Mesures du programme d'actions national Huit mesures composent le programme d'actions national (article R211-81 du code de l'environnement, modifie par le de cret °2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d'actions). Elles sont couramment de signe es mesure 1° a mesure 8° (voir leur contenu dans l'annexe 4). Percentile Indicateur statistique d'une variable, calcule a partir d'un ensemble de mesures de cette variable (par exemple pour une pe riode d'analyse). Le percentile 90 supe rieur est de fini comme la valeur a laquelle 90% des mesures sont infe rieures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 70/147 Sous-secteur hydrographique Le de coupage hydrographique du territoire français est re alise selon une hie rarchie a quatre niveaux emboite s de superficies de croissantes : Re gion hydrographique (1er ordre), Secteur hydrographique (2e me ordre), Sous-secteur hydrographique (3e me ordre) et Zone hydrographique (4e me ordre). Un secteur est de coupe suivant un maximum de 10 sous-secteurs, et un sous-secteur est de coupe suivant un maximum de 10 zones hydrographiques. Le territoire me tropolitain est de coupe en 1 140 soussecteurs hydrographiques d'une superficie moyenne de 512 km². Type de fertilisant Trois types de fertilisants azote s (type I, type II et type III) sont de finis en France pour la transposition de la directive « nitrates ». La transformation en azote mine ral est de plus en plus rapide apre s e pandage depuis les fertilisants de type I vers les fertilisants de type III. L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN donne la de finition des trois types de fertilisants (extraits ci-dessous) : - type I : fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral (exemples : fumiers de ruminants, fumiers porcins et fumiers e quins), - type II : fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : fumiers de volaille, fientes de volaille, lisiers de volaille, lisiers de bovin, lisiers de porcin, eaux re siduaires, effluents peu charge s, digestats bruts de me thanisation), - type III : fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 71/147 Annexe 3. Liste des personnes rencontrées Nom Organisme Fonction Date de rencontre 09/10/2020 Personnes ayant apporté un appui technique à la mission BLARD-ZAKAR Adeline Office français de la biodiversite / Direction de la Surveillance de l'Evaluation et des donne es / Serv. de l'Eau et des milieux aquatiques MAA/SG/SSP/BMIS (bureau des Me thodes et de l'Informatique Statistiques) MAA/SG/SSP/BMIS/PMS MAA/SG/SSP/BMIS/PMS Chargée de mission rapportage directives Eaux Responsable de Bureau Chef de projet Chargé de la cartographie statistique FOURCOT Juliette 30/10/2020 GUILLAUME Thierry PREVOT Denis 30/10/2020 30/10/2020 Personnes rencontrées BEROUD Loic BLANCHET Fre de ric MTE/DGPR/SRSEDPD VEOLIA Charge de mission Responsable Re glementation et expertises transverses Chef de service 29/04/2020 28/07/2020 BODENEZ Philippe MTE/DGPR/ DGPR/SRSEDPD (service des risques sanitaires lie s a l'environnement des de chets et des pollutions agricoles) Envilys DRAAF Pays de la Loire SGAR Bretagne 29/04/2020 BOUCHET Laurent BOUEY Ce line BOURDAIS Jean-Louis BOUVIER David BUCHHEIT Pauline CABON Julien CESCHIA Eric COANTIC Ame lie Co_ge rant SERFB charge de mission interde partementale et re gionale de l'eau conseiller agro-BV de secteur groupe de travail environnement Sous-Directrice 15/05/2020 06/07/2020 09/07/2020 Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DRAAF Bretagne/SRFB Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne CNES - CESBIO MTE/DGALN/DEB/EARM (sousdirection de la protection et de la gestion de l'eau, des ressources mine rales et des e cosyste mes aquatiques) COOPERL 10/07/2020 08/07/2020 10/07/2020 07/04/2020 CONVERS Bertrand Responsable environnement 09/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 72/147 Nom CORBEL Guy CORNUAULT Nicolas CORVAISIER Yohann COUE Thierry DEGAN Francesca Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DDT des Deux-Se vres Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire FNSEA ARVALIS Fonction Agriculteur, acteur du BV de l'Arguenon chef de Service Agri. et Territoires inge nieur vice-pre sident Inge nieur R&D Fertilisation et Gestion de l'eau Chef de bureau Directrice Directeur des Ope rations Chef de Po le directeur de la de le gation Maine Loire Oce an Pre sident Directrice adjointe Vice-pre sident Protection de l'Environnement et de la Nature Chef Division Eau Inge nieur d'e tudes Pre sident de section Milieux, ressources et risques Directrice Responsable service Politique et Actions AgriEnvironnementales Chef du service Pre vention des Risques Environnementaux Directeur adjoint charge de mission Date de rencontre 10/07/2020 26/08/2020 23/07/2020 05/08/2020 28/08/2020 DESCOURS Alianore DETOC Sylvie DINGHEM Se verine DOMANGE Muriel DORET Bernadette MTE/DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ BBA OFB Bretagne VEOLIA DREAL Grand Est/SEBP/PESN Agence de l'eau Loire-Bretagne 29/04/2020 02/09/2020 28/07/2020 03/06/2020 09/07/2020 DRILLET Bernard DUBOIS Marie FEREY Pascal FERRET Marie-Rose COOPERL OFB Bretagne APCA DDCSP d'Ille-et-Vilaine 09/07/2020 02/09/2020 23/09/2020 08/07/2020 FERRY Pascale FORAY Sylvain FORRAY Nicolas DREAL Bretagne/SPN/EAU IDELE CGEDD 08/07/2020 12/05/2020 07/04/2020 FRANQUET Nathalie GALIRI Nathalie OFB Pays de la Loire APCA 25/08/2020 23/09/2020 GARROT Claire GAUTIER Xavier Confe de ration paysanne DDPP des Co tes-d'Armor 20/07/2020 08/07/2020 GEAY François GIRARD Constantin GUICHARD Suzie Rapport CGEDD-CGAAER DRAAF Bretagne DGPE/SCPE/SDPE/BESEC (bureau eau, sols et e conomie circulaire) Confe de ration paysanne 09/07/2020 07/04/2020 20/07/2020 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 73/147 Nom GUIL Je re my Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - service Environnement MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC DREAL Bretagne/SPN/EAU ACTA Conseil re gional des Pays de la Loire France Nature Environnement DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ /BBA (bureau des biotechnologies et de l'agriculture) DREAL Grand Est/SEBP/PERMDB Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire INRAE UMR INRAE-AgroParisTech De partement Performances des syste mes de production et de transformation tropicaux Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Fonction Resp the m gestion des sols et fertilisation Directeur ge ne ral Charge de mission re glementation et directive nitrates Charge e de mission Charge de mission eau et agriculture Responsable du Po le fertilite et sols Chef de service Agri. et Agro-e cologie Charge de mission juridique Adjoint au chef de bureau Adjoint chef de po le Membre du bureau Directrice de Recherche chef du de partement Date de rencontre 05/05/2020 GUTTON Martin HAMON Jean-Paul 09/07/2020 05/05/2020 10/07/2020 07/04/2020 08/07/2020 15/04/2020 04/08/2020 08/07/2020 06/05/2020 HERAUD Fanny HERBERT Pauline HEURTAUX Mathilde HERZOG Antoine HOGOMMAT Benjamin HOSATTE Cyril JAMMET Marc JEANSON Arnaud JEUFFROY MarieHe le ne JUSTES Eric 03/06/2020 23/07/2020 11/09/2020 27/04/2020 KERBORIOU Edwige Vice-pre sidente, pre sidente du Groupe de Travail « Environnement » Charge e de mission 10/07/2020 KIENTZLER Anne DRAAF Pays de la Loire / Service Re gional de l'Environnement, de la Fore t et du Bois Envylis Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - station de Kergue hennec MTE/DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC OFB Grand Est DDTM des Co tes-d'Armor 06/07/2020 LALANDE Nathalie LAMBERT Yvon Charge e d'e tudes Responsable de la station Cheffe de bureau 22/04/2020 05/05/2020 LE COZ Ve ronique 02/10/2020 LE GAL Jean-Olivier LE MARESQUIER Ludovic LEBRETON Bruno Chef de bureau Adjoint a la directrice re gionale Service environnement 07/04/2020 01/07/2020 08/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 74/147 Nom LEDUC David LEHOUCK Marie Organisme Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire MTE/DGALN/DEB/EARM5 (bureau Qualite de l'eau et agriculture) DREAL Grand Est/SEBP DREAL Pays de la Loire/SRNP/DEMA Chambre re gionale d'agriculture Bretagne IFIP OFB Grand Est Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne IDELE Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Conseiller agronomie Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de service Chef de division Responsable d'e quipe agro-BV Inge nieur d'e tude Directrice re gionale Cheffe du service Environnement De le gue re gional Chef du service Espaces Ruraux de la de le gation Armorique SERFB Chef po le qualite Eaux et Milieux Aqu. Inge nieur de recherche Directeur de recherche Directeur adjoint Responsable environnement Directeur ge ne ral adjoint Chef de service Eau et environnement Responsable TerraMAP Charge e de mission Adjointe a la sousdirectrice Conseiller agronomie Date de rencontre 06/05/2020 07/04/2020 LERCHER Alain LETESSIER Laure LETROQUER Yves LEVASSEUR Pascal LHOTE Catherine LOUBERE Dominique MANNEVILLE Vincent MARTIN Je ro me 03/06/2020 06/07/2020 10/07/2020 29/04/2020 23/06/2020 10/07/2020 12/05/2020 09/07/2020 MARTIN Joseph MARTIN Vincent MASINSKI Damien MAUREL Pierre MEYNARD JeanMarc MILLEMANN Arnaud MOCHET Christian MORARD Vale ry MOUILLOT Cyril MURGUES Cle ment N'DIAYE Audrey OLIVEROS-TORO Guglielmina OMAS Bernard Coordination Rurale DRAAF Pays de la Loire Conseil re gional des Pays de la Loire INRAE UMR TETIS INRAE, UMR INRAE-AgroParisTech DRAAF Pays de la Loire FRSEA Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne DDT des Deux-Se vres TERRANIS FNSEA MTE/DGALN/DEB/EARM Chambre re gionale d'agriculture de Normandie 26/07/2020 06/07/2020 04/08/2020 27/04/2020 11/09/2020 06/07/2020 10/07/2020 09/07/2020 19/06/2020 28/04/2020 05/08/2020 07/04/2020 04/05/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 75/147 Nom PEREZ Emmanuel PEYRAUD JeanLouis PINÇONNET Didier PLACINES Jean Organisme OFB Grand Est INRAE MAA / CGAAER Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Chef de service Directeur de recherche membre directeur de la de le gation Armorique groupe de travail environnement Adjoint a la cheffe de bureau Charge de mission Date de rencontre 09/07/2020 27/04/2020 06/05/2020 09/07/2020 PLANCHAIS Ce cile PLANTUREUX Adrien POIRIER Maxime Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne MTE/DGALN/DEB/ATAP4 DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Bretagne INRAE De partement Environnement et Agronomie UMR conception et e valuation des syste mes de cultures Coordination Rurale TERRANIS 10/07/2020 02/10/2020 02/10/2020 PONSARDIN Christelle POULOT Aure lien PREAU Jean-Michel REAU Raymond 03/07/2020 03/07/2020 Chef du SERFB Inge nieur de recherche 09/07/2020 27/04/2020 RIBAULT Philippe RIEU Guillaume 26/07/2020 Responsable d'affaires et projets innovants Charge de mission Planification et animation doctrine eaux pluviales Responsable R&D et innovation Membre du bureau Directeur Adjoint Chef de service agronomiee conomieenvironnement Directeur inge nieur projets ancien e lu 21/04/2020 ROTH Fabrice SAINPOL Anne SGAR Bretagne DREAL Grand Est/SEBP/PESN 09/07/2020 03/06/2020 SALUDAS Julien SCHAPELYNCK Catherine SEACH Patrick SOENEN Baptiste Euralis Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire DREAL Bretagne/DIR ARVALIS 12/05/2020 23/07/2020 08/07/2020 31/07/2020 STOUMBOFF Michel SURDYK Nicolas TIENGOU Alain DRAAF Bretagne BRGM Orle ans Chambre d'agriculture des Co tesd'Armor 09/07/2020 20/11/2020 10/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 76/147 Nom VALE Matthieu VANNIER Arthur VARVOUX Laurent VEIDIG Christian VERGOBBI Charles VEYSSILIER Florian VIAU Aure lien ZUNINO Eric Organisme AUREA AgroSciences COOPERL Terrena DGPR/SRT/SDRA/BARPI DREAL Grand Est/SEBP MTE/DGPR/SRSEDPD OFB Pays de la Loire DGPE/SCPE/SDPE (Sous-direction performance environnementale et performances des territoires) Fonction Respons. scientifique du po le Agriculture Charge de projet Cadre technique Chef de bureau adjoint Chef de service Charge de mission Directeur adjoint Sous-directeur Date de rencontre 29/09/2020 09/07/2020 07/07/2020 17/06/2020 03/06/2020 29/04/2020 25/08/2020 07/04/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 77/147 Annexe 4. Contenu des programmes d'actions Les zones vulnérables : territoires d'application des programmes d'actions La directive « nitrates » conduit les Etats-membres de l'Union Europe enne a mettre en oeuvre des programmes d'actions dans les zones qu'ils auront de signe es comme « zones vulne rables ». La transposition en droit français de la de signation des zones vulne rables est faite avec les textes suivants : les articles R211-75 a R211-77 du code de l'environnement (modifie s par le de cret n°2015-126 du 5 fe vrier 2015), l'arre te du 5 mars 2015, les arre te s des pre fets coordonnateurs de bassin portant de signation et de limitation des zones vulne rables. Le contenu des arre te s les plus re cents (figure 19) a e te de fini au vu des re sultats de la 6e campagne de surveillance « nitrates » (oct. 2014- sept. 2015). Ces re sultats ont conduit a ne pas de signer de zone vulne rable en Corse et dans les DROM (De partements et Re gions d'Outre-mer). Figure 19 : délimitation des zones vulnérables en vigueur Le contenu des programmes d'actions Le contenu des programmes d'actions est actuellement encadre et de fini par les textes suivants : les articles R211-80 a R211-82 du code de l'environnement, l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national, l'arre te modifie du 7 mai 2012 relatif aux actions renforce es a mettre en oeuvre dans certaines zones ou parties de zones vulne rables, l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux, l'arre te du 20 fe vrier 2019 relatif au dispositif de suivi de la pression d'e pandage d'azote spe cifique a certains territoires. Le tableau 9 indique l'articulation entre les e chelles nationale, re gionale et de partementale pour de finir les mesures re glementaires a respecter dans les zones vulne rables. Les PAR peuvent renforcer les mesures 1°, 3°, 7° et 8° du PAN, au regard des objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux, des caracte ristiques et des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. Dans le cas particulier de la mesure 7°, le PAN de finit un principe national selon lequel la couverture des sols est obligatoire pendant les intercultures longues. Mais il pre voit que le pre fet de re gion puisse apporter des adaptations re gionales, non pas seulement en renforçant les mesures nationales, mais aussi en de finissant des situations ou la couverture des sols n'est pas obligatoire. Enfin, un dispositif particulier permet aux pre fets de de partement de de roger temporairement a certaines mesures des programmes d'actions (art. R211-81-5 du code de l'environnement). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 78/147 Tableau 9 : Mesures à respecter en zone vulnérable. Définition aux échelle nationale, régionale et départementale (source : mission) Mesure du PAN (article R211-81 du code de l'environnement) 1° Pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage des fertilisants azote s. 2° Prescriptions relatives au stockage des effluents d'e levage afin de garantir, en toutes circonstances, le respect des objectifs de finis au II de l'article R. 211-80 et les prescriptions relatives a l'e pandage de ces effluents, compte tenu des possibilite s de les traiter et de les e liminer. 3° Modalite s de limitation de l'e pandage des fertilisants azote s fonde e sur un e quilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins pre visibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l'azote de l'eau d'irrigation. Comple ment apporte par le (PAR) Renforcement possible(1) Exclu Pre cisions apporte es par un arre te e tablissant le re fe rentiel re gional(2) Exclu Possibilite de de rogation de partementale Possible Possible Exclu 4° Prescriptions relatives a l'e tablissement de plans de fumure et a la tenue par chaque exploitant d'un ou plusieurs cahiers d'e pandage des fertilisants azote s. 5° Limitation de la quantite maximale d'azote contenu dans les effluents d'e levage pouvant e tre e pandue annuellement par chaque exploitation, y compris les de jections des animaux eux-me mes, ainsi que les modalite s de calcul associe es : cette quantite ne peut e tre supe rieure a 170 kg d'azote par hectare de surface agricole utile. 6° Conditions particulie res de l'e pandage des fertilisants azote s, lie es a la proximite des cours d'eau, a l'existence de fortes pentes, a des situations ou les sols sont de trempe s, inonde s, gele s ou enneige s. 7° Exigences relatives au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses destine e a absorber l'azote du sol et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte. 8° Exigences relatives a la mise en place et au maintien d'une couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de dix hectares. Toute autre mesure utile re pondant aux objectifs mentionne s au II de l'article R.211-80 (restauration de la qualite des eaux et des milieux) (1) Le Exclu Exclu Exclu Exclu Pre cisions a apporter(3) et renforcements possibles(4) Renforcement possible Introduction possible Possible Possible Exclu Exclu PAN de finit trois types de fertilisants selon la rapidite de leur action pour l'alimentation azote e des cultures (types I, II et III) et des pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage. Le PAR a la possibilite d'allonger ces pe riodes minimales d'interdiction. L'arre te du 23 octobre 2013 fixe les allongements pour les fertilisants de type II pour la Bretagne, la partie ouest des re gions Pays de la Loire, PoitouCharentes et Aquitaine, la partie sud de la re gion Midi-Pyre ne es, la partie est de la re gion Champagne-Ardenne et la partie ouest des re gions Franche-Comte et Lorraine. Les pe riodes d'interdiction d'e pandage des fertilisants de type III sont e galement allonge es pour e tre au moins e gales a celles des fertilisants de type II. Le pre fet de re gion met en place un groupe re gional d'expertise « nitrates » (GREN). Le GREN est charge de proposer les re fe rences techniques ne cessaires a la mise en oeuvre ope rationnelle de certaines mesures du programme d'actions et en particulier de la mesure 3° (article R211-81-2 du code de l'environnement ; arre te modifie du 20 de cembre 2011 portant composition, organisation et fonctionnement du GREN). (2) Le PAR comple te le PAN en de finissant : 1. La date limite a partir de laquelle la re colte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une de robe e qui remplisse son ro le. Il s'agit d'une date calendaire fixe. 2. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la culture interme diaire pie ge a nitrates ou des repousses et les justificatifs correspondants. Toutefois, une destruction de la culture interme diaire ou des repousses plus pre coce que dans les autres intercultures longues doit e tre privile gie e a l'absence de toute couverture. 3. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels les cannes de mais grain, de tournesol ou de sorgho peuvent ne pas e tre broye es et enfouies et les justificatifs correspondants ; ce sont par exemple des zones inondables, (3) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 79/147 des zones e rosives ou des zones abritant une espe ce animale dont la survie de pend de la pre sence en surface de ces cannes. Ces re gles tiennent compte des objectifs de pre servation et de restauration de la qualite de l'eau, des caracte ristiques pe do-climatiques et agricoles ainsi que des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. La mesure 7° peut e tre renforce e par : 1. L'interdiction de certaines espe ces comme cultures interme diaires pie ges a nitrates. 2. La limitation du recours aux repousses de ce re ales ou aux cannes de mais grain, de sorgho et de tournesol broye es et enfouies. 3. L'obligation de recourir a l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates dans certaines intercultures courtes. (4) Le fonctionnement par cycles des programmes d'actions Tous les quatre ans au moins, les programmes d'actions sont re examine s et, le cas e che ant, re vise s (figure 20) : ­ Le PAN a l'initiative des ministres charge s de l'agriculture et de l'environnement, ­ Les PAR a l'initiative du pre fet de re gion. Figure 20 : réexamen cyclique des zones vulnérables et des programmes d'actions Les pre fets de re gion ont arre te les programmes d'actions actuellement en vigueur (6es PAR) entre juillet 2018 et janvier 2019. Ce fonctionnement par cycles devrait permettre une ame lioration continue des programmes d'actions, en tenant compte de l'e volution des donne es scientifiques et techniques disponibles et en rendant les programmes de mieux en mieux adapte s a l'atteinte de leurs objectifs (tableau 10). La note de service du 5 de cembre 2013 relative a l'e tablissement des PAR fournit des exemples d'indicateurs pouvant e tre utilise s pour l'e valuation du PAR. Les indicateurs de suivi et d'e valuation du programme d'actions peuvent e tre choisis pour s'inte grer au mode le Pression ­ Etat - Re ponse qui distingue dans le cas pre sent la pression azote e exerce e sur l'environnement par les activite s agricoles et les e missions qui en de coulent, l'e tat de l'environnement et en particulier des ressources en eau, et les re ponses apporte es a travers les moyens de lutte engage s. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 80/147 Tableau 10 : Réexamen et révision des programmes d'actions (source : mission) OBJECTIFS À ATTEINDRE Les programmes d'actions comportent les mesures et actions ne cessaires a une bonne maitrise des fertilisants azote s et a une gestion adapte e des terres agricoles, en vue de limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux co tie res et marines. (art. R211-80 du code de l'environnement) DÉFINIR LE CONTENU DES PROGRAMMES D'ACTIONS Les programmes d'actions prennent en compte (i) les situations locales et leur e volution, notamment la teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines, les syste mes de production et les pratiques agricoles, le degre de vulne rabilite du ou des aquife res concerne s et la pre sence de nitrates de provenances autres qu'agricoles ; (ii) les donne es scientifiques et techniques disponibles et les re sultats connus des programmes d'actions pre ce dents. (art. R211-80 du l'environnement) code de ÉVALUER L'EFFICACITÉ DES ACTIONS Le pre fet de re gion e tablit un rapport destine a mettre en e vidence les moyens mis en oeuvre, les progre s re alise s dans la limitation des pratiques a risques pour la pollution azote e des eaux et l'e volution de la teneur en nitrates des eaux. Ce rapport sert de situation de re fe rence pour construire le programme d'actions re gional suivant et re aliser son e valuation environnementale. (arre te du 23 octobre 2013) AGIR, ENREGISTRER ET SUIVRE Le PAR pre cise les indicateurs permettant le suivi et l'e valuation de son efficacite . (arre te du 23 octobre 2013) Malgre ce cadrage me thodologique, le re examen et la re vision des programmes d'actions sont peu alimente s par une e valuation de leur efficacite et de l'atteinte de leurs objectifs (3.2). Cela peut s'expliquer notamment par : l'absence de la de finition d'objectifs de re sultats. Qu'entend-on par « limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines... » ? L'absence d'indicateurs permettant de rapidement voir si la trajectoire d'ame lioration est satisfaisante. L'e valuation au seul vu de la qualite des eaux mesure e dans les cours d'eau et les nappes est critique e du fait de son temps de re ponse aux ame liorations des pratiques agricoles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 81/147 Annexe 5. Contentieux remarquables Contentieux communautaires Directives relatives à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine La France a e te condamne e pour mauvaise application des directives 80/778/CEE et 98/83/CE relatives a la qualite des eaux destine es a la consommation humaine au vu des teneurs en nitrates et en pesticides observe es dans plusieurs unite s de distribution situe es dans les de partements de Vende e, Deux-Se vres et Charente-Maritime (arre t de la Cour de Justice des Communaute s europe ennes (CJCE) du 31 janvier 2008 dans l'affaire C147/07). Cette affaire a e te classe e le 20 novembre 2009, suite a la fermeture de prises d'eau et au retour a la conformite des autres unite s de distribution en de passement. Plusieurs contentieux ont concerne la teneur en nitrates des eaux destine es a la production d'eau de consommation humaine en Bretagne. La commission europe enne a releve que 13 % de la population bretonne e tait concerne e par des de passements de la teneur limite en nitrates de 50 mg/l en 1998. Malgre les progre s re alise s jusqu'en 2004, certaines eaux distribue es demeuraient au moins momentane ment au-dessus de cette limite de 50 mg/l. Un arre t de la CJCE a donc e te prononce a l'encontre de la France le 28 octobre 2004 (affaire C505-03). La proce dure s'est e teinte le 5 avril 2006 par voie de communique de presse e manant de la Commission europe enne ayant de cide d'abandonner les poursuites au vu des progre s accomplis par les autorite s françaises. En 2008, la conformite vis-a vis du parame tre nitrates des eaux distribue es en Bretagne a concerne 99,85 % de la population. Ce re sultat a e te obtenu en partie par l'ame lioration de la qualite des ressources mais surtout gra ce a une politique d'investissement dans le traitement d'eau particulie rement volontariste. A la suite de plusieurs plaintes, la Commission a adresse a la France, le 1er avril 1992, une demande d'information. Ce contentieux a e te motive non pas par la teneur en nitrates des eaux distribue es mais par celle des « eaux brutes ». 37 prises d'eau superficielle destine es a la production d'eau alimentaire en Bretagne de passaient la valeur limite de 50 mg/l de nitrates en 2001. La France a e te condamne e pour mauvaise application de la directive 75/440/CEE du 16 juin1975 concernant la qualite requise des eaux superficielles destine es a la production d'eau alimentaire (arre t de la CJCE du 8 mars 2001 dans l'affaire C-266/99). La Commission a toutefois suspendu un deuxie me renvoi devant la Cour apre s que les autorite s françaises se sont engage es, le 13 mars 2007, a mettre en oeuvre un plan d'action destine a restaurer la conformite des eaux pre leve es d'ici fin 2009. Dans ce cadre, des actions re glementaires spe cifiques ont e te arre te es pour les aires d'alimentation de neuf prises d'eau sur des cours d'eau (six en Co tes-d'Armor, deux en Finiste re et une en Ille-et-Vilaine) et des prises d'eau ont e te ferme es. Ce plan d'action pre voyait les quatre mesures suivantes : 1. Fermeture de quatre prises d'eau (Horn, Ic, Bizien, Echelles) ou il apparaissait difficile d'atteindre la conformite d'ici de cembre 2009 ; 2. Re duction obligatoire des apports d'azote aux sols ; 3. Renforcement des contro les des exploitations agricoles situe es dans les neuf bassins versants, a hauteur de 50 % chaque anne e ; 4. Bilans re guliers a la Commission europe enne de la strate gie de la mise en oeuvre du plan d'action. Les pre fets de de partement concerne s ont arre te une limitation renforce e de la fertilisation azote e obligatoire a compter du 1er janvier 2008 : 160 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de superficie agricole utile (SAU) et par an pour chaque exploitation de polyculture e levage bovin ; 140 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de SAU et par an, pour toutes les autres exploitations avec, pour les exploitations ayant des le gumes, une limitation porte e, pour leur surface en le gumes, a la valeur de 170 kg d'azote par hectare de le gumes et par an. Un dispositif d'aides financie res temporaires a e te mis en place sur mesures pour accompagner les agriculteurs dans les bassins versants a contentieux (BVC) par le de cret n° 2007-1281 du 29 aou t 2007 relatif a certaines zones de protection des aires d'alimentation des captages. Les arre te s pre fectoraux Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 82/147 de finissant les programmes d'actions de la directive « nitrates » limitaient alors les apports azote s, toutes origines confondues, a 210 kg d'azote par hectare de SAU et par an pour les zones d'actions renforce es dont font partie les BVC. En s'engageant a apporter moins d'azote avant que cela ne devienne obligatoire, les agriculteurs ont pu be ne ficier d'une indemnite compensatoire de contraintes environnementales. En juin 2010, au vu des re sultats obtenus, la Commission a conclu qu'il n'e tait pas justifie de poursuivre la proce dure. Le 18 juillet 2015, la Commission europe enne a accepte de lever les contraintes re glementaires dans les bassins versants alimentant quatre prises d'eau en Co tes-d'Armor et une prise d'eau en Finiste re, leurs teneurs en nitrates e tant reste es infe rieures a 50 mg/l depuis au moins trois ans conse cutifs avec une tendance continue a la baisse. La France est a nouveau expose e a un contentieux communautaire pour mauvaise application de la directive 98/83/CE. La Commission europe enne a adresse le 30 octobre 2020 une lettre de mise en demeure a la France. Au vu des chiffres publie s par le ministe re de la Sante pour 2018 (voir figure 21), la teneur en nitrates de l'eau distribue e a de passe 50 mg/l au moins une fois dans pre s de 330 unite s de distribution d'eau re partis dans 44 de partements et alimentant environ 430 000 habitants (carte de gauche). Pour 150 unite s de distribution d'eau re partis dans 20 de partements et alimentant environ 100 000 habitants, la teneur moyenne annuelle a de passe 50 mg/l, signe de de passements re currents (carte de droite). Figure 21 : Population desservie par une eau destinée à la consommation humaine dont la teneur en nitrates a dépassé 50 mg/l en 2018 (source : Ministère chargé de la santé, sept. 2019, Bilan de la qualité de l'eau du robinet vis-à-vis des nitrates. Données 2018) Directives « nitrates » Les premiers contentieux communautaires relatifs a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (Arre t de la Cour de justice des Communaute s europe ennes du 27 juin 2002). Il e tait reproche a la France de ne pas prendre correctement en compte les eaux touche es par l'eutrophisation (par ex. la baie de Seine). Cela a conduit a revoir la me thode de de limitation des zones vulne rables, notamment les seuils utilise s (cf. 1.2). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 83/147 Concernant la directive « nitrates », nous de taillons ci-dessous le contentieux communautaire relatif au contenu des programmes d'actions. En novembre 2009, la Commission europe enne a adresse une mise en demeure a la France concernant ses programmes d'actions, lui reprochant, d'une part, l'architecture ge ne rale des programmes d'actions et, d'autre part, le contenu des principales mesures des programmes d'actions. Cette mise en demeure relevait notamment que trop de de rogations aux pe riodes d'interdiction d'e pandage avaient e te accorde es sans base scientifique explicite e. La Commission a souligne que la transposition de la directive « nitrates » doit e tre suffisamment claire et pre cise pour que son application par les agriculteurs ne requie re pas une formation de spe cialiste de la protection de l'environnement. Or les dispositions françaises sont complexes et techniques, manquent de pre cision et pre sentent de « nombreuses lacunes ». La Commission a pu reconnaitre l'inte re t d'avoir une de clinaison territoriale des programmes d'actions compte tenu de la diversite pe doclimatique et agricole de la France mais elle a souligne que le cadre national e tait insuffisant et qu'il e tait de cline de manie re minimaliste et he te roge ne dans les de partements. Dans le cadre de ce contentieux, la France a engage une profonde re forme de son dispositif re glementaire « nitrates ». Le de cret n°2011-1257 du 10 octobre 2011 a re organise l'architecture des programmes d'actions, fixe les mesures du programme d'actions national et le contour de futurs programmes d'actions re gionaux, le tout e tant appele a remplacer les 4es programmes d'actions de partementaux. L'arre te du 19 de cembre 2011 a de fini le contenu du programme d'actions national. L'arre te du 20 de cembre 2011 a porte composition, organisation et fonctionnement des groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN). La partie re glementaire du code de l'environnement relative aux programmes d'actions et l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national ont e te amende s. L'arre te du 23 octobre 2013 a pre cise le contenu des programmes d'actions re gionaux. Tous ces e le ments nouveaux n'ont pas permis d'obtenir un classement de l'affaire. La Commission a de pose une reque te devant la Cour de justice de l'Union europe enne le 16 mai 2012 (affaire C-237/12). La Cour a rendu son arre t le 4 septembre 2014, condamnant la France en retenant des griefs portant sur les six points suivants : Insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage ; Absence de crite res clairs, pre cis et objectifs pour de terminer la capacite de stockage d'effluents d'e levage ne cessaire et conditions de stockage au champ de fumiers compacts pailleux non satisfaisantes ; Absence de re gles permettant aux agriculteurs et aux autorite s de contro le de calculer de manie re exacte la quantite d'azote pouvant e tre e pandue afin de garantir une fertilisation e quilibre e ; Sous-e valuation des quantite s d'azote a e pandre en provenance des effluents d'e levage produits par animal, en particulier par vache laitie re ; Absence de re gles satisfaisantes, comportant des crite res clairs, pre cis et objectifs, concernant les conditions d'e pandage de fertilisants sur les sols en forte pente ; Absence de re gles interdisant l'e pandage de tout type de fertilisants sur les sols gele s ou couverts de neige. Suite a cet arre t, les ministres en charge de l'environnement et de l'agriculture ont pris l'arre te du 11 octobre 2016 modifiant une nouvelle fois l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national et pre voyant : L'introduction des outils de re fe rence DeXeL et pre -DeXeL pour l'e valuation des capacite s de stockage ne cessaires pour une exploitation ; La de finition de conditions de stockage de certains effluents au champ ; Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 84/147 L'introduction d'un de lai de mise en oeuvre des capacite s de stockage minimales requises au 1er octobre 2018 pour les exploitations non soumises au programme d'actions nitrates a la date du 2 septembre 2014 ; La de finition de nouvelles normes de production d'azote pour les porcs, les volailles et les lapins ainsi que les herbivores hors vaches laitie res ; La possibilite d'utiliser la me thode du bilan re el simplifie pour calculer les excre tions d'azote des e levages porcins de manie re plus exacte que les normes de l'arre te ; La de finition de nouvelles conditions concernant l'e pandage sur les sols en pente et l'interdiction d'e pandage sur les sols gele s ou enneige s. La publication de cet arre te a permis le classement de l'infraction par le colle ge des commissaires europe ens lors de leur re union du 8 de cembre 2016. A ce jour, il n'y a plus de contentieux en cours concernant la directive « nitrates ». Contentieux nationaux Contentieux relatifs à la délimitation des zones vulnérables La circulaire du 22 de cembre 2011 a donne instruction aux pre fets coordonnateurs de bassin de re examiner le pe rime tre des zones vulne rables en utilisant le percentile 90 et en retenant un seuil pour prendre en compte l'eutrophisation. Le seuil de 18 mg/l a e te utilise pour la premie re fois. Des recours ont e te de pose s en fe vrier 2013 par les organisations locales repre sentant la profession agricole aupre s des tribunaux administratifs. Ces recours demandaient l'annulation des arre te s de limitant les zones vulne rables. Dans un contexte ou les juges avaient des interpre tations divergentes sur la le galite de la circulaire du 22 de cembre 2011 et avaient annule des arre te s de de limitation des zones vulne rables, le de cret du 5 fe vrier 2015 et l'arre te du 5 mars 2015 ont se curise les de signations des zones vulne rables et ont confirme l'utilisation du percentile 90 et l'utilisation du seuil de 18 mg/l. Contentieux relatifs au contenu des programmes d'actions La cour administrative d'appel de Nantes (CAA de Nantes, 29 de cembre 2014) a confirme les jugements du tribunal administratif de Rennes (TA de Rennes, 29 mars 2013, n° 1000233, n° 1000234, n° 1000235 et n° 1000236, suite aux reque tes pre sente es par l'association Eau et rivie res de Bretagne et l'association Bretagne vivante) en ce qu'ils avaient enjoint aux pre fets des Co tes-d'Armor, du Finiste re d'Ille-et-Vilaine et du Morbihan de ne plus autoriser avant le 31 mars l'e pandage des fertilisants de type Ib et II pour les cultures de mais et de comple ter les 4es programmes d'actions de partementaux par toute mesure de maitrise de la fertilisation azote e et de gestion adapte e des terres agricoles dans les bassins versants situe s en amont des sites littoraux concerne s par les e chouages d'ulves. Le tribunal administratif de Caen (TA de Caen, 24 mars 2016, n° 1401753) a annule le programme d'actions re gional de Basse-Normandie en tant qu'il ne renforce pas la mesure nationale relative a la couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau dans le de partement de la Manche, hors zone maraiche re. Il s'appuie sur le principe de non-re gression introduit a l'article L110-1 du code de l'environnement par la loi n° 2016-1087 du 8 aou t 2016 pour la reconque te de la biodiversite , de la nature et des paysages. Ce principe figurait dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux qui pre cise en son article 2 que « le renforcement des mesures nationales doit permettre de s'assurer que le programme d'actions compose du programme d'actions national et du programme d'actions re gional garantisse un niveau de protection de l'environnement comparable a celui obtenu par le programme d'actions pre ce dent ». Le tribunal administratif de Nantes (TA de Nantes, 1er de c. 2016, n° 1411039, suite a la reque te d'une association) a enjoint au pre fet de la re gion Pays de la Loire de modifier dans un de lai de douze mois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 85/147 son arre te du 4 juin 2014 en ce qui concerne les pe riodes d'interdiction d'e pandage des prairies de plus de six mois dans la mesure ou il ne respectait pas les interdictions impose es par l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux. Contentieux récursoires Le tribunal de grande instance de Guingamp a condamne le 14 de cembre 1995 la socie te SuezLyonnaise des Eaux a indemniser 176 consommateurs pour distribution d'une eau impropre a la consommation. Par un jugement du 2 mai 2001, le tribunal administratif de Rennes a condamne l'Etat a verser a ladite socie te la somme totale de 751 440 Francs, correspondant a l'indemnisation du pre judice d'image et au remboursement inte gral des indemnisations verse es (TA Rennes, 2 mai 2001, n° 97182, Socie te Suez-Lyonnaise des Eaux). Le tribunal administratif de Rennes n'a pas fait droit a la totalite des demandes de la socie te reque rante, laquelle estimait son pre judice d'image a 3 251 120 Francs. Le tribunal administratif a retenu la notion de « carence fautive » pour engager la responsabilite de l'Etat, conside rant notamment que ce dernier avait tarde a transposer la directives « nitrates » et a mettre en place les premiers programmes d'actions. L'arre te encadrant leur contenu et le cadre de leur e laboration a en effet e te signe le 4 mars 1996 et le de lai pre vu a l'article 5 de la directive « nitrates » n'a pas e te respecte . La Cour des comptes a releve en 2002 l'importance de ce jugement et a souligne l'existence d'un risque financier se rieux pour l'Etat. Depuis la publication de ce rapport, d'autres actions re cursoires ont conduit l'Etat a indemniser des plaignants pour re parer un pre judice. En 2009, la cour administrative d'appel de Nantes a condamne l'Etat a indemniser des associations en re paration du pre judice moral re sultant pour elles « d'une atteinte importante aux inte re ts collectifs environnementaux qu'elles se sont donne es pour mission de de fendre » et impute a la carence de l'Etat dans la mise en oeuvre des re glementations europe enne et nationale en matie re de pollution des eaux par les nitrates (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 1er de c. 2009, affaire 07NT03775). Les montants octroye s e taient compris entre 3 000 et 15 000 euros. Dans quatre arre ts de 2013, la Cour administrative d'appel de Nantes a donne gain de cause a quatre communes bretonnes en condamnant l'Etat a indemniser le pre judice subi par la prolife ration des algues vertes, constitue en l'espe ce par le cou t du ramassage et du transport de ces algues pour l'anne e 2010 (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 22 mars 2013, affaires 12NT00342, 12NT00343, 12NT00344 et 12NT00345). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 86/147 Annexe 6. Représentation cartographique et perception de la situation Pre senter aux acteurs la situation des teneurs en nitrates des eaux implique des choix cartographiques. La repre sentation par la localisation des stations de mesure est aujourd'hui la plus ge ne ralement utilise e (rapports quadriennaux a la Commission europe enne, site Eau-France, sites re gionaux... cf. annexe 21). Nous la comparons a la repre sentation par territoires (masses d'eau, sous-secteurs hydrographiques). Repre sentation par localisation des stations de mesure. Elle met en avant la localisation des stations de mesure, colore es selon un indicateur synthe tique des teneurs en nitrates (valeur moyenne, valeur maximale, percentile 90...), calcule sur une pe riode (une anne e, une campagne de re fe rence). Cette repre sentation est factuelle. Elle souffre toutefois de plusieurs limites : son interpre tation visuelle est sensible a la distribution et a la densite spatiale des stations et peut e tre biaise e (chevauchements, de serts...) ; elle ne permet pas une lecture territoriale selon les entite s physiques pertinentes (par ex. les masses d'eau) ; elle fait disparaitre l'information au-dela d'un certain niveau de zoom ; elle ne permet pas de croiser l'information sur les eaux souterraines et les eaux superficielles. Repre sentation par masses d'eau ou sous-secteurs hydrographiques. Elle consiste a inte grer en un me me indicateur a l'e chelle d'une entite ge ographique (masse d'eau, sous-secteur hydrographique...) l'ensemble des mesures re alise es aux stations situe es sur cette entite . Elle fournit une repre sentation spatialise e couvrant tout le territoire. Cette repre sentation cartographique par masses d'eau ou soussecteurs hydrographiques donne une vision territoriale des teneurs en nitrates des eaux : un agriculteur ou un maire peuvent directement acce der a la connaissance de l'e tat des eaux sur le territoire de leur exploitation agricole, de leur commune. Cette repre sentation permet e galement de croiser sur un territoire les donne es des eaux de surface et des eaux souterraines (cf. figure 3). Elle est donc plus adapte e a l'information des acteurs, leur sensibilisation et leur mobilisation. Figure 22 : Teneurs maximales en nitrates des eaux de surface : (gauche) représentation par localisation des stations de mesure (max 2018-2019 source rapport 2020 à la Commission) ; (droite) représentation par sous-secteurs hydrographiques (P90 2016-2019 source mission) La mission recommande fortement de syste matiser la caracte risation et la visualisation des teneurs en nitrates des eaux par masses d'eau (ou par sous-secteurs hydrographiques en l'absence de mesures spe cifiques a une masse d'eau), en utilisant comme indicateur le percentile 90 (P90) de toutes les mesures de teneur en nitrates re alise es sur la masse d'eau durant la pe riode choisie (de pre fe rence la pe riode du quadriennal de rapportage et non une seule campagne). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 87/147 Annexe 7. Évolution 1992-2016 des teneurs annuelles en nitrates aux stations 1. - Qualité de l'eau distribuée : situation 2018, évolution 2013-2018 Le ministe re en charge de la sante publie chaque anne e un rapport « Bilan de la qualite de l'eau du robinet vis-a -vis des nitrates » (cf. [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet]). Le bilan annuel 2018 conclut que l'eau distribue e en 2018 a e te globalement de tre s bonne qualite : 99,3% de la population a e te alimente e par une eau qui respectait en permanence la limite de qualite de 50 mg/l fixe e par la re glementation Pour environ 59% de la population la teneur maximale en nitrates dans l'eau du robinet e tait infe rieure a 25 mg/l Environ 430 000 habitants (figure a droite ci-dessous) ont e te alimente s par une eau au moins une fois non conforme, ayant pu conduire a une restriction temporaire de l'usage de l'eau pour la boisson pour les nourrissons et les femmes enceintes (les situations de non-conformite re currente, teneur moyenne annuelle de passant 50 mg/l, ont concerne 150 unite s de distribution dans 20 de partements, soit 100 000 habitants). L'analyse des e volutions 2013-2018 (figure gauche ci-dessous) montre une stabilisation de la population desservie avec des eaux non conformes (0,7%) ou de teneur maximale supe rieure a 40 mg/l (11,4%). Elle pointe une le ge re diminution de la population desservie avec des eaux <25 mg/l contre une le ge re augmentation de la population desservie avec des eaux de 25 a 40 mg/l. Figure 23 : Qualité des eaux distribuées pour l'alimentation humaine (source : Système d'Information en Santé Environnement sur les eaux (SISE-Eaux) du Ministère chargé de la santé : (gauche) évolution de la répartition de la population en fonction de la teneur maximale annuelle entre 2013 et 2018 ; (droite) carte 2018 des populations alimentées par une eau non conforme (teneur maximale annuelle > 50 mg/l) Au-dela des actions curatives (traitement des eaux) et des programmes d'actions nitrates en zone vulne rable, les 1 000 captages dits « prioritaires » pour la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole (nitrates, pesticides), identifie s dans les SDAGE devront disposer d'ici fin 2021 d'un plan d'action spe cifique a chacun, mobilisant l'ensemble des leviers financiers, fonciers et re glementaires. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 88/147 2. - Évolutions des teneurs en nitrates dans les eaux superficielles et souterraines Les tableaux ci-dessous montrent l'e volution au cours du temps, de 1992 a 2016, de la re partition des stations de mesure des teneurs en nitrates des eaux selon les valeurs moyennes annuelles (tableau du haut) ou maximales annuelles (tableau du bas). Dans chaque tableau la colonne de gauche est consacre e aux stations de mesure des eaux superficielles, la colonne de droite aux stations de mesure des eaux souterraines ; la ligne du haut montre le nombre total de stations, la ligne du bas le pourcentage par valeurs de la teneur en nitrates. Le constat d'ensemble est celui d'une stabilite sans ame lioration significative. Ces tableaux illustrent la stabilisation ou stagnation de la situation d'ensemble sur les teneurs moyennes comme sur les teneurs maximales, en eaux de surface comme en eaux souterraines. Évolution des teneurs moyennes (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) Eaux de surface Eaux souterraines Nombre de stations de mesure Évolution des teneurs maximales annuelles (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) stations de Rapport CGEDD-CGAAER Part des stations de mesure (%) Nombre mesure de Part des stations de mesure (sur 100%) Figure 24 : Évolution 1992-2016 de la teneur annuelle en nitrates des eaux aux différentes stations de mesure (en haut valeurs moyennes annuelles ; en bas valeurs maximales annuelles). Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 89/147 3. - Évolutions des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines : analyse spatiale Les figures ci-dessous juxtaposent les cartes des teneurs en nitrates aux stations de mesure, de 1992 a 2016 (source [Cartograph']). La lecture de telles juxtapositions est malaise e. Figure 25 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux de surface depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Figure 26 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux souterraines depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Les cartes ci-dessous (celle de gauche est reprise de la figure 4) en pre sentent les tendances. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 90/147 Figure 27 : Évolution à long terme de la teneur maximale annuelle des eaux de surface (à gauche) et des eaux souterraines (à droite) aux stations de mesure (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Figure 28 : Carte d'évolution 1998-2017 des teneurs en nitrates dans les eaux de surface (source : CGDD, « Rapport de synthèse sur l'environnement en France 2019, La documentation française ») 4.- Évolution des teneurs en nitrates des eaux : analyse par sous-secteurs hydrographiques La figure 29 identifie les masses d'eau ayant gagne ou perdu une classe de qualite entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019, selon la me thode de classification en trois classes pre sente e en 1.2.1 et 4.3. Figure 29 : Évolution 2012-2019 de l'exposition aux nitrates des eaux à l'échelle des sous-secteurs hydrographiques (entre les quadriennaux 2012-2015 et 2016-2019) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 91/147 Tableau 11 : distribution en 2016-2019 des 1140 sous-secteurs hydrographiques de métropole entre les quatre classes rouge-orange-vert-bleu de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines (source : mission) 2016-2019 total bleu rouge orange vert sans mesures rouge-orange-vert Total métropole Zone Vulnérable Hors Zone Vulnérable nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. 1 140 550 986 100% 593 290 125 53% 524 257 954 47% 343 181 761 33% 21 10 042 3% 322 171 719 67% 401 205 289 37% 361 189 403 65% 40 15 886 6% 244 104 433 19% 140 60 116 21% 104 44 317 17% 129 56 596 10% 71 30 564 11% 58 26 032 10% 23 2 906 1% 0 0 0% 0 0 0% 774 366 318 66% 572 280 083 97% 202 86 235 33% Les zones rouge-orange-vert repre sentent respectivement 65%, 21% et 11% de la superficie des zones vulne rables. Un tiers de la superficie hors zone vulne rable (86 235 km²) est en zonage rouge-orangevert (respectivement 6%, 17% et 10%). On de nombre au total 401 sous-secteurs hydrographiques rouges, d'une superficie moyenne de 512 km² (~18 000 ha de SAU). Évolution de la cartographie en 4 classes des sous-secteurs hydro (2011-2015 à 2016-2019) : Eaux souterraines : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 70 sous-secteurs manquent de mesures (68 en 2011-2015 ; 70 en 2016-2019) - 953 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 49 sous-secteurs se sont ame liore s - 68 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 188 sous-secteurs manquent de mesures (187 en 2011-2015 ; 184 en 2016-2019) - 782 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 69 sous-secteurs se sont ame liore s - 101 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles et souterraines combinées : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 23 sous-secteurs manquent de mesures (22 en 2011-2015 ; 23 en 2016-2019) - 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 78 sous-secteurs se sont ame liore s (35 de rouge a orange ; 2 de rouge a vert ; 22 de orange a vert ; 9 de orange a bleu ; 10 de vert a bleu) - 91 sous-secteurs se sont de grade s (8 de bleu a vert ; 20 de bleu a orange ; 10 de vert a orange ; 3 de vert a rouge ; 50 de orange a rouge) Tableau 12 : Nombre de sous-secteurs ayant changé de classe de qualité entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019 (source : mission) Les 78 sous-secteurs ayant gagne en classe de qualite re sultent ; dans 37 cas d'ame liorations sur les eaux de surface ; dans 36 cas d'ame liorations sur les eaux souterraines ; dans 3 cas d'ame liorations conjointes eaux de surface et souterraines (2 cas d'absences de mesures en 2011-2015). Les 91 sous-secteurs ayant perdu en classe de qualite re sultent dans 9 cas de de gradations conjointes ; dans 55 cas de de gradations seulement sur les eaux de surface ; dans 27 cas de de gradations seulement sur les eaux souterraines ; dans 9 cas de de gradations conjointes. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 92/147 Annexe 8. Politiques publiques en interaction avec le domaine des nitrates La Politique Agricole Commune Elle occupe une place pre ponde rante tant par ses domaines d'intervention (avec ses deux piliers « soutien du marche , des prix et des revenus agricoles » et « de veloppement rural ») que par les moyens alloue s (plus de 9 milliards d'euros par an pour la France). Sa programmation 2022­2027 est en cours d'e laboration. Elle interfe re avec la directive « nitrates » a plusieurs niveaux : (i) depuis sa mise en place, elle a largement accompagne l'e volution des syste mes de production qui exercent des pressions tant par la teneur que par la spe cialisation (cf. partie 2.4.1) ; (ii) elle impose des sanctions financie res aux be ne ficiaires de ses aides directes en cas de constat d'anomalie sur des points de contro le concernant les mesures lie es a la directive « nitrates » et a d'autres directives45 (cf. annexe 16) ; (iii) depuis 2013, elle encourage crescendo - avec le paiement vert et biento t avec les deux strate gies a venir (« De la ferme a la table » et « Biodiversite ») - les changements de syste mes qui atte nuent les pollutions et les externalite s ne gatives de l'agriculture ; (iv) elle de termine les contenus des messages de conseil et des re fe rentiels. Cette politique peut encore mieux inte grer l'enjeu nitrates qu'elle ne le fait actuellement. Il y a au moins deux marges de manoeuvre : Les de clarations PAC pourraient inte grer la couverture ve ge tale des intercultures. Au-dela des contro les, cela permettrait d'e tablir des cartes annuelles des CIPAN. Le consentement des agriculteurs subventionne s par la PAC (premier ou second pilier) a fournir des donne es de suivi de parcelles et d'exploitation lie es a cet enjeu nitrates pourrait trouver sa place dans une conditionnalite renouvele e, notamment pour les donne es issues des logiciels de suivi. La directive-cadre sur l'eau ou DCE (2000/60/CE) La directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle de finit des re gles pour mettre fin a la de te rioration de l'e tat des masses d'eau de l'Union europe enne et parvenir au « bon e tat » des rivie res, lacs et eaux souterraines, eaux de « transition » et eaux co tie res en 2015, avec des possibilite s pour reporter l'atteinte de cet objectif en 2021 ou en 2027. Elle formule tre s clairement des objectifs de re sultats et il appartient aux Etats-membres de mettre en place les mesures permettant de les atteindre. Elle englobe l'enjeu nitrates, l'enjeu eutrophisation et d'autres enjeux lie s a l'activite agricole (phytosanitaires, phosphore, e rosion, pollutions microbiologiques, e quilibre quantitatif de la ressource en eau...). Dans chaque grand bassin hydrographique, un Sche ma Directeur d'Ame nagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et un programme de mesures sont e tablis tous les six ans (2010-2015, 2016-2021). Dans le cadre de la pre paration des documents de planification pour la pe riode 2022-2027, les comite s de bassin ont adopte en de cembre 2019 l'e tat des lieux de leur bassin hydrographique. Ce document comprend notamment une e valuation du risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux dans l'hypothe se d'un prolongement des tendances et des politiques actuelles. L'action publique doit e tre renforce e sur ces masses d'eau « a risque ». Les programmes d'actions nitrates constituent la pie ce maitresse des politiques actuelles de maitrise des pollutions par les nitrates d'origine agricole. conditionnalite sur paiements de couple s, aides couple es pour des animaux ou des ve ge taux, ICHN, MAEC surfaciques, agroforesterie, aide a la restructuration et a la reconversion des vignobles... 45 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 93/147 Réduction de l'utilisation des pesticides Le plan national ECOPHYTO date de 2008 et trouve aussi ses origines au niveau communautaire (Directive Cadre Europe enne 2009/128/CE « utilisation durable des pesticides »). Son lien avec l'azote porte sur les compromis a faire entre enjeux au niveau des syste mes de culture. Le lien est aussi a faire en mobilisant des outils ge ne riques utiles pour les deux enjeux (la surveillance satellitaire, le dispositif d'e pide mio-surveillance, les analyses de reliquats, les outils d'aide a la de cision...). Réduction des pollutions par les émissions ammoniacales La directive (EU) 2016/2284 du Parlement europe en et du Conseil du 14 de cembre 2016 porte sur la re duction des e missions nationales de certains polluants atmosphe riques. Elle a e te transpose e en droit français par le de cret n°2017-949 du 10 mai 2017. Or, l'agriculture joue un ro le important sur la qualite de l'air. Elle ge ne re, principalement par l'e levage et les e pandages d'engrais azote s, 97% des e missions anthropiques d'ammoniac en France 46 . Ces e missions et les retombe es de compose s azote s qui en de coulent contribuent a la pollution des milieux (apports occultes d'azote et de compose s acidifiants sur les parcelles cultive es, les fore ts, les formations ve ge tales naturelles). L'ammoniac, dans des conditions me te orologiques favorables, re agit avec l'acide nitrique et est a la source de la formation de particules secondaires dans l'atmosphe re, contribuant ainsi a la charge totale en particules. Ces phe nome nes ou e pisodes sont concentre s dans le temps (notamment au printemps avec les e pandages d'effluents d'e levage et d'engrais mine raux) et concernent surtout la moitie nord de la France. D'autres e missions sont imputables a l'agriculture, notamment celles de particules terrige nes de taille ge ne ralement supe rieure a 2,5 m. Rappelons juste ici les mesures pre vues par le plan national de re duction des e missions de polluants atmosphe riques (PREPA) (2017 horizon 2030)47 : utilisation d'engrais moins e missifs, utilisation de pendillards ou enfouissement des effluents d'e levage... de veloppement de filie res alternatives au bru lage des re sidus agricoles, mesure des produits phytosanitaires dans l'air, contro le de l'interdiction des e pandages ae riens, accompagnement du secteur agricole par la diffusion des bonnes pratiques. Notons enfin que la mesure 1° « pe riode minimales d'interdiction d'e pandage de fertilisants azote s » du PAN est e troitement lie e a cet enjeu air. L'e tude de l'ACTA sur les e volutions a pre voir dans le 7e PAN prend en compte les pollutions de l'air et des eaux. Le recensement officiel des e missions (CITEPA, 2015) indique que plus de 97 % des e missions anthropiques de ce compose sont dues a l'agriculture (e levage et e pandages d'engrais azote s) en France 46 47 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Plan nat re duction polluants atmosphe riques.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 94/147 Annexe 9. Programmes de financement des installations de stockage d'effluents d'élevage Deux programmes de financement de die s a la maitrise des pollutions lie es aux effluents d'e levage se sont succe de de 1994 a 2000 (Programmes de Maitrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) : PMPOA 1 sur 1994-2000 et PMPOA 2 sur 2002-2007). Ils ont permis d'aider financie rement l'ame lioration de la collecte, du stockage et de l'e pandage des effluents d'e levage, l'ame lioration des pratiques agronomiques ainsi que la re sorption des exce dents structurels d'azote lie s aux e levages. Le PMPOA 1 pre voyait l'inte gration progressive des e levages par taille de croissante des troupeaux et sans priorite ge ographique. Il a e te stoppe en 2000, a la demande de la Commission europe enne, afin de revoir ses modalite s d'acce s. Les diffe rences d'approche pour le PMPOA 2 ont consiste , pour l'essentiel, a agir en priorite sur les zones vulne rables et a y ouvrir pendant une dure e limite e l'acce s aux aides publiques pour tous les e levages, quelle que soit leur taille. Le PMPOA 2 a e galement renforce le volet agronomique des projets des e leveurs. Le PMPOA 1 a permis d'ame liorer les conditions de stockage des effluents d'e levages des exploitations de plus grande taille. Le PMPOA 2 a concerne pre s de 53 000 e levages dont environ 90% situe s en zone vulne rable. En zone vulne rable, Les deux PMPOA ont en tout contribue a ame liorer la gestion de 80% de l'azote issu des e levages. Tableau 13 : Nombre d'élevages engagés dans les deux PMPOA PMPOA 1 Bovins Lait Bovins viande Autres herbivores Porcins et volailles Total 22 000 7 500 7 500 37 000 PMPOA 2 27 100 12 100 8 900 4 900 53 000 TOTAL 49 100 19 600 8 900 12 400 90 000 (source : [Manneville et al 2017]) Depuis la fin du PMPOA 2, des aides gestion des effluents d'e levage dans les zones vulne rables sont attribue es dans le cadre de programmes d'aide aux objectifs plus larges, parmi lesquels figure l'ame lioration de l'environnement. Le Plan de modernisation des ba timents d'e levage (PMBE) a couvert la pe riode 2017-2013. Pour la pe riode 2014-2020, les aides s'inscrivent dans le Plan de compe titivite et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE). Ces dispositions sont mises en oeuvre dans le cadre des Programmes de de veloppement rural re gionaux (PDRR) approuve s par la Commission europe enne. En application des lignes directrices de l'Union europe enne concernant les aides d'Etat, les investissements permettant de re pondre a une norme communautaire ne sont pas e ligibles, a l'exception des jeunes agriculteurs re unissant certaines conditions et des normes communautaires re cemment introduites. Apre s une mise a jour de la de limitation des zones vulne rables, une aide publique (Etat, fonds europe ens, agence de l'eau, collectivite territoriale...) peut e tre accorde e a un e leveur ayant des ba timents situe s dans les nouvelles zones vulne rables. L'aide pour se conformer aux nouvelles exigences de stockage des effluents d'e levage peut e tre accorde e « pour un maximum de 12 mois a compter de la date a laquelle celles-ci deviennent obligatoires pour l'exploitation agricole ». Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 95/147 Annexe 10. Effets favorables des cultures intermédiaires pièges à nitrates Les cultures intermédiaires peuvent rendre de multiples services qui sont de mieux en mieux connus. Leur effet en tant que « piège à nitrates » a été particulièrement étudié. Il est essentiel dans de nombreuses situations pour que la teneur en nitrates de l'eau de drainage soit inférieure à 50 mg/l. Les cultures intermédiaires rendent de multiples services Les cultures interme diaires ont e te principalement mises en avant pour leur effet favorable en termes de diminution des fuites de nitrates. Mais elles peuvent rendre bien d'autres services. Pour mieux faire connaitre ces services et aller au-dela de la fonction de pie ge a nitrates, l'INRA a organise le 4 octobre 2017 a Auzeville un colloque intitule « CIMS : des Cultures Interme diaires MultiServices pour une production agroe cologique performante »48. Ce colloque a permis de faire le point, d'une part, sur les processus e cologiques sous-jacents a la production des services e cosyste miques des CIMS, et d'autre part, sur la façon de les conduire pour proposer des solutions adapte es aux objectifs de durabilite des exploitations agricoles. Les services de l'Etat cherchent e galement a mieux faire connaitre l'ensemble des services rendus par les cultures interme diaires. A titre d'illustration, la figure 30 est extraite d'une brochure d'information re dige e en Centre-Val de Loire49. Me me lorsque les possibilite s de valorisation fourrage re sont faibles, les services pouvant e tre rendus sont multiples et justifient une conduite adapte e et soigne e des cultures interme diaires. Figure 30 : Extrait de la brochure « Les couverts en interculture. Opportunités et réglementation » éditée par la DRAAF et la DREAL Centre-Val de Loire (mai 2020) Principes du piégeage de l'azote par une CIPAN, effets sur la lixiviation de nitrate et sur l'azote disponible pour la culture suivante Plusieurs me canismes expliquent l'e volution dans le temps du "reliquat d'azote mine ral du sol" (azote disponible pour les plantes mais aussi expose a la lixiviation) a partir de la re colte de la culture pre ce dente (cf. figure 31). 48 49 https://www6.inrae.fr/ciag/CIAg-Agriculture/Cultures-Intermediaires-Multi-Services http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ 2020_communicationcouvertsinterculturaux.