Auteur moral

France. Conseil général de l'environnement et du développement durable

Auteur secondaire

Résumé

<div style="text-align: justify;">La secrétaire générale (SG) des ministères de la transition écologique et solidaire (MTES) et de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) doit s'assurer que les achats ministériels sont conformes à la politique des achats de l'État, en répondant aux objectifs définis par la direction des achats de l'État (DAE). Le responsable ministériel des achats (RMA) désigné par la SG des MTES et MCTRCT porte une responsabilité particulière dans la promotion de l'achat durable, porteur des enjeux de transition écologique et solidaire dans les territoires. Les risques liés à la fonction achat sont intégrés à la cartographie ministérielle des risques budgétaires et comptables, nécessitant une réévaluation de ces risques au niveau ministériel: un défaut de stratégie en matière d'achats métiers se constate en dépit d'efforts réels de l'équipe du responsable ministériel des achats (RMA); le secrétariat général (SG) et la délégation interministérielle au développement durable (DIDD) n'ont pas élaboré ensemble de politique ministérielle pour l'achat durable, ni contribué ensemble à la définition de cette politique interministérielle au côté de la DAE; l'organisation de la fonction des achats se limite à la production d'avis conformes de bonne qualité, mais de faible portée. Le cumul de la fonction de RMA avec celle de chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI) a diminué la capacité du RMA à s'investir dans l'élaboration de la stratégie achats. La disjonction des fonctions de RMA et de responsable de la mission ministérielle des achats (MMA) a créé un risque d'affaiblissement de l'exercice de la responsabilité de la fonction achat. Le contrôle interne de la fonction achat demande à être renforcé. Sur la base de ces constats, les auditeurs insistent sur l'importance pour le secrétariat général (SG) de s'appuyer sur un RMA en capacité de lui apporter une vision globale lui permettant de décloisonner les métiers et les structures en: définissant dans un document unique une stratégie ministérielle des achats prenant en compte des critères environnementaux, sociaux et de développement durable au regard de la dernière réforme de la commande publique achevée fin 2018 avec la publication du nouveau code des marchés publics; définissant un plan d'actions permettant de planifier les projets d'achat métiers incluant une évaluation des impacts sur les coûts de fonctionnement futurs (maintenance, personnels, énergie et fluides, etc.). Le SG doit pouvoir exercer à la fois un rôle plus stratégique dans le système décisionnel des achats et renforcer le contrôle interne budgétaire des achats. Positionner directement auprès du SG une mission ministérielle des achats (MMA) conduite par le responsable ministériel des achats (RMA) serait cohérent avec l'évolution des structures publiques et privées dans le domaine des achats. Il est important que des juristes marché dédiés au volet réglementaire travaillent avec des acheteurs publics au sein d'une même équipe. La fonction achat pour conduire le changement des organisations en augmentant leurs productivités est à distinguer de la fonction de contrôle des dépenses en considérant l'achat dans la chaîne de celles-ci. Il convient d'une part de transformer les organisations en profondeur pour mieux dépenser en application d'un plan d'actions et d'autre part de contrôler que ces dépenses sont conformes aux règles budgétaires et comptables. Le responsable des achats doit être distinct de celui des finances. Celui qui dépense ne peut être confondu avec celui qui contrôle les dépenses même si chacun est tenu de respecter les mêmes règles. La mission considère que le SG est en capacité de mieux organiser la fonction achat dans le prolongement des différentes réformes du code des marchés publics qui ont contribué à fluidifier et à assouplir les procédures.</div>

Editeur

CGEDD

Descripteur Urbamet

audit ;ministère ;achat ;politique publique ;stratégie ;marché public ;budget

Descripteur écoplanete

Thème

Administration publique

Texte intégral

MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Rapport n° 011945-01 établi par Stéphane COQUELIN et Agnès MOUCHARD (coordonnatrice) Janvier 2019 Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport Statut de communication Préparatoire à une décision administrative Non communicable Communicable (données confidentielles occultées) Communicable Sommaire Résumé.....................................................................................................................3 Liste des recommandations...................................................................................6 Introduction..............................................................................................................7 1. Développer la politique ministérielle des achats « métiers »........................10 1.1. Réaliser les économies d'achats attendues par la DAE est positif...........................10 1.2. Définir une politique ministérielle des achats « métiers » par subsidiarité à celle de l'État................................................................................................................................ 12 1.3. Développer la politique de l'achat durable................................................................14 1.4. Se conformer en droit à la réforme de 2016 de la fonction achat de l'Etat n'est pas suffisant........................................................................................................................... 15 2. Optimiser l'organisation ministérielle de la fonction achat...........................19 2.1. Constituer une mission ministérielle des achats (MMA) et élaborer une stratégie ministérielle des achats à faire valider par le comité ministériel des achats (CMA).........19 2.1.1. Modifier le positionnement de la MMA au sein du SG....................................19 2.1.2. Faire valider par le comité ministériel des achats (CMA) la stratégie ministérielle et ses modalités de suivi......................................................................21 2.2. Conforter la fonction ministérielle des achats...........................................................22 2.2.1. Réaffirmer la responsabilité du responsable des achats (RMA).....................22 2.2.2. Poursuivre la réduction de la dispersion des moyens consacrés à l'achat en mettant l'accent sur les services déconcentrés........................................................26 3. Renforcer le contrôle de régularité et le pilotage de la performance « achat »....................................................................................................................28 3.1. Faire porter le contrôle interne budgétaire (CIB) sur les achats identifiés en termes de risques dans la cartographie des grands risques ministériels.....................................28 3.2. Conduire une réflexion sur l'intérêt d'intégrer le processus achat dans les démarches qualité des DREAL.......................................................................................................... 28 3.3. Renforcer le pilotage de la performance achat.........................................................29 3.3.1. Généraliser et fiabiliser le pilotage de la performance économique de l'achat ................................................................................................................................. 29 3.3.2. Développer le pilotage de la performance globale de l'achat dans une logique de long terme...........................................................................................................30 3.3.3. Mettre en place un contrôle de gestion de la performance de l'achat intégrant l'évaluation des fournisseurs et les économies d'achat............................................30 Annexes..................................................................................................................33 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 1/54 1. Lettre de mission................................................................................................34 2. La matrice des risques.......................................................................................38 3. Plan d'action........................................................................................................41 4. Liste des personnes rencontrées.....................................................................45 5. Glossaire des sigles et acronymes...................................................................48 6. Les acteurs de la fonction achats.....................................................................50 7. Les systèmes d'information en matière d'achats...........................................52 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 2/54 Résumé Le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) doivent s'assurer que les achats ministériels répondent aux objectifs définis par la direction des achats de l'État (DAE) et sont conformes à la politique des achats de l'État. Cette responsabilité est portée par la secrétaire générale (SG) des deux ministères qui s'appuie sur le responsable ministériel des achats (RMA) qu'elle désigne. Ces deux ministères portent de plus une responsabilité particulière dans la promotion de l'achat durable, porteur des enjeux de transition écologique et solidaire dans les territoires. Les risques liés à la fonction achat sont intégrés à la cartographie ministérielle des risques budgétaires et comptables. Mais l'évolution récente du contexte législatif appelle une réévaluation de ces risques au niveau ministériel. Au terme de leurs travaux, les auditeurs sont en capacité de dresser les constats suivants : · La politique ministérielle des achats répond à l'objectif d'économies d'achats fixé par la DAE : celui de 2017 a été dépassé avec un montant d'économies enregistrées de 56,5 millions d'euros (soit un dépassement de l'objectif d'économie de 17 %), sur un montant total d'achats de 1,6 Md. · La politique ministérielle se limite à la déclinaison de la politique des achats de l'État pour ses achats supports (10 % des achats ministériels). · Les ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales n'ont pas de stratégie en matière d'achats métiers en dépit d'efforts réels de l'équipe du responsable ministériel des achats (RMA). · Le secrétariat général (SG) et la délégation interministérielle au développement durable (DIDD) n'ont pas élaboré ensemble de politique ministérielle pour l'achat durable, ni contribué ensemble à la définition de cette politique interministérielle au côté de la DAE. · L'organisation de la fonction des achats est conforme en droit. Elle se limite à la production d'avis conformes de bonne qualité, mais de faible portée. Sur la période du 01/07/17 au 30/06/18, 472 projets de marchés ont fait l'objet d'avis conforme du RMA, mais les avis concernant les marchés de service ne portent que sur 7,3 % des dépenses totales consacrées à ces marchés. Les avis concernant les marchés de travaux ne portent que sur 14,3 % des dépenses de travaux publics. · L'organisation ministérielle de la fonction achats mise en place dans le cadre de la réforme de 2016 doit être améliorée. Le cumul de la fonction de RMA avec celle de chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI) diminue la capacité du RMA à s'investir dans l'élaboration de la stratégie achats. La disjonction des fonctions de RMA et de responsable de la mission ministérielle des achats (MMA) (exercée par la cheffe du département des politiques de fonctionnement et d'achat durable (DPMFAD au sein du SPSSI) crée un risque d'affaiblissement de l'exercice de la responsabilité de la fonction achat. De plus, la MMA n'est pas encore un service acheteur expérimenté, appuyé par des professionnels de l'achat senior issus du secteur privé ou public. · Le contrôle interne de la fonction achat demande à être renforcé. Sur la base de ces constats listés ci-dessus, les auditeurs insistent sur l'importance pour le secrétariat général (SG) de s'appuyer sur un responsable ministériel des achats en capacité Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 3/54 de lui apporter une vision globale lui permettant de décloisonner les métiers et les structures. La première étape à franchir pour conforter la fonction achat des ministères est de définir et de formaliser dans un document unique une stratégie ministérielle des achats en la déclinant en fonction des segments d'achat. Cette stratégie doit intégrer les enjeux liés à la prise en compte des critères environnementaux, sociaux et de développement durable au regard de la réforme de la commande publique qui vient d'être achevée le 5 décembre 2018 avec la publication du nouveau code des marchés publics. Les auditeurs sont allés au-delà de ce qui était attendu initialement sur ce point en l'élargissant à la notion de l'achat durable, compte tenu de l'importance de ce sujet pour les MTES et MCTRCT et leurs agents, et de l'enjeu, qu'ils ont identifié au cours de la mission, de développer le partenariat entre le SG et le CGDD. La seconde étape à franchir est de définir un plan d'actions permettant de planifier les projets d'achat métiers et d'identifier, de suivre et de mesurer les opportunités concrètes de gains, sur tous les segments. Les decisions d'achat doivent être systematiquement eclairees par leurs consequences sur les coûts de fonctionnement futurs (maintenance, personnels, energie et fluides, etc.). Les services deconcentres et des directions d'administration centrale ne peuvent pas continuer à acheter à hauteur d'1,6 milliards d'euros hors DGAC (en 2017) de façon autonome et sans instruction claire, notamment en matière de travaux publics et routiers. Le SG doit pouvoir exercer à la fois un rôle plus stratégique dans le système décisionnel des achats et renforcer le contrôle interne budgétaire des achats. Ces deux éléments ne doivent pas être confondus. Acheter est une action qui a un impact direct sur les organisations, les pratiques professionnelles et la mise en oeuvre des politiques publiques. Celle ou celui qui en décide peut ainsi mettre en oeuvre les politiques publiques, accélérer la numérisation1 de son organisation et la dématérialisation2. Le secrétariat général ne peut se priver de ce levier des achats pour mettre en oeuvre les actions relatives à la transition écologique. Positionner directement auprès du SG une mission ministérielle des achats (MMA) conduite par le responsable ministériel des achats (RMA) serait cohérent avec l'évolution des structures publiques et privées dans le domaine des achats. Il est important que des juristes marché dédiés au volet réglementaire travaillent avec des acheteurs publics au sein d'une même équipe. La fonction achat pour conduire le changement des organisations en augmentant leurs productivités est à distinguer de la fonction de contrôle des dépenses en considérant l'achat dans la chaîne de celles-ci. La première fonction demande des compétences économiques, juridiques et une connaissance des politiques publiques de développement durable. La seconde fonction réclame des compétences comptables et budgétaires. Il convient d'une part de transformer les organisations en profondeur pour mieux dépenser en application d'un plan d'actions et d'autre part de contrôler que ces dépenses sont conformes aux règles budgétaires et comptables. Le responsable des achats doit être distinct de celui des finances. Celui qui dépense ne peut être confondu avec celui qui contrôle les dépenses même si chacun est tenu de respecter les mêmes règles. La mission considère que le SG est en capacité de mieux organiser la fonction achat dans le prolongement des différentes réformes du code des marchés publics qui ont contribué à fluidifier et à assouplir les procédures. Annoncée en juillet 2015, la réforme de la commande 1 La numérisation s'appuie essentiellement sur les données. L'exploitation de la donnée délivre ainsi alors une plus grande agilité à l'organisation en interne mais aussi auprès de ses usagers, fournisseurs, partenaires. La dématérialisation concerne principalement le document papier. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 4/54 2 Rapport n° 011945-01 publique est arrivée aujourd'hui à son terme avec le nouveau code de la commande publique qui entrera en vigueur le 1er avril 20193. Les techniques économiques se sont intégrées dans la réglementation. La mise en place de nouveaux modes de travail impose une nouvelle organisation en collaboration avec les prescripteurs métier. Il est indispensable d'avoir une vision globale pour réaliser un achat dans les meilleures conditions juridiques, économiques et environnementales en fonction du juste besoin. Reste à mobiliser des acheteurs et des juristes en marchés publics au sein de la mission ministérielle des achats sous la responsabilité d'un RMA en charge de la stratégie ministérielle des achats. Le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) doivent pouvoir compter sur des acheteurs professionnels compétents par grands segments de métiers, capables d'aider à la définition du besoin d'achat, de réaliser le sourcing 4 (identification en français) et de choisir la procédure juridique pour réaliser l'achat, d'où la nécessité de mobiliser aussi des spécialistes de la commande publique. Ces professionnels devront également être en capacité de faire un retour d'expérience sur les achats réalisés pour infléchir ou pas la stratégie ministérielle d'achat validée par le comité ministériel des achats. 