Auteur moral

Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (France)

Auteur secondaire

GUILBOT (Michèle) : coord.

Résumé

Ce document retrace les échanges et réflexions du séminaire scientifique du département Mécanismes d'Accidents (MA) de l'INRETS qui s'est déroulé le 14 juin 2007. Il rassemble des communications portant sur la sécurité routière et les réseaux institutionnels locaux, chaque chercheur l'appréhendant sous un angle d'approche spécifique. En effet, la sécurité routière est un objet complexe. De nombreux acteurs s'en réclament mais aucun ne s'en saisit dans sa diversité. La complexité est amplifiée à l'échelon local : sectorialisation, spécificités locales, réseaux multiples et enchevêtrés. Les acteurs locaux sont impliqués dans des réseaux imbriqués entre les réseaux de l'Etat déconcentré et ceux issus de la décentralisation. De fait, décrire l'ensemble des modalités de prise en charge de la sécurité routière est une tâche difficile. Une seule recherche ne peut pénétrer les méandres des réseaux pour en démêler tous les fils afin de réperer les relations entre les acteurs et les interconnexions des réseaux. Aussi, croiser les résultats de recherches réalisées au département Mécanismes d'Accidents et les partenaires associés à ses travaux a permis de présenter quelques aspects de cette diversité. La confrontation des points de vue et le partage des connaissances permettent d'avoir une vision plus "panoramique" des différents modes de prise en charge de la sécurité routière, pour mieux en appréhender la complexité. Cet ouvrage est organisé autour de cinq communications : * Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie * L'élu local et la sécurité routière * Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les question de valeurs et de rôle de l'Etat. Le cas de la DDE des Bouches-du-Rhône * L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? * La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972)

Editeur

INRETS

Descripteur Urbamet

accident ;sécurité routière ;fonctionnement des institutions ;voirie ;délinquance ;collectivités territoriales ;décentralisation ;maire ;accident de la route ;voiture ;infrastructure de transport

Descripteur écoplanete

Thème

Circulation

Texte intégral

Michèle Guilbot Coordination scientifique Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Actes des séminaires du département Mécanismes d'accidents Volume 2 Actes INRETS no 111 Juillet 2009 DOCUMt:IJ: 1- -, QI~ 1 1 - D. _.,.C.R. ------- Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La coordination scientifique Michèle Guilbot, chargée de recherche, IN RETS- département Mécanismes d'accidents. michele.guilbot@inrets.fr Les auteurs des communications Sofia Bouceddour, Sébastien Gardon, Alexandra Gerlach, Michèle Guilbot, Marie-Claude Montel, Joël Yerpez. Les unités de recherche INRETS- département Mécanismes d'accidents Chemin de la Croix Blanche - 13300 Salon-de-Provence CERDHAP (centre d'études et de recherche sur le Droit, l'Histoire et l'Administration publique) Université Pierre Mendès France, Grenoble 2 73, rue des Universités - 38400 Saint Martin d'Hères CIRTA (centre interdisciplinaire de recherche sur les Territoires et leur Aménagement) Institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional 3 avenue Robert Schumann - 13628 Aix-en-Provence Cedex 01 Laboratoire RIVES (Recherches interdisciplinaires Ville, Espace, Société) Ecole nationale des Travaux publics de l'État (ENTPE)- UMR CNRS 5600 Rue Maurice Audin- 69518 Vaulx-en-Velin Cedex Les opinions exprimées dans le présent ouvrage n'engagent que leurs auteurs. Ces actes ont bénéficié des commentaires et remarques des référés suivants : Dominique Fleury, directeur de recherche, IN RETS -département Mécanismes d'accidents. Mathieu Flonneau, maitre de conférences en histoire contemporaine, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, centre d'Histoire sociale du XXème siècle. Jean-Charles Froment, professeur des universités, université Pierre Mendès-France, Grenoble 2, directeur du CERDHAP. Michèle Guilbot, chargée de recherche, INRETS -département Mécanismes d'accidents. Alain Motte, professeur des universités, université d'Aix-Marseille Ill, institut d'Aménagement régional. Nous remercions Christine Panadour pour sa participation à la conception de cet ouvrage. Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité - IN RETS Direction scientifique 1 politique éditoriale- Aude Lauby 25 avenue François Mitterrand Case 24, F-69675 BRON CEDEX Tél. : 33 (0)4 72 14 23 00- Fax : 33 (0)4 72 37 38 37- www.inrets.fr ©Les collections de l'IN RETS N o ISBN 978-2-85782-653-8 - No ISSN 0769-0266 En application du code de la propriété intellectuelle, l'IN RETS interdit toute reproduction intégrale ou partielle du présent ouvrage par quelque procédé que ce soit, sous réserve des exceptions légales 2 Actes INRETS no 111 Fiche bibliographique UR (1er auteur) Projet no Actes INRETS no 111 1 Département Mécanismes d'accidents (MA) Titre Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Sous-titre Actes des séminaires du département Mécanismes d'accidents. Volume 2 Auteur(s) Langue F Rattachement ext. N° contrat, conv. Date de publication Juillet 2009 Coordination scientifique : Michèle Guilbot Nom adresse financeur, co-éditeur Résumé Lieu d'échange et de réflexion , le séminaire scientifique du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS permet de confronter et de compléter les points de vue, de consolider le socle commun dont l'accidentologie clinique constitue le pivot. Des invités extérieurs au département sont parfois conviés pour présenter leurs propres recherches en relation avec les problématiques scientifiques de l'unité de recherche. Le séminaire du 14 juin 2007 rassemblait des communications portant sur la même thématique -la sécurité routière et les réseaux institutionnels locaux - chaque chercheur l'appréhendant sous un angle d'approche spécifique. En effet, la sécurité routière est un objet complexe. De nombreux acteurs s'en réclament mais aucun ne s'en saisit dans sa diversité. La complexité est amplifiée à l'échelon local : sectorialisation, spécificités locales, réseaux multiples et encheÐtrés. Les acteurs locaux sont impliqués dans des réseaux imbriqués entre les réseaux de l'État déconcentré et ceux issus de la décentralisation. De fait, décrire l'ensemble des modalités de prise en charge de la sécurité routière est une tâche difficile. Une seule recherche ne peut pénétrer les méandres des réseaux pour en démêler tous les fils afin de repérer les relations entre les acteurs et les interconnexions des réseaux. Aussi , consacrer une journée pour croiser les résultats de recherches réalisées au département Mécanismes d'accidents et par des partenaires associés à nos travaux nous a permis de présenter quelques aspects de cette diversité. La confrontation des points de vue et le partage des connaissances permettent d'avoir une vision plus « panoramique » des différents modes de prise en charge de la sécurité routière , pour mieux appréhender la complexité. Chaque intervention est en effet un morceau d'un puzzle qui ne prend sens que lorsque tous les éléments sont réunis. Mots clés accident de la route - aménagement de voirie - automobile - élu local - infrastructure intercommunalité - maire - pouvoirs de police - sécurité routière - voirie Nb de pages 162 1 Prix 15,24 euros Bibliographie Oui Actes INRETS no 111 3 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Publication data form UR (1st author) Projet n· Department of Accident Mechanisms (IN RETS) Title Road Safety and Local lnstitutional Networks Subtltle Minutes of the Accident Mechanisms Department Seminars - Volume 2 Author(s) Michèle Guilbot (Ed.) Sponsor, co-edltor, name and address INRETS proceedlngs n· 111 Language French Affiliation Contract, conv. N" Publication date July 2009 Summary A place for exchanges and discussions, the Accident Mechanisms Department's scientific seminar is an opportunity to compare and complete viewpoints and to consolidate the common base whose core is clinical accidentology. Guests from outside the department are sometimes invited to present their own research related the Research Unit's scientific issues. The seminar held on 14 June 2007 brought together contributions on the same topic, road safety and local institutional networks, which each researcher dealt with from a specifie angle. lndeed, road safety is a complex object: many actors claim it as their own, but none can cover its full diversity. This complexity is amplified at the local level, with its sectorisation, local specificities and multiple interweaving networks. Local actors are involved in interweaving networks between the devolved State networks and those resulting from decentralisation. lt is in fact hard to describe ali the methods applied in handling road safety. A single study cannot penetrate the complexities of the networks and isolate every strand to pinpoint the relationships between actors and the interconnections among the networks. Thus, dedicating a day to comparing the results of the research carried out at the Accident Mechanisms Department and by the partners in our work was an opportunity for us to present a few aspects of this diversity. Comparing viewpoints and sharing knowledge provided a more "panoramic" view of the various methods of dealing with road safety and to gain a better grasp of its complexity. Each intervention was a piece in a puzzle that doesn't make sense until ali the parts are brought together. KeyWords traffic accident - road engineering - automobile - local elected official - infrastructure intercommunality - mayor - police powers - road safety - road system Nb of pages 162 1 Priee 15,24 euros Blbliography Yes 4 Actes INRETS n· 111 Table des matières Avant-propos ..................................................................................................... 7 Joël Yerpez Introduction ........................................................................................................ 9 La sécurité routière, une diversité des réseaux institutionnels peu propice à la coordination des pratiques Michèle Gui/bot Le maire et la sécurité routière: pouvoirs de police et compétences de voirie ............................................................................................................ 23 Alexandra Gerlach 1. Introduction ..................................... .. ......................................................... 24 2. Des pouvoirs au service de la gestion de la voirie ..................................... 25 3. L'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée : vers un remise en cause du rôle du maire ? ......................... 40 4. Conclusion ......... ....... ..... ...... ..... ..... .... .... ... .. ..... ........... ...... .... ......... .. ....... ... 49 Références ....................................... ..... ...... ........... ........................... ..... .. ...... 49 L'élu local et la sécurité routière .................................................................... 51 Joël Yerpez, Sofia Bouceddour, Michèle Gui/bot 1. Contexte de la recherche .... .... .............................. ................. ................ .. .. 51 2. Les demandes de la population : formes et contexte .................... .. .......... 54 3. Un intérêt certain de la commune pour les demandes organisées et/ou professionnelles .. .... .... .. .... ........ ........ ..... ..... ....... .... .. ...... ... .. ..... .... ...... .. ... .. . 56 4. Les demandes exprimées dans le cadre du comité de quartier ................ 63 5. Analyse des demandes de la population .......... .... .................................. ... 67 6. Quelques réflexions suggérées par les résultats ....................................... 70 Références .......................... ..... ....... .............................................................. . 72 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE des Bouches-du-Rhône ...... 75 Sofia Bouceddour 1. Introduction ............................. ... .... .............................................. .. .... ........ 76 2. Sécurité routière : une compétence régalienne ..... .. ................................. 81 Actes INRETS n· 111 5 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux 3. Des moyens insuffisants compensés par une certaine « débrouillardise » locale ................ ........ .......... ....... ...... .... ........ ....... ... ... ... 88 4 . Une volonté collective d'agir au-delà des contraintes juridiques et de l'objet technique .. ....... ... .. ...... ... ...... .. ...... ..... ........ .......... ... ... ...... .......... ... .... 95 5. Discussion ....... ...... ......... .......... .............. ... ........ .......... ... ....... .... ... ... .... .. ..... 98 6 . Conclusion ......... ............. .. ......... .... ..... .. .. .......... ............ .... .. ...... ........ .. .. .... 102 Références .. ............... ..... ......... ..... ... .............. ...... ...... .......... .... ........ .... ........ 103 L'aménagement des voiries dans les petites communes: quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? ........................................................................................... 107 Marie-Claude Montel 1. Introduction .... ... ... .. ...... ..... ....... ..... ..................... .......................... ... ......... 108 2. Problématique et méthode de travail ........ ... .. .... ... ....... .. ........ .... .... .. ........ 109 3. L'aménagement des voiries dans les petites communes: une action localisée et partenariale .............. ....... ..... ...... .. .............. ....... ..... .......... ... .. 114 4. De la mise à l'agenda à la mise en service : un processus d'action sous fortes contraintes ...... .............. ... .... ... .. ..... .... .... ... ..... .......... ... ...... ... .. 118 5. Discussion et conclusion : Quelle prise en compte de la sécurité routière ? .... ......... .. ... ...... .... .. ...... .... ..... ... ............... ......... ...... ....... ... ....... ... 122 Références ..... ... .. .. .. .... .... .......... ............ ............................. ..... .. .. ...... ......... .. 126 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) ........................................................................ 129 Sébastien Gardon 1. Le positionnement des mondes automobiles, en quête de reconnaissance auprès des pouvoirs publics ..... .................. .... ...... .. .. .... . 132 2. Les activités de ces associations automobilistes, relais des pouvoirs urbains et creuset de la définition des problèmes publics ........ ... .... .. ..... . 136 3. Savoir se rendre indispensables, les associations automobilistes au coeur de la gestion des enjeux de la sécurité routière ........... ...... ............ 146 4. Conclusion ........ ...... ... ... .... ... ...... ......... ...... .................... ... ............. ........ ... . 151 Références ..... ...... ..... ... ..... .. .. ..... .. ....... .......... .. ...... .... ......... ..... ......... ............ 152 Sources ......... .............. ................... ............... ....... .. .. ... ... .... ..... ...... ...... ........ . 153 Glossaire des acronymes et des sigles ...................................................... 155 Abstracts ........................................................................................................ 158 6 Actes INRETS no 111 Avant-propos Joël Yerpez Directeur du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS Ecrire l'avant-propos du deuxième tome des actes du Séminaire du département Mécanismes d'accidents (MA) est un exercice particulier. Prendre le parti de vous parler de l'articulation des problématiques scientifiques serait, sommes toutes, écrire un résumé, naturellement bref dans le format qui sied à un avant-propos, de l'introduction extrêmement détaillée et minutieuse de cet ouvrage écrite par Michèle Guilbot. Cela n'apporterait pas grand-chose mis à part de mettre le lecteur en haleine sur ce qu'il va découvrir dans cette fameuse introduction. Bien sûr, je me dois quand même de souligner ici l'importance du sujet scientifique traité et le titre de l'ouvrage : Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux, tant ces questions sont ancrées dans les problématiques du Département depuis de nombreuses années ! Elles ont conduit des chercheurs du Département à définir le projet SEGUR (Intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine 2001-2004). On retiendra aussi l'importance majeure de ces problématiques dans l'approche de la gestion territoriale de la sécurité routière dans le projet MISTRAL (Aménagement et intégration de la sécurité dans la gestion territoriale 2005-2008) en fédérant de nombreuses disciplines : sciences politiques, aménagement, urbanisme, géographie, transports, accidentologie, droit, etc. Les juristes se sont, en effet, eux aussi saisis de ces questions pour fédérer le Projet RESPONS (Analyse des responsabilités juridiques et de ses effets sur le système de circulation routière) . Comme vous l'aurez compris, au-delà des problématiques l'appropriation de ces questions par de nombreuses disciplines est une richesse à ne pas négliger. Une multiplicité des disciplines qu 'un rapide coup d'oeil sur le sommaire de cet ouvrage rend visible. Ce n'est pas un hasard si nous revendiquons à MA les apports de la pluridisciplinarité dans nos travaux. Cela méritait d'être rappelé à l'heure où multidisciplinarité et interdisciplinarité sont affichées comme une force dans les documents préparatoires du prochain contrat quadriennal2010-2013 de I'INRETS! Mais au-delà des problématiques de recherche et des disciplines qui constituent le contenu scientifique de ces séminaires, je voudrais m'attarder un instant sur le contenant : la réalité de ces séminaires . Certains vont préférer les termes de fond et de forme mais peu importe, il s'agit ici d'insister sur l'importance des séminaires du département Mécanismes d'accidents comme lieu d'échanges et de débats au sein de l'unité de recherche . Actes INRETS n· 111 7 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Ils donnent l'occasion à tous, qu'ils soient chercheurs, jeunes ou seniors, doctorants ou ingénieurs de recherche ou d'études, de se retrouver, d'exposer leurs problématiques et l'avancée de leurs travaux, de se confronter à la critique de leurs collègues ou à celles de personnalités scientifiques invitées. Même si parfois certains sont plus candides, selon le sujet exposé et la discipline, ils n'en restent pas moins tout autant curieux et leurs critiques complètent les propos en élargissant l'angle d'approche. Bref, une démarche de séminaire, initiée et dirigée par Michèle Guilbot, enrichissante d'un point de vue scientifique et intellectuel et qui contribue à la vie de l'unité, à la concrétisation d'un ciment identitaire pour MA! Une démarche à saluer tout particulièrement ! On attend avec impatience un troisième tome .. . 8 Actes INRETS n· 111 Introduction La sécurité routière, une diversité des réseaux institutionnels peu propice à la coordination des pratiques Michèle Guilbot INRETS -département Mécanismes d'accidents La sécurité routière est un objet complexe : de nombreux acteurs s'en réclament mais aucun ne s'en saisit dans sa diversité. Complexité amplifiée à l'échelon local, dans un contexte territorial et institutionnel en mutation avec l'évolution des intercommunalités (1999), la mise en oeuvre du nouveau cadre budgétaire et comptable (LOLF, 2001 ), l'acte 2 de la décentralisation (2004) et la réforme de l'administration territoriale de l'État (2004 ). En 2008, alors que l'État cherchait encore sa place, la reconfiguration de l'administration centrale en charge des transports et de l'équipement vient bouleverser ses services en les réunissant avec ceux de l'environnement, dans un mouvement plus profond de réforme lié à des préoccupations où la lutte contre le réchauffement climatique prend le pas sur d'autres facteurs de risque pour la santé publique et, plus largement, pour celle de la planète. La gestion de la circulation et de la sécurité routières mobilise des acteurs intégrés dans des réseaux multiples et encheÐtrés. Parfois même sans que la sécurité soit centrale dans leur activité. Les recherches menées par les membres du projet SEGUR de I'INRETS entre 2000 et 2005 ont montré la dilution de la prise en charge de la sécurité routière dans le traitement d'autres thèmes de l'action publique (par exemple la mobilité, la protection de l'environnement, l'urbanisme, la lutte contre la délinquance, etc. Les secteurs concernés - directement ou pas - par la sécurité routière, sont donc nombreux et, si certains acteurs s'impliquent dans plusieurs réseaux, « passent » de l'un à l'autre, beaucoup ignorent plus ou moins l'activité des autres. En 1969, une étude commandée par les pouvoirs publics dans le cadre de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) faisait état de la multiplicité des acteurs appelés à intervenir dans le domaine des accidents de la route et avait dénoncé l'absence de coordination des actions (Ternier, 1969). On peut 1 Projet Ségur (INRETS-MA, 2003). V. Fleury (dir.) (2002) ; Yerpez (coord .) (2004). Actes INRETS n· 111 9 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux considérer ce travail comme précurseur, sinon comme fondateur, de l'organisation actuelle de la prise en charge de la sécurité routière par les pouvoirs publics et des mesures préconisées depuis pour prévenir l'accidentalité routière. En 1970, dans le prolongement de cette étude, une importante Table ronde sur la sécurité routière était organisée par le Premier ministre de l'époque, Jacques Chaban-Delmas. C'est alors qu'ont vu le jour les structures interministérielles de sécurité routière qui ont permis le développement de mesures grâce auxquelles le chiffre de l'insécurité routière a progressivement diminué au fil des ans, malgré l'augmentation du parc automobile. Pourtant, vingt ans après Séverine Decreton dénonçait encore dans sa thèse le morcellement du service public de la sécurité routière (Decreton, 1989), Laurence Barrand décrivait plus récemment dans la sienne une superposition des logiques d'action (Barrand, 1997). Certes, de nombreux progrès restent à faire et la plupart des recommandations formulées en 1969 ne sont pas obsolètes, mais que serait l'insécurité routière aujourd'hui sans ces mesures face à l'extension de la circulation routière ? Placées sous l'autorité du Premier ministre, les instances interministérielles restent encore ancrées au sein de l'administration en charge des transports et de l'équipement. Après la réorganisation de ce ministère en 2008 et son intégration dans un grand ministère en charge de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), la délégation interministérielle reste proche des autorités chargées des transports. La pertinence de cet ancrage a souvent été décriée (v. Guyot, 2002 et Ternier, 2003). Mais un rapprochement plus sensible du ministère chargé de la lutte contre la délinquance permettrait-il d'avoir une vision aussi élargie de la sécurité routière que celle que peut avoir le MEEDDAT ? Ces difficultés sont amplifiées à l'échelon local. La prise en charge de la sécurité routière se heurte aux spécificités locales et à la multiplication des réseaux : ceux des acteurs locaux, institutionnels (Conseil général, intercommunalités, communes) ou priÎs (milieu associatif, entreprises, ... ) ; ceux des services déconcentrés de I'Ëtat. Ces réseaux interviennent dans des secteurs diversifiés. Certains acteurs ont pour missions l'éducation, la formation, la prévention de la délinquance, d'autres sont compétents pour intervenir sur l'infrastructure. En outre, dans un même secteur d'activité, et c'est particulièrement le cas pour la gestion de la voirie et de la circulation routière, pouvoirs et compétences sont parfois éclatées, comme le montre Alexandra Gerlach dans sa communication. Entre pouvoirs de police des uns et compétences de voirie des autres, la gestion de l'espace public ouvert à la circulation routière et l'organisation locale de la sécurité routière sont parfois un réel casse-tête. Par exemple, réaliser des opérations d'aménagement, voire seulement d'entretien et d'exploitation, sur un carrefour croisant une voie communale et une route départementale est une affaire compliquée. Il n'est donc guère surprenant que l'observation des pratiques réÏle de grandes disparités dans les déclinaisons locales de la politique nationale et la mise en place de pratiques et d'expériences variées par les acteurs locaux. De nombreux outils et méthodes ont été éprouÎs depuis la décentralisation des 10 Actes INRETS n· 111 Introduction années 1980, situation réÎlatrice des difficultés pour trouver un dispositif satisfaisant, qui permettrait à I'Ëtat de maintenir une organisation assurant la cohérence des actions. C'est ainsi qu'au fil des années il a renouvelé les modes d'organisation et de structuration de l'action publique, déroulé des programmes, proposé des incitations financières, pour déléguer certaines responsabilités au niveau local tout en conservant la compétence sécurité routière dans son giron et un minimum de pouvoir sur le pilotage de l'action locale2. Certes, les politiques mises en oeuvre ont permis des progrès incontestables, mais elles trouvent leurs limites dans l'autonomie des collectivités locales 3 , autonomie dont le corollaire est souvent marqué par une solitude évoquée par les élus et les agents, tout particulièrement dans les petites communes. Autonomie souvent revendiquée pour l'exercice de l'activité, solitude parfois dénoncée pour répondre des conséquences dommageables de l'action, en termes de responsabilité. Face à cette complexité, toute la difficulté consiste à coordonner et à pérenniser les dispositifs. La restructuration du pilotage de l'action locale au début des années 2000 contribuait à formaliser la volonté des pouvoirs publics 4 de rationaliser les démarches . Dans le contexte de l'acte 2 de la décentralisation, la mise en cohérence des pratiques revient en première ligne des préoccupations et I'Ëtat s'appuie sur des réformes d'ordre budgétaire et de renouvellement de l'organisation territoriale pour trouver sa place et préserver sa part d'autorité sur l'organisation et le pilotage de l'action locale. De fait, il est difficile de décrire simplement cette multiplicité. Il est encore plus ardu de pénétrer les méandres des réseaux pour en démêler tous les fils afin de repérer les relations entre les acteurs et les interconnexions des réseaux. * Les recherches réalisées au département Mécanismes d'accidents, ou par des partenaires associés à nos travaux, nous permettent de multiplier les approches pour mieux apprécier cette diversité. La confrontation des points de vue et le partage des connaissances offrent une vision plus « panoramique » des différents modes de prise en charge de la sécurité routière. Chaque intervention constitue un chapitre d'une pièce qui ne prend sens que lorsque tous les éléments peuvent être articulés. Parmi ces outils, on peut citer les programmes REAGIR et Objectif moins 10 % lancés en 1983, les plans départementaux d'actions de sécurité routière (PDASR, 1987), le document général d'orientation (DGO, 1993) et, plus récemment, des programmes concernant spécifiquement l'action des pouvoirs publics sur la route comme le programme MPSR (2001) ou la démarche SURE (2004). Sur ces programmes, v. Guilbot, 2007 ou Guilbot, 2008 (chapitre 1). 3 Libre administration des collectivités territoriales affirmée par la Constitution, art. 72 al.3. 4 Nouvelle structuration du pilotage de l'action locale de sécurité routière préconisée par le CISR de 1997, mise en oeuvre dans les années 2000, notamment avec les pôles de compétence sécurité routière et les pôles d'animation (METL, 1997 ; circulaires DISR, 22 décembre 1999 et 28 novembre 2001. V. Guilbot, 2008, spéc. chapitre 2). 2 Actes INRETS n · 111 11 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Le séminaire organisé le 14 juin 2007 proposait de rassembler quelques unes de ces approches en privilégiant les travaux de doctorants afin que cette journée puisse les aider à progresser dans leur travail de thèse. Certes, une partie des travaux présentés appréhendait la sécurité routière en focalisant l'objet de recherche sur l'aménagement, l'entretien et l'exploitation de la voirie. En effet, l'action sur l'infrastructure est l'une des entrées privilégiées dans les travaux menés au département Mécanismes d'accidents. Mais c'est ici la manière dont les acteurs institutionnels gèrent cette action, plus que les modalités mises en oeuvre 5 qui a été centrale dans les débats. Cependant d'autres aspects étaient analysés dans les recherches présentées. * Une première intervention a ainsi montré comment le risque routier pouvait être appréhendé au travers des missions attribuées aux instances locales de prévention de la délinquance, et non pas exclusivement au prisme de la répression du comportement du conducteur (Linda Bouzidi, L'intégration de la sécurité routière dans les dispositifs locaux de prévention et de lutte contre la délinquance)6 · En effet, si la lutte contre l'insécurité routière est souvent considérée au regard de l'action sur le comportement du conducteur, en privilégiant le système de contrôle-sanction 7 , une politique de prévention peut aussi être organisée sous l'autorité du maire, de manière structurée. Ainsi, en 2000, l'État recommande l'implication des collectivités territoriales dans la prévention de l'insécurité routière par l'insertion d'un volet sécurité routière dans les contrats locaux de sécurité (CLS)8 . La réalisation de ce volet doit prendre en compte les outils de prévention de l'insécurité routière. En premier lieu le diagnostic local de l'insécurité routière qui doit être élaboré en liaison avec le DGO. Ensuite, des propositions d'actions tirées de ce diagnostic doivent être définies en cohérence avec celles proposées dans le PDASR. En 2002, la voie réglementaire renforce la démarche : un décret prescrit l'intégration formelle de la sécurité routière dans les dispositifs territoriaux de prévention et de lutte contre la délinquance (conférence départementale de sécurité, placée sous l'autorité du préfet et du procureur de la République, qui réunit l'ensemble des services de l'État dans le département ; conseil départemental de prévention, présidé par le préfet ; conseil local de sécurité et 5 Par exemple : analyse de l'accidentalité sur un carrefour et des circonstances dans lesquelles les accidents sont survenus, développement d'une réflexion sur les conséquences à en tirer des points de vue de l'aménagement et de l'exploitation de la voirie. 6 Cette communication n'a pas donné lieu à un texte écrit, mais rend compte de travaux précédemment publiés (Guilbot et Bouzidi, 2006). 7 Guilbot et Ferrant (2004). A cet égard, la loi 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales renforce les pouvoirs des autorités de police locale en matière de contrOle et de sanctions des infractions routières ; la loi 2003-239 du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure offre de son côté à certaines de ces autorités de nouveaux pouvoirs en matière d'organisation du service public de la fourrière et de mise en fourrière. 6 CISR du 25 octobre 2000, conforté par la circulaire de politique locale du 28 novembre 2001 . 12 Actes INRETS n· 11 1 Introduction de prévention de la délinquance (CLSPD), présidé par le maire9 . La loi du 29 août 2002 sur la sécurité intérieure entérine l'existence de la nouvelle architecture institutionnelle. En matière de sécurité routière, elle énonce que « si les défaillances des Îhicules et les défectuosités des infrastructures routières peuvent être à l'origine de certains accidents, dans la plupart des cas 10 c'est le comportement de l'automobiliste qui est en cause» . Ce qui permet alors de justifier l'intégration de la prise en charge de la prévention des 11 accidents de la route dans un dispositif de prévention de la délinquance . La circulaire de politique locale de sécurité routière du 30 janvier 2003 renforce cette politique en précisant que les CLSPD constituent le cadre dans lequel pourront être recherchés les liens entre les différentes politiques publiques partenariales auxquelles sont associées les collectivités locales et que l'intégration du volet sécurité routière dans les contrats locaux de sécurité est un moyen d'y parvenir (sur l'ensemble de la question, v. Guilbot et Bouzidi, prée.). La réorganisation des instances départementales de prévention de la délinquance en 2006, dans le contexte de la simplification des commissions administratives, ne modifie pas fondamentalement leurs missions, en tous cas du point de vue de la sécurité routière 12 . Un comité départemental de sécurité est substitué à la conférence départementale de sécurité. Instance locale de I'Ëtat, il doit animer et coordonner la lutte contre la délinquance routière et suivre l'activité des CLS en général, donc celle de leur volet sécurité routière en particulier13 . Un conseil départemental de prévention de la délinquance, d'aide aux victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences 14 faites aux femmes remplace le conseil départemental de prévention . Il associe les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements et doit concourir à l'élaboration des orientations de la politique de sécurité routière dans le département et approuver le plan des actions à mettre en oeuvre. Il veille à la réalisation des plans et des programmes, il établit le bilan annuel de leur mise en oeuvre. Les autorités locales dans le département - Conseil général, communes, groupements de communes- restent donc associées à ces missions, qui portent concrètement en matière de sécurité routière sur le 9 D. 2002-999 du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance, CISR du 18 décembre 2002 et circulaire de politique locale du 30 janvier 2003 (interministérielle Intérieur et Équipement). 10 Loi 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, Annexe 1, Principes généraux, VIII : Mieux lutter contre l'insécurité routière. Au passage, on observera avec intérêt cette curiosité qui consiste à faire entériner par la loi un texte qui pourrait être considéré comme son décret d'application ! 11 Pour un avis critique sur ce mode de prévention par la répression , v. Brenac (2004). 12 D. 2006-665 du 7 juin 2006 modifié relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives, art. 10 à 12. 13 Circulaires de politique locale de sécurité routière du 30 janvier 2003 prée. et du 30 janvier 2004. 