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 96/147 Avant le de but du drainage, le fort taux de mine ralisation des matie res organiques en fin d'e te et en automne entraine l'augmentation du reliquat d'azote mine ral. Durant la pe riode de drainage, le reliquat diminue du fait de la lixiviation de nitrate et d'un taux de mine ralisation plus faible en fin d'automne et hiver. L'e volution du reliquat d'azote mine ral est module e par la pre sence d'une CIPAN. En absorbant l'azote mine ral du sol avant le de but du drainage, la CIPAN empe che l'augmentation du reliquat expose a la lixiviation. (source : [Rapport INRA 2012, re sume ]) Cultures intermédiaires, fuites de nitrates et impact économique. Résultats de l'essai longue durée de Thibie (Marne) L'impact sur la lixiviation de nitrates des cultures interme diaires implante es durant les intercultures a fait l'objet de nombreuses expe rimentations de s les anne es 80, avec par exemple des mesures en cases lysime triques ou avec des bougies poreuses. Les re sultats de l'expe rimentation mene e en Champagne crayeuse a Thibie50 sont rapporte s ici a titre d'illustration. Gestion des intercultures La rotation e tudie e est la rotation betterave sucrie re­pois­ble . Pour chacune des trois intercultures, le sol couvert par une culture interme diaire est compare au sol laisse nu. Le radis est la principale culture interme diaire retenue, sauf entre betterave et pois (ce re ale en culture interme diaire), vu la date d'arrachage des betteraves. Fertilisation azotée des cultures principales Les doses totales d'engrais azote s e pandues sont de deux niveaux, ajuste s chaque anne e : (1) traitements dits « N BILAN » (les doses totales sont calcule es a partir de la mesure des reliquats d'azote mine ral en sortie d'hiver (RSH) et de la me thode du bilan additif type INRA) et (2) traitements dits « N REDUIT » (re duction forfaitaire de 35 % de la dose bilan). Teneur en nitrates mesurée dans l'eau des bougies poreuses Des bougies poreuses sont utilise es pour pre lever de l'eau du sol a la base de la profondeur d'enracinement. L'e chantillon pre leve repre sente l'eau qui s'infiltre en profondeur vers la nappe. La figure 32 repre sente les teneurs en nitrates de l'eau observe es pour chaque traitement expe rimental (moyennes e tablies sur les 12 ans de dure e de l'essai). À noter que le rôle des cultures intermédiaires est nettement plus important que celui de la réduction de fertilisation azotée, quelle que soit l'interculture. Cette pre dominance du ro le des cultures interme diaires a constamment e te observe e au long des douze anne es de l'essai. Figure 31 : Principe du piégeage de l'azote par une CIPAN et dynamique du nitrate dans le sol Limiter le lessivage des nitrates. Essai de longue dure e Site de THIBIE (Marne). Re sultats acquis de 1991 a 2008 (https://www.arvalis-infos.fr/file/galleryelement/pj/2e/bc/d2/98/ rapportfinalthibie_1et7505878213799499990.pdf) 50 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 97/147 150 teneur en nitrate (mg/l) 125 100 75 50 25 0 après BETTERAVE 57 47 133 120 79 118 101 66 48 30 27 42 103 89 N BILAN sans CI N RÉDUIT sans CI N BILAN avec CI N RÉDUIT avec CI 35 32 après POIS après BLÉ Moyenne Figure 32 : Teneurs en nitrates moyennes de l'eau prélevée avec les bougies poreuses dans l'essai longue durée de Thibie 1991-2003 (Marne) Impact économique : Une marge directe en hausse Des augmentations de rendement lie s a la pre sence de couverts interme diaires ont e te constate es, plus particulie rement sur le ble et la betterave. Les e le ments explicatifs ne sont pas bien identifie s, mais ne sont en aucun cas imputables aux seuls effets azote : les courbes de re ponse du ble a l'azote ont montre que les rendements augmentent apre s radis sans que la dose optimale ne soit modifie e. A partir de 2004, la rotation betterave-ble -orge de printemps a remplace la rotation betterave-pois-ble . Un couvert de radis a e te implante entre le ble et l'orge et entre l'orge et la betterave. De 2004 a 2008, des gains de rendement d'environ 8 % sont toujours observe s sur ble et betterave. Les gains sont encore plus impressionnants sur orge de printemps : entre + 3 % et + 39 % (figure 33). Sur cet essai, la hausse des rendements constate e apre s les couverts ve ge taux conduit a une forte e le vation du produit de pre s de 100 /ha/an. La hausse des charges de 34 /ha/an est donc tre s largement compense e (figure 34). (source : Labreuche J., Briffaux G., Aubrion G., Moquet M., Couture D., Dossier couverts ve ge taux, Perspectives Agricoles n°357, juin 2009) Figure 34 : La hausse des rendements a largement compensé les charges imputables au couvert Figure 33 : Depuis 1996, les rendements des cultures sont plus élevés après un couvert Simulations réalisées par l'INRA dans le cadre de l'étude remise en 2012 Les effets be ne fiques des CIPAN sur les fuites de nitrates ont conduit tre s to t a prescrire leur implantation dans les situations pre sentant les enjeux les plus importants. Le de cret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 relatif aux programmes d'action a ainsi introduit l'obligation de couverture du sol sur toutes les parcelles dans les bassins versants situe s en amont des prises d'eau superficielle utilise e pour la production d'eau destine e a la consommation humaine et pre sentant des teneurs en nitrates supe rieures a 50 mg/l. La circulaire du 26 mars 2008 a rendu obligatoire la couverture de 100% des surfaces cultive es au plus tard en 2012, en conside rant l'efficacite environnementale reconnue de la couverture des sols pour un cou t de mise en oeuvre relativement faible. La loi du 3 aou t 2009 de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 98/147 programmation relative a la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a indique que l'Etat ge ne raliserait « la couverture des sols en hiver en fonction des conditions locales ». L'objectif de couverture totale a fait l'objet de contestations de repre sentants de la profession agricole. Sur l'argument d'impossibilite s techniques de mise en oeuvre, ils ont demande la reconnaissance de pratiques alternatives (absence de couverture, maintien des re sidus en surface, de repousses de ce re ales). Dans ce contexte, les ministe res charge s de l'environnement et de l'agriculture ont sollicite l'INRA pour re aliser une e tude qui fasse le point des acquis, des incertitudes et des questions a approfondir sur cette proble matique. Cette e tude a e te remise en 2012 [Rapport INRA 2012]. Le seul examen de la bibliographie scientifique ne suffisant pas pour appre hender la diversite des situations du territoire me tropolitain, l'INRA a comple te l'e tat des connaissances par un travail de simulation. Les simulations ont explore une large gamme de contextes pe doclimatiques et agronomiques et ont e te conduites sur 24 sites localise s en zone vulne rable pour 20 anne es de climat (1998-2008, donne es Me te o-France). (cf. figure 35). La carte de gauche repre sente l'indicateur [Pluie­ Evapotranspiration potentielle (ETP)] de aou t a mars ; la carte de droite repre sente la tempe rature moyenne de aou t a mars. En gris : territoire hors zone vulne rable). Figure 35 : Localisation des 24 sites climatiques pour les simulations de gestion de l'interculture Cette e tude a confirme l'efficacite des CIPAN et pre cise des conditions de mise en oeuvre : Les CIPAN sont nécessaires, y compris lorsqu'une fertilisation bien raisonne e de la culture pre ce dente laisse peu de nitrate, puisque la mine ralisation des matie res organiques du sol produit en continu de l'azote, qui peut alors e tre lixivie . Les cultures intermédiaires non-légumineuses sont incontestablement efficaces en tant que CIPAN, pour une tre s large proportion des conditions simule es. Cette efficacite est ve rifie e aussi bien en interculture courte qu'en interculture longue. La re duction de la teneur en nitrates de l'eau est ge ne ralement supe rieure a 50% et, en conse quence, la teneur en nitrates de l'eau de drainage est infe rieure a 50 mg/l. L'efficacite existe aussi en cas d'e pandage de produits organiques, mais sous condition de faible reliquat pre alable. Apre s mais grain (re colte de mi a fin octobre), la croissance des CIPAN reste limite e a l'automne et la re duction de la teneur en nitrates est en moyenne infe rieure a 10%. Toutefois, pour les sites les plus chauds, la pe riode de ve ge tation allonge e permet une re duction de 20% a 30% de la teneur en nitrates. Les itinéraires techniques doivent être adaptés aux conditions pédoclimatiques locales et au système de culture pour conjointement maximiser l'efficacite « pie ge a nitrates » et minimiser les e ventuels effets inde sirables sur la culture suivante. Cette adaptation de la gestion des CIPAN doit aussi inte grer les autres « services » qu'elles sont susceptibles de rendre, en fonction des enjeux locaux (lutte contre l'e rosion, reconstitution des ressources en eau...). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 99/147 L'e tude a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es, notamment sur : Les proprie te s des espe ces utilisables en CIPAN, leurs impacts sur les bioagresseurs des cultures principales, leur diversification et leur ame lioration par une se lection ge ne tique cible e ; La diversification et l'optimisation des itine raires techniques des CIPAN : emploi de le gumineuses ou de me langes d'espe ces pour optimiser conjointement effets « pie ge a nitrates » et « engrais vert », pratique du semis sous couvert de la culture pre ce dente, adaptation aux syste mes sans labour, conception d'outils d'aide a la de cision pour optimiser les itine raires techniques ; L'impact de la ge ne ralisation des CIPAN sur les ressources en eau ; Les effets du changement climatique sur leur efficacite ; L'analyse cou t-be ne fice des cultures interme diaires en conside rant l'ensemble de leurs fonctions et l'e tude des politiques publiques les plus efficaces pour leur mise en oeuvre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 100/147 Annexe 11. Suivi satellitaire des couverts végétaux d'interculture L'e valuation de la mise en oeuvre de la mesure 7° (ve rification de la mise en place effective de CIPAN sur les parcelles qui le requie rent et estimation de la biomasse correspondante) est particulie rement difficile. Elle demande en the orie un plan d'e chantillonnage statistique dense et des tourne es de terrain sur le territoire conside re . Cette e valuation n'est pas re alise e a ce jour, principalement faute de moyens humains. De ce fait, les contro les se cantonnent essentiellement a un ro le de police. L'imagerie satellitaire constitue un outil particulie rement pertinent pour une telle e valuation. L'imagerie optique des satellites Sentinel (Agence spatiale europe enne, programme Copernicus) est aujourd'hui disponible en temps re el avec une grande qualite radiome trique et ge ome trique, une re pe titivite the orique de 5 jours, une re solution de 10 m, une diffusion gratuite et une pe rennite assure e. Elle est parfaitement adapte e au suivi en pe riode automnale et hivernale, malgre les conditions de ne bulosite . Les donne es existent depuis 2016 permettant une analyse a posteriori. Les compe tences publiques (CNES, INRAE, OFB, Cerema...) et prive es (bureaux d'e tude, socie te s de service en te le de tection...) existent. L'expe rience de suivi satellitaire des CIPAN par la DDT des Deux-Se vres et Irstea (2013-2015). La classification d'une image satellitaire d'automne (figure 36) quantifie, a l'e chelle de la parcelle, des indicateurs de biomasse. Cela permet d'estimer la densite de couverture ve ge tale. Le croisement des donne es de couvert ve ge tal d'interculture et des donne es du RPG sur la culture principale pre ce dente permet d'estimer le risque d'anomalie CIPAN a l'e chelle de la parcelle. Cette information peut e tre traduite en un indicateur re gionalise du risque d'anomalie. Elle aide a cibler les zones, voire les exploitations a contro ler et a e valuer la mise en oeuvre des CIPAN (figure 36). Cette expe rience a servi de base a plusieurs initiatives ulte rieures. Projet pilote « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement »51 de l'OFB re gion Bretagne. Ce projet vise a mieux mobiliser l'information pour e laborer les plans de contro le de police de l'environnement dans le domaine des pollutions diffuses. Le bassin est cartographie sous forme de pixels de 5 km x 5 km. Un mode le attribue a chaque pixel une note de 0 a 1 indiquant le risque d'anomalie. Ce mode le est entraine sur les 20 000 contro les de l'anne e pre ce dente afin d'expliquer les taux d'infractions observe s sur la base de 80 variables d'entre e (variables de milieu, de pression, d'e tat...) issues des bases de donne es et de l'imagerie satellitaire (figure 37). L'OFB Bretagne a engage un travail de cartographie satellitaire mensuelle des CIPAN valorisant ses releve s de terrain. L'expe rience des socie te s prive es. Plusieurs socie te s de veloppent des services de suivi satellitaire des couverts ve ge taux, en appui a la transition agro-e cologique et peuvent produire des cartes de CIPAN. A titre d'exemple : TERRANIS (http://terranis.fr/) de veloppe, avec la Coope rative Euralis et le laboratoire CESBIO, une approche de caracte risation par imagerie satellitaire des couverts ve ge taux d'interculture (composition spe cifique, biomasse...) (figure 38). Elle alimente la me thode MERCI (cf. [MERCI]) de la chambre re gionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine, pour estimer les quantite s d'e le ments fertilisants restitue es a la culture suivante. ENVILYS (http://www.envilys.com) de veloppe, des de marches de mode lisation des transferts de pollutions diffuses a l'e chelle des territoires sensibles (travaux sur 120 aires d'alimentation de captages), associant me trologie, mode lisation, analyse des pratiques et imagerie satellitaire. Ces de marches sont mises en oeuvre aupre s de clients publics et prive s aux e chelles française et europe enne, ainsi que dans le cadre de projets de R&D (webservices, te le de tectection...). En re ponse a l'Appel a Manifestation d'Inte re t « Intelligence Artificielle » d'Etalab, un de partement de la direction interministe rielle du nume rique (DINUM) 51 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 101/147 Figure 36 : Suivi satellitaire des CIPAN ( DDT des Deux-Sèvres-Irstea) : étapes de la méthode : (1) image ; (2) classification ; (3) indicateurs de risque d'anomalie par parcelles ; (4) indicateurs régionalisés Figure 37 : Projet « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement » OFB Bretagne : (gauche) maillage 5 km x 5 km et contrôles de l'année précédente ; (droite) cartographie satellitaire du couvert végétal d'interculture Figure 38 : Diagnostic sur le sous-secteur « Gers du confluent du Sousson au confluent de la Garonne » (TerraNIS) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 102/147 Annexe 12. Analyse des adaptations de la mesure 7° dans les PAR Cadre général L'arre te du 23 octobre 2013 a modifie le PAN en ajoutant l'annexe VII « Couverture ve ge tale pour limiter les fuites d'azote au cours des pe riodes pluvieuses ». Le PAR peut ne pas rendre obligatoire la couverture des sols par un couvert ve ge tal dans certaines situations. L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 52 a peu motive les choix retenus et n'a pratiquement pas e value leurs impacts. Dans son avis de libe re le 10 juillet 2013 53 , l'Autorite environnementale observe que ce dispositif ne respecte pas le principe d'un programme national socle, pouvant e tre renforce par les programmes re gionaux, puisqu'ici le pre fet de re gion peut de cider d'importantes adaptations au dispositif national. L'Autorite environnementale rele ve que la consultation du GREN a me me de donner un avis technique sur ces adaptations n'est pas prescrite avant leur adoption. Elle souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che e d'appre cier les effets de la mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales. Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Les trois exemples développés ci-après illustrent la diversité des adaptations de la mesure 7° par les PAR. Les apports de l'étude nationale remise par l'INRA en 2012 ont finalement été très peu valorisés et les évaluations environnementales du PAN et des PAR sont restées succinctes. D'une manière générale, les adaptations régionales semblent échapper à une logique d'ensemble et être principalement motivées par le souhait de reconduire des dispositions arrêtées dans les programmes d'actions départementaux antérieurs aux 5es PAR. Adaptation a) Date de la récolte principale à partir de laquelle la couverture végétale des sols n'est plus obligatoire Le contenu des 4es PAR arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a recense 26 de partements pour lesquels les 4es programmes d'actions avaient de fini une date limite de re colte de la culture principale. Ces dates limites allaient du 1er septembre au 31 octobre. Le cadrage national de 2013 La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR rappelle la justification d'une date limite de re colte de la culture principale, mais sans fournir des e le ments me thodologiques devant pre sider a sa de finition : L'étude INRA sur les cultures intermédiaires (2012) montre en effet qu'en cas de récolte tardive, la CIPAN n'est plus efficace pour réduire les fuites d'azote puisqu'elle ne croît pas suffisamment pour remplir son rôle. La date limite au-delà de laquelle la récolte est jugée comme « tardive » doit être définie au niveau régional, en fonction des caractéristiques pédoclimatiques de la région. Cette date correspond à la date à partir de laquelle la récolte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une culture dérobée qui se développe suffisamment pour remplir son rôle. (...) 52 53 http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ees2013_pan_oieau.pdf http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/009021-01_avis-delibere_ae_cle133e38.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 103/147  Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Les pre fets de re gion ont tous arre te une date unique de re colte pour l'ensemble de leur re gion. Les variantes, lorsqu'elles existent ne sont pas lie es a la diversite pe doclimatique au sein de la re gion (figure 39, source : Barreau S., Magnier J., Analyse des contenus des sixie mes programmes d'actions re gionaux « nitrates », Office International de l'Eau, juin 2019). Apre s l'entre e en vigueur du PAN et des 5es PAR puis des 6es PAR, on retrouve exactement la me me fourchette de date limite de re colte que pour les 4es PA, du 1er septembre au 1er novembre, mais le principe s'est trouve e tendu a l'ensemble des de partements concerne s par les zones vulne rables. Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude de l'INRA remise en 2012 a e tudie par simulation trois successions-types se lectionne es pour repre senter des intercultures contraste es : une succession ble d'hiver­mais, une succession colza­ble et une succession mais­mais, en grain ou fourrage selon les re gions, qui permet d'e tudier des cas de re colte tardive a l'automne (de fin septembre a fin octobre). Pour les successions ble d'hiver­mais et mais­mais, les simulations mettent en e vidence la tendance a la de croissance des quantite s d'azote fixe es par la culture interme diaire au fur et a mesure que sa leve e est tardive. Mais la quantite d'azote fixe e varie beaucoup en fonction du contexte climatique. Apre s une re colte de ble Parmi les sites e tudie s, il y en a ou une leve e de la culture interme diaire au 25 septembre (date la plus tardive parmi les dates simule es) permet encore une acquisition notable d'azote par la culture interme diaire (figure 40). Figure 39 : Date limite de récolte de la culture principale au-delà de laquelle la couverture des sols par une culture intermédiaire n'est pas obligatoire dans les intercultures longues Figure 40 : Succession blé d'hiver­maïs. Gamme des quantités d'azote absorbé par le ray-grass en fonction des dates de levée et de destruction pour six sites ayant des réponses contrastées (trait bleu = moyenne du site, toutes dates confondues) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 104/147  Apre s une re colte de mais ensilage (haut de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 septembre) Les CIPAN sont toujours utiles pour diminuer la lixiviation et donc la teneur en nitrates de l'eau de drainage, avec une re duction me diane de 35% pour la moutarde. Dans les situations simule es pour l'ouest et le sud de la France, l'abattement de la teneur est proche de 50%, car la croissance des CIPAN peut e tre significative pour des semis de mi a fin septembre, et l'exportation des cannes de mais permet un semis dans de meilleures conditions et un total acce s a la lumie re des plantes. Apre s une re colte de mais grain (bas de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 octobre) Les CIPAN sont ge ne ralement insuffisamment efficaces et peu utiles pour re duire la lixiviation et la teneur nitrique de l'eau de drainage, car leur croissance est trop faible a l'automne, du fait de la date de semis tardive. On notera toutefois que la moutarde permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage sur certains sites de la moitie sud de la France, en particulier si la pluviome trie est e leve e (site 01). Figure 41 : Différentiel (ou delta) de lixiviation d'azote nitrique entre culture intermédiaire (moutarde) et sol nu dans la succession maïs-maïs ensilage (9 sites en haut) et grain (15 sites en bas). (trait bleu = moyenne inter-sites) Examen critique du PAN et des PAR au regard des donne es disponibles Les enseignements tire s des simulations re alise es pour les successions ble d'hiver­mais, mais grain­ mais grain et mais fourrage­mais fourrage permettent indirectement de re pondre a la question suivante : « Jusqu'a quand le semis d'une CIPAN permet-il de fixer suffisamment d'azote pour re duire de manie re efficace les fuites d'azote ? ». Dates limites de re colte de la culture principale pre ce dente (PAR) Les dates arre te es dans les PAR (figure 39) pre sentent un gradient est-ouest, ce qui est en accord avec le re sultat des simulations re alise es dans l'e tude INRA 2012 [Rapport INRA 2012]. En revanche, le classement nord-sud interpelle (Bretagne : 1er novembre ; Pays de la Loire : 20 octobre ; Nouvelle-Aquitaine : 15 octobre ; Occitanie : 20 septembre ; PACA : 15 octobre). Au sud des Pays de la Loire, la date pourrait a minima ne pas e tre ante rieure au 15 octobre (cf. e tude Arvalis ci-dessous). Le principal e cart concerne le PAR Occitanie qui a le 20 septembre comme date limite (les dates limites pour le 5e PAR Midi-Pyre ne es et le 5e PAR Languedoc-Roussillon e taient respectivement le 20 septembre et le 1er octobre). Le rapport d'e valuation environnementale du projet de 6e PAR Occitanie fournit les e le ments suivants : « Sur la base du modèle CHN développé par Arvalis, une simulation de date de début de lixiviation a été faite sur 23 types de sols rencontrés en ex-Midi-Pyrénées. Compte tenu du temps de levée nécessaire au couvert d'interculture pour développer son efficacité de piège à nitrates, la date limite d'implantation dans les conditions locales régionales correspond au 15 octobre. La proposition, d'une date limite de récolte de la culture principale arrêtée au 15 octobre, en cohérence avec la date limite d'implantation du couvert intermédiaire, a été examinée. Elle n'a pas été retenue car elle constitue un changement de règle vis-à-vis des deux anciens PAR ce qui peut nuire à l'appropriation de cette mesure par les agriculteurs. En outre, elle présente peu de bénéfice environnemental car peu de cultures sont récoltées entre le 20 septembre et le 15 octobre en Occitanie hors maïs grain, sorgho et tournesol (cf. proposition de date au 1er octobre). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 105/147 Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s mais grain (PAN) Alors que l'e tude INRA a montre que l'implantation d'une CIPAN permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage dans des contextes pe doclimatiques de la moitie sud de la France, le PAN a d'emble e e tendu a la France entie re la mesure d'exemption justifie e pour le nord. Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s tournesol et sorgho (PAN) Les intercultures apre s tournesol et sorgho n'ont pas e te simule es dans l'e tude INRA. Toutefois, ces cultures sont ge ne ralement re colte es plus to t que le mais grain et laissent moins de re sidus de culture au sol, tout particulie rement pour le tournesol. Compte tenu de ces e le ments, il serait efficace de rendre obligatoire l'implantation d'une CIPAN dans les intercultures longues suivant une re colte de tournesol et de sorgho de s que la re colte est ante rieure a la date limite de re colte s'appliquant au reste des cultures. Autorisation des repousses de céréales en lieu et place des CIPAN Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude indique que les repousses de ce re ales sont efficaces pour re duire la lixiviation, a condition qu'elles soient spatialement bien distribue es et avec un taux de couverture e leve . Sous cette condition de couverture du sol, les repousses de ble s'ave rent quasiment aussi efficaces qu'une CIPAN de ray-grass d'Italie. En revanche, lorsque la re partition spatiale est he te roge ne (en « bandes » de couvert, sous le 11 novembre passage de la moissonneuse-batteuse, alternant avec du sol nu - figure 42), les repousses sont en Figure 42 : Illustration d'un couvert de moyenne deux fois moins efficaces pour re duire repousses de blé en « bandes » la lixiviation que si elles sont homoge nes. Dans le cas de repousses peu denses et he te roge nes spatialement, ce couvert interme diaire serait certes utile, mais incomple tement efficace pour re duire les fuites de nitrates. Le cadrage national de 2013 Dans le cas ge ne ral, la couverture des sols est obtenue soit par l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates, soit par l'implantation d'une culture de robe e, soit par des repousses de colza denses et homoge nes spatialement. Les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont e galement autorise es dans la limite de 20 % des surfaces en interculture longue a l'e chelle de l'exploitation. Dans les re gions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur, les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont autorise es au-dela de la limite de 20 %. Toutefois, l'implantation d'une CIPAN ou d'une culture de robe e est exige e sur les ilots culturaux qui ne sont pas couverts par des repousses denses et homoge nes spatialement une semaine avant la date fixe e dans le PAR. Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Au niveau d'une exploitation agricole, la part de la superficie des parcelles en intercultures longues pouvant e tre couverte par des repousses de ce re ales en lieu et place des CIPAN varie de 0% (Bretagne et Grand Est pour la totalite de leur zone vulne rable, Nouvelle-Aquitaine pour ses ZAR) a 100% (Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur). Les autres PAR autorisent 20% et ont parfois arre te des prescriptions spe cifiques comple mentaires : exigences de densite et d'homoge ne ite des repousses et obligation d'implanter une CIPAN avant le 15 octobre si les repousses ne sont pas conformes (Auvergne-Rho ne-Alpes), ne cessite d'utiliser une moissonneuse-batteuse e quipe e d'un broyeur-e parpilleur de pailles (Ile-de-France). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 106/147 Dans les de partements de l'ex Languedoc-Roussillon, l'exigence est de montrer avant le 13 septembre une homoge ne ite spatiale (le couvert ne doit pas e tre « en bandes ») et une densite minimale par hectare de 75 plantes par m². A de faut, l'agriculteur doit implanter une CIPAN. Le retour d'expe rience montre que peu d'agriculteurs utilisent la possibilite de couvrir le sol a l'aide de repousses de ce re ales. En effet, s'ils doivent attendre mi-septembre pour constater que le couvert n'est pas suffisant et implanter une CIPAN, ils ont un sentiment de double peine. Ils pre fe rent implanter directement une CIPAN ou utiliser tout autre moyen de rogatoire permis par le PAR Occitanie. Adaptation b) contraintes liées aux sols argileux Le contenu des 4es PA arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a examine les de rogations concernant des situations de sol a fort taux d'argile. Elles s'appuient sur l'argument que les sols argileux ne cessitent un travail pre coce a l'automne difficilement compatible avec l'implantation d'une culture interme diaire. Toutefois, il convient de pre ciser que la texture des sols qualifie s « d'argileux » dans ces de rogations est tre s he te roge ne, puisque les valeurs indique es varient de 22 a 40% d'argile selon les de partements. Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37%, et comme argilo-limoneux lorsque cette teneur est comprise entre 27,5% et 37%. Le cadrage national de 2013 L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 de finit plusieurs adaptations qui peuvent e tre apporte es par les PAR pour ce qui concerne l'obligation de couverture des sols durant les intercultures longues. L'une des possibilite s d'adaptation concerne les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la CIPAN ou des repousses : b) La couverture des sols n'est pas obligatoire dans les intercultures longues et courtes pour les îlots culturaux sur lesquels un travail du sol doit être réalisé pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses. Cette adaptation ne s'applique pas aux intercultures longues derrière du maïs grain, du tournesol ou du sorgho. La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR fournit les pre cisions suivantes pour les sols argileux : La possibilité d'adaptation b), liée à la nécessité de réaliser un travail du sol pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses, vise à ne pas obliger à couvrir le sol pendant l'interculture longue pour les sols ayant une teneur élevée en argile et nécessitant un travail du sol pendant la période d'implantation de la CIPAN ou des repousses. Il est rappelé qu'une destruction de la culture intermédiaire ou des repousses plus précoce que dans les autres intercultures longues doit être privilégiée à l'absence de toute couverture. (...) La date avant laquelle la destruction de la CIPAN ou des repousses est interdite doit être fixée. Elle est en général fixée de manière à ce que la durée minimale d'implantation du couvert, c'est-à-dire entre la levée et la destruction, soit au moins égale à deux mois (une durée plus courte est possible dans les cas où une destruction précoce a été préférée à l'absence de toute couverture, par exemple pour les sols argileux). Le contenu des 6es PA arre te s en 2018 La pre sence dans la re gion de sols argileux est prise en compte de façon tre s variable : depuis une re duction de la dure e minimale de pre sence des CIPAN et/ou une autorisation a les de truire plus to t jusqu'a une exemption totale pour les terres dont la teneur en argile de passe un certain seuil) Cette possibilite d'adaptation a e te de cline e d'une manie re tre s he te roge ne. Les 5es PAR ont pratiquement reconduit les mesures qui existaient de ja dans les 4es programmes d'actions, hormis l'introduction d'une tole rance de 20% de repousses de ce re ales en lieu et place de CIPAN. En 2018, les 6es PAR ont en ge ne ral reconduit les mesures des 5es PAR. L'e criture du 6e PAR de la re gion Grand Est, Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 107/147 issue de la fusion de trois re gions, a conduit a uniformiser les mesures et a rehausser l'efficacite de la mesure 7° du PAR (non reconnaissance des repousses de ce re ales, absence d'exemption d'implantation de CIPAN pour les sols argileux). La principale motivation de la re alisation d'un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert, CIPAN ou repousses, est lie e au taux d'argile du sol. Durant une interculture longue, les sols argileux sont laboure s les premiers, a la fois pour labourer dans de meilleures conditions et pour permettre une bonne e volution de la structure du sol sous l'effet du climat (alternance gel-de gel et alternance humectation-dessiccation qui fragmentent le sol). Les adaptations re gionales de la mesures 7° aux sols argileux varient selon plusieurs crite res (tableau 14) : La nature de l'adaptation re gionale de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues et de la conserver deux mois : autorisation d'une destruction plus pre coce et/ou exemption totale de la couverture des sols par une CIPAN, La de finition du sol argileux. Les teneurs en argile utilise es comme seuil sont tre s variables. Les valeurs suivantes sont dans au moins une re gion : 18% ; 20 % ; 25 % ; 27 % ; 28 % ; 30 % ; 37 % ; et 40 % (figure 43). Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37% [Rapport INRA 2012] Figure 43 : Prise en compte de la composition granulométrique du sol pour définir les adaptations à l'obligation d'implanter une CIPAN et de la conserver deux mois Les informations a fournir pour que le caracte re « argileux » soit reconnu. En ge ne ral, l'agriculteur doit disposer d'une analyse de sol justifiant du taux d'argile pour chacun des ilots culturaux sur lequel il met en oeuvre une adaptation re gionale. Seules deux re gions ont arre te une liste de communes, mais avec deux approches diffe rentes. La re gion Pays de la Loire a de fini une liste restreinte de communes (quelques dizaines en Maine-et-Loire et dans la Sarthe) ou l'adaptation est possible, sous re serve que l'agriculteur dispose d'une analyse de sol pour chaque ilot concerne et la consigne dans son cahier d'enregistrement des pratiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 108/147 La re gion Occitanie a de fini une large liste de communes (pre s de 600 communes situe es dans les de partements de l'ancienne re gion Midi-Pyre ne es). Pour tout ilot situe dans les communes ou parties de communes appartenant a la liste, aucune analyse de sol n'est a fournir pour mettre en oeuvre l'adaptation re gionale. En dehors de ce pe rime tre, l'adaptation est possible sous re serve que l'agriculteur tienne a la disposition de l'administration une analyse de sol justificative du taux d'argile par ilots ou groupements d'ilots contigus et homoge nes quant a la nature du sol concerne s, d'une superficie infe rieure a 25 ha. La justification a fournir pour e tayer la « ne cessite de re aliser un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert ve ge tal ». Beaucoup de PAR indiquent seulement la composition granulome trique du sol qui ouvre l'acce s a une adaptation re gionale. Certains PAR pre cisent en plus qu'un travail du sol doit effectivement avoir e te re alise durant la pe riode normale d'implantation du couvert ve ge tal et que cette intervention doit figurer dans le cahier d'enregistrement des pratiques. D'une manie re ge ne rale, il est difficile de savoir quelle est la part de la superficie concerne e par les adaptations de la mesure 7° au titre de la composition granulome trique, que ce soit en consultant les bilans du 5e PAR ou en consultant les e valuations environnementales des projets de 6e PAR. Examen critique des PAR L'extre me diversite de la de finition des sols argileux et de leur prise en compte dans la de finition de la prescription est techniquement difficile a expliquer. En 2013, un sce nario alternatif au dispositif actuel a e te envisage et a e te pre sente dans le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 dans les termes suivants : SCENARIO ALTERNATIF Identique au scénario retenu mais en remplaçant les adaptations régionales par des règles nationales d'exceptions à la couverture des sols (cas des sols ayant plus de 37% d'argile, cas des îlots en agriculture biologique pratiquant le faux semis) ou de réduction de la durée de la couverture des sols à moins de deux mois pour les sols ayant une teneur en argile entre 25 et 37% (services de l'État - discuté en groupe de concertation en 2012). Ce scénario laisse peu de subsidiarité au préfet de région pour adapter cette mesure localement. L'élaboration des 4èmes programmes d'actions départementaux avait conduit à des adaptations locales notamment en fonction de la nature des sols. Ce scénario remet en cause ces adaptations. Ce sce nario alternatif n'a pas e te retenu et l'impact environnemental du choix ope re n'a pas e te e value . Le souhait de ne pas remettre en cause les adaptations des 4es programmes d'actions a e te de terminant dans l'e criture du PAN, malgre les apports de l'e tude remise par l'INRA en 2012. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 109/147 Tableau 14 : adaptations régionales de la mesure 7° au titre de la composition granulométrique des sols (source : mission) Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Aucune adaptation Grand Est PACA ne ant ne ant ne ant ne ant Adaptation seulement par modification de date pour certains sols Centre-Val de Loire Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 30 octobre, sous re serve de 2 mois d'implantation Sols argileux avec teneur 40% Option 1 : couvert et destruction possible a partir du 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation Option 2 : Si un labour est re alise au plus tard le 15 septembre : - l'implantation d'une CIPAN avant le labour n'est pas obligatoire et l'est apre s le labour ; - la destruction du couvert ne peut pas intervenir avant le 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation et la destruction chimique est autorise e. Normandie Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre Taux d'argile > 25 % :destruction possible a partir du 1er novembre Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Liste de communes ET taux d'argile est supe rieur a 25 % ET travail du sol re alise avant le 15 novembre : destruction possible a partir du 15 octobre ne ant ne ant Adaptation par exemption totale de couverture des sols Pays de la Loire ne ant Adaptation de date pour certains sols et exemption d'implantation pour d'autres AuvergneRho ne-Alpes (Allier et Puyde-Do me) Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines taux d'argile 30 % AuvergneRho ne-Alpes (hors Allier et Puy-de-Do me) taux d'argile > 37 % Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 110/147 Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Adaptation par exemption totale de couverture des sols Ile-de-France Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 1er novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Taux d'argile entre 25 % et 30 % et travail du sol avant le 1er novembre : destruction du couvert possible a partir du 15 octobre Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 15 novembre, sous re serve de 2,5 mois d'implantation Taux d'argile > 25% : la destruction du couvert est autorise e a partir du 15 octobre Taux d'argile > 30 % et travail du sol re alise avant le 1er novembre NouvelleAquitaine (16, 17, 79 et 86) taux d'argile > 37% Adaptation seulement par exemption d'implantation sur 75% des surfaces concerne es Occitanie ne ant Taux d'argile > 25% et travail du sol re alise avant le 1er novembre une couverture des sols doit toutefois e tre mise en place sur au moins 25 % de la surface en interculture longue de l'exploitation agricole Adaptation seulement par exemption d'implantation pour certains sols BourgogneFrancheComte Bretagne ne ant Zone inondable du val de Sao ne et du Doubs, du val de Loire et du val d'Allier : taux d'argile > 25 % Autres territoires : taux d'argile 40 % ne ant L'implantation d'un couvert ve ge tal sur le secteur des Marais de Dol de Bretagne et des polders du Mont-Saint-Michel Taux d'argile > 28 % sols argileux (taux d'argile 30%) ou à comportement argileux (18% taux d'argile < 30% et taux de sables totaux 15%) Hauts-deFrance NouvelleAquitaine (24, 33, 40, 47 et 64) ne ant ne ant Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 111/147 Annexe 13. Questionnaire relatif aux dérogations adressé aux services régionaux Recueil d'e le ments qualitatifs sur les de rogations temporaires concernant certaines mesures du programme d'actions nitrates Article R211-81-5 du code de l'environnement. ­ Dans les cas de situations exceptionnelles, en particulier climatiques, le préfet de département peut déroger temporairement aux mesures prévues aux 1°, 2°, 6° et 7° du I de l'article R. 211-81, le cas échéant renforcées par les programmes d'actions régionaux en application de l'article R. 211-81-1 après avoir pris l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Il en informe les ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement et le préfet de région. Région : Au sein de la région, les réponses apportées peuvent varier d'un département à l'autre. Q01 Q02 Q03 Q04 Q05 Que recouvrent les « situations exceptionnelles » ? Qui porte la demande de dérogation auprès du préfet (des services de l'État) ? Quels sont les justificatifs apportés ? Le cas échéant, comment sont définis les secteurs géographiques où s'appliquent les dérogations ? Pour définir la suite à donner à une demande, la DDT(M) sollicite-t-elle des avis (techniques) ? Au sein des services de l'État (départementaux, régionaux, administration centrale) ? En dehors des services de l'État ? Quelle forme prend la dérogation : arrêté préfectoral ? Dérogation individuelle ? Autres (précisez) ? Une fois que la dérogation est adoptée, est-elle applicable automatiquement à tous les agriculteurs de la zone ou une démarche de la part des agriculteurs souhaitant en bénéficier est-elle nécessaire (déclaration par exemple) ? Y-a-t-il une communication lors de la prise d'une dérogation ? Quels sont les moyens de communication associés ? Y a-t-il une campagne de contrôles associée à la mise en place de dérogations ? Si oui, précisez. Y a-t-il certaines dérogations « récurrentes » au fil des années ? Un bilan des dérogations est-il réalisé à chaque occasion ? Qui le réalise ? Comporte-t-il une estimation des impacts environnementaux des dérogations ? Si oui, à l'aide de quels indicateurs ? Autres commentaires Q06 Q07 Q08 Q09 Q10 Q11 Q12 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 112/147 Annexe 14. Outils de modélisation des pressions Il existe un grand nombre d'outils de mode lisation pour caracte riser les pressions et notamment les flux d'azote qui en re sultent (STICS et [Syst'N®] a l'e chelle de la parcelle, CASSIS-N a l'e chelle de territoires...). A titre d'illustration, les deux cartes ci-dessous sont issues du mode le Pa turSTICS et simulent les exportations d'azote des prairies pa ture es [Rapport INRA 2017]. Elles montrent que les quantite s d'azote exporte es par les prairies sont tre s variables. Les prairies les moins productives se rencontrent notamment en Pays-de-Loire, dans le Centre, sur le pourtour du Massif central et une partie des prairies permanentes du Grand Est. Le pa turage avec un chargement e leve permet d'exporter de grandes quantite s d'azote dans les zones favorables a la pousse de l'herbe. Les pertes annuelles d'azote par lixiviation sous prairies sont en moyenne de 60 kg N/ha et peuvent atteindre des valeurs nettement supe rieures dans certaines zones caracte rise es par des niveaux e leve s de production d'herbe et des pre cipitations e leve es comme dans le Finiste re, certaines zones des Vosges, les Pyre ne es (figure 44). Figure 44 : Estimation des exportations d'azote et des pertes d'azote par lixiviation en zones de prairies établies avec le modèle PâturSTICS (source [INRA 2017]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 113/147 Annexe 15. Analyse des dérogations accordées par les préfets de département Les informations recueillies Les informations dont disposaient les ministe res se sont re ve le es lacunaires. Pour pallier ce de ficit d'information, une enque te a e te conduite aupre s des DREAL et des DRAAF en les invitant a re pondre a un questionnaire (cf. annexe 13) et a renseigner pour chaque de partement le tableau 15. Tableau 15 : formulaire adressé aux DREAL et DRAAF pour recenser les dérogations accordées par les préfets de département Mesures concernées ( X = mesure concernée) Nombre de décisions de dérogations du préfet de département (1 décision = 1 acte) Mesure 6° (épandage à proximité Mesure 7° des cours d'eau, sur (couverture végétale des sols en forte pente, sur sols et gestion des sols détrempés, résidus de récolte ) inondés, gelés ou enneigés) Département Année civile Mesure 1° (périodes minimales d'interdiction d'épandage) Mesure 2° (stockage des effluents d'élevage ) N° 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 Ce formulaire a e te renseigne pour toutes les re gions. La mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission n'a pas recueilli l'arre te pre fectoral correspondant a chacune des de rogations inventorie dans ce formulaire. La mission a ne anmoins dispose de plus de 140 arre te s pre fectoraux provenant de presque toutes les re gions. La mission a e galement examine des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te . Dans certains de partements, une re ponse a des situations climatiques exceptionnelles a e te apporte e sans prendre la voie d'un arre te pre fectoral. Un courrier de re ponse a pu e tre adresse a l'organisme ayant fait la demande de de rogation, ce dernier relayant ensuite l'information dans la presse spe cialise e locale. Enfin, la mission a dispose de onze dossiers pre sente s au conseil de partemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) en vue de recueillir son avis sur un projet de de rogation. Les dérogations portent essentiellement sur la gestion des terres durant l'interculture Parmi les arre te s pre fectoraux inventorie s, la mesure 7° (relative au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte) repre sente pre s des trois quarts des arre te s pre fectoraux inventorie s. Il n'y a aucune de rogation a la mesure 2° (capacite s de stockage des effluents d'e levage) ou a la mesure 6° (conditions d'e pandage le long des cours d'eau, sur les sols en pente, de trempe s, inonde s enneige s ou gele s) (cf. figure 45). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 114/147 Figure 45 : Nombre total de dérogations recensées de 2012 à 2019 pour chaque mesure concernée Les de rogations accorde es a la mesure 1° recouvrent des situations ou les ouvrages risquent de se re ve ler de taille insuffisante. Pour faire face a des pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage a stocker, la re ponse apporte e est une de rogation a la mesure 1° (pe riode d'interdiction d'e pandage). Une de rogation a la mesure 2° ne cre erait pas les capacite s de stockage supple mentaires ne cessaires. Les dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage (mesure 1°) Les circonstances exceptionnelles dont il est fait mention dans les arre te s pre fectoraux analyse s rele vent soit de situation de crise sanitaire soit de conditions climatiques (cf. figure 46) : Situation de crise sanitaire avicole : Salmonelle dans des e levages de volailles et influenza aviaire justifiant un renforcement des vides sanitaires et par voie de conse quence la vidange des fosses a lisier ; Situation de crise sanitaire (Covid-19) ayant ge ne le de roulement des chantiers d'e pandage faisant appel a des prestataires (Morbihan en 2020 avec un e pandage exceptionnel durant les jours fe rie s d'avril et mai) ; Situation de crise lie a l'incendie du site industriel Lubrizol ayant interdit la commercialisation de lait (Seine-Maritime en 2019 avec un e pandage exceptionnel de lisier contenant du lait). Quelques de rogations lie es aux conditions climatiques concernent les e pandages de fertilisants de type III (fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se). Il s'agit soit d'e pandre avant la leve e de l'interdiction (avant le 15 janvier sur ce re ales a paille implante es a l'automne dans le Lot-et-Garonne en 2011 et 2012, dans une de marche ayant ressemble a une remise en cause re currente du programme d'actions national) soit d'e pandre apre s le de but de l'interdiction lors de printemps tre s pluvieux (apports autorise s en juillet 2016 sur des cultures implante es tardivement au printemps dans l'Allier, la Haute-Sao ne et la Sao ne-et-Loire ; apport supple mentaire autorise du 1er au 14 juillet 2018 sur betteraves sucrie res dans le Loiret pour pallier un lessivage important de l'azote disponible, dans la limite de 30 kg N/ha et pour une pluviome trie exce dant 200 mm entre le 15 mai 2018 et le 15 juin 2018). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 115/147 Figure 46 : Nature des motivations des dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage Les de rogations lie es aux conditions climatiques concernent rarement des e pandages de fertilisants de type I (fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral ; exemples : fumiers de ruminants, fumiers de porcins et fumiers d'e quins). Les demandes peuvent traduire des difficulte s structurelles a respecter le calendrier d'e pandage (Co tes-d'Armor en 2018 : e pandages de types I et II exceptionnellement autorise s pendant les jours fe rie s de mai ; Finiste re en 2019 : e pandage de type I exceptionnellement autorise du 1er au 14 mai, l'e pandage avant le 1er mai des fumiers avant mais pouvant s'ave rer difficile du fait de la concurrence avec d'autres chantiers printaniers). Une seule de rogation correspond clairement a une situation climatique exceptionnelle (Orne en 2019 : en dehors des zones d'actions renforce es, du fait des pre cipitations importantes a l'automne, les e pandages de fumiers normalement autorise s jusqu'au 14 novembre le restent jusqu'au 14 de cembre). L'essentiel des de rogations lie es aux conditions climatiques concernent donc des fertilisants de type II (fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : lisiers de bovins, lisiers de porcins, fumiers de volailles, lisiers de volailles, fientes de volailles). Hormis les autorisations exceptionnelles d'e pandage durant les trois jours fe rie s de mai 2018 dans les Co tes-d'Armor (types I et II) et en Ille-et-Vilaine (type II), il s'agit toujours d'allonger la pe riode d'e pandage en fin d'automne : 15 jours supple mentaires avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 15 octobre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-etVilaine en 2018, Ille-et-Vilaine en 2019). Ces apports sont limite s a 20 kg d'azote efficace par hectare dans les Co tes-d'Armor et en Ille-et-Vilaine. La se cheresse estivale et le retard de la pousse de l'herbe sont mis en avant pour justifier ces de rogations. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 31 octobre de l'e pandage des fertilisants de type II avant ce re ales dans la limite d'un apport de 25 kg d'azote par hectare et en dehors des zones d'actions renforce es (Bas-Rhin et Haut-Rhin en 2014). La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en juillet et aou t. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 15 novembre au 14 de cembre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Calvados, Eure, Loiret, Manche, Orne en 2019). La de rogation ne s'applique pas dans les zones d'actions renforce es du Calvados, de l'Eure, de la Manche et de l'Orne. La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en octobre et novembre. Conside rant l'importante pluviome trie du mois de novembre 2019, conduisant a un risque de de bordement des fosses, des de rogations individuelles ont pu e tre accorde es au cas par cas notamment dans les de partements de Bretagne. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 116/147 Les dérogations à la gestion des terres durant l'interculture (mesure 7°) La mesure 7° identifie trois types d'intercultures et de finit des prescriptions spe cifiques a chaque type : les intercultures courtes pour lesquelles le PAN oblige a maintenir les repousses de colza durant un mois au minimum ; les intercultures longues faisant suite a une re colte de mais grain, de sorgho ou de tournesol pour lesquelles le PAN permet la couverture du sol par un broyage fin des cannes suivi d'un enfouissement des re sidus dans les quinze jours suivant la re colte ; les autres intercultures longues pour lesquelles il est obligatoire d'implanter une CIPAN, sauf exemption particulie re de finie dans le PAR. Pour la totalite des arre te s pre fectoraux examine s par la mission, les de rogations concernant la mesure 7° portent sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues. Elles ne visent jamais les prescriptions relatives aux autres types d'intercultures. Plusieurs facteurs peuvent expliquer la variabilite du nombre de de rogations temporaires accorde es pour la mesure 7° : - Le caracte re plus ou moins exhaustif des informations recueillies par la mission, - Le niveau objectif de la contrainte climatique, - Des re ponses diffe rentes pour un me me niveau de contrainte climatique, - Le niveau d'exigence des PAR. Certains PAR ont de fini de nombreuses situations justifiant l'absence de semis d'une CIPAN dans les intercultures longues, instituant ainsi des « de rogations pe rennes ». Dans ces re gions, la mission n'a pratiquement pas recueilli d'arre te portant de rogation temporaire a la mesure du PAR. Le nombre de de rogations accorde es pour la mesure 7° est tre s variable d'une anne e a l'autre comme l'illustre la figure 47. Figure 47 : Nombre de dérogations à la mesure 7° arrêtées par les préfets de 2012 à 2019 Nature de l'événement exceptionnel à l'origine de la dérogation Les de rogations aux prescriptions relatives a l'implantation de CIPAN durant les intercultures longues sont pour l'essentiel motive es par une se cheresse (cf. figure 48). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 117/147 Figure 48 : Motivation des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Une de rogation concerne une expe rimentation d'e pandage en interculture longue avec une parcelle te moin de 800 m² sans CIPAN. Une de rogation concerne 50 communes touche es par la gre le. De nombreuses graines e tant tombe es sur toute la surface du sol, les repousses obtenues sont denses et homoge nes spatialement. Dans ces conditions, il est conside re qu'elles peuvent remplacer des CIPAN dans les intercultures longues. Sept de rogations concernant la lutte contre l'ambroisie (Ambrosia artemisiifolia). Pour des raisons sanitaires, les plantes de cette espe ce doivent e tre de truites avant la formation du pollen (il est hautement allergisant). La de rogation prend soit la forme d'une autorisation de destruction anticipe e du couvert soit la forme d'une exemption d'implantation de couvert. La motivation du choix entre ces deux options n'apparait pas dans les arre te s. Huit de rogations sont motive es par les pre cipitations importantes de l'automne 2019. Cet e ve nement climatique a pu ge ner l'implantation de CIPAN et plus encore l'implantation de ce re ales d'hiver, transformant ainsi en intercultures longues non couvertes par des CIPAN des intercultures initialement pre vues pour e tre courtes. Les arre te s ont totalement exempte de l'obligation de couverture avec une CIPAN. Ils ont e te signe s entre novembre 2019 (Calvados, Manche et Orne) et avril 2020 (Landes). Les de rogations accorde es en 2016 sont motive es par les conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui ont notamment entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Les arre te s de certains pre fets visent le plan de soutien annonce en conseil des ministres au be ne fice des ce re aliers (https://www.gouvernement.fr/conseil-desministres/2016-07-27). Date de signature de l'arrêté portant adaptation de l'obligation, d'implanter une CIPAN Les dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es sont tre s variables (cf. figure 49). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 118/147 Date de signature des dérogations pour sécheresse (2016, 2017, 2018 et 2019) 7 6 5 4 3 2 1 0 Adaptation des prescriptions CIPAN (dates, durée de présence) Exemption CIPAN & repousses de céréales Exemption totale CIPAN 16-31 1-15 16-31 1-15 16-30 juil. août août sept. sept. 1-15 oct. 16-31 oct. 1-15 16-31 déc. déc. 1-15 16-31 jan. jan. Figure 49 : Date de signature des arrêtés portant adaptation de la couverture par une CIPAN pour cause de sécheresse Les PAR ont tous de fini une dure e minimale de pre sence de la CIPAN et beaucoup ont de fini une date a partir de laquelle elle peut e tre de truite. Dans la plupart des re gions, semer une CIPAN apre s le 1er septembre et la conserver durant la dure e minimale de finie par le PAR conduit a la de truire apre s la date d'ouverture de la destruction des CIPAN. Dans ce contexte, il est facile de comprendre que les de rogations avec re duction de la dure e de pre sence minimale de pre sence de la CIPAN sont accorde es entre le 1er septembre et le 15 octobre : le retard du semis de la CIPAN combine a une dure e de pre sence plus courte conduit a la de truire au me me moment qu'en anne e normale. Il est plus difficile de comprendre les exemptions de CIPAN qui sont de cide es plus to t, certaines de s la seconde quinzaine de juillet, me me si elles acceptent que les repousses de ce re ales remplacent les CIPAN. En effet, les conditions dans lesquelles les CIPAN pourraient e tre seme es ne sont alors pas encore connues. Nature et intensité de la dérogation : adaptation ou exemption de l'obligation d'implanter une CIPAN L'intensite des de rogations arre te es par les pre fets est variable, allant du report de la date limite d'implantation, de la re duction de la dure e minimale de pre sence d'une CIPAN jusqu'a une exemption totale d'implantation, la couverture par des repousses de ce re ales pouvant alors e tre recommande e ou rendue obligatoire (cf. figure 50). Figure 50 : Intensité des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 119/147 Le faible nombre de de rogations avec report de la date d'implantation s'explique par l'absence en ge ne ral dans les PAR de date limite d'implantation des CIPAN54. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a de fini une date limite d'implantation dans les ZAR55 afin de renforcer la capacite de fixation d'azote par les CIPAN. En 2016 et en 2018, la date limite d'implantation des CIPAN a e te reporte e dans les ZAR de certains de partements de Nouvelle-Aquitaine. Portée géographique de la dérogation Dans presque tous les cas, la de rogation concerne toute la zone vulne rable du de partement. En Nouvelle-Aquitaine, le PAR de finit une date limite pour le semis des CIPAN dans les ZAR et n'en de finit pas ailleurs. En Charente et en Charente-Maritime, les de rogations temporaires ont pour effet de supprimer la disposition spe cifique aux ZAR. Dans la Vienne, elles s'appliquent seulement en dehors des ZAR. Tre s rarement, seule la partie de la zone vulne rable du de partement la plus touche e par la se cheresse est concerne e (cf. figure 51). Figure 51 : Portée géographique des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets (2016-2019) Description des conditions climatiques motivant la dérogation Les arre te s portant de rogation aux prescription relatives a l'implantation des CIPAN comportent tous une description sommaire des conditions climatiques motivant la de rogation. Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui reportent la date limite d'implantation et/ou re duisent de la dure e minimale de pre sence de la CIPAN dans les intercultures longues : Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet de la Charente : CONSIDERANT le de ficit pluviome trique observe sur l'ensemble du de partement de la Charente au cours des mois d'aou t et septembre 2018, associe a des tempe ratures e leve es, et l'e tat de se cheresse des sols qui en de coule, CONSIDERANT que l'e tat de se cheresse des sols ne permet pas de proce der a l'implantation des couverts ve ge taux dans les de lais prescrits par l'arre te du 12 juillet 2018 susvise , CONSIDERANT quel les pre visions me te orologiques a la date du pre sent arre te ne font pas e tat d'e pisodes pluvieux significatifs au cours des prochains jours, Selon les termes de l'instruction du 5 de cembre 2013 relative a l'e laboration des PAR, « il n'est pas demande de fixer une date limite d'implantation ou de semis de la CIPAN, date qui existait dans la plupart des quatrie mes programmes d'actions de partementaux. En effet, certains de partements ayant e te contraints a prendre des arre te s de rogatoires quasiment tous les ans sur ce point, il semble pre fe rable que chaque re gion de cide en fonction de l'expe rience tire e de la mise en oeuvre des quatrie mes programmes d'actions si une telle date doit e tre fixe e dans son programme d'actions re gional ou non. » 54 « Pour les ilots culturaux situe s dans les ZAR, la couverture des sols en interculture longue ne peut pas e tre obtenue par des repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement. La date limite d'implantation d'une CIPAN, d'une culture de robe e ou d'un couvert ve ge tal en interculture est fixe e au 15 septembre. Les CIPAN, les cultures de robe es et les couverts ve ge taux en interculture doivent e tre maintenus pendant au moins 3 mois a compter de la date de semis. » 55 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 120/147 CONSIDERANT en conse quence qu'il convient, tout en maintenant les obligations relatives a l'implantation des couverts ve ge taux a un niveau d'exigence propre a pre venir efficacement le transfert des nitrates vers les cours d'eau et les nappes d'eau souterraines, de repousser la date a partir de laquelle ces couverts doivent e tre implante s, Arre te du 4 oct. 2018 du pre fet de la Meuse : CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de la Meuse afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de la Meuse a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation des CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; Arre te du 28 aou t 2019 du pre fet des Vosges : VU les conditions me te orologiques de l'e te 2019 constate es pour le mois de juillet et la premie re semaine d'aou t et en particulier l'humidite des sols ; CONSIDERANT que les conditions climatiques et agronomiques constate es ne permettent pas le semis d'une CIPAN dans des conditions assurant une leve e dense et homoge ne ; CONSIDERANT que dans ces conditions, il est pre fe rable d'attendre que des conditions me te orologiques et agronomiques favorables soient re unies avant de semer une CIPAN et qu'en conse quence il convient d'adapter les conditions re glementaires de gestion des intercultures longues de finies dans le PAN et le PAR imposant une dure e minimale de deux mois de pre sence de la culture interme diaire pie ge a nitrates avant sa destruction ; Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui exemptent de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues (avec ou sans obligation de maintenir les repousses de ce re ales a pailles) : Arre te du 6 aou t 2019 du pre fet de l'Indre : CONSIDERANT les conditions climatiques tre s fortement de ficitaires en pluviome trie de ces derniers mois, associe es a des fortes chaleurs, ne permettant pas l'implantation et la leve e de CIPAN dans des conditions satisfaisantes, CONSIDERANT que ces conditions climatiques de ficitaires en pluviome trie limitent les risques de lessivage des nitrates, Arre te du 17 sept. 2019 du pre fet du Puy-de-Do me : CONSIDERANT les de ficits pluviome triques marque s depuis l'hiver 2018-2019, ainsi que les e pisodes successifs de canicule depuis fin juin, qui font que les sols sont particulie rement secs, CONSIDERANT que de ce fait la leve e des espe ces qui ont e te implante es ou qui seraient implante es maintenant est compromise, qu'il n'est pas agronomiquement bon de retourner des sols secs par fort ensoleillement et qu'il est donc difficile de mettre en place des CIPAN d'ici le 15 octobre 2019, Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet du Loiret : CONSIDERANT que la campagne culturale 2018 est perturbe e par une importante se cheresse estivale ; CONSIDERANT que l'importante se cheresse estivale 2018 a e te constate e dans les bulletins mensuels de situation hydrologique de la DREAL Centre-Val de Loire et a donne lieu a la signature d'arre te s de restriction des usages de l'eau susvise s ; Arre te du 19 sept. 2018 du pre fet de Meurthe-et-Moselle CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de Meurthe-et-Moselle afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de Meurthe-et-Moselle a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation de ces CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; La mission rele ve des analyses et des re gles de de cisions diffe rant notablement selon les de partements. Tout particulie rement, un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a reporter la date limite de leur implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence tandis que d'autres pre fets optent pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. L'appre ciation du caracte re exceptionnel des conditions climatiques ne figure pas dans les arre te s pre fectoraux. La mission a consulte onze rapports e tablis pour pre senter la se cheresse au CODERST Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 121/147 dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire. Cela apporte des pre cisions comple mentaires indispensables pour connaitre et appre cier l'argumentaire. Sur ces onze documents pre sente s au CODERST, sept documents se contentent d'affirmer l'existence d'une situation de se cheresse sans apporter plus de pre cisions. Voici trois extraits a titre d'illustration. CODERST des Vosges, note du 17 septembre 2018 Le de partement des Vosges est en e tat d'« alerte » se cheresse depuis le 26 juillet. Nous sommes passe s au niveau « alerte renforce e » depuis le 17 aou t notamment parce que les tempe ratures e leve es et le fort de ficit pluviome trique observe s ont accentue la baisse des cours d'eaux sur les trois bassins hydrographiques des Vosges et que les pluies orageuses tre s localise es ne permettaient pas de combler le de ficit accumule . Les pre visions annonce es par Me te o France montrent une le ge re baisse des tempe ratures avec un temps ge ne ralement sec, ponctue de quelques pluies orageuses. Les tendances saisonnie res indiquent le maintien des conditions anticycloniques pour la fin du mois de septembre (indice de confiance me te o France de 3/5). Ces pre visions ont conduit a prolonger l'arre te se cheresse jusqu'au 20 octobre en niveau « alerte renforce e ». Les conditions climatiques de cet e te apre s les re coltes n'ont donc pas e te favorables a la mise en place des CIPAN et les pre visions annonce es par Me te o France ne le sont pas non plus. L'implantation trop tardive du semis des CIPAN ne permettra pas a la culture de jouer son ro le de pie ge a nitrates pendant la pe riode favorable. CODERST d'Indre-et-Loire, re union du 12 septembre 2019 La campagne culturale 2019 a e te perturbe e notamment par deux pe riodes de canicule, une quasi absence de pluie entre le 15 juin et la mi-aou t et ainsi une importante se cheresse estivale. De nombreux arre te s de restriction ou d'interdiction d'usage de l'eau ont e te pris. Les conditions climatiques n'ont donc pas e te propices a la leve e des CIPAN seme es tardivement. Le proble me se pose surtout pour les mais ensilage avec interculture longue, pour lesquels les repousses ou l'enfouissement apre s broyage ne sont techniquement pas possibles. CODERST de Loir-et-Cher, 5 septembre 2019 Contexte en Loir-et-Cher. La campagne culturale 2019 est perturbe e par les e ve nements climatiques lie s a une se cheresse estivale importante. Les mois de juillet et aou t sont fortement de ficitaires en pre cipitation. Les quelques pluies tre s localise es n'ont pas conduit a de l'infiltration efficace. Si quelques couverts ve ge taux seme s de s le de but juillet ont pu sortir de terre a la faveur de pluies intervenues fin juillet, les conditions climatiques du mois d'aou t n'ont pas e te propices a la leve e. Sur les onze documents pre sente s au CODERST que la mission a consulte s, quatre documents comportent des donne es et analyses de la se cheresse. Les informations ont e te fournies par Me te oFrance. Trois rapports proviennent du Grand Est. Ils ont e te pre sente s au CODERST en 2019 durant la seconde quinzaine d'aou t et sont similaires. Ils pre sentent pour le mois de juillet 2019 deux cartes repre sentant le rapport a la normale des pre cipitations et l'indicateur de se cheresse des sols (SSWI 1 mois). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 122/147 Le rapport e tabli en 2019 dans le Loiret s'appuie sur un me moire du service DIRIC/CM/BOURGES de Me te o-France. Il est accompagne de cinq graphiques et cartes. Il apporte plusieurs informations utiles pour appre cier les difficulte s rencontre es pour l'implantation de CIPAN avant le 31 aout : e tat de se cheresse des sols au 31 aou t (une carte de partementale et un graphique d'e volution au cours des derniers mois de l'indice d'humidite agre ge pour le de partement du Loiret), les e ve nements pluvieux re cents (visibles sur le graphique d'e volution) et des pre visions de pre cipitations dans les 10 jours a venir. La comparaison de la se cheresse des sols de l'anne e en cours a la situation normale et a des situations se ches quinquennale et de cennale permet d'e valuer le caracte re exceptionnel de la se cheresse observe e en 2019. Les deux pages suivantes rapportent l'inte gralite du dossier mis a disposition des membres du CODERST du Loiret. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 123/147 Document issu de la concaténation de la note et des illustrations mises à disposition du CODERST du Loiret. Ce conseil s'est tenu par voie dématérialisée du 09 au 11/09/2019 avec vote au 12/09/2019. Sécheresse estivale dans le Loiret Bilan pluviométrique et hydrique Point au 30 août 2019 Bilan pluviométrique de l'été 2019 L'été météorologique concerne la période du 1er juin au 31 août. Bilan réalisé avec les stations automatiques, les relevés du mois d'août des postes bénévoles n'étant disponibles que début septembre. Un premier bilan de la pluviométrie estivale indique un déficit d'environ 30% à l'échelle du Loiret. Seul le secteur de Pithiviers affiche un petit excédent limité à 5%. Le déficit pluviométrique dépasse 30% dans une moitié sud du département, et même 40% entre l'Orléanais et la Sologne ainsi qu'en bordure de la Bourgogne. Les précipitations de juin, souvent généreuses, sont concentrées dans la première quinzaine. Le bilan mensuel s'étire entre un déficit de 15% et un excédent de 80%, ce qui donne un excédent de 40% à l'échelle du département. Juillet concentre l'essentiel des séquences pluvieuses en toute fin de mois. Le déficit pluviométrique est généralisé : entre 30 et 90%, soit 70% en moyenne. Le nord du Loiret a bénéficié de plusieurs arrosages en août. Le nord de la Beauce et du Gâtinais dégage un excédent qui atteint 30 à 40% dans le Pithiverais. Le déficit affecte les trois quarts du Loiret, atteignant jusqu'à 70 voire 80% entre l'Orléanais et la Sologne. Anomalie de précipitations agrégées - septembre 2018 à août 2019 Récapitulatif des bilans pluviométriques mensuels à l'échelle du Loiret sur les 12 derniers mois, période correspondant à l'année hydrologique. Seuls trois mois dégagent un excédent, dont juin (40%) grâce à une première quinzaine très arrosée. Le déficit approchait 80% en septembre 2018 (et déjà en août 2018) et avoisine 70% en juillet 2019. Sur cette même période, la station météo d'OrléansBricy affiche un très faible cumul pluviométrique avec seulement 422 mm, se positionnant au 2ème rang des plus sèches depuis le début des mesures en 1946. Le déficit est de 20 à 40%, sur la période, du nord au sud du département. Il manque 120 mm de pluie à Pithiviers, 170 à 250 mm en général, 285 mm à Saint-Denis-de l'Hôtel : soit l'équivalent de 2 à 5 mois de précipitations. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 124/147 Indice d'humidité des sols au 28 août 2019 L'indice d'humidité des sols, sans unité, est un indice d'origine agronomique représentatif du contenu en eau du sol superficiel. La plage usuelle se situe entre 0 et 1,5. Lorsqu'il est proche de 0, le sol est très sec. Lorsqu'il est voisin ou supérieur à 1, le sol est très humide et tend vers la saturation. Et l'indice d'humidité des sols quotidien agrégé (graphique suivant) est la moyenne des indices sur un domaine géographique, ici le Loiret. Seule une partie de la Beauce voit le déficit inférieur à 20% alors qu'il avoisine parfois 60% de l'Orléanais à la Puisaye. Indice d'humidité des sols agrégé au 29 août 2019 Graphique débutant au 1er avril pour plus de lisibilité. L'indice est durablement positionné sous la médiane si l'on excepte un pic sur le 8ème décile suite aux précipitations généreuses de la première quinzaine de juin. Faible pluviométrie, vagues de chaleur et forte évaporation nous placent désormais sur le 1er décile. En résumé, la faible pluviométrie estivale fait suite à des saisons plus ou moins déficitaires depuis l'été 2018. Deux canicules sévères et une dernière vague de chaleur, fin août, associées à un excédent saisonnier de l'ensoleillement de 25 à 35%, ont fortement accentué l'évapotranspiration. L'humidite des sols est donc a un niveau tre s bas et nous ne devrions pas connaitre de pre cipitations significatives d'ici la mi-septembre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 125/147 Annexe 16. Conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC) La conditionnalite des aides, e le ment important de la re forme de la PAC de cide e en juin 2003 par le Conseil des Ministres de l'Agriculture de l'Union Europe enne, consiste a e tablir un lien entre le versement inte gral des aides directes et le respect d'exigences re glementaires lie es a l'environnement, a la sante publique, a la sante des animaux et des ve ge taux, au bien-e tre des animaux et a la mise en oeuvre de bonnes pratiques agricoles et environnementales. Elles sont de trois ordres : 1 - Exigences de coulant de textes communautaires de ja en vigueur, 2 - Exigences de finies par les Etats membres sur la base d'orientations communautaires relatives aux « Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales » (BCAE), 3 - Exigences lie es au maintien de la part des surfaces de pa turages permanents dans la surface agricole utile a l'e chelle de la re gion administrative. Le paiement vert est un paiement de couple , paye en comple ment des Droits a Paiement de Base, accorde a tout exploitant qui respecte (sauf cas de rogatoires) un ensemble de trois crite res be ne fiques pour l'environnement : contribuer au maintien au niveau re gional, d'un ratio de prairies permanentes par rapport a la surface agricole utile de la re gion, et ne pas retourner certaines prairies permanentes, dites « sensibles » ; respecter une exigence de diversification des cultures, c'est-a -dire avoir sur ses terres arables (terres agricoles sauf les prairies permanentes et les cultures permanentes ­ vignes, vergers...), au moins trois cultures dans le cas ge ne ral ; disposer de surfaces d'inte re t e cologique (SIE) sur son exploitation, c'est-a -dire avoir des e le ments (arbres, haies, bandes tampon, certains types de culture...) correspondant a au moins 5% de la surface en terres arables et situe s sur ces terres arables ou leur e tant adjacents. Le montant moyen du paiement vert au niveau national est de 80 euros par hectare (valeur indicative) en 2019. Sa valeur au niveau de chaque exploitation est de termine e au prorata de la valeur des DPB de l'exploitant par rapport a la moyenne nationale. Les SIE peuvent comprendre des surfaces portant des cultures de robe es ou a couverture ve ge tale (avec une e quivalence de 0,3 m² SIE pour 1 m²). Le cahier des charges du couvert pour e tre reconnu comme SIE est plus exigeant que celui des PAR : implantation plus pre coce, composition diversifie e du couvert. Un cahier des charges spe cifique a e te e tabli pour les exploitations spe cialise es dans la production de mais grain (la culture du genre Zea (mais) repre sente plus de 75 % de la surface arable admissible de l'exploitation). Ouvert aux exploitations dont la superficie en terres arables admissible est supe rieure ou e gale a 10 ha, il faut (i) satisfaire, en lieu et place du crite re diversite des assolements, une obligation de couvert hivernal qui correspond a l'implantation d'une nouvelle culture seme e sur 100 % des terres arables de l'exploitation au plus tard dans les 15 jours apre s la re colte de mais et (ii) respecter, comme les autres agriculteurs, les conditions des deux autres crite res « prairies permanentes » et « surface d'inte re t e cologique » pre vus par le verdissement. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 126/147 Annexe 17. Échantillonnages pour les contrôles PAC et police de l'eau Échantillonnage pour le contrôle PAC Les exploitations a contro ler sont se lectionne es ale atoirement (dans la limite de 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (manuelle selon des motifs pre -e tablis par l'organisme, ou informatique). La se lection cible e prend plusieurs formes : la se lection oriente e provenant de l'identification d'un dossier pour un motif pre cis (plainte, signalement, anomalie suspecte e lors de l'instruction...), la se lection par analyse de risques automatise e selon des risques pre -e tablis calcule s pour chaque exploitation. Le principe de l'analyse de risques repose sur l'affectation d'une note de risque globale a chaque exploitation (somme des notes donne es a l'exploitation pour chacun des crite res de risques retenus et multiplie s par le poids affecte a ces crite res). Les motifs de ces mises en contro le sont divers, par exemple : irre gularite s commises intentionnellement au cours de l'anne e pre ce dente ou exploitants ayant refuse l'acce s a leur exploitation au cours de l'anne e pre ce dente (ces demandes doivent obligatoirement e tre se lectionne es), suspicion d'anomalie, absence de contro le re cent, contro le pre ce dent non satisfaisant, nombre d'animaux de l'exploitation. Les contro les induits correspondent a des cas flagrants d'anomalies constate es de façon fortuite sur un ou plusieurs points appartenant a un (sous) domaine de la conditionnalite , dans une exploitation qui a e te mise a contro le sur place au titre d'un autre (sous) domaine de la conditionnalite ou au titre d'un contro le sur place hors conditionnalite , et entrant dans le champ de compe tence du contro leur. Le contro le au titre de la conditionnalite est re alise sur l'exploitation. Son de roulement et la ve rification du respect des re gles s'effectuent de façon identique dans tous les de partements. A l'issue du contro le, le contro leur e tablit un compte rendu sur place, dans lequel il note les cas de non-conformite constate s, directement imputables a l'exploitant et qui engagent sa responsabilite . Apre s le contro le, l'exploitant dispose d'un de lai de 10 jours ouvrables pour transmettre ses observations par e crit. La DDT(M) re dige la synthe se des rapports de contro le et calcule, le cas e che ant, apre s la phase contradictoire d'e changes avec l'exploitant pendant laquelle l'exploitant peut faire valoir ses remarques pendant le de lai prescrit, le taux de re duction susceptible d'affecter le montant de l'ensemble des aides soumises a la conditionnalite . Ce taux de re duction est alors notifie a l'exploitant qui dispose des de lais et voies de recours usuels pour contester cette de cision. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 127/147 Tableau 16 : Statistiques de contrôles réalisés au titre de la conditionnalité sur les nitrates pour les années 2015 à 2018. (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Anne e 2015 2016 2017 2018 Total 2015 2018 14 708 Nombre total d'exploitations contro le es Nombre d'exploitations contro le es situe es hors zones vulne rables Nombre d'exploitations contrôlées situées en zones vulnérables Nombre de contro les non effectue s ou de refus de contro le (%) Nombre de contro les sans anomalie (%) Nombre de contro les avec anomalies (%) 3 804 3 666 3 699 3 539 979 941 894 782 3 596 2 825 2 725 2 805 2 757 11 112 2 (0,1 %) 4 (0,1 %) 1 (< 0,1 %) 1 918 (68,4 %) 886 (31,6 %) 9 (< 0,3 %) 16 (0,1%) 1 963 (69,5 %) 860 (30,4 %) 1 951 (71,6 %) 770 (28,3 %) 1 874 (68,0 %) 874 (31,7 %) 7706 (69,3%) 3390 (30,5%) Échantillonnage pour le contrôle au titre de la police de l'eau Concernant la police de l'eau, l'OFB dans ses services re gionaux inte gre le respect de la re glementation nitrates dans ses actions de police. Les modalite s de contro le sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Concernant les nitrates, les inspections sont principalement conduites par les DDT(M) et l'OFB. Les exploitations inspecte es sont choisies en fonction d'une analyse des risques et d'une priorisation (par exemple, ciblage de certains territoires une anne e donne e). Les contro les peuvent e tre jumele s avec les contro les au titre de la conditionnalite des aides de la PAC ou se tenir se pare ment. Les sanctions, de type administratif (mise en demeure par exemple) ou judiciaire (paiement d'une amende par exemple) sont adapte es selon les non-conformite s releve es et les impacts observe s sur les milieux aquatiques. Tableau 17 : Nombre de contrôles conformes et non conformes en police de l'eau pour les années 2017 à 2019 (source Licorne) 2017 Nombre de contro les Conformes Nombre de contro les non conformes 1 830 1 178 2018 2 119 1 307 2019 1 909 1 415 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 128/147 Annexe 18. Mobilisation des acteurs : gouvernance, initiatives La mission s'est attachée à comprendre comment le fonctionnement par cycle quadriennal est organisé pour conduire une réflexion collective, élaborer et partager un bilan puis réexaminer et réviser le PAR sur des bases solides et partagées. La mission fait des propositions pour le prochain programme d'actions. Les GREN doivent être mobilisés dans la préparation et l'analyse de ces bilans. 1. Analyse critique des bilans des PAR Les bilans des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils suivent un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement tre s bien pre sente s. Ils de taillent particulie rement les initiatives re gionales. Ils notent lucidement les limites des approches pre sente es et des donne es disponibles. Les bilans des PAR pre sentent des lacunes pour orienter la re vision quadriennale des programmes d'actions (cf. annexe 19). Le plus souvent, ils ne permettent pas de poser et partager un diagnostic, d'identifier et de hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es et de nourrir des concertations. 2. Réexamen et révision des PAR : une opportunité de concertation Le re examen quadriennal des PAR est le plus souvent perçu par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis, plus que comme une opportunite d'analyse concerte e de la situation et de la trajectoire, et de co-construction de solutions. Plusieurs interlocuteurs (FNSEA...) conside rent que les documents de bilan des PAR devraient e tre mis en de bat dans une forme interme diaire, a la fois factuelle et interrogative, aupre s des parties prenantes re gionales puis synthe tise s dans une forme finale incluant les e le ments de consensus et de dissensus, dans la perspective de l'actualisation du PAR. Structurer les phases de pre paration concerte e du PAR et leur donner du temps. La figure 52 illustre le calendrier pre visionnel de pre paration du 5e PAR (2013-2014) pre voyant 4 mois pour les consultations avant finalisation de l'arre te du PAR (note de service du 5 de cembre 2013). La figure 53 illustre, pour les diffe rentes re gions, le calendrier effectif de pre paration du 6e PAR (2017-2018), de la publication du bilan du 5e PAR a celle de l'arre te du 6e PAR, en moyenne de 6 a 9 mois. Une limite de ce calendrier est de ne pas pre voir explicitement, apre s la remise du bilan, une phase spe cifique d'analyse collective de ce bilan et de pre paration du PAR suivant, phase qui permettrait une co-construction et une implication des acteurs. Le processus d'actualisation des PAR doit se faire en quatre phases (figure 54) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration en concertation des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) sur la base du projet, la consultation pre vue par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). La mission conside re que les phases 2 et 3, qui peuvent se de rouler pour partie en paralle le, requie rent des dure es minimales de 3 mois et des feuilles de route clairement de finies. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 129/147 2013 Jusqu'à novembre ­ ­ ­ ­ 2014 Décembre Janvier Février Mars Avril Mai Bilan des 4emes programmes Préparation du projet de PAR Concertation sur le projet Préparation du rapport d'évaluation environnementale Avis de l'autorité environnementale (jusqu'à 3 mois) Consultation du public (1 mois minimum) Consultations institutionnelles (jusqu'à 2 mois) Finalisation et signature de l'arrêté Figure 52 : Calendrier prévisionnel préparation 5e PAR Figure 53 : Calendrier bilans 5e PAR et arrêtés 6e PAR Figure 54 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. L'analyse du bilan du PAR et la pre paration de ses e volutions ne doivent pas se faire seulement a l'e chelle re gionale. Elles doivent s'appuyer sur les re flexions collectives des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Le coeur des e changes et des consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3) doit porter sur (1) l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et (2) les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions souhaitables du PAR. Cette re flexion gagnerait a e tre anime e localement (par ex. sous-secteurs hydrographiques) et synthe tise e a l'e chelle re gionale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 130/147 Annexe 19. Contenu des bilans des 5es PAR Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils sont globalement tre s bien pre sente s avec un plan type (e tats puis pressions puis re ponses). On constate toutefois une fragilite des informations pre sente es qui tient a plusieurs facteurs : Une approche spatialise e de la qualite des eaux (e tats) limite e a la localisation des stations de mesure, qui ne fournit pas d'indicateurs synthe tiques par masses d'eau et qui n'analyse pas les influences amont-aval entre masses d'eau. Une description des facteurs de pressions reposant sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale parfois anciennes, non pertinente aux e chelles territoriales fines L'absence d'informations spatialise es pertinentes (couverture ve ge tale en interculture) L'absence de suivi des pratiques sur un e chantillon repre sentatif de parcelles (par exemple reliquats d'azote post-re colte, entre e hiver (REH) et sortie hiver (RSH) sous diffe rents itine raires culturaux). Le plus souvent, les bilans ne permettent pas de poser un diagnostic, d'identifier et hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es (notamment pressions et changement climatique), et de nourrir des concertations pour agir ensemble. Analyse spatialisée des pressions On note dans le bilan du 5e PAR des Pays de la Loire une analyse inte ressante de la re partition ge ographique par canton des profils de rotation culturale (page 19), et de la re partition the orique des livraisons d'azote par hectare. Une analyse par canton des surplus azote serait e galement pertinente. Les bilans des Pays de la Loire et de Centre-Val de Loire donnent les valeurs de surplus azote pour une campagne a diffe rentes e chelles et notamment e chelle cantonale mais qui ne pre cise pas si les pailles ont e te ou non exporte es et si ce surplus inte gre les e missions dans l'atmosphe re. Le bilan du 5e PAR de Bretagne souligne les gains sur les teneurs en nitrates re sultant des efforts faits collectivement sur pre s de 20 ans. On note particulie rement l'inte re t de la de claration annuelle de flux d'azote (DFA) qui permet de disposer de donne es en plus grande quantite (quasi-totalite des e leveurs concerne s) et a des e chelles pertinentes pour analyser les relations entre pressions et e tat. Ce bilan pre sente des infographies de qualite et permet des approches multiscalaires de cette DFA. Ce dispositif tre s dense a toutefois un cou t significatif. On rele ve, toujours en Bretagne, l'utilisation d'n indicateur de risque spe cifique aux pa tures avec l'indicateur « Journe e de Pre sence au Pa turage » (JPP). En l'absence de donne es sur le temps re el de pa turage des vaches laitie res par exploitation, l'indicateur est estime avec les de clarations de flux d'azote. On notera e galement une tentative de spatialisation des contraintes environnementales re glementaires dans les Deux-Se vres, e voque e dans le bilan de Nouvelle-Aquitaine, avec l'outil cartographique de veloppe en re gie par la DDT en lien avec les professionnels et avec l'appui d'IRSTEA : http://carto.geo-ide.application.developpement-durable.gouv.fr/178/AGRO_PORTAIL_079.map# En Occitanie, les auteurs SOLAGRO/ECTARE du bilan ouvrent un de bat inte ressant en comparant agriculture conventionnelle (AC) et agriculture biologique (AB) : « AC apporte en moyenne 75 kg N/ha de plus qu'AB alors que l'e cart de quantite d'azote exporte e par les re coltes entre cultures conventionnelles et biologiques n'est que de 36 kg N/ha. Pre s de 40 kg N/ha restent ainsi dans le sol en culture conventionnelle, avec une part qui risque d'e tre lixivie e dans les nappes phre atiques. Ce re sultat peut e tre rapproche , me me si les me thodes diffe rent, de ceux de la chambre re gionale d'agriculture d'Occitanie qui a e value le reliquat me dian d'azote mine ral en sortie d'hiver 2016 a partir de 572 analyses a 26 kg N/ha ». Illustrant ce que disent les chercheurs, SOLAGRO et al notent les e carts importants entre rendement objectif et rendement obtenu. Ils notent la faible utilite du solde de la Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 131/147 balance apports-exportations alimente e avec des donne es de mauvaise qualite . Outils utilisés Dans le Grand Est, une tentative pour identifier les outils utilise s par les agriculteurs ou on voit l'effondrement de l'utilisation du N-Tester en 2015 et le recours en forte augmentation aux autres outils. Idem en Occitanie mais pour la seule anne e 2011 avec une entre e culture qui tend a montrer que les outils sont plus utilise s sur ce re ales car conçus et mis au point pour elles. CIPAN Les e carts estime s sont e normes entre Occitanie qui estime les SAU couvertes par des CIPAN a 1 a 2 %, Nouvelle Aquitaine entre 7 et 15 %, Pays de la Loire qui donne une fourchette de 15 a 60 %. Souvent comme pour le rapportage a la Commission, les enque tes agre gent CIPAN avec de robe es. Le de licat proble me de la leve e des CIPAN est e voque dans plusieurs bilans comme un vrai facteur limitant qui motive des demandes de de rogation (cf. bilan Normandie). Mesure d'azote dans les sols Sur le reliquat entre e hiver, signalons l'e vocation de cette mesure dans le bilan Nouvelle-Aquitaine. Plus de 1 100 analyses ont e te adresse es aux DDT, mais l'exploitation n'a e te possible que sur environ 400 analyses. Plusieurs bilans font e tat de difficulte s pour ces mesures de reliquat qui portent essentiellement sur la sortie hiver : pre le vement seulement a 30 cm, e chantillonnage mal aise avec un parcellaire important, absence d'exploitation collective de ces donne es. Pour e largir la re flexion, notons que le laboratoire AUREA, le plus gros ope rateur en matie re d'analyse de reliquats d'azote mine ral, dispose de donne es qui montrent l'importance du respect du protocole en trois horizons (https://aurea.eu/reliquatsdazote-2019-une-forte-tendance-a-la-hausse/). A notre niveau, nous retiendrons de ces bilans qu'il est impossible d'en tirer une vision claire « agre geable », du local au national, de deux e le ments essentiels pour piloter cette politique : les reliquats entre e hiver et la couverture des sols en hiver. Les e tats des lieux adopte s a la fin de l'anne e 2019 pour pre parer les SDAGE et les programmes de mesures de la pe riode 2022-2027 fournissent des analyses inte ressantes en termes d'e tat et de pressions. Ils e valuent pour chaque masse d'eau le risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux. Ces informations doivent e tre valorise es pour e tablir le bilan des 6es PAR et pre parer les 7es PAR. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 132/147 Annexe 20. Évolution des outils et des connaissances Certaines initiatives notables dans le domaine de la maitrise des fuites de nitrates proposent aux de cideurs prive s et publics de nouveaux outils de gestion et de pilotage de la fertilisation ou de nouveaux modes de production. On peut distinguer trois logiques d'action : des travaux de R&D qui renouvellent les approches et ouvrent des perspectives, notamment en matie re de relations pressions-e tat-re ponse, des offres des fournisseurs de logiciels et des inte grateurs de services qui proposent des outils nume riques et des services de mesure, de pilotage et de gestion de la fertilisation, des expe riences locales de collectifs, qui me ritent d'e tre recense es, qualifie es et diffuse es. Les travaux de la R&D La figure 55 illustre comment les de cisions des agriculteurs affectent le cycle de l'azote et mentionne quelques projets de R&D qui contribuent a leur ame lioration. Figure 55 : Champs d'investigation de la R&D dans le domaine de la maîtrise du cycle de l'azote (source : UNIFA pour le schéma central) A - La connaissance des Produits Résiduaires Organiques (PRO) La base Valor PRO (source : https://www6.inrae.fr/valor-pro/). Aujourd'hui, 300 millions de tonnes de PRO sont produits chaque anne e en France en provenance de l'agriculture (fumier animal), des activite s urbaines (boues, composts urbains) et des industries (agro-industries ou autres). Le recyclage de ces produits en agriculture est largement encourage en raison de leur contenu en nutriments et en matie re organique contribuant a la fermeture des cycles bioge ochimiques sur les territoires. De plus, la digestion anae robie est e galement encourage e pour produire des sources alternatives d'e nergie et d'engrais, et le recyclage des PRO pourrait e galement contribuer a augmenter les stocks de carbone organique dans les sols et ainsi atte nuer les e missions de gaz a effet de serre. Projet ELFE (ELevages et Facteurs d'Emission) (https://www.ifip.asso.fr/sites/default/files/pdfdocumentations/jrp_2017_e9_guingand.pdf) Des acteurs de la recherche et du de veloppement se sont donc associe s afin de de velopper une base de donne es appele e ELFE, compilant les valeurs publie es dans la litte rature internationale des e missions d'ammoniac, de gaz a effet de serre, de particules et d'odeurs, sur toute la chaine de gestion des effluents des e levages bovins, porcins et avicoles ainsi que leurs me tadonne es associe es. Parmi les 1 000 re fe rences bibliographiques collecte es, environ 350 ont e te inte gre es a ce jour a la base de donne es, fournissant ainsi, un peu plus de 5 200 valeurs d'e mission. La base de donne es ELFE permet de de terminer des moyennes d'e mission associe es a leurs e carts-types prenant en compte la diversite des syste mes d'e levage. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 133/147 L'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie (ADEME) propose de limiter les e missions d'N ammoniacal et autres particules au travers d'un guide https://www.ademe.fr/rapport-detudeguide-bonnes-pratiques-agricoles-lamelioration-qualite-lair Le RMT Elevages et Environnement devenu RMT MAELE inventorie diffe rentes me thodes de mesures d'e missions (http://www.rmtelevagesenvironnement.org/). B - La caractérisation des sols en lien avec les dynamiques d'intérêt et les outils liées à l'azote Le projet CASDAR 2020 ID'TypTerres - aide a l'Identification des types de sols pour les de cisions agronomiques et agro-environnementales via des outils nomades et des donne es harmonise es. (http://www.sols-et-territoires.org/produits-du-reseau/projets-affilies-au-rmt-st/typterres/) La finalite du projet est d'ame liorer l'inte gration des donne es sols dans le conseil en agronomie, en favorisant l'acce s a des donne es sol adapte es et harmonise es pour re pondre aux besoins des outils et de leurs utilisateurs. En lien avec nos entretiens, pour TERRENA, la caracte risation des sols est trop standardise e et sous-estime l'influence d'autres facteurs souvent limitants de la production tels que P, K et le pH. IDTypTerres propose ainsi de mettre a la disposition d'utilisateurs tels que les agriculteurs, conseillers et agronomes, enseignants-apprenants, etc., des re fe rentiels re gionaux de sols partage s et harmonise s, avec des variables associe es robustes, en se basant sur les re fe rences agronomiques TypTerres, construites conjointement par les agronomes et les pe dologues. C - Estimer les pertes en azote... et donc en Projet [Syst'N®] sur les fuites d'azote de toutes natures (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Son objectif est de contribuer au diagnostic et a l'e valuation des pertes d'azote en prenant en compte les conse quences des successions des cultures et des techniques culturales sur la dynamique de l'azote. L'outil Syst'N® est constitue d'un simulateur base sur un mode le des flux d'azote dans le syste me solplante-atmosphe re et d'une base de donne es permettant de capitaliser et de consulter les re sultats disponibles en matie res de pertes d'azote issues de simulations ou d'expe rimentations virtuelles, comme d'expe rimentations re elles avec mesures au champ. Cet outil de simulation permet de comparer des sce narios entre eux, au regard de leurs pertes par lixiviation et de la qualite de l'eau issue du territoire. Il peut produire un « tableau de bord » utile a l'apprentissage et a l'aide a la de cision des acteurs du territoire. D - Les projets liés au pilotage intégral de l'azote en grandes cultures (qui remettent en question une des bases de la directive ­ objectifs de rendement) [Ravier et al, 2017] Le raisonnement de la fertilisation azote e du ble a, depuis 40 ans, e te largement oriente par le consensus autour de la me thode du bilan, avec comme principes fondamentaux : une nutrition azote e non limitante tout au long du cycle et l'estimation, de manie re inde pendante, des diffe rents termes de l'e quation du bilan pour caracte riser la fourniture du sol et les besoins en azote de la plante. Pour proposer une nouvelle me thode qui re ponde aux divers enjeux concernant l'azote, qui valorise au mieux les connaissances disponibles et dont la mise en oeuvre est cohe rente avec les moyens des acteurs, les auteurs ont mis en oeuvre une de marche de conception innovante, structure e en trois e tapes : un diagnostic des usages des outils actuels, une phase de conception, incluant des ateliers de conception, la mise au point de re gles de de cision a l'aide d'un mode le et un test d'usage du prototype conçu. La conception a rendu ne cessaire la production de nouvelles connaissances, mais aussi la diversification des ressources et des compe tences habituellement mobilise es. Ce travail enrichit les me thodes de conception d'outils d'aide a la de cision en montrant comment l'articulation des trois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 134/147 e tapes permet de sortir du paradigme qui domine la fertilisation azote e depuis des de cennies et d'e laborer un outil palliant les de fauts des outils actuels. Dans le prolongement de ce travail fondateur, deux outils, APPI-N (INRAE) et CHN-conduite (ARVALIS), sont diffuse s selon deux logiques d'appropriation diffe rentes mais ils proposent un pilotage de la gestion azote e plus pre cis et une voie nouvelle a co te de la me thode du bilan a de cliner du ble vers d'autres cultures. E - Approches satellitaires Des approches sont de veloppe es notamment avec les travaux d'INRAE Montpellier et INRAE ARVALIS Avignon sur l'interpre tation des photos satellites. La qualite de l'information, son cou t re duit (souvent gratuit) et sa fre quence de renouvellement permettent de mieux appre hender la pe riode d'interculture dont on a indique pre ce demment que sa gestion est essentielle pour maitriser la pollution par les nitrates bien que l'on ne sache pas e valuer actuellement la couverture des sols français par les CIPAN. F - Outil choix des cultures intermédiaires L'outil « Choix des couverts » d'ARVALIS (https://www.arvalis-infos.fr/choix-des-couverts-@/view-282-arvoad.html) est un outil accessible en ligne depuis 2017. Il guide parmi 125 re fe rences de couverts, espe ces pures ou me langes. Il permet d'inte grer simultane ment jusqu'a 10 crite res de se lection (date de semis, culture suivante et cultures dans la rotation, effet pie ge a nitrates recherche , effet fertilisant pour la culture suivante, appe tence pour les limaces, inte re t mellife re, pour la faune sauvage, pour la production fourrage re. Les outils de suivi, de raisonnement et de pilotage de la fertilisation azotée Il existe beaucoup d'outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azote e. Ces outils ont e te recense s par le bureau d'e tudes SCE en 2018 pour le compte du MAA. La figure 56 donne une ide e de l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016 (source Rapport INRA-SCE 2016). Le tableau ci-apre s (tableau 18) de crit brie vement les caracte ristiques et les fonctionnalite s de ces outils. Figure 56 : L'offre d'outils numériques d'aide à la décision liés à l'enjeu « nitrates » (INRA-SCE 2016) Les retours d'expérience de projets et d'initiatives collectives autour de l'enjeu « azote » Ces expe rimentations sont a mettre en avant car elles portent sur le de ploiement de plusieurs technologies ou outils utilise s, seuls ou combine s, a des e chelles fines de pression et de re ponse (parcelles et exploitations). Elles sont aussi inte ressantes sous l'angle d'une approche responsabilisante par les re sultats avec des liens vers l'acquisition de compe tences (y compris les agriculteurs) et vers la maitrise technique de la fertilisation en zone vulne rable, base e sur des raisonnements plus puissants (corre lation plus que relations de causalite s) que ceux qui sont pris en compte au travers des mesures actuelles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 135/147 L'animation de TERRENA (https://www.terrena.fr/les-solutions-nouvelle-agriculture/) avec ses re seaux de suivi sur 3 200 exploitations avec des outils de pilotage de la fertilite des sols et en particulier de la fertilisation azote e, avec notamment la constitution de base de donne es centralise es sur des serveurs via des webservices. EURALIS (https://www.euralis.fr/)avec notamment une plateforme ou , sur deux hectares, sont teste s diffe rents me langes, varie te s et espe ces (ray-grass, avoine, me lange ce re ales, le gumineuses) dans les conditions climatiques locales pour la pe riode d'interculture et les recommandations de CIPAN. L'initiative AZUR®, depuis 2012, rapporte e par l'APCA. Il s'agit de concilier l'ame lioration de la qualite de l'eau et la production agricole, initialement sur six aires d'alimentation de captage dans l'Aisne. Le raisonnement inte gre un objectif de teneur en nitrates sous racinaire et des objectifs de RDD. Nous n'avons pas eu connaissance des re sultats publie s de cette initiative. Le projet GAZELLE (Gestion de l'azote par les re sultats dont l'azote potentiellement lessivable (2020-2024) porte par Agro-transfert ressources et territoires vient de de marrer. Il doit permettre d'orienter la gestion de l'azote par les objectifs de re sultats attendus en matie re de qualite de l'eau. Il doit notamment produire des me thodes pour de terminer des seuils de RDD a ne pas de passer pour limiter le risque de lessivage en fonction des situations et des re fe rences pour les Hauts-de-France identifiant les situations a risques, les leviers mobilisables et les me thodes d'accompagnement (http://www.agro-transfert-rt.org/projets/gazelle/) La dynamique PROTECT'EAU (https://protecteau.be/fr/nitrate/agriculteurs) anciennement NITRAWAL en Wallonie de ja mise en avant par une mission CGAAER-CGEDD (2019), avec un re seau de re fe rences et qui s'inte resse e galement aux produits phytosanitaires et ouvre la piste du lien avec ECOPHYTO. Le package Bretagne de ja e voque avec le bilan du 5e PAR avec notamment un renforcement des mesures du PAN, la re sorption des exce dents structurels d'azote lie aux e levage, la prise en compte de l'enjeu phosphore, les de clarations de flux d'azote, l'ame lioration de l'utilisation des effluents d'e levage, un re seau re gional de RSH, un re seau de RDD dans les bassins algues vertes, des actions de formation et de sensibilisation... (http://draaf.bretagne.agriculture.gouv.fr/Directives-Nitrates-Equilibre-de) et (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-d-actionsregional-directive-r1303.html) Le projet SolInAzo (Centre-Val de Loire) : ce projet Partenariat Europe en pour l'Innovation olInAzo (Solutions Innovantes pour une gestion optimise e de l'azote dans les syste mes de culture), lie a l'approche APPI-N (pilotage inte gral) et porte par la chambre re gionale d'agriculture du Centre-Val de Loire, se de roule sur la pe riode 2017-2021. Le projet vise a re pondre aux proble matiques de qualite des ce re ales et de gestion de l'azote dans les syste mes de cultures qui sont pose es aujourd'hui en re gion par les agriculteurs et les organismes stockeurs. La Blockchain. Il s'agit d'une piste se rieuse qui permet de traiter des données à la fois confidentielles et authentifiées (http://www.acta.asso.fr/presse/communiques-depresse/articles-et-communiques/detail/a/detail/la-blockchain-dans-le-monde-agricolequels-usages-pour-quels-benefices-vers-une-agriculture/print.html#&panel1-1). Il y a de nombreuses initiatives en cours pour faciliter le travail des agriculteurs au quotidien tout en rendant plus fiable le processus de reportage des activite s qui concourent aux pressions et aux re ponses (plan de fumure, reliquats...). Ce syste me peut e tre ge re avec le dispositif de proximite qui anime le collectif d'agriculteurs. Il permet de dater et de caracte riser les interventions en les inscrivant dans une noria d'e ve nements, collective (transparence) et digitalise e (base de donne es qui contient l'historique de tous les e changes). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 136/147 Tableau 18 : différents outils complémentaires aux outils de calcul d'une dose prévisionnelle d'azote, classés selon leur principe de fonctionnement et selon les fonctions qu'ils remplissent. (source : [Rapport INRA-SCE 2016]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 137/147 Annexe 21. Sites d'information sur les teneurs en nitrates des eaux Sites nationaux Cartograph' de Eaufrance : un site national non actualisé et peu adapté à une lecture territoriale : Le site EauFrance (portail Cartograph' http://cartograph.eaufrance.fr), ge re par l'OFB, ne dispose pas aujourd'hui des fonctionnalite s de ge olocalisation territoriale fine pertinentes pour les acteurs (commune, parcelle, re seau hydrographique, masses d'eau...) de crites en 4.1. Georisque : un site national doté des fonctionnalités territoriales requises, mais qui n'inclut pas les pollutions diffuses : Le module de cartographie interactive du site Ge orisques ge re par la DGPR dispose de ces fonctionnalite s et pourrait constituer un support adapte . Toutefois il est centre sur les risques naturels et les risques technologiques (notamment les sources de pollution ponctuelles). Or les pollutions diffuses d'origine agricole, ge re es par la DEB, ne rele vent pas formellement des risques technologiques. L'utilisation de Ge orisques comme support de diffusion des informations sur les teneurs en nitrates des eaux ne cessiterait une concertation pousse e entre DEB, DGPR et OFB. Sites régionaux Nous avons fait le test, sur les sites des diffe rentes agences de l'eau (AE), d'une « recherche en 15 minutes par un non spe cialiste » d'une information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux. Dans la plupart des cas cela a e te un e chec. AE Artois Picardie : l'acce s au module de cartographie interactive est assez direct (Qualite de l'eau / Qualite des cours d'eau / Cartothe que / Cartes dynamiques et interactives /Qualite des eaux de surface / Qualite physico-chimique). Toutefois seuls des indicateurs inte gre s (un indicateur d'e tat physicochimique) sont visualisables, sans valeur quantifie e des teneurs en nitrates. AE Rhin Meuse : une recherche en trois clics (Qualite des eaux et des milieux aquatiques / syste me d'information sur l'eau / cartes) permet en the orie d'acce der de façon interactive a des cartes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 138/147 the matiques. Des messages d'erreur ont empe che la visualisation. AE Loire-Bretagne : des cartes « teneurs en nitrates » nitrates sont accessibles en trois clics (/territoires, enjeux, actions / qualite des eaux/ la qualite des eaux en Loire-Bretagne), mais ne permettent pas un zoom aux e chelles territoriales d'inte re t. Les sites re gionaux diffusant de l'information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux sont, en re gle ge ne rale, tre s difficiles a identifier : de nombreux interlocuteurs de la mission ont reconnu ne pas connaitre de site pour leur re gion. Les sites analyse s sont tre s he te roge nes (DREAL, conseil re gionaux, associations...). Nous en donnons quelques exemples ci-apre s. Bretagne : https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation Le site de Bretagne-Environnement permet de visualiser les stations de mesure pour le suivi des teneurs en nitrates des eaux. Il propose deux options : se lectionner une station sur la carte ou bien analyser un territoire (inte gration de l'ensemble des stations sur le territoire). Le choix d'une station permet de visualiser l'e volution au cours du temps des teneurs en nitrates. Nouvelle Aquitaine : http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/ La cartographie permet de zoomer sur un fond de carte de taille ou les cours d'eau, le re seau routier, les communes apparaissent. Les donne es de teneurs en nitrates des eaux de surface visualisables s'arre tent en 2012. Le code couleur ne permet pas de connaitre les teneurs. Les masses d'eau ne sont pas de limite es Pays de la Loire : http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau Le site de la DREAL permet de visualiser les stations de mesure des eaux de surface et la teneur moyenne en nitrates ainsi que la tendance sur les dernie res anne es. Les masses d'eau ne sont pas de limite es. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 139/147 Annexe 22. Mesure de reliquats d'azote minéral dans le sol en début de drainage Les textes actuels L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit la re alisation d'analyses de sol par les agriculteurs selon les termes suivants : Fournitures d'azote par le sol Toute personne exploitant plus de trois hectares en zone vulnérable est tenue de réaliser, chaque année, une analyse de sol sur un îlot cultural au moins pour une des trois principales cultures exploitées en zone vulnérable. L'analyse porte, selon l'écriture opérationnelle de la méthode retenue, sur le reliquat azoté en sortie d'hiver, le taux de matière organique, ou encore l'azote total présent dans les horizons de sol cultivés, comme précisé par l'arrêté préfectoral régional mentionné au b. Ces analyses alimentent les réseaux de référence techniques mobilisables par le groupe régional d'expertise "nitrates" susmentionné et sont tenues à disposition des services de contrôle. Cette mesure peut e tre renforce e par les PAR. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a ainsi introduit la prescription suivante : PAR de Nouvelle-Aquitaine II.2 - Limitation de l'épandage des fertilisants afin de garantir l'équilibre de la fertilisation azotée Chaque année, un panel d'exploitants ayant une ou plusieurs parcelles situées dans les ZAR est sélectionné de façon aléatoire par la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). La DRAAF prévient les exploitants sélectionnés par courrier. Tout exploitant sélectionné a l'obligation de réaliser une analyse de reliquat post-récolte sur chacune des trois cultures suivantes présentes en ZAR : blé, colza et maïs. Les résultats d'analyses doivent être envoyés à la DRAAF accompagnés de la fiche de transmission dûment complétée, avant le 31 décembre. La DRAAF exploite les résultats afin de constituer un référentiel régional et d'assurer un suivi des reliquats. Ces analyses doivent être réalisées par un laboratoire agréé par le ministère en charge de l'agriculture ou accrédité COFRAC. Pour assurer la fiabilité des résultats d'analyse, le prélèvement de terre doit être réalisé dans les quinze jours qui suivent la récolte. L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit le calcul le bilan azote post-re colte sur les ilots culturaux en interculture longue non couverts au titre de le mesure 7° en application des adaptations re gionales : Pour chaque îlot cultural en interculture longue sur lequel, en application des dispositions mentionnées aux alinéas précédents, la couverture des sols n'est pas assurée, l'agriculteur calcule le bilan azoté post-récolte et l'inscrit dans son cahier d'enregistrement et, le cas échéant, tient à disposition les justificatifs prévus par le PAR. Le bilan azoté post-récolte est la différence entre les apports d'azote réalisés sur l'îlot cultural et les exportations en azote par la culture (organes récoltés). Un intérêt environnemental incertain pour le bilan azoté post-récolte Les dispositions relatives a la mesure 7° ont e te introduites par l'arre te du 23 octobre 2013 modifiant le PAN. Le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te justifie l'introduction du bilan azote post-re colte par une discussion en groupe de concertation en 2012, sans plus de velopper Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 140/147 l'argumentaire : SCENARIO RETENU Couverture des sols non obligatoire sous certaines conditions précisées dans les programmes d'actions régionaux. Si absence de couverture des sols pour un îlot en interculture longue, obligation de réaliser un bilan azoté post-récolte (services de l'État ­ discuté en groupe de concertation en 2012). Plus loin, ce me me rapport commente les apports du re sultat du bilan azote post-re colte. Sa valeur absolue et plus encore son e volution a l'e chelle d'un territoire peuvent fournir des informations inte ressantes. En revanche, l'apport de ces bilans azote s calcule s a l'e chelle de la parcelle est limite car ils n'inte grent pas de nombreux facteurs : Interprétation des soldes azotés Les difficultés d'interprétation la valeur absolue du solde du bilan azoté post-culture sont liées à la dépendance aux conditions climatiques de l'année et, dans le cadre des « enquêtes pratiques culturales », à la non prise en compte des effluents d'élevage pour les bilans calculés par culture à l'échelle de la parcelle. L'intérêt du solde est de mesurer la tendance d'évolution des pressions en azote liées à l'évolution des doses d'azote appliquées et l'atteinte des objectifs de rendement. Mais ces soldes azotés par culture, calculés à l'échelle de la parcelle, sont limités car ils n'intègrent pas les fournitures d'azote par le sol, ni les résidus de culture, ni les CIPAN, etc. De plus, au-delà des manques importants liés à la non prise en compte de certains postes clés, il convient de garder en tête lors de l'interprétation que le solde du bilan ainsi calculé reflète à la fois la variation de stock d'azote minéral du sol et les éventuelles pertes hydriques et atmosphériques, dont l'ampleur dépendra des conditions pédo-climatiques : le solde reflète le niveau d'excédent d'azote et des risques de pertes vers l'eau, l'air et le sol (stockage), mais ne permet pas de répartir l'excédent entre ces trois compartiments. La mission doute elle aussi de l'inte re t du calcul d'un bilan azote post-re colte. En aucun cas, il ne peut constituer une mesure compensatoire a l'absence de couverture du sol. Son inte re t pe dagogique est limite (a titre d'illustration, en conditions de fertilisation azote e optimale et sans fertilisants organiques, un solde azote apre s une re colte de colza est plus e leve qu'apre s une re colte de ble , un solde azote apre s une re colte de ble pailles enfouies est plus e leve qu'apre s une re colte de ble pailles enleve es). Par ailleurs, apre s transmission de bilans azote s post-re colte aux services de l'Etat, le retour d'expe rience montre que les termes du calcul sont mal appre hende s. En conse quence, la mission propose la mise en place d'un indicateur plus pertinent. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est un bon indicateur du risque de lixiviation de nitrate Plusieurs moments de mesure du reliquat d'azote mine ral dans le sol peuvent e tre envisage s : a la fin d'absorption d'azote par la culture principale (RPA), a la re colte de la culture principale (RPR), au de but de la pe riode de drainage ou a l'entre e de l'hiver (RDD ou REH) et a la sortie de l'hiver (RSH). Le RDD est un meilleur indicateur du risque de lixiviation que le RPA, car il inte gre la mine ralisation de l'azote organique du sol sur une pe riode longue dans le cas des ce re ales et du colza, que l'on n'a donc pas besoin, avec le RDD, d'estimer sur la pe riode pre ce dant le de but de la lixiviation. Si l'objectif poursuivi est d'e valuer les seules pratiques de fertilisation, le RPA est un meilleur indicateur que le RDD (T. Morvan, communication personnelle). Par ailleurs, le pre le vement de terre est plus facile a re aliser pour un RDD que pour un RPA ou un RPR, du fait de la fre quente se cheresse du sol a la re colte. Un retour d'expe rience en Nouvelle-Aquitaine a souligne cette difficulte qui a souvent eu pour conse quence de pre lever sur seulement 30 cm de profondeur (en 2019, sur un total de 504 pre le vements, 468 pre le vements ont ainsi effectue s sur le Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 141/147 seul horizon 0-30 cm). Cette profondeur de pre le vement est notablement infe rieure a la profondeur d'enracinement, ce qui entache l'inte re t de la mesure. Les avantages de la mesure du reliquat azote au de but du drainage ont conduit le RMT Fertilisation et environnement a mettre en place un groupe de travail sur les reliquats entre e hiver / azote potentiellement lessivable (REH/APL). Le contenu et les comptes rendus des ateliers organise s en 2015, 2016, 2017 et 2018 par ce groupe de travail « REH/APL » sont accessibles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=106) Le laboratoire d'analyse de terre peut restituer la teneur en nitrates de l'eau dans le sol puisque c'est le parame tre qui est mesure . Cette teneur est ensuite convertie en kg d'azote par hectare moyennant des hypothe ses de densite apparente du sol. Le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats devra e ventuellement e tre ajuste pour : inclure la teneur en nitrates de l'eau de chaque horizon, fournir une estimation des fuites d'azote et de la teneur en nitrates de l'eau draine e pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations durant la pe riode d'exce dent hydrique. L'estimation de la teneur en nitrates de l'eau draine e permet d'identifier les situations les plus a risque. Avec un plan d'e chantillonnage adapte , il est possible d'extrapoler sur un territoire les re sultats obtenus. Il ne s'agit pas de de finir des seuils qui entraineraient en cas de de passement le constat d'une anomalie avec une e ventuelle sanction. Il s'agit de se doter d'un ve ritable outil d'e valuation de l'efficacite du programme d'actions et d'alimenter sur des bases objectives les re flexions pour une ame lioration et une adaptation continues des programmes d'actions successifs. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est utilisable pour équilibrer la fertilisation de la prochaine culture Le re sultat de l'analyse effectue e en de but de pe riode de drainage peut e tre utilise pour fournir une estimation du RSH en tenant compte du niveau des pre cipitations cumule es entre le pre le vement de terre et l'ouverture du bilan a la sortie de l'hiver. Ce genre de calcul est couramment effectue par les laboratoires pour estimer une fraction du RSH susceptible d'e tre perdue par lixiviation. Il pourrait e tre applique au RDD pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Les outils de calcul du conseil de fertilisation azote e peuvent par ailleurs estimer les flux de mine ralisation, d'absorption et d'organisation entre le pre le vement et la sortie de l'hiver, ce qui augmente la pre cision de l'estimation du RSH. L'estimation du RSH ainsi obtenue serait un peu moins pre cise que celle issue d'un pre le vement de terre fait a la sortie de l'hiver, mais elle resterait beaucoup plus fiable que l'utilisation d'un re fe rentiel re gional ou de partemental. En effet, chaque anne e, ces re fe rentiels fournissent simplement une valeur moyenne pour une situation culturale (par exemple, RSH = 103 kg N/ha dans le Loiret en 2017 pour les ce re ales d'hiver apre s colza sur sol limono-argileux profond), alors que la dispersion des valeurs observe es peut e tre importante. Sur ce point aussi, le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats de RDD devra e ventuellement e tre ajuste pour inclure une estimation du RSH dans diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 142/147 Annexe 23. Références bibliographiques Références scientifiques et techniques [Brisson et al. 2010] Brisson N., Gate P., Gouache D., Charmet G., Oury F.-X., Huard F. Why are wheat yields stagnating in Europe ? A comprehensive data analysis for France, coll. Field Crops Research 119, 2010 (https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0378429010001929) [FNE 2019] FNE, lettre Eau N°82, de cembre 2019. Dossier pollution de l'eau par les nitrates en France. (acce s web) [Jeuffroy et Meynard 2020] Jeuffroy M.-H. et Meynard J.-M., La méthode APPI-N, une manière innovante de gérer les risques, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] OECD Environmental Indicators towards sustainable development, OECD 2001 (https://www.oecd.org/site/worldforum/33703867.pdf) OECD framework for environmental indicators : Using the pressure-state-response model to develop indicators of sustainability; OECD Environment Directorate (https://destinet.eu/resources/...-various-target-groups/individual-puplications/OECD_P-SR_indicator_model.pdf/download/de/1/OECD_P-S-R_indicator_model.pdf) [Peyraud et al 2014] Peyraud J.-L., Cellier P., Donnars C., Verte s F., Aarts F et al, 2014. Réduire les pertes d'azote dans l'élevage. Editions Quæ, 168 p. [Ravier et al 2017] Ravier C., Jeuffroy M.-H., Gate P., Cohan J.-P., Jean-Marc Meynard J.-M., 2017, Combining user involvement with innovative design to develop a radical new method for managing N fertilization, Nutrient Cycling in Agroecosystems (https://www.researchgate.net/publication/320675294) [Reau et al, 2017]. Reau R., Bedu M., Ferrane C., Gratecap J.-B., Soizic Jean-Baptiste S. et al. Évaluation des émissions de nitrate par les champs pour la conception de projets de territoire et l'accompagnement de la transition en aires d'alimentation de captage. Innovations Agronomiques, INRA, 2017, 57 (juin 2017), pp. 99-115 <https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01783986/document> [Soenen et Degan 2020] Soenen B, Degan F, CHN-conduite. Conduire le blé avec un pilotage intégral de l'azote, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [Vincent 2020] Vincent B. Principes techniques et chiffres du drainage agricole : de la tuyautique à l'hydro-diplomatie, INRAE « Sciences, eaux et territoires » 2020/2 Nume ro 32 | pp. 8-15 ISSN 21093016 (https://www.cairn.info/revue-sciences-eaux-et-territoires-2020-2-page-8.htm) Rapports [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet] rapports annuels du ministe re en charge de la sante (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau#Les-nitrates-dans-l-eau-durobinet) [Diversification des cultures 2012] Diversification des cultures dans l'agriculture française. État des lieux et dispositifs d'accompagnement, MTE/CGDD 2012 (http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.html?id=Temis-0076395) [Guide ZTHA] Guide technique à l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour réduire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage, (2015 Irstea-ONEMA) https://www.gesteau.fr/sites/default/files/gesteau/content_files/document/guide-ztha.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 143/147 [Manneville et al 2017] V. Manneville, M. El Abri, C. Divo, S. Foray, Contribution de l'élevage d'herbivores à l'amélioration de la teneur en nitrates de l'eau en France. Dynamiques d'évolution de la teneur en nitrates des eaux en France en lien avec les moyens techniques et agronomiques mis en oeuvre dans les fermes d'élevage d'herbivores, juil. 2017, collection Re sultats, 114 p. [Morel 2020] Morel A., Évaluation des démarches de protection de l'eau fondées sur des objectifs de résultats en matière de fuites d'azote, Me moire de fin d'e tudes, diplo me d'inge nieur agronome, Institut Agro Montpellier Supagro, oct. 2020, 198 p. [Rapport ACTEON 2018] ACTEON, Retour d'expérience sur les groupes régionaux d'expertise « Nitrate ». Rapport de synthe se, de c. 2018, 133 p. [Rapport CGEDD-CGAAER, 2019] Mission d'évaluation et d'appui à l'expérimentation " Nitrates autrement ", avril 2019, 86 p. https://agriculture.gouv.fr/evaluation-de-lexperimentation-nitrates-autrement [Rapport INRA 2012] Juste E. et al, Réduire les fuites de nitrate au moyen de cultures intermédiaires : conséquences sur les bilans d'eau et d'azote, autres services écosystémiques. Rapport d'e tude, INRA (France), 2012. Rapport complet, 415 p. ; Synthe se du rapport, 64 p. ; re sume du rapport, 8 p. [Rapport INRA 2017] Graux A.-I., Delaby L., Peyraud J.-L. (coordinateurs) et al. Les prairies françaises : production, exportation d'azote et risques de lessivage. Rapport d'e tude, INRA (France), 2017, 74 p. [Rapport INRA-SCE 2016] Recensement et analyse des outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azotée Rapport d'e tude, INRA-SCE, 2016, 81 p. (https://comifer.asso.fr/images/bilanazote/outils-de-pilotage/2016_Rapport_OAD_Pilotage_Ferti_SCE.pdf) [Rapport OIEau 2019] Évolution des surplus azotés et des concentrations en nitrates dans les aires d'alimentation de captage (AAC), de c. 2019, 55 p. (https://www.oieau.fr/eaudoc/system/files/rapport_aacsurplusn_vf2019.pdf) [Stratégie européenne agriculture et alimentation post 2020] M'barek R., Barreiro-Hurle J., Boulanger P., Caivano A., Ciaian P., Dudu H., Espinosa M., Fellmann F., Ferrari E., Gomez y Paloma S., Gorrin Gonzalez C.,Himics M., Louhichi K., Perni A., Philippidis G., Salputra G., Witzke P., Genovese G., 2017, Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and Food Sector Beyond 2020, (re-edition), EUR 28797 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2020, 168 p. (https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/scenar2030-pathways-european-agriculture-and-food-sector-beyond-2020) Programmes d'actions, bilans et rapportage à la Commission européenne [Guide mise à jour État des Lieux DCE] Guide pour la mise à jour de l'état des lieux DCE, mars 2012 / MTE (https://reseau.eaufrance.fr/webfm_send/2785/1) [États des Lieux DCE 2019] Etats des lieux e tablis pour la DCE dans les 6 bassins hydrographiques me tropolitains (2007, 2013, 2019) Bassin Seine-Normandie - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.eau-seinenormandie.fr/domaines-d-action/sdage/etat-des-lieux) Bassin Loire-Bretagne - Etat des lieux DCE 2019 (https://sdage-sage.eau-loirebretagne.fr/home/projet-de-sdage-preparer-la-re-1/les-documents-du-sdage-20222027/etat-des-lieux-2019.html) Bassin Adour-Garonne - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.occitanie.developpementdurable.gouv.fr/etat-des-lieux-2019-a24897.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 144/147 Bassin Rho ne-Me diterrane e-Corse - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.rhonemediterranee.eaufrance.fr/gestion/sdage2022/etapes-delaboration-du-sdage-2022-2027) Bassin Rhin Meuse (partie française) - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-rhinmeuse.fr/les-domaines-dintervention-eau-et-gouvernance/letat-des-lieux-2019) Bassin Artois Picardie - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-artois-picardie.fr/letatdes-lieux-2019-du-bassin-artois-picardie) [Labellisation COMIFER] Labellisation COMIFER des outils de calcul de fertilisation (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-de-calcul-de-dose.html) [SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021] (https://sdage-sage.eau-loire-bretagne.fr/home.html) [SDAGE Seine-Normandie 2016-2021] (http://www.eau-seine-normandie.fr/docuthe que/SDAGE_2016_2021) [Programme national d'actions « nitrates »] Arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national a mettre en oeuvre dans les zones vulne rables afin de re duire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000025001662/2020-10-30/) [Programmes d'Actions régionaux nitrates] Arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028138697/2020-10-30/) Auvergne-Rho ne-Alpes (http://www.auvergne-rhone-alpes.developpementdurable.gouv.fr/programme-d-actions-regional-nitrates-signature-de-a13810.html) Bourgogne-Franche-Comte (http://www.bourgogne-franche-comte.developpementdurable.gouv.fr/les-zones-vulnerables-aux-nitrates-d-origine-r2791.html) Bretagne (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-dactions-regional-directive-r1303.html) Centre-Val de Loire (http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/quelest-le-programme-d-actions-nitrates-en-r689.html) Corse (pas de zones vulne rables) Grand Est (http://www.grand-est.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-r176.html) Hauts-de-France (https://www.hauts-de-france.developpement-durable.gouv.fr/?6emeprogramme-d-actions-de-la-directive-nitrates-en-Hauts-de-France) Ile-de-France (http://www.driee.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/le-5emeprogramme-d-actions-nitrates-r1475.html) Normandie (http://www.normandie.developpement-durable.gouv.fr/nitrates-r462.html) Nouvelle-Aquitaine (http://www.nouvelle-aquitaine.developpement-durable.gouv.fr/le6eme-programme-d-actions-nitrates-nouvelle-a10319.html) Occitanie (http://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-zonesvulnerables-et-programmes-r610.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 145/147 Pays de la Loire (http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/programme-dactions-regional-nitrates-a4592.html) Provence-Alpes-Co te d'Azur (http://www.paca.developpement-durable.gouv.fr/programmed-actions-national-nitrates-r2721.html) [Guide d'élaboration des rapports des États membres] Commission europe enne, Direction ge ne rale de l'environnement, 2000, Directive « nitrates », Situation et évolution de l'environnement aquatique et des pratiques agricoles. Guide d'élaboration des rapports des États membres, avril 2000. https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=396b9f67-4615-4b0a-818dd487fff0f4c8&format=pdfa1b&language=fr&productionSystem=cellar&part= [Délimitation Zones Vulnérables] Rapports quadriennaux de la de limitation des zones vulne rables (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapports quadriennaux à la Commission] Rapports quadriennaux de la France a la Commission europe enne au sujet de la directive « nitrates » : 2008, 2012, 2016, 2020 (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapport 2020 à la Commission] MTE et OFB, Bilan de la mise en oeuvre de la directive « nitrates » en France - période 2016-2019, aou t 2020, 318 p. (http://cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid/envx0vcpw/NiD_France_Rapport_2020.pdf) Textes réglementaires [Directive ERU] Directive dite « ERU » Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines re siduaires (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:31991L0271) [Directive nitrates] Directive dite « nitrates » Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 de cembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:31991L0676) [DCE] Directive cadre sur l'eau (DCE) - Directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32000L0060&qid=1605971519651) [Directive INSPIRE] Directive dite « INSPIRE » Directive 2007/2/CE du Parlement Europe en et du Conseil du 14 mars 2007 e tablissant une infrastructure d'information ge ographique dans la Communaute europe enne (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32007L0002) [Directive DCSMM] Directive dite « strate gie pour le milieu marin » (DCSMM) Directive 2008/56/CE du Parlement europe en et du Conseil du 17 juin 2008 Action de l'UE dans le domaine de la politique pour le milieu marin (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l28164&from=FR) [Directive liée à RGPD] Directive (UE) 2016/680 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016 relative a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel par les autorite s compe tentes a des fins de pre vention et de de tection des infractions pe nales, d'enque tes et de poursuites en la matie re ou d'exe cution de sanctions pe nales, et a la libre circulation de ces donne es (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L0680&from=FR) [RGPD] Re glement Ge ne ral sur la protection des donne es RGPD Re glement (UE) 2016/679 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016, relatif a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel et a la libre circulation de ces donne es (https://www.cnil.fr/fr/reglement-europeen-protection-donnees) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 146/147 Sites d'information pertinents [Agreste] pour l'acce s aux donne es de statistique agricole (https://agreste.agriculture.gouv.fr/agreste-web/) [Aria/BARPI] Aria est la base de donne es du (BARPI les informations et le retour d'expe rience en matie re d'accidents industriels et technologiques (https://www.aria.developpement-durable.gouv.fr/le-barpi/) [Cartograph'] Portail Cartograph' (http://cartograph.eaufrance.fr) [Concertation préalable à la révision du PAN] (https://programme-nitrate.gouv.fr/) [Data Eau France] site des donne es publiques sur l'eau en France (http://www.data.eaufrance.fr/) data.eaufrance.fr est un site du système d'information sur l'eau. Il est inscrit dans le Schéma National des Données sur l'Eau (SNDE) et répond à la directive européenne 2003/98/CE de novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public. C'est une plateforme de diffusion de données publiques ouvertes à la réutilisation dans les termes et les conditions de la Licence Ouverte/Open Licence. [Eaudoc] Site Eaudoc de l'OIEAU pour l'acce s aux documents sur l'eau (https://www.oieau.org/eaudoc/) [EauFrance] Portail EauFrance (https://www.eaufrance.fr/les-donnees-des-sites-eaufrance) [Georisques] Portail Georisques (http://www/georisques.fr) - portail national de re fe rence sur les risques naturels et technologiques |Naiades] Acce s aux donne es sur la qualite des eaux de surface (http://www.naiades.eaufrance.fr/) [SISE-Eaux] syste me d'information en sante environnement sur les eaux du Ministe re en charge de la sante et de ses services en re gion (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau) [Sites régionaux de cartographie des nitrates] Bretagne : Site Bretagne Environnement (https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation) Pays de la Loire Site Pays de la Loire (http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau) Nouvelle Aquitaine : Geoportail de la biodiversité (http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/) Outils et méthodes [CASSIS-N] Le mode le CASSIS_N (Calculation of soil simplified surplus of nitrogen) permet de calculer un surplus azote annuel a l'e chelle de territoires (de partements, etc.) (https://geosciences.univ-tours.fr/recherche/evolution-des-surplus-azotes-1960-2010.html) [MERCI] Me thode d'Estimation des Restitutions par les Cultures Interme diaires (https://methode-merci.fr/) [Syst'N®] outil qui vise a estimer les pertes d'azote, a faciliter le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 147/147 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION rre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN), notamment avec l'introduction de la possibilite de couvrir par des repousses de ce re ales jusqu'a 20% de la superficie des parcelles en interculture longue, l'extension au sorgho et au tournesol des dispositions concernant le mais grain, la possibilite pour la zone « Me diterrane e » (re gions Languedoc-Roussillon et ProvenceAlpes-Co te d'Azur) d'autoriser les repousses de ce re ales au-dela de la limite de 20 % des superficies en interculture longue, la possibilite pour les PAR de ne pas rendre obligatoire la couverture des sols dans les intercultures longues dans plusieurs situations liste es dans le PAN. Il en re sulte, selon les re gions, une diversite extre me des de clinaisons dans les PAR de la mesure 7° (cf. annexe 12). L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 n'a pratiquement ni motive ces choix ni e value leur impact. L'avis de l'autorite environnementale de libe re le 10 juillet 2013 souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che d'appre cier les effets de cette mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales (cf. annexe 12). Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Des adaptations re gionales de la mesure 7° restent pertinentes mais doivent impe rativement respecter deux enjeux : la finalite de pie geage de nitrates ; la simplicite de compre hension par les acteurs et de contro le par les services de l'Etat. L'e valuation environnementale a priori des adaptations re gionales de la mesure 7°, le suivi de leur mise en oeuvre et leur e valuation a posteriori doivent e tre renforce s. La place qui peut e tre accorde e aux repousses de ce re ales dans la mesure 7° est une question de licate : si un couvert issu de repousses de ce re ales peut e tre efficace pour le pie geage de nitrates sous re serve d'une densite et d'une homoge ne ite suffisantes ([rapport INRA 2012]), la principale difficulte est lie e a sa forte he te roge ne ite spatiale dans la plupart des situations (repousses en « bandes » sous le passage de la moissonneuse-batteuse, cf. figure 42 en page 106) et a sa densite tre s variable20 : l'efficacite re elle sur le terrain est donc limite e. Les PAR Bretagne et Grand Est ont d'ailleurs totalement exclu le recours aux repousses de ce re ales, et le PAR Nouvelle-Aquitaine l'a exclu dans les ZAR. Une appropriation he te roge ne de la mesure par les acteurs. De façon ge ne rale, le niveau d'appropriation de la mesure 7°, tel que rapporte par les interlocuteurs rencontre s, semble fortement varier selon les re gions : tre s inte gre es dans les pratiques sur la façade atlantique (conditions pe doclimatiques propices, valorisation fourrage re des cultures interme diaires fre quente et pression re glementaire affirme e), les CIPAN sont plus difficiles a mettre en place dans d'autres re gions et donc moins spontane ment de veloppe es. Toutefois aucune information spatialise e sur l'ensemble de la zone vulne rable et suivie dans la dure e (plusieurs quadriennaux) ne permet de s'assurer quantitativement de ce constat en quantifiant de façon objective les taux de SAU couverts et les niveaux de biomasse atteints en interculture. Les enque tes « pratiques culturales » re alise es par Agreste (tous les 5 ans) et l'exploitation syste matique de l'imagerie satellitaire pourront apporter des e clairages objectifs. Les CIPAN, au-dela de leur fonction premie re de pie ge a nitrates, produisent de multiples be ne fices et services e cosyste miques : l'ame lioration de l'alimentation azote e de la culture suivante21, la protection contre l'e rosion et l'ame lioration de l'e tat structural du sol, la se questration de carbone, le contro le des adventices, les effets sur les maladies, les ravageurs et la faune « utile ». Elles peuvent e galement e tre valorise es e conomiquement : e conomie d'engrais azote s, cultures de robe es a usage fourrager, cultures interme diaires a valorisation e nerge tique. La possibilite de conjuguer ces fonctions renforce l'inte re t e conomique du couvert ve ge tal d'interculture et est probablement un facteur susceptible d'aider a cette appropriation. Circulaire du 26 mars 2008 relative aux modalite s de mise en oeuvre du 4e me programme d'action dans les zones vulne rables ; note du 22 avril 2009 pre sentant les re ponses apporte es par les ministe res (MAP et MEEDDAT) aux pre fets soulignant des difficulte s d'application de la couverture des sols 19 Une e tude me thodique a partir d'imagerie satellitaire, serait souhaitable pour renseigner sur les biomasses atteintes par diffe rents types de couverts ve ge taux d'interculture. 20 Par exemple, la pre sence de le gumineuses dans les couverts CIPAN est connue pour renforcer cet effet gra ce a la fixation symbiotique d'azote 21 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 30/147 2.2.3 Un dispositif de contrôle au rôle de police, inadapté à l'évaluation Les contro les en zone vulne rable sont effectue s, selon le de partement, par diffe rents services (DDT(M), Agence de services et de paiements (ASP), OFB...), sans que la mission ait identifie une re gle claire. Notamment le lien entre contro les au titre de la conditionnalite de la PAC et contro les au titre de la police de l'environnement n'est pas clair. Dans une grande partie des de partements (ex. Deux-Se vres), les contro les reposent sur un e chantillon annuel de 1% des exploitations agricoles faisant l'objet de contro les de terrain. Cet e chantillon est constitue pour partie d'exploitations ou des manquements ont e te constate s les anne es pre ce dentes et pour partie d'exploitations nouvelles. Dans certains de partements disposant de plus de ressources humaines sur le sujet (ex. Co tes-d'Armor), le contro le est re alise au cours de tourne es de terrain sillonnant le de partement et explorant environ 10% de la SAU. Les taux d'anomalie rapporte s restent relativement faibles (1% des exploitations contro le es, taux d'anomalie moyen autour de 3%, cf. tableau 5 et figure 8. Source : base de donne es ISIS de l'ASP). Ils pourraient mener a penser que la mesure 7° est globalement mise en oeuvre de façon conforme. Toutefois plusieurs constats conduisent a remettre en cause l'efficacite re elle de ces contro les dont les re sultats sont fortement influence s par les modalite s adopte es : Les contro les au titre de la conditionnalite PAC sont re partis sur toute l'anne e, principalement d'octobre a de cembre (82% des contro les re alise s en 2018). Les contro les hors des pe riodes de pre sence obligatoire des CIPAN sont re alise s sur une base documentaire et de tectent rarement des anomalies. Ainsi, le taux d'anomalie est pratiquement nul en e te tandis qu'il atteint 59% pour les contro les re alise s en janvier-fe vrier en Bretagne. L'he te roge ne ite des re sultats n'est pas explique e : 6 de partements ont un taux d'anomalie supe rieur a 9% et 4 d'entre eux (Finiste re, Nord, Co tes-d'Armor, Charente) concentrent 45% des anomalies sur les 4 anne es, avec une forte variabilite d'une anne e a l'autre (ex. Finiste re entre 2016 et 2017) ; 47 de partements ne signalent aucune anomalie. Le dispositif actuel de contro le et suivi de la mesure 7° n'est pas satisfaisant pour plusieurs raisons : Au vu des constats pre sente s plus haut la fiabilite des contro les au titre de la PAC peut e tre questionne e. La de termination de la conformite sur le terrain est d'ailleurs difficile22 et pose les questions des moyens humains de die s et du partage d'information pour faciliter les contro les (registre parcellaire graphique (RPG), culture principale ante rieure sur une parcelle, identite de l'agriculteur). Les re sultats des contro les au titre de la police de l'environnement, tels que succinctement pre sente s dans le rapportage 2020 a la Commission, signalent des taux d'anomalie supe rieurs a 30% mais ne permettent pas de distinguer les anomalies sur les diffe rentes mesures du PAN Un contro le conforme (semis de CIPAN effectivement re alise ) ne garantit pas la fixation effective de l'azote qui de pend de la biomasse produite Le syste me de contro le n'informe pas sur le pourcentage de SAU effectivement couvert en CIPAN et sur la biomasse de ce couvert, ceci tant au niveau de l'e chantillon d'exploitations contro le es qu'au niveau d'une masse d'eau ou du de partement. (i) ve rification de la pre sence d'un couvert ve ge tal ; (ii) en cas d'absence ve rification du semis ; (iii) en l'absence de semis, de termination des cultures principales pre ce dente et suivante, d'ou la ne cessite d'identifier l'agriculteur, prise en compte des spe cificite s de sol et des e ventuelles de rogations 22 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 31/147 Tableau 5 : Anomalies CIPAN en zone vulnérable EA contro le es. France entie re EA contro le es en ZV EA avec anomalie ZV Dont Finistère Nord Charente Côtes Armor Total 4 départ. 2015 3804 2825 87 (3,1%) 1 16 7 19 43 2016 3666 2725 67 (2,5%) 3 8 0 5 16 2017 3699 2805 117 (4,2%) 50 11 0 9 70 2018 3539 2757 94 (3,4%) 18 3 14 1 36 Nota : les ROM-COM n'e tant pas en zone vulne rable, il n'y a pas de contro le de la mesure 7° Figure 8 : taux moyen d'anomalie CIPAN par département Un de ficit de de monstration de l'impact de la mesure 7° a l'e chelle territoriale. L'absence d'outils de contro le des CIPAN a grande e chelle sur un de partement est un obstacle a la quantification objective de leur efficacite a l'e chelle territoriale. Si cette efficacite a e te de montre e a l'e chelle de la parcelle par de nombreux travaux scientifiques et de de veloppement (cf. annexe 10) et s'il est possible de relever que les territoires ou les teneurs en nitrates ont nettement diminue ont mis en oeuvre cette mesure de manie re ambitieuse (cas des bassins versants en Bretagne concerne s par des contentieux), en revanche son impact re el sur les flux d'azote a l'e chelle de territoires et bassins versants n'a pas e te documente . Ceci est du en partie a l'absence de donne es a long terme sur l'intensite de sa mise en oeuvre (SAU couverte, dure e de pre sence, biomasse...). Certaines questions doivent impe rativement e tre traite es : les pics de teneur en nitrates des eaux de surface sont-ils plus forts les anne es ou la couverture de CIPAN est moins de veloppe e ? sur les sous-bassins ou le taux de SAU couvert en CIPAN est plus faible ? Des re ponses a ces questions e claireront sur le potentiel du couvert ve ge tal d'interculture comme levier d'ame lioration de la qualite des eaux. 2.2.4 Voies d'amélioration : rationnaliser la mesure et son suivi territorial Il est ne cessaire de conforter l'efficacite de la gestion de l'interculture, moyen essentiel pour re duire les fuites de nitrates a un niveau admissible. Des progre s sensibles restent a obtenir dans nombre de re gions. Cela justifie de passer en revue le dispositif de de finition, de mise en oeuvre et de suivi­ e valuation de cette mesure. Plusieurs voies d'ame lioration sont identifie es : supprimer la possibilite de recourir aux repousses de ce re ales dans les intercultures longues, du fait de leur faible efficacite effective sur le terrain (cf. supra). re examiner tout ce qui permettrait d'augmenter la part des intercultures longues couvertes par une CIPAN derrie re mais grain, sachant que l'enfouissement des re sidus de culture broye s ne peut fixer que tre s peu d'azote mine ral [INRA, 2012]. encadrer les adaptations pour les situations ne cessitant un travail du sol durant la pe riode de pre sence de la CIPAN pour qu'elles n'aillent pas jusqu'a l'exemption totale pour les sols « argileux ». L'adaptation peut prendre la forme d'une destruction plus pre coce. de finir au niveau national un cadre me thodologique pour arre ter la date limite de re colte de la culture principale au-dela de laquelle l'implantation d'une couverture ve ge tale n'est plus obligatoire (somme de tempe ratures...). exempter e ventuellement de l'obligation d'implanter une culture interme diaire apre s une re colte de tournesol ou de sorgho au vu de sa date de re colte, et non plus de manie re syste matique. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 32/147 e tendre l'obligation de couverture d'intercultures courtes a d'autres intercultures que celle entre un colza et une ce re ale d'automne. Cela doit par exemple concerner d'autres intercultures a risque comme les successions prote agineux-ce re ale d'automne. Cette mesure est a anticiper avant que les superficies en prote agineux n'augmentent. re examiner tout ce qui permettrait de re duire la part des intercultures longues derrie re mais grain, tournesol et sorgho ou le broyage fin et l'enfouissement des re sidus de culture ne sont pas obligatoires au nom d'enjeux locaux (par exemple les zones d'hivernage des palombes dans le Gers et les Hautes-Pyre ne es). Les principales faiblesses du dispositif actuel de contro le des CIPAN sont : (1) le manque de vision spatialise e a l'e chelle du de partement de la densite de couvert ve ge tal d'interculture dans les parcelles et de son e volution en cours de campagne ; (2) le manque d'une information objective partageable avec la profession agricole, base de discussion et de sensibilisation utilisable par les services de l'Etat, permettant d'accompagner le de roulement de la saison d'interculture ; (3) le manque d'une quantification a l'e chelle territoriale de l'impact de la densite de couverture CIPAN sur la teneur en nitrates des eaux. Certaines initiatives locales ont vise a ame liorer la capacite de de tection des zones ou la couverture en CIPAN est de ficitaire et orienter les contro les : utilisation de cartes satellitaires d'indicateurs de densite de couvert ve ge tal (DDT des Deux-Se vres, 2013-2015), utilisation de l'intelligence artificielle (Projet pilote « Intelligence artificielle - Police de l'Environnement » de l'OFB Bretagne...) (cf. annexe 11). Trois voies majeures d'ame lioration du dispositif de contro le sont identifie es : Syste matiser le recours a l'imagerie et la cartographie satellitaire pour permettre aux services de l'Etat un meilleur suivi des couverts d'interculture et un ciblage des contro les de terrain, Partager cette information avec la profession agricole, stimuler a l'e chelle de partementale (i) un retour d'expe rience annuel sur la mise en place des CIPAN et (ii) la diffusion des connaissances agronomiques et techniques sur les conditions de succe s et de valorisation des CIPAN (notamment anticiper la sortie du glyphosate), Quantifier a l'e chelle des masses d'eau la relation entre densite des couverts CIPAN et teneurs en nitrates des eaux et diffuser les re sultats. Recommandation 2. Rendre plus efficace le déploiement des cultures intermédiaires pièges à nitrates (mesure 7°) et pour cela : (i) renforcer leurs prescriptions, notamment réduire l'importance des intercultures pour lesquelles leur implantation n'est actuellement pas obligatoire et (ii) évaluer leur mise en oeuvre et leur impact par le suivi satellitaire régulier de la densité du couvert végétal sur l'ensemble de la zone vulnérable pendant la période critique et établir des bilans annuels. De veloppement de la recommandation : Re affirmer dans le PAN la ne cessite de fixer de l'azote mine ral durant les intercultures et renforcer les prescriptions relatives a la couverture des sols (cf. voies d'ame lioration en 2.2.4), notamment concernant les repousses de ce re ales. Ce point est indispensable pour conforter l'efficacite des programmes d'actions, particulie rement dans les re gions de grandes cultures, et rendre plus aise le contro le. Au niveau re gional, si des adaptations peuvent e tre justifie es par exemple pour ce qui concerne les dates d'implantation et de destruction, l'exemption totale doit rester marginale. Pour cela, il convient de ne pas reconduire simplement les mesures d'exemption actuelles, mais de donner une nouvelle ambition au PAN et aux PAR en matie re de couverture ve ge tale des sols, en inte grant mieux, avec l'appui du Conseil scientifique et technique (CST) du groupe Gestion des e le ments nutritifs et des e missions vers les milieux (GENEM) et des Groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN), les connaissances sur les techniques de mise en place et de conduite des CIPAN (par ex. semis avant re colte des CIPAN). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 33/147 Produire tous les 15 jours pendant la pe riode critique pour la mesure 7° (septembrede cembre), une cartographie satellitaire de la densite du couvert ve ge tal sur l'ensemble de la zone vulne rable (portage national par exemple par l'OFB ou l'ASP). La porter a connaissance de la profession agricole. L'utiliser d'une part pour accompagner les acteurs agricoles, d'autre part pour prioriser les contro les de terrain. Etablir des bilans annuels (printemps n+1) de la mise en place des CIPAN sur les de partements, analyse s a l'e chelle des territoires agricoles et des masses d'eau et de velopper le retour d'expe rience annuel avec la profession agricole. Montrer a l'e chelle des territoires, sur la base de ces donne es, le lien entre densite de couvert des CIPAN et e volution des pics de teneurs en nitrates des eaux (DDT(M), Direction re gionale de l'environnement, de l'ame nagement et du logement (DREAL), Direction re gionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la fore t (DRAAF), OFB). Promouvoir a destination des agriculteurs l'e change et la diffusion des connaissances locales sur les techniques agricoles efficaces pour l'implantation, la croissance, les services et la valorisation des CIPAN (GREN en re gion et re seaux mixtes technologiques (RMT) au niveau national). 2.3 Dérogations accordées par les préfets de département Au titre de l'article R211-81-5 du code de l'environnement, face a des situations exceptionnelles, en particulier climatiques, les pre fets de de partement peuvent accorder temporairement des de rogations concernant les mesures 1°, 2°, 6° et 7° du programme d'actions. La mission avec l'aide de l'administration centrale a conduit une enque te aupre s des DREAL et des DRAAF et a pu ainsi recueillir : (i) un tableau de nombrant, par mesure et par de partement, les de rogations accorde es par les pre fets au cours de ces dernie res anne es (depuis 2012, mais principalement sur la pe riode 2016-2019) ; (ii) plus de 140 arre te s pre fectoraux de de rogation provenant de presque toutes les re gions ; (iii) d'autres documents pour des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te s ; (iv) les re ponses de chaque re gion a un questionnaire (cf. annexe 13) et (v) onze dossiers pre sente s au CODERST en vue de recueillir son avis sur un projet d'arre te . Au total, la mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission note que malgre les prescriptions du code de l'environnement, il n'existe pas de dispositifs d'enregistrement syste matique des de rogations pre fectorales lie es aux programmes d'actions, de l'e chelon de partemental aux e chelons re gional et national. Aucun pre fet n'a de roge a la mesure 2° ou a la mesure 6°, les de rogations portant uniquement sur la mesure 1° et la mesure 7° (respectivement 22% et 78% sur la pe riode 2016-2019) (cf. annexe 15). 2.3.1 Dérogations aux périodes d'interdiction des épandages, réponses adaptées aux situations exceptionnelles Au vu des arre te s examine s, les de rogations accorde es a la mesure 1° (pe riodes d'interdiction des e pandages) concernent quelques situations a risque sanitaire particulier (influenza aviaire...) et des situations climatiques ou la taille des ouvrages de stockage risque de se re ve ler insuffisante (pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage liquides a stocker). Elles reposent ge ne ralement sur une demande pressante de la profession agricole qui signale des cas de risques de de bordement de fosses. La mission n'a pas identifie de cas ou des alternatives a l'e pandage auraient e te mises en oeuvre (par ex. envoi des exce dents d'effluents vers des me thaniseurs). En revanche, certaines de rogations stipulent des pre cautions a prendre « n'e pandre que le volume d'effluents qui risque de de border ; n'e pandre que sur des prairies ; se de clarer pour pouvoir mettre en oeuvre la de rogation ce qui permet des contro les cible s... ». La mission conside re que de telles de rogations constituent une re ponse Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 34/147 approprie e a des situations exceptionnelles, sous re serve que le dimensionnement des infrastructures de stockage soit conforme a la mesure 2°. 2.3.2 Dérogations aux CIPAN : des pratiques variables sans cadre rigoureux Les de rogations concernant la mesure 7° portent toutes sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues23. Les de partements y ont recours de façon tre s he te roge ne (figure 9). Les diffe rentes motivations conduisant a ces de rogations sont pre sente es dans la figure 10, issue de l'examen de 82 arre te s pre fectoraux de 2016 et 2019. De loin, les motivations principales sont me te orologiques : printemps humide (2016), se cheresse estivale (forte en 2018 et 2019) ou a l'oppose exce s d'eau automnal (2019). La mission a cherche a analyser les bases objectives de ces situations de se cheresse ou d'exce s d'eau. La figure 12 compare pour les 4 anne es 2016 a 2019 la carte des de partements ayant pris des de rogation a la mesure 7° et la carte d'humidite des sols de but septembre : si des corre lations apparaissent (ex. 2017 humidite des sols normale et quasiment pas de de rogations ; 2018 automne sec dans le Grand Est et de rogations), de nombreuses de rogations ne semblent pas lie es ­ a ce niveau d'analyse ­ a des e tats de se cheresse des sols objectifs ge nant fortement l'implantation de CIPAN (par exemple en 2016 et 2019). Le grand nombre de de rogations en 2016 est a relier aux conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui a entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Cette anne e-la , le Gouvernement a arre te diffe rentes mesures d'ordre e conomique et a indique que des de rogations a l'implantation des CIPAN pouvaient e tre envisage es (https://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2016-07-27). Un examen des conditions climatiques souvent sommaire et insuffisant pour motiver les dérogations La mission a consulte onze rapports e tablis dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire pour pre senter au CODERST le projet de de rogation. La description de la se cheresse et de son caracte re exceptionnel y est tre s variable. Quatre rapports seulement s'appuient sur des donne es et analyses e tablies localement par Me te o-France. Le rapport e tabli pour le Loiret en 2019 (figure 11) est l'exemple le plus abouti et la meilleure pratique rencontre e. La fre quence de retour de la se cheresse des sols observe e (en comparaison a une fre quence de cennale, cf. figure ci-contre), sa variabilite spatiale et une pre vision des pre cipitations a 10 jours y sont pre sente es. La mission conside re indispensable que le pre fet pre sente au CODERST des bases objectives de sa de cision : un rapport de situation de se cheresse (ou d'exce s d'eau) avec la caracte risation des fre quences de retour de l'humidite des sols et des pre cipitations, des pre visions d'e volution a 10 jours ou un mois, et des cartes mettant en e vidence d'e ventuelles he te roge ne ite s spatiales au sein du de partement. Les services de l'Etat peuvent pour cela mobiliser les produits de Me te o-France (cf. figure 11 et figure 12). Anticiper de telles situations permet de mieux les ge rer. La mission pre conise la mise en place d'un dispositif de suivi re gional de l'humidite des sols et des pre cipitations, adapte aux besoins du programmes d'actions (mesure 1°, mesure 7°). Un tel dispositif s'inspirerait du dispositif des zones d'alerte pour les situations de se cheresse exceptionnelles (« arre te s-cadre se cheresse » au titre des articles R211-66 et suivants du code de l'environnement). A ce jour, seule la re gion Grand Est pratique une anticipation. Sa mise en oeuvre est principalement motive e par le souhait de de roger par paliers progressifs et de ne pas consulter plusieurs fois le CODERST dans la me me anne e. En l'e tat actuel, cette pratique est fragile sur le plan juridique mais la mission conside re qu'il est souhaitable de la se curiser et de la promouvoir. Ainsi le document pre sente au CODERST devrait de finir les indicateurs suivis et les seuils susceptibles d'entrainer la mise en oeuvre des mesures envisage es. Au pre alable, il faudra Aucune de rogation n'a e te recense e pour les intercultures courtes (obligation de maintenir au minimum un mois les repousses de colza) ou longues derrie re mais grain, tournesol ou sorgho (obligation de broyer finement les cannes et d'enfouir les re sidus de re colte dans les quinze jours suivant la re colte) 23 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 35/147 ve rifier si une modification du code de l'environnement est requise pour qu'une telle proce dure soit compatible avec l'obligation qu'a le pre fet de recueillir l'avis du CODERST avant d'arre ter ses de cisions. Contenu des dérogations et capitalisation Les de rogations diffe rent sous plusieurs de leurs composantes. Leur e valuation et le partage d'expe rience entre de partements sont a encourager : La date de la de cision pre fectorale. La mission rele ve une forte variabilite des dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es (cf. annexe 15). Certaines exemptions de CIPAN sont de cide es de s la seconde quinzaine de juillet, alors que les futures conditions de semis des CIPAN ne sont pas encore connues. D'autres de partements attendent la premie re quinzaine de septembre pour analyser la situation et arre ter la de cision, ce qui semble plus adapte . La nature et l'intensite de la de rogation : adaptation ou exemption. Un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a de caler la date limite d'implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence quand d'autres optent d'emble e pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. Le choix d'une de rogation prenant en premier lieu la forme d'une adaptation et non d'une exemption est une bonne pratique a privile gier. Les pre fets qui font ce choix rappellent l'importance des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. La porte e ge ographique de la de rogation. Les de rogations concernent le plus souvent toute la zone vulne rable du de partement, plus rarement la seule partie touche e par la se cheresse. Ceci est une bonne pratique, comparable a la pratique pour les reports des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC, qui permet un compromis entre pre servation de l'environnement par les CIPAN et faisabilite raisonnable de leur implantation par les agriculteurs. La progressivite des de rogations. Dans le Grand Est, les pre fets prennent un ou deux arre te s CIPAN au cours de la me me campagne. Face a des conditions me te orologiques de favorables, ils re duisent, dans un premier temps, de 2 mois a 1 mois la dure e minimale d'implantation de la CIPAN. Si la situation de favorable perdure au de but de l'automne, ils peuvent de cider ensuite d'exempter de l'implantation (comme ce fut le cas en 2018). La place des repousses de ce re ales. Certains arre te s, principalement ceux pris a une date pre coce, accompagnent l'exemption des CIPAN en interculture longue de la recommandation ou de l'obligation de conserver les repousses de ce re ales. L'efficacite re elle de ces repousses est limite e (cf. supra). Ces mesures alternatives, en entretenant l'ide e d'une compensation de l'absence de CIPAN par un couvert de repousses, risquent d'inciter a exempter to t dans la campagne au lieu de chercher d'abord a adapter les re gles de pre sence de la CIPAN. L'obligation pour les agriculteurs d'e tablir un bilan azote post-re colte. Certains arre te s imposent aux be ne ficiaires de de rogations temporaires a la mesure 7°, de calculer un bilan azote post-re colte (diffe rence entre les apports d'azote sur l'ilot cultural et les exportations par la re colte). Ils s'inspirent des obligations de finies par le PAN pour les situations ou le PAR de finit des de rogations permanentes (ex. sols argileux). La mission n'y voit pas une pratique a encourager : ce bilan e claire peu le risque de lessivage d'azote et est souvent mal renseigne . La prescription de mesures de reliquat d'azote mine ral dans le sol au de but de la pe riode de drainage (RDD) est plus pertinente. Mise en oeuvre et évaluation La place du CODERST dans la proce dure. Afin de ne pas cre er une fragilite juridique de l'arre te pre fectoral, il est indispensable de recueillir l'avis pre alable du CODERST. Une consultation par courrier e lectronique est adapte e lorsqu'il est ne cessaire d'agir avant sa prochaine re union. L'obligation de se de clarer pour l'agriculteur souhaitant mettre en oeuvre la de rogation. Ceci est une bonne pratique encourageant une responsabilisation des acteurs et permettant un suivi et une e valuation de la mise en oeuvre de la de rogation. Elle est comparable a l'obligation faite aux agriculteurs souhaitant be ne ficier d'une de rogation pour le report des semis de CIPAN valant SIE au titre de la PAC. Des plateformes nume riques peuvent e tre utilise es. La re alisation a posteriori d'un bilan de la mise en oeuvre de la de rogation. Cette pratique rare (un seul rapport la mentionne) doit e tre fermement encourage e pour e valuer l'impact de la de rogation et pour Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 36/147 ve rifier si les conditions me te orologiques exceptionnelles qui l'ont suscite e ont re ellement affecte la capacite a implanter des CIPAN. La pre sentation au CODERST d'un bilan de mise en oeuvre des de rogations, tre s rare, est une bonne pratique a e galement encourager. Figure 9 : nombre d'années de dérogation à la mesure 7 entre 2016 et 2019 Décisions préfectorales de dérogation aux CIPAN après les récoltes 2016 à 2019 4 7 11 Sécheresse conditions climatiques défavorables du printemps 2016 8 excès pluie automne 2019 lutte contre l'ambroisie 45 lutte contre le chardon grêle sur céréales expérimentation 16 Figure 10 : Motivation des décisions de dérogations préfectorales à la mesure 7° Figure 11 : Suivi d'un indicateur d'humidité des sols pour éclairer la pertinence d'une dérogation (Loiret) Figure 12 : confrontation pour 4 années (2016-2019) des cartes des départements ayant dérogé à la mesure 7° et des conditions d'humidité des sols début septembre (source : Météo France) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 37/147 2.3.3 Voies d'amélioration de la procédure de dérogation Le pouvoir donne aux pre fets de de partement de de roger temporairement a des mesures du programmes d'actions est une disposition re glementaire qui permet de re pondre de manie re adapte e a des situations locales exceptionnelles, en particulier climatiques. Mais il est ne cessaire de veiller a prendre de bonnes de cisions, tant pour la proce dure adopte e que pour le contenu de la de cision et son e valuation. L'absence de cadrage national a conduit a une mise en oeuvre extre mement variable pour ce qui concerne l'implantation de CIPAN dans les intercultures longues. Le contenu des de rogations doit e tre arre te en conside rant le ro le essentiel des CIPAN pour re duire les fuites de nitrates. Les de rogations a la mesure 7° doivent e tre de cide es au vu de situations climatiques suffisamment exceptionnelles (par exemple, adapter la dure e de pre sence de la CIPAN moins d'une anne e sur cinq 24 et exempter de l'obligation de l'implantation d'une CIPAN moins d'une anne e sur dix). Une e valuation de l'impact des de rogations sur les fuites de nitrates doit e tre faite pour e clairer les de cisions des diffe rents acteurs. Un retour d'expe rience doit e tre re alise , que ce soit au niveau local, avec le CODERST a l'e chelle de partementale et le GREN a l'e chelle re gionale, ou au niveau national. Recommandation 3. Améliorer la mise en oeuvre des dérogations préfectorales face à des situations exceptionnelles, et pour cela appliquer un ensemble de bonnes pratiques : (i) motiver les dérogations pour « sécheresse » ou « excès d'eau » sur la base du suivi d'indicateurs agrométéorologiques et de seuils critiques associés, (ii) privilégier des dérogations réduisant la durée minimale de la présence de CIPAN avant de mettre en oeuvre des dérogations d'exemption et (iii) évaluer l'impact des dérogations accordées et alimenter une base de données nationale unique des dérogations. De veloppement de la recommandation : Ge ne raliser les bonnes pratiques de de rogation identifie es par la mission en les inte grant dans le PAN. Mettre en place et alimenter syste matiquement une base de donne es nationale des de rogations ; rappeler l'obligation pour les pre fets d'informer le pre fet de re gion et les ministe res des arre te s de rogatoires. Conforter la se curite juridique des arre te s pre fectoraux de de rogation en s'assurant de la conformite de la consultation du CODERST, y compris en cas de consultation de mate rialise e. Concernant les de rogations « se cheresse » ou « exce s d'eau » : (i) re duire la dure e minimale de la pre sence de CIPAN avant de de roger e ventuellement a leur implantation ; (ii) de finir en collaboration avec Me te o-France les indicateurs agro-me te orologiques pertinents pour e valuer les difficulte s exceptionnelles a l'implantation de CIPAN ; (iii) face au risque de situations re currentes, encourager la de finition en concertation avec le CODERST de seuils de situation exceptionnelle « se cheresse estivale » / « exce s d'eau automnal » (e ventuellement infra-de partementaux) justifiant a priori le de clenchement d'une de rogation. Mettre en place un dispositif d'e valuation ex post des de rogations accorde es inte grant le suivi des superficies non couvertes en CIPAN du fait des de rogations, et des mesures d'azote mine ral dans le sol re alise es en de but de drainage par l'agriculteur mettant en oeuvre la de rogation. 24 C'est-a -dire pour des situations climatiques ayant une fre quence d'apparition infe rieure a 0,2 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 38/147 2.4 Autres facteurs défavorables à la maîtrise des fuites de nitrates Au-delà de ce qui vient d'être dit concernant les mesures 2° (2.1), 7° (2.2), les dérogations temporaires (2.3) et le déficit d'appropriation collective des objectifs de la directive « nitrates » (1.3), d'autres facteurs défavorables concourent à la faiblesse des résultats obtenus (1.2). Ils sont de quatre natures. 2.4.1 L'évolution des systèmes d'exploitation et de leur environnement Depuis 30 ans, les syste mes d'exploitation ont beaucoup e volue . Les principales orientations technicoe conomiques (OTEX) pre sentes en zone vulne rable sont les OTEX grandes cultures (49% de la SAU en ZV), herbivores (25 %), polyculture-e levage (17 %) et granivores (5%). Les prairies permanentes repre senteraient 3,3 millions d'ha soit environ 18 % de la SAU en ZV. L'e volution des agrosyste mes dans les zones vulne rables est ainsi marque e par plusieurs tendances (source : Agreste repris par [Rapport 2020 a la Commission]) : Des tendances a la concentration et a la spe cialisation des exploitations agricoles qui peuvent complexifier la bonne gestion des flux d'azote : une concentration des exploitations avec augmentation de la SAU, du nombre de parcelles a surveiller et de la taille des troupeaux (surface moyenne passe e de 55 ha en 2010 a 63 ha en 2016 et nombre d'exploitations en baisse de 3,3 % entre 2013 et 2016) ; une spe cialisation des syste mes agricoles et une diminution du nombre d'exploitations en polyculture-e levage. Les assolements sont peu diversifie s : plus de la moitie des exploitations cultivent moins de quatre espe ces. La rotation ble tendre / orge / colza et le mais en monoculture dominent largement (70,6 % des terres arables, +1,5% de 2013 a 2016). Le de veloppement des filie res sur les territoires oriente ces spe cialisations ; Une technicite qui s'ame liore mais une capacite d'investissement qui stagne et freine la possibilite d'adoption de pratiques et de syste mes permettant une meilleure maitrise des fuites d'azote : une technicite qui progresse a la fois par la formation (part d'exploitants ayant une formation Bac et plus passe e de 25% a 52% entre 2000 et 2016), l'utilisation croissante d'outils nume riques (de clarations, outils d'aide a la de cision(OAD), capteurs), le recours a des prestataires de service (travaux agricoles, conseil...), l'appui des organisations professionnelles et des instituts techniques ; des rendements qui plafonnent (en partie en lien avec le changement climatique pour le ble selon l'Institut national de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et Arvalis, cf. [Brisson et al. 2010]), des revenus et une capacite d'investissement qui s'e rodent et qui pe sent sur la capacite a prendre le risque de changer de pratiques et a fortiori de syste me d'exploitation (ex. difficulte a s'engager dans une diversification). Des facteurs exte rieurs, leviers potentiels pour une meilleure maitrise des pollutions : Des aides de la PAC, vitales pour beaucoup d'exploitations, qui sont de plus en plus conditionne es a des enjeux agro-environnementaux. En 2017, 90 % des exploitations agricoles ont be ne ficie d'au moins une subvention et ont reçu en moyenne environ 33 800 euros d'aides annuelles a comparer a un re sultat courant avant impo t de l'ordre de 38 000 euros ; Les attentes socie tales localement pressantes (par exemple re actions aux e pandages et aux traitements phytosanitaires...) et qui de noncent, parfois outrancie rement, les externalite s ne gatives de ces syste mes. L'agriculture biologique (passe e de 3,9 % a 8,5 % de la SAU entre 2014 et 2018) et les circuits courts se sont de veloppe s en partie en re ponse a ces attentes. Le de veloppement de la me thanisation qui peut constituer un levier fort de valorisation e conomique des couverts ve ge taux en interculture, mais impose plusieurs pre cautions (exigences de la mesure 7° ; risque de de veloppement aux de pens des prairies permanentes ; fertilisation en pe riode de drainage ; insertion des digestats dans les plans de fertilisation...). Le changement climatique qui pe se sur les syste mes spe cialise s manquant de marges de manoeuvre, avance les re coltes, libe re les sols plus to t et modifie la gestion des intercultures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 39/147 2.4.2 Le drainage : une pression passée sous les radars des programmes d'actions Le drainage agricole apparait constituer un de terminant de teneurs en nitrates e leve es des eaux de surface, notamment des valeurs de percentiles 90. La figure 13 confronte en colonne de gauche les cartographie de la densite de drainage et des teneurs en nitrates des eaux de surface, et met en lumie re en colonne de droite une nette corre lation25. L'analyse, pour les 1140 sous-secteurs hydrographiques de France me tropolitaine, de la relation entre pression de drainage (rapport entre superficie draine e (ha) et superficie du sous-secteur (km²)) et teneurs en nitrates des eaux de surface (P90 2016-2019 (mg/l)) montre que la distribution des teneurs en nitrates est de 0 a 40 mg/l pour les sous-secteurs sans drainage ; de 20 a 60 mg/l pour les sous-secteurs avec 20 ha/km² de drainage. Bien su r, beaucoup d'autres facteurs interviennent dans la teneur en nitrates des eaux, ce qui explique la dispersion du nuage de points sur la figure. Derrie re cette corre lation, les connaissances sur les processus physiques e tablissent une relation de causalite directe entre drainage et qualite des eaux [Vincent B. 2020]. Le drainage agricole acce le re les e coulements des parcelles vers les eaux de surface, et avec elles des solute s pre sents dans le sol. Figure 13 : Impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface : (gauche) cartes de densité du drainage (% de la SAU) et de teneur en nitrates des eaux (P90 2016-2019 mg/l) ; (droite) corrélation à l'échelle des 1140 sous-secteurs hydrographiques (source : SSP, OFB, mission) Aujourd'hui, les programmes d'actions n'abordent pas la question du drainage. Les bilans des PAR e voquent parfois l'impact des re seaux de drainage sur la qualite des eaux (ex. bilans PAR des Pays de la Loire - nov. 2017 - et de Nouvelle-Aquitaine - de cembre 2017) sans re flexion structure e sur l'e valuation de cet impact et sur les pistes d'action approprie es. Certains SDAGE comportent des dispositions (ex. SDAGE Loire Bretagne et Seine-Normandie 2016-2021). Disposition 3B-3 du SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021. Les rejets de tous les nouveaux dispositifs de drainage agricole soumis à déclaration ou autorisation en référence aux rubriques de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, ne peuvent s'effectuer dans les nappes ou directement dans les cours d'eau. Ils nécessitent la mise en place de bassins tampons ou de tout autre dispositif équivalent efficace. À l'occasion d'une rénovation lourde soumise à autorisation ou déclaration, toute amélioration réalisable techniquement sera étudiée. L'enjeu de limitation de l'impact des re seaux de drainage sur les teneurs en nitrates des eaux de surface est aborde dans la partie 4.2.4. 25 Cette corre lation et son e volution devront e tre analyse es (RA et rapportages quadriennaux) Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 40/147 2.4.3 Des raisonnements de fertilisation peu axés sur les fuites d'azote Les outils de raisonnement de la fertilisation. L'annexe du PAN de finit ce qu'est l'e quilibre de la fertilisation azote e et les me thodes qui peuvent e tre utilise es pour son calcul et sa mise en oeuvre26. Les GREN sont charge es de parame trer ces me thodes au niveau re gional pour tenir compte des spe cificite s de sol, climat et syste mes culturaux. Pour cela, le Comite français d'e tude et de de veloppement de la fertilisation raisonne e (COMIFER) a publie en 2013 un guide me thodologique a l'intention des GREN. Les e diteurs de logiciels ont de veloppe des outils de calcul inte grant ces me thodes sous une forme ergonomique. Ces outils sont des outils pre visionnels utilise s en de but de campagne culturale pour calculer la quantite d'azote (organique et mine ral) et un planning des apports en cours de cycle cultural en fonction du stade phe nologique. Ils peuvent e tre soumis a labellisation par le COMIFER27, reconnue par les deux ministe res. A l'heure actuelle, seize outils sont labellise s et concernent 10 re gions pour les cultures annuelles et les prairies. Leurs limites. Les bilans des PAR ne rapportent pas et n'analysent pas les retours d'utilisation de ces outils. Ce sont des outils pre visionnels et non des outils de pilotage, et a ce titre ils pre sentent plusieurs limites : Ils reposent sur un objectif de rendement qui peut e tre surestime . S'il n'est pas atteint, les apports auront e te excessifs Ils reposent sur une hypothe se initiale sur les conditions me te orologiques de la campagne culturale. Si les conditions re elles s'en e cartent les processus de mine ralisation de l'azote organique et d'absorption de l'azote par la culture peuvent s'e carter des pre visions Ils reposent sur une estimation du stock initial d'azote dans le sol difficile a quantifier avec pre cision pour toutes les parcelles. Des interrogations subsistent sur les e ventuelles marges de se curite introduites dans les outils. Les inter-comparaisons mene es par le COMIFER permettraient de les e clairer. Toutefois, a la connaissance de la mission, elles ne semblent pas rendues publiques. Ainsi l'utilisation de ces outils ne garantit pas une adaptation fine de l'apport d'azote aux besoins re els de la culture en cours de campagne, et ne pre munit pas contre des reliquats d'azote post-re colte (RPR) dans le sol qui seraient excessifs et accroitraient le risque de lessivage en pe riode de drainage. La voie comple mentaire des outils de pilotage de la fertilisation. En comple ment du calcul de la dose d'engrais azote en de but de campagne, des outils de plus en plus nombreux permettent d'ajuster en cours de campagne les apports d'azote aux conditions me te orologiques et aux besoins effectifs de la culture (Fertiliosat de Terrena, CHN-conduite [Soenen et Degan 2020], Farmstar de Airbus-Arvalis, Ntesteur...). Il en existe pour de nombreuses cultures : principalement le ble tendre, mais aussi pour le ble dur, les orges, le colza, la pomme de terre, le mais, le fraisier, le melon... (cf. annexe 20). Des efforts continus de recherche et de veloppement sont mobilise s (APPI-N de INRAE [Jeuffroy et Meynard 2020]). Ces outils de pilotage sont de plus en plus utilise s et leur utilisation est recommande e par le PAN voire exige e (en cas de de passement de la dose totale pre visionnelle). La mission pre conise la mise en place d'une proce dure transparente de qualification et de labellisation et de l'ouvrir a des me thodes fonde es sur un pilotage inte gral de la fertilisation sans de finition pre alable d'un objectif de rendement. Les deux principales me thodes « bilan de masse » et « coefficient apparent d'utilisation de l'azote » reposent pour la plupart des cultures sur l'e tablissement pre alable d'un objectif de rendement (https://comifer.asso.fr/fr/bilanazote/bilan-azote.html). 26 27 Le label a cinq exigences : (i) respect des principes de la me thode COMIFER ; (ii) verrouillage du parame trage ; (iii) affichage de la version de l'outil et des valeurs prises par les postes de l'e quation sur les bulletins de sortie ; (iv) engagement dans une de marche d'inter-comparaison et d'ame lioration des outils ; (v) mise en ligne des mises a jour impactant le calcul de la dose pre visionnelle d'azote (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-decalcul-de-dose.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 41/147 2.4.4 Une connaissance insuffisante des pressions à l'échelle territoriale Les bilans re gionaux des 5es PAR (DRAAF DREAL 2017-2018) et le rapportage 2020 de la France a la Commission [Rapport 2020 a la Commission] fournissent un paysage des pressions a l'origine des pollutions par les nitrates. Ils reposent sur quatre sources d'information : Les enque tes de la statistique agricole utilise es se caracte risent par des modalite s diffe rentes : le recensement agricole collecte tous les 10 ans (2010, 2020...) une tre s grande quantite d'informations dans tous les domaines de la production agricole. Les donne es sont re colte es aupre s des agriculteurs par le biais d'un questionnaire (RA 2020). Elles sont anonymise es et publiques (www.agreste.agriculture.gouv.fr/). Elles fournissent la meilleure description des pressions a l'e chelle communale (voire plus fine) mais ne sont actualise es que tous les dix ans. Le SSP dispose d'une capacite avance e a traiter ces donne es pour caracte riser les pressions. les enque tes « structures des exploitations », intercensitaires (2016 pour la dernie re), permettent d'actualiser les re sultats des recensements. Mene es par sondage, elles visent a connaitre la structure des exploitations. Les donne es sont publiques. Elles sont repre sentatives a l'e chelle re gionale, mais pas sur des territoires moins e tendus (bassins, zone vulne rable). les enque tes « pratiques culturales » (2012, 2017) et « pratiques d'e levage » (2011, 2015) collectent par sondage des donne es a l'e chelle de la parcelle ou du troupeau. Elles e clairent l'impact des pratiques agricoles sur l'environnement. Les donne es sont publiques. La taille des e chantillons (~30 000 parcelles France entie re en 2017) est insuffisante pour analyser les pressions a l'e chelle de la zone vulne rable d'un de partement. L'e volution des nomenclatures de ces enque tes peut constituer un biais et une difficulte d'analyse des pressions. Par exemple l'inte gration des jache res dans la de finition de « prairies permanentes » des enque tes « structures » a partir de 2016 a artificiellement augmente la surface de prairies permanentes de 9 % entre 2013 et 2016 (+4 633 milliers ha) sans changement objectif des couverts. Les contro les. Les contro les peuvent e clairer sur les pressions, par exemple au travers des anomalies sur la mise en oeuvre des CIPAN (mesure 7°). Toutefois ces contro les sont peu nombreux (environ 1 % des exploitations) et sont pour partie oriente s. Les taux d'anomalie constate s permettent d'identifier la nature des anomalies les plus fre quentes et des comportements en e mergence, mais ne sont pas repre sentatifs du niveau de mise en oeuvre effectif des mesures. Les contro les actuels ne contribuent pas a la connaissance spatialise e des pressions (cf. 2.5). Les de clarations PAC28. Elles ne portent pas directement sur l'enjeu azote mais renseignent, avec des taux de re ponse particulie rement e leve s, sur l'occupation des sols des exploitations be ne ficiaires des aides de la PAC. Les agriculteurs de clarent chaque anne e l'occupation du sol pour chaque ilot cultural ainsi que d'autres informations (SIE...). Ces informations sont riches et renseigne es chaque anne e, et pourraient permettre de mieux caracte riser les pressions (intercultures courtes, longues...). Toutefois elles ne sont actuellement pas exploite es a cette fin. Le suivi re gional des pressions d'azote. Des outils permettent de re aliser un suivi de partemental ou re gional annuel des pressions azote es. Par exemple, l'approche CASSIS-N [CASSIS-N] est utilise e par les services de l'Etat pour mode liser les surplus azote s en tenant compte des conditions climatiques de l'anne e : elle de termine les signatures « nitrates » des syste mes de production repre sentatifs a l'e chelle re gionale ; elle calcule les surplus azote s a l'e chelle cantonale a partir des donne es de la statistique agricole et de l'union nationale des industriels de la fertilisation (UNIFA). Cette approche a l'inte re t de spatialiser les pressions sur l'ensemble du territoire et d'identifier les zones expose es (cf. annexe 14), mais souffre de certaines limites, comme la non prise en compte de la campagne culturale pre ce dente. Elle est mise en oeuvre dans le cadre des politiques publiques (par exemple pour l'e tablissement des e tats des lieux pour la DCE) mais ne semble pas partage e avec les autres acteurs. Il s'ave re parfois difficile de recouper les re sultats de CASSIS-N et les informations obtenues via d'autres sources, et des e carts sensibles entre me thodes peuvent e tre releve s. Ainsi, CASSIS-N 28 https://www.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/auth/accueil.action Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 42/147 e value l'exce dent d'azote en Bretagne a 58 kg/ha SAU en moyenne en 2015, alors que le re seau breton « Balance globale azote e » obtient une valeur proche de 35 kg/ha SAU de 2000 a 2018. D'autres sources d'information existent et ne sont pas aujourd'hui mobilise es pour une meilleure connaissance collective des pressions d'azote aux e chelles pertinentes : bases de donne es des OAD, des laboratoires d'analyse de reliquats, images satellitaires, de clarations annuelles de flux d'azote... 2.4.5 Une faible mobilisation des connaissances Pression-État-Réponse Le mode le Pression-e tat-re ponse (PER). Une politique publique de protection des milieux et des ressources repose sur plusieurs composantes : (i) des objectifs quantifie s d'e tat des milieux et les trajectoires a suivre pour les atteindre ; (ii) des indicateurs environnementaux de crivant l'e tat des milieux et les pressions qui l'impactent, ainsi qu'un dispositif spatialise de mesure des e tats et des pressions ; (iii) la compre hension des relations entre pressions et e tats, a l'e chelle des territoires ; (iv) une me thode de de termination des re ponses approprie es (re gulation des pressions, des pratiques agricoles) socio-e conomiquement re alistes. Ce cadre pression-e tat-re ponse (PER) 29 , est pre conise par les Nations Unies et l'Organisation de coope ration et de de veloppement e conomiques (OCDE) pour les enjeux de de veloppement durable et de maitrise de l'impact anthropique sur les ressources et les milieux. Connaissances existantes sur les relations pressions-e tat. La connaissance des relations pressions ­ e tat mobilise e dans les programmes d'actions nitrates repose en partie sur des travaux scientifiques mene s a l'e chelle de la parcelle agricole. Le rapportage quadriennal a la Commission europe enne pre sente bien deux parties « Etat » et « Pressions » mais ne fait pas une analyse globale du croisement pressions-e tat susceptible d'e clairer la de finition de re ponses adapte es. Des approches pression-e tatre ponse existent et sont de veloppe es principalement a deux e chelles ope rationnelles : les e tats des lieux des grands bassins pour la mise en oeuvre de la DCE, les e tudes de protection des aires d'alimentation de captages (AAC) prioritaires. Par ailleurs, de tre s nombreuses publications scientifiques peuvent e tre recense es sur le sujet. Ame liorer les connaissances PER. Pour autant de nombreuses questions clefs ne sont pas encore maitrise es a l'e chelle des masses d'eau : comment s'expliquent les intensite s des pics de teneurs en nitrates sur les eaux de surface ? Comment la couverture ve ge tale automnale et hivernale impacte-telle ces teneurs en nitrates ? Etc. Il est indispensable de renforcer les connaissances a ces e chelles, en s'appuyant notamment sur les me thodes et outils mis en oeuvre au niveau des grands bassins. La mission recommande particulie rement la re alisation d'une synthe se nationale des connaissances sur les relations pressions-e tat a l'e chelle des masses d'eau et les re ponses adapte es, synthe se alimente e notamment par les e tats des lieux DCE et par l'analyse des donne es de pressions30 et d'e tat sur les 30 dernie res anne es. Mobiliser les connaissances PER dans l'e volution des programmes d'actions. Cette synthe se des connaissances permettra d'e clairer les questions en suspens et de mieux orienter les programmes d'actions. La mission conside re que chaque bilan de PAR devrait comporter une partie consacre e a l'analyse des relations entre pressions et e tats et sur cette base identifier les e volutions souhaitables des re ponses. Cette synthe se fournira par ailleurs aux acteurs locaux se mobilisant sur des territoires, des connaissances activables leur permettant de comprendre les dynamiques passe es et de se concerter sur les e volutions de leurs pratiques. 29 30 Cf. [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] Incluant l'estimation satellitaire de la densite du couvert ve ge tal d'automne-hiver Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 43/147 2.5 La stratégie de contrôle : un enjeu clé de police et d'évaluation 2.5.1 Trois dispositifs distincts contrôlent les mesures Au niveau national, trois types de contro les e valuent l'application des programmes d'actions : les contro les effectue s au titre de la conditionnalite des aides de la PAC (sous-domaine « environnement ») (cf. annexe 16) sont re alise s par l'ASP et les DDT(M). Seuls les agriculteurs be ne ficiaires de paiements dont une partie au moins des ilots culturaux est situe e en zone vulne rable sont concerne s. Au moins 1% des agriculteurs en question sont contro le s ; les contro les effectue s au titre de la re glementation des installations classe es pour la protection de l'environnement (ICPE) pour les e levages qui y sont soumis. Ils portent sur le respect des mesures du programme d'actions « nitrates », notamment au niveau de la gestion des effluents. Ils sont principalement re alise s par les DD(CS)PP. les contro les effectue s au titre de la police de l'environnement portent sur le respect des programmes d'actions nitrates et sont re alise s par l'OFB et les DDT(M). Tous les agriculteurs entrent dans l'assiette de contro le. 2.5.2 Des synergies insuffisantes entre les dispositifs de contrôle Ces dispositifs de contro le rele vent de trois politiques publiques diffe rentes et ont leurs propres logiques et objets d'inte re t (les exploitations pour les premiers, les milieux aquatiques pour le dernier), strate gies d'e chantillonnage, modalite s de contro le, et modes de gestion de l'information. L'échantillonnage Le dispositif de contro le des conditionnalite s des aides de la PAC pre voit que les exploitations contro le es soient se lectionne es ale atoirement (pour 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (se lection selon des motifs pre -e tablis par l'organisme de contro le, re alise e par expertise ou de façon automatise e). Elles portent sur environ 2800 exploitations par an en zone vulne rable. Le dispositif de contro le ICPE de la DGPR impose des fre quences de contro le pour les e levages enregistre s et autorise s au titre de la re glementation ICPE (~3% des e levages, cf. tableau 1). Ces contro les portent sur les infrastructures de stockage des effluents (mesure 2°) et les plans d'e pandage. Les autres e levages ne sont pas soumis a contro les pe riodiques. Les contro les au titre de la police de l'environnement suivent un plan de contro le inter-services annuel arre te au premier trimestre par la Mission interservices de l'eau et de la nature (MISEN) et soumis a validation du pre fet et du procureur. Ils portent en priorite sur les zones a enjeux. Ils permettent en particulier la ve rification des pressions sur les milieux aquatiques (gestion de l'interculture, pre sence des bandes ve ge talise es le long de certains cours d'eau...). Dans la re gion Grand Est, les contro les lie s aux nitrates repre sentent 7% de l'ensemble des contro les. Tableau 6 : Synthèse des contrôles PAC et PE 2009-2016 en Ile-de-France (source : bilan du 5e PAR) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 44/147 Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Le tableau 6 illustre, pour la re gion Ile de France et la pe riode 2009 a 2016, le nombre de contro les aux titres de la conditionnalite PAC et de la police de l'eau. D'une situation initiale ou les deux e chantillons de contro le e taient distincts (2009-2012), le syste me est alle vers une fusion des deux e chantillons (en 2016 : 45 contro les dont 44 au titre de la PAC et 38 au titre de la PE) (cf. annexe 17). Les modalités de contrôle Les modalite s de contro le sont propres aux diffe rents dispositifs. Pour la police de l'environnement, elles sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Pour le contro le des conditionnalite s PAC, elles sont fixe es par la Direction ge ne rale de la performance e conomique et environnementale des entreprises (DGPE) du MAA. Pour les ICPE, elles le sont par la DGPR du MTE. La mission n'a pas pu e valuer le degre de cohe rence de ces diffe rentes modalite s de contro le. Cette analyse devrait e tre engage e pour harmoniser autant que possible les contro les lie s au programme d'actions nitrates. Parmi ces modalite s, deux aspects sont particulie rement critiques pour pouvoir utiliser les re sultats en appui au pilotage des politiques publiques : la repre sentativite spatiale de l'e chantillon (faible quand il est cible ), la description fine des anomalies (par exemple la part de SAU concerne e sur l'exploitation pour les anomalies CIPAN). La remontée, le partage, la synthèse d'information Chaque dispositif a son propre syste me d'information (ISIS a l'ASP pour les contro les de conditionnalite des aides PAC ; LICORNE au MTE et OSCEAN a l'OFB pour la police de l'environnement, ARIA du BARPI au MTE pour les contro les ICPE). Ces bases de donne es sont de pre cieuses sources d'information sur la mise en oeuvre des programmes d'actions mais, comme l'ont pointe plusieurs interlocuteurs, ne semblent accessibles qu'aux institutions qui les portent. Ainsi des constats par l'OFB d'incidents dans des exploitations agricoles ayant impacte les milieux ne sont pas communique s au BARPI, des constats d'anomalie CIPAN par l'OFB ne peuvent remonter a l'exploitant agricole faute d'acce s aux donne es du RPG. Aucun effort d'interope rabilite ne semble avoir e te mis en oeuvre entre ces bases de donne es « contro le », ce qui est dommageable. Par ailleurs, aucun effort significatif de synthe se des re sultats des contro les n'a pu e tre identifie par la mission. De telles synthe ses devraient logiquement e tre re alise es par les DREAL en amont de l'actualisation des PAR, mais les bilans des 5es PAR s'ave rent tre s he te roge nes sur le sujet (par exemple, aucune information chiffre e sur les contro les dans le PAR Occitanie). Le rapportage 2020 a la Commission ne fait pas plus de synthe se : il comporte des parties distinctes et inde pendantes sur les contro les PAC (7 pages) et sur les contro les police de l'environnement (1 page), et aucune information sur les contro les ICPE. Enfin, les statistiques sont fournies au niveau national (zone vulne rable) sans aucun rendu spatialise qui permettrait une lecture re gionale, de partementale, voire territoriale plus fine. Cette absence de synthe se, notamment territoriale, est un frein a la restitution aux parties prenantes des informations sur les contro les31 et a une re flexion partage e sur les voies d'ame lioration. C'est aussi un frein a la possibilite d'utiliser cette information pour piloter les programmes d'actions. Recommandation 4. Renforcer le cadre général des contrôles pour que, au-delà de leur rôle actuel de police, ils contribuent à l'évaluation des programmes d'actions et à leur pilotage, et pour cela : (i) redéfinir et mettre en oeuvre les synergies entre les trois dispositifs de contrôle (conditionnalité des aides financières de la politique agricole commune, police de l'eau, installations classées pour la protection de l'environnement) et (ii) produire des synthèses annuelles spatialisées des résultats de contrôles utilisables pour le pilotage. 31 Certaines DDT(M) organisent des re unions annuelles de restitution des re sultats des contro les a la profession agricole Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 45/147 3 La mobilisation des acteurs : contraintes, initiatives et attentes 3.1 Des contentieux forçant l'évolution des programmes d'actions Les contentieux (cf. annexe 5) ont joue un ro le de terminant dans l'e volution des programmes d'actions et de la de limitation de la zone vulne rable. L'Etat s'est trouve oppose soit a des parties europe ennes (Commission), soit a des parties françaises (organisations professionnelles agricoles, associations de protection de l'environnement, collectivite s territoriales, entreprises prive es). Les premiers contentieux lie s aux nitrates ont concerne des de passements du seuil de 50 mg/l dans les eaux distribue es pour la consommation humaine et dans les eaux brutes superficielles utilise es pour la production de ces eaux (arre ts de la Cour de justice des Communaute s europe ennes en 2004 et en 2008). L'Etat a e te conduit a mettre en place des mesures spe cifiques dans le cadre des programmes d'actions (zones d'actions comple mentaires introduites par le de cret 2001-34 du 10 janvier 2001 et actions arre te es dans les deuxie mes programmes d'actions de partementaux) ou en dehors de ce cadre (identification en 2007 de neuf « bassins versants a contentieux » en Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-et-Vilaine). La sortie de ces contentieux s'est faite soit par abandon des captages concerne s, soit par ame lioration de la qualite des eaux brutes par la mise en place de mesures spe cifiques sur les bassins versants. Les premiers contentieux directement lie s a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (2002). Face a un contentieux communautaire, l'Etat a du sensiblement augmenter l'extension des zones vulne rables, en particulier pour tenir compte de l'eutrophisation des eaux douces et des eaux estuariennes, co tie res et marines (la convention OSPAR impose la protection des milieux marins contre les pollutions par les nitrates). Depuis 2015, les bassins versants alimentant des masses d'eau superficielles dont la teneur en nitrates de passe 18 mg/l en percentile 90 sont classe s en zone vulne rable (cf. 1.2). Face aux contentieux engage s par la profession agricole a l'encontre de plusieurs arre te s pre fectoraux de de limitation de zones vulne rables, ce seuil de 18 mg/l a e te de fini par la voie d'un arre te ministe riel (5 mars 2015) pour donner une se curite juridique a son utilisation. Un autre contentieux important avec la Commission europe enne, initie en 2009, a porte sur le contenu des programmes d'actions de la directive « nitrates » juge insuffisant par la Commission (six griefs dont par ex. l'insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage, l'impre cision de la de finition de l'e quilibre de la fertilisation azote e...). L'Etat a du amender en profondeur le dispositif français pour aboutir a un classement de l'infraction en 2016 (cf. annexe 5). Le nouveau programme national d'actions en est le re sultat. A ce jour, il n'y a plus de contentieux communautaires en cours concernant la directive « nitrates ». Cela s'est fait au prix d'une forte e volution de la transposition en droit français de cette directive. Au regard du droit communautaire, il convient toutefois de rester vigilants. L'Etat a par ailleurs e te confronte a des parties françaises dans de nombreux contentieux, les reque rants lui reprochant pour les uns (profession agricole) d'e tre trop prescriptif, pour les autres (associations de protection de l'environnement) de ne pas agir a la mesure des enjeux. Cela s'est notamment traduit par des contentieux re cursoires, par lesquels la justice a condamne l'Etat a verser des indemnite s a des parties le se es (entreprises prive es, collectivite s territoriales, associations de protection de l'environnement...) au motif d'une carence fautive dans la mise en oeuvre de re glementations (cf. annexe 5). L'Etat doit donc fonder de manie re de taille e ses de cisions pour garantir leur se curite juridique. La mission recommande que l'Etat documente de façon publique l'ensemble des contentieux passe s (parties prenantes, motifs, de cisions de justice, mesures prises et modes de re solution et sortie de contentieux). La multitude de ces contentieux traduit le fait que les diffe rentes parties sont encore loin d'avoir une vision partage e, et que toute e volution des programmes d'actions ne cessite un de licat exercice de ne gociation. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 46/147 3.2 Les bilans des programmes d'actions régionaux (PAR) : d'une obligation à un outil de concertation Les bilans des programmes d'actions re gionaux. Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires, selon un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement bien pre sente s, de taillent les initiatives re gionales (cf. annexe 19), soulignent les limites des approches. La plupart peinent toutefois a poser un diagnostic a l'e chelle territoriale, ne hie rarchisent pas les facteurs explicatifs des ame liorations et de gradations observe es. De ce fait, ils ne remplissent pas pleinement leur ro le : e clairer la compre hension de la situation, e valuer rigoureusement les programmes d'actions, alimenter la concertation entre les acteurs pour piloter l'e volution de ces programmes. Les avis des parties prenantes sur ces bilans ne sont pas capitalise s. Parmi les limites constate es : (i) la spatialisation de la qualite des eaux est limite e a la localisation des stations de mesure, sans indicateurs synthe tiques par territoires ; (ii) la description des pressions repose sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale, non pertinentes aux e chelles territoriales fines, souvent anciennes, et des informations critiques sont absentes (RPG, couvert ve ge tal d'interculture...) ; (iii) ils ne pre sentent pas de quantification et d'analyse fine des pratiques lie es a l'azote ; (iv) ils n'analysent pas les relations pressions-e tat, les parties « pressions » et « e tat » du bilan e tant le plus souvent juxtapose es ; (v) les analyses sur le temps long sont rares. Une e volution ne cessaire du contenu. Le contenu des bilans des PAR doit donc e tre renforce dans le futur avec : (i) des indicateurs de suivi des variables d'inte re t aux e chelles territoriales pertinentes pour les acteurs (ex. teneur en nitrates des masses d'eau, densite du couvert d'interculture, reliquats d'azote dans les sols) ; (ii) les re sultats des contro les des mesures du programme d'actions re alise s, et leur analyse ; (iii) l'analyse des pressions et des liens pressions-e tats a l'e chelle re gionale ; (iv) des analyses territoriales aux e chelles d'implication des acteurs (sous-secteur hydrographique ; bassin agricole), avec des bilans spe cifiques a ces e chelles pour l'information, la concertation et la mobilisation des acteurs. Les GREN doivent e tre mobilise s dans la pre paration et l'analyse de ces bilans. Utiliser les bilans des PAR comme leviers d'information et d'analyse collective pour leur actualisation. Alors que le bilan et le re examen quadriennal des PAR devraient e tre une opportunite d'analyse collective de la trajectoire et de co-construction de solutions, ils sont le plus souvent perçus par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis. Plusieurs interlocuteurs regrettent que les documents de bilan des PAR ne soient pas mis en de bat dans une forme interme diaire pour que les parties prenantes re gionales puissent exprimer leurs analyses et points de vue, puis synthe tise s dans une forme finale incluant les consensus et dissensus. Structurer les phases de re examen du PAR et leur donner du temps. La dure e entre les publications du bilan du PAR « n » et de l'arre te du PAR « n+1 » est en pratique de 6 a 9 mois (cf. figure 52 et figure 53 en annexe 18). Le re examen des PAR devrait se faire en 4 phases (figure 14) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration concerte e des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) les consultations sur le projet pre vues par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). Les phases 2 et 3 requie rent au moins 3 mois, et des feuilles de route pre cises. Figure 14 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 47/147 Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. Au-dela de l'e chelle re gionale, le bilan et le re examen du PAR doivent s'appuyer sur les analyses des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Les consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3 de la figure 14) doivent porter sur l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions du PAR. Une animation locale et une synthe se re gionale sont a privile gier. 3.3 Initiatives locales : des territoires où s'améliore la qualité de l'eau De multiples exemples de dynamiques territoriales visant a ame liorer la qualite des eaux peuvent e tre recense s. Certains dispositifs concerte s ont permis d'ame liorer la qualite des eaux a l'e chelle de territoires e tendus, en conjuguant des actions de diffe rentes natures : volontaires, contractuelles, re glementaires. D'autres initiatives collectives visent de façon volontariste a limiter les fuites de nitrates a l'e chelle des parcelles. Des initiatives ayant permis une ame lioration effective de la qualite des eaux a l'e chelle des territoires. Ces initiatives ont souvent e te soutenues par les agences de l'eau et les collectivite s territoriales. Nous en donnons ci-dessous deux exemples : La Bretagne, avec un PAR tre s e labore et un encadrement technique dense et de qualite , a de veloppe de façon volontariste un « package » avec les seuils d'obligation de traitement des effluents d'e levage, le re seau re gional RSH, le re seau RDD dans les bassins « algues vertes », les de clarations annuelles de flux d'azote, les formations sensibilisation, etc. (cf. encadre page 22). Les re sultats se sont concre tise s par des tendances ge ne ralise es a l'ame lioration de la qualite des eaux superficielles (cf. figure 4). Les efforts de ploye s sur les bassins versants a contentieux (cf. bassin de l'Arguenon, figure 15), sur lesquels des objectifs ambitieux de re duction des apports d'azote ont e te adopte s, ont porte leurs fruits. Les actions collectives dans les aires d'alimentation de captage (AAC). Un exemple est celui de l'AAC de Ville de Niort le Vivier dans les Deux-Se vres ou une diminution des teneurs moyennes et un lissage des pics de teneurs ont e te obtenus, notamment par l'ame lioration de la gestion des couverts d'interculture (cf. [rapport OIEau 2019]). Figure 15 : Évolution des teneurs en nitrates pour le Bassin de l'Arguenon (gauche) et l'AAC de Ville de Niort le Vivier (droite) Des initiatives visant la limitation des fuites de nitrates au niveau des parcelles. D'autres initiatives collectives raisonnent leurs actions autour d'objectifs de limitation des fuites de nitrates. Elles sont souvent re centes et couvrent une grande diversite de situations en terme d'objectifs, de territoires concerne s, de porteurs d'enjeux, de moyens mobilise s. Nous en donnons quatre exemples (cf. annexe 20 pour d'autres initiatives) : Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 48/147 Le programme d'action de l'AAC de Brienon-sur-Armançon (captage prioritaire desservant 3 500 habitants dans l'Yonne), copilote entre agriculteurs, chambre d'agriculture et INRAE, dont la maitrise d'ouvrage est assure e par la re gie des eaux, s'est fixe un objectif de seuil de reliquat entre e hiver et met en oeuvre un pilotage collectif pour la maitrise des fuites de nitrates (cf. [Reau et al, 2017]). Cette approche essaime dans d'autres AAC. Le projet AZUR initie par la chambre d'agriculture de l'Aisne avec l'appui de l'agence de l'eau Seine-Normandie, aujourd'hui termine , a de veloppe un contrat individuel de trois ans fonde sur le respect de bonnes pratiques et sur des mesures de reliquats entre e hiver et sortie hiver. Le projet GAZELLE pilote par Agro-Transfert (chambre d'agriculture des Hauts-de-France, ISA Lille, Terres Inovia, LDAR-Aisne, ITB, APEF...), qui de marre juste, vise a mettre a disposition des acteurs agricoles des re fe rences techniques et des supports pour ame liorer la gestion de l'azote sur le territoire. Les coope ratives (Euralis, Terrena...) de veloppent pour leurs membres des services permettant de piloter plus agilement la fertilisation a l'e chelle parcellaire en mobilisant les donne es agro-pe do-climatiques. Certains services fournissent a l'e chelle parcellaire des estimations de la teneur en nitrate de l'eau s'infiltrant sous les parcelles. D'autres aident a l'estimation de la restitution d'azote par les CIPAN. Un point commun a ces initiatives est l'utilisation d'indicateurs de reliquats d'azote mine ral dans le sol a l'e chelle de la parcelle (notamment RDD), interme diaires entre pressions et qualite des eaux. L'inte re t de ces indicateurs est de veloppe dans la recommandation 6. Ces dynamiques sont appuye es directement ou indirectement par plusieurs travaux de R&D au niveau national qui proposent de nouveaux outils de pilotage de la fertilisation azote e (APPI-N, CHN-conduite) et des simulateurs permettant de comparer les fuites d'azote vers les eaux et vers l'air sous diffe rents syste mes de culture ([Syst'N®]32, ELFE et autres outils, cf. annexe 20). Ces initiatives et expe rimentations traduisent la motivation, la responsabilisation et la monte e en compe tences des acteurs. Elles doivent e tre mises en avant, soutenues et capitalise es. Leurs retours d'expe rience contribuent a enrichir les raisonnements zootechniques et agronomiques et a susciter d'autres initiatives sur les territoires voisins. 3.4 Outils, connaissances, expérimentations transposables Au-dela des initiatives et expe riences transposables pre sente es en 3.3, de nouveaux leviers doivent e tre mobilise s, tout particulie rement l'e volution des connaissances de recherche et de veloppement (R&D) sur la maitrise des fuites de nitrates et la diffusion d'outils nume riques et de services pour la gestion et le pilotage de la fertilisation. Les retours d'expe rience des travaux de R&D. Les interventions de la R&D (INRAE, instituts techniques agricoles, RMT...) (cf. annexe 20) visent a ame liorer la connaissance des me canismes complexes de circulation de l'azote dans diffe rents milieux connexes (animal, lieux de stockage, sol, plantes, air, masses d'eaux...) sous l'influence des pratiques et des de cisions des agriculteurs et des conditions pe do-climatiques variables. L'effort de R&D doit porter dans un premier temps sur l'e chelle parcellaire : (i) relation entre conduite des cultures assole es et des CIPAN, (ii) gestion conjointe des fertilisants organiques et mine raux et (iii) circulation des e le ments dans le sol jusqu'a la profondeur maximale d'enracinement et estimation des pertes32 ; puis sur les impacts des pratiques parcellaires a l'e chelle du territoire et des masses d'eau. Les apports de la R&D doivent aider a mettre en de bat, voire remettre en question, les syste mes et pratiques en usage. Un exemple est l'ouverture du de bat sur les me thodes de raisonnement de la fertilisation, entre me thodes de re fe rence actuelles (COMIFER) et me thodes innovantes (par ex. Par exemple, l'outil Syst'N® (issu du RMT Fertilisation & Environnement) estime les pertes d'azote, facilite le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et vise in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. 32 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 49/147 me thodes de pilotage continu de la fertilisation azote e du ble ). La mission recommande (cf. 3.4) un effort de synthe se et de diffusion des re sultats de R&D dans le domaine. L'offre d'outils de raisonnement, de suivi et de pilotage de la fertilisation azote e. L'effort de de veloppement d'outils en matie re de fertilisation azote e a porte , dans un premier temps, sur le calcul de dose en lien avec la mesure 3° (e quilibre de la fertilisation azote e), sa de clinaison re gionale (travaux des GREN) et la labellisation d'outils par le COMIFER. Pousse e par la vague nume rique, une offre foisonnante d'outils de pilotage s'est de veloppe e (cf. figure 56 en annexe 20 pour l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016). La mission pre conise qu'une proce dure d'e valuation et de validation de ces outils soit mise en place, a l'image de ce qui est fait pour les outils de calcul de dose (proce dure COMIFER), pour appre hender sur des bases multicrite res l'impact agricole et l'impact environnemental de leur utilisation. Ces outils ge ne rent des gisements de donne es, ge ne ralement sous-utilise es, dont la valorisation collective doit e tre de veloppe e. Le lien entre conditionnalite des aides et consentement, sous conditions, a la re utilisation des donne es doit e tre affirme . Ce point est souligne en 4.2.4 aux co te s de la recommandation 6. 3.5 Les attentes des acteurs agricoles La mission s'est entretenue avec des acteurs et repre sentants du monde agricole (syndicats (Confe de ration paysanne, Coordination rurale et FNSEA), coope ratives (Cooperl, Euralis et Terrena), agriculteurs, chambres d'agriculture...). Le paysage de leurs attentes vis-a -vis du cadre de politique publique pour la maitrise des pollutions des eaux par les nitrates se dessine autour de plusieurs axes : Arre ter la complexification du cadre re glementaire, assurer sa stabilite et les moyens de se projeter dans la dure e. Les mesures lie es au PAN, et leur de clinaison dans les PAR, sont perçues comme complexes. Elles s'ajoutent a un tissu de mesures re glementaires (PAC, Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) pesticides...) qui contribue a de responsabiliser l'agriculteur au lieu de le mobiliser. Souvent, la solution la plus ope rationnelle pour e viter le risque de nonconformite est de sous-traiter la mise en oeuvre de ces mesures (par exemple les plans de fertilisation). Les acteurs consulte s militent pour un alle gement du dispositif, ou a tout le moins le gel de sa complexification. Ils jugent e galement indispensable la stabilite de ces mesures dans la dure e pour leur donner le temps d'adapter leurs pratiques. Redonner du sens, responsabiliser les acteurs et reconnaitre les mobilisations locales. Les acteurs reconnaissent la pertinence de l'enjeu de maitrise des pollutions diffuses et la responsabilite des pratiques agricoles. Certains soulignent la monte e en puissance de nouveaux enjeux (pesticides, gestion quantitative de l'eau, sante animale...) qui modifient les priorite s et rele guent certains sujets au second plan. Une meilleure articulation entre les politiques publiques et les mesures correspondantes est souhaite e (cf. 1.4 et annexe 8). Les interlocuteurs insistent sur la perte de sens et la de responsabilisation engendre es par le cadre re glementaire rigide, qui ne permet pas aux initiatives agronomiques de s'exprimer sous peine de non-conformite . Les compe tences agronomiques des services de l'Etat sont parfois juge es insuffisantes (par exemple quand des raisonnements agronomiques sont a l'origine de non-conformite s marginales). Une attente forte concerne la reconnaissance de dispositifs mis en oeuvre par des collectifs se responsabilisant et s'engageant sur des objectifs de re sultats a des e chelles territoriales bien de finies (cf. encart ci-dessous). La démarche « Nitrates autrement ». La Fe de ration nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) a propose en 2015 une approche alternative fonde e non sur le respect d'obligations de moyens (pre vues par le PAN), mais sur l'atteinte d'objectifs de re sultats. La profession agricole (Assemble e permanente des Chambres d'agriculture(APCA), FNSEA) et ses partenaires (Inra, Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (Irstea), Arvalis, Idele...) ont entrepris la re alisation d'un document national de re fe rence « Boite a ide es "Nitrates autrement" » constitue de fiches descriptives de mesures expe rimentales pour des ope rations grandeur nature. Quatre de partements ont e te pressentis. Aucun projet ne s'est concre tise . Les freins e voque s par les acteurs tiennent a l'absence (i) de de rogation par l'Etat, au titre d'expe rimentations, aux dispositions du PAN et des PAR, et (ii) d'engagements financiers des Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 50/147 partenaires. Pour l'Etat, les freins tiennent au manque de clarte des objectifs de re sultat propose s et de capacite re aliste a les atteindre. Le Comite de re novation des normes en agriculture (CORENA), instance re unissant depuis 2016 Pouvoirs Publics, Re gions de France et organisations agricoles, s'est penche sur cette initiative. La mission CGEDD-CGAAER 2019 a recommande des modalite s pour engager l'expe rimentation sur des bases reconfigure es ([Rapport CGEDD-CGAAER, 2019]). La partie 4.4 du pre sent rapport fait des propositions de cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats. Un besoin d'accompagnement, voire d'aide financie re dans le cas de certaines mutations. La maitrise des pollutions par les nitrates est un enjeu collectif reposant sur une e volution des pratiques individuelles. Elle ne cessite un effort continu de connaissance et de compre hension pour orienter les mesures re glementaires, ve rifier en continu la pertinence des trajectoires, adapter les pratiques. Les acteurs du monde agricole expriment le besoin d'un accompagnement scientifique, technique et e conomique pour les aider a optimiser leurs pratiques. Ils insistent aussi pour que leurs connaissances et les solutions qu'ils proposent soient conside re es dans les orientations de la politique publique au niveau re gional. Par ailleurs certaines mutations ne cessaires pour cet enjeu public doivent a leurs yeux be ne ficier d'aides financie res publiques au risque de ne pouvoir e tre viables e conomiquement pour les acteurs (ex. mise aux normes des infrastructures de stockage des effluents d'e levage). L'absence d'attente exprime e en matie re d'information sur la qualite des eaux aux e chelles territoriales. Au-dela des attentes de crites ci-dessus, la mission a constate l'absence d'expression de besoin en matie re d'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux aux e chelles territoriales. Ceci semble paradoxal : les entretiens avec de multiples acteurs montrent que l'acce s a cette information, sa diffusion, son utilisation dans la concertation collective sont de ficients ; mais dans le me me temps personne n'exprime le besoin de rendre cette information plus pre sente dans les de bats, mieux approprie e par les acteurs pour piloter leurs actions. La mission y voit un indice de la perte de sens e voque e plus haut. La partie 4.1 est consacre e a ce sujet. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 51/147 4 Améliorer l'efficacité par la responsabilisation des acteurs L'Etat a des obligations de re sultats en termes de protection de l'alimentation en eau destine e a la consommation humaine et de bon e tat des e cosyste mes aquatiques. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles d'e volution ne permettront pas d'atteindre a moyen comme a long terme ces objectifs (cf. 1.2). L'Etat doit donc de finir de nouvelles trajectoires, les dynamiques collectives et les moyens de pilotage pour les suivre. Cela implique (i) que pour chaque entite territoriale affecte e par les nitrates une trajectoire cible d'ame lioration de la qualite de l'eau soit de finie de façon quantifie e a moyen terme (jalons a 5 ans, 10 ans et au-dela ) ; (ii) que les modes d'action et de mobilisation des acteurs (obligations de moyens renforce es ou responsabilisation sur des objectifs de re sultats), les outils collectifs de pilotage et les dispositifs de contro le soient rede finis pour assurer que l'on suit ces trajectoires. Face a cette situation, une plus grande mobilisation et responsabilisation des acteurs est indispensable. La mission a identifie quatre leviers a me me de redonner des perspectives et un sens individuel et collectif aux programmes d'actions et aux enjeux de maitrise des fuites de nitrates : l'information territorialise e sur l'e tat des eaux (4.1) ; les raisonnements techniques utilisables (4.2) ; une graduation a trois niveaux des territoires au sein de la zone vulne rable (4.3) ; des dispositifs d'engagement des d'acteurs sur des objectifs de re sultats (4.4). Des recommandations sont formule es pour chacun de ces leviers. 4.1 Renforcer l'information des acteurs pour redonner du sens Les programmes d'actions nitrates et plus ge ne ralement la politique publique de maitrise des pollutions diffuses azote es, sont perçus par un grand nombre d'acteurs de l'agriculture comme une couche du mille-feuilles d'obligations auxquelles ils sont soumis. La perte de sens individuelle et collective de cette politique publique et de ses objectifs, et le de sinte re t vis-a -vis de l'information sur la qualite des eaux ont e te analyse s plus haut (cf. 1.3 et 3.5). Une information existante mais peu partage e et de battue. La mission a syste matiquement pose a ses interlocuteurs la question33 de l'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle territoriale et sa place dans la re flexion collective sur la maitrise des fuites d'azote. Les re ponses les plus fre quentes e taient e vasives (« cela doit exister », « on doit pouvoir trouver un site web », « on n'en discute pas vraiment »). Tre s peu des agriculteurs interroge s avaient connaissance de cette information ou de la station de mesure repre sentative de leur territoire. Des acteurs de chambres d'agriculture de plusieurs re gions et de partements ont honne tement indique ne pas utiliser ces donne es et ne pas mener d'animation autour de leur analyse. L'acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux et leurs e volutions. Au niveau national, l'outil Cartograph' du portail EauFrance 34 permet la visualisation cartographique de la teneur en nitrates des eaux de surface et souterraines. Cet outil est performant pour une visualisation nationale, re gionale, voire de partementale. Les figures en annexe 7 montrent les cartes nationales annuelles des teneurs en nitrates des eaux de surface et des eaux souterraines. Ce site pre sente toutefois plusieurs limitations : il ne permet pas de ge olocalisation pre cise et n'est pas adapte a un usage local par des acteurs d'un territoire (pas de fonctionnalite de localisation d'une commune, d'une exploitation agricole ou d'une parcelle, d'identification de la station de mesure pertinente pour un territoire, de visualisation des limites du sous-bassin associe a une station...), il ne pre sente pas une vision synthe tique des tendances d'e volution des teneurs en nitrates, Comment les acteurs ont-ils acce s a l'information sur les teneurs en nitrates des eaux a l'e chelle de leur territoire ? Cette information est-elle partage e et discute e de façon re gulie re (par exemple annuelle) ? 33 34 [portail EauFrance] ; [portail Cartograph] ; [portail georisques] Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 52/147 surtout il n'est pas connu des acteurs. Un effort d'adaptation de ce portail, voire d'association au portail Ge orisques34 doit e tre envisage . Au niveau re gional, la situation est tre s he te roge ne (cf. annexe 21). Certaines re gions disposent de sites web et d'outils plus ou moins ergonomiques de visualisation des teneurs en nitrates des eaux35. En Bretagne et Pays de la Loire ou de tels sites existent et semblent ergonomiques, des acteurs majeurs du de veloppement agricole ont indique a la mission ne pas les connaitre ou ne pas en faire usage. Les besoins en information des acteurs pour redonner du sens aux programmes d'actions. Pour que les acteurs s'approprient (ou se re approprient) les objectifs de la politique publique de maitrise des teneurs en nitrates des eaux, l'acce s a une information a l'e chelle du territoire d'inte re t est indispensable. Pour cela, les mesures de teneurs en nitrates aux stations constituent l'information centrale, mais doivent e tre relie es a l'e chelle des entite s territoriales. Un exploitant agricole ou le maire d'une commune doivent pouvoir (1) ge olocaliser facilement sur le portail leur entite d'inte re t (l'exploitation agricole et ses parcelles pour l'un, la commune ou le point de captage d'eau pour l'autre) ; (2) identifier, pour les eaux de surface comme pour les eaux souterraines, la ou les stations de mesure pertinentes pour cette entite territoriale et visualiser les limites des bassins de ces stations de mesure ; (3) visualiser l'e tat actuel des teneurs36 en nitrates a ces stations et leur historique d'e volution sur 30 ans. Un site national de re fe rence sur les pollutions diffuses, dote de fonctionnalite s territoriales. La mission recommande la mise en oeuvre d'un site national de re fe rence de diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, dote des fonctionnalite s adapte es aux besoins des acteurs des territoires cite es plus haut et re gulie rement actualise . Ce site limitera l'he te roge ne ite actuelle de l'acce s a l'information pour les acteurs, donnera une plus grande cohe rence a l'action publique, stimulera la concertation sur les territoires et les animations locales. Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et inte grer les donne es de SISE-Eaux. Recommandation 5. Mettre en place un site national de référence pour la diffusion de l'information sur les teneurs en nitrates des eaux, doté des fonctionnalités adaptées aux besoins des acteurs des territoires (agriculteurs, collectivités territoriales, citoyens). Ce site pourra utilement diffuser l'information sur toutes les pollutions diffuses (nitrates, pesticides...) et intégrer les données du service de la qualité des eaux du ministère de la Santé. 4.2 Promouvoir les raisonnements techniques L'enrichissement des connaissances et de l'argumentaire technique relatif aux mesures du PAN et des PAR permettra de conforter leur efficacite et d'en faciliter la compre hension et l'appropriation. Pour la mission, trois sujets me ritent tout particulie rement d'e tre traite s pour les programmes d'actions a venir : la connaissance des fuites d'azote sous les parcelles, la gestion de l'interculture, la maitrise de l'impact des re seaux de drainage. Ils sont de taille s ci-dessous. D'autres sujets devraient e galement mobiliser des efforts, par exemple le pilotage continu de la fertilisation azote e, le ro le de l'ame nagement de l'espace (prairies, haies...). 4.2.1 Gérer la dynamique des stocks d'azote dans le sol Une meilleure connaissance des fuites d'azote sous les parcelles issues de mesures in situ re pondrait a deux objectifs : Combler la lacune actuelle du dispositif d'e valuation des programmes d'actions sur la compre hension des fuites de nitrates vers les eaux, 35 36 Le tableau en annexe 21 indique pour chaque re gion les adresses des sites web Le choix entre les diffe rentes variables (moyenne, maximum, percentile 90 ; pe riode annuelle ou pe riode hivernale) doit e tre clairement explique et mentionne dans les visualisations Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 53/147 Sensibiliser les agriculteurs au risque de fuites de nitrates selon leurs pratiques. Le suivi du stock d'azote mine ral dans les sols au cours de l'anne e (RPR, RDD et RSH) sur un re seau de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles et des conditions pe doclimatiques est l'outil de suivi le plus complet, e clairant l'atteinte de l'e quilibre de la fertilisation, la performance de la conduite des intercultures et les flux d'azote hivernaux. Les travaux existants peuvent guider le choix du type de reliquat le plus pertinent a suivre pour estimer les fuites (cf. annexe 22). La mission propose de mettre en place un dispositif permettant d'avoir une information exploitable et partageable (dans le respect du RGPD : anonymisation) sur le reliquat au de but de la pe riode drainage (RDD) d'un ensemble de parcelles repre sentatives des pratiques agricoles aux diffe rentes e chelles en zone vulne rable. Ce dispositif constituera une base de donne es des pressions et des e tats a la parcelle. Il sera exploite pour estimer la teneur en nitrates de l'eau s'infiltrant, les fuites de nitrates et leurs de terminants, et pour re pondre aux deux objectifs cite s plus haut. Ce dispositif pourra consister en l'instauration par le PAN d'une mesure obligatoire de RDD : chez certains agriculteurs ou le PAN impose une analyse de terre, de façon a constituer un e chantillon de parcelles statistiquement significatif, chez les agriculteurs ayant des parcelles sans CIPAN en interculture longue, sur tout ou partie de ces parcelles. Aujourd'hui, 280 000 agriculteurs exploitent en zone vulne rable et doivent faire, en application du PAN, au moins une analyse de terre par an (le plus souvent une mesure de RSH, pour le calcul de la dose de la culture suivante). Dans le futur PAN, les agriculteurs qui exploitent une parcelle de l'e chantillon de l'anne e n, re aliseront la mesure de RDD au titre de l'analyse de terre impose e par le PAN. La re alisation de ces mesures de RDD doit e tre mise en oeuvre de s le de but du 7e programme d'actions. Deux sce narios de de ploiement sont envisageables : une application a l'ensemble des zones vulne rables, ce qui permettrait une e valuation homoge ne de l'efficacite de la gestion de l'azote (par exemple, relation entre gestion de l'interculture, RDD et pics de teneurs en nitrates des eaux), une application prioritaire aux sous-secteurs « rouges », dans l'hypothe se d'une graduation « vert-orange-rouge » pour le 7e programme d'actions (cf. 4.3). Éléments pour la mise en oeuvre. Un appui de niveau national sera a mettre en place pour initier la de marche et arre ter les e le ments me thodologiques a de ployer dans toutes les re gions constitution de l'e chantillon : la nature et la taille de l'e chantillonnage seront raisonne s au niveau re gional en suivant un protocole national. Les caracte ristiques des parcelles a retenir seront de finies en concertation entre les services de l'Etat et le GREN. Le choix des parcelles sera fait par les services de l'Etat ou l'ope rateur de signe . information des agriculteurs concerne s : Les services de l'Etat informeront les agriculteurs des parcelles retenues dans l'e chantillon annuel et de leurs obligations (pe riode et proce dure de re alisation de la mesure de RDD, description qualitative et quantitative des pratiques de l'anne e sur la parcelle, transmission des donne es et accord pour leur exploitation anonymise e...) me thodologies de pre le vement : le protocole de pre le vement devra e tre de fini pre cise ment (par exemple les pe riodes de pre le vement, les profondeurs d'e chantillonnage des sols, le nombre de sondages pour un e chantillon...) valorisation des donne es : le mode de constitution d'une base de donne es nationale, les re gles d'anonymisation associe es (par ex. rattachement communal), les circuits d'alimentation de cette base seront de finis. Des moyens humains seront a mobiliser pour organiser la gestion des donne es, leur valorisation annuelle locale, re gionale et nationale et leur inte gration dans le bilan du PAR. Les services re gionaux de l'Etat pourraient s'en charger avec l'appui des GREN et du RMT Bouclage (Recyclage, fertilisation et impacts environnementaux )37. 37 https://www.gis-relance-agronomique.fr/GIS-UMT-RMT/Les-RMT/BOUCLAGE Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 54/147 En comple ment de cet e chantillon annuel de parcelles, un dispositif spe cifique de parcelles observe es plus comple tement sur plusieurs anne es (pour les RPR, RDD et RSH) pourrait e tre de fini et suivi en concertation avec le GREN. Il permettrait une connaissance plus fine des dynamiques de l'azote servant a l'animation collective et aidant au calage des mode les. 4.2.2 Enrichir et mobiliser les connaissances sur la gestion des intercultures L'e tude INRA de 2012 [Rapport INRA 2012] a formule de nombreuses conclusions destine es a e clairer les prises de de cision des pouvoirs publics concernant la couverture ve ge tale des sols durant les intercultures. Elle a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es (cf. annexe 10). Depuis 2012, de nombreuses initiatives s'inte ressant a la couverture ve ge tale des sols et a son ro le dans le pie geage des nitrates se sont de veloppe es (choix des espe ces, techniques de semis - figure 16). Certaines initiatives s'inte ressent e galement aux autres services rendus par les cultures interme diaires. Mais les connaissances produites restent trop disperse es, peu coordonne es et mal diffuse es. Ce de ficit de connaissances actionnables est un frein au de ploiement efficace des CIPAN. La mission recommande que les ministe res donnent une impulsion a la production, au recensement et a la diffusion de connaissances sur la gestion des intercultures (cultures interme diaires multiservices, re sidus de re colte, repousses). Ce travail collectif pourra e tre anime par les ope rateurs lie s a l'Etat (INRAE, instituts techniques agricoles, chambres d'agriculture...). Figure 16 : Production de références sur l'implantation de culture intermédiaire avant la récolte de la culture principale (source : AgroTransfert Ressources et Territoires) 4.2.3 Gérer les réseaux de drainage pour limiter leur impact sur les fuites Les re seaux de drainage affectent les teneurs en nitrates des eaux de surface pendant les e pisodes de forte pluviome trie (cf. 2.4.2). Ce processus identifie n'est aujourd'hui pas pris en compte par les programmes d'actions. L'e valuation de son impact a l'e chelle des territoires doit e tre approfondie, les connaissances sur les modes de gestion approprie s doivent e tre renforce es et diffuse es. Leur traduction dans les programmes d'actions est fortement recommande e. Mieux e valuer l'impact du drainage agricole. L'e valuation de l'impact du drainage sur les teneurs en nitrates des eaux, notamment superficielles, doit e tre renforce e. Elle peut l'e tre a trois niveaux. La corre lation spatiale entre densite de drainage (% de la SAU) et P90 des teneurs en nitrates des eaux superficielles doit e tre analyse e a l'e chelle des masses d'eau ou des sous-secteurs hydrographiques (cf. figure 13). La corre lation temporelle peut e tre analyse es en observant l'e volution des teneurs en nitrates des eaux de surface sur des zones ayant fait re cemment l'objet d'ame nagement importants. Les connaissances de veloppe es a partir des dispositifs de suivi fin (mesure en continu des teneurs en nitrates des eaux de drainage, pesticides et autres solute s) doivent e tre mieux porte s a connaissance des acteurs agricoles. Les expe riences et connaissances actuelles et a de velopper. Des zones de lagunage, permettant de stocker temporairement l'eau sortant des re seaux de drainage, peuvent constituer l'un des moyens de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 55/147 limiter l'impact du drainage agricole. Leur effet porte a la fois sur l'e cre tement des pointes de teneur en nitrates des eaux de surface et sur la re duction des flux (de nitrification et fixation par les ve ge taux en lagune). Des expe rimentations testant l'efficacite des zones de lagunage (nitrates et pesticides) ont e te mene es sur diffe rents sites (ex. site de Rampillon en Seine-et-Marne). Les connaissances actuelles sont synthe tise es dans un « Guide technique a l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour re duire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage » (cf. annexe 23). Ce guide e value l'emprise foncie re du dispositif comme suit : Par la recherche d'un compromis entre l'emprise foncière et une efficacité de 50%, un temps de séjour de 7 jours... conduit à proposer un dimensionnement moyen à l'échelle nationale des territoires drainés de 76 m³/hectare drainé (...). Cela correspond à une emprise foncière de 1% de la superficie drainée (...). Des me thodes alternatives aux ZTHA devront e tre teste es (par exemple l'obturation provisoire et partielle des sorties des re seaux de drainage qui permettrait de re duire les pics de teneur en nitrates). Prescriptions d'actions dans le cadre des Programmes d'actions. Dans le prolongement des dispositions de certains SDAGE (cf. 2.4.2), le PAN pourrait, pour les nouveaux ame nagements de drainage agricole de passant une superficie a de finir, interdire le rejet direct des eaux de drainage dans les nappes ou dans les cours d'eau, et prescrire la mise en place de bassins tampons (ZTHA) ou d'autres dispositifs e quivalents efficaces. Les e valuations mene es durant le prochain quadriennal, et les connaissances acquises sur les modes de gestion de ces re seaux permettant de limiter leur impact, seront synthe tise es en fin du prochain quadriennal. Sur cette base, le re examen des programmes d'actions pour le 8e PAN pourra conduire a des prescriptions adapte es. Le be ne fice attendu d'une meilleure gestion des rejets des re seaux de drainage dans les eaux superficielles et souterraines servira les politiques publiques aussi bien sur les nitrates que sur les pesticides. 4.2.4 Mobiliser les Groupes régionaux d'expertise nitrates : médiation des connaissances, actualisation des PAR Le besoin. Au-dela de la production et du recensement des connaissances, leur diffusion vers les acteurs ope rationnels et leur utilisation pour l'e valuation et l'actualisation des programmes d'actions doivent e tre ame liore es et requie rent un effort spe cifique. Le ro le actuel des GREN. Le ro le des GREN, tel que de fini dans l'arre te de 2011, est de « Proposer, sur demande du préfet de région, les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures du programme d'actions, et en particulier de la mesure 3° ». Ils constituent aujourd'hui les groupes techniques de re fe rence sur l'azote a l'e chelle re gionale [rapport ACTEON 2018]. L'e largissement des missions confie es aux GREN. La mission des GREN devrait e tre renforce e en termes de participation active a l'analyse des bilans des PAR et de traduction dans les programmes d'actions des avance es des connaissances. Il serait e galement utile de mobiliser les GREN pour renforcer l'animation de la production et de la diffusion des connaissances a l'e chelle re gionale. Cela n'est envisageable qu'en redimensionnant l'investissement des GREN. Recommandation 6. Structurer la production, le partage et la diffusion de connaissances actionnables dans le cadre de la directive « nitrates », et pour cela (i) introduire dans le programme d'actions national un observatoire des reliquats d'azote dans le sol en début de drainage servant de référentiel pour l'amélioration des pratiques, et (ii) développer les connaissances prioritairement dans trois domaines : la dynamique des stocks d'azote minéral dans le sol, la gestion des intercultures et la gestion des réseaux de drainage. Ces domaines constituent des leviers de gain d'efficacité et pourraient être pris en charge au niveau national par des réseaux mixtes technologiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 56/147 Un sujet transverse a tous les efforts de production de connaissances est celui du partage des informations de terrain. De façon ge ne rale, les informations collecte es ne sont actuellement pas rassemble es, qualifie es, partage es et mises en de bat d'une manie re large et efficace. Elles sont donc sous-valorise es. Un enjeu pour les ministe res est d'imposer un dispositif de partage actif de l'information ge ne re e dans le cadre des programmes d'actions, en conformite avec les cadres existants (RGPD, INSPIRE...). 4.3 Définir une graduation en trois niveaux des zones vulnérables pour donner une perspective Trois conditions sont ne cessaires pour que les acteurs agricoles s'approprient les objectifs de maitrise des fuites de nitrates et se mobilisent a l'e chelle de leur territoire pour les atteindre : (1) une connaissance actualise e et de battue de l'e tat des eaux sur ce territoire, des objectifs de qualite a moyen et long terme et de la trajectoire a suivre ; (2) une connexion claire entre les efforts individuels et collectifs a mettre en oeuvre et les be ne fices qui en seront retire s38 ; (3) des indicateurs « parlants » qui permettent de montrer les dynamiques des territoires (ame lioration ou de gradation), et stimulent les e changes d'expe rience et de connaissance entre territoires39. Ces conditions ne sont aujourd'hui pas re unies. La mission s'est interroge e sur les leviers qui, sans remettre en cause le cadre actuel, peuvent re introduire des perspectives positives pour les acteurs et les inciter a se responsabiliser plus avant, individuellement et collectivement, sur les objectifs de la directive « nitrates ». Vers un zonage gradue au sein de la zone vulne rable. Le concept de « zone vulne rable nitrates » est actuellement ge re de façon monolithique : les me mes mesures re glementaires s'appliquent a tous les acteurs au sein de la zone vulne rable 40. La perte de perspectives positives et de motivation qui en re sulte pour les acteurs ame ne a questionner cette approche. Sans remettre en cause la de limitation et la de nomination d'ensemble de la zone vulne rable, la distinction en son sein de zones vert, orange et rouge41, selon la teneur en nitrates des eaux, aurait quatre inte re ts principaux : permettre aux acteurs d'un territoire d'identifier l'entite ge ographique « nitrates » a laquelle ils sont rattache s, connaitre la qualite de ses eaux et organiser la concertation et la re flexion sur les pratiques autour d'objectifs collectifs. permettre de suivre de façon pe dagogique, aux diffe rentes e chelles (de nationale a locale), la dynamique d'ame lioration (ou de gradation) de la qualite des eaux, par exemple en analysant les entite s passe es d'une classe a une autre entre deux pe riodes quadriennales (cf. figure 18) permettre aux services de l'Etat de re partir l'effort de suivi et de contro le, et a toutes les parties de prioriser l'effort d'accompagnement entre les diffe rents territoires selon le caracte re plus ou moins critique de leur situation. fournir un cadre objectif permettant d'envisager une graduation des mesures re glementaires (par exemple alle gement sur les zones vertes et renforcement sur les zones rouges), dans le but d'une incitation des acteurs a atteindre une classe moins contrainte. La figure 17 illustre un tel zonage a l'e chelle des sous-secteurs hydrographiques42, selon un sce nario de croisement des teneurs en nitrates 2016-2019 des eaux superficielles et souterraines (tableau 7 de ja utilise en 1.2.1). Il permet une lecture territoriale de la situation au sein de la zone vulne rable. Il s'agit d'une illustration : d'autres sce narios de zonage sont envisageables (par exemple uniquement Aujourd'hui, quels que soient les efforts mis en oeuvre, les perspectives de sortir de la zone vulne rable ou de voir s'alle ger les contraintes impose es par le programme d'action sont quasi-inexistantes. Ceci explique en partie la perte de sens analyse e en 1.3, et la ligne d'action la plus courante qui est de se conformer « a l'e conomie » aux mesures re glementaires pour ne pas s'exposer a des pe nalite s, sans chercher des voies de re duction plus efficace des fuites 38 39 40 41 42 Ces conditions correspondent a la conscience du proble me, la motivation a le re soudre, l'e mulation entre acteurs Modulo les dispositions particulie res qui s'ajoutent sur les ZAR et les adaptations re gionales porte es par les PAR Ou « jaune-orange-rouge » : le choix du code entre vert et jaune e tant de nature pe dagogique Echelle moins fine que l'e chelle communale ou infra-communale utilise e pour la de limitation des zones vulne rables Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 57/147 sur les teneurs en nitrates des eaux de surface et leurs tendances) et devront faire l'objet d'une concertation entre les parties prenantes sur la finalite et les modalite s de calcul. Analyse d'une possibilité de zonage au sein de la zone vulnérable (cf. détails en annexe 7) La figure 17 permet une lecture territoriale de la situation : les zones affecte es (vert-orange-rouge) repre sentent 97% de la zone vulne rable et 33% de la zone « non vulne rable ». Au total les soussecteurs en classe rouge sont au nombre de 401 (taille moyenne 512 km² et ~26 000 ha de SAU). Ils repre sentent 65% de la zone vulne rable et 37% du territoire me tropolitain. La figure 18 permet une lecture territoriale des e volutions : elle visualise les sous-secteurs ayant gagne ou perdu une classe au fil des quadriennaux. Entre 2011-2015 et 2016-2019, 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe, 78 se sont ame liore s (pour moitie par les eaux superficielles et pour moitie par les eaux souterraines), 91 se sont de grade s (pour deux tiers par les eaux superficielles et pour un tiers par les eaux souterraines). En zone vulne rable, la stabilite domine, les gains de classes sont plus fre quents que les de classements. Hors zone vulne rable, les de classements dominent. Ces analyses illustrent comment le zonage aide a une lecture et une appropriation territoriale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 58/147 Tableau 7 : schéma de croisement des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Les seuils retenus par la mission sont présentés en 1.2. Par exemple la classe rouge correspond à des territoires dont les masses d'eau sont >25 mg/l et une au moins > 40 mg/l. Figure 17 : Répartition en trois classes (vert-orange-rouge) des sous-secteurs hydrographiques affectés par les nitrates en fonction des teneurs en nitrates P90 2016-2019 des eaux de surface et des eaux souterraines (tableau 7) (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Figure 18 : Sous-secteurs hydrographiques ayant changé de classe entre les périodes 2011-2015 et 2016-2019 (option de seuils retenue par la mission à titre illustratif) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 59/147 Plusieurs contraintes doivent e tre prises en compte pour un tel sche ma de zonage lors de la concertation entre les parties prenantes : Le passage d'une classe a une autre au cours du temps doit re sulter d'une vraie tendance et non d'une situation exceptionnelle une anne e donne e, afin d'e viter des changements alternatifs tous les 4 ans. Ainsi un gain de classe pourrait n'e tre valide qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs ont re pondu aux crite res de la meilleure classe (par exemple le passage de « zone orange » a « zone verte » ne serait valide qu'apre s deux pe riodes re pondant aux crite res « zone verte »). De la me me façon un de classement de cate gorie ne serait acte qu'apre s deux pe riodes conse cutives de quatre anne es ou les indicateurs se seraient de grade s. Certains interlocuteurs ont pointe le risque de stigmatisation « les bons en zone verte, les mauvais en zone rouge ». L'ide e directrice n'est bien su r pas de stigmatiser les acteurs, mais de se doter de moyens collectifs, objectifs et transparents permettant d'identifier les zones ou la pression de pollution diffuse par les nitrates est sous contro le et les zones ou les efforts et l'accompagnement doivent e tre amplifie s. La taille des entite s ge ographiques sera fortement de termine e par le re seau de stations de mesure (a minima superficies des masses d'eau disposant de stations de mesure). L'ide al serait des entite s territoriales d'une taille permettant d'engager une animation et un travail collectif. Les sous-secteurs hydrographiques (superficie moyenne de ~500 km² ; SAU me diane de ~18 000 ha) peuvent constituer un point de de part. Les zones rouges devraient syste matiquement faire l'objet d'actions d'accompagnement. Les zones vertes devraient faire l'objet d'alle gements des mesures re glementaires, juge s indispensables a la cohe rence de ce sce nario tant par la mission que par les interlocuteurs consulte s. Ces alle gements restent de licats a de finir et mettre en oeuvre. Recommandation 7. Développer au sein de la zone vulnérable une graduation en trois niveaux (zonage vert - orange - rouge) selon les teneurs en nitrates des masses d'eau, et adapter selon ces zones les mesures du programme d'actions et l'effort de contrôle (renforcés en zone rouge, allégés en zone verte) ainsi que l'effort d'accompagnement (en zone rouge). Une logique de gestion de la qualite des eaux a l'e chelle territoriale des masses d'eau ou des soussecteurs hydrographiques, pourrait e tre de re fle chir a une trajectoire-cible a la fois ambitieuse et re aliste d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles). Les strate gies d'action pourraient alors e tre pilote es de façon a suivre cette trajectoire-cible. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 60/147 4.4 Mobiliser les acteurs par leur engagement sur des objectifs de résultats L'insuffisance des résultats atteints interdit le statu quo et oblige à considérer les voies réalistes conduisant à plus d'efficacité. La mission n'a pas exploré les scénarios coercitifs (quotas) ou financiers (taxation). Elle s'est concentrée sur deux scénarios : le renforcement des obligations de moyens et l'engagement collectif sur des objectifs de résultats. Elle propose d'élargir le cadre du 7e PAN et de reconnaître des mobilisations collectives d'agriculteurs s'engageant sur des objectifs de résultats. 4.4.1 Un engagement sur des objectifs de résultats apportera-t-il plus d'efficacité ? Plusieurs e le ments militent en faveur d'un sce nario fonde sur des objectifs de re sultats : Les exemples pre sente s en 3.3 attestent que la mobilisation volontaire des acteurs peut se traduire en gains significatifs sur la qualite des eaux. La mobilisation des acteurs autour d'objectifs de re sultats remet la recherche d'efficacite au coeur de leur dynamique, la ou la priorite est aujourd'hui donne e a la recherche de conformite . Les acteurs se responsabiliseront spontane ment sur leurs territoires. La re flexion collective donnera la priorite au de bat technique (agronomique, zootechnique...) et favorisera l'initiative, l'innovation et l'adhe sion. La re activite a des e carts par rapport aux objectifs de re sultats sera plus forte que dans le dispositif actuel de re examen quadriennal des PAR. Les collectifs territoriaux de velopperont leurs propres dispositifs de suivi, d'e valuation et de concertation. Les re sultats positifs seront plus rapidement identifie s, les avance es sur certains territoires ayant un effet d'entrainement sur les territoires voisins. Un tel sce nario comporte e galement des difficulte s et des contraintes qu'il faudra prendre en compte : la difficulte a choisir les indicateurs et les objectifs de re sultats, a traduire des objectifs collectifs en objectifs individuels ; le risque de non adhe sion d'une partie des acteurs du territoire ; le caracte re crucial de l'animation... La mission conside re qu'un cadre d'engagement sur des objectifs de re sultats permettra d'e tre plus efficace qu'aujourd'hui dans l'atteinte des objectifs de la directive « nitrates » par une plus grande implication des acteurs et une meilleure valorisation des connaissances, des outils et des informations disponibles. Ce cadre devra e tre de ploye progressivement. 4.4.2 Définir des trajectoires d'objectifs de résultats ambitieuses Les objectifs de re sultats portent sur les objectifs de teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines de la directive « nitrates ». Ils se traduisent aussi en objectifs de teneurs en nitrates dans les sols en de but de pe riode de drainage, plus directement maitrisables par les agriculteurs. Objectifs de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines. Une trajectoire-cible d'ame lioration des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines, a la fois ambitieuse et re aliste (cf. figure 15 pour des exemples de trajectoires re elles), devra e tre de finie to t dans la de marche, en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Elle devra e tre compatible avec les objectifs de la directive « nitrates » et de la DCE. Elle permettra de de finir et de piloter les strate gies d'action sur son horizon de temps (8, 12 ans voire plus). Objectifs de re sultats sur la teneur en nitrates des sols. La teneur en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage de termine la teneur des eaux s'infiltrant sous les parcelles. L'agriculteur peut la maitriser par ses pratiques de gestion de la fertilisation et des intercultures. Une trajectoire cible collective d'ame lioration des teneurs en nitrates des sols en de but de pe riode de drainage, cohe rente avec la trajectoire-cible des eaux superficielles et souterraines sera de finie en concertation entre le collectif territorial et les services de l'Etat. Le nombre et le choix des parcelles e chantillonne es devra Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 61/147 re pondre a des re gles rigoureuses. Les outils et mode les disponibles pour suivre et raisonner les fuites de nitrates sont aujourd'hui suffisamment mu rs (cf. 3.4) pour aider, aux niveaux individuel, collectif et territorial a raisonner l'e volution des pratiques (assolement, localisation des cultures, pratiques de fertilisation azote e, gestion de l'interculture...) (cf. 4.2.1). 4.4.3 Préfigurer des engagements collectifs sur des objectifs de résultats Plusieurs collectifs territoriaux se sont engage s sur des trajectoires d'ame lioration des pratiques et de re duction des pressions de pollution diffuse par les nitrates. Parmi ces initiatives, certaines sont fonde es sur des objectifs de re sultats en matie re de fuites d'azote (cf. 3.3). Un premier travail de recensement et de caracte risation a e te re cemment re alise [Morel 2020]. Des collectifs sont donc directement inte resse s a s'inscrire dans des de marches d'engagement sur des objectifs de re sultats. La motivation d'un collectif et l'implication de ses acteurs doivent e tre pre sentes a trois niveaux : Le collectif territorial doit e tre de fini, en pre cisant l'identite des acteurs implique s et leurs modalite s d'action ou de contribution. Il doit re unir la diversite des parties prenantes concerne es sur le territoire, y compris les associations porteuses de propositions. Le collectif d'agriculteurs devra expliciter les objectifs de re sultat poursuivis, la trajectoire d'ame lioration, les modes d'action envisage s, les compe tences et outils mobilise s, les pratiques qu'il souhaite mettre en oeuvre et les e ventuelles adaptations a apporter pour cela a certaines mesures du PAR (cf. 4.4.3). Chaque agriculteur du collectif devra expliciter ses propres engagements au service des objectifs et de la trajectoire du collectif. Le projet sera soumis a un processus de reconnaissance et de qualification d'ope ration « d'engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». La cohe rence d'ensemble des trois niveaux d'engagement sera l'une des clefs de cette qualification. 4.4.4 Formaliser « l'engagement sur des objectifs de résultats » dans le 7 e programme d'actions national « nitrates » (PAN) Le futur texte de cadrage du PAN 7 doit, aux co te s de la voie actuelle « obligation de moyens », ouvrir une voie « engagement collectif sur des objectifs de re sultats ». Cette voie actionne e par les pre fets de re gion 43 doit permettre, quand des collectifs territoriaux le proposent de manie re argumente e et convaincante, la mise en place de dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates ». Evolution du PAN. Le PAN devra e tre modifie pour cre er et encadrer le nouveau dispositif. Le 7e PAN de finira notamment (i) les mesures que les pre fets de re gion pourront, dans ce cadre, alle ger sous conditions (par exemple les mesures 3° et 7°), (ii) un cahier des charges de re fe rence pour soumettre une candidature (contenu du dossier de candidature et crite res d'e valuation) ou demander un renouvellement, (iii) les re gles de composition des collectifs territoriaux pouvant de poser une candidature (notamment en terme de diversite et de repre sentativite du territoire), (iv) le contenu des arre te s pre fectoraux et des contrats de mise en place ou de renouvellement des dispositifs d'engagement sur des objectifs de re sultats « nitrates » sur un territoire, (v) les modalite s de suivi, de contro le, d'examen pe riodique et de renouvellement par l'Etat, (vi) les conditions de sortie de cette voie en cas d'e carts persistants. Cahier des charges. Un cahier des charges est a de finir au niveau national. Il indiquera les points qu'un collectif motive souhaitant s'engager dans une telle option devra pre ciser (cf. 4.4.2 et 4.4.3). L'e tat initial du territoire, de ses masses d'eau, de ses activite s agricoles et des pressions de pollution, et leurs tendances seront de crits. Les objectifs de re sultat au fil et au terme de la pe riode d'engagement seront quantifie s. Ils seront de cline s en strate gies d'actions dote es d'indicateurs de pilotage collectifs et 43 Eventuellement a titre expe rimental Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 62/147 individuels (cf. tableau 8). Le dossier de candidature devra de crire la motivation et les contributions des acteurs du collectif territorial44. Instruction des candidatures et formalisation des engagements. Les collectifs souhaitant « s'engager sur des objectifs de re sultats » devront pre senter un projet re pondant a ce cahier des charges. Les candidatures seront instruites a l'e chelle re gionale pour une reconnaissance ou un renouvellement, et soumis a avis favorable a l'e chelle nationale (e mis par l'Etat sur proposition par exemple du CST du GENEM). La forme et le contenu du contrat collectif voire des contrats individuels et les signataires devront e tre de finis. Ils pourront s'inspirer des expe riences de projets territoriaux de maitrise des pollutions diffuses d'origine agricole (aires d'alimentation de captage, bassins versants algues vertes...). Suivi et pilotage des ope rations. Un bilan technique annuel de ces dispositifs sera pre sente par le collectif au niveau re gional. Un examen de ce bilan et une e valuation de la trajectoire seront re alise s par les services de l'Etat en lien avec le GREN et partage s avec le collectif territorial. Des adaptations des strate gies d'actions pourront e tre de cide es par le collectif. En cas d'e cart ave re a la trajectoire, les dispositions correspondantes du contrat de l'arre te seront mises en oeuvre : des actions renforce es de finies en concertation et contro lables par l'Etat seront prescrites afin de revenir sur la bonne trajectoire. En cas d'e chec, le pre fet pourra mettre un terme a l'ope ration. Appui me thodologique national a la mise en place du nouveau dispositif. Un appui de niveau national sera ne cessaire pour proposer une me thodologie pour de finir des objectifs de valeur du reliquat d'azote mine ral dans les sols au de but du drainage et la strate gie d'e chantillonnage des parcelles associe es, de finir le cahier des charges et la me thodologie d'e valuation des projets. Recommandation 8. Afin de mieux mobiliser les acteurs volontaires, créer un effet d'entraînement par l'exemple et rendre plus efficaces les programmes d'actions, ouvrir la possibilité pour des collectifs territoriaux de s'engager sur des objectifs de résultats « nitrates » en introduisant dans le prochain PAN un dispositif incluant (i) un cahier des charges de référence, (ii) les mesures que les préfets de région pourront assouplir sous conditions et (iii) les dispositions à mettre en oeuvre au niveau des services de l'État pour accompagner et encadrer ces initiatives. Tableau 8 : Exemples d'objectifs de résultats et d'indicateurs de pilotage Objectifs de re sultat collectif sur la qualite des eaux - Objectif quantifie d'ame lioration de la qualite des eaux (par ex. diminution de 20/30 % des P90 en 4/8/12 ans) - Objectif quantifie de teneur en nitrates moyenne des sols en de but de pe riode de drainage (proxy des teneurs en nitrates de l'eau s'infiltrant sous les parcelles cultive es) Indicateurs de pilotage collectifs A titre d'exemple : - Part de superficies en prairies ; - Ame nagement de l'espace (haies...) ; - Diversification des assolements ; - Part de superficies fertilise es en pilotage inte gral ; - etc. Indicateurs de pilotage individuels A titre d'exemple : - Valeur du reliquat d'azote mine ral au de but du drainage ; - Gestion des intercultures courtes et des intercultures longues apre s mais grain, sorgho grain et tournesol (biomasse et dure e) ; - Gestion de l'e pandage des effluents d'e levage (nature et superficie des cultures re ceptrices) - etc. Les partenaires des agriculteurs doivent s'engager a les aider a faire e voluer leurs pratiques et leurs assolements et a collecter des informations fiables et partageables. 44 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 63/147 Conclusion La France a des obligations de re sultats, tant pour la protection de la sante humaine que pour la pre servation de l'environnement. L'examen de l'e tat de pollution des eaux par les nitrates et de son e volution conduit a un constat qui impose de re agir. Au sein de la zone vulne rable, vingt-cinq anne es de mise en oeuvre des programmes d'actions ont conduit a une stabilisation d'ensemble. Cette relative stabilite cache des situations locales contraste es souligne es dans le rapportage 2020 a la Commission : des efforts collectifs ont permis des ame liorations notables sur certains territoires mais, dans le me me temps, des de gradations ont touche d'autres re gions. De façon ge ne rale, les trajectoires actuelles ne permettront pas d'atteindre, a moyen terme comme a long terme, les objectifs de qualite lie s a la directive « nitrates » et a la directive cadre sur l'eau. L'Etat s'expose non seulement a des contentieux avec la Commission europe enne mais aussi a des contentieux re cursoires avec des parties prenantes nationales. Le syste me actuel, fonde sur des obligations de moyens, est confronte a deux freins majeurs : la de mobilisation des acteurs et le manque d'outils d'e valuation et de pilotage. Quatre leviers doivent e tre actionne s de s les 7es programmes d'actions : un meilleur acce s a l'information sur l'e tat des eaux a l'e chelle des territoires ; une graduation du zonage au sein de la zone vulne rable ouvrant des perspectives positives pour les acteurs ; le de veloppement de connaissances actionnables ; la reconnaissance d'engagements de collectifs territoriaux sur des objectifs de re sultats. Des amendements aux programmes d'actions sont ne cessaires mais ne suffiront pas a infle chir les trajectoires des teneurs en nitrates des eaux et atteindre les objectifs a moyen terme. Pour de finir de nouvelles trajectoires d'effort collectif, l'Etat doit mobiliser les cadres de concertation existants et associer toutes les parties prenantes dans la de finition des objectifs et des modalite s de pilotage. Aujourd'hui, la politique nitrates semble rele gue e au second plan face a des enjeux perçus comme plus sensibles (pesticides, gestion quantitative de l'eau...). L'action publique doit piloter ces diffe rents enjeux de façon plus inte gre e. Claude GITTON Pascal KOSUTH François VEDEAU Philippe VISSAC Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Inspecteur général de la santé publique vétérinaire Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 64/147 Annexes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 65/147 Annexe 1. Lettre de mission Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 66/147 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 67/147 Annexe 2. Liste des sigles et acronymes. Glossaire Sigles et acronymes Sigle AAC ACTA ADEME AE APCA APEF ARIA ASP BARPI CGAAER CGEDD CIPAN CODERST COMIFER CORENA CST DEB DeXeL DCE DD(CS)PP DDT(M) DFA DGALN DGPE DGPR DRAAF DREAL FNSEA GENEM GREN ICPE ICHN IDELE IFIP INRA INRAE IRSTEA ISA Lille ITB LDAR-Aisne ITAVI MAA MAEC MISEN MTE OAD OCDE OFB OIEAU PA PAC PAN Développé Aire d'alimentation de captage Association de coordination des instituts techniques agricoles Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Agence de l'eau Association permanente des chambres d'agriculture Association des producteurs d'endives de France base de données Analyse, Recherche et Information sur les Accidents Agence de services et de paiements Bureau d'Analyse des Risques et Pollutions Industriels Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux Conseil général de l'environnement et du développement durable Culture intermédiaire piège à nitrates Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques Comité français d'étude et de développement de la fertilisation raisonnée Comité de rénovation des normes en agriculture Conseil scientifique et technique Direction de l'eau et de la biodiversité Diagnostic Environnement de l'eXploitation d'ELevage Directive cadre sur l'eau Direction départementale en charge de la protection des populations Direction départementale des territoires (et de la mer) Déclaration des flux d'azote Direction générale du logement de l'aménagement et de la nature Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises Direction générale de la prévention des risques Direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles Gestion des éléments nutritifs et des émissions vers les milieux Groupes régionaux d'expertise « nitrates » Installations classées pour la protection de l'environnement Indemnité compensatoire de handicaps naturels Institut de l'élevage Institut technique de Recherche et de Développement de la filière porcine Institut national de la recherche agronomique Institut National de la recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture Groupe Institut supérieur d'agriculture de Lille Institut technique de la betterave Laboratoire départemental d'analyse et de recherche de l'Aisne Institut technique de l'aviculture Ministère de l'agriculture et de l'alimentation Mesures agro-environnementales et climatiques Mission interservices de l'eau et de la nature Ministère de la transition écologique Outil d'aide à la décision Organisation de coopération et de développement économiques Office français de la biodiversité Office international de l'eau Programme d'actions Politique agricole commune Programme d'actions national Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Rapport CGEDD-CGAAER Page 68/147 PAR PE PER PK PMBE PMPOA PREPA PRO RA R&D RGPD RMT RDD REH RPG RPR RSH SAU SDAGE SIE SISE-Eaux SOLINAZO SSP ZAC ZAR ZES ZTHA ZV Programme d'actions régional pratiques d'élevage (en référence aux enquêtes « pratiques d'élevage ») Pression-état-réponse pratiques culturales (en référence aux enquêtes « pratiques culturales ») Programme de modernisation des bâtiments d'élevage Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques Produits résiduaires organiques Recensement agricole Recherche et développement règlement général sur la protection des données réseau mixte technologique Reliquat au début de la période de drainage (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à l'entrée de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) Registre parcellaire graphique Reliquat post-récolte (reliquat d'azote minéral dans les sols) Reliquat à la sortie de l'hiver (reliquat d'azote minéral dans les sols) superficie agricole utile schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Surface d'intérêt écologique Système d'information en santé environnement sur les eaux du ministère chargé de la santé Solutions Innovantes pour une gestion optimisée de l'azote dans les systèmes de culture Service de la Statistique et de la Prospective (MAA) Zone d'action complémentaire Zone d'action renforcée Zone d'excédent structurel d'azote lié aux effluents d'élevage Zone tampon humide artificielle Zone vulnérable Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 69/147 Glossaire Culture interme diaire pie ge a nitrates (ou CIPAN) Une culture se de veloppant entre deux cultures principales et qui a pour but de limiter les fuites de nitrates. Sa fonction principale est de consommer les nitrates produits lors de la mine ralisation postre colte et e ventuellement les reliquats de la culture principale pre ce dente. Elle n'est ni re colte e, ni fauche e, ni pa ture e (il s'agirait sinon d'une culture de robe e). (de finition donne e par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Contentieux re cursoire Une action re cursoire est une action permettant a celui qui a re pare , a l'amiable ou par condamnation, un dommage qu'il n'avait pas cause ou dont il n'e tait pas l'auteur exclusif, d'exercer ensuite un recours contre le ve ritable responsable afin d'obtenir remboursement des sommes verse es. Interculture L'interculture est la pe riode, dans la rotation culturale, comprise entre la re colte d'une culture principale et le semis de la suivante. Une interculture courte est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a l'e te ou a l'automne. Une interculture longue est comprise entre une culture principale re colte e en e te ou en automne et une culture seme e a compter du de but de l'hiver. (de finitions donne es par l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN) Masse d'eau Les milieux aquatiques (cours d'eau, canaux, aquife res, plans d'eau ou zones co tie res) sont de coupe s ge ographiquement en masses d'eau. Les SDAGE de finissent les masses d'eau et leurs limites. La masse d'eau est l'unite e le mentaire d'e valuation de l'e tat des milieux aquatiques a re aliser dans le cadre de la directive cadre sur l'eau 2000/60/CE du 23 octobre 2000. Mesures du programme d'actions national Huit mesures composent le programme d'actions national (article R211-81 du code de l'environnement, modifie par le de cret °2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d'actions). Elles sont couramment de signe es mesure 1° a mesure 8° (voir leur contenu dans l'annexe 4). Percentile Indicateur statistique d'une variable, calcule a partir d'un ensemble de mesures de cette variable (par exemple pour une pe riode d'analyse). Le percentile 90 supe rieur est de fini comme la valeur a laquelle 90% des mesures sont infe rieures. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 70/147 Sous-secteur hydrographique Le de coupage hydrographique du territoire français est re alise selon une hie rarchie a quatre niveaux emboite s de superficies de croissantes : Re gion hydrographique (1er ordre), Secteur hydrographique (2e me ordre), Sous-secteur hydrographique (3e me ordre) et Zone hydrographique (4e me ordre). Un secteur est de coupe suivant un maximum de 10 sous-secteurs, et un sous-secteur est de coupe suivant un maximum de 10 zones hydrographiques. Le territoire me tropolitain est de coupe en 1 140 soussecteurs hydrographiques d'une superficie moyenne de 512 km². Type de fertilisant Trois types de fertilisants azote s (type I, type II et type III) sont de finis en France pour la transposition de la directive « nitrates ». La transformation en azote mine ral est de plus en plus rapide apre s e pandage depuis les fertilisants de type I vers les fertilisants de type III. L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au PAN donne la de finition des trois types de fertilisants (extraits ci-dessous) : - type I : fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral (exemples : fumiers de ruminants, fumiers porcins et fumiers e quins), - type II : fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : fumiers de volaille, fientes de volaille, lisiers de volaille, lisiers de bovin, lisiers de porcin, eaux re siduaires, effluents peu charge s, digestats bruts de me thanisation), - type III : fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 71/147 Annexe 3. Liste des personnes rencontrées Nom Organisme Fonction Date de rencontre 09/10/2020 Personnes ayant apporté un appui technique à la mission BLARD-ZAKAR Adeline Office français de la biodiversite / Direction de la Surveillance de l'Evaluation et des donne es / Serv. de l'Eau et des milieux aquatiques MAA/SG/SSP/BMIS (bureau des Me thodes et de l'Informatique Statistiques) MAA/SG/SSP/BMIS/PMS MAA/SG/SSP/BMIS/PMS Chargée de mission rapportage directives Eaux Responsable de Bureau Chef de projet Chargé de la cartographie statistique FOURCOT Juliette 30/10/2020 GUILLAUME Thierry PREVOT Denis 30/10/2020 30/10/2020 Personnes rencontrées BEROUD Loic BLANCHET Fre de ric MTE/DGPR/SRSEDPD VEOLIA Charge de mission Responsable Re glementation et expertises transverses Chef de service 29/04/2020 28/07/2020 BODENEZ Philippe MTE/DGPR/ DGPR/SRSEDPD (service des risques sanitaires lie s a l'environnement des de chets et des pollutions agricoles) Envilys DRAAF Pays de la Loire SGAR Bretagne 29/04/2020 BOUCHET Laurent BOUEY Ce line BOURDAIS Jean-Louis BOUVIER David BUCHHEIT Pauline CABON Julien CESCHIA Eric COANTIC Ame lie Co_ge rant SERFB charge de mission interde partementale et re gionale de l'eau conseiller agro-BV de secteur groupe de travail environnement Sous-Directrice 15/05/2020 06/07/2020 09/07/2020 Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DRAAF Bretagne/SRFB Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne CNES - CESBIO MTE/DGALN/DEB/EARM (sousdirection de la protection et de la gestion de l'eau, des ressources mine rales et des e cosyste mes aquatiques) COOPERL 10/07/2020 08/07/2020 10/07/2020 07/04/2020 CONVERS Bertrand Responsable environnement 09/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 72/147 Nom CORBEL Guy CORNUAULT Nicolas CORVAISIER Yohann COUE Thierry DEGAN Francesca Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne DDT des Deux-Se vres Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire FNSEA ARVALIS Fonction Agriculteur, acteur du BV de l'Arguenon chef de Service Agri. et Territoires inge nieur vice-pre sident Inge nieur R&D Fertilisation et Gestion de l'eau Chef de bureau Directrice Directeur des Ope rations Chef de Po le directeur de la de le gation Maine Loire Oce an Pre sident Directrice adjointe Vice-pre sident Protection de l'Environnement et de la Nature Chef Division Eau Inge nieur d'e tudes Pre sident de section Milieux, ressources et risques Directrice Responsable service Politique et Actions AgriEnvironnementales Chef du service Pre vention des Risques Environnementaux Directeur adjoint charge de mission Date de rencontre 10/07/2020 26/08/2020 23/07/2020 05/08/2020 28/08/2020 DESCOURS Alianore DETOC Sylvie DINGHEM Se verine DOMANGE Muriel DORET Bernadette MTE/DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ BBA OFB Bretagne VEOLIA DREAL Grand Est/SEBP/PESN Agence de l'eau Loire-Bretagne 29/04/2020 02/09/2020 28/07/2020 03/06/2020 09/07/2020 DRILLET Bernard DUBOIS Marie FEREY Pascal FERRET Marie-Rose COOPERL OFB Bretagne APCA DDCSP d'Ille-et-Vilaine 09/07/2020 02/09/2020 23/09/2020 08/07/2020 FERRY Pascale FORAY Sylvain FORRAY Nicolas DREAL Bretagne/SPN/EAU IDELE CGEDD 08/07/2020 12/05/2020 07/04/2020 FRANQUET Nathalie GALIRI Nathalie OFB Pays de la Loire APCA 25/08/2020 23/09/2020 GARROT Claire GAUTIER Xavier Confe de ration paysanne DDPP des Co tes-d'Armor 20/07/2020 08/07/2020 GEAY François GIRARD Constantin GUICHARD Suzie Rapport CGEDD-CGAAER DRAAF Bretagne DGPE/SCPE/SDPE/BESEC (bureau eau, sols et e conomie circulaire) Confe de ration paysanne 09/07/2020 07/04/2020 20/07/2020 Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 73/147 Nom GUIL Je re my Organisme Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - service Environnement MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC DREAL Bretagne/SPN/EAU ACTA Conseil re gional des Pays de la Loire France Nature Environnement DGPR/SRSEDPD/SDSEPCA/ /BBA (bureau des biotechnologies et de l'agriculture) DREAL Grand Est/SEBP/PERMDB Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire INRAE UMR INRAE-AgroParisTech De partement Performances des syste mes de production et de transformation tropicaux Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne Fonction Resp the m gestion des sols et fertilisation Directeur ge ne ral Charge de mission re glementation et directive nitrates Charge e de mission Charge de mission eau et agriculture Responsable du Po le fertilite et sols Chef de service Agri. et Agro-e cologie Charge de mission juridique Adjoint au chef de bureau Adjoint chef de po le Membre du bureau Directrice de Recherche chef du de partement Date de rencontre 05/05/2020 GUTTON Martin HAMON Jean-Paul 09/07/2020 05/05/2020 10/07/2020 07/04/2020 08/07/2020 15/04/2020 04/08/2020 08/07/2020 06/05/2020 HERAUD Fanny HERBERT Pauline HEURTAUX Mathilde HERZOG Antoine HOGOMMAT Benjamin HOSATTE Cyril JAMMET Marc JEANSON Arnaud JEUFFROY MarieHe le ne JUSTES Eric 03/06/2020 23/07/2020 11/09/2020 27/04/2020 KERBORIOU Edwige Vice-pre sidente, pre sidente du Groupe de Travail « Environnement » Charge e de mission 10/07/2020 KIENTZLER Anne DRAAF Pays de la Loire / Service Re gional de l'Environnement, de la Fore t et du Bois Envylis Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne - station de Kergue hennec MTE/DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) MAA/DGPE/SCPE/SDPE/BESEC OFB Grand Est DDTM des Co tes-d'Armor 06/07/2020 LALANDE Nathalie LAMBERT Yvon Charge e d'e tudes Responsable de la station Cheffe de bureau 22/04/2020 05/05/2020 LE COZ Ve ronique 02/10/2020 LE GAL Jean-Olivier LE MARESQUIER Ludovic LEBRETON Bruno Chef de bureau Adjoint a la directrice re gionale Service environnement 07/04/2020 01/07/2020 08/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 74/147 Nom LEDUC David LEHOUCK Marie Organisme Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire MTE/DGALN/DEB/EARM5 (bureau Qualite de l'eau et agriculture) DREAL Grand Est/SEBP DREAL Pays de la Loire/SRNP/DEMA Chambre re gionale d'agriculture Bretagne IFIP OFB Grand Est Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne IDELE Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Conseiller agronomie Adjointe au chef de bureau Adjoint au chef de service Chef de division Responsable d'e quipe agro-BV Inge nieur d'e tude Directrice re gionale Cheffe du service Environnement De le gue re gional Chef du service Espaces Ruraux de la de le gation Armorique SERFB Chef po le qualite Eaux et Milieux Aqu. Inge nieur de recherche Directeur de recherche Directeur adjoint Responsable environnement Directeur ge ne ral adjoint Chef de service Eau et environnement Responsable TerraMAP Charge e de mission Adjointe a la sousdirectrice Conseiller agronomie Date de rencontre 06/05/2020 07/04/2020 LERCHER Alain LETESSIER Laure LETROQUER Yves LEVASSEUR Pascal LHOTE Catherine LOUBERE Dominique MANNEVILLE Vincent MARTIN Je ro me 03/06/2020 06/07/2020 10/07/2020 29/04/2020 23/06/2020 10/07/2020 12/05/2020 09/07/2020 MARTIN Joseph MARTIN Vincent MASINSKI Damien MAUREL Pierre MEYNARD JeanMarc MILLEMANN Arnaud MOCHET Christian MORARD Vale ry MOUILLOT Cyril MURGUES Cle ment N'DIAYE Audrey OLIVEROS-TORO Guglielmina OMAS Bernard Coordination Rurale DRAAF Pays de la Loire Conseil re gional des Pays de la Loire INRAE UMR TETIS INRAE, UMR INRAE-AgroParisTech DRAAF Pays de la Loire FRSEA Bretagne Agence de l'eau Loire-Bretagne DDT des Deux-Se vres TERRANIS FNSEA MTE/DGALN/DEB/EARM Chambre re gionale d'agriculture de Normandie 26/07/2020 06/07/2020 04/08/2020 27/04/2020 11/09/2020 06/07/2020 10/07/2020 09/07/2020 19/06/2020 28/04/2020 05/08/2020 07/04/2020 04/05/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 75/147 Nom PEREZ Emmanuel PEYRAUD JeanLouis PINÇONNET Didier PLACINES Jean Organisme OFB Grand Est INRAE MAA / CGAAER Agence de l'eau Loire-Bretagne Fonction Chef de service Directeur de recherche membre directeur de la de le gation Armorique groupe de travail environnement Adjoint a la cheffe de bureau Charge de mission Date de rencontre 09/07/2020 27/04/2020 06/05/2020 09/07/2020 PLANCHAIS Ce cile PLANTUREUX Adrien POIRIER Maxime Chambre re gionale d'agriculture de Bretagne MTE/DGALN/DEB/ATAP4 DGALN/DEB/ATAP4 (bureau de l'animation territoriale et de la police de l'eau et de la nature) DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Grand Est/SREAA DRAAF Bretagne INRAE De partement Environnement et Agronomie UMR conception et e valuation des syste mes de cultures Coordination Rurale TERRANIS 10/07/2020 02/10/2020 02/10/2020 PONSARDIN Christelle POULOT Aure lien PREAU Jean-Michel REAU Raymond 03/07/2020 03/07/2020 Chef du SERFB Inge nieur de recherche 09/07/2020 27/04/2020 RIBAULT Philippe RIEU Guillaume 26/07/2020 Responsable d'affaires et projets innovants Charge de mission Planification et animation doctrine eaux pluviales Responsable R&D et innovation Membre du bureau Directeur Adjoint Chef de service agronomiee conomieenvironnement Directeur inge nieur projets ancien e lu 21/04/2020 ROTH Fabrice SAINPOL Anne SGAR Bretagne DREAL Grand Est/SEBP/PESN 09/07/2020 03/06/2020 SALUDAS Julien SCHAPELYNCK Catherine SEACH Patrick SOENEN Baptiste Euralis Chambre re gionale d'agriculture des Pays de la Loire DREAL Bretagne/DIR ARVALIS 12/05/2020 23/07/2020 08/07/2020 31/07/2020 STOUMBOFF Michel SURDYK Nicolas TIENGOU Alain DRAAF Bretagne BRGM Orle ans Chambre d'agriculture des Co tesd'Armor 09/07/2020 20/11/2020 10/07/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 76/147 Nom VALE Matthieu VANNIER Arthur VARVOUX Laurent VEIDIG Christian VERGOBBI Charles VEYSSILIER Florian VIAU Aure lien ZUNINO Eric Organisme AUREA AgroSciences COOPERL Terrena DGPR/SRT/SDRA/BARPI DREAL Grand Est/SEBP MTE/DGPR/SRSEDPD OFB Pays de la Loire DGPE/SCPE/SDPE (Sous-direction performance environnementale et performances des territoires) Fonction Respons. scientifique du po le Agriculture Charge de projet Cadre technique Chef de bureau adjoint Chef de service Charge de mission Directeur adjoint Sous-directeur Date de rencontre 29/09/2020 09/07/2020 07/07/2020 17/06/2020 03/06/2020 29/04/2020 25/08/2020 07/04/2020 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 77/147 Annexe 4. Contenu des programmes d'actions Les zones vulnérables : territoires d'application des programmes d'actions La directive « nitrates » conduit les Etats-membres de l'Union Europe enne a mettre en oeuvre des programmes d'actions dans les zones qu'ils auront de signe es comme « zones vulne rables ». La transposition en droit français de la de signation des zones vulne rables est faite avec les textes suivants : les articles R211-75 a R211-77 du code de l'environnement (modifie s par le de cret n°2015-126 du 5 fe vrier 2015), l'arre te du 5 mars 2015, les arre te s des pre fets coordonnateurs de bassin portant de signation et de limitation des zones vulne rables. Le contenu des arre te s les plus re cents (figure 19) a e te de fini au vu des re sultats de la 6e campagne de surveillance « nitrates » (oct. 2014- sept. 2015). Ces re sultats ont conduit a ne pas de signer de zone vulne rable en Corse et dans les DROM (De partements et Re gions d'Outre-mer). Figure 19 : délimitation des zones vulnérables en vigueur Le contenu des programmes d'actions Le contenu des programmes d'actions est actuellement encadre et de fini par les textes suivants : les articles R211-80 a R211-82 du code de l'environnement, l'arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national, l'arre te modifie du 7 mai 2012 relatif aux actions renforce es a mettre en oeuvre dans certaines zones ou parties de zones vulne rables, l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux, l'arre te du 20 fe vrier 2019 relatif au dispositif de suivi de la pression d'e pandage d'azote spe cifique a certains territoires. Le tableau 9 indique l'articulation entre les e chelles nationale, re gionale et de partementale pour de finir les mesures re glementaires a respecter dans les zones vulne rables. Les PAR peuvent renforcer les mesures 1°, 3°, 7° et 8° du PAN, au regard des objectifs de restauration et de préservation de la qualité des eaux, des caracte ristiques et des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. Dans le cas particulier de la mesure 7°, le PAN de finit un principe national selon lequel la couverture des sols est obligatoire pendant les intercultures longues. Mais il pre voit que le pre fet de re gion puisse apporter des adaptations re gionales, non pas seulement en renforçant les mesures nationales, mais aussi en de finissant des situations ou la couverture des sols n'est pas obligatoire. Enfin, un dispositif particulier permet aux pre fets de de partement de de roger temporairement a certaines mesures des programmes d'actions (art. R211-81-5 du code de l'environnement). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 78/147 Tableau 9 : Mesures à respecter en zone vulnérable. Définition aux échelle nationale, régionale et départementale (source : mission) Mesure du PAN (article R211-81 du code de l'environnement) 1° Pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage des fertilisants azote s. 2° Prescriptions relatives au stockage des effluents d'e levage afin de garantir, en toutes circonstances, le respect des objectifs de finis au II de l'article R. 211-80 et les prescriptions relatives a l'e pandage de ces effluents, compte tenu des possibilite s de les traiter et de les e liminer. 3° Modalite s de limitation de l'e pandage des fertilisants azote s fonde e sur un e quilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins pre visibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l'azote de l'eau d'irrigation. Comple ment apporte par le (PAR) Renforcement possible(1) Exclu Pre cisions apporte es par un arre te e tablissant le re fe rentiel re gional(2) Exclu Possibilite de de rogation de partementale Possible Possible Exclu 4° Prescriptions relatives a l'e tablissement de plans de fumure et a la tenue par chaque exploitant d'un ou plusieurs cahiers d'e pandage des fertilisants azote s. 5° Limitation de la quantite maximale d'azote contenu dans les effluents d'e levage pouvant e tre e pandue annuellement par chaque exploitation, y compris les de jections des animaux eux-me mes, ainsi que les modalite s de calcul associe es : cette quantite ne peut e tre supe rieure a 170 kg d'azote par hectare de surface agricole utile. 6° Conditions particulie res de l'e pandage des fertilisants azote s, lie es a la proximite des cours d'eau, a l'existence de fortes pentes, a des situations ou les sols sont de trempe s, inonde s, gele s ou enneige s. 7° Exigences relatives au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses destine e a absorber l'azote du sol et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte. 8° Exigences relatives a la mise en place et au maintien d'une couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau de plus de dix hectares. Toute autre mesure utile re pondant aux objectifs mentionne s au II de l'article R.211-80 (restauration de la qualite des eaux et des milieux) (1) Le Exclu Exclu Exclu Exclu Pre cisions a apporter(3) et renforcements possibles(4) Renforcement possible Introduction possible Possible Possible Exclu Exclu PAN de finit trois types de fertilisants selon la rapidite de leur action pour l'alimentation azote e des cultures (types I, II et III) et des pe riodes minimales d'interdiction d'e pandage. Le PAR a la possibilite d'allonger ces pe riodes minimales d'interdiction. L'arre te du 23 octobre 2013 fixe les allongements pour les fertilisants de type II pour la Bretagne, la partie ouest des re gions Pays de la Loire, PoitouCharentes et Aquitaine, la partie sud de la re gion Midi-Pyre ne es, la partie est de la re gion Champagne-Ardenne et la partie ouest des re gions Franche-Comte et Lorraine. Les pe riodes d'interdiction d'e pandage des fertilisants de type III sont e galement allonge es pour e tre au moins e gales a celles des fertilisants de type II. Le pre fet de re gion met en place un groupe re gional d'expertise « nitrates » (GREN). Le GREN est charge de proposer les re fe rences techniques ne cessaires a la mise en oeuvre ope rationnelle de certaines mesures du programme d'actions et en particulier de la mesure 3° (article R211-81-2 du code de l'environnement ; arre te modifie du 20 de cembre 2011 portant composition, organisation et fonctionnement du GREN). (2) Le PAR comple te le PAN en de finissant : 1. La date limite a partir de laquelle la re colte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une de robe e qui remplisse son ro le. Il s'agit d'une date calendaire fixe. 2. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la culture interme diaire pie ge a nitrates ou des repousses et les justificatifs correspondants. Toutefois, une destruction de la culture interme diaire ou des repousses plus pre coce que dans les autres intercultures longues doit e tre privile gie e a l'absence de toute couverture. 3. Les re gles permettant de de finir les ilots culturaux sur lesquels les cannes de mais grain, de tournesol ou de sorgho peuvent ne pas e tre broye es et enfouies et les justificatifs correspondants ; ce sont par exemple des zones inondables, (3) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 79/147 des zones e rosives ou des zones abritant une espe ce animale dont la survie de pend de la pre sence en surface de ces cannes. Ces re gles tiennent compte des objectifs de pre servation et de restauration de la qualite de l'eau, des caracte ristiques pe do-climatiques et agricoles ainsi que des enjeux propres a chaque zone vulne rable ou partie de zone vulne rable. La mesure 7° peut e tre renforce e par : 1. L'interdiction de certaines espe ces comme cultures interme diaires pie ges a nitrates. 2. La limitation du recours aux repousses de ce re ales ou aux cannes de mais grain, de sorgho et de tournesol broye es et enfouies. 3. L'obligation de recourir a l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates dans certaines intercultures courtes. (4) Le fonctionnement par cycles des programmes d'actions Tous les quatre ans au moins, les programmes d'actions sont re examine s et, le cas e che ant, re vise s (figure 20) : ­ Le PAN a l'initiative des ministres charge s de l'agriculture et de l'environnement, ­ Les PAR a l'initiative du pre fet de re gion. Figure 20 : réexamen cyclique des zones vulnérables et des programmes d'actions Les pre fets de re gion ont arre te les programmes d'actions actuellement en vigueur (6es PAR) entre juillet 2018 et janvier 2019. Ce fonctionnement par cycles devrait permettre une ame lioration continue des programmes d'actions, en tenant compte de l'e volution des donne es scientifiques et techniques disponibles et en rendant les programmes de mieux en mieux adapte s a l'atteinte de leurs objectifs (tableau 10). La note de service du 5 de cembre 2013 relative a l'e tablissement des PAR fournit des exemples d'indicateurs pouvant e tre utilise s pour l'e valuation du PAR. Les indicateurs de suivi et d'e valuation du programme d'actions peuvent e tre choisis pour s'inte grer au mode le Pression ­ Etat - Re ponse qui distingue dans le cas pre sent la pression azote e exerce e sur l'environnement par les activite s agricoles et les e missions qui en de coulent, l'e tat de l'environnement et en particulier des ressources en eau, et les re ponses apporte es a travers les moyens de lutte engage s. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 80/147 Tableau 10 : Réexamen et révision des programmes d'actions (source : mission) OBJECTIFS À ATTEINDRE Les programmes d'actions comportent les mesures et actions ne cessaires a une bonne maitrise des fertilisants azote s et a une gestion adapte e des terres agricoles, en vue de limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines, des eaux douces superficielles et des eaux des estuaires, des eaux co tie res et marines. (art. R211-80 du code de l'environnement) DÉFINIR LE CONTENU DES PROGRAMMES D'ACTIONS Les programmes d'actions prennent en compte (i) les situations locales et leur e volution, notamment la teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines, les syste mes de production et les pratiques agricoles, le degre de vulne rabilite du ou des aquife res concerne s et la pre sence de nitrates de provenances autres qu'agricoles ; (ii) les donne es scientifiques et techniques disponibles et les re sultats connus des programmes d'actions pre ce dents. (art. R211-80 du l'environnement) code de ÉVALUER L'EFFICACITÉ DES ACTIONS Le pre fet de re gion e tablit un rapport destine a mettre en e vidence les moyens mis en oeuvre, les progre s re alise s dans la limitation des pratiques a risques pour la pollution azote e des eaux et l'e volution de la teneur en nitrates des eaux. Ce rapport sert de situation de re fe rence pour construire le programme d'actions re gional suivant et re aliser son e valuation environnementale. (arre te du 23 octobre 2013) AGIR, ENREGISTRER ET SUIVRE Le PAR pre cise les indicateurs permettant le suivi et l'e valuation de son efficacite . (arre te du 23 octobre 2013) Malgre ce cadrage me thodologique, le re examen et la re vision des programmes d'actions sont peu alimente s par une e valuation de leur efficacite et de l'atteinte de leurs objectifs (3.2). Cela peut s'expliquer notamment par : l'absence de la de finition d'objectifs de re sultats. Qu'entend-on par « limiter les fuites de nitrates a un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de pre servation de la qualite des eaux souterraines... » ? L'absence d'indicateurs permettant de rapidement voir si la trajectoire d'ame lioration est satisfaisante. L'e valuation au seul vu de la qualite des eaux mesure e dans les cours d'eau et les nappes est critique e du fait de son temps de re ponse aux ame liorations des pratiques agricoles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 81/147 Annexe 5. Contentieux remarquables Contentieux communautaires Directives relatives à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine La France a e te condamne e pour mauvaise application des directives 80/778/CEE et 98/83/CE relatives a la qualite des eaux destine es a la consommation humaine au vu des teneurs en nitrates et en pesticides observe es dans plusieurs unite s de distribution situe es dans les de partements de Vende e, Deux-Se vres et Charente-Maritime (arre t de la Cour de Justice des Communaute s europe ennes (CJCE) du 31 janvier 2008 dans l'affaire C147/07). Cette affaire a e te classe e le 20 novembre 2009, suite a la fermeture de prises d'eau et au retour a la conformite des autres unite s de distribution en de passement. Plusieurs contentieux ont concerne la teneur en nitrates des eaux destine es a la production d'eau de consommation humaine en Bretagne. La commission europe enne a releve que 13 % de la population bretonne e tait concerne e par des de passements de la teneur limite en nitrates de 50 mg/l en 1998. Malgre les progre s re alise s jusqu'en 2004, certaines eaux distribue es demeuraient au moins momentane ment au-dessus de cette limite de 50 mg/l. Un arre t de la CJCE a donc e te prononce a l'encontre de la France le 28 octobre 2004 (affaire C505-03). La proce dure s'est e teinte le 5 avril 2006 par voie de communique de presse e manant de la Commission europe enne ayant de cide d'abandonner les poursuites au vu des progre s accomplis par les autorite s françaises. En 2008, la conformite vis-a vis du parame tre nitrates des eaux distribue es en Bretagne a concerne 99,85 % de la population. Ce re sultat a e te obtenu en partie par l'ame lioration de la qualite des ressources mais surtout gra ce a une politique d'investissement dans le traitement d'eau particulie rement volontariste. A la suite de plusieurs plaintes, la Commission a adresse a la France, le 1er avril 1992, une demande d'information. Ce contentieux a e te motive non pas par la teneur en nitrates des eaux distribue es mais par celle des « eaux brutes ». 37 prises d'eau superficielle destine es a la production d'eau alimentaire en Bretagne de passaient la valeur limite de 50 mg/l de nitrates en 2001. La France a e te condamne e pour mauvaise application de la directive 75/440/CEE du 16 juin1975 concernant la qualite requise des eaux superficielles destine es a la production d'eau alimentaire (arre t de la CJCE du 8 mars 2001 dans l'affaire C-266/99). La Commission a toutefois suspendu un deuxie me renvoi devant la Cour apre s que les autorite s françaises se sont engage es, le 13 mars 2007, a mettre en oeuvre un plan d'action destine a restaurer la conformite des eaux pre leve es d'ici fin 2009. Dans ce cadre, des actions re glementaires spe cifiques ont e te arre te es pour les aires d'alimentation de neuf prises d'eau sur des cours d'eau (six en Co tes-d'Armor, deux en Finiste re et une en Ille-et-Vilaine) et des prises d'eau ont e te ferme es. Ce plan d'action pre voyait les quatre mesures suivantes : 1. Fermeture de quatre prises d'eau (Horn, Ic, Bizien, Echelles) ou il apparaissait difficile d'atteindre la conformite d'ici de cembre 2009 ; 2. Re duction obligatoire des apports d'azote aux sols ; 3. Renforcement des contro les des exploitations agricoles situe es dans les neuf bassins versants, a hauteur de 50 % chaque anne e ; 4. Bilans re guliers a la Commission europe enne de la strate gie de la mise en oeuvre du plan d'action. Les pre fets de de partement concerne s ont arre te une limitation renforce e de la fertilisation azote e obligatoire a compter du 1er janvier 2008 : 160 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de superficie agricole utile (SAU) et par an pour chaque exploitation de polyculture e levage bovin ; 140 kg d'azote de toutes origines confondues par hectare de SAU et par an, pour toutes les autres exploitations avec, pour les exploitations ayant des le gumes, une limitation porte e, pour leur surface en le gumes, a la valeur de 170 kg d'azote par hectare de le gumes et par an. Un dispositif d'aides financie res temporaires a e te mis en place sur mesures pour accompagner les agriculteurs dans les bassins versants a contentieux (BVC) par le de cret n° 2007-1281 du 29 aou t 2007 relatif a certaines zones de protection des aires d'alimentation des captages. Les arre te s pre fectoraux Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 82/147 de finissant les programmes d'actions de la directive « nitrates » limitaient alors les apports azote s, toutes origines confondues, a 210 kg d'azote par hectare de SAU et par an pour les zones d'actions renforce es dont font partie les BVC. En s'engageant a apporter moins d'azote avant que cela ne devienne obligatoire, les agriculteurs ont pu be ne ficier d'une indemnite compensatoire de contraintes environnementales. En juin 2010, au vu des re sultats obtenus, la Commission a conclu qu'il n'e tait pas justifie de poursuivre la proce dure. Le 18 juillet 2015, la Commission europe enne a accepte de lever les contraintes re glementaires dans les bassins versants alimentant quatre prises d'eau en Co tes-d'Armor et une prise d'eau en Finiste re, leurs teneurs en nitrates e tant reste es infe rieures a 50 mg/l depuis au moins trois ans conse cutifs avec une tendance continue a la baisse. La France est a nouveau expose e a un contentieux communautaire pour mauvaise application de la directive 98/83/CE. La Commission europe enne a adresse le 30 octobre 2020 une lettre de mise en demeure a la France. Au vu des chiffres publie s par le ministe re de la Sante pour 2018 (voir figure 21), la teneur en nitrates de l'eau distribue e a de passe 50 mg/l au moins une fois dans pre s de 330 unite s de distribution d'eau re partis dans 44 de partements et alimentant environ 430 000 habitants (carte de gauche). Pour 150 unite s de distribution d'eau re partis dans 20 de partements et alimentant environ 100 000 habitants, la teneur moyenne annuelle a de passe 50 mg/l, signe de de passements re currents (carte de droite). Figure 21 : Population desservie par une eau destinée à la consommation humaine dont la teneur en nitrates a dépassé 50 mg/l en 2018 (source : Ministère chargé de la santé, sept. 2019, Bilan de la qualité de l'eau du robinet vis-à-vis des nitrates. Données 2018) Directives « nitrates » Les premiers contentieux communautaires relatifs a la directive « nitrates » ont concerne la de limitation des zones vulne rables (Arre t de la Cour de justice des Communaute s europe ennes du 27 juin 2002). Il e tait reproche a la France de ne pas prendre correctement en compte les eaux touche es par l'eutrophisation (par ex. la baie de Seine). Cela a conduit a revoir la me thode de de limitation des zones vulne rables, notamment les seuils utilise s (cf. 1.2). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 83/147 Concernant la directive « nitrates », nous de taillons ci-dessous le contentieux communautaire relatif au contenu des programmes d'actions. En novembre 2009, la Commission europe enne a adresse une mise en demeure a la France concernant ses programmes d'actions, lui reprochant, d'une part, l'architecture ge ne rale des programmes d'actions et, d'autre part, le contenu des principales mesures des programmes d'actions. Cette mise en demeure relevait notamment que trop de de rogations aux pe riodes d'interdiction d'e pandage avaient e te accorde es sans base scientifique explicite e. La Commission a souligne que la transposition de la directive « nitrates » doit e tre suffisamment claire et pre cise pour que son application par les agriculteurs ne requie re pas une formation de spe cialiste de la protection de l'environnement. Or les dispositions françaises sont complexes et techniques, manquent de pre cision et pre sentent de « nombreuses lacunes ». La Commission a pu reconnaitre l'inte re t d'avoir une de clinaison territoriale des programmes d'actions compte tenu de la diversite pe doclimatique et agricole de la France mais elle a souligne que le cadre national e tait insuffisant et qu'il e tait de cline de manie re minimaliste et he te roge ne dans les de partements. Dans le cadre de ce contentieux, la France a engage une profonde re forme de son dispositif re glementaire « nitrates ». Le de cret n°2011-1257 du 10 octobre 2011 a re organise l'architecture des programmes d'actions, fixe les mesures du programme d'actions national et le contour de futurs programmes d'actions re gionaux, le tout e tant appele a remplacer les 4es programmes d'actions de partementaux. L'arre te du 19 de cembre 2011 a de fini le contenu du programme d'actions national. L'arre te du 20 de cembre 2011 a porte composition, organisation et fonctionnement des groupes re gionaux d'expertise « nitrates » (GREN). La partie re glementaire du code de l'environnement relative aux programmes d'actions et l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national ont e te amende s. L'arre te du 23 octobre 2013 a pre cise le contenu des programmes d'actions re gionaux. Tous ces e le ments nouveaux n'ont pas permis d'obtenir un classement de l'affaire. La Commission a de pose une reque te devant la Cour de justice de l'Union europe enne le 16 mai 2012 (affaire C-237/12). La Cour a rendu son arre t le 4 septembre 2014, condamnant la France en retenant des griefs portant sur les six points suivants : Insuffisance des pe riodes d'interdiction d'e pandage ; Absence de crite res clairs, pre cis et objectifs pour de terminer la capacite de stockage d'effluents d'e levage ne cessaire et conditions de stockage au champ de fumiers compacts pailleux non satisfaisantes ; Absence de re gles permettant aux agriculteurs et aux autorite s de contro le de calculer de manie re exacte la quantite d'azote pouvant e tre e pandue afin de garantir une fertilisation e quilibre e ; Sous-e valuation des quantite s d'azote a e pandre en provenance des effluents d'e levage produits par animal, en particulier par vache laitie re ; Absence de re gles satisfaisantes, comportant des crite res clairs, pre cis et objectifs, concernant les conditions d'e pandage de fertilisants sur les sols en forte pente ; Absence de re gles interdisant l'e pandage de tout type de fertilisants sur les sols gele s ou couverts de neige. Suite a cet arre t, les ministres en charge de l'environnement et de l'agriculture ont pris l'arre te du 11 octobre 2016 modifiant une nouvelle fois l'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national et pre voyant : L'introduction des outils de re fe rence DeXeL et pre -DeXeL pour l'e valuation des capacite s de stockage ne cessaires pour une exploitation ; La de finition de conditions de stockage de certains effluents au champ ; Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 84/147 L'introduction d'un de lai de mise en oeuvre des capacite s de stockage minimales requises au 1er octobre 2018 pour les exploitations non soumises au programme d'actions nitrates a la date du 2 septembre 2014 ; La de finition de nouvelles normes de production d'azote pour les porcs, les volailles et les lapins ainsi que les herbivores hors vaches laitie res ; La possibilite d'utiliser la me thode du bilan re el simplifie pour calculer les excre tions d'azote des e levages porcins de manie re plus exacte que les normes de l'arre te ; La de finition de nouvelles conditions concernant l'e pandage sur les sols en pente et l'interdiction d'e pandage sur les sols gele s ou enneige s. La publication de cet arre te a permis le classement de l'infraction par le colle ge des commissaires europe ens lors de leur re union du 8 de cembre 2016. A ce jour, il n'y a plus de contentieux en cours concernant la directive « nitrates ». Contentieux nationaux Contentieux relatifs à la délimitation des zones vulnérables La circulaire du 22 de cembre 2011 a donne instruction aux pre fets coordonnateurs de bassin de re examiner le pe rime tre des zones vulne rables en utilisant le percentile 90 et en retenant un seuil pour prendre en compte l'eutrophisation. Le seuil de 18 mg/l a e te utilise pour la premie re fois. Des recours ont e te de pose s en fe vrier 2013 par les organisations locales repre sentant la profession agricole aupre s des tribunaux administratifs. Ces recours demandaient l'annulation des arre te s de limitant les zones vulne rables. Dans un contexte ou les juges avaient des interpre tations divergentes sur la le galite de la circulaire du 22 de cembre 2011 et avaient annule des arre te s de de limitation des zones vulne rables, le de cret du 5 fe vrier 2015 et l'arre te du 5 mars 2015 ont se curise les de signations des zones vulne rables et ont confirme l'utilisation du percentile 90 et l'utilisation du seuil de 18 mg/l. Contentieux relatifs au contenu des programmes d'actions La cour administrative d'appel de Nantes (CAA de Nantes, 29 de cembre 2014) a confirme les jugements du tribunal administratif de Rennes (TA de Rennes, 29 mars 2013, n° 1000233, n° 1000234, n° 1000235 et n° 1000236, suite aux reque tes pre sente es par l'association Eau et rivie res de Bretagne et l'association Bretagne vivante) en ce qu'ils avaient enjoint aux pre fets des Co tes-d'Armor, du Finiste re d'Ille-et-Vilaine et du Morbihan de ne plus autoriser avant le 31 mars l'e pandage des fertilisants de type Ib et II pour les cultures de mais et de comple ter les 4es programmes d'actions de partementaux par toute mesure de maitrise de la fertilisation azote e et de gestion adapte e des terres agricoles dans les bassins versants situe s en amont des sites littoraux concerne s par les e chouages d'ulves. Le tribunal administratif de Caen (TA de Caen, 24 mars 2016, n° 1401753) a annule le programme d'actions re gional de Basse-Normandie en tant qu'il ne renforce pas la mesure nationale relative a la couverture ve ge tale permanente le long de certains cours d'eau dans le de partement de la Manche, hors zone maraiche re. Il s'appuie sur le principe de non-re gression introduit a l'article L110-1 du code de l'environnement par la loi n° 2016-1087 du 8 aou t 2016 pour la reconque te de la biodiversite , de la nature et des paysages. Ce principe figurait dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux qui pre cise en son article 2 que « le renforcement des mesures nationales doit permettre de s'assurer que le programme d'actions compose du programme d'actions national et du programme d'actions re gional garantisse un niveau de protection de l'environnement comparable a celui obtenu par le programme d'actions pre ce dent ». Le tribunal administratif de Nantes (TA de Nantes, 1er de c. 2016, n° 1411039, suite a la reque te d'une association) a enjoint au pre fet de la re gion Pays de la Loire de modifier dans un de lai de douze mois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 85/147 son arre te du 4 juin 2014 en ce qui concerne les pe riodes d'interdiction d'e pandage des prairies de plus de six mois dans la mesure ou il ne respectait pas les interdictions impose es par l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux. Contentieux récursoires Le tribunal de grande instance de Guingamp a condamne le 14 de cembre 1995 la socie te SuezLyonnaise des Eaux a indemniser 176 consommateurs pour distribution d'une eau impropre a la consommation. Par un jugement du 2 mai 2001, le tribunal administratif de Rennes a condamne l'Etat a verser a ladite socie te la somme totale de 751 440 Francs, correspondant a l'indemnisation du pre judice d'image et au remboursement inte gral des indemnisations verse es (TA Rennes, 2 mai 2001, n° 97182, Socie te Suez-Lyonnaise des Eaux). Le tribunal administratif de Rennes n'a pas fait droit a la totalite des demandes de la socie te reque rante, laquelle estimait son pre judice d'image a 3 251 120 Francs. Le tribunal administratif a retenu la notion de « carence fautive » pour engager la responsabilite de l'Etat, conside rant notamment que ce dernier avait tarde a transposer la directives « nitrates » et a mettre en place les premiers programmes d'actions. L'arre te encadrant leur contenu et le cadre de leur e laboration a en effet e te signe le 4 mars 1996 et le de lai pre vu a l'article 5 de la directive « nitrates » n'a pas e te respecte . La Cour des comptes a releve en 2002 l'importance de ce jugement et a souligne l'existence d'un risque financier se rieux pour l'Etat. Depuis la publication de ce rapport, d'autres actions re cursoires ont conduit l'Etat a indemniser des plaignants pour re parer un pre judice. En 2009, la cour administrative d'appel de Nantes a condamne l'Etat a indemniser des associations en re paration du pre judice moral re sultant pour elles « d'une atteinte importante aux inte re ts collectifs environnementaux qu'elles se sont donne es pour mission de de fendre » et impute a la carence de l'Etat dans la mise en oeuvre des re glementations europe enne et nationale en matie re de pollution des eaux par les nitrates (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 1er de c. 2009, affaire 07NT03775). Les montants octroye s e taient compris entre 3 000 et 15 000 euros. Dans quatre arre ts de 2013, la Cour administrative d'appel de Nantes a donne gain de cause a quatre communes bretonnes en condamnant l'Etat a indemniser le pre judice subi par la prolife ration des algues vertes, constitue en l'espe ce par le cou t du ramassage et du transport de ces algues pour l'anne e 2010 (Cour Administrative d'Appel de Nantes, 22 mars 2013, affaires 12NT00342, 12NT00343, 12NT00344 et 12NT00345). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 86/147 Annexe 6. Représentation cartographique et perception de la situation Pre senter aux acteurs la situation des teneurs en nitrates des eaux implique des choix cartographiques. La repre sentation par la localisation des stations de mesure est aujourd'hui la plus ge ne ralement utilise e (rapports quadriennaux a la Commission europe enne, site Eau-France, sites re gionaux... cf. annexe 21). Nous la comparons a la repre sentation par territoires (masses d'eau, sous-secteurs hydrographiques). Repre sentation par localisation des stations de mesure. Elle met en avant la localisation des stations de mesure, colore es selon un indicateur synthe tique des teneurs en nitrates (valeur moyenne, valeur maximale, percentile 90...), calcule sur une pe riode (une anne e, une campagne de re fe rence). Cette repre sentation est factuelle. Elle souffre toutefois de plusieurs limites : son interpre tation visuelle est sensible a la distribution et a la densite spatiale des stations et peut e tre biaise e (chevauchements, de serts...) ; elle ne permet pas une lecture territoriale selon les entite s physiques pertinentes (par ex. les masses d'eau) ; elle fait disparaitre l'information au-dela d'un certain niveau de zoom ; elle ne permet pas de croiser l'information sur les eaux souterraines et les eaux superficielles. Repre sentation par masses d'eau ou sous-secteurs hydrographiques. Elle consiste a inte grer en un me me indicateur a l'e chelle d'une entite ge ographique (masse d'eau, sous-secteur hydrographique...) l'ensemble des mesures re alise es aux stations situe es sur cette entite . Elle fournit une repre sentation spatialise e couvrant tout le territoire. Cette repre sentation cartographique par masses d'eau ou soussecteurs hydrographiques donne une vision territoriale des teneurs en nitrates des eaux : un agriculteur ou un maire peuvent directement acce der a la connaissance de l'e tat des eaux sur le territoire de leur exploitation agricole, de leur commune. Cette repre sentation permet e galement de croiser sur un territoire les donne es des eaux de surface et des eaux souterraines (cf. figure 3). Elle est donc plus adapte e a l'information des acteurs, leur sensibilisation et leur mobilisation. Figure 22 : Teneurs maximales en nitrates des eaux de surface : (gauche) représentation par localisation des stations de mesure (max 2018-2019 source rapport 2020 à la Commission) ; (droite) représentation par sous-secteurs hydrographiques (P90 2016-2019 source mission) La mission recommande fortement de syste matiser la caracte risation et la visualisation des teneurs en nitrates des eaux par masses d'eau (ou par sous-secteurs hydrographiques en l'absence de mesures spe cifiques a une masse d'eau), en utilisant comme indicateur le percentile 90 (P90) de toutes les mesures de teneur en nitrates re alise es sur la masse d'eau durant la pe riode choisie (de pre fe rence la pe riode du quadriennal de rapportage et non une seule campagne). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 87/147 Annexe 7. Évolution 1992-2016 des teneurs annuelles en nitrates aux stations 1. - Qualité de l'eau distribuée : situation 2018, évolution 2013-2018 Le ministe re en charge de la sante publie chaque anne e un rapport « Bilan de la qualite de l'eau du robinet vis-a -vis des nitrates » (cf. [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet]). Le bilan annuel 2018 conclut que l'eau distribue e en 2018 a e te globalement de tre s bonne qualite : 99,3% de la population a e te alimente e par une eau qui respectait en permanence la limite de qualite de 50 mg/l fixe e par la re glementation Pour environ 59% de la population la teneur maximale en nitrates dans l'eau du robinet e tait infe rieure a 25 mg/l Environ 430 000 habitants (figure a droite ci-dessous) ont e te alimente s par une eau au moins une fois non conforme, ayant pu conduire a une restriction temporaire de l'usage de l'eau pour la boisson pour les nourrissons et les femmes enceintes (les situations de non-conformite re currente, teneur moyenne annuelle de passant 50 mg/l, ont concerne 150 unite s de distribution dans 20 de partements, soit 100 000 habitants). L'analyse des e volutions 2013-2018 (figure gauche ci-dessous) montre une stabilisation de la population desservie avec des eaux non conformes (0,7%) ou de teneur maximale supe rieure a 40 mg/l (11,4%). Elle pointe une le ge re diminution de la population desservie avec des eaux <25 mg/l contre une le ge re augmentation de la population desservie avec des eaux de 25 a 40 mg/l. Figure 23 : Qualité des eaux distribuées pour l'alimentation humaine (source : Système d'Information en Santé Environnement sur les eaux (SISE-Eaux) du Ministère chargé de la santé : (gauche) évolution de la répartition de la population en fonction de la teneur maximale annuelle entre 2013 et 2018 ; (droite) carte 2018 des populations alimentées par une eau non conforme (teneur maximale annuelle > 50 mg/l) Au-dela des actions curatives (traitement des eaux) et des programmes d'actions nitrates en zone vulne rable, les 1 000 captages dits « prioritaires » pour la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole (nitrates, pesticides), identifie s dans les SDAGE devront disposer d'ici fin 2021 d'un plan d'action spe cifique a chacun, mobilisant l'ensemble des leviers financiers, fonciers et re glementaires. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 88/147 2. - Évolutions des teneurs en nitrates dans les eaux superficielles et souterraines Les tableaux ci-dessous montrent l'e volution au cours du temps, de 1992 a 2016, de la re partition des stations de mesure des teneurs en nitrates des eaux selon les valeurs moyennes annuelles (tableau du haut) ou maximales annuelles (tableau du bas). Dans chaque tableau la colonne de gauche est consacre e aux stations de mesure des eaux superficielles, la colonne de droite aux stations de mesure des eaux souterraines ; la ligne du haut montre le nombre total de stations, la ligne du bas le pourcentage par valeurs de la teneur en nitrates. Le constat d'ensemble est celui d'une stabilite sans ame lioration significative. Ces tableaux illustrent la stabilisation ou stagnation de la situation d'ensemble sur les teneurs moyennes comme sur les teneurs maximales, en eaux de surface comme en eaux souterraines. Évolution des teneurs moyennes (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) Eaux de surface Eaux souterraines Nombre de stations de mesure Évolution des teneurs maximales annuelles (1992-2016) (source : mission d'apre s donne es de [Cartograph']) stations de Rapport CGEDD-CGAAER Part des stations de mesure (%) Nombre mesure de Part des stations de mesure (sur 100%) Figure 24 : Évolution 1992-2016 de la teneur annuelle en nitrates des eaux aux différentes stations de mesure (en haut valeurs moyennes annuelles ; en bas valeurs maximales annuelles). Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 89/147 3. - Évolutions des teneurs en nitrates des eaux superficielles et souterraines : analyse spatiale Les figures ci-dessous juxtaposent les cartes des teneurs en nitrates aux stations de mesure, de 1992 a 2016 (source [Cartograph']). La lecture de telles juxtapositions est malaise e. Figure 25 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux de surface depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Figure 26 : Évolution des teneurs moyennes en nitrates des eaux souterraines depuis la mise en oeuvre de la directive « nitrates » (1991-1992 à 2015-2016, visualisation non actualisée depuis) (source OFB) Les cartes ci-dessous (celle de gauche est reprise de la figure 4) en pre sentent les tendances. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 90/147 Figure 27 : Évolution à long terme de la teneur maximale annuelle des eaux de surface (à gauche) et des eaux souterraines (à droite) aux stations de mesure (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Figure 28 : Carte d'évolution 1998-2017 des teneurs en nitrates dans les eaux de surface (source : CGDD, « Rapport de synthèse sur l'environnement en France 2019, La documentation française ») 4.- Évolution des teneurs en nitrates des eaux : analyse par sous-secteurs hydrographiques La figure 29 identifie les masses d'eau ayant gagne ou perdu une classe de qualite entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019, selon la me thode de classification en trois classes pre sente e en 1.2.1 et 4.3. Figure 29 : Évolution 2012-2019 de l'exposition aux nitrates des eaux à l'échelle des sous-secteurs hydrographiques (entre les quadriennaux 2012-2015 et 2016-2019) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 91/147 Tableau 11 : distribution en 2016-2019 des 1140 sous-secteurs hydrographiques de métropole entre les quatre classes rouge-orange-vert-bleu de teneur en nitrates des eaux superficielles et souterraines (source : mission) 2016-2019 total bleu rouge orange vert sans mesures rouge-orange-vert Total métropole Zone Vulnérable Hors Zone Vulnérable nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. nb sous-sect superficie (km²) % superf. 1 140 550 986 100% 593 290 125 53% 524 257 954 47% 343 181 761 33% 21 10 042 3% 322 171 719 67% 401 205 289 37% 361 189 403 65% 40 15 886 6% 244 104 433 19% 140 60 116 21% 104 44 317 17% 129 56 596 10% 71 30 564 11% 58 26 032 10% 23 2 906 1% 0 0 0% 0 0 0% 774 366 318 66% 572 280 083 97% 202 86 235 33% Les zones rouge-orange-vert repre sentent respectivement 65%, 21% et 11% de la superficie des zones vulne rables. Un tiers de la superficie hors zone vulne rable (86 235 km²) est en zonage rouge-orangevert (respectivement 6%, 17% et 10%). On de nombre au total 401 sous-secteurs hydrographiques rouges, d'une superficie moyenne de 512 km² (~18 000 ha de SAU). Évolution de la cartographie en 4 classes des sous-secteurs hydro (2011-2015 à 2016-2019) : Eaux souterraines : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 70 sous-secteurs manquent de mesures (68 en 2011-2015 ; 70 en 2016-2019) - 953 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 49 sous-secteurs se sont ame liore s - 68 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 188 sous-secteurs manquent de mesures (187 en 2011-2015 ; 184 en 2016-2019) - 782 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 69 sous-secteurs se sont ame liore s - 101 sous-secteurs se sont de grade s Eaux superficielles et souterraines combinées : sur les 1140 sous-secteurs hydrographiques : - 23 sous-secteurs manquent de mesures (22 en 2011-2015 ; 23 en 2016-2019) - 948 sous-secteurs n'ont pas change de classe - 78 sous-secteurs se sont ame liore s (35 de rouge a orange ; 2 de rouge a vert ; 22 de orange a vert ; 9 de orange a bleu ; 10 de vert a bleu) - 91 sous-secteurs se sont de grade s (8 de bleu a vert ; 20 de bleu a orange ; 10 de vert a orange ; 3 de vert a rouge ; 50 de orange a rouge) Tableau 12 : Nombre de sous-secteurs ayant changé de classe de qualité entre les quadriennaux 2011-2015 et 2016-2019 (source : mission) Les 78 sous-secteurs ayant gagne en classe de qualite re sultent ; dans 37 cas d'ame liorations sur les eaux de surface ; dans 36 cas d'ame liorations sur les eaux souterraines ; dans 3 cas d'ame liorations conjointes eaux de surface et souterraines (2 cas d'absences de mesures en 2011-2015). Les 91 sous-secteurs ayant perdu en classe de qualite re sultent dans 9 cas de de gradations conjointes ; dans 55 cas de de gradations seulement sur les eaux de surface ; dans 27 cas de de gradations seulement sur les eaux souterraines ; dans 9 cas de de gradations conjointes. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 92/147 Annexe 8. Politiques publiques en interaction avec le domaine des nitrates La Politique Agricole Commune Elle occupe une place pre ponde rante tant par ses domaines d'intervention (avec ses deux piliers « soutien du marche , des prix et des revenus agricoles » et « de veloppement rural ») que par les moyens alloue s (plus de 9 milliards d'euros par an pour la France). Sa programmation 2022­2027 est en cours d'e laboration. Elle interfe re avec la directive « nitrates » a plusieurs niveaux : (i) depuis sa mise en place, elle a largement accompagne l'e volution des syste mes de production qui exercent des pressions tant par la teneur que par la spe cialisation (cf. partie 2.4.1) ; (ii) elle impose des sanctions financie res aux be ne ficiaires de ses aides directes en cas de constat d'anomalie sur des points de contro le concernant les mesures lie es a la directive « nitrates » et a d'autres directives45 (cf. annexe 16) ; (iii) depuis 2013, elle encourage crescendo - avec le paiement vert et biento t avec les deux strate gies a venir (« De la ferme a la table » et « Biodiversite ») - les changements de syste mes qui atte nuent les pollutions et les externalite s ne gatives de l'agriculture ; (iv) elle de termine les contenus des messages de conseil et des re fe rentiels. Cette politique peut encore mieux inte grer l'enjeu nitrates qu'elle ne le fait actuellement. Il y a au moins deux marges de manoeuvre : Les de clarations PAC pourraient inte grer la couverture ve ge tale des intercultures. Au-dela des contro les, cela permettrait d'e tablir des cartes annuelles des CIPAN. Le consentement des agriculteurs subventionne s par la PAC (premier ou second pilier) a fournir des donne es de suivi de parcelles et d'exploitation lie es a cet enjeu nitrates pourrait trouver sa place dans une conditionnalite renouvele e, notamment pour les donne es issues des logiciels de suivi. La directive-cadre sur l'eau ou DCE (2000/60/CE) La directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle de finit des re gles pour mettre fin a la de te rioration de l'e tat des masses d'eau de l'Union europe enne et parvenir au « bon e tat » des rivie res, lacs et eaux souterraines, eaux de « transition » et eaux co tie res en 2015, avec des possibilite s pour reporter l'atteinte de cet objectif en 2021 ou en 2027. Elle formule tre s clairement des objectifs de re sultats et il appartient aux Etats-membres de mettre en place les mesures permettant de les atteindre. Elle englobe l'enjeu nitrates, l'enjeu eutrophisation et d'autres enjeux lie s a l'activite agricole (phytosanitaires, phosphore, e rosion, pollutions microbiologiques, e quilibre quantitatif de la ressource en eau...). Dans chaque grand bassin hydrographique, un Sche ma Directeur d'Ame nagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et un programme de mesures sont e tablis tous les six ans (2010-2015, 2016-2021). Dans le cadre de la pre paration des documents de planification pour la pe riode 2022-2027, les comite s de bassin ont adopte en de cembre 2019 l'e tat des lieux de leur bassin hydrographique. Ce document comprend notamment une e valuation du risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux dans l'hypothe se d'un prolongement des tendances et des politiques actuelles. L'action publique doit e tre renforce e sur ces masses d'eau « a risque ». Les programmes d'actions nitrates constituent la pie ce maitresse des politiques actuelles de maitrise des pollutions par les nitrates d'origine agricole. conditionnalite sur paiements de couple s, aides couple es pour des animaux ou des ve ge taux, ICHN, MAEC surfaciques, agroforesterie, aide a la restructuration et a la reconversion des vignobles... 45 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 93/147 Réduction de l'utilisation des pesticides Le plan national ECOPHYTO date de 2008 et trouve aussi ses origines au niveau communautaire (Directive Cadre Europe enne 2009/128/CE « utilisation durable des pesticides »). Son lien avec l'azote porte sur les compromis a faire entre enjeux au niveau des syste mes de culture. Le lien est aussi a faire en mobilisant des outils ge ne riques utiles pour les deux enjeux (la surveillance satellitaire, le dispositif d'e pide mio-surveillance, les analyses de reliquats, les outils d'aide a la de cision...). Réduction des pollutions par les émissions ammoniacales La directive (EU) 2016/2284 du Parlement europe en et du Conseil du 14 de cembre 2016 porte sur la re duction des e missions nationales de certains polluants atmosphe riques. Elle a e te transpose e en droit français par le de cret n°2017-949 du 10 mai 2017. Or, l'agriculture joue un ro le important sur la qualite de l'air. Elle ge ne re, principalement par l'e levage et les e pandages d'engrais azote s, 97% des e missions anthropiques d'ammoniac en France 46 . Ces e missions et les retombe es de compose s azote s qui en de coulent contribuent a la pollution des milieux (apports occultes d'azote et de compose s acidifiants sur les parcelles cultive es, les fore ts, les formations ve ge tales naturelles). L'ammoniac, dans des conditions me te orologiques favorables, re agit avec l'acide nitrique et est a la source de la formation de particules secondaires dans l'atmosphe re, contribuant ainsi a la charge totale en particules. Ces phe nome nes ou e pisodes sont concentre s dans le temps (notamment au printemps avec les e pandages d'effluents d'e levage et d'engrais mine raux) et concernent surtout la moitie nord de la France. D'autres e missions sont imputables a l'agriculture, notamment celles de particules terrige nes de taille ge ne ralement supe rieure a 2,5 m. Rappelons juste ici les mesures pre vues par le plan national de re duction des e missions de polluants atmosphe riques (PREPA) (2017 horizon 2030)47 : utilisation d'engrais moins e missifs, utilisation de pendillards ou enfouissement des effluents d'e levage... de veloppement de filie res alternatives au bru lage des re sidus agricoles, mesure des produits phytosanitaires dans l'air, contro le de l'interdiction des e pandages ae riens, accompagnement du secteur agricole par la diffusion des bonnes pratiques. Notons enfin que la mesure 1° « pe riode minimales d'interdiction d'e pandage de fertilisants azote s » du PAN est e troitement lie e a cet enjeu air. L'e tude de l'ACTA sur les e volutions a pre voir dans le 7e PAN prend en compte les pollutions de l'air et des eaux. Le recensement officiel des e missions (CITEPA, 2015) indique que plus de 97 % des e missions anthropiques de ce compose sont dues a l'agriculture (e levage et e pandages d'engrais azote s) en France 46 47 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Plan nat re duction polluants atmosphe riques.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 94/147 Annexe 9. Programmes de financement des installations de stockage d'effluents d'élevage Deux programmes de financement de die s a la maitrise des pollutions lie es aux effluents d'e levage se sont succe de de 1994 a 2000 (Programmes de Maitrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) : PMPOA 1 sur 1994-2000 et PMPOA 2 sur 2002-2007). Ils ont permis d'aider financie rement l'ame lioration de la collecte, du stockage et de l'e pandage des effluents d'e levage, l'ame lioration des pratiques agronomiques ainsi que la re sorption des exce dents structurels d'azote lie s aux e levages. Le PMPOA 1 pre voyait l'inte gration progressive des e levages par taille de croissante des troupeaux et sans priorite ge ographique. Il a e te stoppe en 2000, a la demande de la Commission europe enne, afin de revoir ses modalite s d'acce s. Les diffe rences d'approche pour le PMPOA 2 ont consiste , pour l'essentiel, a agir en priorite sur les zones vulne rables et a y ouvrir pendant une dure e limite e l'acce s aux aides publiques pour tous les e levages, quelle que soit leur taille. Le PMPOA 2 a e galement renforce le volet agronomique des projets des e leveurs. Le PMPOA 1 a permis d'ame liorer les conditions de stockage des effluents d'e levages des exploitations de plus grande taille. Le PMPOA 2 a concerne pre s de 53 000 e levages dont environ 90% situe s en zone vulne rable. En zone vulne rable, Les deux PMPOA ont en tout contribue a ame liorer la gestion de 80% de l'azote issu des e levages. Tableau 13 : Nombre d'élevages engagés dans les deux PMPOA PMPOA 1 Bovins Lait Bovins viande Autres herbivores Porcins et volailles Total 22 000 7 500 7 500 37 000 PMPOA 2 27 100 12 100 8 900 4 900 53 000 TOTAL 49 100 19 600 8 900 12 400 90 000 (source : [Manneville et al 2017]) Depuis la fin du PMPOA 2, des aides gestion des effluents d'e levage dans les zones vulne rables sont attribue es dans le cadre de programmes d'aide aux objectifs plus larges, parmi lesquels figure l'ame lioration de l'environnement. Le Plan de modernisation des ba timents d'e levage (PMBE) a couvert la pe riode 2017-2013. Pour la pe riode 2014-2020, les aides s'inscrivent dans le Plan de compe titivite et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE). Ces dispositions sont mises en oeuvre dans le cadre des Programmes de de veloppement rural re gionaux (PDRR) approuve s par la Commission europe enne. En application des lignes directrices de l'Union europe enne concernant les aides d'Etat, les investissements permettant de re pondre a une norme communautaire ne sont pas e ligibles, a l'exception des jeunes agriculteurs re unissant certaines conditions et des normes communautaires re cemment introduites. Apre s une mise a jour de la de limitation des zones vulne rables, une aide publique (Etat, fonds europe ens, agence de l'eau, collectivite territoriale...) peut e tre accorde e a un e leveur ayant des ba timents situe s dans les nouvelles zones vulne rables. L'aide pour se conformer aux nouvelles exigences de stockage des effluents d'e levage peut e tre accorde e « pour un maximum de 12 mois a compter de la date a laquelle celles-ci deviennent obligatoires pour l'exploitation agricole ». Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 95/147 Annexe 10. Effets favorables des cultures intermédiaires pièges à nitrates Les cultures intermédiaires peuvent rendre de multiples services qui sont de mieux en mieux connus. Leur effet en tant que « piège à nitrates » a été particulièrement étudié. Il est essentiel dans de nombreuses situations pour que la teneur en nitrates de l'eau de drainage soit inférieure à 50 mg/l. Les cultures intermédiaires rendent de multiples services Les cultures interme diaires ont e te principalement mises en avant pour leur effet favorable en termes de diminution des fuites de nitrates. Mais elles peuvent rendre bien d'autres services. Pour mieux faire connaitre ces services et aller au-dela de la fonction de pie ge a nitrates, l'INRA a organise le 4 octobre 2017 a Auzeville un colloque intitule « CIMS : des Cultures Interme diaires MultiServices pour une production agroe cologique performante »48. Ce colloque a permis de faire le point, d'une part, sur les processus e cologiques sous-jacents a la production des services e cosyste miques des CIMS, et d'autre part, sur la façon de les conduire pour proposer des solutions adapte es aux objectifs de durabilite des exploitations agricoles. Les services de l'Etat cherchent e galement a mieux faire connaitre l'ensemble des services rendus par les cultures interme diaires. A titre d'illustration, la figure 30 est extraite d'une brochure d'information re dige e en Centre-Val de Loire49. Me me lorsque les possibilite s de valorisation fourrage re sont faibles, les services pouvant e tre rendus sont multiples et justifient une conduite adapte e et soigne e des cultures interme diaires. Figure 30 : Extrait de la brochure « Les couverts en interculture. Opportunités et réglementation » éditée par la DRAAF et la DREAL Centre-Val de Loire (mai 2020) Principes du piégeage de l'azote par une CIPAN, effets sur la lixiviation de nitrate et sur l'azote disponible pour la culture suivante Plusieurs me canismes expliquent l'e volution dans le temps du "reliquat d'azote mine ral du sol" (azote disponible pour les plantes mais aussi expose a la lixiviation) a partir de la re colte de la culture pre ce dente (cf. figure 31). 48 49 https://www6.inrae.fr/ciag/CIAg-Agriculture/Cultures-Intermediaires-Multi-Services http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ 2020_communicationcouvertsinterculturaux.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 96/147 Avant le de but du drainage, le fort taux de mine ralisation des matie res organiques en fin d'e te et en automne entraine l'augmentation du reliquat d'azote mine ral. Durant la pe riode de drainage, le reliquat diminue du fait de la lixiviation de nitrate et d'un taux de mine ralisation plus faible en fin d'automne et hiver. L'e volution du reliquat d'azote mine ral est module e par la pre sence d'une CIPAN. En absorbant l'azote mine ral du sol avant le de but du drainage, la CIPAN empe che l'augmentation du reliquat expose a la lixiviation. (source : [Rapport INRA 2012, re sume ]) Cultures intermédiaires, fuites de nitrates et impact économique. Résultats de l'essai longue durée de Thibie (Marne) L'impact sur la lixiviation de nitrates des cultures interme diaires implante es durant les intercultures a fait l'objet de nombreuses expe rimentations de s les anne es 80, avec par exemple des mesures en cases lysime triques ou avec des bougies poreuses. Les re sultats de l'expe rimentation mene e en Champagne crayeuse a Thibie50 sont rapporte s ici a titre d'illustration. Gestion des intercultures La rotation e tudie e est la rotation betterave sucrie re­pois­ble . Pour chacune des trois intercultures, le sol couvert par une culture interme diaire est compare au sol laisse nu. Le radis est la principale culture interme diaire retenue, sauf entre betterave et pois (ce re ale en culture interme diaire), vu la date d'arrachage des betteraves. Fertilisation azotée des cultures principales Les doses totales d'engrais azote s e pandues sont de deux niveaux, ajuste s chaque anne e : (1) traitements dits « N BILAN » (les doses totales sont calcule es a partir de la mesure des reliquats d'azote mine ral en sortie d'hiver (RSH) et de la me thode du bilan additif type INRA) et (2) traitements dits « N REDUIT » (re duction forfaitaire de 35 % de la dose bilan). Teneur en nitrates mesurée dans l'eau des bougies poreuses Des bougies poreuses sont utilise es pour pre lever de l'eau du sol a la base de la profondeur d'enracinement. L'e chantillon pre leve repre sente l'eau qui s'infiltre en profondeur vers la nappe. La figure 32 repre sente les teneurs en nitrates de l'eau observe es pour chaque traitement expe rimental (moyennes e tablies sur les 12 ans de dure e de l'essai). À noter que le rôle des cultures intermédiaires est nettement plus important que celui de la réduction de fertilisation azotée, quelle que soit l'interculture. Cette pre dominance du ro le des cultures interme diaires a constamment e te observe e au long des douze anne es de l'essai. Figure 31 : Principe du piégeage de l'azote par une CIPAN et dynamique du nitrate dans le sol Limiter le lessivage des nitrates. Essai de longue dure e Site de THIBIE (Marne). Re sultats acquis de 1991 a 2008 (https://www.arvalis-infos.fr/file/galleryelement/pj/2e/bc/d2/98/ rapportfinalthibie_1et7505878213799499990.pdf) 50 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 97/147 150 teneur en nitrate (mg/l) 125 100 75 50 25 0 après BETTERAVE 57 47 133 120 79 118 101 66 48 30 27 42 103 89 N BILAN sans CI N RÉDUIT sans CI N BILAN avec CI N RÉDUIT avec CI 35 32 après POIS après BLÉ Moyenne Figure 32 : Teneurs en nitrates moyennes de l'eau prélevée avec les bougies poreuses dans l'essai longue durée de Thibie 1991-2003 (Marne) Impact économique : Une marge directe en hausse Des augmentations de rendement lie s a la pre sence de couverts interme diaires ont e te constate es, plus particulie rement sur le ble et la betterave. Les e le ments explicatifs ne sont pas bien identifie s, mais ne sont en aucun cas imputables aux seuls effets azote : les courbes de re ponse du ble a l'azote ont montre que les rendements augmentent apre s radis sans que la dose optimale ne soit modifie e. A partir de 2004, la rotation betterave-ble -orge de printemps a remplace la rotation betterave-pois-ble . Un couvert de radis a e te implante entre le ble et l'orge et entre l'orge et la betterave. De 2004 a 2008, des gains de rendement d'environ 8 % sont toujours observe s sur ble et betterave. Les gains sont encore plus impressionnants sur orge de printemps : entre + 3 % et + 39 % (figure 33). Sur cet essai, la hausse des rendements constate e apre s les couverts ve ge taux conduit a une forte e le vation du produit de pre s de 100 /ha/an. La hausse des charges de 34 /ha/an est donc tre s largement compense e (figure 34). (source : Labreuche J., Briffaux G., Aubrion G., Moquet M., Couture D., Dossier couverts ve ge taux, Perspectives Agricoles n°357, juin 2009) Figure 34 : La hausse des rendements a largement compensé les charges imputables au couvert Figure 33 : Depuis 1996, les rendements des cultures sont plus élevés après un couvert Simulations réalisées par l'INRA dans le cadre de l'étude remise en 2012 Les effets be ne fiques des CIPAN sur les fuites de nitrates ont conduit tre s to t a prescrire leur implantation dans les situations pre sentant les enjeux les plus importants. Le de cret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 relatif aux programmes d'action a ainsi introduit l'obligation de couverture du sol sur toutes les parcelles dans les bassins versants situe s en amont des prises d'eau superficielle utilise e pour la production d'eau destine e a la consommation humaine et pre sentant des teneurs en nitrates supe rieures a 50 mg/l. La circulaire du 26 mars 2008 a rendu obligatoire la couverture de 100% des surfaces cultive es au plus tard en 2012, en conside rant l'efficacite environnementale reconnue de la couverture des sols pour un cou t de mise en oeuvre relativement faible. La loi du 3 aou t 2009 de Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 98/147 programmation relative a la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a indique que l'Etat ge ne raliserait « la couverture des sols en hiver en fonction des conditions locales ». L'objectif de couverture totale a fait l'objet de contestations de repre sentants de la profession agricole. Sur l'argument d'impossibilite s techniques de mise en oeuvre, ils ont demande la reconnaissance de pratiques alternatives (absence de couverture, maintien des re sidus en surface, de repousses de ce re ales). Dans ce contexte, les ministe res charge s de l'environnement et de l'agriculture ont sollicite l'INRA pour re aliser une e tude qui fasse le point des acquis, des incertitudes et des questions a approfondir sur cette proble matique. Cette e tude a e te remise en 2012 [Rapport INRA 2012]. Le seul examen de la bibliographie scientifique ne suffisant pas pour appre hender la diversite des situations du territoire me tropolitain, l'INRA a comple te l'e tat des connaissances par un travail de simulation. Les simulations ont explore une large gamme de contextes pe doclimatiques et agronomiques et ont e te conduites sur 24 sites localise s en zone vulne rable pour 20 anne es de climat (1998-2008, donne es Me te o-France). (cf. figure 35). La carte de gauche repre sente l'indicateur [Pluie­ Evapotranspiration potentielle (ETP)] de aou t a mars ; la carte de droite repre sente la tempe rature moyenne de aou t a mars. En gris : territoire hors zone vulne rable). Figure 35 : Localisation des 24 sites climatiques pour les simulations de gestion de l'interculture Cette e tude a confirme l'efficacite des CIPAN et pre cise des conditions de mise en oeuvre : Les CIPAN sont nécessaires, y compris lorsqu'une fertilisation bien raisonne e de la culture pre ce dente laisse peu de nitrate, puisque la mine ralisation des matie res organiques du sol produit en continu de l'azote, qui peut alors e tre lixivie . Les cultures intermédiaires non-légumineuses sont incontestablement efficaces en tant que CIPAN, pour une tre s large proportion des conditions simule es. Cette efficacite est ve rifie e aussi bien en interculture courte qu'en interculture longue. La re duction de la teneur en nitrates de l'eau est ge ne ralement supe rieure a 50% et, en conse quence, la teneur en nitrates de l'eau de drainage est infe rieure a 50 mg/l. L'efficacite existe aussi en cas d'e pandage de produits organiques, mais sous condition de faible reliquat pre alable. Apre s mais grain (re colte de mi a fin octobre), la croissance des CIPAN reste limite e a l'automne et la re duction de la teneur en nitrates est en moyenne infe rieure a 10%. Toutefois, pour les sites les plus chauds, la pe riode de ve ge tation allonge e permet une re duction de 20% a 30% de la teneur en nitrates. Les itinéraires techniques doivent être adaptés aux conditions pédoclimatiques locales et au système de culture pour conjointement maximiser l'efficacite « pie ge a nitrates » et minimiser les e ventuels effets inde sirables sur la culture suivante. Cette adaptation de la gestion des CIPAN doit aussi inte grer les autres « services » qu'elles sont susceptibles de rendre, en fonction des enjeux locaux (lutte contre l'e rosion, reconstitution des ressources en eau...). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 99/147 L'e tude a aussi mis en e vidence un besoin d'approfondissement de certaines connaissances et la ne cessite de de velopper des recherches coordonne es, notamment sur : Les proprie te s des espe ces utilisables en CIPAN, leurs impacts sur les bioagresseurs des cultures principales, leur diversification et leur ame lioration par une se lection ge ne tique cible e ; La diversification et l'optimisation des itine raires techniques des CIPAN : emploi de le gumineuses ou de me langes d'espe ces pour optimiser conjointement effets « pie ge a nitrates » et « engrais vert », pratique du semis sous couvert de la culture pre ce dente, adaptation aux syste mes sans labour, conception d'outils d'aide a la de cision pour optimiser les itine raires techniques ; L'impact de la ge ne ralisation des CIPAN sur les ressources en eau ; Les effets du changement climatique sur leur efficacite ; L'analyse cou t-be ne fice des cultures interme diaires en conside rant l'ensemble de leurs fonctions et l'e tude des politiques publiques les plus efficaces pour leur mise en oeuvre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 100/147 Annexe 11. Suivi satellitaire des couverts végétaux d'interculture L'e valuation de la mise en oeuvre de la mesure 7° (ve rification de la mise en place effective de CIPAN sur les parcelles qui le requie rent et estimation de la biomasse correspondante) est particulie rement difficile. Elle demande en the orie un plan d'e chantillonnage statistique dense et des tourne es de terrain sur le territoire conside re . Cette e valuation n'est pas re alise e a ce jour, principalement faute de moyens humains. De ce fait, les contro les se cantonnent essentiellement a un ro le de police. L'imagerie satellitaire constitue un outil particulie rement pertinent pour une telle e valuation. L'imagerie optique des satellites Sentinel (Agence spatiale europe enne, programme Copernicus) est aujourd'hui disponible en temps re el avec une grande qualite radiome trique et ge ome trique, une re pe titivite the orique de 5 jours, une re solution de 10 m, une diffusion gratuite et une pe rennite assure e. Elle est parfaitement adapte e au suivi en pe riode automnale et hivernale, malgre les conditions de ne bulosite . Les donne es existent depuis 2016 permettant une analyse a posteriori. Les compe tences publiques (CNES, INRAE, OFB, Cerema...) et prive es (bureaux d'e tude, socie te s de service en te le de tection...) existent. L'expe rience de suivi satellitaire des CIPAN par la DDT des Deux-Se vres et Irstea (2013-2015). La classification d'une image satellitaire d'automne (figure 36) quantifie, a l'e chelle de la parcelle, des indicateurs de biomasse. Cela permet d'estimer la densite de couverture ve ge tale. Le croisement des donne es de couvert ve ge tal d'interculture et des donne es du RPG sur la culture principale pre ce dente permet d'estimer le risque d'anomalie CIPAN a l'e chelle de la parcelle. Cette information peut e tre traduite en un indicateur re gionalise du risque d'anomalie. Elle aide a cibler les zones, voire les exploitations a contro ler et a e valuer la mise en oeuvre des CIPAN (figure 36). Cette expe rience a servi de base a plusieurs initiatives ulte rieures. Projet pilote « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement »51 de l'OFB re gion Bretagne. Ce projet vise a mieux mobiliser l'information pour e laborer les plans de contro le de police de l'environnement dans le domaine des pollutions diffuses. Le bassin est cartographie sous forme de pixels de 5 km x 5 km. Un mode le attribue a chaque pixel une note de 0 a 1 indiquant le risque d'anomalie. Ce mode le est entraine sur les 20 000 contro les de l'anne e pre ce dente afin d'expliquer les taux d'infractions observe s sur la base de 80 variables d'entre e (variables de milieu, de pression, d'e tat...) issues des bases de donne es et de l'imagerie satellitaire (figure 37). L'OFB Bretagne a engage un travail de cartographie satellitaire mensuelle des CIPAN valorisant ses releve s de terrain. L'expe rience des socie te s prive es. Plusieurs socie te s de veloppent des services de suivi satellitaire des couverts ve ge taux, en appui a la transition agro-e cologique et peuvent produire des cartes de CIPAN. A titre d'exemple : TERRANIS (http://terranis.fr/) de veloppe, avec la Coope rative Euralis et le laboratoire CESBIO, une approche de caracte risation par imagerie satellitaire des couverts ve ge taux d'interculture (composition spe cifique, biomasse...) (figure 38). Elle alimente la me thode MERCI (cf. [MERCI]) de la chambre re gionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine, pour estimer les quantite s d'e le ments fertilisants restitue es a la culture suivante. ENVILYS (http://www.envilys.com) de veloppe, des de marches de mode lisation des transferts de pollutions diffuses a l'e chelle des territoires sensibles (travaux sur 120 aires d'alimentation de captages), associant me trologie, mode lisation, analyse des pratiques et imagerie satellitaire. Ces de marches sont mises en oeuvre aupre s de clients publics et prive s aux e chelles française et europe enne, ainsi que dans le cadre de projets de R&D (webservices, te le de tectection...). En re ponse a l'Appel a Manifestation d'Inte re t « Intelligence Artificielle » d'Etalab, un de partement de la direction interministe rielle du nume rique (DINUM) 51 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 101/147 Figure 36 : Suivi satellitaire des CIPAN ( DDT des Deux-Sèvres-Irstea) : étapes de la méthode : (1) image ; (2) classification ; (3) indicateurs de risque d'anomalie par parcelles ; (4) indicateurs régionalisés Figure 37 : Projet « Intelligence Artificielle - Police de l'Environnement » OFB Bretagne : (gauche) maillage 5 km x 5 km et contrôles de l'année précédente ; (droite) cartographie satellitaire du couvert végétal d'interculture Figure 38 : Diagnostic sur le sous-secteur « Gers du confluent du Sousson au confluent de la Garonne » (TerraNIS) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 102/147 Annexe 12. Analyse des adaptations de la mesure 7° dans les PAR Cadre général L'arre te du 23 octobre 2013 a modifie le PAN en ajoutant l'annexe VII « Couverture ve ge tale pour limiter les fuites d'azote au cours des pe riodes pluvieuses ». Le PAR peut ne pas rendre obligatoire la couverture des sols par un couvert ve ge tal dans certaines situations. L'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 52 a peu motive les choix retenus et n'a pratiquement pas e value leurs impacts. Dans son avis de libe re le 10 juillet 2013 53 , l'Autorite environnementale observe que ce dispositif ne respecte pas le principe d'un programme national socle, pouvant e tre renforce par les programmes re gionaux, puisqu'ici le pre fet de re gion peut de cider d'importantes adaptations au dispositif national. L'Autorite environnementale rele ve que la consultation du GREN a me me de donner un avis technique sur ces adaptations n'est pas prescrite avant leur adoption. Elle souligne que cette possibilite d'adaptation l'a empe che e d'appre cier les effets de la mesure 7°, avant la de finition de ces adaptations re gionales. Un dispositif efficace de suivi et de contro le lui est apparu particulie rement ne cessaire. Les trois exemples développés ci-après illustrent la diversité des adaptations de la mesure 7° par les PAR. Les apports de l'étude nationale remise par l'INRA en 2012 ont finalement été très peu valorisés et les évaluations environnementales du PAN et des PAR sont restées succinctes. D'une manière générale, les adaptations régionales semblent échapper à une logique d'ensemble et être principalement motivées par le souhait de reconduire des dispositions arrêtées dans les programmes d'actions départementaux antérieurs aux 5es PAR. Adaptation a) Date de la récolte principale à partir de laquelle la couverture végétale des sols n'est plus obligatoire Le contenu des 4es PAR arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a recense 26 de partements pour lesquels les 4es programmes d'actions avaient de fini une date limite de re colte de la culture principale. Ces dates limites allaient du 1er septembre au 31 octobre. Le cadrage national de 2013 La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR rappelle la justification d'une date limite de re colte de la culture principale, mais sans fournir des e le ments me thodologiques devant pre sider a sa de finition : L'étude INRA sur les cultures intermédiaires (2012) montre en effet qu'en cas de récolte tardive, la CIPAN n'est plus efficace pour réduire les fuites d'azote puisqu'elle ne croît pas suffisamment pour remplir son rôle. La date limite au-delà de laquelle la récolte est jugée comme « tardive » doit être définie au niveau régional, en fonction des caractéristiques pédoclimatiques de la région. Cette date correspond à la date à partir de laquelle la récolte de la culture principale ne permet plus d'implanter une CIPAN ou une culture dérobée qui se développe suffisamment pour remplir son rôle. (...) 52 53 http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ees2013_pan_oieau.pdf http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/009021-01_avis-delibere_ae_cle133e38.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 103/147  Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Les pre fets de re gion ont tous arre te une date unique de re colte pour l'ensemble de leur re gion. Les variantes, lorsqu'elles existent ne sont pas lie es a la diversite pe doclimatique au sein de la re gion (figure 39, source : Barreau S., Magnier J., Analyse des contenus des sixie mes programmes d'actions re gionaux « nitrates », Office International de l'Eau, juin 2019). Apre s l'entre e en vigueur du PAN et des 5es PAR puis des 6es PAR, on retrouve exactement la me me fourchette de date limite de re colte que pour les 4es PA, du 1er septembre au 1er novembre, mais le principe s'est trouve e tendu a l'ensemble des de partements concerne s par les zones vulne rables. Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude de l'INRA remise en 2012 a e tudie par simulation trois successions-types se lectionne es pour repre senter des intercultures contraste es : une succession ble d'hiver­mais, une succession colza­ble et une succession mais­mais, en grain ou fourrage selon les re gions, qui permet d'e tudier des cas de re colte tardive a l'automne (de fin septembre a fin octobre). Pour les successions ble d'hiver­mais et mais­mais, les simulations mettent en e vidence la tendance a la de croissance des quantite s d'azote fixe es par la culture interme diaire au fur et a mesure que sa leve e est tardive. Mais la quantite d'azote fixe e varie beaucoup en fonction du contexte climatique. Apre s une re colte de ble Parmi les sites e tudie s, il y en a ou une leve e de la culture interme diaire au 25 septembre (date la plus tardive parmi les dates simule es) permet encore une acquisition notable d'azote par la culture interme diaire (figure 40). Figure 39 : Date limite de récolte de la culture principale au-delà de laquelle la couverture des sols par une culture intermédiaire n'est pas obligatoire dans les intercultures longues Figure 40 : Succession blé d'hiver­maïs. Gamme des quantités d'azote absorbé par le ray-grass en fonction des dates de levée et de destruction pour six sites ayant des réponses contrastées (trait bleu = moyenne du site, toutes dates confondues) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 104/147  Apre s une re colte de mais ensilage (haut de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 septembre) Les CIPAN sont toujours utiles pour diminuer la lixiviation et donc la teneur en nitrates de l'eau de drainage, avec une re duction me diane de 35% pour la moutarde. Dans les situations simule es pour l'ouest et le sud de la France, l'abattement de la teneur est proche de 50%, car la croissance des CIPAN peut e tre significative pour des semis de mi a fin septembre, et l'exportation des cannes de mais permet un semis dans de meilleures conditions et un total acce s a la lumie re des plantes. Apre s une re colte de mais grain (bas de la figure 41). (leve e du couvert simule e au 25 octobre) Les CIPAN sont ge ne ralement insuffisamment efficaces et peu utiles pour re duire la lixiviation et la teneur nitrique de l'eau de drainage, car leur croissance est trop faible a l'automne, du fait de la date de semis tardive. On notera toutefois que la moutarde permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage sur certains sites de la moitie sud de la France, en particulier si la pluviome trie est e leve e (site 01). Figure 41 : Différentiel (ou delta) de lixiviation d'azote nitrique entre culture intermédiaire (moutarde) et sol nu dans la succession maïs-maïs ensilage (9 sites en haut) et grain (15 sites en bas). (trait bleu = moyenne inter-sites) Examen critique du PAN et des PAR au regard des donne es disponibles Les enseignements tire s des simulations re alise es pour les successions ble d'hiver­mais, mais grain­ mais grain et mais fourrage­mais fourrage permettent indirectement de re pondre a la question suivante : « Jusqu'a quand le semis d'une CIPAN permet-il de fixer suffisamment d'azote pour re duire de manie re efficace les fuites d'azote ? ». Dates limites de re colte de la culture principale pre ce dente (PAR) Les dates arre te es dans les PAR (figure 39) pre sentent un gradient est-ouest, ce qui est en accord avec le re sultat des simulations re alise es dans l'e tude INRA 2012 [Rapport INRA 2012]. En revanche, le classement nord-sud interpelle (Bretagne : 1er novembre ; Pays de la Loire : 20 octobre ; Nouvelle-Aquitaine : 15 octobre ; Occitanie : 20 septembre ; PACA : 15 octobre). Au sud des Pays de la Loire, la date pourrait a minima ne pas e tre ante rieure au 15 octobre (cf. e tude Arvalis ci-dessous). Le principal e cart concerne le PAR Occitanie qui a le 20 septembre comme date limite (les dates limites pour le 5e PAR Midi-Pyre ne es et le 5e PAR Languedoc-Roussillon e taient respectivement le 20 septembre et le 1er octobre). Le rapport d'e valuation environnementale du projet de 6e PAR Occitanie fournit les e le ments suivants : « Sur la base du modèle CHN développé par Arvalis, une simulation de date de début de lixiviation a été faite sur 23 types de sols rencontrés en ex-Midi-Pyrénées. Compte tenu du temps de levée nécessaire au couvert d'interculture pour développer son efficacité de piège à nitrates, la date limite d'implantation dans les conditions locales régionales correspond au 15 octobre. La proposition, d'une date limite de récolte de la culture principale arrêtée au 15 octobre, en cohérence avec la date limite d'implantation du couvert intermédiaire, a été examinée. Elle n'a pas été retenue car elle constitue un changement de règle vis-à-vis des deux anciens PAR ce qui peut nuire à l'appropriation de cette mesure par les agriculteurs. En outre, elle présente peu de bénéfice environnemental car peu de cultures sont récoltées entre le 20 septembre et le 15 octobre en Occitanie hors maïs grain, sorgho et tournesol (cf. proposition de date au 1er octobre). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 105/147 Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s mais grain (PAN) Alors que l'e tude INRA a montre que l'implantation d'une CIPAN permet de re duire significativement la teneur en nitrates de l'eau de drainage dans des contextes pe doclimatiques de la moitie sud de la France, le PAN a d'emble e e tendu a la France entie re la mesure d'exemption justifie e pour le nord. Exemption ge ne ralise e de l'implantation de CIPAN apre s tournesol et sorgho (PAN) Les intercultures apre s tournesol et sorgho n'ont pas e te simule es dans l'e tude INRA. Toutefois, ces cultures sont ge ne ralement re colte es plus to t que le mais grain et laissent moins de re sidus de culture au sol, tout particulie rement pour le tournesol. Compte tenu de ces e le ments, il serait efficace de rendre obligatoire l'implantation d'une CIPAN dans les intercultures longues suivant une re colte de tournesol et de sorgho de s que la re colte est ante rieure a la date limite de re colte s'appliquant au reste des cultures. Autorisation des repousses de céréales en lieu et place des CIPAN Les apports de l'e tude INRA de 2012 L'e tude indique que les repousses de ce re ales sont efficaces pour re duire la lixiviation, a condition qu'elles soient spatialement bien distribue es et avec un taux de couverture e leve . Sous cette condition de couverture du sol, les repousses de ble s'ave rent quasiment aussi efficaces qu'une CIPAN de ray-grass d'Italie. En revanche, lorsque la re partition spatiale est he te roge ne (en « bandes » de couvert, sous le 11 novembre passage de la moissonneuse-batteuse, alternant avec du sol nu - figure 42), les repousses sont en Figure 42 : Illustration d'un couvert de moyenne deux fois moins efficaces pour re duire repousses de blé en « bandes » la lixiviation que si elles sont homoge nes. Dans le cas de repousses peu denses et he te roge nes spatialement, ce couvert interme diaire serait certes utile, mais incomple tement efficace pour re duire les fuites de nitrates. Le cadrage national de 2013 Dans le cas ge ne ral, la couverture des sols est obtenue soit par l'implantation d'une culture interme diaire pie ge a nitrates, soit par l'implantation d'une culture de robe e, soit par des repousses de colza denses et homoge nes spatialement. Les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont e galement autorise es dans la limite de 20 % des surfaces en interculture longue a l'e chelle de l'exploitation. Dans les re gions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur, les repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement sont autorise es au-dela de la limite de 20 %. Toutefois, l'implantation d'une CIPAN ou d'une culture de robe e est exige e sur les ilots culturaux qui ne sont pas couverts par des repousses denses et homoge nes spatialement une semaine avant la date fixe e dans le PAR. Le contenu des 6es PAR arre te s en 2018 Au niveau d'une exploitation agricole, la part de la superficie des parcelles en intercultures longues pouvant e tre couverte par des repousses de ce re ales en lieu et place des CIPAN varie de 0% (Bretagne et Grand Est pour la totalite de leur zone vulne rable, Nouvelle-Aquitaine pour ses ZAR) a 100% (Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Co te d'Azur). Les autres PAR autorisent 20% et ont parfois arre te des prescriptions spe cifiques comple mentaires : exigences de densite et d'homoge ne ite des repousses et obligation d'implanter une CIPAN avant le 15 octobre si les repousses ne sont pas conformes (Auvergne-Rho ne-Alpes), ne cessite d'utiliser une moissonneuse-batteuse e quipe e d'un broyeur-e parpilleur de pailles (Ile-de-France). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 106/147 Dans les de partements de l'ex Languedoc-Roussillon, l'exigence est de montrer avant le 13 septembre une homoge ne ite spatiale (le couvert ne doit pas e tre « en bandes ») et une densite minimale par hectare de 75 plantes par m². A de faut, l'agriculteur doit implanter une CIPAN. Le retour d'expe rience montre que peu d'agriculteurs utilisent la possibilite de couvrir le sol a l'aide de repousses de ce re ales. En effet, s'ils doivent attendre mi-septembre pour constater que le couvert n'est pas suffisant et implanter une CIPAN, ils ont un sentiment de double peine. Ils pre fe rent implanter directement une CIPAN ou utiliser tout autre moyen de rogatoire permis par le PAR Occitanie. Adaptation b) contraintes liées aux sols argileux Le contenu des 4es PA arre te s en 2009 L'e tude INRA remise en 2012 a examine les de rogations concernant des situations de sol a fort taux d'argile. Elles s'appuient sur l'argument que les sols argileux ne cessitent un travail pre coce a l'automne difficilement compatible avec l'implantation d'une culture interme diaire. Toutefois, il convient de pre ciser que la texture des sols qualifie s « d'argileux » dans ces de rogations est tre s he te roge ne, puisque les valeurs indique es varient de 22 a 40% d'argile selon les de partements. Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37%, et comme argilo-limoneux lorsque cette teneur est comprise entre 27,5% et 37%. Le cadrage national de 2013 L'arre te modifie du 19 de cembre 2011 de finit plusieurs adaptations qui peuvent e tre apporte es par les PAR pour ce qui concerne l'obligation de couverture des sols durant les intercultures longues. L'une des possibilite s d'adaptation concerne les ilots culturaux sur lesquels un travail du sol doit e tre re alise pendant la pe riode d'implantation de la CIPAN ou des repousses : b) La couverture des sols n'est pas obligatoire dans les intercultures longues et courtes pour les îlots culturaux sur lesquels un travail du sol doit être réalisé pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses. Cette adaptation ne s'applique pas aux intercultures longues derrière du maïs grain, du tournesol ou du sorgho. La circulaire du 5 de cembre 2013 donnant des instructions relatives a l'e tablissement des PAR fournit les pre cisions suivantes pour les sols argileux : La possibilité d'adaptation b), liée à la nécessité de réaliser un travail du sol pendant la période d'implantation de la culture intermédiaire piège à nitrates ou des repousses, vise à ne pas obliger à couvrir le sol pendant l'interculture longue pour les sols ayant une teneur élevée en argile et nécessitant un travail du sol pendant la période d'implantation de la CIPAN ou des repousses. Il est rappelé qu'une destruction de la culture intermédiaire ou des repousses plus précoce que dans les autres intercultures longues doit être privilégiée à l'absence de toute couverture. (...) La date avant laquelle la destruction de la CIPAN ou des repousses est interdite doit être fixée. Elle est en général fixée de manière à ce que la durée minimale d'implantation du couvert, c'est-à-dire entre la levée et la destruction, soit au moins égale à deux mois (une durée plus courte est possible dans les cas où une destruction précoce a été préférée à l'absence de toute couverture, par exemple pour les sols argileux). Le contenu des 6es PA arre te s en 2018 La pre sence dans la re gion de sols argileux est prise en compte de façon tre s variable : depuis une re duction de la dure e minimale de pre sence des CIPAN et/ou une autorisation a les de truire plus to t jusqu'a une exemption totale pour les terres dont la teneur en argile de passe un certain seuil) Cette possibilite d'adaptation a e te de cline e d'une manie re tre s he te roge ne. Les 5es PAR ont pratiquement reconduit les mesures qui existaient de ja dans les 4es programmes d'actions, hormis l'introduction d'une tole rance de 20% de repousses de ce re ales en lieu et place de CIPAN. En 2018, les 6es PAR ont en ge ne ral reconduit les mesures des 5es PAR. L'e criture du 6e PAR de la re gion Grand Est, Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 107/147 issue de la fusion de trois re gions, a conduit a uniformiser les mesures et a rehausser l'efficacite de la mesure 7° du PAR (non reconnaissance des repousses de ce re ales, absence d'exemption d'implantation de CIPAN pour les sols argileux). La principale motivation de la re alisation d'un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert, CIPAN ou repousses, est lie e au taux d'argile du sol. Durant une interculture longue, les sols argileux sont laboure s les premiers, a la fois pour labourer dans de meilleures conditions et pour permettre une bonne e volution de la structure du sol sous l'effet du climat (alternance gel-de gel et alternance humectation-dessiccation qui fragmentent le sol). Les adaptations re gionales de la mesures 7° aux sols argileux varient selon plusieurs crite res (tableau 14) : La nature de l'adaptation re gionale de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues et de la conserver deux mois : autorisation d'une destruction plus pre coce et/ou exemption totale de la couverture des sols par une CIPAN, La de finition du sol argileux. Les teneurs en argile utilise es comme seuil sont tre s variables. Les valeurs suivantes sont dans au moins une re gion : 18% ; 20 % ; 25 % ; 27 % ; 28 % ; 30 % ; 37 % ; et 40 % (figure 43). Si l'on se re fe re a la qualification ad hoc des textures des sols, un sol est conside re comme argileux lorsque sa teneur en argile (fraction < 2 µm) est supe rieure a 37% [Rapport INRA 2012] Figure 43 : Prise en compte de la composition granulométrique du sol pour définir les adaptations à l'obligation d'implanter une CIPAN et de la conserver deux mois Les informations a fournir pour que le caracte re « argileux » soit reconnu. En ge ne ral, l'agriculteur doit disposer d'une analyse de sol justifiant du taux d'argile pour chacun des ilots culturaux sur lequel il met en oeuvre une adaptation re gionale. Seules deux re gions ont arre te une liste de communes, mais avec deux approches diffe rentes. La re gion Pays de la Loire a de fini une liste restreinte de communes (quelques dizaines en Maine-et-Loire et dans la Sarthe) ou l'adaptation est possible, sous re serve que l'agriculteur dispose d'une analyse de sol pour chaque ilot concerne et la consigne dans son cahier d'enregistrement des pratiques. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 108/147 La re gion Occitanie a de fini une large liste de communes (pre s de 600 communes situe es dans les de partements de l'ancienne re gion Midi-Pyre ne es). Pour tout ilot situe dans les communes ou parties de communes appartenant a la liste, aucune analyse de sol n'est a fournir pour mettre en oeuvre l'adaptation re gionale. En dehors de ce pe rime tre, l'adaptation est possible sous re serve que l'agriculteur tienne a la disposition de l'administration une analyse de sol justificative du taux d'argile par ilots ou groupements d'ilots contigus et homoge nes quant a la nature du sol concerne s, d'une superficie infe rieure a 25 ha. La justification a fournir pour e tayer la « ne cessite de re aliser un travail du sol pendant la pe riode d'implantation du couvert ve ge tal ». Beaucoup de PAR indiquent seulement la composition granulome trique du sol qui ouvre l'acce s a une adaptation re gionale. Certains PAR pre cisent en plus qu'un travail du sol doit effectivement avoir e te re alise durant la pe riode normale d'implantation du couvert ve ge tal et que cette intervention doit figurer dans le cahier d'enregistrement des pratiques. D'une manie re ge ne rale, il est difficile de savoir quelle est la part de la superficie concerne e par les adaptations de la mesure 7° au titre de la composition granulome trique, que ce soit en consultant les bilans du 5e PAR ou en consultant les e valuations environnementales des projets de 6e PAR. Examen critique des PAR L'extre me diversite de la de finition des sols argileux et de leur prise en compte dans la de finition de la prescription est techniquement difficile a expliquer. En 2013, un sce nario alternatif au dispositif actuel a e te envisage et a e te pre sente dans le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te de 2013 dans les termes suivants : SCENARIO ALTERNATIF Identique au scénario retenu mais en remplaçant les adaptations régionales par des règles nationales d'exceptions à la couverture des sols (cas des sols ayant plus de 37% d'argile, cas des îlots en agriculture biologique pratiquant le faux semis) ou de réduction de la durée de la couverture des sols à moins de deux mois pour les sols ayant une teneur en argile entre 25 et 37% (services de l'État - discuté en groupe de concertation en 2012). Ce scénario laisse peu de subsidiarité au préfet de région pour adapter cette mesure localement. L'élaboration des 4èmes programmes d'actions départementaux avait conduit à des adaptations locales notamment en fonction de la nature des sols. Ce scénario remet en cause ces adaptations. Ce sce nario alternatif n'a pas e te retenu et l'impact environnemental du choix ope re n'a pas e te e value . Le souhait de ne pas remettre en cause les adaptations des 4es programmes d'actions a e te de terminant dans l'e criture du PAN, malgre les apports de l'e tude remise par l'INRA en 2012. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 109/147 Tableau 14 : adaptations régionales de la mesure 7° au titre de la composition granulométrique des sols (source : mission) Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Aucune adaptation Grand Est PACA ne ant ne ant ne ant ne ant Adaptation seulement par modification de date pour certains sols Centre-Val de Loire Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 30 octobre, sous re serve de 2 mois d'implantation Sols argileux avec teneur 40% Option 1 : couvert et destruction possible a partir du 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation Option 2 : Si un labour est re alise au plus tard le 15 septembre : - l'implantation d'une CIPAN avant le labour n'est pas obligatoire et l'est apre s le labour ; - la destruction du couvert ne peut pas intervenir avant le 15 octobre, sous re serve de 6 semaines d'implantation et la destruction chimique est autorise e. Normandie Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre Taux d'argile > 25 % :destruction possible a partir du 1er novembre Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Liste de communes ET taux d'argile est supe rieur a 25 % ET travail du sol re alise avant le 15 novembre : destruction possible a partir du 15 octobre ne ant ne ant Adaptation par exemption totale de couverture des sols Pays de la Loire ne ant Adaptation de date pour certains sols et exemption d'implantation pour d'autres AuvergneRho ne-Alpes (Allier et Puyde-Do me) Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 15 novembre, sous re serve de 8 semaines d'implantation Taux d'argile > 27 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 6 semaines taux d'argile 30 % AuvergneRho ne-Alpes (hors Allier et Puy-de-Do me) taux d'argile > 37 % Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 110/147 Re gion Adaptation par destruction plus pre coce Taux d'argile > 20 % et taux de limons > 20 %, destruction possible a partir du 1er octobre, sous re serve de 8 semaines Adaptation par exemption totale de couverture des sols Ile-de-France Cas ge ne ral : destruction possible a partir du 1er novembre, sous re serve de 2 mois d'implantation Taux d'argile entre 25 % et 30 % et travail du sol avant le 1er novembre : destruction du couvert possible a partir du 15 octobre Cas ge ne ral : destruction possible apre s le 15 novembre, sous re serve de 2,5 mois d'implantation Taux d'argile > 25% : la destruction du couvert est autorise e a partir du 15 octobre Taux d'argile > 30 % et travail du sol re alise avant le 1er novembre NouvelleAquitaine (16, 17, 79 et 86) taux d'argile > 37% Adaptation seulement par exemption d'implantation sur 75% des surfaces concerne es Occitanie ne ant Taux d'argile > 25% et travail du sol re alise avant le 1er novembre une couverture des sols doit toutefois e tre mise en place sur au moins 25 % de la surface en interculture longue de l'exploitation agricole Adaptation seulement par exemption d'implantation pour certains sols BourgogneFrancheComte Bretagne ne ant Zone inondable du val de Sao ne et du Doubs, du val de Loire et du val d'Allier : taux d'argile > 25 % Autres territoires : taux d'argile 40 % ne ant L'implantation d'un couvert ve ge tal sur le secteur des Marais de Dol de Bretagne et des polders du Mont-Saint-Michel Taux d'argile > 28 % sols argileux (taux d'argile 30%) ou à comportement argileux (18% taux d'argile < 30% et taux de sables totaux 15%) Hauts-deFrance NouvelleAquitaine (24, 33, 40, 47 et 64) ne ant ne ant Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 111/147 Annexe 13. Questionnaire relatif aux dérogations adressé aux services régionaux Recueil d'e le ments qualitatifs sur les de rogations temporaires concernant certaines mesures du programme d'actions nitrates Article R211-81-5 du code de l'environnement. ­ Dans les cas de situations exceptionnelles, en particulier climatiques, le préfet de département peut déroger temporairement aux mesures prévues aux 1°, 2°, 6° et 7° du I de l'article R. 211-81, le cas échéant renforcées par les programmes d'actions régionaux en application de l'article R. 211-81-1 après avoir pris l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Il en informe les ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement et le préfet de région. Région : Au sein de la région, les réponses apportées peuvent varier d'un département à l'autre. Q01 Q02 Q03 Q04 Q05 Que recouvrent les « situations exceptionnelles » ? Qui porte la demande de dérogation auprès du préfet (des services de l'État) ? Quels sont les justificatifs apportés ? Le cas échéant, comment sont définis les secteurs géographiques où s'appliquent les dérogations ? Pour définir la suite à donner à une demande, la DDT(M) sollicite-t-elle des avis (techniques) ? Au sein des services de l'État (départementaux, régionaux, administration centrale) ? En dehors des services de l'État ? Quelle forme prend la dérogation : arrêté préfectoral ? Dérogation individuelle ? Autres (précisez) ? Une fois que la dérogation est adoptée, est-elle applicable automatiquement à tous les agriculteurs de la zone ou une démarche de la part des agriculteurs souhaitant en bénéficier est-elle nécessaire (déclaration par exemple) ? Y-a-t-il une communication lors de la prise d'une dérogation ? Quels sont les moyens de communication associés ? Y a-t-il une campagne de contrôles associée à la mise en place de dérogations ? Si oui, précisez. Y a-t-il certaines dérogations « récurrentes » au fil des années ? Un bilan des dérogations est-il réalisé à chaque occasion ? Qui le réalise ? Comporte-t-il une estimation des impacts environnementaux des dérogations ? Si oui, à l'aide de quels indicateurs ? Autres commentaires Q06 Q07 Q08 Q09 Q10 Q11 Q12 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 112/147 Annexe 14. Outils de modélisation des pressions Il existe un grand nombre d'outils de mode lisation pour caracte riser les pressions et notamment les flux d'azote qui en re sultent (STICS et [Syst'N®] a l'e chelle de la parcelle, CASSIS-N a l'e chelle de territoires...). A titre d'illustration, les deux cartes ci-dessous sont issues du mode le Pa turSTICS et simulent les exportations d'azote des prairies pa ture es [Rapport INRA 2017]. Elles montrent que les quantite s d'azote exporte es par les prairies sont tre s variables. Les prairies les moins productives se rencontrent notamment en Pays-de-Loire, dans le Centre, sur le pourtour du Massif central et une partie des prairies permanentes du Grand Est. Le pa turage avec un chargement e leve permet d'exporter de grandes quantite s d'azote dans les zones favorables a la pousse de l'herbe. Les pertes annuelles d'azote par lixiviation sous prairies sont en moyenne de 60 kg N/ha et peuvent atteindre des valeurs nettement supe rieures dans certaines zones caracte rise es par des niveaux e leve s de production d'herbe et des pre cipitations e leve es comme dans le Finiste re, certaines zones des Vosges, les Pyre ne es (figure 44). Figure 44 : Estimation des exportations d'azote et des pertes d'azote par lixiviation en zones de prairies établies avec le modèle PâturSTICS (source [INRA 2017]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 113/147 Annexe 15. Analyse des dérogations accordées par les préfets de département Les informations recueillies Les informations dont disposaient les ministe res se sont re ve le es lacunaires. Pour pallier ce de ficit d'information, une enque te a e te conduite aupre s des DREAL et des DRAAF en les invitant a re pondre a un questionnaire (cf. annexe 13) et a renseigner pour chaque de partement le tableau 15. Tableau 15 : formulaire adressé aux DREAL et DRAAF pour recenser les dérogations accordées par les préfets de département Mesures concernées ( X = mesure concernée) Nombre de décisions de dérogations du préfet de département (1 décision = 1 acte) Mesure 6° (épandage à proximité Mesure 7° des cours d'eau, sur (couverture végétale des sols en forte pente, sur sols et gestion des sols détrempés, résidus de récolte ) inondés, gelés ou enneigés) Département Année civile Mesure 1° (périodes minimales d'interdiction d'épandage) Mesure 2° (stockage des effluents d'élevage ) N° 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 Ce formulaire a e te renseigne pour toutes les re gions. La mission a recueilli le signalement de 164 de rogations pre fectorales depuis 2012, et a principalement exploite les 104 de rogations sur la pe riode 2016-2019 pour laquelle la collecte semble plus exhaustive. La mission n'a pas recueilli l'arre te pre fectoral correspondant a chacune des de rogations inventorie dans ce formulaire. La mission a ne anmoins dispose de plus de 140 arre te s pre fectoraux provenant de presque toutes les re gions. La mission a e galement examine des de rogations pre fectorales n'ayant pas fait l'objet d'arre te . Dans certains de partements, une re ponse a des situations climatiques exceptionnelles a e te apporte e sans prendre la voie d'un arre te pre fectoral. Un courrier de re ponse a pu e tre adresse a l'organisme ayant fait la demande de de rogation, ce dernier relayant ensuite l'information dans la presse spe cialise e locale. Enfin, la mission a dispose de onze dossiers pre sente s au conseil de partemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) en vue de recueillir son avis sur un projet de de rogation. Les dérogations portent essentiellement sur la gestion des terres durant l'interculture Parmi les arre te s pre fectoraux inventorie s, la mesure 7° (relative au maintien d'une quantite minimale de couverture ve ge tale au cours des pe riodes pluvieuses et aux modalite s de gestion des re sidus de re colte) repre sente pre s des trois quarts des arre te s pre fectoraux inventorie s. Il n'y a aucune de rogation a la mesure 2° (capacite s de stockage des effluents d'e levage) ou a la mesure 6° (conditions d'e pandage le long des cours d'eau, sur les sols en pente, de trempe s, inonde s enneige s ou gele s) (cf. figure 45). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 114/147 Figure 45 : Nombre total de dérogations recensées de 2012 à 2019 pour chaque mesure concernée Les de rogations accorde es a la mesure 1° recouvrent des situations ou les ouvrages risquent de se re ve ler de taille insuffisante. Pour faire face a des pre cipitations exceptionnellement e leve es augmentant le volume d'effluents d'e levage a stocker, la re ponse apporte e est une de rogation a la mesure 1° (pe riode d'interdiction d'e pandage). Une de rogation a la mesure 2° ne cre erait pas les capacite s de stockage supple mentaires ne cessaires. Les dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage (mesure 1°) Les circonstances exceptionnelles dont il est fait mention dans les arre te s pre fectoraux analyse s rele vent soit de situation de crise sanitaire soit de conditions climatiques (cf. figure 46) : Situation de crise sanitaire avicole : Salmonelle dans des e levages de volailles et influenza aviaire justifiant un renforcement des vides sanitaires et par voie de conse quence la vidange des fosses a lisier ; Situation de crise sanitaire (Covid-19) ayant ge ne le de roulement des chantiers d'e pandage faisant appel a des prestataires (Morbihan en 2020 avec un e pandage exceptionnel durant les jours fe rie s d'avril et mai) ; Situation de crise lie a l'incendie du site industriel Lubrizol ayant interdit la commercialisation de lait (Seine-Maritime en 2019 avec un e pandage exceptionnel de lisier contenant du lait). Quelques de rogations lie es aux conditions climatiques concernent les e pandages de fertilisants de type III (fertilisants azote s mine raux et ure iques de synthe se). Il s'agit soit d'e pandre avant la leve e de l'interdiction (avant le 15 janvier sur ce re ales a paille implante es a l'automne dans le Lot-et-Garonne en 2011 et 2012, dans une de marche ayant ressemble a une remise en cause re currente du programme d'actions national) soit d'e pandre apre s le de but de l'interdiction lors de printemps tre s pluvieux (apports autorise s en juillet 2016 sur des cultures implante es tardivement au printemps dans l'Allier, la Haute-Sao ne et la Sao ne-et-Loire ; apport supple mentaire autorise du 1er au 14 juillet 2018 sur betteraves sucrie res dans le Loiret pour pallier un lessivage important de l'azote disponible, dans la limite de 30 kg N/ha et pour une pluviome trie exce dant 200 mm entre le 15 mai 2018 et le 15 juin 2018). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 115/147 Figure 46 : Nature des motivations des dérogations aux périodes d'interdiction d'épandage Les de rogations lie es aux conditions climatiques concernent rarement des e pandages de fertilisants de type I (fertilisants azote s a C/N e leve , contenant de l'azote organique et une faible proportion d'azote mine ral ; exemples : fumiers de ruminants, fumiers de porcins et fumiers d'e quins). Les demandes peuvent traduire des difficulte s structurelles a respecter le calendrier d'e pandage (Co tes-d'Armor en 2018 : e pandages de types I et II exceptionnellement autorise s pendant les jours fe rie s de mai ; Finiste re en 2019 : e pandage de type I exceptionnellement autorise du 1er au 14 mai, l'e pandage avant le 1er mai des fumiers avant mais pouvant s'ave rer difficile du fait de la concurrence avec d'autres chantiers printaniers). Une seule de rogation correspond clairement a une situation climatique exceptionnelle (Orne en 2019 : en dehors des zones d'actions renforce es, du fait des pre cipitations importantes a l'automne, les e pandages de fumiers normalement autorise s jusqu'au 14 novembre le restent jusqu'au 14 de cembre). L'essentiel des de rogations lie es aux conditions climatiques concernent donc des fertilisants de type II (fertilisants azote s a C/N bas, contenant de l'azote organique et une proportion d'azote mine ral variable (exemples : lisiers de bovins, lisiers de porcins, fumiers de volailles, lisiers de volailles, fientes de volailles). Hormis les autorisations exceptionnelles d'e pandage durant les trois jours fe rie s de mai 2018 dans les Co tes-d'Armor (types I et II) et en Ille-et-Vilaine (type II), il s'agit toujours d'allonger la pe riode d'e pandage en fin d'automne : 15 jours supple mentaires avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 15 octobre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Co tes-d'Armor, Finiste re et Ille-etVilaine en 2018, Ille-et-Vilaine en 2019). Ces apports sont limite s a 20 kg d'azote efficace par hectare dans les Co tes-d'Armor et en Ille-et-Vilaine. La se cheresse estivale et le retard de la pousse de l'herbe sont mis en avant pour justifier ces de rogations. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 1er au 31 octobre de l'e pandage des fertilisants de type II avant ce re ales dans la limite d'un apport de 25 kg d'azote par hectare et en dehors des zones d'actions renforce es (Bas-Rhin et Haut-Rhin en 2014). La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en juillet et aou t. 1 mois supple mentaire avec l'autorisation exceptionnelle du 15 novembre au 14 de cembre de l'e pandage des effluents bruts de type II sur prairies de plus de 6 mois (Calvados, Eure, Loiret, Manche, Orne en 2019). La de rogation ne s'applique pas dans les zones d'actions renforce es du Calvados, de l'Eure, de la Manche et de l'Orne. La justification est le risque de de bordement des ouvrages de stockage du fait des pre cipitations importantes en octobre et novembre. Conside rant l'importante pluviome trie du mois de novembre 2019, conduisant a un risque de de bordement des fosses, des de rogations individuelles ont pu e tre accorde es au cas par cas notamment dans les de partements de Bretagne. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 116/147 Les dérogations à la gestion des terres durant l'interculture (mesure 7°) La mesure 7° identifie trois types d'intercultures et de finit des prescriptions spe cifiques a chaque type : les intercultures courtes pour lesquelles le PAN oblige a maintenir les repousses de colza durant un mois au minimum ; les intercultures longues faisant suite a une re colte de mais grain, de sorgho ou de tournesol pour lesquelles le PAN permet la couverture du sol par un broyage fin des cannes suivi d'un enfouissement des re sidus dans les quinze jours suivant la re colte ; les autres intercultures longues pour lesquelles il est obligatoire d'implanter une CIPAN, sauf exemption particulie re de finie dans le PAR. Pour la totalite des arre te s pre fectoraux examine s par la mission, les de rogations concernant la mesure 7° portent sur l'obligation d'implanter une CIPAN durant les intercultures longues. Elles ne visent jamais les prescriptions relatives aux autres types d'intercultures. Plusieurs facteurs peuvent expliquer la variabilite du nombre de de rogations temporaires accorde es pour la mesure 7° : - Le caracte re plus ou moins exhaustif des informations recueillies par la mission, - Le niveau objectif de la contrainte climatique, - Des re ponses diffe rentes pour un me me niveau de contrainte climatique, - Le niveau d'exigence des PAR. Certains PAR ont de fini de nombreuses situations justifiant l'absence de semis d'une CIPAN dans les intercultures longues, instituant ainsi des « de rogations pe rennes ». Dans ces re gions, la mission n'a pratiquement pas recueilli d'arre te portant de rogation temporaire a la mesure du PAR. Le nombre de de rogations accorde es pour la mesure 7° est tre s variable d'une anne e a l'autre comme l'illustre la figure 47. Figure 47 : Nombre de dérogations à la mesure 7° arrêtées par les préfets de 2012 à 2019 Nature de l'événement exceptionnel à l'origine de la dérogation Les de rogations aux prescriptions relatives a l'implantation de CIPAN durant les intercultures longues sont pour l'essentiel motive es par une se cheresse (cf. figure 48). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 117/147 Figure 48 : Motivation des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Une de rogation concerne une expe rimentation d'e pandage en interculture longue avec une parcelle te moin de 800 m² sans CIPAN. Une de rogation concerne 50 communes touche es par la gre le. De nombreuses graines e tant tombe es sur toute la surface du sol, les repousses obtenues sont denses et homoge nes spatialement. Dans ces conditions, il est conside re qu'elles peuvent remplacer des CIPAN dans les intercultures longues. Sept de rogations concernant la lutte contre l'ambroisie (Ambrosia artemisiifolia). Pour des raisons sanitaires, les plantes de cette espe ce doivent e tre de truites avant la formation du pollen (il est hautement allergisant). La de rogation prend soit la forme d'une autorisation de destruction anticipe e du couvert soit la forme d'une exemption d'implantation de couvert. La motivation du choix entre ces deux options n'apparait pas dans les arre te s. Huit de rogations sont motive es par les pre cipitations importantes de l'automne 2019. Cet e ve nement climatique a pu ge ner l'implantation de CIPAN et plus encore l'implantation de ce re ales d'hiver, transformant ainsi en intercultures longues non couvertes par des CIPAN des intercultures initialement pre vues pour e tre courtes. Les arre te s ont totalement exempte de l'obligation de couverture avec une CIPAN. Ils ont e te signe s entre novembre 2019 (Calvados, Manche et Orne) et avril 2020 (Landes). Les de rogations accorde es en 2016 sont motive es par les conditions climatiques tre s de favorables du printemps, anormalement humide et peu lumineux, qui ont notamment entraine une re colte exceptionnellement faible de ce re ales. Les arre te s de certains pre fets visent le plan de soutien annonce en conseil des ministres au be ne fice des ce re aliers (https://www.gouvernement.fr/conseil-desministres/2016-07-27). Date de signature de l'arrêté portant adaptation de l'obligation, d'implanter une CIPAN Les dates auxquelles les de cisions pre fectorales sont arre te es sont tre s variables (cf. figure 49). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 118/147 Date de signature des dérogations pour sécheresse (2016, 2017, 2018 et 2019) 7 6 5 4 3 2 1 0 Adaptation des prescriptions CIPAN (dates, durée de présence) Exemption CIPAN & repousses de céréales Exemption totale CIPAN 16-31 1-15 16-31 1-15 16-30 juil. août août sept. sept. 1-15 oct. 16-31 oct. 1-15 16-31 déc. déc. 1-15 16-31 jan. jan. Figure 49 : Date de signature des arrêtés portant adaptation de la couverture par une CIPAN pour cause de sécheresse Les PAR ont tous de fini une dure e minimale de pre sence de la CIPAN et beaucoup ont de fini une date a partir de laquelle elle peut e tre de truite. Dans la plupart des re gions, semer une CIPAN apre s le 1er septembre et la conserver durant la dure e minimale de finie par le PAR conduit a la de truire apre s la date d'ouverture de la destruction des CIPAN. Dans ce contexte, il est facile de comprendre que les de rogations avec re duction de la dure e de pre sence minimale de pre sence de la CIPAN sont accorde es entre le 1er septembre et le 15 octobre : le retard du semis de la CIPAN combine a une dure e de pre sence plus courte conduit a la de truire au me me moment qu'en anne e normale. Il est plus difficile de comprendre les exemptions de CIPAN qui sont de cide es plus to t, certaines de s la seconde quinzaine de juillet, me me si elles acceptent que les repousses de ce re ales remplacent les CIPAN. En effet, les conditions dans lesquelles les CIPAN pourraient e tre seme es ne sont alors pas encore connues. Nature et intensité de la dérogation : adaptation ou exemption de l'obligation d'implanter une CIPAN L'intensite des de rogations arre te es par les pre fets est variable, allant du report de la date limite d'implantation, de la re duction de la dure e minimale de pre sence d'une CIPAN jusqu'a une exemption totale d'implantation, la couverture par des repousses de ce re ales pouvant alors e tre recommande e ou rendue obligatoire (cf. figure 50). Figure 50 : Intensité des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets de 2016 à 2019 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 119/147 Le faible nombre de de rogations avec report de la date d'implantation s'explique par l'absence en ge ne ral dans les PAR de date limite d'implantation des CIPAN54. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a de fini une date limite d'implantation dans les ZAR55 afin de renforcer la capacite de fixation d'azote par les CIPAN. En 2016 et en 2018, la date limite d'implantation des CIPAN a e te reporte e dans les ZAR de certains de partements de Nouvelle-Aquitaine. Portée géographique de la dérogation Dans presque tous les cas, la de rogation concerne toute la zone vulne rable du de partement. En Nouvelle-Aquitaine, le PAR de finit une date limite pour le semis des CIPAN dans les ZAR et n'en de finit pas ailleurs. En Charente et en Charente-Maritime, les de rogations temporaires ont pour effet de supprimer la disposition spe cifique aux ZAR. Dans la Vienne, elles s'appliquent seulement en dehors des ZAR. Tre s rarement, seule la partie de la zone vulne rable du de partement la plus touche e par la se cheresse est concerne e (cf. figure 51). Figure 51 : Portée géographique des dérogations relatives à l'implantation d'une CIPAN arrêtées par les préfets (2016-2019) Description des conditions climatiques motivant la dérogation Les arre te s portant de rogation aux prescription relatives a l'implantation des CIPAN comportent tous une description sommaire des conditions climatiques motivant la de rogation. Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui reportent la date limite d'implantation et/ou re duisent de la dure e minimale de pre sence de la CIPAN dans les intercultures longues : Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet de la Charente : CONSIDERANT le de ficit pluviome trique observe sur l'ensemble du de partement de la Charente au cours des mois d'aou t et septembre 2018, associe a des tempe ratures e leve es, et l'e tat de se cheresse des sols qui en de coule, CONSIDERANT que l'e tat de se cheresse des sols ne permet pas de proce der a l'implantation des couverts ve ge taux dans les de lais prescrits par l'arre te du 12 juillet 2018 susvise , CONSIDERANT quel les pre visions me te orologiques a la date du pre sent arre te ne font pas e tat d'e pisodes pluvieux significatifs au cours des prochains jours, Selon les termes de l'instruction du 5 de cembre 2013 relative a l'e laboration des PAR, « il n'est pas demande de fixer une date limite d'implantation ou de semis de la CIPAN, date qui existait dans la plupart des quatrie mes programmes d'actions de partementaux. En effet, certains de partements ayant e te contraints a prendre des arre te s de rogatoires quasiment tous les ans sur ce point, il semble pre fe rable que chaque re gion de cide en fonction de l'expe rience tire e de la mise en oeuvre des quatrie mes programmes d'actions si une telle date doit e tre fixe e dans son programme d'actions re gional ou non. » 54 « Pour les ilots culturaux situe s dans les ZAR, la couverture des sols en interculture longue ne peut pas e tre obtenue par des repousses de ce re ales denses et homoge nes spatialement. La date limite d'implantation d'une CIPAN, d'une culture de robe e ou d'un couvert ve ge tal en interculture est fixe e au 15 septembre. Les CIPAN, les cultures de robe es et les couverts ve ge taux en interculture doivent e tre maintenus pendant au moins 3 mois a compter de la date de semis. » 55 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 120/147 CONSIDERANT en conse quence qu'il convient, tout en maintenant les obligations relatives a l'implantation des couverts ve ge taux a un niveau d'exigence propre a pre venir efficacement le transfert des nitrates vers les cours d'eau et les nappes d'eau souterraines, de repousser la date a partir de laquelle ces couverts doivent e tre implante s, Arre te du 4 oct. 2018 du pre fet de la Meuse : CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de la Meuse afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de la Meuse a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation des CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; Arre te du 28 aou t 2019 du pre fet des Vosges : VU les conditions me te orologiques de l'e te 2019 constate es pour le mois de juillet et la premie re semaine d'aou t et en particulier l'humidite des sols ; CONSIDERANT que les conditions climatiques et agronomiques constate es ne permettent pas le semis d'une CIPAN dans des conditions assurant une leve e dense et homoge ne ; CONSIDERANT que dans ces conditions, il est pre fe rable d'attendre que des conditions me te orologiques et agronomiques favorables soient re unies avant de semer une CIPAN et qu'en conse quence il convient d'adapter les conditions re glementaires de gestion des intercultures longues de finies dans le PAN et le PAR imposant une dure e minimale de deux mois de pre sence de la culture interme diaire pie ge a nitrates avant sa destruction ; Voici a titre d'illustration, quelques exemples repre sentatifs de la diversite des motivations figurant dans les arre te s qui exemptent de l'obligation d'implanter une CIPAN dans les intercultures longues (avec ou sans obligation de maintenir les repousses de ce re ales a pailles) : Arre te du 6 aou t 2019 du pre fet de l'Indre : CONSIDERANT les conditions climatiques tre s fortement de ficitaires en pluviome trie de ces derniers mois, associe es a des fortes chaleurs, ne permettant pas l'implantation et la leve e de CIPAN dans des conditions satisfaisantes, CONSIDERANT que ces conditions climatiques de ficitaires en pluviome trie limitent les risques de lessivage des nitrates, Arre te du 17 sept. 2019 du pre fet du Puy-de-Do me : CONSIDERANT les de ficits pluviome triques marque s depuis l'hiver 2018-2019, ainsi que les e pisodes successifs de canicule depuis fin juin, qui font que les sols sont particulie rement secs, CONSIDERANT que de ce fait la leve e des espe ces qui ont e te implante es ou qui seraient implante es maintenant est compromise, qu'il n'est pas agronomiquement bon de retourner des sols secs par fort ensoleillement et qu'il est donc difficile de mettre en place des CIPAN d'ici le 15 octobre 2019, Arre te du 28 sept. 2018 du pre fet du Loiret : CONSIDERANT que la campagne culturale 2018 est perturbe e par une importante se cheresse estivale ; CONSIDERANT que l'importante se cheresse estivale 2018 a e te constate e dans les bulletins mensuels de situation hydrologique de la DREAL Centre-Val de Loire et a donne lieu a la signature d'arre te s de restriction des usages de l'eau susvise s ; Arre te du 19 sept. 2018 du pre fet de Meurthe-et-Moselle CONSIDERANT que cette couverture des sols est ge ne ralement implante e courant aou t dans le de partement de Meurthe-et-Moselle afin de permettre une destruction dans des conditions me te orologiques favorables a partir du 15 octobre ; CONSIDERANT que les conditions climatiques observe es dans le de partement de Meurthe-et-Moselle a l'e te 2018, a savoir des tempe ratures e leve es et une pluviome trie tre s faible, ont entraine des difficulte s d'implantation de ces CIPAN, cultures de robe es et couverts ve ge taux en interculture dans le courant du mois d'aou t et ont conduit a de caler cette implantation au de but du mois de septembre ; La mission rele ve des analyses et des re gles de de cisions diffe rant notablement selon les de partements. Tout particulie rement, un me me constat de difficulte a implanter les CIPAN conduit certains pre fets a reporter la date limite de leur implantation et/ou a re duire la dure e minimale de pre sence tandis que d'autres pre fets optent pour l'exemption de l'implantation d'une CIPAN. L'appre ciation du caracte re exceptionnel des conditions climatiques ne figure pas dans les arre te s pre fectoraux. La mission a consulte onze rapports e tablis pour pre senter la se cheresse au CODERST Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 121/147 dans les re gions Grand Est et Centre-Val de Loire. Cela apporte des pre cisions comple mentaires indispensables pour connaitre et appre cier l'argumentaire. Sur ces onze documents pre sente s au CODERST, sept documents se contentent d'affirmer l'existence d'une situation de se cheresse sans apporter plus de pre cisions. Voici trois extraits a titre d'illustration. CODERST des Vosges, note du 17 septembre 2018 Le de partement des Vosges est en e tat d'« alerte » se cheresse depuis le 26 juillet. Nous sommes passe s au niveau « alerte renforce e » depuis le 17 aou t notamment parce que les tempe ratures e leve es et le fort de ficit pluviome trique observe s ont accentue la baisse des cours d'eaux sur les trois bassins hydrographiques des Vosges et que les pluies orageuses tre s localise es ne permettaient pas de combler le de ficit accumule . Les pre visions annonce es par Me te o France montrent une le ge re baisse des tempe ratures avec un temps ge ne ralement sec, ponctue de quelques pluies orageuses. Les tendances saisonnie res indiquent le maintien des conditions anticycloniques pour la fin du mois de septembre (indice de confiance me te o France de 3/5). Ces pre visions ont conduit a prolonger l'arre te se cheresse jusqu'au 20 octobre en niveau « alerte renforce e ». Les conditions climatiques de cet e te apre s les re coltes n'ont donc pas e te favorables a la mise en place des CIPAN et les pre visions annonce es par Me te o France ne le sont pas non plus. L'implantation trop tardive du semis des CIPAN ne permettra pas a la culture de jouer son ro le de pie ge a nitrates pendant la pe riode favorable. CODERST d'Indre-et-Loire, re union du 12 septembre 2019 La campagne culturale 2019 a e te perturbe e notamment par deux pe riodes de canicule, une quasi absence de pluie entre le 15 juin et la mi-aou t et ainsi une importante se cheresse estivale. De nombreux arre te s de restriction ou d'interdiction d'usage de l'eau ont e te pris. Les conditions climatiques n'ont donc pas e te propices a la leve e des CIPAN seme es tardivement. Le proble me se pose surtout pour les mais ensilage avec interculture longue, pour lesquels les repousses ou l'enfouissement apre s broyage ne sont techniquement pas possibles. CODERST de Loir-et-Cher, 5 septembre 2019 Contexte en Loir-et-Cher. La campagne culturale 2019 est perturbe e par les e ve nements climatiques lie s a une se cheresse estivale importante. Les mois de juillet et aou t sont fortement de ficitaires en pre cipitation. Les quelques pluies tre s localise es n'ont pas conduit a de l'infiltration efficace. Si quelques couverts ve ge taux seme s de s le de but juillet ont pu sortir de terre a la faveur de pluies intervenues fin juillet, les conditions climatiques du mois d'aou t n'ont pas e te propices a la leve e. Sur les onze documents pre sente s au CODERST que la mission a consulte s, quatre documents comportent des donne es et analyses de la se cheresse. Les informations ont e te fournies par Me te oFrance. Trois rapports proviennent du Grand Est. Ils ont e te pre sente s au CODERST en 2019 durant la seconde quinzaine d'aou t et sont similaires. Ils pre sentent pour le mois de juillet 2019 deux cartes repre sentant le rapport a la normale des pre cipitations et l'indicateur de se cheresse des sols (SSWI 1 mois). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 122/147 Le rapport e tabli en 2019 dans le Loiret s'appuie sur un me moire du service DIRIC/CM/BOURGES de Me te o-France. Il est accompagne de cinq graphiques et cartes. Il apporte plusieurs informations utiles pour appre cier les difficulte s rencontre es pour l'implantation de CIPAN avant le 31 aout : e tat de se cheresse des sols au 31 aou t (une carte de partementale et un graphique d'e volution au cours des derniers mois de l'indice d'humidite agre ge pour le de partement du Loiret), les e ve nements pluvieux re cents (visibles sur le graphique d'e volution) et des pre visions de pre cipitations dans les 10 jours a venir. La comparaison de la se cheresse des sols de l'anne e en cours a la situation normale et a des situations se ches quinquennale et de cennale permet d'e valuer le caracte re exceptionnel de la se cheresse observe e en 2019. Les deux pages suivantes rapportent l'inte gralite du dossier mis a disposition des membres du CODERST du Loiret. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 123/147 Document issu de la concaténation de la note et des illustrations mises à disposition du CODERST du Loiret. Ce conseil s'est tenu par voie dématérialisée du 09 au 11/09/2019 avec vote au 12/09/2019. Sécheresse estivale dans le Loiret Bilan pluviométrique et hydrique Point au 30 août 2019 Bilan pluviométrique de l'été 2019 L'été météorologique concerne la période du 1er juin au 31 août. Bilan réalisé avec les stations automatiques, les relevés du mois d'août des postes bénévoles n'étant disponibles que début septembre. Un premier bilan de la pluviométrie estivale indique un déficit d'environ 30% à l'échelle du Loiret. Seul le secteur de Pithiviers affiche un petit excédent limité à 5%. Le déficit pluviométrique dépasse 30% dans une moitié sud du département, et même 40% entre l'Orléanais et la Sologne ainsi qu'en bordure de la Bourgogne. Les précipitations de juin, souvent généreuses, sont concentrées dans la première quinzaine. Le bilan mensuel s'étire entre un déficit de 15% et un excédent de 80%, ce qui donne un excédent de 40% à l'échelle du département. Juillet concentre l'essentiel des séquences pluvieuses en toute fin de mois. Le déficit pluviométrique est généralisé : entre 30 et 90%, soit 70% en moyenne. Le nord du Loiret a bénéficié de plusieurs arrosages en août. Le nord de la Beauce et du Gâtinais dégage un excédent qui atteint 30 à 40% dans le Pithiverais. Le déficit affecte les trois quarts du Loiret, atteignant jusqu'à 70 voire 80% entre l'Orléanais et la Sologne. Anomalie de précipitations agrégées - septembre 2018 à août 2019 Récapitulatif des bilans pluviométriques mensuels à l'échelle du Loiret sur les 12 derniers mois, période correspondant à l'année hydrologique. Seuls trois mois dégagent un excédent, dont juin (40%) grâce à une première quinzaine très arrosée. Le déficit approchait 80% en septembre 2018 (et déjà en août 2018) et avoisine 70% en juillet 2019. Sur cette même période, la station météo d'OrléansBricy affiche un très faible cumul pluviométrique avec seulement 422 mm, se positionnant au 2ème rang des plus sèches depuis le début des mesures en 1946. Le déficit est de 20 à 40%, sur la période, du nord au sud du département. Il manque 120 mm de pluie à Pithiviers, 170 à 250 mm en général, 285 mm à Saint-Denis-de l'Hôtel : soit l'équivalent de 2 à 5 mois de précipitations. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 124/147 Indice d'humidité des sols au 28 août 2019 L'indice d'humidité des sols, sans unité, est un indice d'origine agronomique représentatif du contenu en eau du sol superficiel. La plage usuelle se situe entre 0 et 1,5. Lorsqu'il est proche de 0, le sol est très sec. Lorsqu'il est voisin ou supérieur à 1, le sol est très humide et tend vers la saturation. Et l'indice d'humidité des sols quotidien agrégé (graphique suivant) est la moyenne des indices sur un domaine géographique, ici le Loiret. Seule une partie de la Beauce voit le déficit inférieur à 20% alors qu'il avoisine parfois 60% de l'Orléanais à la Puisaye. Indice d'humidité des sols agrégé au 29 août 2019 Graphique débutant au 1er avril pour plus de lisibilité. L'indice est durablement positionné sous la médiane si l'on excepte un pic sur le 8ème décile suite aux précipitations généreuses de la première quinzaine de juin. Faible pluviométrie, vagues de chaleur et forte évaporation nous placent désormais sur le 1er décile. En résumé, la faible pluviométrie estivale fait suite à des saisons plus ou moins déficitaires depuis l'été 2018. Deux canicules sévères et une dernière vague de chaleur, fin août, associées à un excédent saisonnier de l'ensoleillement de 25 à 35%, ont fortement accentué l'évapotranspiration. L'humidite des sols est donc a un niveau tre s bas et nous ne devrions pas connaitre de pre cipitations significatives d'ici la mi-septembre. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 125/147 Annexe 16. Conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC) La conditionnalite des aides, e le ment important de la re forme de la PAC de cide e en juin 2003 par le Conseil des Ministres de l'Agriculture de l'Union Europe enne, consiste a e tablir un lien entre le versement inte gral des aides directes et le respect d'exigences re glementaires lie es a l'environnement, a la sante publique, a la sante des animaux et des ve ge taux, au bien-e tre des animaux et a la mise en oeuvre de bonnes pratiques agricoles et environnementales. Elles sont de trois ordres : 1 - Exigences de coulant de textes communautaires de ja en vigueur, 2 - Exigences de finies par les Etats membres sur la base d'orientations communautaires relatives aux « Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales » (BCAE), 3 - Exigences lie es au maintien de la part des surfaces de pa turages permanents dans la surface agricole utile a l'e chelle de la re gion administrative. Le paiement vert est un paiement de couple , paye en comple ment des Droits a Paiement de Base, accorde a tout exploitant qui respecte (sauf cas de rogatoires) un ensemble de trois crite res be ne fiques pour l'environnement : contribuer au maintien au niveau re gional, d'un ratio de prairies permanentes par rapport a la surface agricole utile de la re gion, et ne pas retourner certaines prairies permanentes, dites « sensibles » ; respecter une exigence de diversification des cultures, c'est-a -dire avoir sur ses terres arables (terres agricoles sauf les prairies permanentes et les cultures permanentes ­ vignes, vergers...), au moins trois cultures dans le cas ge ne ral ; disposer de surfaces d'inte re t e cologique (SIE) sur son exploitation, c'est-a -dire avoir des e le ments (arbres, haies, bandes tampon, certains types de culture...) correspondant a au moins 5% de la surface en terres arables et situe s sur ces terres arables ou leur e tant adjacents. Le montant moyen du paiement vert au niveau national est de 80 euros par hectare (valeur indicative) en 2019. Sa valeur au niveau de chaque exploitation est de termine e au prorata de la valeur des DPB de l'exploitant par rapport a la moyenne nationale. Les SIE peuvent comprendre des surfaces portant des cultures de robe es ou a couverture ve ge tale (avec une e quivalence de 0,3 m² SIE pour 1 m²). Le cahier des charges du couvert pour e tre reconnu comme SIE est plus exigeant que celui des PAR : implantation plus pre coce, composition diversifie e du couvert. Un cahier des charges spe cifique a e te e tabli pour les exploitations spe cialise es dans la production de mais grain (la culture du genre Zea (mais) repre sente plus de 75 % de la surface arable admissible de l'exploitation). Ouvert aux exploitations dont la superficie en terres arables admissible est supe rieure ou e gale a 10 ha, il faut (i) satisfaire, en lieu et place du crite re diversite des assolements, une obligation de couvert hivernal qui correspond a l'implantation d'une nouvelle culture seme e sur 100 % des terres arables de l'exploitation au plus tard dans les 15 jours apre s la re colte de mais et (ii) respecter, comme les autres agriculteurs, les conditions des deux autres crite res « prairies permanentes » et « surface d'inte re t e cologique » pre vus par le verdissement. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 126/147 Annexe 17. Échantillonnages pour les contrôles PAC et police de l'eau Échantillonnage pour le contrôle PAC Les exploitations a contro ler sont se lectionne es ale atoirement (dans la limite de 20 a 25% des exploitations a contro ler) ou par analyse cible e sur les exploitations pre sentant le plus de risque de non-respect des exigences (manuelle selon des motifs pre -e tablis par l'organisme, ou informatique). La se lection cible e prend plusieurs formes : la se lection oriente e provenant de l'identification d'un dossier pour un motif pre cis (plainte, signalement, anomalie suspecte e lors de l'instruction...), la se lection par analyse de risques automatise e selon des risques pre -e tablis calcule s pour chaque exploitation. Le principe de l'analyse de risques repose sur l'affectation d'une note de risque globale a chaque exploitation (somme des notes donne es a l'exploitation pour chacun des crite res de risques retenus et multiplie s par le poids affecte a ces crite res). Les motifs de ces mises en contro le sont divers, par exemple : irre gularite s commises intentionnellement au cours de l'anne e pre ce dente ou exploitants ayant refuse l'acce s a leur exploitation au cours de l'anne e pre ce dente (ces demandes doivent obligatoirement e tre se lectionne es), suspicion d'anomalie, absence de contro le re cent, contro le pre ce dent non satisfaisant, nombre d'animaux de l'exploitation. Les contro les induits correspondent a des cas flagrants d'anomalies constate es de façon fortuite sur un ou plusieurs points appartenant a un (sous) domaine de la conditionnalite , dans une exploitation qui a e te mise a contro le sur place au titre d'un autre (sous) domaine de la conditionnalite ou au titre d'un contro le sur place hors conditionnalite , et entrant dans le champ de compe tence du contro leur. Le contro le au titre de la conditionnalite est re alise sur l'exploitation. Son de roulement et la ve rification du respect des re gles s'effectuent de façon identique dans tous les de partements. A l'issue du contro le, le contro leur e tablit un compte rendu sur place, dans lequel il note les cas de non-conformite constate s, directement imputables a l'exploitant et qui engagent sa responsabilite . Apre s le contro le, l'exploitant dispose d'un de lai de 10 jours ouvrables pour transmettre ses observations par e crit. La DDT(M) re dige la synthe se des rapports de contro le et calcule, le cas e che ant, apre s la phase contradictoire d'e changes avec l'exploitant pendant laquelle l'exploitant peut faire valoir ses remarques pendant le de lai prescrit, le taux de re duction susceptible d'affecter le montant de l'ensemble des aides soumises a la conditionnalite . Ce taux de re duction est alors notifie a l'exploitant qui dispose des de lais et voies de recours usuels pour contester cette de cision. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 127/147 Tableau 16 : Statistiques de contrôles réalisés au titre de la conditionnalité sur les nitrates pour les années 2015 à 2018. (source : [Rapport 2020 à la Commission]) Anne e 2015 2016 2017 2018 Total 2015 2018 14 708 Nombre total d'exploitations contro le es Nombre d'exploitations contro le es situe es hors zones vulne rables Nombre d'exploitations contrôlées situées en zones vulnérables Nombre de contro les non effectue s ou de refus de contro le (%) Nombre de contro les sans anomalie (%) Nombre de contro les avec anomalies (%) 3 804 3 666 3 699 3 539 979 941 894 782 3 596 2 825 2 725 2 805 2 757 11 112 2 (0,1 %) 4 (0,1 %) 1 (< 0,1 %) 1 918 (68,4 %) 886 (31,6 %) 9 (< 0,3 %) 16 (0,1%) 1 963 (69,5 %) 860 (30,4 %) 1 951 (71,6 %) 770 (28,3 %) 1 874 (68,0 %) 874 (31,7 %) 7706 (69,3%) 3390 (30,5%) Échantillonnage pour le contrôle au titre de la police de l'eau Concernant la police de l'eau, l'OFB dans ses services re gionaux inte gre le respect de la re glementation nitrates dans ses actions de police. Les modalite s de contro le sont fixe es dans un guide national mis a jour en 2019. Les ope rations de police de l'environnement sont discute es chaque anne e entre tous les services de contro le des de partements, de façon a optimiser les inspections, partager les informations entre services de contro le et ne pas contro ler plusieurs fois le me me agriculteur une anne e donne e. Concernant les nitrates, les inspections sont principalement conduites par les DDT(M) et l'OFB. Les exploitations inspecte es sont choisies en fonction d'une analyse des risques et d'une priorisation (par exemple, ciblage de certains territoires une anne e donne e). Les contro les peuvent e tre jumele s avec les contro les au titre de la conditionnalite des aides de la PAC ou se tenir se pare ment. Les sanctions, de type administratif (mise en demeure par exemple) ou judiciaire (paiement d'une amende par exemple) sont adapte es selon les non-conformite s releve es et les impacts observe s sur les milieux aquatiques. Tableau 17 : Nombre de contrôles conformes et non conformes en police de l'eau pour les années 2017 à 2019 (source Licorne) 2017 Nombre de contro les Conformes Nombre de contro les non conformes 1 830 1 178 2018 2 119 1 307 2019 1 909 1 415 Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 128/147 Annexe 18. Mobilisation des acteurs : gouvernance, initiatives La mission s'est attachée à comprendre comment le fonctionnement par cycle quadriennal est organisé pour conduire une réflexion collective, élaborer et partager un bilan puis réexaminer et réviser le PAR sur des bases solides et partagées. La mission fait des propositions pour le prochain programme d'actions. Les GREN doivent être mobilisés dans la préparation et l'analyse de ces bilans. 1. Analyse critique des bilans des PAR Les bilans des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils suivent un plan type « e tats », « pressions » et « re ponses » de fini dans l'arre te du 23 octobre 2013 relatif aux PAR. Ils sont globalement tre s bien pre sente s. Ils de taillent particulie rement les initiatives re gionales. Ils notent lucidement les limites des approches pre sente es et des donne es disponibles. Les bilans des PAR pre sentent des lacunes pour orienter la re vision quadriennale des programmes d'actions (cf. annexe 19). Le plus souvent, ils ne permettent pas de poser et partager un diagnostic, d'identifier et de hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es et de nourrir des concertations. 2. Réexamen et révision des PAR : une opportunité de concertation Le re examen quadriennal des PAR est le plus souvent perçu par les acteurs comme une e preuve de ne gociation ou chacun vient a la table avec des objectifs pre de finis, plus que comme une opportunite d'analyse concerte e de la situation et de la trajectoire, et de co-construction de solutions. Plusieurs interlocuteurs (FNSEA...) conside rent que les documents de bilan des PAR devraient e tre mis en de bat dans une forme interme diaire, a la fois factuelle et interrogative, aupre s des parties prenantes re gionales puis synthe tise s dans une forme finale incluant les e le ments de consensus et de dissensus, dans la perspective de l'actualisation du PAR. Structurer les phases de pre paration concerte e du PAR et leur donner du temps. La figure 52 illustre le calendrier pre visionnel de pre paration du 5e PAR (2013-2014) pre voyant 4 mois pour les consultations avant finalisation de l'arre te du PAR (note de service du 5 de cembre 2013). La figure 53 illustre, pour les diffe rentes re gions, le calendrier effectif de pre paration du 6e PAR (2017-2018), de la publication du bilan du 5e PAR a celle de l'arre te du 6e PAR, en moyenne de 6 a 9 mois. Une limite de ce calendrier est de ne pas pre voir explicitement, apre s la remise du bilan, une phase spe cifique d'analyse collective de ce bilan et de pre paration du PAR suivant, phase qui permettrait une co-construction et une implication des acteurs. Le processus d'actualisation des PAR doit se faire en quatre phases (figure 54) : (1) l'e tablissement du bilan du PAR pre ce dent ; (2) le porter a connaissance et l'analyse collective de ce bilan (jusqu'a l'e chelle des territoires) ; (3) la pre paration en concertation des e volutions ne cessaires et du projet de PAR suivant ; (4) sur la base du projet, la consultation pre vue par le code de l'environnement (conseil re gional, chambre re gionale d'agriculture, agence de l'eau, autorite environnementale, public...). La mission conside re que les phases 2 et 3, qui peuvent se de rouler pour partie en paralle le, requie rent des dure es minimales de 3 mois et des feuilles de route clairement de finies. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 129/147 2013 Jusqu'à novembre ­ ­ ­ ­ 2014 Décembre Janvier Février Mars Avril Mai Bilan des 4emes programmes Préparation du projet de PAR Concertation sur le projet Préparation du rapport d'évaluation environnementale Avis de l'autorité environnementale (jusqu'à 3 mois) Consultation du public (1 mois minimum) Consultations institutionnelles (jusqu'à 2 mois) Finalisation et signature de l'arrêté Figure 52 : Calendrier prévisionnel préparation 5e PAR Figure 53 : Calendrier bilans 5e PAR et arrêtés 6e PAR Figure 54 : calendrier dissociant les phases d'analyse du bilan du PAR(n-1) et de préparation du PAR(n) Alimenter la re flexion re gionale a partir d'analyses concerte es aux e chelles territoriales plus fines. L'analyse du bilan du PAR et la pre paration de ses e volutions ne doivent pas se faire seulement a l'e chelle re gionale. Elles doivent s'appuyer sur les re flexions collectives des acteurs aux e chelles territoriales de leur implication (par ex. les sous-secteurs hydrographiques soit ~90 par re gion), avec un porter a connaissance adapte a ces e chelles et des comptes rendus correspondants. Convenir des pistes d'action autour des liens e tats-pressions et des re ponses a apporter. Le coeur des e changes et des consultations dans la phase d'actualisation des PAR (phase 3) doit porter sur (1) l'analyse des pressions et de leur impact sur les e tats, et (2) les re ponses a apporter en termes d'adaptation des pratiques et d'e volutions souhaitables du PAR. Cette re flexion gagnerait a e tre anime e localement (par ex. sous-secteurs hydrographiques) et synthe tise e a l'e chelle re gionale. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 130/147 Annexe 19. Contenu des bilans des 5es PAR Les documents de bilan des PAR sont pre pare s par les services de l'Etat ou bien par des prestataires. Ils sont globalement tre s bien pre sente s avec un plan type (e tats puis pressions puis re ponses). On constate toutefois une fragilite des informations pre sente es qui tient a plusieurs facteurs : Une approche spatialise e de la qualite des eaux (e tats) limite e a la localisation des stations de mesure, qui ne fournit pas d'indicateurs synthe tiques par masses d'eau et qui n'analyse pas les influences amont-aval entre masses d'eau. Une description des facteurs de pressions reposant sur des donne es statistiques a l'e chelle re gionale ou de partementale parfois anciennes, non pertinente aux e chelles territoriales fines L'absence d'informations spatialise es pertinentes (couverture ve ge tale en interculture) L'absence de suivi des pratiques sur un e chantillon repre sentatif de parcelles (par exemple reliquats d'azote post-re colte, entre e hiver (REH) et sortie hiver (RSH) sous diffe rents itine raires culturaux). Le plus souvent, les bilans ne permettent pas de poser un diagnostic, d'identifier et hie rarchiser les facteurs explicatifs des ame liorations ou des de gradations constate es (notamment pressions et changement climatique), et de nourrir des concertations pour agir ensemble. Analyse spatialisée des pressions On note dans le bilan du 5e PAR des Pays de la Loire une analyse inte ressante de la re partition ge ographique par canton des profils de rotation culturale (page 19), et de la re partition the orique des livraisons d'azote par hectare. Une analyse par canton des surplus azote serait e galement pertinente. Les bilans des Pays de la Loire et de Centre-Val de Loire donnent les valeurs de surplus azote pour une campagne a diffe rentes e chelles et notamment e chelle cantonale mais qui ne pre cise pas si les pailles ont e te ou non exporte es et si ce surplus inte gre les e missions dans l'atmosphe re. Le bilan du 5e PAR de Bretagne souligne les gains sur les teneurs en nitrates re sultant des efforts faits collectivement sur pre s de 20 ans. On note particulie rement l'inte re t de la de claration annuelle de flux d'azote (DFA) qui permet de disposer de donne es en plus grande quantite (quasi-totalite des e leveurs concerne s) et a des e chelles pertinentes pour analyser les relations entre pressions et e tat. Ce bilan pre sente des infographies de qualite et permet des approches multiscalaires de cette DFA. Ce dispositif tre s dense a toutefois un cou t significatif. On rele ve, toujours en Bretagne, l'utilisation d'n indicateur de risque spe cifique aux pa tures avec l'indicateur « Journe e de Pre sence au Pa turage » (JPP). En l'absence de donne es sur le temps re el de pa turage des vaches laitie res par exploitation, l'indicateur est estime avec les de clarations de flux d'azote. On notera e galement une tentative de spatialisation des contraintes environnementales re glementaires dans les Deux-Se vres, e voque e dans le bilan de Nouvelle-Aquitaine, avec l'outil cartographique de veloppe en re gie par la DDT en lien avec les professionnels et avec l'appui d'IRSTEA : http://carto.geo-ide.application.developpement-durable.gouv.fr/178/AGRO_PORTAIL_079.map# En Occitanie, les auteurs SOLAGRO/ECTARE du bilan ouvrent un de bat inte ressant en comparant agriculture conventionnelle (AC) et agriculture biologique (AB) : « AC apporte en moyenne 75 kg N/ha de plus qu'AB alors que l'e cart de quantite d'azote exporte e par les re coltes entre cultures conventionnelles et biologiques n'est que de 36 kg N/ha. Pre s de 40 kg N/ha restent ainsi dans le sol en culture conventionnelle, avec une part qui risque d'e tre lixivie e dans les nappes phre atiques. Ce re sultat peut e tre rapproche , me me si les me thodes diffe rent, de ceux de la chambre re gionale d'agriculture d'Occitanie qui a e value le reliquat me dian d'azote mine ral en sortie d'hiver 2016 a partir de 572 analyses a 26 kg N/ha ». Illustrant ce que disent les chercheurs, SOLAGRO et al notent les e carts importants entre rendement objectif et rendement obtenu. Ils notent la faible utilite du solde de la Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 131/147 balance apports-exportations alimente e avec des donne es de mauvaise qualite . Outils utilisés Dans le Grand Est, une tentative pour identifier les outils utilise s par les agriculteurs ou on voit l'effondrement de l'utilisation du N-Tester en 2015 et le recours en forte augmentation aux autres outils. Idem en Occitanie mais pour la seule anne e 2011 avec une entre e culture qui tend a montrer que les outils sont plus utilise s sur ce re ales car conçus et mis au point pour elles. CIPAN Les e carts estime s sont e normes entre Occitanie qui estime les SAU couvertes par des CIPAN a 1 a 2 %, Nouvelle Aquitaine entre 7 et 15 %, Pays de la Loire qui donne une fourchette de 15 a 60 %. Souvent comme pour le rapportage a la Commission, les enque tes agre gent CIPAN avec de robe es. Le de licat proble me de la leve e des CIPAN est e voque dans plusieurs bilans comme un vrai facteur limitant qui motive des demandes de de rogation (cf. bilan Normandie). Mesure d'azote dans les sols Sur le reliquat entre e hiver, signalons l'e vocation de cette mesure dans le bilan Nouvelle-Aquitaine. Plus de 1 100 analyses ont e te adresse es aux DDT, mais l'exploitation n'a e te possible que sur environ 400 analyses. Plusieurs bilans font e tat de difficulte s pour ces mesures de reliquat qui portent essentiellement sur la sortie hiver : pre le vement seulement a 30 cm, e chantillonnage mal aise avec un parcellaire important, absence d'exploitation collective de ces donne es. Pour e largir la re flexion, notons que le laboratoire AUREA, le plus gros ope rateur en matie re d'analyse de reliquats d'azote mine ral, dispose de donne es qui montrent l'importance du respect du protocole en trois horizons (https://aurea.eu/reliquatsdazote-2019-une-forte-tendance-a-la-hausse/). A notre niveau, nous retiendrons de ces bilans qu'il est impossible d'en tirer une vision claire « agre geable », du local au national, de deux e le ments essentiels pour piloter cette politique : les reliquats entre e hiver et la couverture des sols en hiver. Les e tats des lieux adopte s a la fin de l'anne e 2019 pour pre parer les SDAGE et les programmes de mesures de la pe riode 2022-2027 fournissent des analyses inte ressantes en termes d'e tat et de pressions. Ils e valuent pour chaque masse d'eau le risque de ne pas atteindre les objectifs environnementaux. Ces informations doivent e tre valorise es pour e tablir le bilan des 6es PAR et pre parer les 7es PAR. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 132/147 Annexe 20. Évolution des outils et des connaissances Certaines initiatives notables dans le domaine de la maitrise des fuites de nitrates proposent aux de cideurs prive s et publics de nouveaux outils de gestion et de pilotage de la fertilisation ou de nouveaux modes de production. On peut distinguer trois logiques d'action : des travaux de R&D qui renouvellent les approches et ouvrent des perspectives, notamment en matie re de relations pressions-e tat-re ponse, des offres des fournisseurs de logiciels et des inte grateurs de services qui proposent des outils nume riques et des services de mesure, de pilotage et de gestion de la fertilisation, des expe riences locales de collectifs, qui me ritent d'e tre recense es, qualifie es et diffuse es. Les travaux de la R&D La figure 55 illustre comment les de cisions des agriculteurs affectent le cycle de l'azote et mentionne quelques projets de R&D qui contribuent a leur ame lioration. Figure 55 : Champs d'investigation de la R&D dans le domaine de la maîtrise du cycle de l'azote (source : UNIFA pour le schéma central) A - La connaissance des Produits Résiduaires Organiques (PRO) La base Valor PRO (source : https://www6.inrae.fr/valor-pro/). Aujourd'hui, 300 millions de tonnes de PRO sont produits chaque anne e en France en provenance de l'agriculture (fumier animal), des activite s urbaines (boues, composts urbains) et des industries (agro-industries ou autres). Le recyclage de ces produits en agriculture est largement encourage en raison de leur contenu en nutriments et en matie re organique contribuant a la fermeture des cycles bioge ochimiques sur les territoires. De plus, la digestion anae robie est e galement encourage e pour produire des sources alternatives d'e nergie et d'engrais, et le recyclage des PRO pourrait e galement contribuer a augmenter les stocks de carbone organique dans les sols et ainsi atte nuer les e missions de gaz a effet de serre. Projet ELFE (ELevages et Facteurs d'Emission) (https://www.ifip.asso.fr/sites/default/files/pdfdocumentations/jrp_2017_e9_guingand.pdf) Des acteurs de la recherche et du de veloppement se sont donc associe s afin de de velopper une base de donne es appele e ELFE, compilant les valeurs publie es dans la litte rature internationale des e missions d'ammoniac, de gaz a effet de serre, de particules et d'odeurs, sur toute la chaine de gestion des effluents des e levages bovins, porcins et avicoles ainsi que leurs me tadonne es associe es. Parmi les 1 000 re fe rences bibliographiques collecte es, environ 350 ont e te inte gre es a ce jour a la base de donne es, fournissant ainsi, un peu plus de 5 200 valeurs d'e mission. La base de donne es ELFE permet de de terminer des moyennes d'e mission associe es a leurs e carts-types prenant en compte la diversite des syste mes d'e levage. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 133/147 L'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'e nergie (ADEME) propose de limiter les e missions d'N ammoniacal et autres particules au travers d'un guide https://www.ademe.fr/rapport-detudeguide-bonnes-pratiques-agricoles-lamelioration-qualite-lair Le RMT Elevages et Environnement devenu RMT MAELE inventorie diffe rentes me thodes de mesures d'e missions (http://www.rmtelevagesenvironnement.org/). B - La caractérisation des sols en lien avec les dynamiques d'intérêt et les outils liées à l'azote Le projet CASDAR 2020 ID'TypTerres - aide a l'Identification des types de sols pour les de cisions agronomiques et agro-environnementales via des outils nomades et des donne es harmonise es. (http://www.sols-et-territoires.org/produits-du-reseau/projets-affilies-au-rmt-st/typterres/) La finalite du projet est d'ame liorer l'inte gration des donne es sols dans le conseil en agronomie, en favorisant l'acce s a des donne es sol adapte es et harmonise es pour re pondre aux besoins des outils et de leurs utilisateurs. En lien avec nos entretiens, pour TERRENA, la caracte risation des sols est trop standardise e et sous-estime l'influence d'autres facteurs souvent limitants de la production tels que P, K et le pH. IDTypTerres propose ainsi de mettre a la disposition d'utilisateurs tels que les agriculteurs, conseillers et agronomes, enseignants-apprenants, etc., des re fe rentiels re gionaux de sols partage s et harmonise s, avec des variables associe es robustes, en se basant sur les re fe rences agronomiques TypTerres, construites conjointement par les agronomes et les pe dologues. C - Estimer les pertes en azote... et donc en Projet [Syst'N®] sur les fuites d'azote de toutes natures (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Son objectif est de contribuer au diagnostic et a l'e valuation des pertes d'azote en prenant en compte les conse quences des successions des cultures et des techniques culturales sur la dynamique de l'azote. L'outil Syst'N® est constitue d'un simulateur base sur un mode le des flux d'azote dans le syste me solplante-atmosphe re et d'une base de donne es permettant de capitaliser et de consulter les re sultats disponibles en matie res de pertes d'azote issues de simulations ou d'expe rimentations virtuelles, comme d'expe rimentations re elles avec mesures au champ. Cet outil de simulation permet de comparer des sce narios entre eux, au regard de leurs pertes par lixiviation et de la qualite de l'eau issue du territoire. Il peut produire un « tableau de bord » utile a l'apprentissage et a l'aide a la de cision des acteurs du territoire. D - Les projets liés au pilotage intégral de l'azote en grandes cultures (qui remettent en question une des bases de la directive ­ objectifs de rendement) [Ravier et al, 2017] Le raisonnement de la fertilisation azote e du ble a, depuis 40 ans, e te largement oriente par le consensus autour de la me thode du bilan, avec comme principes fondamentaux : une nutrition azote e non limitante tout au long du cycle et l'estimation, de manie re inde pendante, des diffe rents termes de l'e quation du bilan pour caracte riser la fourniture du sol et les besoins en azote de la plante. Pour proposer une nouvelle me thode qui re ponde aux divers enjeux concernant l'azote, qui valorise au mieux les connaissances disponibles et dont la mise en oeuvre est cohe rente avec les moyens des acteurs, les auteurs ont mis en oeuvre une de marche de conception innovante, structure e en trois e tapes : un diagnostic des usages des outils actuels, une phase de conception, incluant des ateliers de conception, la mise au point de re gles de de cision a l'aide d'un mode le et un test d'usage du prototype conçu. La conception a rendu ne cessaire la production de nouvelles connaissances, mais aussi la diversification des ressources et des compe tences habituellement mobilise es. Ce travail enrichit les me thodes de conception d'outils d'aide a la de cision en montrant comment l'articulation des trois Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 134/147 e tapes permet de sortir du paradigme qui domine la fertilisation azote e depuis des de cennies et d'e laborer un outil palliant les de fauts des outils actuels. Dans le prolongement de ce travail fondateur, deux outils, APPI-N (INRAE) et CHN-conduite (ARVALIS), sont diffuse s selon deux logiques d'appropriation diffe rentes mais ils proposent un pilotage de la gestion azote e plus pre cis et une voie nouvelle a co te de la me thode du bilan a de cliner du ble vers d'autres cultures. E - Approches satellitaires Des approches sont de veloppe es notamment avec les travaux d'INRAE Montpellier et INRAE ARVALIS Avignon sur l'interpre tation des photos satellites. La qualite de l'information, son cou t re duit (souvent gratuit) et sa fre quence de renouvellement permettent de mieux appre hender la pe riode d'interculture dont on a indique pre ce demment que sa gestion est essentielle pour maitriser la pollution par les nitrates bien que l'on ne sache pas e valuer actuellement la couverture des sols français par les CIPAN. F - Outil choix des cultures intermédiaires L'outil « Choix des couverts » d'ARVALIS (https://www.arvalis-infos.fr/choix-des-couverts-@/view-282-arvoad.html) est un outil accessible en ligne depuis 2017. Il guide parmi 125 re fe rences de couverts, espe ces pures ou me langes. Il permet d'inte grer simultane ment jusqu'a 10 crite res de se lection (date de semis, culture suivante et cultures dans la rotation, effet pie ge a nitrates recherche , effet fertilisant pour la culture suivante, appe tence pour les limaces, inte re t mellife re, pour la faune sauvage, pour la production fourrage re. Les outils de suivi, de raisonnement et de pilotage de la fertilisation azotée Il existe beaucoup d'outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azote e. Ces outils ont e te recense s par le bureau d'e tudes SCE en 2018 pour le compte du MAA. La figure 56 donne une ide e de l'offre centre e sur le ve ge tal en 2016 (source Rapport INRA-SCE 2016). Le tableau ci-apre s (tableau 18) de crit brie vement les caracte ristiques et les fonctionnalite s de ces outils. Figure 56 : L'offre d'outils numériques d'aide à la décision liés à l'enjeu « nitrates » (INRA-SCE 2016) Les retours d'expérience de projets et d'initiatives collectives autour de l'enjeu « azote » Ces expe rimentations sont a mettre en avant car elles portent sur le de ploiement de plusieurs technologies ou outils utilise s, seuls ou combine s, a des e chelles fines de pression et de re ponse (parcelles et exploitations). Elles sont aussi inte ressantes sous l'angle d'une approche responsabilisante par les re sultats avec des liens vers l'acquisition de compe tences (y compris les agriculteurs) et vers la maitrise technique de la fertilisation en zone vulne rable, base e sur des raisonnements plus puissants (corre lation plus que relations de causalite s) que ceux qui sont pris en compte au travers des mesures actuelles. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 135/147 L'animation de TERRENA (https://www.terrena.fr/les-solutions-nouvelle-agriculture/) avec ses re seaux de suivi sur 3 200 exploitations avec des outils de pilotage de la fertilite des sols et en particulier de la fertilisation azote e, avec notamment la constitution de base de donne es centralise es sur des serveurs via des webservices. EURALIS (https://www.euralis.fr/)avec notamment une plateforme ou , sur deux hectares, sont teste s diffe rents me langes, varie te s et espe ces (ray-grass, avoine, me lange ce re ales, le gumineuses) dans les conditions climatiques locales pour la pe riode d'interculture et les recommandations de CIPAN. L'initiative AZUR®, depuis 2012, rapporte e par l'APCA. Il s'agit de concilier l'ame lioration de la qualite de l'eau et la production agricole, initialement sur six aires d'alimentation de captage dans l'Aisne. Le raisonnement inte gre un objectif de teneur en nitrates sous racinaire et des objectifs de RDD. Nous n'avons pas eu connaissance des re sultats publie s de cette initiative. Le projet GAZELLE (Gestion de l'azote par les re sultats dont l'azote potentiellement lessivable (2020-2024) porte par Agro-transfert ressources et territoires vient de de marrer. Il doit permettre d'orienter la gestion de l'azote par les objectifs de re sultats attendus en matie re de qualite de l'eau. Il doit notamment produire des me thodes pour de terminer des seuils de RDD a ne pas de passer pour limiter le risque de lessivage en fonction des situations et des re fe rences pour les Hauts-de-France identifiant les situations a risques, les leviers mobilisables et les me thodes d'accompagnement (http://www.agro-transfert-rt.org/projets/gazelle/) La dynamique PROTECT'EAU (https://protecteau.be/fr/nitrate/agriculteurs) anciennement NITRAWAL en Wallonie de ja mise en avant par une mission CGAAER-CGEDD (2019), avec un re seau de re fe rences et qui s'inte resse e galement aux produits phytosanitaires et ouvre la piste du lien avec ECOPHYTO. Le package Bretagne de ja e voque avec le bilan du 5e PAR avec notamment un renforcement des mesures du PAN, la re sorption des exce dents structurels d'azote lie aux e levage, la prise en compte de l'enjeu phosphore, les de clarations de flux d'azote, l'ame lioration de l'utilisation des effluents d'e levage, un re seau re gional de RSH, un re seau de RDD dans les bassins algues vertes, des actions de formation et de sensibilisation... (http://draaf.bretagne.agriculture.gouv.fr/Directives-Nitrates-Equilibre-de) et (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-d-actionsregional-directive-r1303.html) Le projet SolInAzo (Centre-Val de Loire) : ce projet Partenariat Europe en pour l'Innovation olInAzo (Solutions Innovantes pour une gestion optimise e de l'azote dans les syste mes de culture), lie a l'approche APPI-N (pilotage inte gral) et porte par la chambre re gionale d'agriculture du Centre-Val de Loire, se de roule sur la pe riode 2017-2021. Le projet vise a re pondre aux proble matiques de qualite des ce re ales et de gestion de l'azote dans les syste mes de cultures qui sont pose es aujourd'hui en re gion par les agriculteurs et les organismes stockeurs. La Blockchain. Il s'agit d'une piste se rieuse qui permet de traiter des données à la fois confidentielles et authentifiées (http://www.acta.asso.fr/presse/communiques-depresse/articles-et-communiques/detail/a/detail/la-blockchain-dans-le-monde-agricolequels-usages-pour-quels-benefices-vers-une-agriculture/print.html#&panel1-1). Il y a de nombreuses initiatives en cours pour faciliter le travail des agriculteurs au quotidien tout en rendant plus fiable le processus de reportage des activite s qui concourent aux pressions et aux re ponses (plan de fumure, reliquats...). Ce syste me peut e tre ge re avec le dispositif de proximite qui anime le collectif d'agriculteurs. Il permet de dater et de caracte riser les interventions en les inscrivant dans une noria d'e ve nements, collective (transparence) et digitalise e (base de donne es qui contient l'historique de tous les e changes). Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 136/147 Tableau 18 : différents outils complémentaires aux outils de calcul d'une dose prévisionnelle d'azote, classés selon leur principe de fonctionnement et selon les fonctions qu'ils remplissent. (source : [Rapport INRA-SCE 2016]) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 137/147 Annexe 21. Sites d'information sur les teneurs en nitrates des eaux Sites nationaux Cartograph' de Eaufrance : un site national non actualisé et peu adapté à une lecture territoriale : Le site EauFrance (portail Cartograph' http://cartograph.eaufrance.fr), ge re par l'OFB, ne dispose pas aujourd'hui des fonctionnalite s de ge olocalisation territoriale fine pertinentes pour les acteurs (commune, parcelle, re seau hydrographique, masses d'eau...) de crites en 4.1. Georisque : un site national doté des fonctionnalités territoriales requises, mais qui n'inclut pas les pollutions diffuses : Le module de cartographie interactive du site Ge orisques ge re par la DGPR dispose de ces fonctionnalite s et pourrait constituer un support adapte . Toutefois il est centre sur les risques naturels et les risques technologiques (notamment les sources de pollution ponctuelles). Or les pollutions diffuses d'origine agricole, ge re es par la DEB, ne rele vent pas formellement des risques technologiques. L'utilisation de Ge orisques comme support de diffusion des informations sur les teneurs en nitrates des eaux ne cessiterait une concertation pousse e entre DEB, DGPR et OFB. Sites régionaux Nous avons fait le test, sur les sites des diffe rentes agences de l'eau (AE), d'une « recherche en 15 minutes par un non spe cialiste » d'une information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux. Dans la plupart des cas cela a e te un e chec. AE Artois Picardie : l'acce s au module de cartographie interactive est assez direct (Qualite de l'eau / Qualite des cours d'eau / Cartothe que / Cartes dynamiques et interactives /Qualite des eaux de surface / Qualite physico-chimique). Toutefois seuls des indicateurs inte gre s (un indicateur d'e tat physicochimique) sont visualisables, sans valeur quantifie e des teneurs en nitrates. AE Rhin Meuse : une recherche en trois clics (Qualite des eaux et des milieux aquatiques / syste me d'information sur l'eau / cartes) permet en the orie d'acce der de façon interactive a des cartes Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 138/147 the matiques. Des messages d'erreur ont empe che la visualisation. AE Loire-Bretagne : des cartes « teneurs en nitrates » nitrates sont accessibles en trois clics (/territoires, enjeux, actions / qualite des eaux/ la qualite des eaux en Loire-Bretagne), mais ne permettent pas un zoom aux e chelles territoriales d'inte re t. Les sites re gionaux diffusant de l'information cartographique sur les teneurs en nitrates des eaux sont, en re gle ge ne rale, tre s difficiles a identifier : de nombreux interlocuteurs de la mission ont reconnu ne pas connaitre de site pour leur re gion. Les sites analyse s sont tre s he te roge nes (DREAL, conseil re gionaux, associations...). Nous en donnons quelques exemples ci-apre s. Bretagne : https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation Le site de Bretagne-Environnement permet de visualiser les stations de mesure pour le suivi des teneurs en nitrates des eaux. Il propose deux options : se lectionner une station sur la carte ou bien analyser un territoire (inte gration de l'ensemble des stations sur le territoire). Le choix d'une station permet de visualiser l'e volution au cours du temps des teneurs en nitrates. Nouvelle Aquitaine : http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/ La cartographie permet de zoomer sur un fond de carte de taille ou les cours d'eau, le re seau routier, les communes apparaissent. Les donne es de teneurs en nitrates des eaux de surface visualisables s'arre tent en 2012. Le code couleur ne permet pas de connaitre les teneurs. Les masses d'eau ne sont pas de limite es Pays de la Loire : http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau Le site de la DREAL permet de visualiser les stations de mesure des eaux de surface et la teneur moyenne en nitrates ainsi que la tendance sur les dernie res anne es. Les masses d'eau ne sont pas de limite es. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 139/147 Annexe 22. Mesure de reliquats d'azote minéral dans le sol en début de drainage Les textes actuels L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit la re alisation d'analyses de sol par les agriculteurs selon les termes suivants : Fournitures d'azote par le sol Toute personne exploitant plus de trois hectares en zone vulnérable est tenue de réaliser, chaque année, une analyse de sol sur un îlot cultural au moins pour une des trois principales cultures exploitées en zone vulnérable. L'analyse porte, selon l'écriture opérationnelle de la méthode retenue, sur le reliquat azoté en sortie d'hiver, le taux de matière organique, ou encore l'azote total présent dans les horizons de sol cultivés, comme précisé par l'arrêté préfectoral régional mentionné au b. Ces analyses alimentent les réseaux de référence techniques mobilisables par le groupe régional d'expertise "nitrates" susmentionné et sont tenues à disposition des services de contrôle. Cette mesure peut e tre renforce e par les PAR. Le PAR de Nouvelle-Aquitaine a ainsi introduit la prescription suivante : PAR de Nouvelle-Aquitaine II.2 - Limitation de l'épandage des fertilisants afin de garantir l'équilibre de la fertilisation azotée Chaque année, un panel d'exploitants ayant une ou plusieurs parcelles situées dans les ZAR est sélectionné de façon aléatoire par la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). La DRAAF prévient les exploitants sélectionnés par courrier. Tout exploitant sélectionné a l'obligation de réaliser une analyse de reliquat post-récolte sur chacune des trois cultures suivantes présentes en ZAR : blé, colza et maïs. Les résultats d'analyses doivent être envoyés à la DRAAF accompagnés de la fiche de transmission dûment complétée, avant le 31 décembre. La DRAAF exploite les résultats afin de constituer un référentiel régional et d'assurer un suivi des reliquats. Ces analyses doivent être réalisées par un laboratoire agréé par le ministère en charge de l'agriculture ou accrédité COFRAC. Pour assurer la fiabilité des résultats d'analyse, le prélèvement de terre doit être réalisé dans les quinze jours qui suivent la récolte. L'arre te du 19 de cembre 2011 relatif au PAN prescrit le calcul le bilan azote post-re colte sur les ilots culturaux en interculture longue non couverts au titre de le mesure 7° en application des adaptations re gionales : Pour chaque îlot cultural en interculture longue sur lequel, en application des dispositions mentionnées aux alinéas précédents, la couverture des sols n'est pas assurée, l'agriculteur calcule le bilan azoté post-récolte et l'inscrit dans son cahier d'enregistrement et, le cas échéant, tient à disposition les justificatifs prévus par le PAR. Le bilan azoté post-récolte est la différence entre les apports d'azote réalisés sur l'îlot cultural et les exportations en azote par la culture (organes récoltés). Un intérêt environnemental incertain pour le bilan azoté post-récolte Les dispositions relatives a la mesure 7° ont e te introduites par l'arre te du 23 octobre 2013 modifiant le PAN. Le rapport d'e valuation environnementale du projet d'arre te justifie l'introduction du bilan azote post-re colte par une discussion en groupe de concertation en 2012, sans plus de velopper Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 140/147 l'argumentaire : SCENARIO RETENU Couverture des sols non obligatoire sous certaines conditions précisées dans les programmes d'actions régionaux. Si absence de couverture des sols pour un îlot en interculture longue, obligation de réaliser un bilan azoté post-récolte (services de l'État ­ discuté en groupe de concertation en 2012). Plus loin, ce me me rapport commente les apports du re sultat du bilan azote post-re colte. Sa valeur absolue et plus encore son e volution a l'e chelle d'un territoire peuvent fournir des informations inte ressantes. En revanche, l'apport de ces bilans azote s calcule s a l'e chelle de la parcelle est limite car ils n'inte grent pas de nombreux facteurs : Interprétation des soldes azotés Les difficultés d'interprétation la valeur absolue du solde du bilan azoté post-culture sont liées à la dépendance aux conditions climatiques de l'année et, dans le cadre des « enquêtes pratiques culturales », à la non prise en compte des effluents d'élevage pour les bilans calculés par culture à l'échelle de la parcelle. L'intérêt du solde est de mesurer la tendance d'évolution des pressions en azote liées à l'évolution des doses d'azote appliquées et l'atteinte des objectifs de rendement. Mais ces soldes azotés par culture, calculés à l'échelle de la parcelle, sont limités car ils n'intègrent pas les fournitures d'azote par le sol, ni les résidus de culture, ni les CIPAN, etc. De plus, au-delà des manques importants liés à la non prise en compte de certains postes clés, il convient de garder en tête lors de l'interprétation que le solde du bilan ainsi calculé reflète à la fois la variation de stock d'azote minéral du sol et les éventuelles pertes hydriques et atmosphériques, dont l'ampleur dépendra des conditions pédo-climatiques : le solde reflète le niveau d'excédent d'azote et des risques de pertes vers l'eau, l'air et le sol (stockage), mais ne permet pas de répartir l'excédent entre ces trois compartiments. La mission doute elle aussi de l'inte re t du calcul d'un bilan azote post-re colte. En aucun cas, il ne peut constituer une mesure compensatoire a l'absence de couverture du sol. Son inte re t pe dagogique est limite (a titre d'illustration, en conditions de fertilisation azote e optimale et sans fertilisants organiques, un solde azote apre s une re colte de colza est plus e leve qu'apre s une re colte de ble , un solde azote apre s une re colte de ble pailles enfouies est plus e leve qu'apre s une re colte de ble pailles enleve es). Par ailleurs, apre s transmission de bilans azote s post-re colte aux services de l'Etat, le retour d'expe rience montre que les termes du calcul sont mal appre hende s. En conse quence, la mission propose la mise en place d'un indicateur plus pertinent. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est un bon indicateur du risque de lixiviation de nitrate Plusieurs moments de mesure du reliquat d'azote mine ral dans le sol peuvent e tre envisage s : a la fin d'absorption d'azote par la culture principale (RPA), a la re colte de la culture principale (RPR), au de but de la pe riode de drainage ou a l'entre e de l'hiver (RDD ou REH) et a la sortie de l'hiver (RSH). Le RDD est un meilleur indicateur du risque de lixiviation que le RPA, car il inte gre la mine ralisation de l'azote organique du sol sur une pe riode longue dans le cas des ce re ales et du colza, que l'on n'a donc pas besoin, avec le RDD, d'estimer sur la pe riode pre ce dant le de but de la lixiviation. Si l'objectif poursuivi est d'e valuer les seules pratiques de fertilisation, le RPA est un meilleur indicateur que le RDD (T. Morvan, communication personnelle). Par ailleurs, le pre le vement de terre est plus facile a re aliser pour un RDD que pour un RPA ou un RPR, du fait de la fre quente se cheresse du sol a la re colte. Un retour d'expe rience en Nouvelle-Aquitaine a souligne cette difficulte qui a souvent eu pour conse quence de pre lever sur seulement 30 cm de profondeur (en 2019, sur un total de 504 pre le vements, 468 pre le vements ont ainsi effectue s sur le Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 141/147 seul horizon 0-30 cm). Cette profondeur de pre le vement est notablement infe rieure a la profondeur d'enracinement, ce qui entache l'inte re t de la mesure. Les avantages de la mesure du reliquat azote au de but du drainage ont conduit le RMT Fertilisation et environnement a mettre en place un groupe de travail sur les reliquats entre e hiver / azote potentiellement lessivable (REH/APL). Le contenu et les comptes rendus des ateliers organise s en 2015, 2016, 2017 et 2018 par ce groupe de travail « REH/APL » sont accessibles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=106) Le laboratoire d'analyse de terre peut restituer la teneur en nitrates de l'eau dans le sol puisque c'est le parame tre qui est mesure . Cette teneur est ensuite convertie en kg d'azote par hectare moyennant des hypothe ses de densite apparente du sol. Le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats devra e ventuellement e tre ajuste pour : inclure la teneur en nitrates de l'eau de chaque horizon, fournir une estimation des fuites d'azote et de la teneur en nitrates de l'eau draine e pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations durant la pe riode d'exce dent hydrique. L'estimation de la teneur en nitrates de l'eau draine e permet d'identifier les situations les plus a risque. Avec un plan d'e chantillonnage adapte , il est possible d'extrapoler sur un territoire les re sultats obtenus. Il ne s'agit pas de de finir des seuils qui entraineraient en cas de de passement le constat d'une anomalie avec une e ventuelle sanction. Il s'agit de se doter d'un ve ritable outil d'e valuation de l'efficacite du programme d'actions et d'alimenter sur des bases objectives les re flexions pour une ame lioration et une adaptation continues des programmes d'actions successifs. Le reliquat d'azote minéral à l'entrée de la période de drainage est utilisable pour équilibrer la fertilisation de la prochaine culture Le re sultat de l'analyse effectue e en de but de pe riode de drainage peut e tre utilise pour fournir une estimation du RSH en tenant compte du niveau des pre cipitations cumule es entre le pre le vement de terre et l'ouverture du bilan a la sortie de l'hiver. Ce genre de calcul est couramment effectue par les laboratoires pour estimer une fraction du RSH susceptible d'e tre perdue par lixiviation. Il pourrait e tre applique au RDD pour diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Les outils de calcul du conseil de fertilisation azote e peuvent par ailleurs estimer les flux de mine ralisation, d'absorption et d'organisation entre le pre le vement et la sortie de l'hiver, ce qui augmente la pre cision de l'estimation du RSH. L'estimation du RSH ainsi obtenue serait un peu moins pre cise que celle issue d'un pre le vement de terre fait a la sortie de l'hiver, mais elle resterait beaucoup plus fiable que l'utilisation d'un re fe rentiel re gional ou de partemental. En effet, chaque anne e, ces re fe rentiels fournissent simplement une valeur moyenne pour une situation culturale (par exemple, RSH = 103 kg N/ha dans le Loiret en 2017 pour les ce re ales d'hiver apre s colza sur sol limono-argileux profond), alors que la dispersion des valeurs observe es peut e tre importante. Sur ce point aussi, le mode le de formulaire utilise pour restituer les re sultats de RDD devra e ventuellement e tre ajuste pour inclure une estimation du RSH dans diffe rentes hypothe ses de pre cipitations a venir. Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 142/147 Annexe 23. Références bibliographiques Références scientifiques et techniques [Brisson et al. 2010] Brisson N., Gate P., Gouache D., Charmet G., Oury F.-X., Huard F. Why are wheat yields stagnating in Europe ? A comprehensive data analysis for France, coll. Field Crops Research 119, 2010 (https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0378429010001929) [FNE 2019] FNE, lettre Eau N°82, de cembre 2019. Dossier pollution de l'eau par les nitrates en France. (acce s web) [Jeuffroy et Meynard 2020] Jeuffroy M.-H. et Meynard J.-M., La méthode APPI-N, une manière innovante de gérer les risques, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [OCDE. Cadre d'indicateurs environnementaux] OECD Environmental Indicators towards sustainable development, OECD 2001 (https://www.oecd.org/site/worldforum/33703867.pdf) OECD framework for environmental indicators : Using the pressure-state-response model to develop indicators of sustainability; OECD Environment Directorate (https://destinet.eu/resources/...-various-target-groups/individual-puplications/OECD_P-SR_indicator_model.pdf/download/de/1/OECD_P-S-R_indicator_model.pdf) [Peyraud et al 2014] Peyraud J.-L., Cellier P., Donnars C., Verte s F., Aarts F et al, 2014. Réduire les pertes d'azote dans l'élevage. Editions Quæ, 168 p. [Ravier et al 2017] Ravier C., Jeuffroy M.-H., Gate P., Cohan J.-P., Jean-Marc Meynard J.-M., 2017, Combining user involvement with innovative design to develop a radical new method for managing N fertilization, Nutrient Cycling in Agroecosystems (https://www.researchgate.net/publication/320675294) [Reau et al, 2017]. Reau R., Bedu M., Ferrane C., Gratecap J.-B., Soizic Jean-Baptiste S. et al. Évaluation des émissions de nitrate par les champs pour la conception de projets de territoire et l'accompagnement de la transition en aires d'alimentation de captage. Innovations Agronomiques, INRA, 2017, 57 (juin 2017), pp. 99-115 <https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01783986/document> [Soenen et Degan 2020] Soenen B, Degan F, CHN-conduite. Conduire le blé avec un pilotage intégral de l'azote, Perspectives agricoles n°474, fe vrier 2020 [Vincent 2020] Vincent B. Principes techniques et chiffres du drainage agricole : de la tuyautique à l'hydro-diplomatie, INRAE « Sciences, eaux et territoires » 2020/2 Nume ro 32 | pp. 8-15 ISSN 21093016 (https://www.cairn.info/revue-sciences-eaux-et-territoires-2020-2-page-8.htm) Rapports [Bilans annuels Nitrates et eau du robinet] rapports annuels du ministe re en charge de la sante (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau#Les-nitrates-dans-l-eau-durobinet) [Diversification des cultures 2012] Diversification des cultures dans l'agriculture française. État des lieux et dispositifs d'accompagnement, MTE/CGDD 2012 (http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.html?id=Temis-0076395) [Guide ZTHA] Guide technique à l'implantation des zones tampons humides artificielles (ZTHA) pour réduire les transferts de nitrates et de pesticides dans les eaux de drainage, (2015 Irstea-ONEMA) https://www.gesteau.fr/sites/default/files/gesteau/content_files/document/guide-ztha.pdf Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 143/147 [Manneville et al 2017] V. Manneville, M. El Abri, C. Divo, S. Foray, Contribution de l'élevage d'herbivores à l'amélioration de la teneur en nitrates de l'eau en France. Dynamiques d'évolution de la teneur en nitrates des eaux en France en lien avec les moyens techniques et agronomiques mis en oeuvre dans les fermes d'élevage d'herbivores, juil. 2017, collection Re sultats, 114 p. [Morel 2020] Morel A., Évaluation des démarches de protection de l'eau fondées sur des objectifs de résultats en matière de fuites d'azote, Me moire de fin d'e tudes, diplo me d'inge nieur agronome, Institut Agro Montpellier Supagro, oct. 2020, 198 p. [Rapport ACTEON 2018] ACTEON, Retour d'expérience sur les groupes régionaux d'expertise « Nitrate ». Rapport de synthe se, de c. 2018, 133 p. [Rapport CGEDD-CGAAER, 2019] Mission d'évaluation et d'appui à l'expérimentation " Nitrates autrement ", avril 2019, 86 p. https://agriculture.gouv.fr/evaluation-de-lexperimentation-nitrates-autrement [Rapport INRA 2012] Juste E. et al, Réduire les fuites de nitrate au moyen de cultures intermédiaires : conséquences sur les bilans d'eau et d'azote, autres services écosystémiques. Rapport d'e tude, INRA (France), 2012. Rapport complet, 415 p. ; Synthe se du rapport, 64 p. ; re sume du rapport, 8 p. [Rapport INRA 2017] Graux A.-I., Delaby L., Peyraud J.-L. (coordinateurs) et al. Les prairies françaises : production, exportation d'azote et risques de lessivage. Rapport d'e tude, INRA (France), 2017, 74 p. [Rapport INRA-SCE 2016] Recensement et analyse des outils de raisonnement dynamique et de pilotage de la fertilisation azotée Rapport d'e tude, INRA-SCE, 2016, 81 p. (https://comifer.asso.fr/images/bilanazote/outils-de-pilotage/2016_Rapport_OAD_Pilotage_Ferti_SCE.pdf) [Rapport OIEau 2019] Évolution des surplus azotés et des concentrations en nitrates dans les aires d'alimentation de captage (AAC), de c. 2019, 55 p. (https://www.oieau.fr/eaudoc/system/files/rapport_aacsurplusn_vf2019.pdf) [Stratégie européenne agriculture et alimentation post 2020] M'barek R., Barreiro-Hurle J., Boulanger P., Caivano A., Ciaian P., Dudu H., Espinosa M., Fellmann F., Ferrari E., Gomez y Paloma S., Gorrin Gonzalez C.,Himics M., Louhichi K., Perni A., Philippidis G., Salputra G., Witzke P., Genovese G., 2017, Scenar 2030 - Pathways for the European agriculture and Food Sector Beyond 2020, (re-edition), EUR 28797 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2020, 168 p. (https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/scenar2030-pathways-european-agriculture-and-food-sector-beyond-2020) Programmes d'actions, bilans et rapportage à la Commission européenne [Guide mise à jour État des Lieux DCE] Guide pour la mise à jour de l'état des lieux DCE, mars 2012 / MTE (https://reseau.eaufrance.fr/webfm_send/2785/1) [États des Lieux DCE 2019] Etats des lieux e tablis pour la DCE dans les 6 bassins hydrographiques me tropolitains (2007, 2013, 2019) Bassin Seine-Normandie - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.eau-seinenormandie.fr/domaines-d-action/sdage/etat-des-lieux) Bassin Loire-Bretagne - Etat des lieux DCE 2019 (https://sdage-sage.eau-loirebretagne.fr/home/projet-de-sdage-preparer-la-re-1/les-documents-du-sdage-20222027/etat-des-lieux-2019.html) Bassin Adour-Garonne - Etat des lieux DCE 2019 (http://www.occitanie.developpementdurable.gouv.fr/etat-des-lieux-2019-a24897.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 144/147 Bassin Rho ne-Me diterrane e-Corse - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.rhonemediterranee.eaufrance.fr/gestion/sdage2022/etapes-delaboration-du-sdage-2022-2027) Bassin Rhin Meuse (partie française) - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-rhinmeuse.fr/les-domaines-dintervention-eau-et-gouvernance/letat-des-lieux-2019) Bassin Artois Picardie - Etat des lieux DCE 2019 (https://www.eau-artois-picardie.fr/letatdes-lieux-2019-du-bassin-artois-picardie) [Labellisation COMIFER] Labellisation COMIFER des outils de calcul de fertilisation (https://comifer.asso.fr/fr/bilan-azote/labellisation-des-outils-de-calcul-de-dose.html) [SDAGE Loire-Bretagne 2016-2021] (https://sdage-sage.eau-loire-bretagne.fr/home.html) [SDAGE Seine-Normandie 2016-2021] (http://www.eau-seine-normandie.fr/docuthe que/SDAGE_2016_2021) [Programme national d'actions « nitrates »] Arre te modifie du 19 de cembre 2011 relatif au programme d'actions national a mettre en oeuvre dans les zones vulne rables afin de re duire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000025001662/2020-10-30/) [Programmes d'Actions régionaux nitrates] Arre te du 23 octobre 2013 relatif aux programmes d'actions re gionaux en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028138697/2020-10-30/) Auvergne-Rho ne-Alpes (http://www.auvergne-rhone-alpes.developpementdurable.gouv.fr/programme-d-actions-regional-nitrates-signature-de-a13810.html) Bourgogne-Franche-Comte (http://www.bourgogne-franche-comte.developpementdurable.gouv.fr/les-zones-vulnerables-aux-nitrates-d-origine-r2791.html) Bretagne (http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/sixieme-programme-dactions-regional-directive-r1303.html) Centre-Val de Loire (http://www.centre-val-de-loire.developpement-durable.gouv.fr/quelest-le-programme-d-actions-nitrates-en-r689.html) Corse (pas de zones vulne rables) Grand Est (http://www.grand-est.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-r176.html) Hauts-de-France (https://www.hauts-de-france.developpement-durable.gouv.fr/?6emeprogramme-d-actions-de-la-directive-nitrates-en-Hauts-de-France) Ile-de-France (http://www.driee.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/le-5emeprogramme-d-actions-nitrates-r1475.html) Normandie (http://www.normandie.developpement-durable.gouv.fr/nitrates-r462.html) Nouvelle-Aquitaine (http://www.nouvelle-aquitaine.developpement-durable.gouv.fr/le6eme-programme-d-actions-nitrates-nouvelle-a10319.html) Occitanie (http://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr/directive-nitrates-zonesvulnerables-et-programmes-r610.html) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 145/147 Pays de la Loire (http://www.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/programme-dactions-regional-nitrates-a4592.html) Provence-Alpes-Co te d'Azur (http://www.paca.developpement-durable.gouv.fr/programmed-actions-national-nitrates-r2721.html) [Guide d'élaboration des rapports des États membres] Commission europe enne, Direction ge ne rale de l'environnement, 2000, Directive « nitrates », Situation et évolution de l'environnement aquatique et des pratiques agricoles. Guide d'élaboration des rapports des États membres, avril 2000. https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=396b9f67-4615-4b0a-818dd487fff0f4c8&format=pdfa1b&language=fr&productionSystem=cellar&part= [Délimitation Zones Vulnérables] Rapports quadriennaux de la de limitation des zones vulne rables (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapports quadriennaux à la Commission] Rapports quadriennaux de la France a la Commission europe enne au sujet de la directive « nitrates » : 2008, 2012, 2016, 2020 (cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid) [Rapport 2020 à la Commission] MTE et OFB, Bilan de la mise en oeuvre de la directive « nitrates » en France - période 2016-2019, aou t 2020, 318 p. (http://cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/nid/envx0vcpw/NiD_France_Rapport_2020.pdf) Textes réglementaires [Directive ERU] Directive dite « ERU » Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines re siduaires (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:31991L0271) [Directive nitrates] Directive dite « nitrates » Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 de cembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates a partir de sources agricoles (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:31991L0676) [DCE] Directive cadre sur l'eau (DCE) - Directive 2000/60/CE du Parlement europe en et du Conseil du 23 octobre 2000 e tablissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32000L0060&qid=1605971519651) [Directive INSPIRE] Directive dite « INSPIRE » Directive 2007/2/CE du Parlement Europe en et du Conseil du 14 mars 2007 e tablissant une infrastructure d'information ge ographique dans la Communaute europe enne (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32007L0002) [Directive DCSMM] Directive dite « strate gie pour le milieu marin » (DCSMM) Directive 2008/56/CE du Parlement europe en et du Conseil du 17 juin 2008 Action de l'UE dans le domaine de la politique pour le milieu marin (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l28164&from=FR) [Directive liée à RGPD] Directive (UE) 2016/680 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016 relative a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel par les autorite s compe tentes a des fins de pre vention et de de tection des infractions pe nales, d'enque tes et de poursuites en la matie re ou d'exe cution de sanctions pe nales, et a la libre circulation de ces donne es (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L0680&from=FR) [RGPD] Re glement Ge ne ral sur la protection des donne es RGPD Re glement (UE) 2016/679 du Parlement europe en et du Conseil du 27 avril 2016, relatif a la protection des personnes physiques a l'e gard du traitement des donne es a caracte re personnel et a la libre circulation de ces donne es (https://www.cnil.fr/fr/reglement-europeen-protection-donnees) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 146/147 Sites d'information pertinents [Agreste] pour l'acce s aux donne es de statistique agricole (https://agreste.agriculture.gouv.fr/agreste-web/) [Aria/BARPI] Aria est la base de donne es du (BARPI les informations et le retour d'expe rience en matie re d'accidents industriels et technologiques (https://www.aria.developpement-durable.gouv.fr/le-barpi/) [Cartograph'] Portail Cartograph' (http://cartograph.eaufrance.fr) [Concertation préalable à la révision du PAN] (https://programme-nitrate.gouv.fr/) [Data Eau France] site des donne es publiques sur l'eau en France (http://www.data.eaufrance.fr/) data.eaufrance.fr est un site du système d'information sur l'eau. Il est inscrit dans le Schéma National des Données sur l'Eau (SNDE) et répond à la directive européenne 2003/98/CE de novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public. C'est une plateforme de diffusion de données publiques ouvertes à la réutilisation dans les termes et les conditions de la Licence Ouverte/Open Licence. [Eaudoc] Site Eaudoc de l'OIEAU pour l'acce s aux documents sur l'eau (https://www.oieau.org/eaudoc/) [EauFrance] Portail EauFrance (https://www.eaufrance.fr/les-donnees-des-sites-eaufrance) [Georisques] Portail Georisques (http://www/georisques.fr) - portail national de re fe rence sur les risques naturels et technologiques |Naiades] Acce s aux donne es sur la qualite des eaux de surface (http://www.naiades.eaufrance.fr/) [SISE-Eaux] syste me d'information en sante environnement sur les eaux du Ministe re en charge de la sante et de ses services en re gion (https://solidarites-sante.gouv.fr/sante-et-environnement/eaux/eau) [Sites régionaux de cartographie des nitrates] Bretagne : Site Bretagne Environnement (https://bretagne-environnement.fr/nitrates-cours-eau-bretons-datavisualisation) Pays de la Loire Site Pays de la Loire (http://apps.datalab.pays-de-la-loire.developpement-durable.gouv.fr/nitrates_eau) Nouvelle Aquitaine : Geoportail de la biodiversité (http://geoportail.biodiversite-nouvelle-aquitaine.fr/) Outils et méthodes [CASSIS-N] Le mode le CASSIS_N (Calculation of soil simplified surplus of nitrogen) permet de calculer un surplus azote annuel a l'e chelle de territoires (de partements, etc.) (https://geosciences.univ-tours.fr/recherche/evolution-des-surplus-azotes-1960-2010.html) [MERCI] Me thode d'Estimation des Restitutions par les Cultures Interme diaires (https://methode-merci.fr/) [Syst'N®] outil qui vise a estimer les pertes d'azote, a faciliter le diagnostic des pertes d'azote dans les syste mes de culture, et in fine a mieux ge rer l'azote dans les territoires agricoles. (http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=8 et http://www.rmt-fertilisationetenvironnement.org/moodle/course/view.php?id=128) Rapport CGEDD-CGAAER Contribution a l'e valuation des programmes d'actions pour la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole PUBLIÉ Page 147/147 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports » PUBLIÉ  INVALIDE)