3 Voir la publication du nouveau code au journal officiel du 5 décembre 2018 : ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique et décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018 portant partie réglementaire du code de la commande publique. Le mot sourcing est employé dans le monde des affaires pour qualifier l'acte qui vise à réduire le coût général des achats. Cette expression est utilisée pour désigner l'action de recherche, localisation et évaluation d'un fournisseur ad hoc, afin de répondre à un besoin identifié (en matière de biens ou de services). Source Wikipédia. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 5/54 4 Rapport n° 011945-01 Liste des recommandations 1.Pour le SG : Définir une politique ministérielle des achats métiers et la décliner progressivement en stratégies d'achats métiers par segments........14 2.Pour le SG et le CGDD : Insister auprès de la DAE pour qu'elle intègre la politique de l'achat durable dans la politique d'achat de l'État autour de la notion de performance globale d'achat, en prenant en compte l'avis de la délégation interministérielle du développement durable (DIDD) pour la définition de cette politique...................................................................................15 3.Pour le SG et le CGDD : Définir conjointement et mettre en oeuvre une politique ministérielle de l'achat durable.............................................................15 4.Pour le SG : Modifier l'organisation de la fonction ministérielle des achats en rattachant la mission ministérielle des achats (MMA) dirigée par le RMA directement au SG...................................................................................................19 5.Pour le RMA : Composer l'équipe de la MMA de la façon suivante : acheteurs de haut niveau et juristes en marchés publics..................................20 6.Pour le RMA : Faire valider par le comité ministériel des achats (CMA) la stratégie ministérielle des achats élaborée par le RMA ainsi que son suivi sur la base d'indicateurs...............................................................................................22 7.Pour le SG : Remédier à la dispersion des moyens humains en matière d'achats dans les différentes directions d'administrations centrales (DAC) et les services déconcentrés pour faire diminuer les risques de mauvaise qualité (actes d'achat réalisés de façon épisodique par des agents, pas de spécialisation des acheteurs et confusion entre la fonction de prescripteur et acheteur)..................................................................................................................26 8.Pour le SG et la DAF : Piloter le contrôle interne budgétaire (CIB) dans le domaine des achats sur la base de la cartographie des grands risques ministériels intégrant les achats...........................................................................27 9.Pour le RMA : Établir un cadre d'évaluation des fournisseurs pour les segments d'achats ou eu égard à l'importance de certaines natures d'opérations qui auront été déterminés dans la stratégie achat validée par le comité ministériel des achats (CMA)....................................................................30 10.Pour le RMA : Mettre en place un contrôle de gestion de la performance achat en lien avec la DAF et le CGDD, pour mieux estimer les économies d'achat (pas au seul coût d'achat) et comparer ces économies d'achats théoriques aux économies budgétaires réalisées..............................................31 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 6/54 Introduction Une commande du comité ministériel d'audit interne sur un risque redéfini par un nouveau contexte législatif Le comité ministériel d'audit interne du 25 janvier 2016 a décidé le lancement d'un audit de conseil portant sur la politique des achats des ministères de la transition écologique et solidaire (MTES) et de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT). Le comité ministériel d'audit interne du 10 novembre 2016 a décidé de son report au titre de la programmation 2017 afin de tenir compte de l'évolution du contexte législatif défini en 2016 renouvelant la gouvernance de la politique d'achat de l'État. Partant du risque identifié dans la cartographie des risques budgétaires et comptables et de l'évolution du contexte législatif de 2016 fixant de nouveaux contours de la nouvelle gouvernance de la politique achat de l'État, le comité ministériel a souhaité que soit produit un conseil au bénéfice de la secrétaire générale du MTES et du MCTRCT et du responsable ministériel des achats sur la maîtrise des processus achat. Conformément à la note de commande précisant l'objet de la mission, l'audit a porté sur la politique ministérielle de l'achat et l'organisation de la fonction achat de l'administration centrale et des services déconcentrés, à l'exception de la DGAC et des établissements publics sous tutelle ministérielle. Il ne concerne pas le soutien aux ENR (énergies renouvelables) du ressort de la DGEC (Direction générale de l'énergie et du climat). Il a porté également sur la prise en compte des critères environnementaux, sociaux et de développement durable au regard de la réforme de la commande publique achevée le 5 décembre 2018 avec la publication du nouveau code des marchés publics et au-delà sur l'achat durable, même si cette extension n'était pas explicitée par la note commande, compte tenu de l'importance de ce sujet pour les MTES et MCTRCT et leurs agents. L'audit a évalué le dispositif de maîtrise des risques relatif à la politique ministérielle de l'achat en analysant plus particulièrement les points suivants : · la définition et l'alignement de la politique de l'achat des ministères MTES et MCTRCT sur la politique de l'achat de l'État et le pilotage de cette politique ; · l'optimisation de l'organisation ministérielle de la fonction achat au regard de sa cohérence avec la politique des achats de l'État ; · la régularité et la performance des achats ministériels. La mission a été lancée en mai 2018. L'achat, sujet majeur pour les ministères MTES et MCTRCT, à plusieurs titres « La commande publique représente en France 200 milliards d'euros soit près de 10 % de notre PIB. Elle constitue donc un levier majeur en faveur des transitions écologiques et sociales » a-t-il été rappelé lors de la présentation du rapport « la commande publique responsable : un levier insuffisamment exploité », le 27 mars 2018 en assemblée plénière du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Les ministères de la transition énergétique (MTES) et de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) occupent la cinquième place, après les ministères de la Défense, de l'Intérieur, de la Justice et des Finances, en matière de dépenses d'achats avec un montant de plus de 1,6 milliards d'euros hors DGAC, en 2017. Les dépenses totales de l'ensemble des ministères (hors Défense et sécurité) ont été de 16 milliards d'euros en 2017. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 7/54 Avec 10 % des dépenses de l'État, les ministères MTES-MCTRCT sont des acteurs importants des achats de l'État. Les achats permettent aux ministères MTES-MCTRCT de mettre en oeuvre les politiques publiques qui relèvent de leurs responsabilités. 90 % des achats des deux ministères sont des achats « métiers », dont 83 % dans les domaines routier et maritime, qui relèvent donc de la compétence de la direction générale des infrastructures des transports et de la mer (DGITM). Sur les 1,4 milliard d'euros dépensés dans le domaine des travaux de l'État, 1,2 milliard d'euros le sont pour des travaux d'infrastructures. Les achats renvoient aussi aux services « support » qui donnent à l'administration et à ses agents les moyens de travailler. La production normative de ces ministères a un impact sur les achats publics, par exemple en obligeant5 les acheteurs publics à n'acheter ou louer que des produits, services et bâtiments ayant une haute performance énergétique. Chaque année depuis 2015, le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES), remet les trophées de la commande publique de la catégorie « achat public durable ». Le plan national d'action pour les achats publics durables (PNAAPD) porté par ce même ministère est sa feuille de route pour s'attaquer aux obstacles qui ralentissent la montée en puissance de l'achat public durable. Les achats sont ainsi tout à la fois constitutifs de la bonne marche de l'administration, y compris en matière d'enjeux numériques, de la mise en oeuvre des politiques publiques et instruments de la transition énergétique. La méthodologie d'audit utilisée La mission d'audit a été conduite suivant les principes : · du guide unique de l'auditeur interne du CGEDD ; · de la charte d'audit interne des ministères ; · du cadre de référence de l'audit interne dans l'administration de l'État (CRAIE) ; · du guide méthodologique s'appliquant aux missions confiées au CGEDD. Les auditeurs se sont référés au guide de la fonction achat du comité d'harmonisation d'audit interne (CHAI)6. Ils ont analysé les risques suivant les trois grands objectifs relatifs à la politique ministérielle de l'achat présentés ci-dessous : · définir la politique ministérielle de l'achat en cohérence avec la politique de l'achat de l'État ; mettre en place une organisation de la fonction achat efficiente ; être performant en matière d'achat. · · 5 Décret du 7 avril 2016 relatif à la prise en compte de la performance énergétique dans certains contrats et marchés publics par les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés. Structure interministérielle chargée de l'harmonisation de la fonction d'audit interne de l'État. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 8/54 6 Rapport n° 011945-01 Ces trois objectifs ont conduit à identifier treize risques associés qui ont fait l'objet de diligences des auditeurs. Certains points qui auraient nécessité des investigations trop importantes ou qui seront traités dans le cas d'une autre mission n'ont pas fait l'objet d'approfondissement. C'est par exemple le cas du contrôle de régularité des marchés publics ou du système d'informations (SI) achat (voir annexe 6 listant les SI achat). Des entretiens ont été menés pour bien appréhender tous les aspects de la politique achat avec les services d'administrations centrales (DGITM, DGALN, DGEC) et déconcentrés (DIR, DREAL). Ces entretiens ont été complétés par d'autres entretiens à l'extérieur des ministères MTES-MCTRCT (DAE, PFRA et RMA des ministères de l'économie et de la défense). Les auditeurs ont recueilli et exploité la ressource documentaire disponible. Ils ont pris en compte le contexte juridique et son évolution en analysant les principaux textes juridiques concernant la fonction achat. La mission d'audit a donné lieu à la rédaction d'un rapport provisoire comprenant des recommandations qui ont été soumises au destinataire de l'audit de conseil : le Secrétariat Général. À l'issue de cette phase contradictoire, les représentants du Secrétariat Général ont adressé à la mission un plan d'actions avec un échéancier de mise en oeuvre de cellesci. La réunion de clôture de la mission a également permis un échange contradictoire entre les représentants du Secrétariat Général et les membres de la mission. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 9/54 1. Développer la politique ministérielle des achats « métiers » Suite à ses rencontres avec les acteurs de la fonction achats au sein des MTES-MCTRCT, la mission a fait les constats suivants : · Le lien entre le responsable ministériel des achats (RMA) et la direction des achats de l'État (DAE) ressort d'une logique fonctionnelle de mobilisation du secrétariat général (SG), qui n'est pas l'acheteur principal des ministères. La position des MTESMCTRCT qui a conduit à la reconnaissance par la DAE de la dimension « métiers » des achats ministériels à hauteur de 90 %, les soustrait à l'obligation d'appliquer les stratégies interministérielles pour ces achats dit « métiers » mais doit les conduire à définir leur propre politique ministérielle des achats .Celle-ci n'est pas encore élaborée. · l'absence de stratégie ministérielle des achats explique la faiblesse de la fonction ministérielle achat et de son organisation. Il y a donc lieu de définir une politique et une stratégie ministérielles en cohérence avec la politique des achats de l'État avant de modifier l'organisation ministérielle de la fonction achat. 1.1. Réaliser les économies d'achats attendues par la DAE est positif Le développement ci-après porte sur la double fonction du RMA : la mise en oeuvre de la politique des achats de l'État et l'élaboration d'une politique ministérielle en matière d'achats métiers. L'annexe 5 liste les acteurs de la fonction achat de l'État et de la fonction achat ministérielle. · La priorité de la politique d'achat de l'État est d'augmenter les économies d'achat Le décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État (DAE) et relatif à la gouvernance des achats de l'État, dans son article 2, prévoit que « la direction des achats de l'État définit la politique des achats de l'État et s'assure de sa mise en oeuvre ». Il précise que les achats de l'État doivent « être effectués dans les conditions économiquement les plus avantageuses » dans le respect d'autres conditions (durabilité de l'achat, accessibilité des PME à la commande publique, diffusion de l'innovation). La circulaire du 19 juillet 2016 relative à l'application du décret de 2016 demande à la DAE de définir les principes directeurs « pour la mise en oeuvre dans les achats des objectifs de l'État en matière de performance économique, de développement durable dans les trois dimensions économiques, sociales et environnementales, de large accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique, de diffusion de l'innovation ». Mais si ces principes paraissent au même niveau, en pratique ils sont secondaires et présentés comme une condition à respecter. La priorité de la politique d'achat de l'État définie par la DAE est clairement économique . Selon elle, la performance économique de l'achat repose essentiellement sur la réalisation de mutualisations organisées par segment d'achat et la mise en place d'un cadre favorable autour de deux piliers : la définition de stratégies d'achats et une programmation pluriannuelle. L'objectif visé par la réforme de 2016 est d'amplifier les économies achats réalisées chaque année, en les faisant passer en trois ans de 500 à 700 millions d'euros par an sur l'ensemble du périmètre État, organismes et établissements publics, qui représente environ 26 milliards d'euros, hors défense et sécurité. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 10/54 La circulaire du 19 juillet 2016 précise le cadre favorable pour « augmenter significativement le niveau des économies ». Elle prévoit la programmation pluriannuelle des achats de l'État afin de faciliter la recherche et la captation de performance économique d'achat et décrit les objectifs économiques : capter, cadencer, identifier les potentiels d'économies d'achats en cohérence avec les objectifs du gouvernement, via la sécurisation des stratégies interministérielles ou ministérielles ou la détection de nouvelles opportunités de mutualisations interministérielles ou ministérielles, au niveau national ou au niveau régional. Cette circulaire de 2016 précise aussi que « la politique des achats de l'État se décline en stratégies d'achats par segment ». Elle demande à la DAE de définir les stratégies d'achat interministérielles et à chaque ministère, par subsidiarité, les stratégies d'achat ministérielles pour les segments non couverts par une stratégie d'achat interministérielle. Les objectifs pour les achats de l'État sont fixés par le gouvernement sur proposition du ministre des finances et des comptes publics. Pratiquement, c'est la DAE qui propose ces objectifs et les indicateurs de suivi correspondants en concertation avec les secrétaires généraux ministériels regroupés au sein de la « conférence des achats de l'État »7. Dans la pratique, le pilotage stratégique de la mise en oeuvre de la politique des achats de l'État mis en place par la DAE est centré sur la détermination des objectifs d'économies d'achat de l'État et de chaque ministère, et organisé autour de l'outil de suivi « Impact », via le renseignement de fiches, nommées fiches « Impact », par chaque service acheteur des ministères. La DAE évalue l'efficacité de l'organisation ministérielle de la fonction achat depuis la réforme de 2016 à l'aune de la réalisation des économies d'achat attendues. · Les MTES-MCTRCT ont réalisé les objectifs d'économies d'achats fixés par la DAE Pour les ministères MTES et MCTRCT, la DAE a fixé un objectif chiffré d'économies d'achats au titre de l'année 2016 de 45 millions d'euros (comparable à l'objectif fixé l'année précédente par l'ex SAE qui n'avait pas été atteint (économies enregistrées : 42 %). L'objectif de 2016 (45M) a été atteint (100 %). L'objectif de 2017 (48 M) a même été dépassé, avec des économies enregistrées de 56,5 millions d'euros soit 117 % de l'objectif. Fort logiquement, la dimension stratégique de la performance économique achat est mise en lumière par le bilan ministériel 2017 de la politique d'achat de l'État : le pilotage de la performance met l'accent sur la performance achat, évaluée uniquement sous l'angle économique au regard des économies d'achats indiqués. Cela fait dire au directeur des achats de l'État que le ministère de la transition écologique et solidaire est un « bon élève » et que l'organisation de la fonction achat mis en place par le secrétariat général est efficace : les objectifs attendus par la DAE sont atteints (et même dépassés en 2017) alors qu'avant la création de la DAE ce n'était pas le cas. · Les économies d'achat sont partielles et sans dimension budgétaire Les économies d'achat sont fondées sur le seul coût d'achat. Elles sont donc partielles, car elles n'intègrent pas les coûts d'utilisation, de maintenance ou les coûts cachés liés aux externalités négatives (impact sur l'environnement ou la santé notamment) dans une approche coût complet. Toutefois depuis 2016, elles intègrent les gains positifs et les pertes d'achat négatifs ainsi que les gains ou pertes liés aux modifications (avenants). Les économies d'achat sont mesurées a priori sur une base déclarative dans le logiciel interministériel « Impact ». La méthode8 de calcul est fondée sur la comparaison entre un prix de référence (le prix historique ou le prix estimé par l'acheteur) et le prix « nouveau » (celui obtenu par l'acheteur). Les économies d'achat comprennent une part de subjectivité liée à l'intervention de l'acheteur (estimation, analyse, etc). Elles mesurent la performance 7 La conférence des achats de l'État, présidée par le secrétaire général de Gouvernement, délibère sur les grandes orientations de la politique des achats de l'État. Voir annexe 5. Fiche de calcul des économies d'achat fournie par la DAE - Guide de la mesure des résultats DAE. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 11/54 8 Rapport n° 011945-01 de la fonction achat mais ne permettent de mesurer les économies budgétaires. Les MTESMCTRCT n'ont pas mis en place un contrôle de gestion impliquant la direction des affaires financières (DAF) pour mesurer a posteriori les économies budgétaires corrélées à des actions d'achat en faisant le lien entre économie d'achat et économie budgétaire. 1.2. Définir une politique ministérielle des achats « métiers » par subsidiarité à celle de l'État Il est important de situer le développement ci-après dans le cadre des directives européennes, notamment celle du 26 février 2014, relative à la passation des marchés publics, dite « secteurs classiques » et celle relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux, dite « secteurs spéciaux » qui font des marchés publics des instruments pour parvenir à une « croissance intelligente, durable et inclusive »9 tout en garantissant l'utilisation optimale des fonds publics. · Le responsable ministériel des achats (RMA) décline la politique des achats de l'État uniquement pour les achats supports L'article 8 du décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 demande à chaque secrétaire général ministériel de s'assurer que « les achats du ministère répondent aux objectifs fixés » par la DAE et sont conformes à la politique des achats de l'État, et d'adresser « à chaque service acheteur du ministère des orientations et des instructions nécessaires ainsi que leurs objectifs de résultat ». Il demande à chaque ministère de désigner un responsable ministériel des achats (RMA) dont le rôle consiste notamment à piloter, organiser et animer la fonction achat au sein des services centraux et déconcentrés du ministère et s'assurer de la définition et de la mise en oeuvre de stratégies ministérielles d'achats alignées sur la politique des achats de l'État, et par subsidiarité aux stratégies interministérielles. La circulaire du 19 juillet 2016 relative à l'application de ce décret précise « les niveaux de mutualisation à viser dans les stratégies par segment d'achat ». En pratique, par délégation de la secrétaire générale du ministère dont la responsabilité en matière d'achat a été confortée par le décret sus-visé, le RMA a la responsabilité de la politique ministérielle des achats et de son alignement sur la politique des achats de l'État. La secrétaire générale des ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires a désigné le chef du service du pilotage des services supports et des systèmes d'information (SPSSI) en tant que RMA. Outre le critère essentiel de la performance économique de l'achat ministériel que satisfont les deux ministères (cf ci-dessus), la DAE considère que la politique des achats de l'État est bien mise en oeuvre par eux en citant deux autres éléments pour preuve : d'une part, en matière d'utilisation de marchés interministériels, les deux ministères ont bien recours à ce type de marchés ; d'autre part, en matière d'organisation, l'avis conforme est donné systématiquement par le RMA, alors qu'avant la réforme de 2016, l'avis simple était facultatif et le taux d'avis conforme était de 15 %. La politique ministérielle s'inscrit dans un contexte particulier : 90 % des achats des ministères sont des achats « métiers ». Du point de vue sectoriel, 83 % des achats se font dans les domaines routier et maritime, de la compétence de la DGITM. Du point de vue des acheteurs, 85 % des achats sont effectués en services déconcentrés, principalement dans les DIR et les DREAL10. 9 Directive 2014/25/UE du Parlement Européen du 26 février 2014. Source : bilan 2017 : mise en oeuvre de la politique achat de l'État. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 12/54 10 Rapport n° 011945-01 La politique ministérielle des achats se limite à décliner la politique interministérielle des achats de l'État pour ses achats supports, qui représentent 10 % des achats ministériels, en utilisant les stratégies interministérielles par segment d'achat. Ces stratégies interministérielles sont souvent perçues comme des contraintes (programmation pluriannuelle, avis conforme du RMA, renseignement des fiches impact) sans valeur ajoutée significative. · La politique ministérielle d'achat « métier » n'est ni définie ni déclinée en stratégies ministérielles par segment d'achat. Des travaux ont été engagés en 2017 par la DGITM avec l'appui du département des politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durables (PMFAD)11 du service des politiques support et des systèmes d'information (SPSSI) pour construire des stratégies d'achat métiers, en identifiant des pistes de mutualisations sur certains segments d'achats. Concrètement, le RMA s'est associé surtout à la DGITM face à l'initiative de la DAE d'intervenir au niveau d'un marché interministériel dans le domaine de la « voirie ». Certes, un travail ministériel entre le RMA et la direction des transports terrestres (DIT) de la DGITM est intervenu dans le domaine des achats de voitures pour les DIR et les DIRM, avec la distinction de différents types de véhicules : opération, service, liaison et utilitaire. Mais ce travail de « pas à pas avec la DGITM » conduit de fait à une absence de politique ministérielle d'envergure pour les achats métier. Le RMA intervient à deux moments seulement lors d'une procédure de marchés publics : en amont de la procédure d'achat et au moment de la notification du marché. Le RMA a obtenu de la DAE, avec l'appui de la DGITM, la reconnaissance de la notion d'achat métier. Il doit donc désormais définir des stratégies d'achats ministériels métiers par segments d'achats en évitant l'écueil de se retrancher derrière les spécificités de ce type d'achat qui serait un obstacle de fait à l'émergence de mutualisations. · La fonction achat est peu connue. Les services acheteurs des deux ministères ont une connaissance très variable des politiques interministérielle et ministérielle de l'achat et limitée principalement à son impact économique au regard des objectifs d'économies à réaliser par les services acheteurs grâce notamment à des mutualisations. Le développement de la filière achat et de professionnaliser les acheteurs ou l'objectif de réduction du nombre de représentants des pouvoirs adjudicateurs sont peu connus. Les informations concernant les politiques interministérielles et ministérielles des achats sont présentées partiellement par rubrique sur les sites de la DAE et du SPSSI. Il n'existe pas de document unique de politique de l'achat définissant les priorités et les orientations stratégiques, y compris en matière d'organisation. Les textes juridiques relatifs à la réforme de 2016 mettent quasiment sur le même plan tous les objectifs de la politique des achats de l'État. Or, la DAE a fait de l'objectif d'économie d'achat une priorité. Il faut cependant souligner l'élaboration par le SPSSI d'un document unique de présentation de la réforme de 2016, publié sur son site et actualisé en 2017. Il manque aujourd'hui un document de politique d'achat ministériel spécifique, articulé avec la politique de l'achat de l'État. Le système d'animation de la fonction ministérielle achat repose sur plusieurs canaux de communication : les informations transmises lors des réunions du comité ministériel des acheteurs (CMA), la journée annuelle des acheteurs, le réseau acheteur, le site intranet du 11 Le département PMFAD représente la mission ministérielle des achats. Elle apporte son expertise au RMA. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 13/54 Rapport n° 011945-01 SPSSI qui diffuse des informations utiles aux services acheteurs des deux ministères et la newsletter de la ligne des marchés publics (LMP). Les auditeurs ont constaté au cours de leurs différents entretiens que les agents se servaient fréquemment du site du SPPSI pour trouver de l'information sur les achats et qu'ils pouvaient compléter cette information en participant à différentes réunions. Mais cette information est souvent technique, descendante et parcellaire. De même, c'est le mode de communication descendant qui est choisi lors des réunions du réseau des acheteurs. L'ordre du jour est constitué de sujets désignés comme d'actualité par la DAE et d'exposés d'intervenants internes au ministère qui évoquent leurs expériences en matière d'achat. Ni le site internet, ni les réunions du CMA et du réseau des acheteurs ne permettent de connaître simplement la volonté, la réflexion ou les efforts entrepris par le RMA pour imaginer une politique ministérielle. 1. Pour le SG : Définir une politique ministérielle des achats métiers et la décliner progressivement en stratégies d'achats métiers par segments. 1.3. Développer la politique de l'achat durable Le développement ci-après souligne l'importance toute particulière pour les MTES et MCTRCT de la politique de l'achat durable, au-delà de la prise en compte des critères environnementaux, sociaux et de développement durable dans la procédure des marchés publics. Les deux ministères portent une responsabilité pour faire de la commande publique un levier pour la mise en oeuvre des politiques de transition écologique et solidaire et de cohésion des territoires et une obligation d'exemplarité dans leur propre pratique de l'achat durable. La réforme du code des marchés publics permettant expressément l'introduction de critères environnementaux et sociaux et la présence de la déléguée interministérielle au développement durable (DIDD) au sein des ministères TES et CTRCT constituent des opportunités pour développer la politique de l'achat durable. · Rapprocher la politique de l'achat durable de la politique de l'achat de l'État Les démarches de l'achat public durable sont pilotées par la DIDD, elles s'effectuent dans le périmètre de l'État, élargi aux collectivités locales et aux hôpitaux. La DAE a repris en propre le pilotage sur son périmètre de la politique de l'achat durable qui est devenue une politique spécifique de l'achat de l'État. Cette situation a amené la DIDD et ses équipes (bureau de l'exemplarité des services publics) à réduire leur champ d'intervention directe au périmètre des collectivités locales et des hôpitaux dans le domaine de l'achat durable, se désengageant de fait du pilotage et de l'animation de l'achat durable sur le périmètre de l'État. Or, la clarification des rôles et des responsabilités, en se référant à la charte de l'environnement, s'avère nécessaire afin de renforcer l'efficacité et l'efficience du pilotage et de l'animation de l'action publique en la matière. La charte de l'environnement, qui a valeur constitutionnelle, fait référence à l'achat durable (et non pas responsable). En outre, il y a un risque d'analyser l'achat sans prendre en compte l'ensemble de ses externalités positives et négatives, c'est-à-dire, la notion de coût complet et de cycle de vie. L'achat public durable présente parfois un surcoût apparent sur le court terme, mais sur le Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 14/54 long terme, ce surcoût disparaît derrière des économies réelles liées à la limitation de l'obsolescence programmée, la baisse des frais de fonctionnement et coûts de maintenance et de fin de vie. 2. Pour le SG et le CGDD : Insister auprès de la DAE pour qu'elle intègre la politique de l'achat durable dans la politique d'achat de l'État autour de la notion de performance globale d'achat, en prenant en compte l'avis de la délégation interministérielle du développement durable (DIDD) pour la définition de cette politique. · Développer une politique ministérielle de l'achat durable exemplaire Sous l'angle de l'exemplarité des services publics, l'achat public durable est un des deux axes de la politique publique de l'administration exemplaire conduite en interministériel par la DIDD. Les deux ministères portent donc une responsabilité particulière en matière d'exemplarité de l'achat et de l'administration de leurs services centraux et déconcentrés. Cette responsabilité est renforcée par le levier que constitue la commande publique pour la mise en oeuvre des politiques publiques portées par ces deux ministères. L'achat durable est aussi un moyen de donner du sens au métier d'acheteur au sein des ministères MTES/MCTRCT et de renforcer l'attractivité pour ce métier émergent dans la fonction publique. Pour autant, dans la pratique, l'achat durable n'est pas une priorité définie comme telle de la politique ministérielle de l'achat. De plus, la répartition des rôles et des responsabilités aux niveaux interministériels et ministériels en matière d'achat public durable apparaît confuse, le positionnement du RMA et de la DIDD n'est pas clair pour les services acheteurs des deux ministères. Le SG est force de proposition pour accompagner la DIDD dans l'expérimentation des nouvelles méthodologies de coût complet. La présence de ces deux directions au sein du même périmètre ministériel est une opportunité pour faire avancer ce sujet majeur mais complexe de l'achat durable. 3. Pour le SG et le CGDD : Définir conjointement et mettre en oeuvre une politique ministérielle de l'achat durable 1.4. Se conformer en droit à la réforme de 2016 de la fonction achat de l'Etat n'est pas suffisant L'article 4 du décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État (DAE) et relatif à la gouvernance des achats de l'État prévoit que les secrétaires généraux des ministères adressent chaque année au directeur des achats de l'État un rapport d'exécution portant sur la mise en oeuvre de la politique des achats de l'État dans leur département ministériel. La circulaire du 19 juillet 2016 relative à l'application de ce décret précise qu'il « conforte le rôle des secrétaires généraux des ministères en tant que responsables de l'organisation des achats et garants de la bonne mise en oeuvre de cette politique au sein de leur ministère ». · La compétence en matière d'avis conforme du RMA Le RMA, est, selon la circulaire du 19 juillet 2016 du Premier Ministre pré-citée : « un acteur central pour le pilotage de l'efficience de la fonction achat. Cela suppose que chaque ministère conduise une réflexion sur son organisation, afin que l'action achat ne soit pas Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 15/54 dispersée, le circuit décisionnel rapide, et bien contrôlé. Cette réflexion doit aussi permettre la réduction des délégations de représentant du pouvoir adjudicateur au juste nécessaire, et une professionnalisation accrue de tous les acteurs de la fonction achat, dans une logique de constitution d'une véritable filière ». Selon le site intranet du SPSSI décrivant la politique des achats 12, « Le RMA est en charge du pilotage et de l'animation de fonction d'achats des services centraux et déconcentrés ministériels. Tout projet de marché public d'un montant supérieur à un seuil déterminé doit : · être recensé lors de la programmation pluriannuelle (couverture 4 années) ; · être soumis à son avis conforme afin qu'il vérifie l'adéquation du projet aux politiques interministérielles et ministérielles des achats et la mise oeuvre des leviers environnementaux, sociaux, favorisant les PME et l'innovation ; · doit faire l'objet d'une déclaration sur la performance à l'issue de la notification ». La note du 2 décembre 2016 signée par la SG des MTES/MCT porte sur la procédure de soumission des projets de marchés publics à l'avis du RMA. La réforme de 2016 s'est traduite par une note de 38 pages centrée sur l'article 8-III du décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 relatif à l'avis conforme du RMA. La lecture de plusieurs avis conformes a conduit la mission à reconnaître que ceux-ci ne se limitent pas à une analyse purement juridique. Il est indiqué par exemple dans un avis : « je note de la lecture de votre fiche de soumission que les différents leviers de la performance achats n'ont pas été déployés. » L'analyse du RMA figurant sur cette fiche est précis et fait référence par exemple au fait qu' « un travail de veille sur le marché fournisseurs aurait pu être mis en place » ou encore « concernant les leviers d'accès aux PME, un taux de versement supérieur à 5 % pourrait être proposé ainsi que des actions de facilitations de constitution de groupement afin de permettre à des PME de répondre conjointement à votre projet de marché ». · Les avis conformes ne portent que sur un faible pourcentage des dépenses d'achats annuelles (de l'ordre de 30%) La mission a eu accès aux données suivantes sur la production des avis conformes qui lui ont été communiquées par le département des politiques ministérielles de fonctionnement et d'achat durables (DPMFAD) : ­ Sur l'ensemble de l'année 2017, 501 marchés publics ont fait l'objet d'un avis conforme mais dans un périmètre incluant la DGAC. Hors DGAC, après retraitement par le DPMFAD, le taux de « couverture » des avis RMA est estimé à 28.65 %. ­ Sur le premier semestre 2018, 260 projets de marchés on fait l'objet d'un avis conforme. Hors DGAC, le taux de « couverture » des avis RMA est estimé par le DPMFAD à 30,31 %. En données brutes, sur la période du 01/07/17 au 30/06/18, 46,8 % des projets de marchés de services (131/280) et 55.4 % des projets de marchés de travaux (77/39) ont fait l'objet d'un avis conforme. · Un suivi modeste de l'atteinte des objectifs de la politique de l'État Dans ses avis conformes, le RMA invite aussi les services à s'assurer que les leviers environnementaux mobilisés soient traduits au niveau des cases à cocher indiquant la présence de clauses environnementales, « en veillant à utiliser l'interface PLACE-CHORUS, conformément à la note technique du 5 juillet 2016. » (extrait d'un avis conforme). 