14 Le comité est placé sous la double autorité du préfet et du procureur de la République. Il réunit des membres de services de l'État local, qui concourent à la mise en oeuvre de la politique publique de sécurité. Le conseil est présidé par le préfet, et co-présidé par le président du Conseil général et le procureur de la République. Actes INRETS n· 111 13 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux DGO, le PDASR et sur le plan de contrôle routier. Les dispositions relatives au CLSPD ne sont pas affectées par le texte de juin 2006. Présidée par le maire, cette instance intervient exclusivement sur les actions de la collectivité inscrites au PDASR ou réalisées en coordination avec celui-ci. Bien évidemment, ce cadre théorique ne préjuge en rien de son application sur le terrain et une première approche de sa mise en oeuvre a montré la diversité locale de ce volet sécurité routière, lorsqu'il existe (Guilbot et Bouzidi, 2006 prée.). La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la lutte contre la délinquance institue le maire comme pilote de l'action locale de prévention de la délinquance, la prévention de l'insécurité routière comptant au nombre des missions visées 1 . Toutefois, si l'élu est au coeur du dispositif, son action est encadrée . Techniquement par les plans, programmes, et instances déjà cités. Financièrement car les moyens sont souvent attribués par I'Ëtat (voir, par exemple, la procédure d'élaboration du PDASR, via le DGO entre les mains du préfet) et les incitations financières sont généralement créatrices d'obligations. Juridiquement car les pouvoirs du maire ne sont pas exclusifs des pouvoirs d'autres autorités : I'Ëtat (police et gendarmerie) pour la lutte contre la délinquance, les autorités de I'Ëtat déconcentré ou d'autres entités (EPCI, département) en ce qui concerne les compétences sur l'infrastructure, comme nous le verrons dans le texte d'Alexandra Gerlach. * Une approche juridique de l'action sur l'infrastructure rend compte en effet de l'intrication des compétences et des pouvoirs. Dans son travail, Alexandra Gerlach décrypte cette complexité, notamment en agglomération, entre pouvoirs de police du maire (pouvoirs de police générale, pouvoirs de police spéciale de la circulation et du stationnement), le cas échéant pouvoirs de police d'autres autorités (spécialement ceux du préfet) et compétences des EPCI (compétences de voirie). Complexité qui rend parfois difficiles certaines réalisations sur le terrain dans les domaines de l'aménagement, de l'entretien et de l'exploitation de l'infrastructure routière. L'auteur montre que cette complexité est renforcée sur les routes départementales, spécialement en traversée d'agglomération, alors qu'il faut intégrer les compétences et les pouvoirs du Conseil général dans la conception et la réalisation de certains projets (v. aussi Guilbot 2008, chapitre 2). C'est par une analyse fine du droit administratif qu'elle nous enseigne que la complexité de la situation est, du point de vue juridique, intimement liée à la distinction entre propriétaire et gestionnaire de la voirie. Encore faut-il délimiter précisément les territoires, notamment les limites matérielles de la voie, pour déterminer les compétences (compétences de voirie : création, aménagement de la voirie, ... ) et les pouvoirs (pouvoirs de police cités plus haut). Par exemple, dans le cas de réalisation de travaux, il est parfois difficile d'établir 15 Loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. V. circulaire Justice CRIM. 08-04/ES du 6 février 2008. 14 Actes INRETS n· 111 Introduction clairement les responsabilités entre les collectivités, dans les deux sens du terme (être chargé d'une activité, d'une mission ; répondre des conséquences de l'action), en particulier sur les accotements, et la signature d'une convention pour déterminer précisément les limites des compétences et des missions assignées à chacune d'entre elles est une sage solution. D'autres situations, ciblées par la jurisprudence, illustrent les difficultés rencontrées pour apprécier la compétence de voirie. Il en est ainsi de la délicate question de l'éclairage public : constitue-t-il une dépendance nécessaire de la voie ou pas? La réponse modifie le champ des responsabilités lorsque cette voie sera, par exemple une route départementale en traversée d'agglomération. La situation est encore plus inextricable en cas d'urgence. On observe ainsi cette contradiction qui fait qu'une ODE n'a pas de compétence en matière de secours d'urgence ... mais qu'elle doit intervenir dès qu'elle a connaissance du problème alors qu'elle n'a qu'une obligation de moyens au titre de la responsabilité administrative. Véritable casse-tête pour les élus, qui doivent inscrire leur action dans le cadre légal et réglementaire, mais aussi répondre aux sollicitations, souvent pressantes, de la population . * Alexandra Gerlach nous a montré que Je maire, par l'exercice de ses pouvoirs de police, dispose d'outils juridiques pour agir de manière préventive sur la sécurité routière (utilisation pertinente de la signalisation routière, création de zones 30, réglementation du stationnement, etc.). Il peut aussi intervenir par des actions ciblées, éventuellement inscrites dans les cadres précédemment cités. L'EPCI peut lui aussi contribuer à l'action locale de sécurité routière, Je cas échéant en exerçant ses compétences de voirie ou en intégrant la sécurité des déplacements dans les plans de déplacements urbains (POU), comme la loi Je lui impose lorsque J'agglomération compte plus de 100 000 habitants 16 . Mais la position de l'élu est parfois difficile. A la fois chercheur en sécurité routière et maire-adjoint délégué aux travaux et aux services techniques dans une commune de 6 500 habitants, Joël Yerpez est régulièrement confronté aux difficultés du terrain. Cette double position lui permet de prendre en compte tous les verrous administratifs et contextuels . Ainsi, J'activité du maire est obserÎe « de l'intérieur » par un élu qui doit composer entre intérêt général, contraintes budgétaires et revendications des administrés. D'un autre côté, la connaissance « professionnelle » de l'accident de la route est précieuse pour confronter les demandes formulées par les administrés aux enjeux réels de sécurité. Il s'agissait, à travers cette étude, de déterminer la place de la sécurité routière dans les demandes exprimées par la population, de rechercher si des préoccupations plus profondes n'étaient pas implicitement cachées par les demandes, et de mesurer l'écart entre les demandes et la réalité de l'insécurité routière. 16 Loi 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. Actes INRETS n· 111 15 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Pour contourner le biais méthodologique lié à l'auto observation d'un an de pratiques, la tenue d'un carnet de bord complétée par la contribution d'un chercheur en sécurité routière, ethnologue de formation et non impliqué dans la vie locale, ont fourni la rigueur nécessaire à la démarche (J. Yerpez et Bouceddour, 2004). Le travail s'est appuyé sur l'analyse des demandes de la population, écrites ou orales, sur celles formulées de manière relativement organisée par des groupes plus ou moins constitués (parents d'élèves, habitants d'un quartier adoptant le mode pétitionnaire) ou par des personnes intervenant de manière professionnelle (gestionnaires de propriétés priÎes, agents de la ODE, responsables communaux). Les demandes exprimées à l'occasion d'un comité de quartier ont également été prises en compte. Les résultats montrent que la sécurité routière est une « valeur » largement portées par les demandes, mais que l'insécurité routière est parfois invoquée comme prétexte pour formuler une demande que l'on craint ne pas être entendue (par exemple comment diminuer les nuisances sonores liées à la circulation). A l'inverse, la sécurité routière peut être sous entendue derrière la formulation d'une autre demande. Elle peut aussi être mise en concurrence avec d'autres valeurs (comme la qualité de l'espace public). En outre, le « sentiment » d'insécurité ou d'inconfort occupe aussi une large place dans la motivation profonde de la demande et on observe donc souvent un décalage entre l'accidentalité et une partie des demandes. L'intérêt du double positionnement de l'auteur principal permet, à l'issue de la recherche, de proposer quelques pistes pour aider les élus locaux à mieux répondre aux attentes de la population et, le cas échéant, à argumenter des choix municipaux qui ne répondraient pas précisément aux sollicitations. La fourniture de connaissances sur l'insécurité routière, « l'invention » d'un système efficace de ressources documentaires d'aide à la décision, la recherche de solutions pour renforcer la compétence des services, sont autant d'outils qui peuvent permettre aux élus de mieux informer leurs administrés et de mieux appréhender la sécurité routière à l'échelon local. Le recours à l'ingénierie publique et priÎe est également une ressource efficace pour aider les communes à développer et mettre en oeuvre des projets d'aménagements prenant en compte la sécurité. * Le transfert récent d'une partie du réseau routier national aux Conseils Généraux, les mutations des agents publics qui en découlent, le repositionnement des ODE en quête d'un redéploiement de leurs compétences, offrent des occasions pour développer des réponses appropriées à certains des problèmes rencontrés par les élus locaux. Les travaux de Sofia Bouceddour et de Marie-Claude Montel montrent ainsi que les agents de l'État disposent de compétences qu'ils peuvent mettre au service des communes, notamment des petites communes qui en sont dépourvues, en particulier pour mieux intégrer la sécurité routière dans l'action publique d'aménagement. * 16 Actes INRETS n· 111 Introduction Dans le contexte institutionnel en pleine dynamique, Sofia Bouceddour s'intéresse aux conséquences du transfert des routes nationales sur les actions locales d'aménagement et de sécurité routière. La recomposition territoriale entraîne un nouveau positionnement des acteurs : transferts d'agents publics, renforcement des compétences du Conseil général et, dans cette nouvelle configuration, repositionnement de l'État. Prenant appui sur sa formation d'ethnologue et considérant la sécurité routière comme une valeur, à gérer parmi d'autres, l'auteur, à l'aide d'une méthodologie basée sur l'observation et l'entretien, nous montre que les réponses apportées localement à l'insécurité routière sont construites selon des choix éthiques, la notion d'éthique étant entendue ici comme un élément du processus de planification de l'action, comme un guide dans le processus de décision. Sofia Bouceddour interroge les agents sur l'évolution possible des missions des ODE. Entre la perte d'une partie du personnel, transférée dans les Conseils Généraux, et la perte de « l'objet route », sur lequel ils appuyaient leurs compétences depuis des années, les agents maintenus dans la fonction publique d'État doivent réaffirmer le rôle de l'État au niveau local en recherchant une nouvelle légitimité pour agir sur la sécurité. Dans la dynamique instaurée par la réforme, ils peuvent redéfinir leurs compétences pour développer des actions de sécurité routière au service des collectivités. Mais les entretiens réÏlent que les agents se sentent parfois démunis, face à un certain désengagement de l'État (comment développer de nouvelles compétences lorsque la volonté politique est dénuée de moyens ?) et à des collectivités qui souhaitent sauvegarder leur autonomie et ne reconnaissent pas (pas encore peut-être) les nouvelles compétences des ODE après la perte de leur légitimité sur la route. La lecture du texte de Sofia Bouceddour réÎlera au lecteur quelles stratégies pourraient développer les agents de l'État pour retrouver une place dans les réseaux locaux, faire reconnaître leurs compétences en sécurité routière et apporter aux communes le soutien dont elles ont besoin. * Ce besoin est particulièrement ressenti dans les petites communes. Avec le repositionnement des ODE, les partenariats institutionnels et techniques sont en mutation. Certes, nous rappelle Marie-Claude Montel, la sécurité routière reste une compétence de l'État, mais sa prise en charge par l'aménagement de voirie relève de celles des collectivités territoriales : le département, avec le renforcement de son domaine public routier, et les communes qui restent un acteur essentiel dans les zones agglomérées. Mais, dans les petites communes, sur lesquelles elle concentre ses recherches , l'action publique est confrontée à l'insuffisance des moyens humains, techniques et financiers. Dans ces conditions, comment les actions d'aménagement vont-elles pouvoir prendre en compte la sécurité routière ? L'action publique partenariale qui caractérise l'action d'aménagement de voirie dans ces petites communes est-elle propice à une meilleure intégration de la sécurité des points de vue institutionnel, financier et technique ? Quel sera Actes INRETS n· 111 17 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux l'impact de la mutation des partenariats institutionnels et techniques avec le repositionnement des ODE et le développement des intercommunalités ? C'est en observant les pratiques dans des petites communes du département des Bouches-du-Rhône et par la voie de l'action publique d'aménagement que Marie-Claude Montel nous invite à appréhender la place de la sécurité routière dans la construction de cette action et le rôle de la ODE dans un contexte en mutation. Sans faire ombrage au texte présenté par Sofia Bouceddour, celui-ci le complète avec pertinence en privilégiant le pragmatisme opérationnel, en examinant les processus de mise à l'agenda et de construction de l'action, au prisme des contraintes budgétaires et en soulignant le besoin d'expertise technique pour construire une politique prenant en compte la sécurité routière . Dans les petites communes, le cloisonnement des activités, le déficit de planification et l'extemalisation segmentée de l'expertise auprès d'acteurs pourvus de la connaissance en sécurité routière, qu'il s'agisse de bureaux d'études priÎs ou d'acteurs institutionnels, s'aÏrent défavorables à la prise en compte de la sécurité dans l'action d'aménagement, soulignant ainsi le besoin crucial d'une aide à la maîtrise d'ouvrage. Ce qui ne manque pas de nous renvoyer au redéploiement des compétences des ODE sur la sécurité routière, alors qu'elles sont en quête d'un repositionnement comme nous le rappelait Sofia Bouceddour quelques lignes plus haut. * Des enseignements du passé pour expliquer le présent peuvent une nouvelle fois être tirés de la recherche menée par Sébastien Gardon sur la ville et le monde automobile, prenant appui sur l'histoire lyonnaise. En 2006 cet auteur, appréhendant l'histoire locale en pleine période d'expansion de l'automobile (première moitié du 20ème siècle), nous avait montré l'importance de l'action locale dans la gestion urbaine, déjà contrainte par les problèmes de circulation et de stationnement, bien avant les tentatives nationales de prise en main du pilotage de l'action locale. Mais, nous expliquait-il, cette action locale n'avait abouti que partiellement, en termes de régulation du trafic comme de politique de sécurité ou de stationnement, ce qui peut-être a pu contribuer au rapatriement de ces problématiques dans le giron de l'État dans les années soixante et soixante-dix. Mais, concluait-il, la tendance pourrait s'inverser (Gardon, 2006). Les articles figurant dans le présent ouvrage montrent en effet que, malgré les besoins des communes, en renforcement des compétences pour mieux gérer la ville et sa voirie, en conseils pour améliorer la sécurité routière et en financement, l'État a du mal à retrouver sa place pour décliner la politique nationale de sécurité routière dans l'action locale. Certes, la sécurité routière demeure une compétence régalienne, mais les collectivités territoriales cherchent aussi à se l'approprier et développent une politique locale de sécurité routière peut être plus adaptée aux nécessités et aux spécificités locales. Poursuivant sa route, Sébastien Gardon visite les réseaux locaux du passé et analyse en profondeur la structuration des relations entre le secteur priÎ des mondes automobiles (associations locales comme l'Automobile club du Rhône (ACR). la Prévention routière ou les Chevaliers de la route) et les instances 18 Actes INRETS no 111 Introduction publiques locales 17 . Il nous explique comment l'action des réseaux priÎs a longtemps contribué à mettre en oeuvre sur l'agenda la politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains. L'une des principales ambitions de I'ACR était de favoriser l'acceptation de l'automobile pour en permettre le développement, alors que la tendance serait plutôt aujourd'hui à remettre en cause la place de l'automobile dans la ville, pour décongestionner les zones urbaines et protéger l'environnement. Mais les opposants modernes de l'automobile sont parfois ses meilleurs partisans et, dans cette ambiance schizophrène, la sécurité routière doit trouver sa place parmi toutes les valeurs mobilisables pour une circulation apaisée et« propre» , en agglomération comme hors agglomération. Un spécialiste de la sécurité routière remarquait en 1995 qu'on « ne doit pas créer d'infrastructure sans créer en même temps de la sécurité, ce qui implique d'intégrer la sécurité très en amont, dès la conception d'un projet >> (Bouzigues, 1995). La recherche montre que l'intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine est possible (par exemple, Désiré et al. 2001) et que cette intégration agit sur le comportement du conducteur (v. Guilbot, 2008, chapitre 1 et les références citées, spécialement les travaux de Pierre Van Elslande et de son équipe). Cette intégration doit d'ailleurs être recherchée au-delà des limites de l'agglomération. Mais, comme nous l'avons vu lors de cette journée, la mise en cohérence des pratiques n'est pas toujours aisée. L'éparpillement des acteurs et la dilution de la sécurité routière parmi d'autres valeurs ne sont pas propices à la coordination des actions. De plus, chez les décideurs, notamment les élus locaux, accepter l'idée que la sécurité routière n'est pas seulement une affaire de comportement du conducteur ne relève pas de l'évidence. Il en est de même pour les agents de l'Équipement : « la sécurité routière, c'est une affaire de comportement, on ne peut rien faire de plus ! >> affirmaient des agents des ODE lors du démarrage d'un projet MPSR (METLTM , 2004). L'approfondissement du détour par le passé ne pourrait-il pas fournir une aide à la décision en matière de gestion de la circulation et de la sécurité routières à l'aube du 21ème siècle, et permettre de faire accéder la sécurité routière au rang de « valeur éthique», explicitement prise en compte (Bouceddour, 2009) ? En effet, comme nous le montre Sofia Bouceddour, dans le prolongement des travaux du projet SEGUR de I'INRETS cité au début de cette introduction, la prise en considération de la sécurité routière n'est pas toujours formalisée, elle est souvent traitée de manière implicite. De son côté, la politique de prévention par la répression néglige certaines difficultés (liées à l'infrastructure, aux Îhicules, à différents usagers de la voie publique, dans un contexte dynamique) qui rendent pourtant l'acte de conduite bien compliqué, comme nous le rappelait Gilles Malaterre en 2006 . Mai 2009 Sébastien Gardon, Gouverner la circulation urbaine : des villes françaises face à l'automobile (années 1910-1960). Thèse réalisée sous la direction de Gilles Pollet, lEP de Lyon, soutenance en juin 2009. 17 Actes INRETS no 111 19 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Références bibliographiques Barrand L. (1997). Sécurité, mobilité et débat public. Quelle place pour les acteurs sociaux ? 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Actes INRETS no 111 21 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie Alexandra Gerlach Université Pierre Mendès France, Grenoble 2 - CERDHAP Article accepté le 28 février 2008 Résumé : Depuis longtemps, la lutte contre l'insécurité routière fait l'objet de nombreuses campagnes de communication et de prévention pour diffuser une culture de sécurité de routière auprès des instances locales amenées à mettre en oeuvre la politique du gouvernement en la matière. De plus, des programmes et des actions sont développés et proposés par les instances nationales aux acteurs locaux. Parmi ces derniers, le maire et la commune occupent une place privilégiée. En effet, le maire dispose d'importants pouvoirs de police et la commune se voit confier des compétences en matière de voirie. Il est donc à même de conduire une politique volontariste sur le territoire communal. Mais cette politique s'inscrit au sein d'un espace complexe, la voirie. Cette dernière est un élément important dans la mise en oeuvre d'actions de sécurisation des déplacements, il convient donc de bien déterminer les droits et obligations de chacun des acteurs compétents pour agir. La loi donnant obligation au maire d'assurer la sûreté et la commodité de passage sur l'ensemble des voies ouvertes à la circulation, il sera amené à intervenir sur les domaines routiers de l'État ou du département. Mais, depuis 1999, le renforcement et l'approfondissement de l'intercommunalité bouleversent les compétences locales et les pratiques. En effet, le législateur, tout en développant des formes d'établissements de coopération intercommunale de plus en plus intégrées, a permis le transfert de certaines compétences de '.Oirie relevant traditionnellement du maire. Cette faculté est aujourd'hui complétée par la possibilité de partager les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement avec le président de I'EPCI. Cette situation, qui amène à faire la distinction entre le propriétaire et le gestionnaire de la voirie, est d'autant plus importante qu'elle soulève de nombreuses questions en termes de responsabilité. Mots-clés : Collectivité locale, compétence de votne, infrastructure, intercommunalité, maire, pouvoir de police, sécurité routière . Actes INRETS n· 111 23 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Ce texte est issu d'une recherche en cours réalisée pour l'obtention du doctorat en droit à l'Université de Grenoble 2, sous la direction du professeur Jean-Charles Froment. Le volet présenté dans cet article a été effectué en collaboration avec le département Mécanismes d'accidents de 1'/NRETS dans le cadre du projet RESPONS, mené entre 2002 et 2006 sous l'égide du Prédit 3. 1. 1ntroduction La lutte contre les accidents de la route constitue depuis de nombreuses années un important champ d'intervention pour les autorités publiques. Cependant, tout au long de l'histoire de la sécurité routière l'action des gouvernements s'est principalement concentrée sur la répression de plus en plus séÏre du comportement du conducteur, généralement considéré comme la principale cause dans la réalisation d'un accident. Or, de nombreuses recherches ont démontré que l'environnement de la conduite constitue un élément non négligeable devant être pris en compte dans toute réflexion sur la sécurité routière. A ce titre, la voirie constitue un élément important dans la mise en oeuvre d'une politique locale visant à lutter contre l'insécurité routière. En effet, elle permet non seulement de concourir à la sécurisation des déplacements, mais elle peut également être source de contentieux mettant en jeu la responsabilité des communes et plus généralement des pouvoirs publics, dans un objectif d'indemnisation des dommages 18 . Ces actions menées devant le juge administratif font apparaître non seulement la complexité de la problématique voirie du fait de la distinction entre gestionnaire et propriétaire des voies, mais également l'importance qu'il faut accorder à l'aménagement et à l'entretien des routes. La politique publique de sécurité routière est largement initiée par l'État, toutefois celui-ci ne saurait en être l'unique acteur. En effet, la lutte contre l'insécurité routière doit s'inscrire dans une approche globale faisant appel à l'ensemble des acteurs présents sur le terrain, qu'ils soient « institutionnels » ou issus de la« société civile». Cette nécessité est rappelée par une circulaire du 30 janvier 2003 19 · Parmi les acteurs appelés à mettre en oeuvre la politique de sécurité routière, les collectivités territoriales prennent une place importante. S'il est vrai que l'échelon privilégié reste le département en matière d'impulsion et de coordination des actions (État déconcentré) ou dans le domaine de la gestion d'un réseau routier (État ou Conseil général, les compétences du Conseil général étant aujourd'hui renforcées par le transfert des routes 18 Un autre contentieux est également susceptible d'être actionné : celui qui porte sur la responsabilité pénale des agents de l'administration et des décideurs. Cet aspect est exclu de notre recherche. Sur cette question v. Guilbot M. et al., 2006. 19 Circulaire intérieur 1 Ëquipement et Transports aux préfets du 30 janvier 2003 relative à la mise en oeuvre de la politique locale de sécurité routière. 24 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie nationales), les communes représentent également un niveau d'action non négligeable pour concourir à la réussite de cette politique. En effet, les maires sont des interlocuteurs privilégiés que les citoyens interpellent de plus en plus sur les problématiques liées à la sécurité 20 . Responsables de la sécurité publique, les élus locaux sont au premier rang pour mettre en oeuvre une politique locale de sécurité routière volontariste. Ainsi, en tant qu'autorité de police, les maires doivent utiliser l'ensemble de leurs pouvoirs de police, afin d'assurer la sécurité sur les voies traversant le territoire de la commune (2). Toutefois, ce rôle central semble aujourd'hui remis en cause à travers l'exercice des compétences de voirie dans le cadre renouvelé de l'intercommunalité (3). 2. Des pouvoirs au service de la .gestion de la voirie Depuis 1884, le maire est reconnu comme l'autorité de police chargée de maintenir l'ordre dans sa commune. A ce titre, il est titulaire de pouvoirs de 21 police administrative . Ces derniers se subdivisent en deux sous-catégories : pouvoirs de police générale et pouvoirs de police spéciale 22 . Dans le premier cas, l'élu est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale, de la police rurale ainsi que de l'exécution « des actes de l'État qui y sont relatifs» . Ces prérogatives sont donc générales et permettent au maire de prendre des décisions en vue de prévenir les troubles à l'ordre public. Corrélativement, le maire dispose de pouvoirs de police spéciale qui sont strictement définies par le code général des collectivités territoriales mais aussi par le code rural, le code de la route, le code de la santé publique ou encore celui de la construction et de l'habitation. C'est donc au titre de ses pouvoirs de police spéciale que le maire va être amené à intervenir au sein d'un espace complexe, la voirie. La mise en oeuvre de ces prérogatives constitue autant d'actes de gestion concourant à la sécurisation des déplacements. 2.1. La voirie, un espace complexe Le maire, au titre de son obligation d'assurer l'ordre public, sera amené à réglementer la circulation sur l'ensemble des voies qui traversent le territoire de la commune. A cette occasion, son pouvoir de police se substituera à celui des propriétaires des voies. L'élu exercera son pouvoir de police de la circulation et du stationnement tant sur les voies publiques, qu'elles soient nationales, départementales ou communales, que sur certaines voies priÎes. Toutefois, Froment J-C., Nemarq C., Zamponi F. (1999). Pour une illustration concrète de ce aspect, v. Yerpez J. et al. , dans cet ouvrage. 21 Le maire est également titulaire de pouvoirs de police judiciaire, mais nous n'aborderons pas ce point dans cet article, celui-ci se concentrant sur les pouvoirs de police du maire lui permettant d'agir sur la voirie, qui relèvent de la police administrative. 22 Cf. Ada (J.), Demouveau (J-P .) (2003). 2ll Actes INRETS n· 111 25 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux nous le verrons plus loin, certaines réserves doivent être émises pour les routes à grande circulation sur lesquelles le pouvoir de police du maire s'effacera au profit de celui du préfet. 2.1.1. Définitions Les voies publiques Concernant le domaine public routier national, la définition retenue à l'origine par le code de voirie routière reposait exclusivement sur des considérations administratives. Cependant, la loi du 13 août 2004 (acte 2 de la décentralisation)23 a modifié cette manière de procéder afin de mieux caractériser les routes nationales, certaines ayant perdu leur statut pour celui de route départementale. Il a donc été convenu que seules les voies publiques représentant un intérêt national ou européen demeureraient dans le domaine routier national. Ce critère présente, non seulement l'avantage de la simplicité, mais permet également le retour ultérieur des voies dans le domaine national pour celles répondant à cette définition. Le code de la voirie routière (art. L. 121-1 modifié) définit désormais le domaine routier national comme un « réseau cohérent d'autoroutes et de routes» dont la fonction est d'assurer alternativement : la circulation terrestre de grand transit, les déplacements entre métropoles régionales, la desserte des équipements présentant un intérêt économique national ou européen, la desserte équilibrée du territoire. L'idée qui sous-tend cette disposition est donc de limiter le domaine public routier national aux grands axes routiers de communication du territoire national. Cette réforme entraîne corrélativement une redéfinition du domaine routier départemental qui connaît avec, le transfert de certaines routes nationales, une croissance importante. En réalité, cette réforme semble répondre à un double objectif. D'abord , dans l'exposé des motifs, le ministre souligne que ce changement de domanialité vise à une identification plus simple de l'autorité responsable et à une meilleure prise en compte des besoins des usagers. En effet, pour la plupart de ces infrastructures sur lesquelles s'effectuent des trajets quotidiens entre domicile et travail, une gestion par les Conseils Généraux devrait augmenter la pertinence des choix d'aménagement, en raison d'une plus grande proximité des décideurs. Ensuite, l'objectif de ce transfert répond au souci de I'Ëtat de développer une Îritable politique de gestion par itinéraire. Cette réforme peut alors 23 Loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 26 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie conduire à une meilleure prise en compte de la sécurité routière, en particulier par le développement des services d'information et de gestion en temps réel, qui nécessitent la maîtrise par un même gestionnaire d'un réseau cohérent. Organisé par la loi du 13 août 2004, le transfert au profit des départements concerne en premier lieu les « routes classées dans le domaine public routier de l'État à la date de publication de la loi et que le décret en Conseil d'État n 'a 24 pas fait figurer dans son domaine ». Les éléments du domaine public routier transféré se définissent ainsi négativement. Le texte précise également que le transfert concerne non seulement les voies mais aussi les accessoires et les dépendances des routes nationales. Ainsi, le changement de domanialité touche l'ensemble des éléments liés à l'utilisation de la voirie, tels que les panneaux de signalisation, le réseau et les bassins d'assainissement ainsi que les plantations. La loi a également prévu que les acquisitions foncières réalisées par I'Ëtat en vue de l'aménagement des routes transférées soient cédées aux départements. En effet, I'Ëtat a pu acquérir la propriété de terrains en y inscrivant des servitudes d'urbanisme, lors de la construction d'infrastructure ou en prévision de futurs aménagements. Ces biens sont donc transférés aux collectivités locales qui pourront ainsi engager de nouveaux aménagements ou poursuivre ceux déjà commencés. Le transfert des routes nationales aux départements a été opéré dès lors que ces dernières ne correspondaient plus aux critères posés par la loi 25 . Des actes juridiques ont également été établis afin que le changement de propriété soit effectif. Le transfert a été constaté par arrêté préfectoral dans un délai de 18 mois à compter de la publication du décret en Conseil d'Ëtat. Cet acte opère non seulement le transfert aux départements concernés des servitudes, droits et obligations précédemment reconnus à I'Ëtat, mais il induit également le classement des voies transférées dans le domaine des départements. La notification de l'arrêté préfectoral emporte, de plein droit, mise à jour des documents d'urbanisme concernés par le transfert. En effet, ce changement de domanialité peut remettre en cause certains documents tels que les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou encore les plans d'alignement. Enfin il convient de noter que le transfert des voies s'accompagne également du transfert du personnel de l'équipement qui y était affecté 26 . La voirie communale se compose des voies communales et des chemins ruraux. Ce réseau est issu de l'ancien système des chemins vicinaux mis en 27 place par la loi du 28 juillet 1824 · Il a été complété par la loi du 21 mai 1836 et 2 · Id. article 18, paragraphe Ill; décret n· 2005-1500 du 5 décembre 2005 portant application de cet article 18. 25 Circulaire du 20 janvier 2005, de la direction des routes aux préfets et aux ODE pour la mise en oeuvre de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 précitée. :ze Loi n· 2004-809 du 13 août 2004 précitée, titre V, §1 , al.2. 27 Cette loi constitue le premier Îritable effort de rationalisation et de normalisation des voiries appartenant aux communes. La loi du 21 mai 1836 qui lui succéda, tout en reprenant les principes posés précédemment, institua un Îritable statut de la vicinalité et confia aux Conseils Généraux la responsabilité de construire et entretenir les chemins vicinaux. Actes INRETS n· 111 27 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux a été appliqué jusqu'à la réforme de la voirie communale de 1959 qui a mis en place le réseau de voies communales que nous connaissons aujourd'hui28 · Avant cette réforme, les conditions du classement dans la voirie communale ont été déterminées par le juge administratif'. Les critères initialement fixés pour la voirie urbaine, ont ultérieurement été repris pour la voirie communale 30 . Ces décisions posent trois conditions cumulatives pour qu'une commune puisse classer une voie en voirie communale : elle doit être située en agglomération, appartenir à la commune et être affectée à la circulation publique. Les chemins ruraux quant à eux relèvent du domaine priÎ de la commune 31 . Ces chemins cumulent trois caractéristiques. Ils doivent être ouverts à la circulation du public, appartenir à la commune et ne pas être classés comme voie communale . Les voies priÎes La police de la circulation s'exerce sur les voies du domaine public, mais peut également intervenir sur des voies priÎes. Cette possibilité suppose la réunion de plusieurs conditions. C'est l'ouverture à la circulation générale qui conditionnera la légalité de l'exercice par le maire de ses pouvoirs de police. Deux critères doivent être réunis pour que la voie priÎe soit dite ouverte à la circulation générale. Tout d'abord, il convient d'obtenir un consentement au moins tacite des propriétaires des voies. En effet, si le principe veut qu'une propriété ne soit pas ouverte à l'usage du public, le droit de propriété comprend également la liberté d'aménager sa propriété. A ce titre, les propriétaires pourront autoriser le passage de piétons et/ou de Îhicules à moteur, tout en conservant la possibilité de revenir, à tout moment, sur cette autorisation. La volonté doit être réelle et sans équivoque. Elle pourra s'exprimer par inaction ou absence de mise en oeuvre de sa faculté d'empêcher la circulation 32 . Il faut cependant souligner que, si le propriétaire peut retirer à tout moment l'autorisation de Cette réforme fut mise en place par l'ordonnance n· 59-115 du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales qui considéra comme relevant du domaine routier communal : les voies urbaines (voies, quais, places) situées en agglomération et ouvertes à la circulation générale, mais n'ayant pas fait l'objet d'une procédure de classement ; les chemins vicinaux à l'état d'entretien figurant sur une liste établie par le préfet dans un délai de 6 mois ; les chemins ruraux dont le conseil municipal aurait, dans un délai de 6 mois, décidé l'incorporation par délibération sans enquête publique. 29 CE 19 janvier 1934, Commune de Pont-de-Beauvoisin, Rec. CE p. 101 . 30 CE 15 novembre 1991 , Mm· Dufor, Rec. p. 1267 (les critères fixés par l'arrêt de 1934 sont ici repris pour caractériser le classement dans la voirie communale). 31 Art. L. 161 -1 du code de la voirie routière. 32 On ne peut cependant déduire du seul fait de laisser une commune exercer des travaux ou de les prendre en charge financièrement, qu'une voie est ouverte à la circulation générale (CE 15 février 1989, Commune de Mouvaux, DA 1989, n· 206). 28 28 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie passage, les moyens utilisés à cette fin ne doivent pas présenter un risque pour la sécurité publique, sous peine d'une intervention du maire pour enlèvemene3 . La voie priÎe devra en outre être ouverte au public sans restriction. Elle sera juridiquement qualifiée d'ouverte à la circulation dès lors qu'il existe un passage régulier de tierces personnes. Ainsi, la seule ouverture à la circulation générale et continue ou permanente suffit34 . Le passage ne devra pas être sélectif ni perturbé. De ce fait, la pratique irrégulière des automobilistes de passer par une voie fermée au public ne saurait avoir pour effet de transformer juridiquement la voie 35 . De même, une rue qui serait utilisée depuis de nombreuses années par des piétons et des cyclistes, avec l'accord du propriétaire, ne pourrait être considérée comme ouverte à la circulation générale. Il faut toutefois noter que l'ouverture à la circulation générale ne signifie pas pour autant affectation à la circulation générale, critère utilisé par le juge administratif pour déduire la qualification de domaine public. L'ensemble des voies présentées ci-dessus constitue autant d'espaces sur lesquels le maire pourra et devra intervenir. Il existe cependant une limite à ce principe, les voies à grande circulation. Les voies à grande circulation Ces voies, définies comme des routes permettant d'assurer la continuité des itinéraires principaux et notamment le délestage du trafic, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires, même en agglomération, apparaissent comme un espace particulier où le pouvoir de police du maire pourra être concurrencé par celui du préfet du département. La liste des routes à grande circulation est fixée par décret. Parmi cette catégorie de voie, on trouvera les routes expresses36 . Ces infrastructures relèvent d'un statut particulier pouvant s'appliquer tant à la voirie nationale, départementale que communale. Elles constituent un outil de gestion des flux de circulation pour les collectivités ne pouvant recourir aux autoroutes. Si les routes expresses bénéficient d'un statut particulier pour ce qui est du classement et du déclassement, elles restent toutefois soumises au régime juridique applicable au réseau dans lequel elles s'incorporent. Par exemple, une voie communale ayant le statut de route expresse reste soumise à l'ensemble des règles de droit applicables à la voirie communale. CAA Nantes 28 septembre 2004, Association des propriétaires des communaux de Poulguen, Les Annales de la Voirie, n· 97, 2005, p. Il (les propriétaires des communaux avaient déposé des troncs d'arbres mal ébranchés, des branchages et des blocs de granit sur le chemin qui était emprunté depuis longtemps par les personnes se rendant à la plage). 34 CE 18 octobre 1995, Benoit, req. n· 150490 ; TA Nancy 10 novembre 1965, Vincent, Rec. p. 783. 35 CAA Paris 17 juin 1964, Binet, JCP 1965, Il, n· 14176, noteE. Bloch . 36 L'article L. 151-1 du code de la voirie routière définit les routes expresses comme« les routes ou sections de routes appartenant au domaine de l'État, des départements ou des communes accessibles seulement en des points aménagés à cet effet et, qui peuvent être interdites à certaines catégories d'usagers et de Îhicules ». 33 Actes INRETS n· 111 29 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si la police de la circulation et du stationnement s'exerce sur les routes et les voies relevant de domanialités différentes, il convient cependant de déterminer les limites matérielles de ces voiries. En effet, le domaine public routier ne se limite pas aux seules routes : il comprend la chaussée mais aussi ses dépendances. Il importe donc de déterminer si ces dernières constituent ou non des éléments du domaine public routier afin de savoir jusqu'où les pouvoirs de police de la circulation et de police du stationnement pourront s'appliquer. 2.1.2. Les limites matérielles de la voirie Le domaine public routier est une notion ancienne 37 dont la définition est donnée par le code de la voirie, mais de manière très succincte. Article L.111-1 code de la voirie routière : « Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à J'exception des voies ferrées. » Les contours de la notion ont été progressivement délimités par une jurisprudence abondante. Ainsi, le juge administratif retient que fait partie du domaine public routier tout ouvrage ayant un lien de dépendance fonctionnelle avec la voie ou tout ouvrage en étant l'accessoire. Dès lors, les biens constituant un accessoire indissociable de la voie seront considérés comme faisant partie de la voirie routière, tout comme ceux contribuant au maintien de la chaussée ou encore les biens participant à la protection des usagers. Ainsi, les talus sont considérés comme faisant partie de plein droit de la route qu'ils servent38 · Le juge Îrifie la réunion de deux conditions : le talus doit être nécessaire au soutien ou à la protection de la chaussée et les riverains ne doivent avoir présenté, à aucun moment, un titre établissant leurs droits de propriété sur ces talus. Dès lors, les talus de remblais constituent en principe une dépendance de la voie publique s'ils sont nettement délimités et si leur existence résulte du travail de l'homme. Inversement, parce qu'ils ne sont pas, a priori, nécessaire à la voie, les talus de déblais ne sont pas présumés appartenir à la voie. Les accotements et les fossés peuvent eux aussi constituer une dépendance du domaine public routier39 . S'ils ne sont pas destinés à la circulation, ils sont cependant nécessaires à la voie par exemple, lorsqu'ils concernent le stationnement. Entreront aussi dans ce cadre les espaces aménagés pour le dépôt de matériel nécessaire à l'entretien de la voie. La notion de domaine public routier semble apparaître avec l'Edit du Grand Voyer du 16 décembre 1607. 38 Cet élément a donné lieu à plusieurs arrêts de Conseil d'État : CE 20 juin 1923, Perrot, rec., p. 505 ; CE 9 mars 1956, Cabot, rec., p. 103 ; CE 29 mai 1968, Sieur Lhomme, req. n"71-811 ; CE mars 1996, Département de l'Aude, req. n· 115005. 39 CAA Lyon 23 novembre 1994, Département de l'Isère, req . n· 93LY01968. 37 30 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routiére : pouvoirs de police et compétences de voirie Au titre de la protection et du maintien de la voie ou encore de la protection des usagers, les murs de soutènement, les clôtures, les murets pourront être considérés comme appartenant à la voie publique . Enfin, en ce qui concerne les trottoirs, si leur utilité pour la circulation piétonne est largement admise, leur nécessité par rapport à la voie est source de contentieux, leur statut comportant de nombreux enjeux en termes de responsabilité . Il n'y a pas de réponse unique concernant cet élément et deux thèses peuvent être envisagées. Une première tendance considère que les trottoirs sont indissociables de la voie et doivent être présumés comme appartenant au propriétaire de celle-ci, sauf preuve du contraire (voir encadré ci-dessous). L'autre hypothèse envisage les trottoirs comme des dessertes locales qui, à ce titre, n'ont pas à être pris en charge par l'État ou le département, mais par la commune. Lorsque la question est souleÎe, la solution choisie apparaît comme une combinaison des deux thèses. Cependant, une telle position ne fait que renforcer les difficultés. En effet, dans la pratique, l'État ou les départements acceptent de réaliser les trottoirs qui sont alors incorporés à la voie, et reçoivent des communes le remboursement des travaux de création ou de réfection . Ce «compromis» a pour conséquence de présenter la commune comme seule responsable de l'entretien des trottoirs, alors que cette obligation revient aux propriétaires de la voie c'est-à-dire l'État ou les départements. Une solution pourrait toutefois résoudre ce problème, le déclassement des trottoirs. Cette procédure présente l'avantage de mettre fin à toute ambiguïté et d'établir clairement les responsabilités juridiques des collectivités territoriales. CE 15 novembre 2006, département de Meurthe-et-Moselle : Par arrêté du 21 avril 1998, le président du Conseil général de Meurthe-etMoselle a refusé d'accorder à M. A une permission de voirie en vue de réaliser des travaux d'abaissement de la bordure du trottoir longeant une route départementale traversant la commune de Saulnes et se trouvant au droit de sa propriété. L'arrêté fut annulé par le jugement du tribunal administratif de Nancy, décision ultérieurement confirmée par la Cour d'appel administrative de Nancy. Suite au pourvoi du département, le Conseil d'État annula l'arrêt de la Cour d'appel , en rappelant que même dans le périmètre de l'agglomération, les permissions de voirie sur le domaine public départemental relèvent, en vertu de l'article L. 3221-4 du CGCT, de la seule compétence du Conseil général et non de celle du maire. Même en traversée d'agglomération , le trottoir, qui est un accessoire de la route, fait partie intégrante du domaine public routier départemental . Il convient de noter que les sous-sols des voies publiques sont présumés appartenir à la collectivité propriétaire de la voie en vertu de la règle posée par l'article 522 du code civil « la propriété du sol entraine la propriété du dessus et du dessous» . Cependant, cette présomption connaît une limite. La voirie n'étant pas une notion « absorbante », certains ouvrages échapperont à ce Actes INRETS n· 111 31 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux classement40 . Ainsi, les lignes électriques, lignes téléphoniques, canalisations de gaz, d'eau, ne sont pas considérées comme des dépendances. C'est au sein de cet espace complexe que le maire exercera ses pouvoirs de police en matière de circulation . 2.2. Des pouvoirs de police parfois concurrencés Depuis 1884, le maire est reconnu comme l'autorité de police chargée de maintenir l'ordre dans sa commune. Les pouvoirs du maire sont de deux ordres. Il convient, en effet, de distinguer les pouvoirs de police judiciaire et les pouvoirs de police administrative. Dans le cadre de cet article, nous nous concentrerons uniquement sur les pouvoirs de police administrative. C'est la jurisprudence qui a défini le critère de distinction. L'arrêt« Consorts Noualek41 » a posé le principe selon lequel relèvent de la police administrative, et en cas de contentieux, de la compétence de la juridiction administrative, les opérations menées dans le cadre « d'une mission de contrôle ou de surveillance » ou encore de prévention, sans rechercher des infractions ou leurs auteurs. Il s'agit pour le maire de définir et de faire respecter les mesures nécessaires au maintien de l'ordre rublic sur le territoire de sa commune, au sens de l'article 2212-12 du CGCT' . L'élu est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale, de la police rurale ainsi que de l'exécution «des actes de l'État qui y sont relatifs ». Cette première catégorie de prérogatives est donc générale et permet au maire de prendre des décisions en vue de prévenir les troubles à l'ordre public. Le maire dispose également de pouvoirs de police spéciale lui permettant d'intervenir dans des domaines particuliers strictement définis parmi lesquels se trouvent la police de la circulation, la police du stationnement et la police de la conservation 43 · 2.2.1 . La police de la circulation D'une manière générale, le maire doit assurer la commodité de passage sur l'ensemble des voies publiques44 . Cette obligation, qui relève du pouvoir de police générale de l'élu, est d'autant plus importante qu'elle constitue une source importante de contentieux. En effet, la carence du maire à prendre certaines mesures indispensables à la sécurité de la circulation peut faire jouer la responsabilité administrative de la commune, même au cas où celle-ci n'a 40 En droit administratif des biens, la théorie de l'accessoire suppose que font partie du domaine public. les biens qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public. en constituent un accessoire indispensable. En vertu de cette théorie. tous les biens incorporés au domaine public ne lui appartiennent pas de façon systématique. 41 TC, 5 juin 1951 , Consorts Noualek, Rec. p. 636. 42 L'ordre public est constitué de quatre éléments : le bon ordre, la sécurité, la sûreté, la salubrité publiques. 43 Les domaines relevant des pouvoirs de police spéciale sont définis dans le code général des collectivités territoriales, le code rural, le code de la santé publique, le code de la construction et de l'habitation et dans le code de la route. 44 Cf. supra , artide L. 2212-2 CGCT. 32 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie pas la charge de la voie c'est-à-dire n'en est pas propriétaire. Ainsi, un maire commettra une faute en omettant de signaler aux autorités départementales un danger sur la route départementale dans la traversée de l'agglomération et en s'abstenant de mettre en place la signalisation adéquate 45 . Au titre de la police de la circulation- qui est une police spéciale- le maire pourra prendre des arrêtés afin de réglementer la vitesse, mais il pourra également édicter certaines limites de circulation 46 . La vitesse en agglomération est réglementairement fixée à 50 km/h et le maire ne pourra prendre des arrêtés motiÎs pour réduire la vitesse maximale autorisée en deçà de cette limite que si les conditions de la section concernée l'imposent (comme la proximité de terrains de jeux, d'écoles)47 . Il pourra également instituer des « zones 30 » à l'intérieur desquelles seront déterminés des périmètres d'aires piétonnes où les règles de circulation présenteront un caractère dérogatoire. Il convient de souligner que l'instauration de zones 30 constitue un moyen relativement efficace de limitation de la vitesse en centre ville 48 . Inversement, le maire pourra élever la vitesse maximale autorisée à 70 km/h sur les sections de routes, qu'elles soient ou non classées à grande circulation 49 , où les accès des riverains et les traversées piétonnes sont en nombre limité et protégés par des dispositifs spécifiques50 . Les restrictions au principe de liberté de circulation se traduisent tout d'abord par la possibilité d'interdire l'accès à certaines voies de l'agglomération ou de réserver cet accès à certaines heures, à certaines catégories d'usagers et de Îhicules en considération des nécessités de circulation et de la protection de l'environnement. Le maire pourra par exemple interdire la traversée de l'agglomération à des poids lourds dépassant un certain tonnage. Cette mesure traduit avant tout un souci de préservation de la viabilité de la voie et par là même de maintenir une route sécurisée pour les usagers. Cette limitation devra remplir certaines conditions. En effet, l'arrêté interdisant l'accès des voies publiques à certains poids lourds ne peut être envisagé que si un itinéraire de remplacement existe ou est prévu corrélativement à l'interdiction. Cette exigence a été plusieurs fois posée par le Conseil d'État51 . Dans ces affaires, les maires de communes traversées par une route nationale avaient pris des arrêtés interdisant la circulation, sur cette route, à des transports routiers de marchandises dont le poids total en charge était supérieur à 6 CE 26 novembre 1976 département de l'Hérault. Guilbot M. (2007). 47 Si le maire peut prendre des mesures plus restrictives, il ne peut pas en édicter de plus libérales sous peine d'engager la responsabilité de la commune, CE 5 juin 1902, Néris les Bains. 48 Fleury O. (1998). 49 Pour cette catégorie de route, la décision sera prise par arrêté préfectoral, après consultation du maire et du président du Conseil général s'il s'agit d'une route départementale. Si la route relève de la domanialité communale, la décision sera prise par le maire. 50 Art. R. 413-3 code de la route. 51 CE 5 novembre 1980, Fédération nationale des transports routiers, tables du recueil Lebon, n· 10148 ; CE 14 novembre 1980, Société des transports Coing, inédit au Recueil Lebon , n· 13410. 46 45 Actes INRETS n· 111 33 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux tonnes. Pour le juge administratif : « Ces mesures sont justifiées par le souci qu'ont eu les autorités municipales d'assurer, à l'intérieur des agglomérations dont elles ont la charge, la tranquillité publique et la sécurité de passage sur /es voies publiques et qu'elles ne présentent pas un caractère excessif pour les transporteurs concernés dès /ors que ceux-ci peuvent aisément contourner les agglomérations par une déviation autoroutière, malgré l'obligation d'y acquitter un péage». Cependant, le maire ne pourra, au titre de son pouvoir de police de la circulation, prendre des arrêtés aboutissant à une interdiction générale et absolue de circuler. En effet, une telle mesure constituerait une atteinte aux libertés individuelles et aux droits de propriété des riverains des voies concernées. Le maire aura également la possibilité de modifier momentanément le sens de la circulation, si les conditions l'exigent, du fait de l'existence d'une grande difficulté de circulation et des risques y afférent par exemple pendant la période estivale dans une zone touristique 52 . Cette situation vise particulièrement le cas des manifestations publiques comme les fêtes ou les manifestations sportives. Enfin dans le cadre de la police de la circulation, le maire sera chargé de la coordination des travaux sur la voirie 53 . Il revient au conseil municipal de déterminer les « modalités d'exécution des travaux de réfection » sur les voies communales, modalités qui peuvent être fixées par un règlement de voirie 54 . Facultatif, ce document présente l'avantage de fournir un cadre de référence à l'ensemble des personnes compétentes pour intervenir sur la voirie d'un même territoire. Le conseil municipal a toute liberté quant au contenu du règlement de voirie 55 . En ce qui concerne l'exécution des travaux, le code de la voirie routière distingue la réfection définitive et la réfection provisoire. La première tend à assurer le rétablissement de la circulation dans les meilleures conditions de sécurité. La seconde consiste à Îrifier la «bonne tenue des matériaux utilisés pour le remblai et effacer toute trace de travaux pour redonner à la voie son état initial» . Si les modalités d'exécution relèvent de la compétence du conseil municipal, la coordination des travaux sera de la compétence du maire. Cette opération pourra être organisée par rapport à un calendrier préalablement établi qui s'imposera à tous. Les propriétaires des voies publiques et les occupants de droit doivent communiquer à l'élu leurs programmes de travaux. De son côté, le CE 15 mai 1987, Brosse, Tables du recueil Lebon , n· 57913. Avis CE 18 novembre 1986 : « Les pouvoirs attribués aux maires, ... , en matiére de coordination de travaux ont pour principal objet la commodité d'usage des voies publiques et ne sauraient dès lors être rattachés à la police de la conservation». V. infra Police de la conservation. 54 Le règlement de voirie correspond à la codification des articles 119 et s. de la loi n· 83-663 du 22 juillet 1983 venant compléter la loi 838 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. 55 Le conseil municipal établira le règlement après avis d'une commission présidée par le maire et comprenant des représentants des affectataires, des pennissionnaires, des concessionnaires et autres occupants de droit des voies communales. 53 52 34 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie maire doit les informer sur les projets de réfection des voies communales. L'ensemble est alors inscrit au calendrier référant. Toutefois, le maire peut refuser l'inscription de certains travaux par simple décision motiÎe. Il peut cependant arriver que certains projets de travaux relatifs à la réfection de la voirie ne soient pas communiqués suffisamment tôt. Dans ce cas, l'auteur des travaux devra adresser au maire une demande de coordination. A cet effet, il doit indiquer la période durant laquelle les travaux peuvent être exécutés. Si une date a été proposée par le demandeur, tout report décidé par le maire devra alors être motiÎ. Il possède également le pouvoir d'ordonner la suspension de travaux qui auraient été engagés sans qu'une demande de coordination ait été faite. Cependant, le préfet pourra, pour des motifs d'intérêt général, en cas d'urgence ou de nécessité publique, permettre l'exécution des travaux de réfection qui n'auraient pas été inscrits au calendrier ou qui auraient été reportés . A travers l'exercice de son pouvoir de police de la circulation, le maire est donc amené à exécuter des actions susceptibles d'avoir un impact sur la sécurité routière, même sur les voies ne relevant pas de la domanialité de la commune. Parallèlement à la réglementation de la circulation sur le territoire de la commune, le maire peut mettre en place une politique du stationnement, celuici se présentant comme un corollaire aujourd'hui indispensable à la prise en compte de la problématique sécurité routière. 2.2.2. La police du stationnement et la fourrière La prise en charge de la problématique de la sécurité sur les voies ouvertes à la circulation publique56 suppose la mise en place d'actions dont le souci premier est d'assurer la fluidité du trafic et la sécurité des usagers de la voie publique. La mise en place d'une politique de stationnement constitue un acte d'autant plus important qu'elle traduit la manière dont le maire appréhende la circulation automobile et la sécurité routière dans la ville . Cette politique pourra s'accompagner de la création d'un service de fourrière, corollaire indispensable à la gestion du stationnement. Le stationnement Si la liberté 57 et la gratuité 58 sont les principes en matière de stationnement, des aménagements ont été apportés, le maire pouvant être amené à limiter voire à interdire le stationnement sur certaines zones de la commune 59 . V. supra pour définition. Le principe de liberté de stationner fait écho à la liberté de circuler, celle-ci ne pouvant exister sans liberté de stationner. 58 Ce principe a été reconnu par le Conseil Constitutionnel dans la décision n· 79-107 OC du 12 juillet 1979, loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales, Recueil p. 31 . 57 56 Actes INRETS n· 111 35 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Comme toute mesure de police, l'interdiction de stationner ne devra être ni générale, ni absolue60 . Toutefois, le maire peut interdire totalement le stationnement dans certaines zones 61 ou sur certaines voies. L'interdiction de stationner ne peut donc être que partielle et se traduire par la mise en place d'un système de stationnement unilatéral, alterné ou non. Le droit de stationner peut également être conditionné par le paiement d'une redevance. Il s'agit alors de limiter les possibilités de stationner sur la voirie. Cette forme de stationnement constitue un outil important dans la mise en place d'une politique de sécurité routière, puisqu'elle permet de réduire la présence d'automobile au sein des agglomérations. Si le principe d'un stationnement payant n'est plus aujourd'hui remis en cause 62 , cette pratique doit toutefois se soumettre à certaines conditions. La création d'une zone de stationnement payant doit être approuÎe par le conseil municipal qui fixe également le montant de la redevance que devront verser les usagers. Le cas échéant, le maire peut se voir confier l'entière 63 responsabilité de la mise en place du stationnement payant . L'élu doit par ailleurs prendre un arrêté motiÎ qui non seulement fixera « la localisation exacte des emplacements payants, la durée du stationnement et le montant des droits applicables», mais qui constituera également une autorisation d'occuper ces mêmes emplacements. Enfin, l'arrêté doit être publié. Il faut noter que la pose de panneaux signalant la zone de stationnement payant vaut publication de l'arrêté. L'instauration d'un stationnement payant doit être motiÎe par les exigences de la circulation et ne saurait être envisagée comme un moyen d'obtenir des ressources supplémentaires pour la collectivité. Cette atteinte au principe de gratuité du stationnement ne doit en outre être considérée que comme une mesure subsidiaire. En effet, sa mise en place ne doit être engagée qu'en cas d'échec des autres formes de réglementations. Enfin le maire dispose également de la possibilité de réserver des 64 emplacements de stationnement pour certaines catégories d'usagers . Cependant, la mise en place d'une politique de stationnement connaît des limites, notamment l'obligation de respecter le droit des riverains de la voie publique faisant l'objet d'une réglementation du stationnement et, d'autre part, 59 80 Guilbot M. (2007). CE 25 février 1932, Lasserre. 61 Ce sera le cas pour les voies à grand trafic, à sens unique. 62 La légalité du stationnement payant a donné lieu à d'importantes controverses, avant d'être reconnue. C'est le Conseil d'État qui le premier s'est prononcé sur sa légalité (CE 18 mai 1928, Laurens), la Cour de Cassation ne la reconnaîtra qu'en 1971, dans l'arrêt Loisel du 18 février. 63 Cf. CGCT art. L. 2122-22 al. 2 : « le maire ( ...) peut par délégation du Conseil municipal, être chargé, en tout ou partie (. ..), de fixer, dans /es /imites déterminées par le Conseil municipal, /es tarifs des droits de voirie, de stationnement ... ». 64 Ces mesures pourront concerner les Îhicules de personnes handicapées, les Îhicules affectés à un service public ainsi que les Îhicules de transports publics et les taxis. 36 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie l'existence d'un plan de déplacements urbains (POU) qui limite la marge de manoeuvre dont dispose habituellement le maire en la matière. Dans un arrêt du 2 mars 196665 , le Conseil d'État retient que : « le droit d'accès donne aux propriétaires et aux occupants des immeubles riverains de la voie publique, la possibilité d'entrer et de sortir à pied ou en voiture de l'immeuble. Il vise également ce qu 'on appelle la desserte des immeubles, c'est-à-dire la possibilité d'arrêter son Îhicule devant l'immeuble pendant le temps nécessaire à la montée et à la descente des occupants et au chargement de toutes choses utiles à la vie ou à l'activité du riverain. Ce droit peut également être étendu aux personnes dont l'activité est inhérente à la vie de l'immeuble». La réglementation du stationnement devra donc, non seulement respecter le droit d'entrée et de sortie des immeubles, mais elle devra également rendre possible le stationnement en double file ou dans des intervalles qui seraient laissés entre ces emplacements66 . Le juge administratif considère que ces conditions sont remplies lorsque les emplacements de stationnement sont accessibles gratuitement à certaines heures de la journée et que les riverains bénéficient de tarifs réduits sur les abonnements de stationnements67 · De plus, afin de respecter le principe selon lequel un arrêté ne doit pas édicter d'interdiction générale et absolue, des emplacements de stationnement gratuit doivent être conserÎs à l'intérieur même de la zone de stationnement payant. En intégrant, dès leur création, un volet sur le stationnement, les POU sont apparus comme un élément affectant le pouvoir de police du maire. En effet, l'élaboration des plans ayant été confiée aux autorités organisatrices des transports urbains, un conflit de compétence avec le maire semblait possible . Toutefois, afin d'éviter une telle situation, le législateur a posé une obligation de compatibilité des arrêtés de police du maire en matière de stationnement avec les dispositions du PDU68 . Le pouvoir de police du maire se trouve ainsi contraint par les dispositions prises par les AOTU , ce qui marque l'importance prise par le stationnement dans la gestion urbaine. Malgré cette obligation de compatibilité des arrêtés municipaux aux disrositions du plan, la position du maire n'a pas été remise en cause à l'époque6 . CE 2 mars 1966, Lyon-Marée, rec. p. 155. CE 26 février 1969, fédération nationale des clubs automobiles de France. 67 CE 30 juillet 1997, Commune de Dunkerque, tables du recueil Lebon, n· 168695. 68 Article 98 loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains (SRU). 69 Dans une réponse écrite à un sénateur, le ministre de l'intérieur souligne que : « même si l'on se place dans la perspective de l'intercommunalité, le pouvoir de police appartient au maire et il ne peut être délégué à aucune structure intercommunale qui, comme vous le savez est élu au deuxième degré .» , JO Sen . O. 3 juin 1998, p. 2193. Toutefois, ces propos sont à modérer aujourd'hui. En effet, les dispositions de la loi du 13 août 2004 (article 163) prévoient la possibilité pour le maire de partager ses pouvoirs de police avec le président de I'EPCI. V. infra sur l'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée. V. aussi Guilbot, 2007 n· 16 à 18. 66 65 Actes INRETS n· 111 37 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si la mise en place d'une politique active en matière de stationnement peut témoigner d'une prise en compte de la problématique de sécurité routière, la création d'un service de fourrière peut alors apparaître comme le moyen de renforcer cette action. La fourrière La fourrière est régie par les articles L. 325-1 et s. du code de la route, tels que rédigés par la loi no 2001-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne et par la loi no 2003-239 du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure. Ces textes permettent non seulement de mettre en fourrière les Îhicules en voie d'épavisation, mais ils permettent également au maire ou au président d'un établissement public de coopération intercommunale de créer un service public de fourrière pour les automobiles relevant de leur autorité. La mise en fourrière des Îhicules est placée sous l'autorité de l'officier de police judiciaire territorialement compétent. Jusqu'en 2000, le ministère de l'intérieur considérait que le maire de par son statut d'OPJ était compétent pour prescrire la mise en fourrière70 . Cependant, une réponse ministérielle publiée en 2002 semble considérer que le maire ne pourra prescrire la mise en fourrière de Îhicule que dans les cas où il y a infraction aux règlements édictés pour la sauvegarde de l'esthétique des sites71 . En dehors de cette hypothèse, le maire ne pourra intervenir que pour demander - et non prescrire- la mesure en s'adressant à un OPJ de la police ou de la gendarmerie. La prescription de mise en fourrière des Îhicules en voie d'épavisation c'est-à-dire « des Îhicules qui ne sont pas susceptibles de réparation 72 immédiate » concerne les Îhicules qui stationnent en des lieux publics ou en des lieux priÎs où ne s'applique pas le code de la route. La mise en fourrière d'un Îhicule constituant une opération de police judiciaire seule l'autorité judiciaire pourra se prononcer en cas d'action en responsabilité fondée sur les irrégularités dont serait entachée la décision de mise en fourrière, en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer la réalité des infractions qui l'ont motiÎe. Le juge administratif sera compétent pour connaître des mesures prises par l'autorité administrative dont relève la fourrière (très souvent la commune), notamment celles relatives aux conditions de restitution du Îhicule ou encore celles de son gardiennage. Au-delà de l'action en direction des usagers et des riverains de la voirie, le maire est également amené à intervenir sur la route elle-même. En effet, la dégradation de la voirie peut être source d'insécurité et nécessite par conséquent l'intervention du maire, au titre de la police de la conservation. 7 °Cf. réponse ministérielle, in JOAN du 6 novembre 2000, p. 6384, QE n· 51090. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 5 décembre 2002, p. 2982, QE n· 612. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 18 septembre 2003, p. 2846, QE n· 6938. 71 72 38 Actes INRETS no 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 2.2.3. La police de la conservation Police spéciale du maire, elle a pour objet de préserver l'intégrité et la destination du domaine public auquel sont intégrées les dépendances du domaine public routier73 . La police de la conservation étant liée à la domanialité, elle ne s'appliquera, dans le cas de notre recherche, qu'aux voies communales et aux chemins ruraux. Ce pouvoir permet au maire de prendre toute mesure pour assurer la préservation du domaine de la commune. Il faut cependant fa ire ici une distinction entre la conservation du domaine public et la conservation du domaine public routier. En effet, si dans les deux cas la mesure vise à préserver l'intégrité du domaine, les effets de la mise en oeuvre de ce pouvoir de police seront différents. Les actes visant à sanctionner les atteintes au domaine en dehors de la voirie routière seront qualifiés de contravention de grande voirie, alors que les atteintes au domaine public routier constituent des contraventions de voirie 74 . Une liste des infractions sanctionnées par une contravention de voirie est dressée par l'article R.116-2 du code de voirie. Cependant, cette liste n'est pas exhaustive et ne présente que les cas les plus lourdement sanctionnés . Ainsi , seront passibles de contravention les infractions aux règles régissant l'alignement, les saillies, les occupations privatives, les permissions de voirie. Par ailleurs, il convient de souligner que le juge judiciaire, compétent pour statuer sur ces atteintes à la voirie, a tendance à élargir pro~ressivement la notion d'atteintes portées à l'intégrité du domaine public routier7 . Cour de Cassation, chambre criminelle 19 mars 1969 : La Cour de Cassation retient que constitue une atteinte au domaine public routier, le fait pour un propriétaire riverain de la voie publique, de placer sur celleci des étais en vue de soutenir son immeuble endommagé par un camion . Tribunal des conflits 4 juillet 1977, Baumes et Juarez : Constitue une atteinte au domaine public routier communal , la construction d'ouvrage dans l'emprise de la voie publique. V. supra . Auparavant, on distinguait entre les contraventions de grande voirie qui concernaient les routes nationales, les rues de Paris et toutes autres dépendances de domaine public c'est-à-dire domaine ferré , fluvial , maritime et les contraventions de petite voirie qui concernaient essentiellement la voirie vicinale. Cette distinction a pris fin en 1926, avec le décret-loi du 28 décembre qui a unifié les compétences en confiant aux tribunaux judiciaires la poursuite des infractions de conservation . 75 Cour de Cassation , Crim. 19 mars 1969, Bull. Crim . Cour Cass. Ch . Crim. N. 126 ; TC 4 juillet 1977, Baume et Juarez, rec. p. 738. 74 73 Actes INRETS n· 111 39 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si le maire apparaît contraint d'intervenir sur les voies ouvertes à la circulation publique en raison de l'obligation d'assurer la sécurité et la commodité de passage sur ces dernières, son action en tant qu'autorité de police concourt à prendre en considération la problématique de la sécurité routière . Cette action se coordonnera avec les compétences de voirie que le maire pourra exercer afin d'aménager la voirie. Si la mise en oeuvre de ses compétences semble placer le maire au coeur de l'action d'aménagement, le développement de l'intercommunalité paraît remettre en cause cette position. En effet la possibilité, donnée aux communes de transférer la compétence voirie aux EPCI auxquels elles sont intégrées, est aujourd'hui renforcée par la possibilité de partager les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement entre les maires et les présidents d'EPCI 76 . S'il est vrai que l'on manque encore de recul pour évaluer les conséquences de cette nouvelle répartition du pouvoir de police, le transfert de la compétence voirie aux groupements de communes a conduit à la réorganisation de la mise en place des actions d'aménagement de la voirie. 