12 http://intra.pssi.sg.e2.rie.gouv.fr/politique-achats-r3207.html Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 16/54 Rapport n° 011945-01 Il est écrit dans un autre avis conforme, que « conformément à la note ministérielle du 27 février 2015, la saisine des économies d'achats prévisionnelles doit être faite dans IMPACT ». En citant ces deux obligations, la mission décrit le système théorique de pilotage du SPSSI en matière de mise en oeuvre de la politique de la DAE. Des représentants de services interrogés par la mission ont néanmoins indiqué que les fiches n'étaient pas toujours renseignées dans IMPACT. Selon la responsable de la MMA, une personne à mi-temps est occupée par le suivi des fiches IMPACT et le nombre des fiches d'impacts renseignés est en forte progression (200 fiches sur un total de 600). L'enjeu est déterminant pour le RMA qui doit communiquer à la DAE si le MTES-MCTRCT a atteint ses objectifs d'économies. C'est d'ailleurs le seul objectif de la DAE qui fait l'objet d'un véritable suivi. Tout le dispositif de la DAE semble se concentrer dans cette recherche des économies. · La séparation des fonctions de RMA du MTES/MCTRCT et de responsable de la mission ministérielle les affaiblit toutes les deux Le chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI), est le RMA auprèsde la Secrétaire générale. Ce positionnement permet d'apporter une légitimité à la fonction de RMA et d'accroître la visibilité des sujets achats. Du fait même de ses fonctions de chef du service des politiques support et des systèmes d'information, le RMA consacre peu de temps à la fonction achat. En outre, le RMA n'est pas le chef de la mission ministérielle des achats. Pour l'exercice de ses missions, le RMA13 s'appuie sur l'expertise du département des « politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durables » (PMFAD) du SPSSI qui correspond à la mission ministérielle des achats des MTES/MCTRCT. Ce département est constitué de deux bureaux et d'une mission, soit un total de 17 agents chargés de : · l'animation de l'administration exemplaire (bureau de l'intégration du développement durable dans les politiques de soutien PMFAD1) ; · la maîtrise d'ouvrage conjointe, avec la DGITM, du système d'information achat ministériel, essentiellement utilisé par les acheteurs « travaux » ou par ceux issus de cette filière, et aussi l'interface avec la DAE et l'Agence pour l'Informatique Financière de l'État (AIFE)14 pour le système d'information achat de l'État (mission du système d'information achat et commande publique PMFAD3) ; · la participation à la construction de la politique interministérielle d'achat de l'État, du portage de cette politique auprès des services des ministères, du soutien des directions métiers pour l'élaboration de politiques ministérielles d'achat, la passation de marchés subséquents en déclinaison d'accord-cadres interministériels, l'analyse des projets de marchés soumis à l'avis du RMA (bureau de la politique ministérielle d'achats durables PMFAD2). Ce sont majoritairement les agents de ces deux dernières entités qui participent aux travaux interministériels organisés par la DAE sur les outils de l'achat (PMFAD3) et la définition des politiques achat (PMFAD2). Le tableau ci-après, transmis début octobre 2018 par la DAE, présente un état comparatif des différentes situations, selon que les missions achat ministérielles intègrent ou non un bureau des marchés pour l'administration centrale ou assument ou non la responsabilité de représentant du pouvoir adjudicateur (RPA). Le RMA des MTES et MCTRCT a un périmètre 13 Source : bilan 2017 du SPSSI : mise en oeuvre de la politique achat de l'État. L'Agence pour l'Informatique Financière de l'État (AIFE) est un service à compétence nationale créé par décret du 11 février 2005, amendé par celui du 7 mai 2014 et dont la gouvernance est interministérielle. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 17/54 14 Rapport n° 011945-01 plus large que les achats incluant les systèmes d'information ou la gestion immobilière , mais aussi plus étroit sur le périmètre spécifique des achats puisque il ne les couvre pas tous. RMA Intègre un bureau des marchés centralisé pour l'AC (tout ou partie) Affaires étrangères (RMA N-3 SG) N'intègre pas de bureau des marchés centralisé pour l'AC Défense (RMA N-1 SGA) Finances (RMA N-3 SG) SPM (RMA N-1 DSAF) Éducation nationale (RMA N-2 SG) Le RMA (responsable ministériel des achats) est chef de la mission achat Culture (RMA chargé de mission N-2 SG) Le RMA est sousdirecteur (ou plus) sur un périmètre différent du strict périmètre des achats Agriculture (RMA = sous-directeur) Sociaux (RMA sous-directeur) Intérieur (RMA sous-directeur) Ecologie (RMA chef de service) Justice (RMA sous-directeur) Mission d'achat ministérielle Intègre un bureau des marchés centralisé pour l'AC (tout ou partie) Affaires étrangères Culture N'intègre pas de bureau des marchés centralisé pour l'AC Finances Éducation nationale La Mission achat est RPA (représentant du pouvoir adjudicateur) Agriculture Sociaux Intérieur Défense Justice La Mission achat n'est pas RPA Services du Premier Ministre Écologie (nouvelle décision de délégation de signature, mais le RMA est RPA) Le ministère de l'intérieur a récemment annoncé la création d'un service ministériel des achats, avec comme pour le ministère de la transition écologique, un chef de service à sa tête. Ce service ministériel des achats devrait être opérationnel au 1er janvier 2020. Si le positionnement du RMA au SG des deux ministères est conforme à l'organisation des achats de l'État, le cumul avec une fonction de chef de service diminue mécaniquement sa capacité d'investissement dans une fonction achats émergente. Le RMA s'appuie sur le département PMFAD dont les moyens ont été renforcés en 2016 par la création de deux nouveaux postes, un redéploiement significatif de l'importance donnée à la fonction achat dans un contexte de réduction des effectifs. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 18/54 2. Optimiser l'organisation ministérielle de la fonction achat Le CMA n'est pas une instance de validation d'une stratégie ministérielle élaborée par le RMA pour plusieurs raisons : · · · La MMA est trop éloignée du SG, responsable de la politique ministérielle des achats ; Aucune politique ministérielle des achats n'a encore été formellement définie ; le SG ne préside pas le CMA et les représentants des directions présents aux réunions du CMA ne sont pas souvent de haut niveau. La mission propose les pistes d'amélioration suivants. 2.1. Constituer une mission ministérielle des achats (MMA) et élaborer une stratégie ministérielle des achats à faire valider par le comité ministériel des achats (CMA) 2.1.1. Modifier le positionnement de la MMA au sein du SG · Rattacher directement la mission ministérielle des achats (MMA) dont l'équipe serait composée d'experts en achat et de juristes en marchés publics, au secrétariat général (SG). Le « département des politiques ministérielles de fonctionnement et d'achat durables » (DPMFAD du SPSSI) correspond en fait à la mission ministérielle des achats (MMA). La MMA n'est donc pas rattachée directement au SG, responsable de la politique ministérielle de l'achat. Cet éloignement n'est pas favorable à la définition d'une politique et d'une stratégie ministérielle de l'achat. 4. Pour le SG : Modifier l'organisation de la fonction ministérielle des achats en rattachant la mission ministérielle des achats (MMA) dirigée par le RMA directement au SG. En outre, contrairement aux autres ministères, la mission achat du SPSSI n'est pas encore un service acheteur expérimenté avec un professionnel de l'achat senior, venant du privé, ou d'une autre administration. L'équipe est jeune, motivée, avec trois acheteurs sur six qui ont été certifiés (formation labellisée certifiante) et deux autres qui devraient l'être d'ici la fin de l'année 2018. Mais en dépit de cet effort important à se former, la compétence et l'expérience en matière d'achat de l'équipe de la MMA sont encore insuffisantes, car elle n'est pas composée d'acheteurs au sens strict. . Il lui est difficile d'apporter un appui technique aux services lorsque l'achat est orienté « métier ». Pour renforcer les compétences de son équipe, le SPSSI a tenté de recruter une personne sur l'un de ses postes « d'acheteur leader ». Il a constaté l'absence de candidature de fonctionnaire issus des MTES-MCT ou encore de la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP). Le recrutement d'un contractuel se faisant sur une grille de rémunération qui n'offre aucune attractivité aux acheteurs issus du privé même en sortie de formation, la DRH n'a pas réussi à réaliser ce type de recrutement. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 19/54 Selon le bilan 2017 du SPSSI déjà cité : « les travaux 2017 ont représenté environ 309 réunions soit 618 jours de travail consacrés à l'achat au sein du secrétariat général pour le compte de l'interministériel sous l'autorité de la DAE ce qui correspond à 2,8 Équivalents Temps Plein (ETP) de collaborateurs à temps plein en 2017 ». Cela représentait 2,7 ETP en 2016. Le travail ministériel paraît diminué d'autant. Une MMA de quelques personnes pour seconder le RMA et piloter le comité ministériel des achats en charge de la validation et du suivi de l'exécution de la stratégie achat pourrait suffire Les auditeurs proposent au SG de mener une réflexion sur son niveau de participation aux travaux interministériels pilotés par la DAE en vue d'un rééquilibrage de ses moyens au profit du travail ministériel. 5. Pour le RMA : Composer l'équipe de la MMA de la façon suivante : acheteurs de haut niveau et juristes en marchés publics La montée en compétence en achat des membres de la MMA s'inscrirait dans le cadre de l'évolution du répertoire interministériel des métiers de l'État qui intègre une section dédiée au métier d' « acheteur public » indépendamment du métier de juriste marché qui, lui, est répertorié dans le volet juridique. C'est maintenant un métier à part entière. « Il y a aujourd'hui une compréhension générale de ce que doivent être les achats publics. On ne peut les ramener uniquement à une fonction juridique. Pour autant, la fonction de juriste marché est nécessaire pour effectuer une veille de la nouvelle réglementation, explorer les limites de la règle et aller plus loin dans le champ des possibles. « Mais il est très clair pour tout le monde qu'il est nécessaire d'avoir des acheteurs spécialisés pour aller chercher la performance achats » indique le directeur général adjoint de la Région Île-de-France, en charge des achats, de la performance, de la commande publique et du juridique15. Le bilan 2017 du SPSSI cité ci-dessus mentionne bien cette évolution : « la troisième édition du répertoire interministériel des métiers de l'État (RIME) a été publiée le 19 avril 2017 et intègre désormais un domaine fonctionnel achat qui comporte 5 emplois de référence. Sur cette base des propositions d'emplois-types ont été élaborées dès 2016 afin de décliner ces fiches en emplois-types au sein du répertoire des emplois ministériel (REM). Les travaux d'actualisation du répertoire ministériel qui relèvent de la compétence de la direction des ressources humaines n'ont pu aboutir au cours de l'année 2017 ». Il est aussi précisé que la filière achat est intégrée dans le repérage des postes lors des cycles de mobilités. L'enjeu est de faire travailler ensemble des juristes marché dédiés au volet réglementaire et des acheteurs publics au sein d'une organisation cohérente. · La MMA doit animer son réseau des correspondants achats, y compris dans les services déconcentrés, sur la base de la politique ministérielle des achats. En régions, la DAE possède des relais territoriaux : les plate-formes régionales des achats de l'État chargées du pilotage régional des achats et de la mise en oeuvre de la politique achat décidée, au niveau national, par le service des achats de l'État (SAE). Comme en matière de réforme du CMA, l'équipe actuelle de la MMA a bien identifié la nécessité de dynamiser le réseau des correspondants « achats » créé en 2015 (courrier SG du 23 février 2015) en distinguant les correspondants en services déconcentrés (SD) interlocuteurs pour répondre aux demandes de communication d'éléments chiffrés porter le « multi reporting », et les correspondants des DG interlocuteurs du RMA sur des dossiers tels que la carte achat, le suivi de la performance achat en fonction des objectifs ministériels 15 La région de l'île-de-France avec un budget de 5 Milliards d'Euros, a engagé un plan de professionnalisation de ses achats et d'amélioration de sa performance économique (source : le site de la région). Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 20/54 Rapport n° 011945-01 déclinés par programme, la mise en oeuvre des processus achat et le suivi des études au sein des programmes budgétaires de leurs directions. Pour aller plus loin, la mission propose les actions suivantes : · mobiliser les services acheteurs, notamment des DIR et des DREAL vers les priorités et les orientations stratégiques ministérielles de l'achat sur la base d'un document unique déclinant la politique ministérielle à l'échelon local ; · faire du réseau des correspondants achats un lieu d'échange, notamment pour résoudre les difficultés rencontrées dans l'utilisation des marchés interministériels et ministériels ou encore donner des consignes uniques (coordination avec les platesformes régionales des achats de l'État -PFRA) sur la dématérialisation des marchés publics ; · clarifier pour les services déconcentrés l'animation du réseau des correspondants et celui des PFRA souvent sollicitées par les directions départementales et les DIR et pas ou peu par les services des DREAL ; · veiller à l'information en simultané des SG des DIR et des DREAL et de leurs services techniques ; · simplifier et fiabiliser le système de reporting (IMPACT) et en retour, offrir aux services des éléments de restitution pour donner du sens à l'exercice. On retrouve en matière d'organisation de la fonction achat, la problématique de l'organisation des moyens supports. Ces derniers sont d'une part de la compétence des SG ministériels, et d'autre part de l'administration territoriale de l'État sous la responsabilité des préfets. Le RMA n'a pas de relais naturel de la fonction achat ministérielle dans les services déconcentrés des MTES/MCT. La mise en oeuvre territoriale de la politique des achats de l'État relève des PFRA essentiellement au niveau des directions départementales des territoires. Les DREAL sont peu actives dans leurs démarches envers les PFRA. Elles pourraient recourir davantage aux marchés interministériels et s'inscrire dans la logique de mutualisation de la politique d'achat de l'État. La mutualisation se réalise plus facilement au niveau des structures départementales. Le tableau suivant synthétise les constats développés ci-dessus. Type d'achat Achats Métiers Achat support Existence d'une politique ministérielle d'achat Aucune par les directions métier Aucune sauf la déclinaison de la politique de la DAE Pourcentage des achats du MTES-MCT 90,00% 10,00% 2.1.2. Faire valider par le comité ministériel des achats (CMA) la stratégie ministérielle et ses modalités de suivi La gouvernance interministérielle est rythmée par deux conférences annuelles à laquelle participent, pour le pôle ministériel, la secrétaire générale et la commissaire générale au développement durable. Par ailleurs, le responsable ministériel des achats siège aux comités des achats de l'État dont la fréquence est mensuelle. Cette gouvernance est prolongée par le comité ministériel des achats (CMA) qui est chargé de définir et de coordonner la politique des achats de la sphère MTES-MCT en cohérence avec la politique des achats de l'État. Il se réunit deux fois par an, associe des représentants des directions générales d'administration centrale et des services déconcentrés. Ce comité, miroir de Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 21/54 l'organisation ministérielle, se veut participatif et collégial. Sa composition a été élargie en juillet 2017 afin d'intégrer un représentant des directions interrégionales de la mer et du service du pilotage et de l'évolution des services (SPES) au titre de son rôle de pilotage de la tutelle des établissements publics. L'introduction d'un représentant de ce service s'inscrit dans les recommandations de la conférence des achats du 13 octobre 2016 au cours de laquelle la DAE a rappelé que les secrétaires de ministère doivent s'assurer de la politique achat menée par les établissements publics dont ils exercent la tutelle. Le comité ministériel des achats propose à chaque séance un retour sur les actions menées par la mission achats, la présentation parune direction générale de son action interne et la présentation d'un sujet achat. Selon le plan d'action 2018 du RMA : « A l'usage, il est ressenti un décalage entre les acteurs quotidiens de l'achat et la politique portée ou répercutée au sein des DG. Il convient donc de dynamiser cette gouvernance en rapportant la politique d'achat au plus près des décideurs sans pour autant qu'elle pèse d'un poids supplémentaire sur leurs coeurs de métier ». La mission ministérielle des achats (MMA) actuelle a proposé de modifier la composition du comité ministériel des achats (CMA) en demandant aux directions générales de désigner des « représentants de haut niveau ». Pourtant, le niveau de représentation demeure insuffisant et pas assez stratégique pour pouvoir valider des stratégies ministérielles par segment d'achats élaborées par le RMA et engager leur DG sur le segment d'achats qui les concerne. 