3. L'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée : vers une remise en cause du rôle du maire? Le maire, parallèlement à ses pouvoirs de police, dispose de compétences de voirie lui permettant de créer et d'aménager les voies relevant du domaine public routier de la commune. Toutefois, certaines de ces compétences trouvent aujourd'hui à s'exercer dans un cadre d'action qui semble remettre en question la position de l'élu. 3.1 . Création de la voirie Le maire ne pourra légalement exercer ses pouvoirs de police que sur des voies appartenant au domaine public. Leur intégration se fera selon deux modalités, le classement et l'alignement. Le classement Si, le plus souvent, les voiries sur lesquelles le maire est appelé à intervenir relèvent déjà de la domanialité d'une collectivité ou de l'État, il se peut que de nouvelles voies intègrent le domaine. L'action de classement, concernant les voies communales, est régie par l'article L. 141-3 du code de la voirie routière. Il s'agit d'une procédure simplifiée (voir encadré) puisque le législateur n'a pas prévu d'enquête publique sauf si l'opération porte atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées 78 Art. 163, loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 40 Actes INRETS n· 11 1 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie par la voie. Si une enquête publique est nécessaire, c'est le maire qui sera compétent pour ouvrir l'enquête. Par arrêté, publié par voie d'affichage, il devra préciser le nom du commissaire enquêteur, mais également l'objet de l'enquête, la date de son ouverture. Un dossier contenant toutes les informations utiles sera mis à disposition de la population pendant toute la durée de l'enquête 77 · Article L. 141-3 code la voirie routière: « Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par Je conseil municipal[ ... ]» . Les propriétaires de parcelles concernées par le projet sont informés formellement du dépôt du dossier (envoi recommandé avec accusé de réception). Pendant l'enquête, le public est appelé à s'exprimer sur le projet et à émettre des observations. A cette fin, un registre, côté et paraphé par le commissaire enquêteur, sera mis à disposition. A l'issue des quinze jours d'enquête, le commissaire disposera d'un délai d'un mois pour transmettre au maire ces conclusions motiÎes ainsi que le dossier et le registre d'observation. En cas de conclusions défavorables, le conseil municipal pourra passer outre par une délibération motiÎe. Lorsqu'une voie existante est classée dans le domaine public communal, l'effectivité du classement interviendra à la date de publication de la décision. Si le classement concerne une nouvelle voie, c'est la date d'ouverture à la circulation qui entérinera la procédure. Cette procédure de classement est d'autant plus importante qu'elle constitue « un acte administratif conférant à la voie son caractère spécifique et la soumettant au régime juridique du réseau auquel elle se trouve incorporée 78 ». Elle devra, parfois, être accompagnée d'une procédure d'alignement. Cette action, unilatérale, permet de marquer clairement les limites du domaine public routier de la commune. L'alignement En effet, parallèlement au classement, la commune doit clairement délimiter son domaine public routier. Cela passera par une procédure dite d'alignement, spécifique à l'administration. Cette procédure lui permettra de fixer unilatéralement la limite des voies publiques et des propriétés riveraines. Par ailleurs, si la circulation l'exige, la collectivité aura la possibilité de modifier la largeur de la voie, en adoptant un plan d'alignement. Le plan d'alignement est obligatoire pour la voirie communale. Le projet d'alignement doit être soumis à n Art. R. 141-6, code de la voirie routière : « Le dossier devra se composer d'une notice explicative, un plan de situation et le cas échéant d 'une appréciation sommaire par nature de dépense à effectuer » ainsi qu 'une étude d'impact. Par ailleurs, si le projet vise la délimitation ou l'alignement des voies communales, le dossier de présentation devra également intégrer un « plan parcellaire comportant l'indication des limites existantes de la voie communale, des parcelles riveraines et des bâtiments existants ». 78 Goutal Y., Banel S. (2003). Actes INRETS n· 111 41 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux une procédure d'enquête publique, dans les mêmes conditions que celles prévalant pour le classement (R. 141-4 à R. 141-10 du code de la voirie). Toutefois, le Conseil général sera compétent pour organiser la procédure d'alignement si la voie concernée est une route départementale (art L.131-6 du code de la voierie routière) et le Préfet du département pour une route nationale située en agglomération. Dans ces deux hypothèses, les plans d'alignement devront être soumis pour avis au conseil municipal. Toutefois, cette compétence pourra s'exercer à un niveau supra communal. En effet, le législateur a permis aux établissements publics de coopération intercommunale de créer de nouvelles voies, dès 196679 pour les communautés urbaines et en 199980 , pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Pour les communautés urbaines, forme la plus intégrée en matière de coopération, la compétence voirie est non seulement obli~atoire mais emporte également transfert de propriété des voies concernées 1, ce qui n'est pas conséquence en cas d'accident sur la voirie, en matière de responsabilité. A l'inverse, les communautés de communes et d'agglomération pourront toujours faire le choix d'adopter ou pas la compétence. Cependant, les routes et chemins visés par le transfert demeureront dans le patrimoine des communes membres. Ainsi, il n'existe pas de voiries intercommunales pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Il résulte de cette particularité que, pour les procédures de classement et de déclassement, l'établissement de coopération intercommunale devra passer par l'intermédiaire du maire et du conseil municipal qui, seuls, disposent de la compétence pour ouvrir l'enquête publique et prononcer l'acte reclassant ou déclassant la voie communale concernée. De même pour procéder à la cession d'une parcelle appartenant au domaine public routier de la commune, seul le maire pourra prendre l'acte administratif de déclassement (valant également désaffectation) qui transférera la parcelle dans le domaine priÎ de la commune. 3.2. Aménagement et entretien de la voirie: une pratique complexe et un partage parfois subtil des compétences entre communes et EPCI Par aménagement et entretien, nous entendons: l'ensemble des opérations conduisant à rendre la voie «viable». l'exercice de la compétence de voirie conduit une nouvelle fois à constater que le maire est amené à collaborer avec plusieurs autorités administratives dont relèvent les voies de circulation traversant le territoire de la commune. Cette compétence de voirie est d'autant plus importante qu'elle constitue une importante source de contentieux. 80 Loi n· 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Loi n·99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. 81 Cf. article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales. 711 42 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie Les voies incorporées au domaine public routier de la commune, ainsi que les routes nationales et départementales traversant l'agglomération, sont aménagées afin d'assurer la sécurité des usagers. L'aménagement se traduira donc par la mise en place d'éléments de signalisation, de feux tricolores, de l'éclairage ou encore d'éléments de sécurisation comme des ronds-points ou des zones 30. Or, si le maire apparaît comme l'acteur légitime et traditionnel dans la mise en oeuvre des actions d'aménagement, les EPCI y occupent aujourd'hui une place importante. En effet, les lois du 31 décembre 1966 et du 12 juillet 1999 précitées prévoient la possibilité pour les maires de transférer la compétence de voirie aux EPCI à fiscalité propre. Ce transfert pourra être total ou partiel , obligatoire ou optionnel selon le degré d'intégration intercommunale. A travers l'étude de la réglementation de la circulation et de la signalisation , de la mise en place de l'éclairage public et de l'aménagement urbain, nous allons voir comment s'organisent communes et EPCI. La réglementation de la circulation et la signalisation Forme d'intercommunalité la plus intégrée, la communauté urbaine est de plein droit compétente en matière de signalisation, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes, les maires des communes membres demeurant compétents pour mettre en place la signalisation 82 adéquate telle que décrit par l'arrêté du 7 juin 1977 portant instruction interministérielle, modifié en dernier lieu par l'arrêté du 31 juillet 2002 83 . Cependant, dans un cas comme dans l'autre, la mise en place des panneaux de signalisation est subordonnée à l'adoption d'un arrêté municipal que seule l'autorité de police -c'est-à-dire le maire- sera apte à prendre, à l'exception des panneaux informant les usagers d'un danger qui pourront être placés par les services de la voirie sans que l'autorité compétente ait à prendre d'arrêté règlementaire. De même, en cas d'urgence, les services gestionnaires des voies pourront, sans attendre la décision réglementaire correspondante, placer des signaux de danger, de prescription, voire des signaux lumineux destinés à interdire ou régler temporairement la circulation . L'absence de signalisation, pourrait être constitutive d'une faute et mettre en jeu la responsabilité de la commune sur le fondement du défaut d'entretien normal, voire la responsabilité pénale personnelle des agents en cas de dommage corporel ou mortel 84 . La mise en place de la signalisation constitue une opération d'autant plus importante que la sécurité des usagers des voies publiques en dépend. La répartition de cette compétence entre les communes et les EPCI emporte donc d'importantes conséquences en termes de responsabilité. Ainsi, concernant les V. encadré sur la communauté d'agglomération du Pays Viennois. Ce texte, venant complété l'arrêté du 24 novembre 1967, précise les règles à suivre, tant pour l'implantation des panneaux que pour la nature des signaux à adopter. 84 V. Infra. Sur la responsabilité pénale voir Guilbot M. (Ss dir.) (2006). 83 82 Actes INRETS n· 111 43 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux communautés urbaines, la compétence de vo1ne, nous l'avons souligné, emporte transfert de propriété des voies publiques concernées. A ce titre, elles ont la charge exclusive de leur entretien et notamment de leur nettoiement, pouvant donc endosser par là même la responsabilité pour défaut d'entretien normal en cas d'accident et d'absence de signalisation du danger, source de l'accident (voir encadré). A l'inverse, ce risque sera supporté par les maires des communes membres des communautés d'agglomération et de commune. CAA Nantes 30 décembre 1998, communauté urbaine de Brest: M. H. a été accidenté après avoir glissé sur la chaussée rendue glissante par la présence de pomme de terre consécutivement à une manifestation d'agriculteurs dans les rues de Brest. Ayant la charge de l'entretien des voies publiques, la communauté urbaine avait fait procéder à des opérations de nettoyage qui n'ont pu être finies à temps. Toutefois, il appartenait à la communauté de placer la signalisation adéquate informant les usagers de la voie publique du danger, l'absence de signalisation constitue un défaut d'entretien normal de nature à engager la responsabilité de la communauté urbaine. L'aménagement de l'espace urbain consiste également pour le maire à fixer les intersections et le régime de priorité y afférent. A ce titre, le maire est seul compétent à l'exception des voies à grande circulation 85 · En effet, cette catégorie de route reste sous l'autorité du Préfet à qui il reviendra de prendre l'arrêté après proposition du maire ou après simple avis de ce dernier. Il convient de souligner que ces arrêtés préfectoraux devront s'accompagner d'un plan de gestion des feux de circulation ou de la synchronisation de ces derniers, qu'ils se trouvent à l'intérieur ou en dehors de l'agglomération . Par ailleurs, le territoire communal étant traversé par des routes à statuts différents, les arrêtés, devant désigner ces points de jonction, devront parfois être signés conjointement par deux ou trois autorités. L'aménagement de la voirie comprend également par la mise en place de feux de circulation permanents. L'article 109-1 de l'instruction interministérielle de 197786 dispose que les feux lumineux d'intersection et les feux d'affectation des voies modifiant les règles normales de circulation, leur mise en place ou leur suppression doit faire l'objet d'arrêtés pris par l'autorité compétente en matière de police de la circulation. Cependant, le juge administratif a reconnu , en vertu de la théorie de l'accessoire, que les feux appartiennent au domaine public routier et qu'à ce titre, ils relèvent juridiquement de la compétence de 87 voirie · Il y a donc ici nécessairement distinction entre l'autorité compétente pour autoriser la mise en place de la signalisation lumineuse et celle chargée 116 Les voies à grande circulation sont les routes réunissant les trois caractéristiques suivantes : elles assurent la continuité des itinéraires principaux, elles permettent le délestage du trafic et enfin autorisent la circulation des transports exceptionnels, convois et transports militaires. V. supra sur définition de la voirie. 86 V. supra. 87 CAA de Lyon 27 février 1990, tables du recueil Lebon , N" 89L Y01005. 44 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie de son entretien . Si le maire reste compétent pour prendre l'arrêté nécessaire, l'entretien pourra être confié à I'EPCI. Toutefois, il convient de distinguer deux situations. En effet, la prise en charge des feux de circulation et autres signalisations lumineuses entre dans le cadre de la compétence de voirie, obligatoire pour les communautés urbaines, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes où cette responsabilité reste à la charge des maires. Cette distinction apparaît souvent difficile à appréhender par les élus membres de groupement. Ainsi, lors de la définition de l'intérêt communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Viennois (voir encadré) de nombreux élus, éprouvant des difficultés à cerner la notion, ont souleÎ la question de savoir à qui revenait l'entretien des feux de circulation, sachant au'il 8 appartenait à la communauté d'entretenir les voies d'intérêt communautaire . Il fut répondu par le président que l'entretien des feux demeurerait à la charge des communes tout comme l'éclairage public. L'éclairage public L'éclairage public constitue également un point litigieux dans la problématique de la compétence voirie. En effet, il contribue à reconnaître la responsabilité de l'autorité compétente pour défaut d'entretien normal. La question souleÎe est donc de savoir si l'éclairage constitue une dépendance nécessaire de la voirie et par conséquent, s'il est un élément transférable aux établissements intercommunaux. Concernant, les communautés urbaines, l'article L. 5215-20-1 du CGCT qui liste les compétences dévolues aux communautés antérieures à 1999 ne fait 89 pas référence à l'éclairage public . La loi de 1966 relative aux communautés urbaines mentionnait l'éclairage comme une compétence optionnelle pouvant être adoptée par I'EPCI, mais sans pour autant l'inclure dans la compétence «voirie ». Le juge administratif a également considéré que le transfert de la compétence de voirie des communes membres à une communauté urbaine n'entraînait pas nécessairement le transfert de la compétence éclairage public (voir encadré ci-après). Dans cette hypothèse, la commune demeure chargée de l'entretien et du fonctionnement de celui-ci. 88 La notion d'intérêt communautaire a été introduite par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, et fut consacrée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il s'agit pour les conseils communautaires (pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération) ou pour les conseils municipaux (pour les communautés de communes) de déterminer la ligne de partage des compétences entre les communes membres et le groupement. Cf. Vincent M-A (2000), p. 55. 89 Il convient de distinguer les communautés urbaines créées avant la loi CheÏnement de 1999 des nouvelles car, pour ces communautés de 1·,. génération, il est possible de restreindre le périmètre de la compétence voirie, c'est-à-dire qu'il leur est possible de ne pas inclure certains équipements et opérations si, à leur création, il en avait été décidé ainsi à la majorité qualifiée. Actes INRETS n· 111 45 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux CAA Bordeaux, 15 juin 1993, ministre de l'Équipement et communauté urbaine de Bordeaux : Suite à la mise en place, en août 1987, d'un réseau d'éclairage public de forte puissance le long de la route nationale 10 sur la commune de Lonnont, le cycle de floraison des chrysanthèmes, cultiÎs par les consorts Raynal, fut perturbé ce qui entraina une importante perte commerciale pour ces derniers. En examinant le recours en responsabilité présenté par les consorts Raynal , la Cour administrative d'appel a retenu que si les compétences de la commune de Lormont en matière de voirie avaient été transférées à la Communauté urbaine de Bordeaux, il n'en était pas de même pour l'éclairage public dont l'entretien et le fonctionnement incombait à la commune de Lormont. Il semblerait qu'une logique semblable s'applique aux transferts de la compétence voirie aux communautés de communes et d'agglomération. Par exemple, l'assemblée de la communauté d'agglomération du pays Viennois a exclu l'éclairage des éléments transférés au titre de la compétence de voirie. Toutefois, il arrive qu'au-delà de l'interprétation du partage de la compétence voirie, une organisation propre soit mise en place par les communautés. Ainsi, la communauté urbaine de Strasbourg, même si elle n'a pas compétence sur l'éclairage public, intervient comme prestataire pour la ville sur la base d'une convention entre la ville et la communauté urbaine. Par ailleurs, il convient de noter qu'une conception plus patrimoniale de la compétence voirie tend à assimiler les ouvrages destinés à assurer l'éclairage des voies · de circulation comme des dépendances indispensables ou nécessaires pour la voie qu'ils ont pour objet d'éclairer. Les aménagements urbains et l'entretien de la voirie La mise en place d'aménagements urbains est un corollaire à la mise en place de la signalisation, de l'éclairage et des feux de circulation. En effet, l'établissement de zones 30, de carrefours giratoires, de plateaux ralentisseurs, d'éléments paysagers, etc. sont autant de moyens visant à induire un comportement de prudence chez les usagers des voies de circulation . Cette compétence d'aménagement fait partie des éléments transférables aux EPCI. Si cette faculté peut se justifier par des raisons financières, de telles mesures sont souvent coûteuses notamment pour les communes situées en zones rurales rarement dotées d'un budget suffisant, il n'en demeure pas moins que les élus locaux en raison de leur proximité, sont les mieux placés pour juger de l'opportunité et de la pertinence de telles implantations. Dès lors, se pose la question de la place des maires dans l'organisation des projets d'aménagements. Il semblerait, au regard des pratiques sur le terrain, que les élus demeurent pleinement intégrés aux opérations d'aménagement, leur consultation constituant un point essentiel pour les communautés. Ainsi, certaines 46 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie communautés urbaines mettent en place des moyens afin de prendre en considération les demandes des élus locaux. Par exemple, la communauté urbaine de Brest organise des visites en bus des différentes communes membres afin que les élus puissent exprimer leurs priorités en toute connaissance de cause. A Cherbourg, la communauté urbaine organise des réunions biannuelles avec tous les acteurs concernés, parmi lesquels les maires, pour anticiper les travaux sur trois ans . Pour les aménagements les plus modestes, une double validation par le maire et le président de la communauté urbaine, peut également être prévue. Au sein de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois (CAPV), les demandes d'aménagement de voirie suivent une procédure bien établie au cours de laquelle les maires se disent bien associés depuis la phase initiale jusqu'à la mise en oeuvre des projets. Le projet d'aménagement est dans un premier temps préparé par les communes qui devront par la suite le soumettre à la commission voirie-travaux. Cette assemblée se compose d'un à deux élus par communes membres et se réunit environ tous les trois mois. La décision d'engager des moyens sera fonction du caractère prioritaire des travaux. Une fois la validation de la commission accordée, la décision devra encore être soumise à l'instance intermédiaire, représentée par le bureau de la communauté d'agglomération qui réunit l'ensemble des maires. Enfin, dernier stade de la procédure, le projet d'aménagement devra recevoir l'approbation définitive du conseil communautaire. Selon le responsable du service aménagement voirie, le travail en commission n'a jamais constitué une difficulté, l'assemblée étant « composée de personnes très présentes et où il y a un très bon relationnefO », de ce fait aucun arbitrage n'a été nécessaire depuis que la CAPV a pris la compétence. L'entretien des voies ouvertes à la circulation publique constitue un point 91 important de la compétence de voirie . Cependant, si l'entretien se définit comme le nettoyage des voies et leur réfection temporaire ou définitive, son contenu semble être à géométrie variable . En effet, compétence transférable aux établissements intercommunaux, la répartition entre communes et communautés semble s'adapter aux situations propres à chaque réalité locale, ce qui parfois aboutit à un partage surprenant. Ainsi, à Nancy, la communauté urbaine a la charge du balayage mécanique alors que les communes membres du groupement effectuent le balayage manuel si elles ne l'ont pas confié à I'EPCI par voie de convention . La répartition des opérations d'entretien peut également être établie sur des critères de proximité. La communauté d'agglomération du pays viennois a choisi au titre de ses compétences optionnelles de gérer l'entretien des voiries Enquête de terrain auprès de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois, entretien du 6 mars 2007. 91 En effet, la commune peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement d'un défaut d'entretien . Cf. Gaudemet Y. {2002). 90 Actes INRETS n· 111 47 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux relevant de l'intérêt communautaire 92 . Toutefois, les opérations dites d'entretien consisteront uniquement à élaguer, faucher et nettoyer les fossés bordant les voies communautaires. L'entretien que l'on peut qualifier de« courant» comme l'état des routes, la suppression des « nids de poule», le balayage des gravillons ... , ainsi que le déneigement restent du ressort des communes. Cette distinction semble s'appuyer, selon les élus, sur leur plus grande proximité les rendant plus aptes à intervenir rapidement. La communauté d'agglomération du Pays Viennois (enquête de terrain mars 1 avril 2007) : La communauté d'agglomération du Pays Viennois (CAPV) a été constituée le 1er janvier 2002 et la compétence voirie lui a été attribuée le 1er janvier 2004. Ce domaine d'intervention, compétence optionnelle selon les termes de la loi du 12 juillet 1999, n'est pas nouveau pour le groupement. En effet, avant la création de I'EPCI, la plupart des communes membres (15 sur les 18 actuelles) étaient intégrées au sein d'un syndicat intercommunal de voirie des cantons de Vienne. Le nouveau syndicat, en collaboration avec les Ponts et Chaussées, qui deviendra en 1966, suite à sa fusion avec les services de la construction, la direction départementale de l'Équipement (ODE), va négocier des marchés de voirie et fixer un calendrier des interventions dans les communes. Pendant cette période, de nombreux travaux sont lancés tels que le goudronnage des places publiques et des voies communales, l'aménagement des stades, etc. Le financement se fait par cotisation annuelle des membres. Malgré un changement de forme et de statut en 1962 (le syndicat à vocation unitaire devient un SIVOM), la voirie est restée l'activité essentielle du groupement et a été étendue à l'entretien des bordures. En 1968, le SIVOM arrête son périmètre définitif en intégrant la commune de Chasse sur Rhône. Tout au long de son activité, le SIVOM s'est également défini comme un lieu d'échange, de formation pour les élus. Cette particularité a permis l'établissement de relations fortes et constructives dépassant les clivages politiques classiques et constituera une force dans la mise en place et la conduite des politiques voulues par le syndicat. Jusqu'à sa dissolution, le SIVOM multipliera les domaines d'intervention (action envers les personnes âgées, instauration d'une permanence de consultation architecturale à l'intention des particuliers, opération programmée de l'amélioration de l'habitat, ... ). La loi du 12 juillet 1999 crée la catégorie des communautés d'agglomération destinée à fournir un cadre rénoÎ à l'intercommunalité en milieu urbain. Les communes participant au SIVOM répondant aux critères fixés par la loi, la transformation du syndicat en communauté d'agglomération eu lieu entre juin 2001 et le premier janvier 2002. Aujourd'hui , la CAPV a repris l'ensemble des compétences dévolues au syndicat, parmi lesquelles la voirie au titre de l'entretien et de l'aménagement. 82 De manière générale, toutes les actions, opérations, zones et équipements dont l'intérêt ne sera pas détachable du développement, de l'aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l'ensemble de la communauté, ont vocation à être reconnu d'intérêt communautaire. Cf. Vincent MA. (2000). 48 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 4. Conclusion Si le maire demeure titulaire de pouvoirs de police et de compétences de voirie lui permettant de mettre en place de Îritables politiques municipales de lutte contre l'insécurité routière, l'évolution de la législation en matière d'intercommunalité semble quelque peu remettre en cause cette position centrale. En effet, la possibilité de transférer la compétence de voirie et de partager le pouvoir de police de circulation et du stationnement, entre le maire et le président de I'EPCI bénéficiaire du transfert, conduit à repenser la pertinence et la cohérence des politiques locales de sécurité routière. Par ailleurs, la voirie constituant une source importante de contentieux, se pose la question de la mutualisation du risque lié à la mise en jeu de la responsabilité administrative. En effet, l'évolution de la jurisprudence, depuis de nombreuses années, semble tendre vers une meilleure prise en compte de l'enjeu de sécurité routière, notamment en abandonnant, presque totalement, l'exigence d'une faute lourde dans la réalisation d'un dommage lié à l'exercice des pouvoirs de police. Cette tendance conduit à faciliter l'action des victimes, ainsi que la reconnaissance de la responsabilité des autorités administratives. Ainsi, le maire et la commune se trouvent-ils au coeur d'un double mouvement, celui d'un dessaisissement progressif des compétences de voirie au profit des EPCI et d'un renforcement croissant du risque juridique. Références Ada J., Demouveau J.-P . (2003). Les pouvoirs de police du maire, Ed . BergerLevreau, Coll. Les indispensables, 2003, 373 p. Fleury D. (1998). Sécurité et urbanisme : la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Ed. Presse de l'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, 1998, 299 p. Froment J.-C., Nemarq C., Zamponi F. (1999). La commune et l'insécurité, Foucher, coll. Le guide de l'action locale, 1999, 93 p. Froment J.-C. (2004). Des pouvoirs de police du maire aux « politiques de polices municipales»?, La semaine juridique, no 16, 13 avril 2004, pp. 541-548. Gaudemet Y. (2002). Traité de droit administratif, Tome 2 : Le droit administratif des biens, LGDJ, 2002, 477 p. Goutal Y ., Banel S. (2003). 10 conseils juridiques sur la voirie, Le Courrier des Maires, septembre 2003, pp. 31-40. Guilbot M. (Ss. dir.) (2006). RESPONS - La mise en cause de la responsabilité des auteurs indirects : un levier pour une meilleure prise en compte de la sécurité des déplacements par les décideurs publics ? Rapport final au Prédit, G03, août 2006, 312 p. Actes INRETS no 111 49 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Guilbot M. (2007). Les pouvoirs du maire en matière de circulation et de stationnement in Pratique de la Sécurité Locale, J.-C Froment (coord. par), LexisNexis Litec, Ed . du Juris-Ciasseur, 2éme édition no 1-2007, fascicule 55. Guilbot M. (2007). L'administration de l'équipement et de la sécurité routière in Pratique de la Sécurité Locale, J.-C Froment (coord. par), LexisNexis Litec, Ed. du Juris-Ciasseur, 2éme édition no 1-2007, Fascicule 175. Institut national des études territoriales (2006). Compétences des communautés urbaines, La gazette des communes, cahier détaché no 3, 26 juin 2006, pp. 261-297. Joyes J.-F. (2005). Le nouveau pouvoir de police du président d'un établissement public de coopération intercommunal, AJDA, 10 janvier 2005, pp. 21-29. Landet E. et Y. (2005). La voirie communale et intercommunale, Le Courrier des Maires, mars 2005, pp. 83-96 . Peres K. (2002). Les évolutions juridiques du stationnement : vers un pouvoir d'agglomération? Mémoire stage de Licence (ss dir. de M. Guilbot), Université Aix-Marseille 3, Septembre 2002, 80 p. Vincent M.-A (2000). Sept questions sur la notion d'« intérêt communautaire», La gazette des communes, no 1569, 16 novembre 2000, p. 55. 50 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Joël Yerpez !"l, Sofia Bouceddour (- l, Michèle Guilbot !"l !"lIN RETS - département Mécanismes d'accidents !-l CIRTA, IUAR Université de Provence, INRETS- MA Article accepté le 15 décembre 2008 Résumé : cet article décrit et analyse les pratiques d'un élu local et de sa délégation (adjoint au Maire chargé des travaux et des services techniques) sur les problèmes de sécurité routière dans une ville de 6 500 habitants. Quelles questions sont posées par les administrés, comment y répondre ? A la fois chercheur en sécurité routière et élu local, l'auteur de la recherche a pu s'appuyer sur une << auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Est ainsi décrit un an de pratiques de l'élu local confronté aux questions de sécurité routière. Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'analyse des accidents corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Nous décryptons ici les demandes formulées par la population et leur lien avec les questions de sécurité routière, ainsi que la façon dont elles sont traitées par la commune. Le lecteur intéressé trouvera dans le rapport de recherche un bilan plus complet et deux exemples de traitement de projets permettant de retracer les étapes techniques, le jeu des acteurs, l'évolution des composantes du projet (Yerpez et Bouceddour, 2004). 1. Contexte de la recherche 1.1 . Problématique L'intégration technique de la sécurité routière dans l'aménagement, en particulier dans la planification urbaine, est aujourd'hui un enjeu reconnu en matière de prévention des accidents . Les approches urbaines ont intégré depuis longtemps une réflexion sur la sécurité ; des outils ont été conçus et validés (Fleury (Ed), 2002). Les mesures ponctuelles mises en oeuvre dans les programmes de traitement de «points noirs» depuis la fin des années 1950 ont fait la preuve de leur efficacité. Des démarches plus globales, s'appuyant notamment sur la modération de la circulation et de la vitesse, ont également montré leur Actes INRETS n· 111 51 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux pertinence dès la fin des années 1970 (Janssen, 1991 ). Dans les années 1980, les opérations Ville plus sûre, quartiers sans accidents (CETUR, 1990; CERTU, 1994) ont montré que des réductions massives de l'insécurité routière par l'aménagement de la voirie urbaine étaient possibles, y compris sur des voies artérielles. Ces opérations s'inscrivaient dans une mouvance d'études pluridisciplinaires et de démarches locales. Elles ont été à l'origine de remise en cause des cultures techniques, en mettant l'accent sur les collaborations interdisciplinaires (ingénieurs, urbanistes, paysagistes .. .) et sur de nouvelles organisations de projets. Les objectifs et les réalisations de ces études concernaient la sécurité et la circulation mais aussi la qualité de vie et la dynamique locale (Fleury et al., 2000). Cependant, l'intégration dans les pratiques de ces connaissances et des outils techniques (zone 30, partage de la voirie ... ) reste encore limitée. Certes, on observe des avancées récentes avec la future création des zones de rencontre impulsée par le Comité interministériel de sécurité routière du 13 février 2008, mais les modalités de leurs réalisations techniques restent à définir93 . Des recherches pour appréhender les difficultés de l'intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine ont été menées par l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, notamment dans le cadre du projet SEGUR94 (Fleury, 2002) puis du projet MISTRAL95 . Des travaux posent la question de la place de la sécurité routière dans les organigrammes de gestion de la ville (Fleury et al., 1998 ; Grenier, 1999 ; Bouceddour, 2004 ), des porteurs de la valeur sécurité routière (Désiré et al., 2001) ou de la culture technique (Yerpez, 2002 ; Montel, 2002). Une connaissance « professionnelle » de la sécurité routière et du milieu opérationnel local constitue alors un atout pour mieux comprendre les verrous institutionnels et les contraintes techniques. C'est ainsi que l'opportunité d'un double positionnement de chercheur au département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, dans l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public, et de maire adjoint d'une ville de 6 500 habitants (La Fare-les-Oliviers), délégué aux travaux et aux services techniques, permet d'observer et d'analyser les problèmes posés, les besoins et les réponses du local en matière de sécurité routière. 93 Décret 2008-754 du 30 juillet portant diverses dispositions de sécurité routière et modifiant le code de la route, notamment, l'article R.110-2. 94 SEGUR Intégration de la Sécurité routière dans la Gestion Urbaine 2001-2004, projet fédérateur de I'INRETS. 95 MISTRAL Aménagement et Intégration de la Sécurité dans la Gestion Territoriale, projet de I'INRETS 2005-2008, en prolongement de SÉGUR. 52 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Notre recherche , développée dans le cadre du Prédit 3 dans les années 2003-2004, avait pour but de décrire et d'analyser les pratiques d'un élu local «au jour le jour» (Yerpez et Bouceddour, 2004) . Quelles questions préoccupent les administrés? Comment y répondre? La double position de chercheur en sécurité routière et d'élu local est une position privilégiée d'observation et d'analyse. En effet, l'expérience de chercheur en sécurité routière permet de discerner et d'analyser les différentes formes que prend la sécurité routière dans les débats et les pratiques des acteurs locaux. Le statut de maire adjoint permet d'être un acteur direct, au fait des décisions, des choix et des pratiques d'aménagement de la ville. Il s'agit moins d'une recherche à visée généralisatrice que d'une démarche heuristique sur les pratiques et les besoins de traitement en sécurité routière à l'échelon local. 1.2. Questions de méthode Mener ce type de recherche en s'appuyant sur « l'auto-observation » des pratiques pose des questions de méthode ; d'une part, la méthode utilisée s'apparente à de l'observation participante, d'autre part, il s'agit d'observer ses propres pratiques. Dans l'étude des méthodes et techniques en psychologie sociale, Delhomme et Meyer (1997) caractérisent l'observation participante par la participation prolongée à un milieu social. Couramment pratiquée par les anthropologues et les sociologues, elle débouche sur l'étude d'une totalité sociale saisie sous des dimensions multiples. Les auteurs insistent sur l'intérêt de l'observation participante pour avoir « accès à des éÎnements plus priÎs, plus impliquant, non explicites et parfois à des informations cachées qui seraient inaccessibles à une observation directe ou à une investigation instrumentée par des questionnaires». Nous citerons par exemple l'étude de Abelès (2000) sur la vie des députés à l'Assemblée Nationale. Grawitz (1996) précise la nécessité dans certaines recherches de faire appel à des participants observateurs dans la mesure où il est bon d'avoir un allié dans la place. « Sans doute, des observations provenant de membres trop impliqués dans le groupe, risquent de n 'être pas objectives. Mais on y gagne parfois la découverte beaucoup plus rapide des problèmes cachés ». Dans notre cas, la même personne est à la fois observateur et acteur. Cette configuration nécessite un suivi rigoureux de la démarche, notamment le cadrage théorique et la tenue d'un carnet de bord (Delhomme et Meyer, 1997, 2002). Dans ce contexte particulier, nous pouvons qualifier notre méthode d'« auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Nous avons analysé un an de pratiques de l'élu local et des dossiers techniques suivis pendant cette période. Nous avons constitué une grille d'observation et d'analyse des pratiques selon un suivi rigoureux du déroulement d'une observation participante. Actes INRETS n· 111 53 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de pouvoir comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Il n'est pas possible dans le cadre de cet article de présenter en détail le territoire de la commune analysée ainsi qu'un état de l'accidentalité. Observons par ailleurs que les questions de sécurité routière sont également abordées par les autorités communales à l'occasion de l'examen des projets communaux (PLU, réhabilitation d'école, aménagements de voirie ... ), qui ne sont pas rappelés dans cet article. Tous ces éléments sont décrits dans le rapport de recherche (Yerpez et Bouceddour, 2004). Nous nous attacherons ici aux demandes des habitants (demandes individuelles et demandes formulées en comité de quartiers) et à la façon dont elles sont traitées par les autorités communales. Nous évoquerons le décalage entre ces demandes et la réalité objective de l'insécurité routière. 2. Les demandes de la population : formes et contexte Les administrés s'adressent régulièrement à la mairie pour des raisons aussi nombreuses que variées (CDC-MC, 2002). Certaines concernent les formalités administratives qui doivent être réalisées à la mairie (notamment à propos de l'état civil), d'autres portent sur l'exécution de certains services publics (comme la cantine scolaire ou le ramassage des ordures ménagères). Mais plus largement, les administrés interpellent la municipalité pour toutes questions concernant la vie dans la commune. Ils peuvent ainsi exprimer leur mécontentement, soumettre un avis, formuler une demande (de travaux, par exemple), etc. Ces interventions prennent la forme de lettres, d'appels téléphoniques ou d'interpellations orales lors de rencontres informelles ou formelles avec les élus ou les employés municipaux. 2.1. Demandes écrites Lorsqu'une lettre est adressée à la municipalité -généralement à Monsieur le Maire- elle est réceptionnée au cabinet du Maire. Le responsable du cabinet a pour mission de répartir le courrier entre les différents services municipaux selon le sujet traité. Cette distribution s'effectue selon la procédure en vigueur dans la commune: deux visas tampons, l'un «pour attribution», l'autre «pour information ». Le cabinet délègue ainsi une mission à un service particulier ou bien informe un ou plusieurs services qu'il juge susceptibles d'être intéressés sans pour autant être compétents pour répondre à la demande. Les directeurs des services municipaux reçoivent l'avis pour attribution, les élus délégués à ces services pour information. Le service ou la personne recevant un avis pour attribution devra donc traiter la demande, c'est-à-dire l'analyser et proposer une réponse au cabinet du Maire qui la validera et autorisera le service à répondre à 54 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière l'administré. En ce qui concerne les services techniques, une réunion hebdomadaire est organisée avec les membres du cabinet du Maire, l'élu délégué, le directeur et le secrétariat des services techniques, pour étudier les demandes reçues au cours de la semaine. Dans la mesure du possible, chaque demande est traitée et fait l'objet d'une réponse par courrier. La réponse peut être négative ou positive, ou encore faire l'objet d'un « courrier d'attente » si , pour diverses raisons (financières, techniques, politiques), la décision doit être reportée. 2.2. Demandes orales Les demandes exprimées à la mairie par téléphone sont orientées par le standard vers le service qui lui semble le plus à même à répondre. Parfois, le service demande à l'administré de formuler sa demande par écrit afin qu'elle prenne un caractère plus officiel. En outre, le suivi de la réponse s'en trouve facilité. L'interpellation orale des élus ou des services municipaux peut se faire à n'importe quelle occasion et particulièrement dans le cadre de comités de quartier. Il s'agit de réunions organisées à l'initiative des élus où l'ensemble des habitants d'un quartier est invité à exposer ses problèmes aux élus et aux services municipaux. Il faut remarquer qu'une partie des demandes par téléphone et des interpellations orales ne nécessite pas de demande écrite dans la mesure où elle concerne des détails de la vie locale (une poubelle oubliée, une bouche d'égout encombrée, etc.). En revanche, les administrés comprennent que des demandes plus importantes doivent être formulées par écrit. 2.3. Eléments de contexte Nous nous intéressons aux demandes de la population qui ont concerné directement ou indirectement la sécurité routière. Nous avons choisi d'étudier un an de demandes afin de couvrir l'ensemble des éÎnements du calendrier municipal (préparation et vote du budget, préparation de subventions, comité de quartier, ... ) et climatiques (rigueur de l'hiver, chaleurs estivales, orages d'automne, .. .). La période d'analyse s'étend de mars 2003 à mars 2004. Nous avons recueilli pendant cette période l'ensemble des demandes écrites, individuelles ou collectives (pétitions) et les demandes orales formulées lors du comité de quartier du 9 mars 2004. Nous avons retenu quelques demandes par téléphone et quelques interpellations orales dans la mesure où elles avaient un lien direct avec des questions de sécurité routière. Précisons que l'élu aux services techniques ne tient pas de permanence, les demandes ne peuvent donc pas être effectuées par cette voie. L'analyse des demandes locales permet de mettre en évidence des typologies de demandes auxquelles est soumis et doit répondre un élu local pour mener des actions d'amélioration de la sécurité routière (cf. Carte 1). Il Actes INRETS n· 111 55 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'agit de définir la nature et le contexte de la demande, ainsi que de caractériser la réponse, notamment les freins aux actions. Le cadre de l'analyse distingue les demandes ponctuelles- individuelles ou collectives - de celles formulées lors du comité de quartier ( « CIQ » sur la carte 1). Carte 1 - Cartographie des demandes de la population 3. Un intérêt certain de la commune pour les demandes organisées et/ou professionnelles Au-delà de la demande se pose la question des demandeurs. Quel type de population demande des actions d'amélioration de la sécurité routière? Même si on observe des similitudes quant aux problématiques souleÎes, on note des différences entre les demandeurs (statut: personnes physiques, personnes morales ; qualité: particuliers, professionnels; etc.) et les différents canaux utilisés pour exprimer les attentes (discussion, courrier, pétition). La catégorie socioprofessionnelle des demandeurs apporterait certainement des renseignements intéressants. Les demandeurs sont des personnes qui savent qu'il est possible d'exprimer des doléances auprès de leur municipalité et que leur demande va être traitée par les services municipaux. Les demandeurs ont la capacité à exprimer leur volonté, notamment lorsqu'il s'agit d'un courrier. 56 Actes INRETS n· 111 L 'élu local et la sécurité routière 3.1. Un demandeur très présent: l'association de parents d'élèves Il est intéressant de noter l'importance de l'implication d'une association de parents d'élèves -la Fédération des conseils de parents d'élèves des écoles publiques (FCPE)- qui intervient sept fois dans l'année de référence. Les demandes sont étayées par des annexes techniques ou juridiques. La FCPE utilise ses fiches hygiène et sécurité pour légitimer ses demandes, comme si elles avaient en quelque sorte une valeur « officielle ». Elle s'exprime régulièrement pour évoquer les problèmes auxquels sont confrontés les parents et les enfants, et pour demander une action correctrice. L'association ayant un poids relativement important, elle use de sa position pour Îhiculer cette valeur à travers un discours non « contestable » en soi. La sécurité des enfants a une forte charge émotionnelle. L'association connaît bien le territoire communal et le fonctionnement de la municipalité, ce qui lui permet de s'adresser directement à un ou plusieurs interlocuteurs clairement identifiés. Effectivement, deux lettres ont été adressées au Maire, deux à l'élue aux écoles, deux à l'élu aux services techniques et une au délégué à la police municipale, le choix étant dicté par le ou les points traités dans les courriers. Deux lettres ont également été adressées à la police municipale, l'association considérant qu'une action de verbalisation était nécessaire : l'une pour faire respecter un arrêté municipal de 2002 concernant les arrêts minutes et l'autre, pour réprimander le stationnement illégal constituant un obstacle au cheminement piéton . Il est à remarquer que l'association s'appuie à bon escient sur les textes législatifs ou réglementaires pour légitimer ses demandes. De plus, précisons que la seconde lettre adressée à l'élu aux services techniques fait suite à une précédente lettre adressée au Maire environ un mois auparavant et pour laquelle l'association n'avait toujours pas reçu de réponse. Ainsi, environ un mois après l'envoi d'un premier courrier, elle n'hésite pas à relancer les services municipaux sur la question de la pose d'un miroir. Elle semble être un acteur habitué aux procédures administratives et exige de la part de ses interlocuteurs une certaine réciprocité. Elle appuie donc ses demandes de lettres régulières. Par exemple pour la pose du miroir en face du stade, près de l'école, elle envoie un total de quatre lettres jusqu'à obtention d'une réponse (positive). Elle sait aussi, par expérience, que les demandes sont traitées et qu'elles peuvent obtenir satisfaction, comme par exemple le reÐtement en bicouche d'une aire de parking située près de l'école qu'elle a obtenu début 2003. Il peut arriver qu'elle argumente d'un aménagement non réalisé pour obtenir en contre partie un autre aménagement ou une action de sécurité routière. La FCPE se veut ainsi un acteur nécessaire aux projets (d'aménagement) liés aux écoles. Elle requiert ainsi sa présence lors d'une commission sécurité pour que la commune puisse étudier ses propositions . Par ailleurs, elle a une manière parfois péremptoire pour formuler ses demandes, ou bien joue du « sacrifice » des parents et enfants pour le bien de la communauté. En d'autres termes, elle use d'une certaine rhétorique pour Actes INRETS n· 111 57 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux appuyer ses demandes : « Si l'inefficacité perdure, nous serions dans le regret de vous demander l'interdiction formelle d'accès à tout Îhicule», «Les enfants et les parents qui sont obligés de se déplacer à pied pour faciliter la fluidité du trafic (sur la RD 10) », «Nous connaissons votre engagement auprès des enfants de votre commune » . .. Les demandes de la FCPE qui ont trait à la sécurité routière peuvent concerner un problème localisé aux abords des écoles (stationnement, cheminement piéton) ou un problème en lien avec le fonctionnement plus global du village. Quand l'aménagement n'est pas remis en cause, c'est souvent un « mauvais » usage par « les autres » qui est pointé (chaîne de protection empêchant le stationnement sauvage sur l'esplanade de l'école non remise en place, arrêt minute qui devient du stationnement. .. ). Pour parer aux comportements « déviants » de certains usagers, parents ou autres, elle exige souvent la présence de la police municipale et une action répressive de verbalisation. Elle formule également des propositions quant au trajet et mouvements des bus au moment des entrées/sorties d'école que la commune devrait négocier avec la société des transports publics. Globalement, les points sensibles releÎs concernent : le stationnement non suffisant aux abords des écoles, où aux heures de pointe règne une ambiance de désorganisation ; le cheminement piéton en certains lieux de la commune où les trottoirs sont soit manquants, soit trop étroits et la pose de miroir pour protéger les enfants des voitures en sortie de certains axes présentant des pertes de visibilité. La problématique du cheminement piéton entre le village et le groupe scolaire évoquée par la FCPE (trottoirs étroits, obstacles, stationnements sauvages) dépasse le cadre scolaire. Il s'agit de réfléchir sur l'aménagement de la commune et le réseau routier afin de tenter de résoudre ce problème récurrent lié au trafic intense d'une route départementale (la RD 10). L'action de la FCPE en faveur de l'amélioration de la sécurité routière est d'un côté éminente, à la fois dans son discours et dans les propositions qu'elle soumet à la commune, d'un autre côté elle présente des limites dans la mesure où l'association n'est pas un acteur spécialisé en matière de sécurité routière. Ainsi les propositions qu'elle défend peuvent s'aÎrer relativement peu efficaces ou impropres à la situation . Son engagement soutenu et incessant peut apparaître d'une certaine manière comme «suspect» , on peut parfois se demander si elle n'agit pas de la sorte uniquement pour afficher une action continue vis-à-vis de ses adhérents. 3.2. Une forme organisée de la demande collective : la pétition On observe l'importance de la demande sous forme de pétition . Cinq pétitions ont été adressées à la municipalité pendant la période d'analyse. Deux d'entre elles ont recueilli un nombre relativement important de signatures (91 et 72) pour dénoncer des situations jugées « graves et inacceptables » dans la commune. La première des pétitions ayant recueilli le plus de voix concerne l'accès des habitants d'un « lotissement » situé au bord de la 58 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière route nationale 113. La deuxième concerne un problème de vitesse localisé dans un quartier. Les trois autres pétitions mettent en cause le circuit du car scolaire desservant le collège, le nettoyage et le désherbage d'une partie d'un quartier, la suppression d'une place de parking pour handicapés. Une demande qui ne laisse pas la municipalité indifférente La demande sous forme de pétition ne laisse pas indifférente la municipalité, particulièrement quand elle fait suite à un « accident » (inondation, accident de la circulation, incendie, ... ). Ce sont généralement des demandes structurées dans la forme et sur le fond, pour présenter à la municipalité de manière efficace la ou les problématiques souleÎes à prendre en considération. Elles peuvent être adressées à la fois à plusieurs interlocuteurs que les signataires jugent nécessaire d'informer. Par exemple, la pétition portant sur la vitesse estimée excessive dans un quartier a été envoyée au député de la circonscription, à la brigade de gendarmerie dont dépend la commune et à la Ligue contre la violence routière de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. La pétition concernant la tournée du car scolaire est accompagnée de pièces jointes et d'annexes pour appuyer la demande. Les pièces jointes se déclinent en un plan avec le numéro des arrêts possibles, c'est-à-dire représentant les deux propositions soumises au choix, une liste nominative des enfants susceptibles d'utiliser le car et des annexes présentant les remarques et suggestions recueillies auprès des parents lors de la signature de la pétition, telles l'absence de signalétique, l'absence de trottoirs des deux côtés de la rue et le manque de luminosité. L'emploi d'expressions avec emphase représente un moyen de mettre l'accent sur la demande ( « fortes et brutales accélérations», «arène routière», etc.). En outre, lorsque la pétition est signée par certains habitants considérés comme des personnalités du village, la municipalité aura tendance à prêter d'autant plus attention à la demande. Pour demander certains aménagements, les signataires de la pétition s'appuient sur les aménagements similaires réalisés en d'autres endroits de la commune ou dans les communes voisines, par exemple les plateaux traversants qui apparaissent comme la solution efficace pour lutter contre les vitesses excessives. Pour légitimer leur demande, ils usent également d'arguments (de protestation) valides ou non : le trafic des Îhicules légers et des poids lourds qui accroît sans cesse, le nombre d'habitants qui augmente, un croisement serait « le plus dangereux de la commune», la vitesse qui n'est pas respectée en certains lieux, le risque d'incendie, l'image détériorée du quartier ... Une demande parfois en décalage avec l'insécurité réelle et les modes de fonctionnement institutionnels L'accident est un système complexe 96 . La population en a souvent une représentation simplifiée, réduisant ce problème à un problème de vitesse ou de comportement. Les demandes formulées et les solutions proposées par la Un accident est un dysfonctionnement du système de circulation, système formé de l'interaction entre l'usager, le Îhicule et l'environnement. L'usager est le régulateur du système . 96 Actes INRETS n· 111 59 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux population ne sont pas forcément adaptées à la situation et pas toujours pertinentes. « Nous nous trouvons enclaÎs alors que des solutions existent ». « Les méthodes pour combattre cette violence routière sont actuellement parfaitement connues, et vous, élus et décideurs, ne pouvez plus vous prévaloir d'une ignorance de ces méthodes pour ne pas agir convenablement et obtenir des résultats» . A travers cette dernière phrase, nous voyons comment les demandeurs agissent à la fois sur la sensibilité des élus et des décideurs et sur leur responsabilité pour pointer le problème de l'insécurité routière. Le message porté et la manière dont il est exprimé interpellent de manière plus ou moins forte les élus et les services concernés. Selon l'urgence de la situation ou sa gravité, la réponse sera immédiate ou en suspens. Ainsi la pétition du 21 septembre 2003 portant sur la vitesse excessive en périphérie des zones urbaines, organisée suite à un accident, a reçu une double réponse assez rapidement, par la police municipale le 8 octobre 2003 et par la municipalité le 15 décembre 2003. A l'inverse, certains points souleÎs dans les pétitions ne peuvent être résolus à court terme et requièrent une réflexion à plus long terme pour être intégrés dans les projets de la commune (plan local d'urbanisme, réhabilitation de quartier, demande de subvention). Ce décalage n'est pas toujours en harmonie avec la logique des habitants et des usagers. On observe par ailleurs qu'en ce qui concerne la vitesse, souvent ressentie comme excessive par la population, une étude du CETE menée ·en 1999 aux endroits « sensibles » montre le respect global des vitesses de la part des usagers (CETE, 1999). Il est difficile ici d'analyser et de rendre compte des motivations premières des initiateurs des pétitions. Par exemple, dans un cas, ils ne prétendent pas être les représentants des habitants du quartier mais seulement les porteurs d'un message. C'est la raison pour laquelle ils ont refusé la proposition de réunion de quartier proposée par les élus, en soulignant la nécessité soit d'associer tous les signataires à cette démarche de réunion de concertation, soit la possibilité de recevoir les élus et les délégués sur le terrain par les administrés pour que chacun s'exprime « concrètement » sur le sujet - étant donné le fait que la commune se développe certes, mais demeure encore à taille humaine. 3.3. Les professionnels : des demandeurs privilégiés Un autre type d'acteurs intervient au niveau communal, que nous avons qualifié de « professionnels» . Ces personnes bénéficient d'une assise institutionnelle, disposent d'une compétence technique et d'une connaissance des rouages administratifs qui les démarquent de la population. Il s'agit des gestionnaires de propriétés priÎes, de la direction départementale de l'tquipement, des responsables communaux. 60 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Les gestionnaires de propriétés priÎes Deux demandes ont été formulées par deux organismes distincts chargés de la gestion d'un important lotissement priÎ : le syndic du lotissement et le Conseil syndical. Une copropriété a l'obligation d'avoir un syndic, professionnel ou bénévole. Dans le cas de ce lotissement, c'est un syndic professionnel qui assure cette mission. Le Conseil syndical a un statut d'association , il n'est pas obligatoire . Il assure la liaison entre les habitants et le syndic, il réunit régulièrement les membres du lotissement pour discuter des problèmes du quartier. Un représentant de la commune y assiste parfois quand un problème ou un projet peut intéresser l'une ou l'autre partie. Lorsque les points souleÎs dépassent les compétences du Conseil, ce dernier transmet les requêtes à la mairie afin que les élus puissent en discuter lors du bureau municipal. Les points signalés peuvent être divers, ils concernent par exemple la circulation, la sécurité routière, le stationnement, la vitesse ou bien le nettoyage des trottoirs, ou encore une fuite de la borne à incendie, . . . Alors qu'habituellement les demandes sont formulées à l'attention du Maire, l'un des courriers a été adressé par le président du Conseil syndical au premier adjoint. Ceci peut s'expliquer par des rapports privilégiés entretenus par les personnes ou peut correspondre à une rencontre sur le terrain entre ces deux personnes. La lettre insiste sur un point, en affirmant qu'il a déjà été souleÎ par le Conseil, sans doute oralement. Les problèmes soulignés font référence aux nuisances provoquées par les « étrangers » au lotissement. Ainsi les membres du lotissement marquent leur volonté, de manière plus ou moins indirecte, de maintenir ce lieu protégé, par exemple en demandant l'interdiction de stationnement sur environ 25 mètres. L'argumentation s'appuie sur des questions de sécurité routière : « circulation souvent bruyante et dangereuse des deux-roues (souvent étrangers au lotissement)», «vitesse excessive des Îhicules qui se rendent à la pharmacie et à la crèche» . A peine un mois plus tard, le syndic de propriété du lotissement adresse une lettre à la mairie pour solliciter une action des services techniques concernant un point évoqué dans la précédente lettre du Conseil : la fuite de la borne à incendie « qui, si l'eau gèle peut poser des problèmes de sécurité routière» . Cette fois, c'est le syndic qui interpelle la mairie sur ce problème car il n'a toujours pas été résolu . A travers cette réitération des demandes, nous remarquons qu'elles sont formulées par des personnes qui ont l'habitude de gérer des affaires et des courriers, qui n'hésitent pas à renouveler leur demande jusqu'à obtention d'un traitement satisfaisant de celle-ci. Elles savent aussi utiliser les « bons » arguments, tels celui de la sécurité routière, en usant de formules subtiles pour sous-entendre la responsabilité des élus, afin d'obtenir un résultat plus rapide. La direction départementale de l'Équipement (ODE) Deux autres demandes viennent de la ODE. La première concerne un retard de pose des barrières sur un projet de plateaux traversants en construction sur la route départementale principale {la RD 10). Le contrôleur des travaux de la Actes INRETS n· 111 61 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux ODE intervient dans le cadre d'une convention avec le Conseil général. Il soulève l'attention de la mairie sur la nécessité d'un bon déroulement des travaux. Les barrières font partie du projet, il convient de les poser dès que le plateau traversant proprement dit est réalisé. Cette demande reÐt un caractère d'autant plus impératif qu'on se situe peu avant la période des fêtes de fin d'année et qu'il n'est pas question de laisser un chantier inacheÎ pendant la «trêve des confiseurs ». L'autre demande de la ODE fait suite à un courrier de deux membres d'une famille qui déplorent un aménagement défectueux et insuffisant : « L'existant actuel réalisé dans la précipitation pour assurer l'accès d'un parking pour notre résidence ... », et qui souhaitent réaliser un accès sur la RD 10. Ils joignent un plan de masse et justifient leur demande par des questions de sécurité routière (problème de visibilité, problème de manoeuvre). Il convient de préciser que ces personnes habitent un hameau, constitué d'anciennes maisons agricoles transformées au fil du temps en appartements, où l'on déplore beaucoup de conflits de voisinage à cause de la présence des nombreuses voitures et de la difficulté à retrouver les servitudes de passage ancestrales. La ODE demande l'avis de la commune à propos de l'accès demandé, ce qui est rare, pour Îrifier que la réalisation de plateaux traversants planifiés sur la RD 10 permette la réalisation de cet accès. Cette demande de la ODE a en fait été adressée au service urbanisme qui a informé et consulté les services techniques pour Îrifier que l'accès ne débouche pas directement sur un plateau traversant. Le contrôleur de la ODE qui officie pour le Conseil général sur les routes départementales, et pour le compte de l'État sur la route nationale, entretient des rapports réguliers avec les services techniques et de l'urbanisme de La Fare-les-Oliviers. Ce genre d'intervention est souvent lié à la connaissance du terrain et des interlocuteurs. On montre ainsi le poids des relations personnelles et les usages informels dans ce domaine, comme l'a déjà mis en évidence Bouceddour (2003) dans son étude sur la gestion locale de la sécurité routière. Des responsables communaux eux-mêmes demandeurs Une demande formulée oralement a été retenue. Elle a été formulée lors d'une discussion entre l'adjoint aux travaux et aux services techniques et l'adjoint à l'urbanisme, et fait suite à la commission départementale d'équipement commercial appelée à statuer sur la construction d'une surface commerciale. Le Maire, présent à la commission, transmet une note aux délégations concernées : affaires économiques et urbanisme. Suite à cette note, l'élu à l'urbanisme s'entretient avec l'élu aux services techniques à propos de l'augmentation du trafic due au projet sur l'avenue des Puisatiers, sur le raccordement avec la RD 10 ainsi que sur la participation de la direction du magasin à l'accès, dans le cadre de la « participation pour voirie et réseaux» (PVR), disposition de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 62 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière 200097 qui permet à la collectivité de faire payer par le particulier et/ou les riverains le raccordement et l'extension des réseaux suivant certaines conditions. Les deux adjoints se connaissaient avant leur mandat électoral, l'adjoint à l'urbanisme travaillait au centre d'études techniques de l'Équipement (CETE} Méditerranée dans le domaine des structures de chaussée, l'adjoint aux travaux et services techniques travaille à I'INRETS. Ces deux personnes sont sensibles aux questions d'aménagement routier. On met ici une nouvelle fois en évidence l'importance des relations interpersonnelles dans la prise en charge des questions de sécurité. 3.4. Les demandes individuelles des administrés, des demandes ponctuelles diversifiées Dix-huit demandes sont des lettres écrites par les administrés et adressées à la mairie, à l'attention du maire en particulier, d'un adjoint ou d'un service, ou bien elles sont exprimées de manière orale auprès des élus et du personnel municipal qui sont interpellés dans la commune ou rencontrés à la mairie. Ces demandes constituent le « quotidien » des élus. Elles sont parfois justifiées, mais elles peuvent aussi être décalées par rapport à la réalité, voire utiliser l'insécurité routière comme alibi. C'est souvent difficile d'apporter des réponses adaptées. 4. Les demandes exprimées dans le cadre du comité de quartier Les comités de quartier représentent une des instances participatives locales où les habitants ont la possibilité de s'exprimer. On assiste en France, depuis quelques années, à un développement des procédures favorisant le dialogue entre les habitants et les autorités publiques. La démocratie participative est en voie d'institutionnalisation, elle apparaît comme un « remède » à la crise du politique (Comité économique et social européen, 2004 ). La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité oblige les communes de 80 000 habitants ou plus à instituer des comités de quartier dont le périmètre de chacun d'entre eux constituant la commune est fixé par le conseil municipal. Malgré ce foisonnement d'initiatives «participatives», on observe de multiples freins au système représentatif local (Pouvoirs Locaux, 2004), parfois utilisé comme «alibi» par les autorités locales pour légitimer un projet (Guilbot, 2004 ). 97 La participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) a été modifiée en 2003 pour devenir participation pour voirie et réseaux (PVR). Cette participation constitue un enjeu majeur pour les communes, notamment celles rurales puisqu'il s'agit de déterminer les modalités et la répartition du financement des équipements publics indispensables au développement de ces collectivités. Actes INRETS n· 111 63 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La commune de La Fare-les-Oliviers n'est pas tenue d'organiser cette concertation avec les habitants. Toutefois, la volonté de la municipalité est de favoriser la discussion directement avec les habitants afin de mettre en lumière les problèmes rencontrés par ces derniers. 4.1. L'organisation de la commune en quartiers Qu'est-ce qu'un quartier? Un quartier a-t-il un ancrage territorial ou une assise thématique ? Doit-on réunir les habitants rencontrant le même type de problème, par exemple les riverains de la RD 10 qui subissent des nuisances communes, ou bien les habitants d'un même quartier géographique ? Découpage des quartiers et organisation Le choix d'un découpage du territoire communal en trois quartiers géographiques permet de ne pas restreindre le nombre de participants et de ne pas réduire le comité à un certain type de problèmes. Les trois quartiers sont situés respectivement au nord-ouest, au sud-ouest et à l'est de la commune, de part et d'autre du croisement à l'angle droit du centre du village (Carte 2}. Le premier comité de quartier a eu lieu en début de mandat pour le quartier nord-ouest ; le deuxième a été organisé en 2003 pour le quartier sud-ouest. Un troisième comité de quartier a réuni les habitants du quartier est de la commune pendant notre période d'analyse, le 9 mars 2004. L'ensemble des habitants du quartier est informé par lettre. Carte 2 - Le découpage de la commune en trois auartiers 64 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Comité de quartier, déroulement Dans un premier temps, le premier adjoint, qui préside et anime ce comité, présente les membres représentant la commune, puis rappelle les projets en cours ou prévus dans la commune. Dans un second temps, il donne la parole aux administrés. Etaient présents à cette réunion : le premier adjoint délégué à la concertation, l'adjoint délégué à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire, l'adjoint délégué aux travaux et services techniques en binôme avec le directeur des services techniques, le conseiller municipal délégué à la sécurité en binôme avec le responsable de la police municipale et le directeur général des services. Le premier adjoint décrit les projets et travaux prévus et en cours dans la commune. Il s'attache notamment au projet le plus important, à savoir le projet de déviation, en rappelant que la déclaration d'utilité publique a été signée par le Préfet. En d'autres termes, cela signifie que les travaux vont débuter dans un futur proche, pour une durée d'environ trois ans. La création de plusieurs giratoires et d'un pont est prévue dans le projet. Dans un deuxième temps, le premier adjoint rappelle la « philosophie » des comités de quartier. Il s'agit d'analyser toutes les demandes pour ensuite essayer de répondre de manière précise aux administrés . La commune se doit d'informer les habitants quant au choix entrepris suite à chaque demande. Ce choix peut être positif, négatif, suivi ou non de travaux ... Avant de procéder à l'expertise des demandes, toutes les personnes qui ont assisté au comité de quartier reçoivent un compte-rendu qui permet d'avoir une vue sur l'ensemble des demandes exprimées ce jour-là. 4.2. Les demandes formulées dans le cadre du comité de quartier : un intérêt marqué pour la sécurité routière Environ 100 habitants ont assisté au comité de quartier. 30 personnes ont pris la parole. Elles ont exprimé 47 demandes. Des questions très liées à la sécurité routière Les problématiques souleÎes s'attachent à des points variés, comme le montre cette liste à la Prévert : 19 requêtes concernent la sécurité routière, 1 la sécurité civile, 4 concernent l'entretien des espaces verts (y compris les fossés), 3 traitent de l'entretien des routes, 3 des nuisances sonores, 2 d'urbanisme, 2 concernent les affaires foncières, 2 traitent de la gestion des déchets, 2 des ordures ménagères, 2 de l'assainissement, 2 de la sécurité incendie, enfin 5 demandes concernent respectivement le ruissellement de Actes INRETS n· 111 65 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux boue, le ruissellement de l'eau pluviale, la nomenclature des voies, le stationnement et le parking, le budget. On observe toutefois un intérêt ou une préoccupation majeure pour les questions liées à la sécurité routière, d'autant plus que d'autres problèmes souleÎs peuvent avoir un lien direct avec celle-ci 98 (l'entretien des routes, l'urbanisme ...). Le stationnement n'est pas ici mis en cause puisque dans ce quartier les habitants ne rencontrent pas de difficultés particulières pour stationner - contrairement à d'autres zones du village où il représente un problème majeur. Les demandes de sécurité routière sont variées, elles concernent aussi bien la signalisation que la création de trottoirs, les masques à la visibilité, la vitesse ... A travers les problématiques souleÎes, on remarque que les services techniques sont très sollicités par la population . Il s'agit en effet d'un service pilier dans le fonctionnement de la commune, dont les activités portent sur des domaines diversifiés. Précisons que le budget alloué à ce service représente environ les deux tiers du budget global de la commune. Des réponses traduisant parfois une incapacité à agir face à la dilution des compétences institutionnelles sur le territoire de la commune Les réponses formulées par les représentants de la mairie lors du comité de quartier sont parfois contraintes par l'organisation institutionnelle dépassant le cadre communal. Des demandes doivent être mises en attente. Ainsi, par exemple, des actions proposées sont conditionnées par la réalisation de la déviation. Il est en effet difficile pour la commune de réaliser des aménagements localisés dans la traversée du village sachant que la déviation résoudra une bonne partie des problèmes souleÎs. De toutes manières, le Conseil général ne subventionnerait pas de travaux sur cette emprise. Cependant, le projet de déviation peut apparaître à certains moments comme le bon « alibi » pour rejeter d'emblée ces propositions. Par ailleurs, l'intégration de la commune à la nouvelle structure intercommunale -I'Agglopôle- a modifié son fonctionnement interne en redistribuant certaines compétences au niveau intercommunal (par exemple, l'assainissement). Désormais, certains domaines ne relèvent plus de la gestion communale, le représentant de la mairie rappelle alors cette nouvelle situation en informant les habitants qu'il transmettra la demande. Comment les demandes remontent-elles à I'Agglopôle ? Quel est le traitement donné à ce type de demandes ? Comment les habitants réagissent face à ces nouveaux acteurs auxquels ils sont confrontés ? Au-delà de ses relations avec en relation constante avec départementale de l'Équipement, des relations privilégiées avec 98 la structure intercommunale, la commune est un certain nombre d'acteurs (direction préfet, entreprises priÎes, .. . ). Elle entretient le Conseil général, propriétaire des voies Une préoccupation qui n'a pas échappé aux journalistes : « La Fare-les-Oliviers, la sécurité, un problème majeur », le Régional, n. 44-9 du 1or au 7 avril2004. 