6. Pour le RMA : Faire valider par le comité ministériel des achats (CMA) la stratégie ministérielle des achats élaborée par le RMA ainsi que son suivi sur la base d'indicateurs. 2.2. Conforter la fonction ministérielle des achats 2.2.1. Réaffirmer la responsabilité du responsable des achats (RMA) Par subsidiarité aux stratégies inter-ministérielles, le RMA doit s'assurer de la mise en oeuvre de stratégies ministérielles pour les segments non couverts par une stratégie interministérielle nationale ou régionale . · L'achat est encore considéré comme un acte accessoire par les directions métiers La mission a pu apprécier l'appropriation par le RMA de la politique de la DAE articulée autour de ses cinq objectifs et par la bonne prise en compte des principes directeurs fixés au niveau interministériel : la réalisation d'économie d'achat (performance économique), l'accélération de la transition énergétique et écologique (développement durable sous l'angle de l'achat durable), la lutte contre la précarité (développement durable sous l'angle de l'achat socialement responsable), le développement du secteur des PME (large accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique) et le soutien à l'innovation (diffusion de l'innovation). Cette politique, dans le domaine des achats supports, est généralisée : peu de secteur ne sont pas couverts soit par un marché subséquent national soit par une prise en charge au niveau des plateformes régionales des achats. En matière d'achats métier, les cinq objectifs sont mis en oeuvre autant que possible via les avis conformes du RMA . En dehors de la politique achat de l'État, il n'y a pas de politique « propre » au MTES . Il y a actuellement une tentative (instruction validée le 8 novembre Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 22/54 2018) sur la carte d'achat et sur la carte affaire. Les seules notes techniques portent sur les obligations dans le cadre de la dématérialisation modifiée en juillet 2018 pour introduire la signature électronique et celle sur l'avis conforme RMA. Les auditeurs ont relevé durant leurs auditions que l'achat est encore considéré comme un acte accessoire pour les directions métiers, en ce sens qu'il n'est qu'un acte nécessaire pour l'accomplissement de ses missions. L'acheteur le plus important est le programme 203 (routes) dont les opérations sont cadrées entre autre par les contrats de plan État-Régions (CPER). L'intérêt d'établir des stratégies d'achat métier est difficilement perçu. Ces marchés sont en effet établis dans les directions inter-régionales des routes (DIR) ou dans le service de maîtrise d'ouvrage (SMO) des DREAL. Il n'existe pas de mutualisation de ceux-ci au niveau national ou à défaut d'être mutualisés, ils ne font l'objet d'aucune directive ou de « kit de déploiement par service ». · La distinction entre la politique, la stratégie et le plan d'action en matière d'achat est indispensable. La politique achat consiste, selon le fascicule X 50-128 publié par l'AFNOR, à définir des « orientations et intentions générales, relatives aux achats et approvisionnements, d'un organisme, telles qu'elles sont formulées par la direction de l'organisme acheteur ». La politique d'achat est la feuille de route du directeur achats, la définition des priorités d'achats en fonction des activités de l'établissement. La formalisation d'une politique achat traduit, dans l'achat public, le passage d'une logique juridique, centrée sur la sécurisation des procédures, vers une logique globale intégrant des objectifs de performance économique, qualité, délais et développement durable. L'élaboration d'une stratégie achat constitue un jalon clé du processus général d'achat permettant de s'assurer de la performance technique et économique des marchés tout comme d'anticiper et de réduire les risques. La performance économique ne se limite pas à réaliser des économies sur les prix d'achat, c'est aussi réduire les coûts sur le cycle de vie, apporter la juste réponse aux besoins des utilisateurs, prendre en compte des objectifs de qualité, d'efficacité ou de sécurité et réfléchir à la manière la plus efficiente d'utiliser les équipements. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 23/54 Définition du « total cost of ownership » (TCO) 16 - Source, acheteurs-publics.com Le plan d'action achat est la feuille de route du directeur des achats permettant de planifier les projets et leurs grandes phases (état des lieux, réflexions sur les leviers, mise en oeuvre) et d'identifier, suivre et mesurer les opportunités concrètes de gains, sur tous les segments. La Cour des comptes dans son premier rapport annuel consacré aux finances publiques locales de 2013, a recommande que les decisions d'investissements soient systematiquement eclairees par leurs consequences sur les coûts de fonctionnement futurs (maintenance, personnels, energie et fluides, etc.). Voir schéma ci-dessous (source http://www.acheteurs-publics.com/mthodes-et-techniquesde-lacheteur-public/1---gouvernance-achats ) 16 Le TCO est la somme des coûts directs et indirects liés à l'acquisition, l'utilisation et la maintenance du capital de technologie d'information tout au long de sa durée de vie. Le TCO distingue ainsi les coûts de déploiement initial et les coûts d'utilisation récurrents, incluant la maintenance et l'administration des outils, bien sûr, mais aussi la formation des utilisateurs finaux. Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 24/54 Rapport n° 011945-01 La mission considère qu'un consultant spécialisé dans le domaine des achats pourrait utilement étudier dans quelles conditions pourraient être mises en oeuvre une montée en compétence achat du RMA et de la MMA. Il s'agit d'adopter la démarche qui est celle de l'État depuis 2013, en s'attachant à définir des stratégies par segments d'achat, ces derniers étant identifiés pour leur caractère stratégique, leur actualité ou la mise en oeuvre préexistante d'une démarche collective. Sur la base d'une analyse exhaustive des besoins comme du potentiel du marché, les ministères MTES et MCTRCT doivent parvenir à une stratégie ministérielle qui définisse les leviers et les objectifs de performance attendus sur chaque segment d'achat. Cette stratégie doit préciser le plan d'action et la structure contractuelle qui seront mis en oeuvre pour les années à venir. Elles doivent être préparées par segment par les membres de la MMA et examinées par le CMA. La mission liste ci-dessous les actions qui pourraient être intégrées dans un plan d'actions du RMA, responsable de la MMA : · réaliser la cartographie ministérielle des achats17, · établir une stratégie achats ordonnée en fonction par exemple, de trois segments d'achats prioritaires avec espérance de gains rapides et un dispositif de suivi de celleci, · réfléchir sur un principe d'organisation et de prise de pouvoir en découpant la fonction achats trois macro-processus : stratégie (à long terme), l'expression des besoins dans une démarche contractualisation (à moyen terme) et l'approvisionnement, son contrôle et suivi (à quelques jours), · mettre en place une gouvernance en fonction de ces trois macro-processus. La stratégie est essentielle et doit précéder la « mise en hiérarchie » des acheteurs. Le contrôle du service fait est déterminant (voir plus loin). La MMA doit être en mesure d'être une véritable « usines à contrat » avec une vision à trois ou cinq années. La mission propose au SG de mettre en place un contrôle interne de la fonction achat relevant de la direction des affaires financières (DAF) avec notamment trois objectifs ciblés sur : · · · la distinction entre les prescripteurs et les acheteurs, la diminution du nombre de délégataire, et la spécialisation de l'acheteur et du service acheteur (ce qui n'existe pas actuellement). L'enjeu est d'identifier clairement les responsabilités : · le RMA est en charge de l'élaboration de la politique et de la stratégie ministérielles des achats sur la base de sa compétence en achat, 17 Le SPSSI a précisé à la mission dans son tableau de synthèse du plan d'actions « achat » 2018 que la « cartographie achat par programme » n'avait pas été présentée par la DAE. En outre, lors de son entretien en juillet 2018, l'outil CHORUS ODA était hors service depuis 6 mois rendant impossible la réalisation de cartographies cohérente avec celle de la DAE. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 25/54 · le DAF en vertu de sa compétence budgétaire et financière, est en charge du contrôle interne budgétaire (voir plus loin). La mission suggère de commencer par opérer la distinction entre les prescripteurs et les acheteurs pour ensuite réduire le nombre de représentants du pouvoir adjudicateur (RPA) et répondre ainsi à l'objectif fixé par la DAE. Il est essentiel de veiller à ce que les arrêtés fassent la distinction entre les délégations au titre de RPA et les délégations d'approvisionneurs comme demandé aux services par décision du CMA de novembre 2018. L'organisation des services dans la pratique tend à limiter le nombre de RPA de fait en laissant le directeur ou le chef de service signer les marchés et relayant aux autres délégataires la possibilité de signer les bons de commande sur marché (approvisionnement). 2.2.2. Poursuivre la réduction de la dispersion des moyens consacrés à l'achat en mettant l'accent sur les services déconcentrés La circulaire de 19 juillet 2016 a fixé le cadre de référence pour l'efficacité et l'efficience des organisations et des moyens consacrés aux achats de l'État. Afin de maîtriser le processus achat et de réduire la dispersion des moyens consacrés à l'achat, deux principes organisationnels ont été retenus : · l'exercice des métiers de l'achat par des acteurs y consacrant la majorité de leur temps, la constitution de services acheteurs d'une taille suffisante pour assurer l'efficience de leur action. · Le rapport 2017 relatif à la mise en oeuvre de la politique d'achat de l'État au sein des MTES et MCTRCT établi par le SPPSI souligne le caractère très déconcentré des achats ministériels et indique que des travaux sont en cours pour appliquer ces deux principes organisationnels au sein des services déconcentrés, considérant la situation satisfaisante en administration centrale. Les auditeurs conseillent au SG de poursuivre son analyse des moyens consacrés à l'achat en administration centrale et dans les services déconcentrés, en associant les DG. 7. Pour le SG : Remédier à la dispersion des moyens humains en matière d'achats dans les différentes directions d'administrations centrales (DAC) et les services déconcentrés pour faire diminuer les risques de mauvaise qualité (actes d'achat réalisés de façon épisodique par des agents, pas de spécialisation des acheteurs et confusion entre la fonction de prescripteur et acheteur) · La professionnalisation des achats via des actions de formation est correctement prise en compte Un travail important a été entrepris en 2016 afin de renforcer la professionnalisation des agents des MTES/MCT. Le MTES-MCT a su développer des actions de formation en interne et a réussi à obtenir la labellisation d'une formation par la DAE et à travailler avec elle. Le parcours de professionnalisation à la commande publique est organisé autour du cursus suivant : « les fondamentaux de la commande publique », les marchés à procédure adaptée (MAPA), les formations aux outils/applications informatiques. Les modules de formations à la professionnalisation à l'achat public sont également très bien organisés autour des formations « d'analyse des besoins/étude de marchés fournisseurs/analyse des offres ». Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 26/54 Un plan de formation spécifique à l'achat a été élaboré en 201618 par le département PMFAD et la direction des ressources humaines (DRH) sur la base des résultats d'une matrice de maturité et des orientations de la « stratégie de formation des acteurs de la fonction achat » de la DAE. L'année 2017 a permis de concrétiser la première action inscrite dans ce plan de formation en faisant déployer par le centre ministériel de valorisation des ressources humaines (CMVRH) une formation spécifique « analyse des besoins / étude des marchés fournisseurs (sourçage) / analyse des offres » : 97 stagiaires ont participé à cette formation, dont environ 70 % du MTES. De manière complémentaire, le département PMFAD a participé à un groupe de travail animé par la DAE afin d'élaborer un guide interministériel de procédure sur le sourçage. Toujours en 2017, ce sont 855 stagiaires qui ont été formés à la commande publique. Cette formation a fait l'objet d'une labellisation de la DAE en février 2018. L'ensemble des actions de formation à la commande publique est dispensé par des formateurs internes au ministère. En dépit de ce bilan positif, le fonctionnement avec des formateurs internes est fragile. Il doit être pérennisé et renforcé pour assurer le développement des formations au sourçage. La professionnalisation doit aussi passer par des actions autres que les formations comme de disposer de structures d'échanges de réseau. 18 Source : « Mise en oeuvre de la politique achat de l'État ­ Bilan 2017 ­ Février 2018 ». Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 27/54 Rapport n° 011945-01 3. Renforcer le contrôle de régularité et le pilotage de la performance « achat » 3.1. Faire porter le contrôle interne budgétaire (CIB) sur les achats identifiés en termes de risques dans la cartographie des grands risques ministériels La mission a précisé dans sa lettre de cadrage et ses entretiens avec les représentants du secrétariat général qu'elle n'était pas en mesure de procéder à des contrôles de régularité des marchés publics et des achats sur facture. Cependant, elle a interrogé ses interlocuteurs systématiquement lors de ces entretiens sur le contrôle interne budgétaire mis en place dans le domaine des achats. Elle a également demandé si la démarche qualité suivie en particulier par les DREAL incluait le processus achat. · Le décret gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) révisé en septembre 2018 donne une nouvelle actualité au contrôle des achats intégrés à la chaîne des dépenses La révision en septembre 2018 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable (GBCP) prévoit un allégement des contrôles a priori du contrôleur budgétaire ministériel et une chaîne de la dépense plus efficace et plus intégrée. Ces mesures responsabilisent davantage les gestionnaires et les conduisent à renforcer leur contrôle interne budgétaire en intégrant les achats à la chaîne des dépenses. La responsabilité de la DAF doit s'exercer sur une chaîne intégrée des dépenses. Le contrôle interne et budgétaire doit donc intégrer l'achat. Par ailleurs, les risques liés à la non atteinte des objectifs de performance de la fonction achats devraient apparaître dans la cartographie des risques qui devrait être remise à jour en 2019. 8. Pour le SG et la DAF : Piloter le contrôle interne budgétaire (CIB) dans le domaine des achats sur la base de la cartographie des grands risques ministériels intégrant les achats. 