66 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière structurantes de la commune. Ainsi, des demandes sont refusées par la commune en argumentant du fait que le Conseil général ne financera pas des actions non conformes à sa « politique » telles les obstacles ou la réduction de voie. Pour d'autres demandes qui ne relèvent pas de sa compétence, elle renvoie les habitants auprès des acteurs concernés (Préfet, Maire d'une commune voisine, ...). A l'inverse, quand elle est dans la capacité de répondre, la commune intervient autant pour améliorer les conditions de sécurité routière que pour satisfaire les demandes de la population . Le personnel technique et les élus ont une bonne connaissance du territoire. Ils n'hésitent pas à se rendre sur le terrain pour Îrifier un fait ou analyser un problème. Les caractéristiques (taille et nombre d'habitants) de la commune aidant, on observe une certaine proximité entre les élus et les administrés. 5. Analyse des demandes de la population Quelle est la place accordée à la sécurité routière dans les demandes ? L'état des lieux des demandes formulées par la population, de manière ponctuelle comme lors du comité de quartier, montre le poids que reÐt cette valeur au niveau local. Mais les demandes ne cachent-elles pas d'autres préoccupations, plus implicites et, d'autre part, ces demandes sont-elles justifiées par la réalité de l'insécurité ? 5.1 . La « sécurité routière », une valeur portée par les demandes Effectivement, on observe un nombre important de demandes liées directement ou indirectement à la sécurité routière. Mais on peut s'interroger sur le contenu de cette valeur telle que portée par les demandes. La « sécurité routière » est tantôt mise au premier plan, tantôt utilisée comme prétexte ou sous-entendue quand elle n'est pas mise en concurrence avec d'autres valeurs. Une demande explicite de sécurité routière On a releÎ 35 demandes d'amélioration de la sécurité routière durant la période d'analyse (rappelons qu'elle porte sur une année) et environ la moitié des questions souleÎes lors du comité de quartier a trait à cette problématique. Nous avons vu précédemment que la population s'exprime régulièrement, par différents canaux, afin d'interférer dans le domaine de la gestion locale de la sécurité routière. Elle réitère parfois sa demande si celle-ci n'est pas prise en compte ou traitée dans les délais escomptés. Les demandes de sécurité routière sont de nature diverse même si nous pouvons relever des thèmes récurrents ou sensibles. Par exemple, de nombreuses demandes concernent la diminution des vitesses et la lutte contre le stationnement sauvage. Force est de constater aussi les demandes de renforcement de la présence des forces de l'ordre (police municipale et gendarmerie) pour mener des actions de contrôle (radar) et pour verbaliser. Actes INRETS n· 111 67 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Le constat de l'insuffisance des conditions de sécurité routière est souvent releÎ par la population. La demande écrite ou orale formulée est argumentée d'un ou de plusieurs éléments de sécurité routière. La sécurité routière apparaît parfois de manière centrale dans la demande, ce qui caractérise l'intérêt porté à ce sujet ou une certaine peur de la population. La question de la sécurité routière est également mise en lien avec le domaine de l'aménagement, dans les cas où il est souleÎ lors de demandes de permis de construire (habitation, voie d'accès). Cette demande peut aussi apparaître non pertinente eu égard à une analyse critique de la situation. Par exemple, en ce qui concerne les demandes de miroirs, seule une étude globale sur la commune permettrait de hiérarchiser les priorités. Par ailleurs, la limite entre les demandes de sécurité routière et celles ayant trait à des problématiques autres est parfois étroite. Un autre type de demandes mêle également les arguments de sécurité routière, de confort, de responsabilité par exemple, soit de manière explicite pour insister sur l'importance de la requête, soit de manière implicite pour n'insister que sur la sécurité routière. L'insécurité routière comme prétexte L'argument de la sécurité routière peut être utilisé dans la perspective d'obtenir un meilleur traitement à la demande exprimée. La population a conscience qu'il s'agit d'un problème important, auquel les élus sont sensibles, ainsi elle use de cette « opportunité » pour appuyer sa demande. A travers l'argumentation exposée peuvent se cacher des problématiques différentes, telles la sécurité civile, les nuisances sonores provoquées par les Îhicules ... Le constat de l'insécurité routière peut être pertinent, dans ce cas les habitants utilisent avec emphase les arguments utiles (problème de manoeuvre, problème de visibilité, .. .) en jouant, lorsqu'ils jugent cela nécessaire, sur la responsabilité des élus si un accident survenait. La sécurité routière « sous-entendue » L'argument de la sécurité routière peut également être sous-entendu dans la formulation de la demande. On observe deux types de demandes. L'un fait référence à la sécurité routière de manière implicite, l'autre fait de la même manière référence à la sécurité routière mais en n'ayant pas saisi pleinement cette caractéristique. Pour illustrer ce propos, nous donnons l'exemple d'une pétition dont l'objet principal était le nettoyage des abords de chaussée. La problématique de la sécurité routière n'avait pas été formulée dans le cadre de cette demande, ce n'est que lors de la réunion organisée à l'initiative de la mairie pour répondre aux problèmes de désherbage, de débroussaillage, etc., qu'elle a surgi vivement. Ce sont finalement des questions de perte de visibilité qui furent mises en cause. Cet exemple montre comment la sécurité routière peut être utilisée pour pouvoir mener des actions particulières, qui à l'origine n'étaient pas reliées à cette problématique. 68 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Une « mise en concurrence » de la valeur sécurité routière Parmi les demandes régulières d'équipement, d'aménagement, par exemple, la valeur sécurité routière est parfois mise en concurrence avec d'autres valeurs. La valeur sécurité routière est une valeur parmi d'autres au sein de l'espace public, telle la qualité de vie, l'esthétique, le patrimoine provençal, ... Ces valeurs sont en compétition (Richardson, 2004 ; Watson , 2003). Le souci de la qualité de vie, souvent évoqué, s'attache principalement à rédu ire les nuisances sonores et atmosphériques dues au trafic. Par ailleurs, dans de nombreux cas, le problème souleÎ relève plus d'un problème d'inconfort que d'insécurité routière . 5.2. Des demandes d'actions de sécurité routière en décalage avec l'insécurité réelle ? Les demandes d'actions d'amélioration de la sécurité routière formulées par la population correspondent-elles à l'accidentalité sur le territoire communal ? La cartographie des accidents montre un relatif étalement des accidents sur le territoire de la commune. L'effet du carrefour des Guigues sur l'insécurité routière, autrefois point noir du département, est désormais faible . Concernant la route nationale 113 et la route départementale 10, on observe respectivement une zone accidentée au Sud du carrefour des Guigues, dans la partie Nord de la zone d'activités et une zone située entre Favier et la Giraude (Yerpez et Bouceddour, 2004). Malheureusement, les données du BAAC ne nous ont pas permis de géoréférencer les accidents qui se sont produits sur les voies communales. Nous disposons néanmoins de leur nombre (32 accidents alors qu'on en compte 109 en agglomération au total, et 171 hors agglomération) et de l'année de leur survenance (entre 1978 et 2002), ce qui rend compte de leur faible fréquence sur les voies communales, ce qui s'explique également par le fait que ces accidents sont le plus souvent de faible gravité et peuvent ne pas donner lieu à un procès-verbal. La cartographie des demandes montre schématiquement une concentration éleÎe le long de la route départementale 10 et au Nord de celle-ci. Seule une demande est localisée au Sud de la commune (Carte 1 ci-dessus). On relève de nombreuses demandes concernant la RD 10, qui correspondent à des zones sensibles . Pour certaines zones (3), il est possible d'affirmer que les demandes sont en harmonie avec l'accidentalité mesurée, en particulier pour l'une d'entre elles. Par contre, pour une autre on peut émettre l'hypothèse qu'il n'y a pas de lien entre l'accidentalité mesurée et le ressenti. Certes, nous ne pouvons pas totalement valider ce constat puisque nous ne disposons pas des données sur la localisation des accidents produits sur voies communales, mais rappelons la faible fréquence des accidents sur l'ensemble de la commune (environ 1 par an ces dernières années). C'est principalement la présence du groupe scolaire et les conditions difficiles de circulation aux heures d'entrées et de sorties d'école qui expliquent l'importance de la localisation des demandes sur cette zone. Actes INRETS n· 111 69 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Sur les routes départementales, les demandes exprimées par la population sont localisées d'une manière générale sur les lieux d'accident ou lorsqu'il y a des problèmes sensibles liés à la circulation, au trafic, au cheminement piéton . Sur le réseau communal (rues et routes) s'ajoute un problème d'inconfort, en certains lieux, partagé par de nombreux usagers. Il n'est pas possible de lier les demandes concernant l'insécurité routière avec les accidents corporels. Leur nombre est trop faible et il faut ajouter les difficultés de géoréférencement. Cependant, il est évident que l'ensemble des demandes ne s'appuie pas sur l'accidentalité mais pose des questions de sentiments d'insécurité et d'amélioration de confort. On citera notamment les questions de la vitesse et des poids lourds. La vitesse est souvent mise en cause alors que les mesures de vitesse (CETE, 1999) et les contrôles effectués régulièrement par la police municipale ou la gendarmerie montrent un relatif respect des limites de vitesse. En ce qui concerne la circulation des poids lourds en centre-ville, les résultats de notre recherche témoignent de la faible implication de ce type de Îhicule dans les accidents releÎs dans la commune (20 poids lourds ont été impliqués entre 1978 et 2002) (Yerpez et Bouceddour, 2004). Derrière la gêne Îcue à cause des poids lourds, c'est le cheminement piéton qui est mis en exergue (problématique des trottoirs étroits) ainsi que la place des usagers vulnérables dans la ville, où la circulation des voitures et le stationnement, comme ailleurs, posent de réels problèmes, qui sont d'autant plus critiques compte tenu de la morphologie de la commune et de l'attente de la déviation du village. 6. Quelques réflexions suggérées par les résultats Nous avons mis en évidence l'importance et la multiplicité des questions concernant la sécurité routière au niveau local : demandes individuelles ou collectives, sous forme de pétition , demandes spontanées ou exprimées dans le cadre de comités de quartier. En moyenne, sur une année, l'élu aux travaux et aux services techniques est sollicité plus d'une fois par semaine sur des questions liées à l'insécurité routière, sans compter l'examen des questions abordées dans le cadre de projets internes aux services municipaux. Nous avons mis en évidence le décalage entre l'insécurité objective (les accidents) et les demandes de la population. Ces dernières correspondent plus à des sentiments d'inconfort ou d'insécurité, peuvent utiliser la sécurité routière comme alibi pour appuyer leur demande, ou encore, être très chargées politiquement lorsqu'elles touchent par exemple le projet de déviation du village. Cette multiplicité de contours de la demande peut rendre plus difficile la résolution du problème. Dans tous les cas, elle pose la question de la sensibilisation de l'élu (et des techniciens) à la sécurité routière, de la compétence des services pour une expertise technique rigoureuse et une bonne connaissance du terrain. Les réponses apportées par les élus et les techniciens - souvent de manière ponctuelle - sont en réalité inscrites dans le schéma global d'aménagement de la commune. Ce schéma d'aménagement, 70 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière bien que non explicité et formalisé, est partagé par l'ensemble des élus et des techniciens. Il s'inscrit dans le projet communal ou la politique de la commune. 6.1. La sensibilisation des élus Au regard des types de demandes, une action de sensibilisation auprès des élus (et peut-être de formation) est une nécessité pour une réelle prise en compte du problème de l'insécurité routière à l'échelon local. Ceci est également nécessaire pour contrebalancer le discours traditionnel sur la responsabilité exclusive du conducteur et mieux tenir compte des résultats des travaux de recherche en accidentologie, comme ceux réalisés au département Mécanismes d'accidents. 6.2. La responsabilité Dans certains cas, les administrés, les enseignants, les responsables d'associations ... mettent en avant la responsabilité des élus et du personnel technique pour étayer leurs demandes. Au-delà de la responsabilité morale et malgré les évolutions législatives en matière de responsabilité pour imprudence ou négligence (lois du 13 mai 1996 et du 10 juillet 2000), cet argument peut avoir un écho certain chez les responsables locaux. 6.3. La compétence des services Les grandes communes ont un service technique étoffé. Les petites communes n'ont pas de services techniques et bénéficient du concours de l'État. Notre terrain d'analyse est une commune « moyenne », située dans la tranche des communes entre 5 000 et 10 000 habitants. Ces types de communes disposent d'un service technique restreint, l'aide de l'État est soumise à condition. Ce sont des communes suffisamment importantes pour devoir gérer des problèmes complexes mais « trop » petites pour avoir les moyens techniques et financiers leur permettant de le faire sereinement. Ne peut-on pas craindre une évolution difficile en ce qui concerne les qualifications des personnels communaux dans la mesure où les communes sont en concurrence avec les grandes communes, les Conseils Généraux et les intercommunalités pour les opportunités de postes et les niveaux de rémunération ? Les consultations et les marchés passés pour aide à la maîtrise d'ouvrage ou à la maîtrise d'oeuvre ne sont pas toujours faciles à réaliser dans la mesure où ces tâches nécessitent de la part des services communaux une technicité qu'ils n'ont pas toujours et l'affectation d'un budget non négligeable. 6.4. L'ingénierie publique et priÎe La question de la technicité est donc importante. Les techniciens et les élus locaux ne sont pas des spécialistes de la sécurité routière et doivent pourtant traiter régulièrement de ces problèmes. Nous avons vu que pour le traitement Actes INRETS n· 111 71 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des demandes, les services communaux font appel à des acteurs extérieurs : ODE, Conseil général, bureaux d'études priÎs. Nous avons également mis en évidence l'importance des rapports informels. Cette recherche interroge donc la place de la ODE, du Conseil général et des bureaux d'études priÎs dans les missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage et à maîtrise d'oeuvre ? Elle conduit aussi à se demander si l'intercommunalité peut jouer un rôle ? Des travaux en cours pourront apporter des éléments de réponse à ces questions (Bouceddour, 2009). 6.5. Supports documentaires d'aide à la décision Quels peuvent être les supports documentaires d'aide à la décision sur les questions de sécurité routière pour les services techniques communaux (et les élus)? Au regard de la diversité des demandes et de la puissance du réseau Internet, des réflexions sur le développement d'un serveur sur ces questions méritent d'être menées (Yerpez, 2008). Un serveur Internet de type forum « questions-réponses » concernant les problèmes de sécurité routière des collectivités peut avoir un intérêt à la condition de mettre en place un service de réponses rapides. Une des difficultés est peut-être la rédaction des questions par les demandeurs : à la fois pour des raisons de temps et peut être de difficulté d'expliciter par écrit la complexification du problème à résoudre. La piste d'une aide au questionnement par mot clef mérite d'être envisagée. Le serveur peut être complété par des expériences de terrain facilement transposables. Un complément sur les normes et les textes réglementaires est indispensable. Le CERTU (et de manière plus large, les éditions techniques des ministères) publie régulièrement des ouvrages de méthodologie, de normes, d'expérimentation ou de retour d'expériences à l'attention des acteurs de terrain . De la même façon, des éditeurs priÎs (revues spécialisées, éditions techniques ... ) publient des documents complémentaires. Le problème reste cependant la difficulté d'accès à ces sources de connaissances pour les petites et les moyennes collectivités99 . Références Abelès M. (2000). Un ethnologue à l'assemblée, Odile Jacob, Paris, 283 p. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée. Comparaison franco-italienne du contexte législatif, organisationnel, administratif et des pratiques de la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement et l'urbanisme , DESS Aménagement, Urbanisme et 99 A propos de la connaissance du risque routier lié à un problème d'infrastructure, des difficultés pour diffuser cette connaissance dans les réseaux, et des implications que peut avoir la méconnaissance du risque sur les responsabilités juridiques, v. Guilbot (2008), spéc. chapitre 8. 72 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Développement Local», IAR, Université d'Aix-Marseille Ill, 108 p. + annexes. Bouceddour S. (2009) . La prise en considération de la sécurité routière dans l'aménagement des réseaux de voirie. L'évolution des pratiques et des valeurs de la ODE et du Conseil général dans le contexte de décentralisation. ~tude de cas des Bouches-du-Rhône 2005-2007. Mémoire de thèse en Aménagement de l'espace, Urbanisme, Institut d'Aménagement et d'Urbanisme Régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill, 386 p. + annexes. CDC-MC (Caisse des dépôts et consignations, mairie Conseils) (2002). Et devinez sur qui ça retombe ? ou la vie quotidienne des maires dans 32 000 communes, La Documentation Française, Paris, 288 p. CERTU [Centre d'Études des Transports Urbains] (1994). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, réalisations, évaluations, CETUR, Paris, 253 p. CETUR (1990). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, savoir-faire et techniques, CETUR, Paris, 315 p. CETE Méditerranée (1999). La Fare-les-oliviers, mesures de vitesse en 1998, Département infrastructure et transports, service Aménagements de la voirie urbaine, Aix-en-Provence, 9 p. Delhomme P., Meyer T . (1997). 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Le cas de la ODE 100 des Bouches-du-Rhône (13) Sofia Bouceddour CIRTA- Institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, IN RETS- MA Article accepté le 11 février 2008 Résumé : nous nous intéressons ici aux actions entreprises par les concepteurs et les gestionnaires de la voirie et les aménageurs. Les travaux menés sur des problématiques proches montrent une relative absence de /'~tat au niveau local. Notre recherche, dans un contexte institutionnel en pleine dynamique, caractérisé notamment par le transfert des routes nationales aux départements, a pour objectif d'analyser les impacts de ce transfert au niveau local, en observant les évolutions de compétences des services de la direction départementale de /'~quipement (ODE). Concrètement, quelles seront les conséquences de ce transfert en termes d'aménagement et de sécurité routière ? La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique est celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation et les entretiens. Les représentations des acteurs, dévoilées par les entretiens, nous livrent des informations précieuses sur leurs pratiques. Nous portons ainsi un regard sur les actions développées par les acteurs locaux, aux diverses échelles territoriales, et impulsées (ou non) par la politique nationale. Nous analysons en particulier le rôle de /'~tat dans ce processus. Mots clés : décentralisation, transfert des routes, ODE, sécurité routière, éthique, valeurs. Ce texte est issu d'une recherche en cours réalisée pour l'obtention d'une thèse de doctorat en aménagement, menée sous la direction du professeur Alain Motte, directeur de l'institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill (laboratoire CIRTA : centre interdisciplinaire de recherche sur les Territoires et leur Aménagement). Les travaux sont effectués à I'INRETS au département Mécanismes d'accidents (MA). 100 Actes INRETS n· 111 75 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les faits présentés dans ce texte sont ceux obserÎs au moment du terrain d'études (2005-2007). Ce travail de terrain a été réalisé à un moment sensible, c'est-à-dire transitoire entre la publication des textes relatifs au dit "Acte W de décentralisation et leur mise en application. Depuis, le contexte a évolué. Toutefois, les questions de fond demeurent. 1. Introduction L'État, compétent en matière de sécurité routière, a pour objectif la diminution du nombre de tués sur la route. La politique nationale dans ce domaine concerne principalement le conducteur ~alcool , vitesse, port de la ceinture ...) et les aménagements (équipement. .. ) 01 . Dans notre recherche, nous nous intéressons aux actions entreprises par les concepteurs de la voirie et les aménageurs pour améliorer la sécurité routière 102 . Plusieurs études et recherches sont menées sur ces thématiques (prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, politique de sécurité routière, gestion micro locale, etc.). Ils rendent compte d'une mise en place par l'État d'une législation et de cadres de référence pour permettre cette prise en compte de la sécurité routière. L'observation montre comment les acteurs locaux103 vont s'approprier ces cadres de référence et mettre en place des procédures permettant de construire des réponses s'appuyant sur des projets déjà à l'agenda et des savoir-faire (Hernandez, 2003) ou des réponses à des besoins immédiats (Yerpez et Bouceddour, 2004; Bouceddour, 2004). Pourtant, un constat général peut être fait, celui d'une relative absence de l'État au niveau local. Nous portons alors un regard sur les actions d'aménagement développées par les acteurs locaux et impulsées (ou non) par la politique nationale. Plus précisément, nous procédons à une analyse de la prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement corrélativement à l'impact des politiques publiques sur le territoire au niveau local, en soulignant le rôle réel et la place de l'État dans ce processus 104 . 101 L'action des pouvoirs publics sur le Îhicule est essentiellement du ressort de l'Union Européenne et d'instances supra nationales. En ce domaine, l'impulsion est largement contrainte par les résultats de négociations avec les industriels de l'automobile. 102 La question du comportement des conducteurs n'est pas prise en compte dans cette étude, bien qu'elle soit l'objet principal inscrit à l'agenda de la politique interministérielle de sécurité routière. De nombreux travaux de recherche témoignent en effet de l'importance des infrastructures et de l'aménagement dans l'insécurité routière. A ce sujet, voir notamment les travaux de Fleury (1998) et plus largement ceux du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS (Fleury et al., 2002). 103 Nous entendons par acteurs locaux l'ensemble des acteurs institutionnels - des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que des services déconcentrés de l'État- qu'ils soient techniciens ou décideurs. 104 Cette approche n'exclut pas les usagers. Au contraire, il s'agit d'analyser comment les acteurs locaux mènent des actions d'aménagement à la fois en respectant le cadre de référence de l'État et en répondant à l'exigence de mobilité des usagers sur des périmètres sans cesse redéfinis (Millot, 2004). 76 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 En France, l'État est garant de l'intérêt général ; à l'inverse aux États-Unis, l'intérêt général vient des rapports de force entre les groupes sociaux. Dans ce contexte, les « planners » ont un rôle. La première vague de décentralisation qu'a connue la France dans les années 1980 et celle d'aujourd'hui modifient le contexte et appellent à regarder davantage les pratiques des agents. Ces derniers ont entre autres pour mission la gestion de la sécurité routière. Face à cette responsabilité, parmi toutes les autres auxquelles ils sont confrontés, et à la faiblesse des moyens dont ils disposent, ils opèrent des choix. Ces choix sont faits selon une hiérarchie des valeurs. Cette hiérarchisation pose la question des choix éthiques. La sécurité routière comme question éthique Notre principale hypothèse est la suivante : la sécurité routière comme question éthique est appréhendée au niveau local différemment par l'État déconcentré (ODE) et par les collectivités et leurs groupements. Cette appréhension agit d'une part, sur la réponse apportée par chacun des acteurs et d'autre part, sur les relations entre ces niveaux d'acteurs. Le terme éthique n'est pas réduit à son sens moral. Il ne s'agit pas de porter un jugement de valeur sur les pratiques de l'État et de l'ensemble des acteurs. La notion d'éthique est reliée à l'action (Platon, Ed . 1990), à la décision, à la notion de responsabilité ou encore à la déontologie (Kant, Ed. 1993). Autrement dit, elle renvoie à l'ensemble des questions éthiques relatives à un domaine d'activités. Par l'usage de cet adjectif, nous appliquons ces questions au domaine de la sécurité routière. Nous tentons de saisir comment les acteurs prennent en considération la valeur sécurité routière et traduisent cette considération sur le territoire, c'est-à-dire par la matérialisation de leurs pratiques en actions 105 . Les acteurs sont moins appréhendés au sens d'individu-sujet (Morin, 2004) que considérés comme ayant une action à portée collective. Notre manière de regarder l'éthique est corollaire à la notion d'intérêt général 106 . L'intérêt général appelle la question centrale du rôle joué par les autorités publiques. Dans cette étude, nous nous intéressons à la manière dont La sécurité routière n'est pas considérée par les pouvoirs publics comme un problème collectif à l'instar de l'environnement ou de la santé, la question du comportement des conducteurs (déviants) représente la cause dominante du problème sécurité routière. Néanmoins, cela ne signifie pas qu'elle ne soit pas l'objet de réglementations, d'actions dans le domaine de l'aménagement. Sur les questions de déviance et de délinquance, voir Brenac (2004) et Guilbot et Ferrant (2004 ). Par ailleurs, ajoutons que l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) avait pour thème de sa journée mondiale de la santé en 2004 la sécurité routière et que les Nations Unies ont organisé pour la première fois en 2007 la semaine mondiale de la sécurité routière. 106 Le Livre vert de la Commission Européenne sur les services d'intérêt général du 21 mai 2003 précise les missions de ces services. Ils doivent d'une part, veiller au bon fonctionnement du marché et au respect des règles du jeu par tous les acteurs, et d'autre part, garantir l'intérêt général, notamment la satisfaction des besoins essentiels des citoyens et la préservation des biens publics lorsque le marché n'y parvient pas (COM , 2003). L'intérêt général est une notion acceptée par chaque État membre, elle se situe au coeur du débat politique. 105 Actes INRETS n· 111 77 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux I'Ëtat, garant de l'intérêt général, agit dans la lutte contre l'insécurité routière. Son action dans le domaine de la sécurité routière à travers l'aménagement et les infrastructures réÏle une certaine appréhension de l'éthique face à cette problématique. De même, l'action des collectivités dans ce domaine permet une analyse de leur posture du point de vue de l'éthique. Cette définition moderne de l'éthique est celle développée au sein des théories de l'aménagement par certains « p/anners » américains (Kaufman, 1989 ; Verpraet, 1989 ; Marcuse in Verpraet, 1989). Pour I'American planning association (APA), l'éthique représente un principe de base du processus de planification. Ces « planners » reconnaissent à l'éthique un rôle important, celle-ci agit sur les décisions, les actions, les pratiques des aménageurs selon leurs préférences de valeurs. Les valeurs substantielles comme l'équité ou l'environnement guident les « planners » sur ce qui est éthique de faire ou de ne pas faire (Kaufman, 1989). Cette dimension de l'éthique est assez peu prise en considération dans les recherches européennes mais ouvre de notre point de vue des perspectives intéressantes pour l'analyse de la situation française. En outre, regarder ailleurs comment le rôle de I'Ëtat est caractérisé permet un retour fertile sur le contexte national (Paquet, 2002). Contexte institutionnel Notre recherche sur le terrain a été réalisée dans un contexte institutionnel en pleine dynamique portée par la mise en oeuvre de l'Acte Il de la 107 décentralisation , celle de la réforme de I'Ëtat dont la «modernisation» du ministère de I'Ëquipement, et par la mise en place de la LOLF 108 . Nous portons un intérêt particulier au processus de décentralisation. Il se caractérise entre autres par le transfert des routes nationales aux départements 109 , lequel s'accompagne d'un transfert des services et de personnel de I'Ëquipement vers les Conseils Généraux 110 . Ainsi nous partons de ce transfert de routes qui, Selon Marcou (2004 ), les importantes dispositions concernant la décentralisation adoptées par le gouvernement sont davantage à analyser comme approfondissement de la réforme des années 1982 et 1983 plutôt que comme un nouveau cycle dans le système français d'organisation territoriale. La loi n· 2004-809 du 13 août 2004, dite loi relative aux libertés et responsabilités locales, constitue le dernier volet de ce que l'on nomme l'Acte Il de la décentralisation ; cet acte est composé de plusieurs textes, dont le premier, la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. 108 La loi organique relative aux lois de finances du 1" août 2001 détermine le nouveau cadre juridique pour le budget de I'Ëtat. Les orientations budgétaires relatives à l'équipement et aux transports étant redéfinies, cette réforme a des effets sur les modalités de financement des routes. 109 La loi « libertés et responsabilités locales » officialise le transfert des routes aux départements dans son article 18 en précisant : «A l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière , les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental». A l'heure d'une Europe des villes et des régions, la France confie davantage de responsabilités aux départements- au détriment de la région (Fontaine in Mer1ey, 2007). 110 Pour les grandes lignes de l'évolution du contexte, voir Guilbot et al. (2006), chapitre 2 « La sécurité routière : des responsabilités partagées» , pp. 51-84, Projet RESPONS. 107 78 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 d'une part, induit un repositionnement de la direction départementale de l'Équipement (ODE) et, d'autre part, réaffirme le rôle du Conseil général (CG) à l'échelle départementale en matière d'aménagement de sécurité. Ces évolutions modifient les rapports entre acteurs, en redéfinissant les périmètres des scènes d'actions, en agissant sur les réseaux d'acteurs oeuvrant localement en faveur de la sécurité routière. Précisons que les acteurs locaux sont dotés de davantage de compétences, cela en vue d'une meilleure efficacité de l'action publique et d'un développement de la concertation avec la population . Terra in d'étude et méthodologie Le terrain d'étude est le département des Bouches-du-Rhône. Plusieurs éléments dictent ce choix. Nous mentionnons les plus significatifs. Ce département est précurseur en matière de décentralisation car il a anticipé le transfert des routes nationales par une réorganisation de ses services, se démarquant ainsi du calendrier national 111 . De plus, il connaît une forte 112 accidentalité. En 2005, 5 487 accidents corporels se sont produits · Aujourd'hui, le département est gestionnaire d'un réseau de 3 060 km de routes environ; ce sont 360 km de routes nationales dites d'intérêt local (RNIL) qui lui ont été transférés 113 . Les questions de conception et d'exploitation de la route soulevant d'emblée la question de la sécurité routière, nous nous attachons à décrire la position de la ODE au regard de l'action sécurité routière. Quel impact ce transfert va-t-il induire sur le territoire et plus précisément en termes de sécurité routière? « Calendrier des transferts : niveau national » -Transfert des routes : 1er janvier 2006, 1er janvier 2007, 1er janvier 2008 - Transfert des services de l'Équipement : courant 2006 -début 2007 -Transfert du personnel : 1er janvier 2007 Voir ci-après l'encadré sur la nouvelle organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône. Le département des Bouches-du-Rhône se situe, en comparaison avec les autres départements, sur une échelle croissante de quatre en troisième position ; l'indicateur d'accidentologie locale (IAL) est compris entre 1,1 et 1,29 %. Cet indicateur, établi par l'Observatoire National Interministériel de Sécurité Routière (ONISR), sur cinq années, permet une comparaison entre les départements les plus sûrs et les moins sûrs (ONISR, 2006). Mais précisons que le nombre d'accidents diminue, de même que le nombre de tués, à l'instar des autres départements de la région Provence Alpes Côte d'Azur (Observatoire Régional des Transports (ORT, 2007)). 113 C'est moins le transfert des routes nationales qui est contesté que les modalités de ce transfert. Le département a émis un avis défavorable au projet de décret fixant la consistance du réseau routier national. Cependant, le ministère de l'Équipement n'a pas modifié son projet, il est resté sur sa position première malgré un certain dialogue engagé (cf. article La Provence du 31 août 2005). Le département a également réagi face à l'état des routes, qualifié de mauvais, voire médiocre (cf. articles La Provence du 14 février 2006 et du 20 mars 2007), comme le constate le rapport de la Cour des comptes et le confinme le Préfet. 112 111 Actes INRETS n· 111 79 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Reposltlonnement de la ODE des Bouches-du-Rh6ne » Organisation territoriale : 2004 Les services du siège (Marseille)+ quatre services territoriaux (ST) : - ST Ouest (Arles) - ST Centre (Salon-de-Provence) - ST Nord Est (Aix-en-Provence) - ST Sud Est (Aubagne) Des ST organisés en quatre pôles : - pôle Cadre de vie - pôle Ingénierie publique -pôle Instruction et Contrôle - bureau administratif - (pôle Route : création provisoire avant transfert) Les périmètres des ST sont adaptés aux périmètres des différentes intercommunalités. Nouvelles missions organisées autour de quatre piliers : 1. Habitat, politique de la ville 2. Connaissance et planification du territoire 3. Risques et crises 4. Sécurité des transports, sécurité routière La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique repose particulièrement sur celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation 114 (Ferréol, 1995) et les entretiens (Blanchet et Gotman, 1992; Beaud et Weber, 1998). Nous avons réalisé des entretiens semi-directifs, d'une part, auprès d'agents de I'Ëquipement, des ODE notamment, et d'autre part, auprès d'agents en poste au sein des collectivités territoriales et des structures intercommunales. Le discours des acteurs interviewés nous livre des informations précieuses à la fois sur les pratiques locales et sur leurs représentations (représentations des actions, de la réalité, du monde social, etc.), dont la cohérence est mise en évidence et explicitée par le travail de recherche (Hernandez, 2003). Nous avons également utilisé les méthodes classiques des sciences sociales, telles la bibliographie, le recueil de données, etc. Les autres matériaux utilisés sont notamment les textes de lois, les docum·ents et plaquettes du ministère, l'Intranet du ministère auquel nous avons pu accéder. Cette double entrée - et par ailleurs la recherche de la cohérence de ces différents matériaux - permettent de mettre en évidence la sécurité routière comme question éthique. De plus, l'approche système, à l'instar de celle développée par De Rosnay (1975), représente un moyen de saisir des 114 L'observation peut être directe ou indirecte, qualitative ou quantitative, effectuée sur le terrain ou en laboratoire. 