3.2. Conduire une réflexion sur l'intérêt d'intégrer le processus achat dans les démarches qualité des DREAL La mission n'a pas pu conduire une analyse exhaustive des démarches qualité ayant abouti ou pas à une ou des certifications des DREAL. Un rapide inventaire n'a pas fait apparaître de processus achat certifié en tant que tel. Parfois, le processus dit « support » intègre une dimension « marché publics » et assez souvent « achat durable ». La mission propose une mise en oeuvre effective et cohérente du contrôle interne budgétaire (CIB) dans les DREAL en lien avec leur démarche qualité. La logique budgétaire avec son logiciel structurant CHORUS-PLACE peut permettre d'organiser sur l'ensemble des structures un CIB. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 28/54 3.3. Renforcer le pilotage de la performance achat Au-delà des éléments de base de la performance achat que sont la satisfaction des besoins des services des ministères et des exigences réglementaires, le pilotage de la performance s'inscrit dans le cadre du respect des cinq objectifs fixés par la politique des achats de l'État, au premier rang duquel l'objectif de performance économique. Le contrôle de la performance achat se fonde sur un contrôle a priori par le RMA des projets de marchés, via la procédure d'avis conforme, au niveau de l'intégration des cinq axes de performance de l'achat (économique, environnemental, social, recours aux PME, innovation). Le bilan 2017 de la mise en oeuvre de la politique « achat » de l'État par les ministères MTES et MCTRCT donne le résultat en pourcentage du nombre de projets de marchés intégrant chacun de ces cinq objectifs de performance. Il ressort que 97 % des projets de marchés intègrent un axe de performance économique (impact économique positif), 79 % intègrent un axe environnemental, 42 % un axe social, 46 % une clause innovation et 86 % ont recours aux PME. Les auditeurs regrettent que le bilan 2017 n'apporte pas plus de précisions sur la manière dont sont appréhendées les différentes notions de performance, notamment sur les dispositions prises en faveur de l'environnement. Les modalités de définition ou de caractérisation des axes de performance économique (mutualisation des besoins, simplification du processus achat, sourcing fournisseurs, etc), environnementale (intégration de clauses environnementales, achats verts, spécifications techniques prenant en compte une dimension environnementale, etc), sociale ou recours aux PME ne sont pas précisées. Les auditeurs préconisent donc de mettre en place un suivi statistique de l'introduction des clauses environnementales, sociales, d'accès des PME ou d'innovation et de le compléter par une approche qualitative, notamment en ce qui concerne les dispositions prises en faveur de l'environnement pour intégrer les externalités négatives dans le processus achat. Par exemple, les externalités négatives sur l'emploi en France de l'achat de produits importés doivent être caractérisées et prises en compte dans le processus de décision d'achat au regard des économies d'achats apparentes, qui peuvent apparaître dérisoires au regard des enjeux sociétaux. De même les externalités négatives sur le climat (émissions de GES), l'environnement (consommation de ressources, matières premières, eau, sols, etc) ou la santé (pollution) doivent être caractérisées dans le cadre d'une analyse du cycle de vie du produit afin d'éclairer la décision d'achat dans une approche coût complet et pas seulement prix d'achat. Les questions de réparation, de réutilisation ou de réparabilité, de durabilité, de bilan carbone d'un produit ou d'un service doivent être abordées avec ces éléments de caractérisation. 3.3.1. Généraliser et fiabiliser le pilotage de la performance économique de l'achat En pratique, le pilotage de la performance achat se résume actuellement au pilotage de la performance économique de l'achat via les économies d'achats estimées. C'est le seul objectif chiffré de la DAE qui a mis en place un dispositif de pilotage spécifique structuré Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 29/54 autour de l'outil de suivi IMPACT 19(Instrument de la Mesure de la Performance AchaT).Le bilan 2017 indique que nos deux ministères ont réalisé en 2017 plus de 56 millions d'euros d'économies d'achat, dépassant de près de 18 % l'objectif fixé par la DAE, contre 45 millions d'euros en 2016 (équivalent à l'objectif de la DAE). Le renseignement des fiches dans l'outil IMPACT est en progression. Le bilan 2017 indique une progression de 25 % du nombre de fiches renseignées entre 2016 (174) et 2017 (217). Cependant, les auditeurs ont constaté que certains services acheteurs ne renseignent pas les fiches dans l'outil IMPACT et/ou rencontrent des difficultés pour estimer les économies d'achats. La fiabilisation et la généralisation du renseignement des économies d'achat doit donc être poursuivi au plus près des services acheteurs. 3.3.2. Développer le pilotage de la performance globale de l'achat dans une logique de long terme Le RMA ne participe pas aux travaux engagés par la DAE et le CGDD (fonction de DIDD) sur les outils de mesure des coûts complets alors qu'il est en charge de la politique ministérielle de l'achat public et de l'achat durable. Le département de politiques ministérielles de fonctionnement et d'achat durables pourrait tester ces nouveaux outils de mesure avant qu'ils soient finalisés. L'amélioration de la performance globale de l'achat devrait être un objectif stratégique du RMA au titre de l'exemplarité attendue des deux ministères sur les enjeux de développement durable. La multiplication des objectifs, achats économiques ou achats soutenables dans la durée, crée de la confusion. Le RMA et le CGDD auraient tout intérêt à unir leur force et leur compétence pour peser sur la DAE afin que la performance de l'achat soit approchée globalement et durablement et non sous le seul angle économique de court terme. 3.3.3. Mettre en place un contrôle de gestion de la performance de l'achat intégrant l'évaluation des fournisseurs et les économies d'achat Il a été recommandé ci-dessus que le contrôle interne budgétaire (CIB) devait être piloté sur la base de la cartographie des grands risques intégrant les achats. La mission a choisi cidessous de mettre l'accent sur les sujets spécifiques suivants : contrôle du service fait, évaluation des fournisseurs et calcul des économies d'achats. · Le contrôle du service fait et l'évaluation des fournisseurs sont à renforcer Deux notions seront abordées ci-dessous : le service fait et l'évaluation des fournisseurs. La notion de « service fait » est connue de tous : il s'agit de vérifier que les prestations ou les commandes ont été réellement exécutées, et exécutées conformément aux exigences formulées par l'acheteur. L'un des risques à considérer pour le service fait est qu'il n'est pas contrôlé, ou est mal contrôlé. La constatation du service fait revient à vérifier la réalité d'une dette, c'est-à-dire à vérifier que le fournisseur a bien accompli ses obligations (quantité, qualité) par rapport à la commande. C'est la première étape avant la liquidation. La vérification du service fait n'est pas qu'une formalité administrative, elle ne se limite pas à l'apposition de la signature d'une personne habilitée sur le bordereau de mandats. La qualité de la livraison et/ou de la réalisation de la prestation est essentielle. 19 Logiciel de l'État développé pour mesurer la performance achat via l'enregistrement des économies d'achat réalisées Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 30/54 Rapport n° 011945-01 La mission insiste sur cette obligation de vérifier non seulement la conformité du service à la commande mais aussi l'analyse de sa pertinence au regard du besoin qui a généré en amont la commande. Les éléments de traçabilité du service fait sont les suivants : signature (via l'applicatif) des bons de livraison par la personne compétente (délégations de signatures formalisées et actualisées) et archivage des bons de livraison à rapprocher des bons de commande. La mission rappelle la nécessité d'une organisation formalisée notamment par la mise en place de délégations de signature (éventuellement selon montants, type de dépense...). Les délégations doivent être actualisées régulièrement. Le plan d'action 2018 du SPSSI a bien cerné l'enjeu en se fixant comme objectif de réduire le nombre de représentant du pouvoir adjudicateur (RPA) et de distinguer dans les arrêtés les délégations au titre de RPA et les délégations d'approvisionneurs. Mais cet objectif n'est associé ni à celui du service fait ni à celui d'évaluation des fournisseurs. Or le décret révisé GPCP déjà cité renforce la responsabilité ministérielle en termes de service fait. Quant à l'évaluation des fournisseurs, au stade de l'exécution du marché, elle consiste à mesurer le degré d'écart qui existe entre la performance supposée lors de l'attribution et la performance constatée au stade de l'exécution. Il est indispensable pour les services des ministères de s'assurer du niveau de qualité des prestations par rapport aux termes du cahier des charges afin de pouvoir prioriser ses actions et tendre vers le niveau de performance attendu. L'évaluation des fournisseurs se fait le plus souvent sans cadre, par les utilisateurs ou les directions opérationnelles. Bâtir un modèle d'évaluation fournisseurs se justifie néanmoins pour certains segments d'achats ou eu égard à l'importance de certaines natures d'opérations. Il appartient donc au RMA qui aura déterminé sur quels segments d'achats est fondée sa stratégie, de disposer d'outils lui permettant d'evaluer telle ou telle catégorie de fournisseur par exemple dans le domaine routier. Le RMA doit se doter de moyens en adequation avec la strategie achats et coherents avec les moyens mis en oeuvre et les decisions validees par le CMA prises lors des differentes phases du processus d'achat. Quatre facteurs doivent être pris en compte en termes d'évaluation : · la performance technique, · le contrôle des coûts, · gestion du planning, · relations commerciales (importantes dans le domaine de la sous-traitance). 9. Pour le RMA : Établir un cadre d'évaluation des fournisseurs pour les segments d'achats ou eu égard à l'importance de certaines natures d'opérations qui auront été déterminés dans la stratégie achat validée par le comité ministériel des achats (CMA). · La mesure des économies d'achat doit être complète et se comparer aux économies budgétaires Les économies d'achat ne se limitent pas aux économies obtenues par l'acheteur sur le seul prix d'achat. C'est pourquoi, le logiciel « impact » a été conçu pour déterminer les économies d'achats totales en ajoutant aux économies d'achat de type « prix » les économies d'achat additionnelles de type « coût complet ». Or dans la pratique, les économies d'achats additionnelles ne sont pas calculées par les acheteurs des MTESMCTRCT. Les exemples fournis aux auditeurs par la MMA sur des marchés publics de nature différente (fourniture et acheminement gaz, fourniture d'un navire de balisage, travaux d'aménagement, travaux de construction, réalisation d'études préalables) Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 31/54 confirment que les économies d'achats additionnelles en « coût complet » ne sont pas mesurées. Les autres coûts additionnels au prix d'achat, qu'ils soient apparents (coût d'utilisation ou coût de maintenance, etc) ou cachés (externalités négatives liées à l'impact sur l'environnement ou la santé, notamment), ne sont donc pas pris en compte dans le calcul des économies d'achats totales. La DAE ne donne aucune consigne ou signal aux RMA pour calculer les économies d'achat additionnelle en « coût complet ». L'accent est mis sur la comparaison entre coût d'achat de référence (coût historique ou coût estimé) et coût d'achat obtenu par l'acheteur. Même si en théorie, la fiche « synthèse performance achat » conçue par la DAE valorise les économies d'achats totales puisqu'elle reprend ce chiffre dans la fiche impact, en pratique, la DAE valorise les seules économies d'achat prix puisque les économies d'achats additionnels ne sont pas calculées et la décomposition de ces économies n'est pas tracée dans la fiche « synthèse performance achat ». Cette fiche « oblige » seulement l'acheteur à utiliser au moins une des deux clauses environnementales ou sociales, mais pas à calculer les économies dues par exemple à la durabilité des achats. Les économies d'achats estimées ne sont pas comparées aux économies budgétaires réalisées et restent par conséquent théoriques. Un suivi complémentaire des évolutions des dépenses indépendantes des actions d'achat serait utile pour mesurer la transformation des économies d'achat en économies budgétaires. Un contrôle de gestion de la performance achat impliquant la DAF et le CGDD permettrait de mesurer les économies d'achat totales et de les comparer aux économies budgétaires. La mesure des économies d'achat est limitée actuellement à la comparaison entre le coût d'achat de référence (coût historique ou coût estimé) et le coût d'achat obtenu par l'acheteur. Cette mesure ne prend pas en compte les autres coûts associés apparents (coût d'utilisation ou coût de maintenance, etc) ou cachés (externalités négatives liées à l'impact sur l'environnement ou la santé, notamment). 10.Pour le RMA : Mettre en place un contrôle de gestion de la performance achat en lien avec la DAF et le CGDD, pour mieux estimer les économies d'achat (pas au seul coût d'achat) et comparer ces économies d'achats théoriques aux économies budgétaires réalisées. Agnès Mouchard Stéphane Coquelin Inspectrice générale de l'administration du développement durable Chargé de mission Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 32/54 Annexes Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 33/54 1. Lettre de mission Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 34/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 35/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 36/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 37/54 2. La matrice des risques Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 38/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 39/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 40/54 3. Plan d'action Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 41/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 42/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 43/54 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 44/54 4. Liste des personnes rencontrées Nom ARILLA Prénom Ghislaine Organisme MTES / Secrétariat général Fonction Cheffe du département des politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durable Sous-directrice des affaires générales Date de rencontre 29/03/18 07/06/18 et 27/07/18 AUFAN Magali MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) Ministère des armées MTES / Secrétariat général 07/09/18 BOUVEROT DAVIES Jean Ronald Chef de la mission achats Chef du service des politiques support et des systèmes d'information Responsable ministériel des achats (RMA) 10/07/18 19/04/18 07/06/18 29/04/18 16/06/18 De ROMEMONT Stanislas MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'économie et des finances Mission ministérielle des achats Adjoint au sousdirecteur de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic DE-JESUS Elisabeth Responsable du pôle finance et achat public Service transports 29/06/18 DENOUX Laurent Responsable ministériel des achats 22/05/18 DUMAREIX Yann MTES / Bureau de l'exemplarité du service public MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DREAL) Grand Est PFRA Grand Est MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Chef du bureau SG/SEEID/REAE3 27/06/18 FABRE Laurent Chargé de mission d'audit au Pôle Méditerranée de la Mission d'appui au réseau routier national Cheffe de pôle maîtrise d'ouvrage routière Strasbourg 06/08/18 FELTMANN Laurence 19/06/18 FOLZER GAUTHIER Marie-Cécile Jean-Marc Directrice Chef du bureau de la programmation et du financement 06/09/18 25/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 45/54 Nom Prénom Organisme (DGITM) Fonction Date de rencontre GIRARD Pascal MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'Action et des Comptes publics MTES / Secrétariat général MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) Chef de service adjoint Service transportsmobilités 29/06/18 GREVOUL Michel Directeur des achats de l'État Adjoint à la secrétaire générale Adjoint au chef du bureau des affaires financières et logistiques Sous-directeur de l'aménagement du réseau routier national 18/04/18 GUYOT Patrice 19/04/18 HAMON Morgan 17/04/18 HERSEMUL Michel MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) MTES / Direction interdépartementale des routes ouest (DIRO) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction interdépartementale des routes centre-est (DIRCE) MTES / Secrétariat général/Direction des affaires juridiques MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) Ministère de l'Action et des Comptes publics 25/04/18 LE BOURGEOIS Gaël Sous-directeur des affaires générales et de la synthèse Directeur 17/04/18 LECHELON Frédéric 11/06/18 MARTIN Caroline Chef du pôle affaires financières 13/07/18 TALAGRAND Céline Correspondante achats 13/07/18 MAYOUSSE Véronique Directrice 20/06/18 MOALIC Elise Adjointe à la chef du bureau du droit de la commande publique Adjoint au sousdirecteur de l'aménagement du réseau routier national 27/06/18 MOLA Thierry 25/04/18 MORIN Stéphane Chargé de mission organisation achats et stratégie 18/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 46/54 Nom MOTARD Prénom Christine Organisme MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Fonction Chef du bureau de la comptabilité et des marchés Date de rencontre 07/09/18 14h30 PATIN Nicolas Chargé de la sousdirection de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic 16/06/18 RAVIER Claudine Cheffe du département finances Secrétariat général 29/06/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 47/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AIFE BIEP CGDD CGEDD CIB CIC CMA CMVRH CPER DAC DAE DAF DAJ DG DGEC DGITM DGPR DIDD DIR DIRM DIT DREAL DRH ENR ETP GBCP LT MAPA MCTRCT MEEM MLHD MMA Agence pour l'informatique financière de l'État Bourse interministérielle de l'emploi public Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Contrôle interne budgétaire Contrôle interne comptable Comité ministériel des acheteurs Centre ministériel de valorisation des ressources humaines Contrats de plan État-Régions Direction d'administration centrale Direction des achats de l'État Direction des affaires financières Direction des affaires juridiques Direction générale Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures des transports et de la mer Direction générale de la prévention des risques Délégation interministérielle du développement durable Direction inter-régionale des routes Direction interrégionale de la mer Direction des transports terrestres Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction des ressources humaines Énergies renouvelables Équivalent temps plein Gestion budgétaire et comptable publique Long terme Marché à procédure adaptée Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Ministère du logement et de l'habitat durable Mission ministérielle des achats Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 48/54 Signification Rapport n° 011945-01 Acronyme MT MTES PFRA PME PMFAD RFFiM RMA RPA SAE SD SG SMO SPSSI Moyen terme Signification Ministère de la transition écologique et solidaire Plate-forme régionale des achats de l'État Petites et moyennes entreprises Politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durables Responsable de la fonction financière ministérielle Responsable ministériel des achats Représentant du pouvoir adjudicateur Service des achats de l'Etat Services déconcentrés Secrétariat général Service de maîtrise d'ouvrage Service des politiques support et des systèmes d'information Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 49/54 6. Les acteurs de la fonction achats La conférence des achats de l'État, présidée par le secrétaire général de Gouvernement, délibère sur les grandes orientations de la politique des achats de l'Etat. Les SG de chaque ministère sont membres de la conférence. La direction des achats de l'État (DAE) est placée auprès du ministre de l'économie et des finances, elle se substitue du fait de la publication du décret du 3 mars 2016, puis de la circulaire du Premier ministre du 19 juillet 2016, 2016 au service des achats de l'État (SAE), service à compétence nationale. Ses missions : · définir la politique des achats de l'État sous l'autorité du Premier ministre. Elle s'assure également de sa mise en oeuvre, après concertation avec les ministères au sein de la conférence des achats ; élaborer en groupe de travail interministériel, après concertation interministérielle au sein du comité des achats de l'État, les stratégies interministérielles concernant les achats relevant d'une même famille ; conclure les marchés publics interministériels ou en confier la conclusion à un autre service de l'État, à l'Union des groupements d'achats publics, à une autre centrale d'achat public ou à un établissement public de l'État. Elle s'assure de la bonne exécution de ces marchés ; conseiller les services de l'État, et les établissements publics de l'État pour leurs stratégies d'achat ainsi que pour l'organisation de la fonction d'achat ; définir la stratégie de formation des acteurs de la fonction d'achat de l'État et piloter l'offre de formation en la matière ; proposer les mesures permettant de renforcer la professionnalisation des acteurs de la fonction achat et de structurer leur parcours professionnel dans le cadre d'une filière d'achats commune aux services de l'État et aux établissements publics ; animer le réseau social professionnel des acteurs de la fonction achat de l'État ; identifier et animer le réseau d'experts en achats des services de l'État ainsi que celui des établissements publics ; concevoir et piloter le système d'information des achats de l'État permettant, en particulier, une simplification, rationalisation et dématérialisation de la fonction d'achat ; rendre compte au Premier ministre et au ministre chargé du budget dans un rapport annuel des actions mises en oeuvre dans les services de l'État, des établissements publics de l'État et des organismes ainsi que des résultats obtenus. · · · · · · · · · Les plate-formes régionales des achats de l'État (PFRA) sont chargées du pilotage régional des achats et de la mise en oeuvre de la politique achat décidée, au niveau national, par la direction des achats de l'État (DAE), à ce titre elles peuvent passer des marchés interministériels locaux : régional, infra régional, (inter) départemental. La fonction de responsable ministériel des achats (RMA) est exercée par le chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI), rattaché directement Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 50/54 à la secrétaire générale. En tant que chef de service, le RMA est également représentant du pouvoir adjudicateur (RPA) pour les marchés subséquents interministériels et les marchés qui relèvent du périmètre de fonctionnement de son service. Pa rdélégation de la Secrétaire générale, le RMA pilote et anime la fonction d'achats des services centraux et déconcentrés ministériels. Tout projet de marché public d'un montant supérieur à un seuil déterminé doit : - être recensé lors de la programmation pluriannuelle (couverture quatre années), 90 k - être soumis à son avis conforme afin qu'il vérifie l'adéquation du projet aux politiques interministérielles et ministérielles des achats et la mise oeuvre des leviers environnementaux, sociaux, favorisant les PME et l'innovation, seuils de la commande publique pour les marchés de fournitures et de services et de 1 M pour les travaux - doit faire l'objet d'une déclaration sur la performance à l'issue de la notification, dès lors que le marché dépasse un montant de 100k. Le RMA s'appuie sur l'expertise du département PMFAD qui représente la « mission achat » des MTES/MCTRCT Ce département est constitué de deux bureaux et d'une mission soit un total de 17 agents. Le comité ministériel des achats (CMA) a été créé par décision ministérielle du 29 novembre 2013. Il a pour mission de définir et de coordonner la politique d'achat des deux ministères en cohérence avec la politique des achats de l'État. En particulier, il valide et suit la réalisation des plans d'actions annuels des deux ministères présentés à la DAE. Le CMA se réunit au moins deux fois par an sur convocation de son président (SG ou son adjoint). Son secrétariat est assuré par le RMA. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 51/54 7. Les systèmes d'information en matière d'achats 1. Les outils interministériels : · Impact est l'outil de mesure de la performance des achats : ce produit sera prochainement remplacé par un des modules de l'outil de pilotage APPACH. L'Outil APPACH, sera l'outil de pilotage de la phase amont de l'achat (avant la définition d'une procédure de consultation et de son DCE). Cet outil sera conçu en quatre modules : programmation des achats, performance des achats, pilotage des achats, et sourcing ; il comportera des fonctionnalités transverses, comme des restitutions, permettra une intégrité complète des données de l'achat durant cette phase, et communiquera avec la plate-forme des achats de l'État (PLACE). La Plate-Forme des AChats de l'État, PLACE, est l'outil de dématérialisation des procédures d'achats des services de l'État. La politique ministérielle de son utilisation est définie par la note technique du 2 août 2018. L'Outil de Rédaction des Marchés de l'État, ORME, est l'outil de rédaction des pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE), son utilisation est obligatoire pour les achats ministériels non métiers. L'outil décisionnel achat, Chorus ODA, est l'outil d'analyse des dépenses d'achat, rassemblant des données issues de Chorus, de la base de données SIRENE... Il sert à l'élaboration de la cartographie des achats. Depuis fin 2018 son actualisation est au fil de l'eau. La Base des Marchés, La BdM, est l'outil d'information de tous les acheteurs de l'État sur les marchés publics en cours d'exécution. · · · · · 2. Les outils ministériels · Le Progiciel de Rédaction Administrative des Marchés PRAM sert à rédiger les pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE). Il est plus particulièrement conçu pour les achats métier du ministère. Une dérogation à l'usage d'ORME est accordée au ministère en conférence des achats de l'État du 13 octobre 2016 pour les marchés relevant des travaux. L'outil de Gestion et d'Exécution des Marchés du Ministère de l'Écologie GEMME, est l'outil de dématérialisation du suivi de l'exécution des marchés et de la facturation dématérialisée des marchés de travaux, interfacé avec Chorus Pro. · Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 52/54 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  (ATTENTION: OPTION sur la politique ministérielle des achats Page 44/54 4. Liste des personnes rencontrées Nom ARILLA Prénom Ghislaine Organisme MTES / Secrétariat général Fonction Cheffe du département des politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durable Sous-directrice des affaires générales Date de rencontre 29/03/18 07/06/18 et 27/07/18 AUFAN Magali MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) Ministère des armées MTES / Secrétariat général 07/09/18 BOUVEROT DAVIES Jean Ronald Chef de la mission achats Chef du service des politiques support et des systèmes d'information Responsable ministériel des achats (RMA) 10/07/18 19/04/18 07/06/18 29/04/18 16/06/18 De ROMEMONT Stanislas MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'économie et des finances Mission ministérielle des achats Adjoint au sousdirecteur de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic DE-JESUS Elisabeth Responsable du pôle finance et achat public Service transports 29/06/18 DENOUX Laurent Responsable ministériel des achats 22/05/18 DUMAREIX Yann MTES / Bureau de l'exemplarité du service public MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DREAL) Grand Est PFRA Grand Est MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Chef du bureau SG/SEEID/REAE3 27/06/18 FABRE Laurent Chargé de mission d'audit au Pôle Méditerranée de la Mission d'appui au réseau routier national Cheffe de pôle maîtrise d'ouvrage routière Strasbourg 06/08/18 FELTMANN Laurence 19/06/18 FOLZER GAUTHIER Marie-Cécile Jean-Marc Directrice Chef du bureau de la programmation et du financement 06/09/18 25/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 45/54 Nom Prénom Organisme (DGITM) Fonction Date de rencontre GIRARD Pascal MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'Action et des Comptes publics MTES / Secrétariat général MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) Chef de service adjoint Service transportsmobilités 29/06/18 GREVOUL Michel Directeur des achats de l'État Adjoint à la secrétaire générale Adjoint au chef du bureau des affaires financières et logistiques Sous-directeur de l'aménagement du réseau routier national 18/04/18 GUYOT Patrice 19/04/18 HAMON Morgan 17/04/18 HERSEMUL Michel MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) MTES / Direction interdépartementale des routes ouest (DIRO) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction interdépartementale des routes centre-est (DIRCE) MTES / Secrétariat général/Direction des affaires juridiques MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) Ministère de l'Action et des Comptes publics 25/04/18 LE BOURGEOIS Gaël Sous-directeur des affaires générales et de la synthèse Directeur 17/04/18 LECHELON Frédéric 11/06/18 MARTIN Caroline Chef du pôle affaires financières 13/07/18 TALAGRAND Céline Correspondante achats 13/07/18 MAYOUSSE Véronique Directrice 20/06/18 MOALIC Elise Adjointe à la chef du bureau du droit de la commande publique Adjoint au sousdirecteur de l'aménagement du réseau routier national 27/06/18 MOLA Thierry 25/04/18 MORIN Stéphane Chargé de mission organisation achats et stratégie 18/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 46/54 Nom MOTARD Prénom Christine Organisme MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Fonction Chef du bureau de la comptabilité et des marchés Date de rencontre 07/09/18 14h30 PATIN Nicolas Chargé de la sousdirection de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic 16/06/18 RAVIER Claudine Cheffe du département finances Secrétariat général 29/06/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 47/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AIFE BIEP CGDD CGEDD CIB CIC CMA CMVRH CPER DAC DAE DAF DAJ DG DGEC DGITM DGPR DIDD DIR DIRM DIT DREAL DRH ENR ETP GBCP LT MAPA MCTRCT MEEM MLHD MMA Agence pour l'informatique financière de l'État Bourse interministérielle de l'emploi public Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Contrôle interne budgétaire Contrôle interne comptable Comité ministériel des acheteurs Centre ministériel de valorisation des ressources humaines Contrats de plan État-Régions Direction d'administration centrale Direction des achats de l'État Direction des affaires financières Direction des affaires juridiques Direction générale Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures des transports et de la mer Direction générale de la prévention des risques Délégation interministérielle du développement durable Direction inter-régionale des routes Direction interrégionale de la mer Direction des transports terrestres Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction des ressources humaines Énergies renouvelables Équivalent temps plein Gestion budgétaire et comptable publique Long terme Marché à procédure adaptée Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Ministère du logement et de l'habitat durable Mission ministérielle des achats Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 48/54 Signification Rapport n° 011945-01 Acronyme MT MTES PFRA PME PMFAD RFFiM RMA RPA SAE SD SG SMO SPSSI Moyen terme Signification Ministère de la transition écologique et solidaire Plate-forme régionale des achats de l'État Petites et moyennes entreprises Politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durables Responsable de la fonction financière ministérielle Responsable ministériel des achats Représentant du pouvoir adjudicateur Service des achats de l'Etat Services déconcentrés Secrétariat général Service de maîtrise d'ouvrage Service des politiques support et des systèmes d'information Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 49/54 6. Les acteurs de la fonction achats La conférence des achats de l'État, présidée par le secrétaire général de Gouvernement, délibère sur les grandes orientations de la politique des achats de l'Etat. Les SG de chaque ministère sont membres de la conférence. La direction des achats de l'État (DAE) est placée auprès du ministre de l'économie et des finances, elle se substitue du fait de la publication du décret du 3 mars 2016, puis de la circulaire du Premier ministre du 19 juillet 2016, 2016 au service des achats de l'État (SAE), service à compétence nationale. Ses missions : · définir la politique des achats de l'État sous l'autorité du Premier ministre. Elle s'assure également de sa mise en oeuvre, après concertation avec les ministères au sein de la conférence des achats ; élaborer en groupe de travail interministériel, après concertation interministérielle au sein du comité des achats de l'État, les stratégies interministérielles concernant les achats relevant d'une même famille ; conclure les marchés publics interministériels ou en confier la conclusion à un autre service de l'État, à l'Union des groupements d'achats publics, à une autre centrale d'achat public ou à un établissement public de l'État. Elle s'assure de la bonne exécution de ces marchés ; conseiller les services de l'État, et les établissements publics de l'État pour leurs stratégies d'achat ainsi que pour l'organisation de la fonction d'achat ; définir la stratégie de formation des acteurs de la fonction d'achat de l'État et piloter l'offre de formation en la matière ; proposer les mesures permettant de renforcer la professionnalisation des acteurs de la fonction achat et de structurer leur parcours professionnel dans le cadre d'une filière d'achats commune aux services de l'État et aux établissements publics ; animer le réseau social professionnel des acteurs de la fonction achat de l'État ; identifier et animer le réseau d'experts en achats des services de l'État ainsi que celui des établissements publics ; concevoir et piloter le système d'information des achats de l'État permettant, en particulier, une simplification, rationalisation et dématérialisation de la fonction d'achat ; rendre compte au Premier ministre et au ministre chargé du budget dans un rapport annuel des actions mises en oeuvre dans les services de l'État, des établissements publics de l'État et des organismes ainsi que des résultats obtenus. · · · · · · · · · Les plate-formes régionales des achats de l'État (PFRA) sont chargées du pilotage régional des achats et de la mise en oeuvre de la politique achat décidée, au niveau national, par la direction des achats de l'État (DAE), à ce titre elles peuvent passer des marchés interministériels locaux : régional, infra régional, (inter) départemental. La fonction de responsable ministériel des achats (RMA) est exercée par le chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI), rattaché directement Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 50/54 à la secrétaire générale. En tant que chef de service, le RMA est également représentant du pouvoir adjudicateur (RPA) pour les marchés subséquents interministériels et les marchés qui relèvent du périmètre de fonctionnement de son service. Pa rdélégation de la Secrétaire générale, le RMA pilote et anime la fonction d'achats des services centraux et déconcentrés ministériels. Tout projet de marché public d'un montant supérieur à un seuil déterminé doit : - être recensé lors de la programmation pluriannuelle (couverture quatre années), 90 k - être soumis à son avis conforme afin qu'il vérifie l'adéquation du projet aux politiques interministérielles et ministérielles des achats et la mise oeuvre des leviers environnementaux, sociaux, favorisant les PME et l'innovation, seuils de la commande publique pour les marchés de fournitures et de services et de 1 M pour les travaux - doit faire l'objet d'une déclaration sur la performance à l'issue de la notification, dès lors que le marché dépasse un montant de 100k. Le RMA s'appuie sur l'expertise du département PMFAD qui représente la « mission achat » des MTES/MCTRCT Ce département est constitué de deux bureaux et d'une mission soit un total de 17 agents. Le comité ministériel des achats (CMA) a été créé par décision ministérielle du 29 novembre 2013. Il a pour mission de définir et de coordonner la politique d'achat des deux ministères en cohérence avec la politique des achats de l'État. En particulier, il valide et suit la réalisation des plans d'actions annuels des deux ministères présentés à la DAE. Le CMA se réunit au moins deux fois par an sur convocation de son président (SG ou son adjoint). Son secrétariat est assuré par le RMA. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 51/54 7. Les systèmes d'information en matière d'achats 1. Les outils interministériels : · Impact est l'outil de mesure de la performance des achats : ce produit sera prochainement remplacé par un des modules de l'outil de pilotage APPACH. L'Outil APPACH, sera l'outil de pilotage de la phase amont de l'achat (avant la définition d'une procédure de consultation et de son DCE). Cet outil sera conçu en quatre modules : programmation des achats, performance des achats, pilotage des achats, et sourcing ; il comportera des fonctionnalités transverses, comme des restitutions, permettra une intégrité complète des données de l'achat durant cette phase, et communiquera avec la plate-forme des achats de l'État (PLACE). La Plate-Forme des AChats de l'État, PLACE, est l'outil de dématérialisation des procédures d'achats des services de l'État. La politique ministérielle de son utilisation est définie par la note technique du 2 août 2018. L'Outil de Rédaction des Marchés de l'État, ORME, est l'outil de rédaction des pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE), son utilisation est obligatoire pour les achats ministériels non métiers. L'outil décisionnel achat, Chorus ODA, est l'outil d'analyse des dépenses d'achat, rassemblant des données issues de Chorus, de la base de données SIRENE... Il sert à l'élaboration de la cartographie des achats. Depuis fin 2018 son actualisation est au fil de l'eau. La Base des Marchés, La BdM, est l'outil d'information de tous les acheteurs de l'État sur les marchés publics en cours d'exécution. · · · · · 2. Les outils ministériels · Le Progiciel de Rédaction Administrative des Marchés PRAM sert à rédiger les pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE). Il est plus particulièrement conçu pour les achats métier du ministère. Une dérogation à l'usage d'ORME est accordée au ministère en conférence des achats de l'État du 13 octobre 2016 pour les marchés relevant des travaux. L'outil de Gestion et d'Exécution des Marchés du Ministère de l'Écologie GEMME, est l'outil de dématérialisation du suivi de l'exécution des marchés et de la facturation dématérialisée des marchés de travaux, interfacé avec Chorus Pro. · Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 52/54 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION olitiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durable Sous-directrice des affaires générales Date de rencontre 29/03/18 07/06/18 et 27/07/18 AUFAN Magali MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) Ministère des armées MTES / Secrétariat général 07/09/18 BOUVEROT DAVIES Jean Ronald Chef de la mission achats Chef du service des politiques support et des systèmes d'information Responsable ministériel des achats (RMA) 10/07/18 19/04/18 07/06/18 29/04/18 16/06/18 De ROMEMONT Stanislas MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'économie et des finances Mission ministérielle des achats Adjoint au sousdirecteur de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic DE-JESUS Elisabeth Responsable du pôle finance et achat public Service transports 29/06/18 DENOUX Laurent Responsable ministériel des achats 22/05/18 DUMAREIX Yann MTES / Bureau de l'exemplarité du service public MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement DREAL) Grand Est PFRA Grand Est MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer Chef du bureau SG/SEEID/REAE3 27/06/18 FABRE Laurent Chargé de mission d'audit au Pôle Méditerranée de la Mission d'appui au réseau routier national Cheffe de pôle maîtrise d'ouvrage routière Strasbourg 06/08/18 FELTMANN Laurence 19/06/18 FOLZER GAUTHIER Marie-Cécile Jean-Marc Directrice Chef du bureau de la programmation et du financement 06/09/18 25/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 45/54 Nom Prénom Organisme (DGITM) Fonction Date de rencontre GIRARD Pascal MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Ministère de l'Action et des Comptes publics MTES / Secrétariat général MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) Chef de service adjoint Service transportsmobilités 29/06/18 GREVOUL Michel Directeur des achats de l'État Adjoint à la secrétaire générale Adjoint au chef du bureau des affaires financières et logistiques Sous-directeur de l'aménagement du réseau routier national 18/04/18 GUYOT Patrice 19/04/18 HAMON Morgan 17/04/18 HERSEMUL Michel MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) MTES / Direction interdépartementale des routes ouest (DIRO) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est MTES / Direction interdépartementale des routes centre-est (DIRCE) MTES / Secrétariat général/Direction des affaires juridiques MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) Ministère de l'Action et des Comptes publics 25/04/18 LE BOURGEOIS Gaël Sous-directeur des affaires générales et de la synthèse Directeur 17/04/18 LECHELON Frédéric 11/06/18 MARTIN Caroline Chef du pôle affaires financières 13/07/18 TALAGRAND Céline Correspondante achats 13/07/18 MAYOUSSE Véronique Directrice 20/06/18 MOALIC Elise Adjointe à la chef du bureau du droit de la commande publique Adjoint au sousdirecteur de l'aménagement du réseau routier national 27/06/18 MOLA Thierry 25/04/18 MORIN Stéphane Chargé de mission organisation achats et stratégie 18/04/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 46/54 Nom MOTARD Prénom Christine Organisme MTES / Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) MTES / Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) MTES / Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne FrancheComté Fonction Chef du bureau de la comptabilité et des marchés Date de rencontre 07/09/18 14h30 PATIN Nicolas Chargé de la sousdirection de la gestion du réseau routier non concédé et du trafic 16/06/18 RAVIER Claudine Cheffe du département finances Secrétariat général 29/06/18 Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 47/54 5. Glossaire des sigles et acronymes Acronyme AIFE BIEP CGDD CGEDD CIB CIC CMA CMVRH CPER DAC DAE DAF DAJ DG DGEC DGITM DGPR DIDD DIR DIRM DIT DREAL DRH ENR ETP GBCP LT MAPA MCTRCT MEEM MLHD MMA Agence pour l'informatique financière de l'État Bourse interministérielle de l'emploi public Commissariat général au développement durable Conseil général de l'environnement et du développement durable Contrôle interne budgétaire Contrôle interne comptable Comité ministériel des acheteurs Centre ministériel de valorisation des ressources humaines Contrats de plan État-Régions Direction d'administration centrale Direction des achats de l'État Direction des affaires financières Direction des affaires juridiques Direction générale Direction générale de l'énergie et du climat Direction générale des infrastructures des transports et de la mer Direction générale de la prévention des risques Délégation interministérielle du développement durable Direction inter-régionale des routes Direction interrégionale de la mer Direction des transports terrestres Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Direction des ressources humaines Énergies renouvelables Équivalent temps plein Gestion budgétaire et comptable publique Long terme Marché à procédure adaptée Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer Ministère du logement et de l'habitat durable Mission ministérielle des achats Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 48/54 Signification Rapport n° 011945-01 Acronyme MT MTES PFRA PME PMFAD RFFiM RMA RPA SAE SD SG SMO SPSSI Moyen terme Signification Ministère de la transition écologique et solidaire Plate-forme régionale des achats de l'État Petites et moyennes entreprises Politiques ministérielles de fonctionnement et d'achats durables Responsable de la fonction financière ministérielle Responsable ministériel des achats Représentant du pouvoir adjudicateur Service des achats de l'Etat Services déconcentrés Secrétariat général Service de maîtrise d'ouvrage Service des politiques support et des systèmes d'information Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 49/54 6. Les acteurs de la fonction achats La conférence des achats de l'État, présidée par le secrétaire général de Gouvernement, délibère sur les grandes orientations de la politique des achats de l'Etat. Les SG de chaque ministère sont membres de la conférence. La direction des achats de l'État (DAE) est placée auprès du ministre de l'économie et des finances, elle se substitue du fait de la publication du décret du 3 mars 2016, puis de la circulaire du Premier ministre du 19 juillet 2016, 2016 au service des achats de l'État (SAE), service à compétence nationale. Ses missions : · définir la politique des achats de l'État sous l'autorité du Premier ministre. Elle s'assure également de sa mise en oeuvre, après concertation avec les ministères au sein de la conférence des achats ; élaborer en groupe de travail interministériel, après concertation interministérielle au sein du comité des achats de l'État, les stratégies interministérielles concernant les achats relevant d'une même famille ; conclure les marchés publics interministériels ou en confier la conclusion à un autre service de l'État, à l'Union des groupements d'achats publics, à une autre centrale d'achat public ou à un établissement public de l'État. Elle s'assure de la bonne exécution de ces marchés ; conseiller les services de l'État, et les établissements publics de l'État pour leurs stratégies d'achat ainsi que pour l'organisation de la fonction d'achat ; définir la stratégie de formation des acteurs de la fonction d'achat de l'État et piloter l'offre de formation en la matière ; proposer les mesures permettant de renforcer la professionnalisation des acteurs de la fonction achat et de structurer leur parcours professionnel dans le cadre d'une filière d'achats commune aux services de l'État et aux établissements publics ; animer le réseau social professionnel des acteurs de la fonction achat de l'État ; identifier et animer le réseau d'experts en achats des services de l'État ainsi que celui des établissements publics ; concevoir et piloter le système d'information des achats de l'État permettant, en particulier, une simplification, rationalisation et dématérialisation de la fonction d'achat ; rendre compte au Premier ministre et au ministre chargé du budget dans un rapport annuel des actions mises en oeuvre dans les services de l'État, des établissements publics de l'État et des organismes ainsi que des résultats obtenus. · · · · · · · · · Les plate-formes régionales des achats de l'État (PFRA) sont chargées du pilotage régional des achats et de la mise en oeuvre de la politique achat décidée, au niveau national, par la direction des achats de l'État (DAE), à ce titre elles peuvent passer des marchés interministériels locaux : régional, infra régional, (inter) départemental. La fonction de responsable ministériel des achats (RMA) est exercée par le chef du service des politiques supports et des systèmes d'information (SPSSI), rattaché directement Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 50/54 à la secrétaire générale. En tant que chef de service, le RMA est également représentant du pouvoir adjudicateur (RPA) pour les marchés subséquents interministériels et les marchés qui relèvent du périmètre de fonctionnement de son service. Pa rdélégation de la Secrétaire générale, le RMA pilote et anime la fonction d'achats des services centraux et déconcentrés ministériels. Tout projet de marché public d'un montant supérieur à un seuil déterminé doit : - être recensé lors de la programmation pluriannuelle (couverture quatre années), 90 k - être soumis à son avis conforme afin qu'il vérifie l'adéquation du projet aux politiques interministérielles et ministérielles des achats et la mise oeuvre des leviers environnementaux, sociaux, favorisant les PME et l'innovation, seuils de la commande publique pour les marchés de fournitures et de services et de 1 M pour les travaux - doit faire l'objet d'une déclaration sur la performance à l'issue de la notification, dès lors que le marché dépasse un montant de 100k. Le RMA s'appuie sur l'expertise du département PMFAD qui représente la « mission achat » des MTES/MCTRCT Ce département est constitué de deux bureaux et d'une mission soit un total de 17 agents. Le comité ministériel des achats (CMA) a été créé par décision ministérielle du 29 novembre 2013. Il a pour mission de définir et de coordonner la politique d'achat des deux ministères en cohérence avec la politique des achats de l'État. En particulier, il valide et suit la réalisation des plans d'actions annuels des deux ministères présentés à la DAE. Le CMA se réunit au moins deux fois par an sur convocation de son président (SG ou son adjoint). Son secrétariat est assuré par le RMA. Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 51/54 7. Les systèmes d'information en matière d'achats 1. Les outils interministériels : · Impact est l'outil de mesure de la performance des achats : ce produit sera prochainement remplacé par un des modules de l'outil de pilotage APPACH. L'Outil APPACH, sera l'outil de pilotage de la phase amont de l'achat (avant la définition d'une procédure de consultation et de son DCE). Cet outil sera conçu en quatre modules : programmation des achats, performance des achats, pilotage des achats, et sourcing ; il comportera des fonctionnalités transverses, comme des restitutions, permettra une intégrité complète des données de l'achat durant cette phase, et communiquera avec la plate-forme des achats de l'État (PLACE). La Plate-Forme des AChats de l'État, PLACE, est l'outil de dématérialisation des procédures d'achats des services de l'État. La politique ministérielle de son utilisation est définie par la note technique du 2 août 2018. L'Outil de Rédaction des Marchés de l'État, ORME, est l'outil de rédaction des pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE), son utilisation est obligatoire pour les achats ministériels non métiers. L'outil décisionnel achat, Chorus ODA, est l'outil d'analyse des dépenses d'achat, rassemblant des données issues de Chorus, de la base de données SIRENE... Il sert à l'élaboration de la cartographie des achats. Depuis fin 2018 son actualisation est au fil de l'eau. La Base des Marchés, La BdM, est l'outil d'information de tous les acheteurs de l'État sur les marchés publics en cours d'exécution. · · · · · 2. Les outils ministériels · Le Progiciel de Rédaction Administrative des Marchés PRAM sert à rédiger les pièces administratives des dossiers de consultation des entreprises (DCE). Il est plus particulièrement conçu pour les achats métier du ministère. Une dérogation à l'usage d'ORME est accordée au ministère en conférence des achats de l'État du 13 octobre 2016 pour les marchés relevant des travaux. L'outil de Gestion et d'Exécution des Marchés du Ministère de l'Écologie GEMME, est l'outil de dématérialisation du suivi de l'exécution des marchés et de la facturation dématérialisée des marchés de travaux, interfacé avec Chorus Pro. · Rapport n° 011945-01 Audit de conseil sur la politique ministérielle des achats Page 52/54 Site internet du CGEDD : « Les derniers rapports »  INVALIDE)