80 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 faits dans leur globalité, en mesurant l'ensemble des éléments qui constituent le système . Dans notre contexte, il s'agit, d'une part de rendre compte de l'ensemble des réseaux techniques et des réseaux d'acteurs et, d'autre part, de la valeur sécurité routière au sein du système. CT : collectivités territoriales CG : conseils généraux EPCI : établissements publics à caractère industriel et commercial Dans cet article, nous présentons un aspect de la recherche en cours. Nous analysons le rôle de l'État pour comprendre comment la dynamique liée à la décentralisation affecte l'organisation de l'Équipement et, de manière corrélative, comment elle affecte à la fois le rôle des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que les relations entre l'État et ces acteurs locaux. 2. Sécurité routière: une compétence régalienne ... Les résultats présentés, issus du discours des acteurs, sont de l'ordre de la représentation . Le contenu du discours est organisé selon une certaine formalisation , issue d'un processus itératif entre les dires des interviewés et notre problématique. L'analyse des entretiens a pour objectif de dégager des éléments de discussion, elle figure donc à la fin de notre présentation. La majorité des entretiens a été menée durant la période 2005-2006, c'est-à-dire à un moment sensible de la décentralisation, car transitoire entre la publication des lois et leur mise en application . Quelques uns ont été réalisés à partir de 2003, dans le cadre d'une autre étude 115 ; d'autres ont spécialement été effectués pour la présente recherche , en 2007. 115 Voir Bouceddour (2003). Actes INRETS n· 111 81 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les acteurs interviewés nous ont donné leur point de vue. Le discours qu'ils produisent est fonction de leur position (et de leur expérience) au sein du ministère de l'Équipement. Ces agents exercent pour la plupart leurs fonctions au sein des services territoriaux et les autres au siège de l'Administration centrale de l'Équipement. Les agents des services territoriaux ont été choisis dans les différents pôles (Ingénierie publique, Cadre de vie ... ), afin d'avoir leur ressenti sur l'ensemble des problématiques qui constituait alors le quotidien d'une ODE. L'État manifeste depuis longtemps sa volonté d'agir en faveur de la lutte contre l'insécurité routière mais la prise en charge de ce problème a varié dans le temps. L'appréhension de l'État face à la valeur sécurité routière détermine les modalités de son action et donc celles de son inscription à l'agenda politique. Nous rappelons quelques éléments concernant les domaines de la sécurité routière et de l'aménagement, pour mieux comprendre le rôle de l'État, garant de l'intérêt général, et sa position. Ce rôle est interrogé par les tiers lorsqu'il ne répond pas à leurs attentes et peut être mis en cause. 2.1 ... .appréhendée par l'État central Les résultats suivants portent sur le rôle de l'État central en matière de sécurité routière. Il s'agit du point de vue des acteurs interviewés (niveau national et niveau local) sur le rôle de l'État dans ce domaine. Quelques acteurs ressentent la nécessité de situer la sécurité routière dans son contexte historique avant d'en parler. Dans les années 1970, l'accident n'est plus considéré comme une fatalité. Cette évolution des mentalités est corrélative d'une évolution des connaissances dans le domaine de la sécurité routière. Il est désormais possible d'agir dans ce domaine, les pouvoirs publics définissent les premières grandes mesures réglementaires (vitesse, ceinture, alcool ... ). Les années 1980 marquent également un tournant important au niveau national. Une certaine prise de conscience agit en faveur de la sécurité routière : la route n'est plus simplement synonyme d'objet économique. En d'autres termes, la vitesse, facteur aggravant des accidents, est mise en cause et la route n'est plus reliée à l'unique fonction d'outil de développement économique. Une réflexion se développe autour des aménagements de sécurité. Durant cette même période (années 1970 et 1980), le territoire français est façonné par de grands projets 116 . L'action de l'État aménageur répond à un besoin de cohésion du territoire, mais elle présente des défauts, notamment celui d'être éloigné des préoccupations des citoyens, regrettent certains agents. Ainsi l'action de l'État a aussi évolué dans ce domaine au fil du temps, les grands programmes ont été délaissés au profit de l'autonomie des collectivités et de l'exigence de concertation avec la population. 11 8 Par exemple, les projets de TGV ou de grands axes autoroutiers. 82 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'État. Le cas de la ODE 13 Selon les agents, l'État a pour mission de répondre aux besoins des citoyens ; pouvoir disposer d'un réseau routier structurant et sûr constitue à la fois une demande nationale forte et un devoir de l'État. Une autre de ses missions est de répondre aux besoins des différentes catégories d'usagers {les piétons, les personnes à mobilité rédu ite, les cyclistes .. . ). En d'autres termes, il doit garantir un usage partagé et sécurisé de l'espace public. L'action sur cet espace se fait au travers de l'aménagement. Les aménagements urbains et ceux réalisés hors agglomération doivent assurer, selon ces professionnels, une certaine cohérence aux usagers mobiles. L'État répond au moyen de lois, de normes - réglementaires ou pas - et de recommandations. Dans leur rapport au territoire, l'État central et ses services déconcentrés devraient se distinguer par leur caractère apolitique, pointent certains interviewés. Cette neutralité doit permettre une cohésion du territoire national en le traitant indifféremment. En réalité, l'aspect politique imprègne les relations entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements. Au niveau local, des territoires sont privilégiés, d'autres sont relégués, observent les interviewés 117 . Nous ajoutons que ce traitement différencié est contraire à la notion d'intérêt général - la notion d'intérêt général étant ici reliée à l'activité d'aménagement-, lui-même porteur de valeurs telle l'équité. Le rôle de l'État, conformément à l'intérêt général, est de pallier les manques du secteur priÎ, affirment divers agents. Dans le domaine des aménagements de sécurité, les bureaux d'études ne sont pas tous suffisamment compétents pour répondre à l'ensemble des besoins exprimés par les collectivités localement. Les ODE sont donc invitées à positionner leurs services sur certaines missions (par exemple, l'hydraulique, l'ingénierie publique ...). Le ministère chargé de l'Équipement assure une certaine complémentarité public 1 priÎ . La position du ministère a varié dans le temps quant aux missions à investir, en particulier dans le domaine de l'ingénierie publique : est mise en avant tantôt l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), tantôt la maîtrise d'oeuvre (MOE) 118 . La littérature montre que le poids du politique n'apparaît pas de manière si évidente même s'il participe à la construction de l'action publique locale. Au-delà des clivages traditionnels, on observe l'existence de différents paramètres d'ordre politique dans la structure des relations Ëtat local / collectivités. Voir à ce sujet l'ouvrage de Reigner {2002), en particulier la conclusion où l'auteur distingue trois grands types de paramètres : 1. La structure du mandat des élus ; 2. La question de leur affiliation et de leurs rivalités partisanes ; 3. L'existence - ou non - d'un projet politique territorialisé. 118 L'ingénierie publique a sans cesse été l'objet d'évolutions depuis l'élaboration et la publication en juillet 1999 du « plan de modernisation ». Les évolutions sont liées à plusieurs facteurs. - La refonte du cadre juridique définissant les modalités d'intervention des services de I'Ëtat : entrée dans le champ concurrentiel en 2001, refonte des missions d'assistance pour les petites communes avec la mise en place du nouveau code des marchés publics, service d'intérêt économique européen, développement des partenariats publics - priÎs ; - la réforme de l'État : LOLF, réorganisation des services ; - l'approfondissement de la décentralisation ; - les contraintes tenant à la réduction des effectifs. 117 Actes INRETS n· 111 83 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La volonté politique de I'Ëtat de lutter contre l'insécurité routière transparaît à travers les budgets consacrés au domaine de la sécurité routière selon un responsable de bureau au ministère de I'Ëquipement. Les financements attribués à la sécurité routière étaient notables dans les années 1980. Il donne l'exemple des années 1984-1985, dans le Sud de la France, où chaque kilomètre de route concerné était doté de 1,6 million de francs : 1 000 000 de francs étaient destinés au renforcement de la chaussée et le reste à la sécurité. Les budgets de I'Ëtat ont été depuis en constante diminution dans le domaine de la sécurité routière. La question des financements est corrélative du degré d'intervention sur les routes et des modalités de cette action sur l'infrastructure. Les agents interrogés dressent le constat suivant : I'Ëtat intervenait davantage dans le passé qu'aujourd'hui -y compris avant le projet de transfert- sur le réseau routier national. Un agent en particulier met en exergue le fait que le recours plus systématique. aux forces de l'ordre et aux radars est un moyen de pallier les mauvais résultats de la sécurité routière. La question des radars est à souligner. Il s'explique longuement. Les radars sont connotés d'un effet positif (en apparence). Ils requièrent peu de moyens humains et financiers, ils rapportent de l'argent et ils donnent des résultats significatifs à eux seuls. Mais ils présentent l'inconÎnient majeur de détruire toutes les bonnes volontés, celles des acteurs locaux qui développent des actions, et même les complémentarités entre actions - les radars faisant partie d'un s~stème d'actions. Les actions visent soit le comportement, soit l'aménagemene 1 . Avec les radars, c'est le comportement des usagers (déviants) qui est visé; l'infrastructure est peu mise en cause. Cela appelle la question de la reconnaissance des défauts d'aménagement ; l'infrastructure y est mise en cause même si elle respecte les normes techniques. L'usage des radars est parfois la traduction d'un conflit de valeurs lorsqu'il crée un sentiment d'opposition entre les différents types d'actions, conclut-il. Les agents reconnaissent le rôle des collectivités en matière de sécurité routière - rôle souhaité par I'Ëtat. En effet, I'Ëtat exprime une certaine volonté pour que les collectivités s'approprient la question de la sécurité routière. Cette appropriation sous-entend une réponse ciblant à la fois le comportement - à travers l'action de communication- et l'infrastructure. Les collectivités ont la responsabilité de servir l'intérêt public local, cette mission est réaffirmée dans la loi «libertés et responsabilités locales» de 2004. En dehors de leur traditionnelle action sur le territoire, elles doivent mener une réelle politique locale de sécurité routière 120 . Cette volonté a été Îhiculée à travers quelques La définition de l'ingénierie publique tient compte de toutes ces évolutions en vue d'atteindre un nouveau projet pour l'ingénierie territoriale. On parle aujourd'hui d'ingénierie d'appui territorial (Note du METATTM du 23 juin 2004). 119 Pour une lecture critique des actions de prévention, voir l'article de Brenac (2004). 120 Ce qu'on appelle la politique locale de sécurité routière est issu du mouvement de décentralisation de 1982. Cette politique est placée sous la responsabilité du Préfet de département. Elle a pour objectif de mobiliser l'ensemble du corps social, y compris les services 84 Actes INRETS no 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 programmes (exemple, «Objectif -10% » 121 ) et a été réitérée à travers la volonté de partenariat État - collectivités dans le cadre de la nouvelle politique locale de sécurité routière 122 . L'État local, dans sa façon d'appréhender la sécurité routière, se distingue de l'État central. L'implication opérationnelle des ODE constitue l'un des déterminants de cette différence selon l'ensemble des agents. La caractéristique des agents de l'Équipement est leur culture technique, laquelle est reconnue localement, mais fragilisée par la réforme comme le déplorent les agents. 2.2 .... appréhendée par la ODE des Bouches-du-Rhône Les résultats présentés ici sont eux aussi issus des discours produits par les agents de la ODE . Ces discours portent globalement sur leur propre rôle en matière de sécurité routière. Organisation des missions 123 La sécurité routière représente l'une des grandes missions de la ODE dans 124 le cadre de son repositionnement lié à la décentralisation . Mais les agents disent qu'ils peinent à identifier les moyens de procéder pour prendre en charge la sécurité routière dont ils considèrent qu'ils ne sont pas clairement déterminés par le ministère. Ce flou, qui apparaît comme un leitmotiv dans les entretiens, déstabilise les agents qui cherchent aussi à se positionner. Rappelons que les entretiens ont été réalisés pendant une période sensible, celle des transferts des routes et des services ainsi que du personnel. Dans les services territoriaux, peu d'agents sont affectés à la sécurité routière. Seuls quelques-uns sont reconnus particulièrement compétents dans ce domaine et identifiés comme tels par leurs pairs. Certaines actions se distinguent également par le fait qu'elles ont pour cible la sécurité routière, cette dernière constituant l'objet premier de l'action et non un élément parmi d'autres publics locaux et les collectivités, autour de l'enjeu national que représente la lutte contre l'insécurité routière. Les actions développées par ces acteurs concernent à la fois le comportement (action de communication) et l'infrastructure (action d'aménagement). 121 Ce programme, lancé en 1982 par le comité interministériel du 13 juillet, accorde des subventions aux collectivités locales s'engageant à réduire de 10% en un an le nombre d'accidents de la route et qui atteignent cet objectif. 122 La « nouvelle » politique locale de sécurité routière fait référence aux évolutions de la politique interministérielle annoncées lors des assises départementales tenues en 2004 lors de la semaine de la sécurité routière. Cette politique, notamment portée par la DSCR (Direction de la Sécurité et de la Circulation Routière) -aujourd'hui par la délégation interministérielle à la sécurité routière-, est relayée par la préfecture à travers son coordinateur sécurité routière au niveau local. Il est demandé aux ODE de faire un effort particulier pour apporter tous les éléments de connaissance de l'insécurité routière locale aux collectivités. 123 Pour rappel , certains détails de l'organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône sont précisés dans l'encadré figurant plus haut. 124 Cf. encadré. Actes INRETS n· 111 85 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de l'action (exemple, gestion du fichier des accidents CONCERTO, activité des contrôleurs ... ). De plus, nous observons une « ségrégation » des actions, entre celles menées par le siège, dites de sécurité routière et celles conduites par les services territoriaux. Au siège sont localisés les agents, souvent chefs de service, et identifiés comme étant les spécialistes de la sécurité routière 125 . Ils ont en charge les travaux d'importance sur des aménagements qui nécessitent une certaine réflexion. A l'inverse, les services territoriaux ont en charge la gestion courante, les «petits travaux de sécurité», qui ne nécessitent pas d'expertise pointue. Les agents des services territoriaux en appellent parfois à la compétence localisée au siège, lorsque les moyens en interne ne suffisent pas pour la conduite des projets. Par ailleurs, certains crédits destinés à la sécurité routière sont gérés localement par les ODE, à l'instar des aménagements de sécurité d'initiative locale (ASIL) 126 . Un agent précise que cela leur permet de gérer de manière autonome les crédits en fonction des besoins locaux, ce qui échappe en quelque sorte aux grands programmes de l'État. Aussi la réorganisation des pôles au sein des services territoriaux et la réaffirmation de la sécurité routière et des autres missions ont recréé la communication entre pôles, reconnaissent certains agents malgré le sentiment général de réticence à l'égard du transfert des routes. Par cette transversalité, la sécurité routière peut être à la fois appréhendée de manière traditionnelle via l'infrastructure et via l'approche « public » - cible de la politique de la ville souligne un agent qui a découvert depuis peu cette approche « public» 127 · Culture technique et compétences en sécurité routière Nous soulignons la question de la culture sécurité routière des agents, en particulier ceux agissant au sein des services territoriaux. Bien qu'il n'y ait pas de spécialistes dans ce domaine au sein des pôles, les agents acquièrent des compétences sur le terrain. La sécurité routière est inscrite au sein de leurs pratiques et connaissances de manière plus ou moins implicite. Il en résulte que la sécurité routière est une compétence partagée par l'ensemble des agents. Ces compétences sont modulées selon leur expérience du terrain, d'où une volonté de rester proche du territoire affirment-ils. Ainsi la sécurité routière n'est pas ou peu formalisée au sein des projets ou des démarches. Ce qui ne signifie pas qu'une telle approche n'existe pas. Par exemple, lancée au début des années 2000, la démarche Management et pratiques en sécurité routière (MPSR) vise à encourager les ODE à une meilleure prise en compte de la 125 Un référent sécurité routière est nommé au sein de chaque service pour renforcer les fonctions de pilotage des services de l'État et leur implication. 126 Les ODE disposent de crédits spécifiques pour des aménagements localisés sur le réseau national, à faible coOt, visant à améliorer la sécurité routière. Ils permettent localement de réagir rapidement à des situations accidentogènes. 127 La politique de la ville s'inscrit au sein du pôle Cadre de vie au même titre que l'aménagement, l'habitat, l'environnement, les risques et les transports et déplacements. 86 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 sécurité routière dans leurs activités 128 . Elle a été expérimentée dans plusieurs départements, pour être ensuite généralisée. La diffusion de ce programme au sein des services a connu quelques difficultés au départ, entre autres du fait de manque de moyens. Ce type de démarche est parfois Îcu difficilement par les agents dans le sens où elle nécessite beaucoup de travail souligne un agent, du fait de la formalisation des actions, pour des résultats assez similaires à ceux obtenus par les méthodes classiques, reconnaît ce même agent. A l'inverse, le travail de terrain est Îcu comme étant très positif, sentiment exprimé par nombre d'agents. La sécurité routière est parfois réduite aux normes techniques. Cela est le point de vue personnel des agents et non leur regard critique sur cette réduction aux normes. En d'autres termes, les agents leur confèrent un caractère absolu , les normes semblant garantir un certain degré de sécurité. Pour ces agents, leur respect suffit ; aucune réflexion particulière s'adjoint aux activités quotidiennes - avec quelques nuances bien entendu . Dans tous les cas, précisent ces agents, l'application de ces normes est obligatoire et celle-ci est contrôlée par la hiérarchie qui prévoit des outils pour cela . La question des normes techniques met en évidence la distinction milieu interurbain 1 milieu urbain. En milieu interurbain , l'application des normes garantit un niveau de sécurité, il est alors aisé d'intervenir sur ce type d'infrastructures remarquent quelques agents . Par contre, l'application de ces normes en milieu urbain soulève la problématique des aménagements en milieu urbain et montre les propres limites de cette application . Il est difficile d'y obtenir certains effets ou résultats par le seul respect des règles de l'art précisent-ils 129 . Face à ce constat, les agents s'adaptent sur le terrain en fonction de la situation . Le recours aux statistiques permet de mesurer l'accidentalité d'un lieu et donc d'avoir une vision objective de l'insécurité routière précisément localisée. Des actions sont conduites d'après l'expérience des agents, ils produisent alors des aménagements «sensés» . Le ressenti des populations et des riverains, grâce à cette proximité avec le territoire, guide aussi le travail des agents. Un lien entre la sécurité routière et les statistiques où l'insécurité routière ressentie se construit et agit sur l'action. La prise en compte de la sécurité routière est quelque peu aléatoire dans le sens où elle semble intégrée dans les actions selon la sensibilité des agents . Certains ne lui reconnaissent pas un caractère intrinsèque et généralisé à l'ensemble des pôles alors que d'autres accordent une attention toute particulière à cette question et, de manière plus large, à l'aménagement. Ils Suite à la détection de points fa ibles de l'action des ODE en matière de sécurité routière et au constat d'une mauvaise coordination entre les services dont la mission concerne la route ou non , la DSCR a initié en 2001 cette démarche pour appuyer les ODE dans le sens d'une meilleure prise en compte de la sécurité routière . 129 En effet, le milieu urbain se caractérisant par sa complexité, il est difficile d'isoler clairement l'effet d'une disposition précise d'aménagement sur l'insécurité. Voir l'ouvrage du SETRA - CET. R U ( 1992) Sécurité des routes et des rues , chapitre 7 « La sécurité des voies urbaines », pp. 101 -112. 128 Actes INRETS n· 111 87 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'interrogent sur le sens de l'action, sa raison pratique, puisque chaque aménagement a une utilité. Ils lui reconnaissent ce statut et agissent en fonction . La sensibilité des agents est ainsi déterminante. Malgré cette volonté d'agir en faveur de la sécurité routière, des obstacles freinent l'action. Nous donnons l'exemple d'un chef de pôle Route qui souhaitait impulser un certain nombre d'actions dans « sa >> ODE et qui n'a pas pu aller jusqu'au bout de sa démarche- malgré son statut. Il a connu un échec pour différentes raisons, les principales étant selon lui une charge de travail ne lui permettant pas de dégager du temps pour se consacrer à la sécurité routière et une mise à disposition de personnel volontaire mais incompétent pour mener des actions pertinentes dans ce domaine. Bref, faute de moyens, il n'a pu matérialiser ses intentions au travers d'actions. Il est à souligner que cette volonté d'améliorer la sécurité routière est parfois Îcue comme un sentiment collectif érigé en cause sociale. La considération de la valeur sécurité routière par les ODE se cristallise au travers de leurs actions et dans la manière dont elles les mènent. Au-delà de cette valeur, se pose concrètement la question de la prise en charge de la sécurité routière, c'est-à-dire des moyens alloués par I'Ëtat central pour intégrer localement la sécurité routière dans les actions ou pour développer des actions susceptibles de produire de la sécurité routière. 3. Des moyens insuffisants compensés par une certaine « débrouillardise » locale Malgré le contexte de décentralisation, la sécurité routière demeure une compétence régalienne. Mais les moyens mis en oeuvre par I'Ëtat pour permettre aux ODE de porter la sécurité routière sont considérés comme trop limités. Les agents font face à la situation en développant des stratégies d'adaptation. La ODE est donc amenée à établir des priorités, parmi lesquelles la sécurité routière est en concurrence avec d'autres valeurs. Rappelons que les résultats présentés ont été réÎlés lors de la réalisation des entretiens et que tous les agents ne partagent pas les mêmes représentations. Ils expriment leurs sentiments selon leur expérience personnelle mais aussi d'après la connaissance qu'ils ont des ODE dans leur ensemble et leurs craintes face à l'incertitude de l'époque. 3.1. Une volonté politique dénuée de moyens Les agents mentionnent un global désengagement de I'Ëtat face à certaines missions. Ils ressentent localement un manque de moyens tant financiers que matériels et humains, observation qui appelle la question du maintien des compétences. Des budgets sont attribués aux ODE pour qu'elles mènent des actions en sécurité routière et dans ses autres domaines de compétences. Les agents ont bien conscience que I'Ëtat central ne peut satisfaire toutes les demandes 88 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 expnmees. Mais cette insuffisance de moyens financiers entrave les actions . Les agents, ne pouvant assumer toutes leurs misions, disent devoir faire des choix et justifier leurs priorités par des arguments techniques et de sécurité. Par ailleurs, le processus de décentralisation, de par le manque de lisibilité quant à la gestion des crédits, notamment pour l'année 2006, a eu des effets sur le territoire. Certains acteurs relèvent en effet des difficultés dans l'engagement de travaux : un chef de service Route affirme ne pas avoir consommé la totalité des crédits durant cette année de transition car il n'a pas reçu suffisamment d'informations sur le paiement des entreprises sous-traitantes engagées pour la réalisation des travaux, plus précisément sur le relais entre mandataires successifs (ODE 1 DIR Med (Direction Interdépartementale des Routes Méditerranée)). Les agents mentionnent une insuffisance de moyens matériels affectant le travail des agents. Citons l'exemple d'un chef de service aménagement exerçant son activité au sein de la CDES et qui ne dispose plus de Îhicule de service affecté alors que son poste nécessite une importante présence sur le terrain pour effectuer des dia~nostics de sécurité, pour rendre des avis, faire des visites d'itinéraires, etc. 13 Pour lui, cette absence de moyens a donc un impact certain sur son travail de terrain, qui constitue la substance même de sa mission. De plus, le manque de moyens humains caractérise l'organisation des ODE. De nombreux postes n'ont pas été pourvus suite aux départs à la retraite 131 . Par ailleurs, dans certains services, des postes sont vacants, d'autres sont en surnombre. Ainsi les compétences disponibles dictent le travail et non l'inverse ; d'où une adaptation au contexte local avec tous ses particularismes, aux individus. Cette situation flottante est liée aux transferts du personnel et des routes et à la modernisation du ministère de l'Équipement. Le nombre de personnel affecté aux départements a été calculé selon un ratio en fonction des besoins. Le transfert du personnel s'est accompagné d'une bourse aux postes, laquelle tente de composer avec le choix des agents et les catégories de postes (grades). Des agents de la ODE évoquent les tensions liées aux catégories de poste à pourvoir ; les agents du Département exigeant des ingénieurs de l'État sur certains postes de catégorie A. Ces éléments mettent en exergue la question du maintien des compétences dont la pertinence est interrogée par nombre d'agents. Leur viabilité nécessite en effet une pérennité des moyens humains. Cela en appelle aussi à la pertinence du maintien des différents services des ODE d'une part, et au volume de travail suite au repositionnement et aux nouvelles missions, d'autre part. Les agents s'interrogent sur les moyens mis en place pour gérer un Nuançons ce propos en émettant le fait que cet agent dispose probablement d'un Îhicule de service pour ses déplacements professionnels qu'il partage désormais avec l'ensemble des agents de la ODE. 131 Nombre d'agents sont issus du « baby boom ». Ils atteignent donc l'âge de la retraite au même moment, ce qui provoque une baisse d'effectifs importante au sein des services. 130 Actes INRETS n· 111 89 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux service, une compétence. Par ailleurs, nous observons une segmentation des compétences, entre les compétences routières et les autres, assurées respectivement par les DIR et par les DDE 132 . Les agents de la ODE se sentent en quelque sorte dépossédés de leurs compétences routières. A cela s'ajoute - durant cette période transitoire - la difficulté à maintenir une expertise dans tous les domaines. Ces deux choses dites ont des effets en termes d'image, la ODE s'inquiète quant à la perception des collectivités notamment. 3.2. Une organisation des services et des missions ... selon un processus autonome Cette partie est construite à partir des entretiens menés auprès des agents de la ODE exerçant au sein des différents services. Les résultats des entretiens sont renforcés par la confrontation avec l'étude des organigrammes et autres documents et notes internes de la ODE. Nous identifions une certaine « débrouillardise » locale. Les agents tentent d'assurer leurs missions selon les moyens dont ils disposent- malgré cette période de flottement et d'incertitudes. Pour cela, ils s'appuient sur les ressources disponibles au niveau local corrélativement à la prise en compte du contexte territorial. Ils procèdent à une sélection à travers laquelle transparaît l'ordre des considérations ou des priorités. La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services en anticipant les transferts qui l'affectent. Aussi des pôles sont qualifiés de « propres à l'État » - ceux qui demeurent au sein des ODE -, d'autres sont voués à être transférés aux départements ou à disparaître, l'exemple le plus remarquable est le service Route. Il a été créé de manière provisoire avant son transfert au Conseil général, de façon à faciliter ce transfert et à ne pas bouleverser à nouveau l'organisation des services de la ODE . Cela renvoie à la question du dimensionnement des pôles. Le dimensionnement des services est affecté par les transferts en oeuvre. Des services ont fusionné, d'autres ont été supprimés. Le fonctionnement des pôles est indissociable de l'organisation du travail. Cette organisation, et donc le contenu des missions, par exemple en assistance à maîtrise d'ouvrage et en maîtrise d'oeuvre, sont liés à plusieurs éléments. Parmi ces éléments, nous recensons les caractéristiques du territoire, la demande des communes, le contexte local propre à la ODE, c'est-à-dire les compétences disponibles sur lesquelles s'appuyer. 132 Les onze Directions interrégionales des routes sont responsables de la gestion et de l'entretien du réseau national et de l'ingénierie routière. Quant aux services régionaux de maîtrise d'ouvrage {SMO), ils pilotent les projets routiers neufs dans la région. Cette organisation est justifiée par la volonté d'améliorer le service rendu aux usagers avec une exploitation du réseau par grands itinéraires et la qualité des projets routiers en renforçant la maîtrise d'ouvrage et en rassemblant les moyens d'ingénierie. 90 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Les chefs de service se positionnent et assurent la gestion de leur service en fonction de ces ressources ; ils tentent d'assumer les nouvelles missions qui leur sont déléguées selon la situation . Au -delà de cette organisation par pôles, nous constatons localement une répartition du travail entre pôles. Elle s'effectue de manière informelle, par relations interpersonnelles entre collègues. Ces chefs de service ont défini et se sont répartis les missions qu 'ils peuvent assumer le plus pertinemment. La mutualisation des services, et donc des compétences, permet de mieux répondre aux missions. Par exemple, une communication s'est établie entre les pôles Cadre de vie et Ingénierie publique ; elle s'est en quelque sorte instituée face à certaines prestations réalisées pour les collectivités. Un exemple différent est celui du pôle Ingénierie publ~ue d'un autre service territorial, 1 compétent pour gérer la mission ATESAT , mais qui ne s'en occupe pas : c'est le pôle Route qui assure cette mission, par habitude. De vieilles habitudes sont ancrées, elles persistent au fil du temps malgré les évolutions en cours. Globalement, l'objectif d'un tel positionnement personnel des agents est de pallier les manques ou de pouvoir répondre à une prestation lorsqu'elle exige de l'expertise dans différents domaines propres à chaque pôle. C'est aussi parce que les modèles d'organisation sont parfois Îcus comme des « restrictions » que les agents passent outre. A l'inverse, certains agents revendiquent la nécessité d'une cohérence inter pôles. Nous observons alors une organisation locale en parallèle des injonctions nationales. Alors que les programmes nationaux tendent à effacer les particularités locales, l'adaptation des agents dans leurs services nuance ce fait. Nous précisons que cette répartition n'est pas visible au sein des organigrammes. Ces organisations locales représentent en quelque sorte des exceptions à la règle, s'affranchissant du modèle d'organisation dominant. Le dimensionnement des pôles échappe ainsi à la direction située au siège à Marseille. Par ailleurs, l'apparition de nouveaux métiers et le transfert du personnel, du fait du repositionnement de la DDE, posent la question de la formation des agents et des métiers. Effectivement, de nouveaux métiers se construisent, qui touchent à la substance même des compétences - les agents ayant principalement des compétences routières jusqu'à hier. La formation aux nouveaux métiers est donc nécessaire 134 . L'adaptation des agents au contexte local fait apparaître des modes d'organisation, qui s'affranchissent quelque peu du modèle d'organisation majeur. Ces sous-organisations font référence par certains aspects à la L'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire s'adresse aux communes et groupements de communes les moins dotés de moyens financiers et humains. Les missions de solidarité de base concernent le domaine de la voirie et ceux de l'aménagement et de l'habitat. Des missions complémentaires sont prévues dans la convention (exemple, diagnostic de sécurité routière, gestion du tableau de classement de la voirie, etc.). 134 Sur la formation au métier de la sécurité routière, voir Fleury (2005). 133 Actes INRETS no 111 91 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux question de la transversalité, tant revendiquée par le ministère, mais cette transversalité ne reÐt pas de caractère formel au sein des services territoriaux. 3.3. Une autonomie de l'organisation locale ... selon des choix éthiques Une hiérarchisation des missions Nous observons une hiérarchisation des missions en fonction des priorités établies faute de moyens. Dans le département des Bouches-du-Rhône, les relations avec le Conseil général sont largement développées 135 . Cette relation privilégiée n'a pas de pendant avec les autres collectivités. Elle produit un impact sur l'organisation des missions et sur la manière de travailler. Elle se développe au dépend des missions de solidarité (ATESAT), auxquelles l'État doit obligatoirement répondre et qu'il est le seul à pouvoir assurer136 . Cette activité régalienne garantit aux communes une réponse à leurs besoins en matière d'ingénierie. Elle s'adresse aux communes les moins dotées de moyens financiers et humains. Or l'activité de maîtrise d'oeuvre est privilégiée par rapport à l'activité ATESAT au sein des pôles Ingénierie publique. Ces communes sont ainsi doublement touchées : elles disposent de moyens limités, à cela s'ajoute une certaine relégation de la part d'agents de la ODE. L'activité ATESAT est même parfois complètement négligée, elle est perçue comme une activité moins prestigieuse que la maîtrise d'oeuvre. L'opérationnel a plus de succès auprès des agents que le conseil, même s'il convient de nuancer ce propos. Les prestations de solidarité menées auprès des communes ne sont pas gratuites, mais leur coût est nettement inférieur aux prestations proposées par les bureaux d'études priÎs. Autrement dit, cette activité ne permet pas de rentrée d'argent significative ou aussi importante que les autres missions qui s'inscrivent elles aussi dans le cadre de l'ingénierie. Un chef de service s'explique quant à ce choix, les communes présentes sur son périmètre ont mené peu de projets ces dernières années. Il ajoute que cette donne change, puisque ces communes connaissent une forte croissance démographique ces derniers temps. Cette croissance entraîne des besoins en termes d'équipement collectif, d'habitat, etc., c'est-à-dire davantage de projets et travaux, qui peuvent être établis en relation avec la ODE, dans le cadre de l'ingénierie d'appui territorial 137 · Ou du moins l'étaient jusqu'aux transferts. La situation semble être différente aujourd'hui. La mission ATESAT- de solidarité- est fondamentale. Elle est aussi importante par rapport à notre problématique, c'est pourquoi elle est ici développée. 137 Le passage de l'ingénierie publique à l'ingénierie d'appui territorial se caractérise entre autres par la formalisation de la distinction conseil gratuit - missions rémunérées. Les missions de la ODE dans le cadre de l'ingénierie s'étendent ainsi du simple conseil gratuit aux missions plus complètes d'assistance à maîtrise d'ouvrage ou de maitrise d'oeuvre. 136 135 92 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 Un contre exemple nous engage à nuancer ces propos. Dans une autre ODE, les prestations en ingénierie pour le compte des collectivités sont privilégiées, au détriment des missions d'ingénierie en compte propre sur le réseau routier national ; ce dernier est pris en charge par une cellule entretien qui s'occupe des «petits travaux de sécurité». Les choix évoqués plus haut sont propres à la ODE obserÎe, ils sont le reflet de stratégies. Ces stratégies caractérisent l'ensemble des agents, notamment des chefs de pôle, quel que soit leur domaine d'activité. Stratégie de repositionnement Les mots «marché», «besoins», « clients» sont évoqués dans beaucoup d'entretiens. Ils sont le reflet de la stratégie des agents. Cette dernière est notamment mise en exergue dans le cadre de la décentralisation, car les agents sont amenés eux aussi à se repositionner - et pas seulement leur institution. La perte du « client » principal que représentait le Conseil général pour de nombreux services, conduit la ODE à réfléchir à son repositionnement. Elle est ainsi amenée à répondre davantage aujourd'hui aux « appels d'offres » pour maintenir un certain niveau d'activité. Précisons que la perte de l'objet route a pour effet d'engendrer une perte de crédibilité de la ODE, ses compétences étant mises en cause d'après les craintes exprimées par les agents. Ce sont ses competences traditionnelles qui ne sont plus «utiles», elle est donc aussi amenée à construire de nouvelles compétences pour redevenir crédible. Occuper une place sur le marché des appels d'offres représente un enjeu . Des pressions pèsent sur sa légitimité à agir dans ce domaine. Or les prestations (rémunérées) représentent à la fois un volume de travail, des compétences opérationnelles voire routières, une source de financement, qu'elle cherche à maintenir ou à développer aujourd'hui. L'ingénierie d'appui territorial constitue un marché pour la ODE, car il y a un vrai besoin dans différents domaines (exemple, l'hydraulique). Le besoin fait ainsi appel aux activités que la ODE sait « vendre » car particulièrement compétente, notamment en comparaison avec les bureaux d'études priÎs, distinguent certains agents. Elle cherche alors à se positionner par rapport à ce besoin, lequel nécessite d'être identifié. Pour cela, elle reconnaît qu'il est nécessaire qu'elle maintienne des unités viables capables de développer un fonctionnement stratégique, de manière à pouvoir répondre à ce besoin identifié exprimé par les collectivités. Les stratégies sont multiples ; elles sont fonction des agents, des besoins locaux, etc. Nous observons un lien fort qui ici naît, ici se développe avec les collectivités. L'enjeu de la relation avec les collectivités est réaffirmé, même dans le contexte actuel de décentralisation. Un agent affirme aussi privilégier le conseil gratuit -en plus de la réponse à appels d'offres- dans le cadre des prestations en assistance à maîtrise d'ouvrage, afin de tisser un lien avec les collectivités. Actes INRETS n· 111 93 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'organisation locale laisse apparaître un processus d'autonomie, les agents disposant d'une certaine liberté pour moduler les injonctions dictées ou relayées par leur direction. Cette prise de position met en exergue des choix relevant de questions éthiques. 3.4. Rôle de l'individu acteur : une volonté personnelle d'agir Les agents font partie de l'institution Équipemene 38 , ils y ont acquis un certain habitus. La théorie de l'action, développée par Bourdieu (1972, 1980), représente un moyen d'affirmer l'idée de promotion de comportements novateurs des agents (de la ODE), rompant avec les automatismes auxquels sont soumis les individus dans les organisations 139 . L'individu acteur imprime sa personnalité à son activité. La manière de travailler est propre à chaque agent, y compris les chefs de services, et produit des effets certains, tantôt positifs, tantôt négatifs. Par exemple, selon un chef de service, des actions réparatrices sur l'infrastructure étaient réalisées suite aux visites d'itinéraire grâce à un agent qui se chargeait effectivement de s'assurer de la mise en oeuvre de ces actions. Ceci illustre le fait que l'action reposerait surtout sur la volonté individuelle d'un agent en particulier qui la porte. Nous avons en effet affirmé plus haut que les agents sont amenés à établir des priorités face aux multiples missions dont ils ont la charge, priorités qui appellent la question des critères de sélection. Ces critères sont argumentés par des choix techniques ou de sécurité, auxquels s'ajoute la volonté individuelle des agents acteurs. Il est parfois difficile de faire travailler les agents sur de nouvelles missions ou avec de nouvelles méthodes de travail : la résistance des agents s'affirme face à la volonté collective. Par ailleurs, la question de l'individu acteur soulève celle de la rotation. Le départ d'un agent, chef de service ou non, implique la nécessité de retisser les liens établis. Avec le transfert du personnel vers le département, cette question se pose d'autant plus. Les individus jouissent effectivement d'une certaine marge de manoeuvre au sein de leur institution, pour autant ils ne se présentent pas en tant que « marginaux». Ils portent avant tout des valeurs de service public. Le ministère de l'Équipement -autrefois important- n'apparaît plus en tant que tel depuis l'annonce de la nouvelle composition du gouvernement le 19 juin 2007, suite aux élections présidentielles. Il est désormais intégré dans le Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du Territoire (MEEDDAT), I'Ëtat ayant transféré la majorité de son réseau routier et de ses services. 139 Nous avons utilisé tout au long de ce texte le terme agent pour désigner les agents de l'État ; Bourdieu distingue, par l'emploi de ce terme, le terme d'acteur qui caractérise la capacité de l'individu à agir librement du terme d'agent qui, à l'inverse, souligne les déterminismes auxquels est soumis l'individu. 138 94 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 4. Une volonté collective d'agir au-delà des contraintes juridiques et de l'objet technique Les agents des DDE Îhiculent les messages ou les politiques de l'État, ils jouent un rôle d'accompagnement des textes d'application. Les services déconcentrés se positionnent selon leur rapport aux collectivités . Dans le domaine routier, c'est un lien qui se construit, d'un côté avec les différents champs d'intervention de la puissance publique et, de l'autre, avec les collectivités. Avant que le processus de décentralisation ne soit enclenché, la route conférait aux DDE une légitimité reconnue par l'ensemble des acteurs, dans le sens où elles maîtrisaient les techniques d'action sur cet environnement. Leurs activités dans le domaine routier étaient qualifiées de pertinentes, osent affirmer quelques agents, de par leur expérience du terrain et leur proximité avec lui qui alimentaient en retour leur connaissance du territoire. 4.1. Le rôle et la légitimité de la ODE vus par ses agents Rôle d'écoute auprès des collectivités Les DDE sont parties intégrantes de l'État central mais se distinguent de lui par le fait qu'elles sont proches du territoire et des usagers qui le parcourent. Cette double position (centrale et locale) est une situation privilégiée, qu'elles agissent en compte propre pour l'État ou qu'elles assurent des prestations pour le compte des collectivités. La connaissance du territoire - qu'elles partagent avec les collectivités- est majeure, elle guide la pertinence des actions . Les connaissances et les compétences des DDE sont organisées en pôles; le fonctionnement des services territoriaux est dirigé de manière à répondre aux besoins des collectivités. La réponse aux collectivités est visible à travers les prestations assurées en ingénierie, dans une moindre mesure à travers la mission ATESAT, mais aussi le conseil - activité qui prend de l'ampleur aujourd'hui. Cette description apparaît dans les différents entretiens, elle est complétée par notre étude des documents et de notes internes. Pour pouvoir répondre aux attentes des collectivités, les agents de la DDE concluent qu'il est impératif que les DDE dans leur ensemble soient à leur écoute, qu'elles identifient leurs besoins réels et qu'elles aident les collectivités à construire leur demande. Les agents accordent un statut particulier à ce rôle d'écoute . Rôle de transmission des agents Les agents relaient les « politiques » de l'État. Ils jouent un rôle d'accompagnement des lois, des règlements et des instructions produits par l'État central en direction du niveau local. Dans le discours des différents agents, les termes «messages», « valeurs» , «enjeux» sont réitérés. Ils ont intégré ces politiques, qui se matérialisent à travers leurs pratiques - ou du Actes INRETS n· 111 95 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux moins dans les intentions. En effet, les agents disent tenter de faire passer un certain nombre de messages auprès des collectivités. Ils pointent les enjeux de l'État à travers les prestations qu'ils leur fournissent, en faisant prendre conscience aux collectivités des caractéristiques de ces enjeux. L'assistance à maîtrise d'ouvrage, c'est-à-dire le conseil, représente l'un des lieux de transmission des valeurs, telles la sécurité routière, le partage multimodal, le développement durable .. . L'interaction avec les collectivités est variable: certaines acceptent le dialogue, d'autres rejettent toute forme d'injonction en réaffirmant leur autonomie, précisent les agents. Rôle de « lobbying » de la ODE La ODE présente un avantage par rapport aux collectivités, en particulier les communes, si l'on considère son territoire d'intervention, plus vaste que le territoire communal : cela autorise une réflexion d'ensemble. A l'inverse, l'approche globale fait défaut dans les communes. Les agents tentent alors de pallier cette situation, notamment en Îhiculant les messages de l'État lesquels sont les oubliés des approches microscopiques. Ils portent les valeurs, parfois avec vigueur; certains outils (exemple, les permis de construire) leur permettent de jouer un rôle de lobbying, en dirigeant l'action des collectivités. Ces agents disent agir ainsi car ils ne se sentent pas écoutés par les collectivités - responsables de leur territoire : elles refusent la tutelle de l'État. Le transfert des routes aggrave cette situation, d'après les agents. En effet, ils craignent que la ODE ne soit plus écoutée du tout car plus « rien » ne va générer l'écoute- sous-entendu c'est la route qui permettait ce lien. 4.2. L'objet route comme lien avec le territoire Les routes sont destinées à la liaison entre les localités et à la desserte des zones rurales ; les voies urbaines assurent la liaison en milieu urbain. Les infrastructures routières permettent l'exercice des activités humaines à travers l'espace (Merlin et Choay, 2005). Les caractéristiques des infrastructures, leur qualité et l'environnement plus global déterminent entre autres le degré de sécurité des déplacements. Nous avons abordé plus haut le lien entre la sécurité routière et l'urbanisme. La route est également reliée, d'une part, aux réseaux de déplacement, à la mobilité et au trafic et, d'autre part, à l'aménagement, ainsi qu'à l'environnement. Ces problématiques ne sont pas indissociables de l'objet route, ce dernier est en particulier corrélatif des politiques de transport et d'urbanisme140 . La sécurité routière peut être prise en charge et donc intégrée dans les politiques d'aménagement, de déplacements et d'environnement. Ces politiques sont à la fois diffusées par l'État et par les collectivités et leurs groupements. 140 Les politiques de transport et d'urbanisme sont souvent pilotées séparément. Or selon Wiel, il est important que ces politiques publiques soient prises en charge de manière conjointe. Il faut penser ensemble mobilité et urbanisme car ils poursuivent les mêmes finalités (2002). 96 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Au niveau local, ces thématiques actuelles du champ de l'urbanisme sont notamment portées par les agents des ODE, qui relaient les valeurs de I'Ëtat. Ils jouaient jusqu'à présent ce rôle, dont la légitimité était fondée selon eux en bonne partie sur leurs compétences routières. La route permettait de construire un lien concret avec le territoire, plus précisément avec les différents éléments composants le territoire 141 , et de s'en éloigner pour permettre une vue d'ensemble du territoire, afin de développer une réflexion globale. Le transfert des routes nationales bouscule ce rôle d'aménageur du territoire que reÐtait, de manière partagée, la ODE au niveau local. Qui sont alors les aménageurs aujourd'hui, s'interroge en particulier un agent ? L'enjeu économique apporte un élément de réponse selon lui. Aujourd'hui, les acteurs économiques exercent une activité d'aménagement significative par rapport au passé ; ils façonnent le territoire à leur manière. Le poids des décideurs (élus) est aussi bien évidemment notable dans ce processus d'aménagement - dans lequel entrent les aménagements de sécurité. 4.3. La perte des routes consacre la fin d'une légitimité : un processus inexorable en cours Pour le personnel de la ODE, la perte de l'objet route produit certains effets sur le territoire et ternit l'image des ODE en affectant leur légitimité. Ce processus en cours semble inexorable aux yeux des agents. La perte des routes produit une perte bien plus importante que la seule délégation de gestion aux départements. C'est toute l'imbrication territoriale évoquée ci-dessus qui est touchée. Les compétences techniques, en particulier routières, sont concernées ; elles vont se perdre car elles ne sont ni transmises, ni reprises par le Conseil général. Ces compétences existent pourtant, elles sont reconnues sur la scène locale, les réformes provoquent alors tantôt un couplet de nostalgie, tantôt un vif sentiment d'amertume. Le risque induit par Je processus de dilution des compétences ne laisse pas les agents indifférents. La route, au-delà de la convention formelle entre la ODE et le Conseil général, jouait le rôle de lien entre ces acteurs ; les relations se sont tissées autour de cet objet pour ensuite s'en démarquer. La perte de la route et la fin des avenants mettent complètement en cause ces relations. Bien au-delà de ces relations, c'est à la fois la légitimité et la crédibilité de la ODE à agir dans le domaine routier mais aussi dans les autres domaines qui sont soulignées. Un effet de contagion menace de la frapper. Une autre inquiétude est ressentie par les agents, celle qui consisterait à réduire la ODE à un unique rôle de censeur. Autrement dit, Je rôle normatif de la ODE prendrait le dessus sur les autres rôles qui lui sont attachés. Un processus s'est mis en route dans le cadre de la Ce que l'on nomme les composants du territoire fait notamment référence au rôle d'observatoire de la ODE, qui consiste à recenser puis diffuser les outils de la connaissance concernant le trafic, l'insécurité routière, le bruit, l'habitat, les zones d'activités, etc. Aujourd 'hui, la mission sécurité routière est réaffirmée dans les ODE, elle se centrerait sur cette activité d'observatoire. 141 Actes INRETS n· 111 97 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux décentralisation, il parait difficile de faire marche arrière. Une incohérence s'ajoute à ce tableau , la culture de l'objet (la route) disparaît mais la mission de sécurité est maintenue, s'alarment les agents. De nombreux questionnements nourrissent les inquiétudes des agents, néanmoins ils ne semblent pas porter sur eux-mêmes un regard misérabiliste. Ce refus de la fatalité semble les pousser à l'action . 5. Discussion Nous présentons à présent des éléments de discussion que nous avons pu dégager à l'analyse des entretiens. Ils tentent de s'éloigner du propos des acteurs interviewés pour dégager des observations plus générales. Culture sécurité routière Le contexte de la décentralisation fragilise les compétences des agents, notamment routières. La compétence sécurité routière est particulièrement concernée avec la perte directe des routes. Précisons que la culture sécurité routière est un processus qui se construit, il est en constante dynamique. La sécurité routière semble être intégrée de manière presque inconsciente, collective dans les pratiques des agents. Cette compétence partagée caractérise la ODE, au-delà de ses compétences infrastructure. Paradoxalement, les agents semblent sous-évaluer (ou sous-estimer) leurs compétences dans ce domaine car ils ne leur reconnaissent pas un caractère intrinsèque -bien que généralisé à l'ensemble des ODE. Un élément d'explication provient de cette dichotomie établie entre les compétences labellisées sécurité routière, et localisées au siège, et celles plus générales situées au sein des services territoriaux- parmi lesquelles la sécurité routière est intégrée de façon variable selon les projets, les agents, les enjeux, etc. D'emblée, cela nous conduit à distinguer la notion de sécurité routière implicite et la notion de sécurité routière explicite. La prise en considération de la sécurité routière n'est pas (complètement) formalisée dans les services. Il n'est pas possible d'identifier de processus d'extériorisation de la sécurité routière. Quelques démarches et programmes ont tenté de remédier à cette « faiblesse » en accordant un statut identifiable à la sécurité routière. Il s'agit de la rendre explicite en amont, dès les méthodes de travail, pour une pertinence de l'action ou une diffusion tout au long des projets. La démarche SURE (sécurité des usagers sur les routes existantes) en est un exemple 142 . En raison du transfert des routes, la ODE se positionne sur de nouvelles missions. Ce repositionnement soulève la question de la formation des agents aux nouveaux métiers. Comment ces nouveaux métiers vont-ils intégrer la problématique de la 142 La démarche SURE a été lancée en 2001 par la Direction des Routes (DR) et la DSCR. Elle tend à compléter les méthodes et outils susceptibles d'améliorer les conditions de sécurité offertes par les infrastructures en service. Cette démarche a été officialisée lors du Comité intenninistériel de la sécurité routière du 7 juillet 2004. 98 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et Je r6/e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 sécurité routière ? Y trouvera-t-elle sa place ? Par ailleurs, le transfert du personnel et des services qui accompagne le transfert des routes pose la question de la mutualisation des compétences et des connaissances. Quelle va être la nature des interactions entre les agents de la ODE désormais en mission au sein du Conseil général et les agents déjà en poste au sein de cette institution ? « Problème de communication » entre la ODE et les collectivités La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services (ex-divisions) -en anticipation de la décentralisation - ; le périmètre de chacun d'eux correspond à peu près à celui des structures intercommunales. Elle a révisé son positionnement territorial, lequel traduit également la volonté de répondre aux attentes des collectivités et de leurs groupements. Une caractéristique qui distingue la ODE est son rapport avec les collectivités. Les prestations réalisées pour le compte des collectivités semblent privilégiées par rapport aux missions assurées en compte propre. En fait, ce sont certains types d'activités qui sont mis en valeur, ce qui reflète la volonté des agents 143 . Les relations avec les collectivités, élus et techniciens, sont qualifiées de cordiales. Néanmoins, la ODE souffre d'un phénomène de non écoute ; d'où parfois l'expression d'une certaine forme de pression envers les collectivités, qui s'apparente à du militantisme, lorsque les agents jugent que les textes ne suffisent pas. Cette non écoute est exclusivement ressentie par la ODE. A l'inverse, les collectivités n'appréhendent pas la relation avec la ODE dans les mêmes termes 144 . Elles ne se positionnent pas de manière subordonnée ; cela conduirait à mettre en cause leur autonomie. Les collectivités tendent à rejeter toute forme de tutelle de I'Ëtat et par là même réaffirment leur responsabilité en matière d'action publique. Cette tendance lourde du gouvernement local met en cause les principes de gouvernance et de proximité, I'Ëtat ne se contentant pas de vouloir coordonner mais désirant aussi déterminer les choix à opérer (lzquierdo et al. in Merley, 2007). Défense de l'intérêt public - national et local Comme évoqué plus haut, la ODE avait l'avantage d'être proche du territoire et donc des usagers. Selon les agents, cette proximité était plus ou moins développée. La réorganisation de la ODE perturbe ce rôle à la fois d'écoute et de recueil d'informations auprès de la population locale, alors que les concepts de démocratie de proximité et de concertation sont en vogue. Les annonces publiques ne correspondent pas toujours aux réalités du terrain ou trouvent mal leur traduction dans les pratiques. A travers les politiques de I'Ëtat portées par les agents, nous voyons bien que le souci de l'intérêt général est omniprésent Voir le point développé plus haut concernant le processus de hiérarchisation des missions. Notre affirmation s'appuie sur une série d'entretiens menés auprès d'agents en poste au sein de collectivités et de leurs groupements. Cette série a été réalisée dans le cadre de cette recherche mais les résultats ne sont pas exposés dans ce texte. ,. 144 3 Actes INRETS no 111 99 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux -ce qui peut paraître paradoxal avec ce que nous venons de mentionner précédemment. Les agents tentent de garantir les messages ou les valeurs de l'État dans le sens de l'intérêt public ; ils agissent de même lorsqu'ils sont au contact des collectivités en s'assurant qu'elles prennent effectivement en compte ces valeurs lorsqu'elles mènent une action ou élaborent un projet. Cependant, quelques nuances s'imposent, les agents ne traitent pas tous de manière équitable les territoires ou les collectivités : les prestations et les missions de solidarité illustrent pertinemment ce fait. Nous avons vu en effet qu'une hiérarchisation est opérée parmi ces activités, ce qui, au-delà de la question des moyens, met en cause la notion d'intérêt général. L'insuffisance de moyens est à la fois un facteur explicatif mais surtout réÎlateur des choix éthiques des agents. Quelle représentation ont-ils des valeurs du service public ? Une nouvelle fois transparaît ici le degré de liberté des agents ou le rapport individu 1 institution. Par ailleurs, le transfert des routes signifie, outre la délégation de compétences et de gestion, une délégation de responsabilité, en particulier en matière de sécurité routière. L'intérêt public n'est plus uniquement garanti par l'État mais également par les collectivités ; cette notion partagée est accentuée avec la décentralisation. En effet, la décentralisation réaffirme la responsabilité des collectivités de servir l'intérêt public local par « une sorte d'auto-administration locale» (Caillasse, 2006). Toutefois, la complexité institutionnelle n'entraîne-t-elle pas une dilution des responsabilités ? 145 Penser ensemble.jolitique de déplacement et politique d'aménagement1 Les enjeux de l'État et ses politiques sont le reflet des problématiques actuelles d'urbanisme, ce qui se Îrifie à la fois dans le champ théorique et dans les pratiques. La gestion opérationnelle des questions d'urbanisme et les grands choix généraux (lois, documents de planification) s'influencent mutuellement. Ce processus itératif est difficile à évaluer. Néanmoins, l'observation locale apporte des précisions. Les lois et documents d'urbanisme et de transport régissant les pratiques sont pris en compte par les acteurs locaux qui se les approprient. Ce sont les modalités de cette appropriation qui nous intéressent. Quel est l'impact des lois favorisant la prise en compte de la sécurité routière ? Sur ce sujet, Hernandez (2003) nous éclaire : la prise en compte de la sécurité des déplacements dans les POU est orchestrée dans un processus de projet qui noie en quelque sorte la valeur sécurité routière 147 · Voir Guilbot et al. (2006) qui met en évidence cette dilution des responsabilités. Pour reprendre entre autres l'idée de Wiel dont le credo est « penser ensemble mobilité et agencement urbain » (1999). 147 La sécurité des déplacements figure comme première prescription du plan de déplacements urbains de la troisième génération, issu de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000. La première génération de POU est issue de la LOTI (Loi d'Orientation des Transports Intérieurs) de 1982, la deuxième de la LAURE (Loi sur l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Energie) de 1996. 148 145 100 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l 'État. Le cas de la ODE 13 Aujourd 'hui, la route « disparaît » des ODE et avec elle, le rôle de lien. Nous avons vu que sont ainsi mis en cause le lien entre le pôle Route et les autres pôles, autrement dit, d'une part, les relations entre les divers pôles des services territoriaux, et, d'autre part, le lien entre la route et la réflexion globale qu 'elle autorisait sur les thématiques actuelles d'aménagement. Cette appréhension conjointe des réseaux routiers et des réseaux de l'aménagement est formalisée dans la littérature scientifique (Dupuy, 1999 ; Fleury, 2004; Tarrius, 1989 ; Wiel , 1999). Ses développements se poursuivent selon les évolutions (des mentalités et matérielles) à l'oeuvre, par exemple le phénomène de périurbanisation permis par la mobilité automobile. Cette construction de liens entre les politiques d'aménagement et les politiques de déplacement n'est pas Îritablement mise en cause, mais momentanément perturbée avec ce transfert de routes. Intrinsèquement, route et aménagement se justifient- les réseaux routiers étant construits donc aménagés puis exploités. La gestion des routes facilitait cette mise en relation au sein de la ODE , laquelle doit désormais s'effectuer sans cet objet route. La conscience de ce lien devrait permettre de fonder la connaissance entre ces politiques sans l'outil route. D'autres outils, d'autres méthodes sont à explorer pour ensuite trouver leur application au sein des nouvelles pratiques des agents. La ODE est compétente dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat, en matière de sécurité routière, de trafic, etc. Sa réorganisation engendrée par la décentralisation va conduire à un repositionnement non seulement relatif à ses missions mais aussi dans ses domaines d'intervention. Refus d'une vision misérabiliste .. . mais des stratégies ambiguës Le tableau peint par les agents de la ODE est assez noir. Le discours a principalement été recueilli pendant une période sensible, celle de la transition entre la ODE telle qu'elle était caractérisée auparavant et la nouvelle ODE. La vision pessimiste est ainsi liée aux nombreuses questions restées en suspens, aux incertitudes quant au devenir, etc., pour résumer au processus en cours. Nous avons obserÎ un relâchement de la gestion chez certains agents du fait du phénomène de «flou». Ce dernier est dû à l'incapacité du ministère à définir clairement les moyens d'action, le défaut de lisibilité et de visibilité pesant de manière contraignante. En réalité, une dichotomie apparaît entre les agents : les « actifs » et les « inactifs » - ces derniers étant entre autres les agents bientôt à la retraite ou transférés au Conseil général. Dans ce contexte en mouvance, les agents prennent leurs marques progressivement, en particulier les agents dits actifs qui ne manifestent pas trop d'inquiétudes quant au devenir de la ODE. Les agents font preuve de capacité d'adaptation. Une fois ce cap passé, les stratégies devraient retrouver tout leur sens et être illustrées à travers les pratiques. Par exemple, des pôles Ingénierie publique pensent élargir leurs prestations de type mission de solidarité aux communes non éligibles, et pas uniquement ces missions de solidarité (activités d'assistance à maîtrise d'ouvrage, en matière d'habitat, de développement durable .. .). Ils manifestent quelques ambitions bien que disposant de peu de moyens ; certains outils ou mesures institutionnelles et financières devraient Actes INRETS n· 111 101 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux faciliter cet investissement, par exemple ceux récemment mis en oeuvre dans le domaine de l'habitat (les « 20 % » de logement social garanti par la loi SRU de 2000, la loi sur le logement opposable de 2007 ...). Comme évoqué plus haut, les mots employés par les agents témoignent de cette notion de stratégie. Le vocabulaire des agents met même en cause la notion d'intérêt général lorsqu'il se rapproche de celui couramment utilisé dans le secteur priÎ : management. S'agit-il d'une situation ambivalente ou d'un rôle hybride de la ODE? La garantie de l'intérêt général est-elle conciliable avec la stratégie de marché pour ce service public local que symbolise la ODE ? 6. Conclusion L'exposé des premiers résultats, concernant le rôle de l'État, valide en partie la principale hypothèse émise. La valeur sécurité routière est appréhendée par l'État central et par l'État local ; les moyens pour le premier et les pratiques pour le second témoignent entre autres de la considération portée à cette valeur. La réponse apportée pour résoudre le problème de l'insécurité routière est construite selon des choix éthiques. La conciliation au sein d'une même entité de l'intérêt public et de la stratégie de marché fait partie du système d'organisation ; cette fluctuation des frontières entre les valeurs du service public et les intérêts du priÎ ne se pose pas en termes d'ambivalence: cet équilibre incertain va-t-il jouer en défaveur de l'équité? La ODE s'interroge aujourd'hui sur sa place parmi les autres acteurs de la scène locale ; elle tendrait à devenir moins réglementaire et plus stratégique. Elle rechercherait aussi sa légitimité par rapport à ses compétences dans les différents domaines et au rôle attendu vis-à-vis de ses partenaires. C'est-à-dire qu'elle dispose d'un certain nombre de compétences qu'elle pourrait renforcer et mettre à disposition des autres acteurs qui en expriment le besoin. Pour identifier le besoin, elle ressent la nécessité de faire un effort d'écoute auprès des collectivités - sachant que le Conseil général pourrait lui aussi développer ce type de prestations. La reconnaissance des compétences de la ODE dans les divers domaines ne doit pas occulter celles largement acquises en sécurité routière. C'est sans doute par un processus d'interactions avec les autres acteurs agissant localement que la ODE pourra asseoir ses compétences en sécurité routière, en renforçant les connaissances dans ce domaine et non pas en se positionnant en concurrence par rapport à ces acteurs. L'identification du rôle de chacun des acteurs va se dessiner de manière plus fine sur le court (ou moyen) terme. Le rôle de l'État, pour qu'il soit en harmonie avec les attentes des collectivités, doit pouvoir anticiper les problèmes ou possibilités de 148 développement et y répondre (Forester, 1989) . Cette construction des problèmes est politique puisque se caractérisant par son aspect sélectif. L'auteur pane de notion d'univers anticipé. Il définit l'espace public comme un espace social, entre autres, d'anticipation des actions et de coordination des acteurs locaux. 148 102 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 La construction des politiques publiques nécessite donc une coordination entre les différents domaines d'intervention de l'État, lesquelles déterminent l'ordre des considérations. Elles se doivent alors de réévaluer les intérêts collectifs ou objectifs sociétaux, dont celui de la sécurité routière. Références Beaud S., Weber F. (1998). Guide de l'enquête de terrain, produire et analyser des données ethnographiques. La Découverte, coll. Guides repères . Blanchet A. , Gotman A. (dir. F. de Singly) (1992). L'enquête et ses méthodes, L'entretien . Nathan. Bouceddour S. (2004). «Prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, Pratiques françaises et italiennes», Recherche Transports Sécurité no 85, octobre-décembre, pp. 261275. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée? 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Actes INRETS n· 111 105 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Marie-Claude Montel IN RETS- département Mécanismes d'accidents Article accepté le 6 février 2008 Résumé : le développement des connaissances sur les phénomènes d'accidents montre que l'action sur les infrastructures constitue un vecteur essentiel pour une maïtrise à long terme de l'insécurité. Des principes d'aménagement basés essentiellement sur la recherche de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements ont prouÎ leur effet positif sur la sécurité. Par ailleurs, des modes de construction de l'action d'aménagement (décloisonnement, articulation entre les échelles d'intervention, l'intégration de l'objectif de sécurité routière et des connaissances à tous les niveaux de l'action d'aménagement) s'aÏrent favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. La sécurité routière est une compétence de l'État, mais sa prise en charge par l'aménagement des voiries relève essentiellement de celles des collectivités territoriales qui, depuis la deuxième étape de décentralisation, gèrent la majeure partie du réseau routier français. Bien que les compétences aient été redistribuées avec Je transfert des routes nationales aux départements et le développement de structures intercommunales, la commune reste un acteur essentiel de J'action publique d'aménagement des voiries, occupant souvent une place centrale, notamment dans les parties agglomérées. Dans les communes les plus petites, alors que l'accidentologie se caractérise par une gravité généralement éleÎe des accidents corporels de la circulation, l'action publique se confronte à des moyens humains, techniques et financiers limités. Ce contexte de l'action d'aménagement des espaces publics et des voiries a évolué depuis deux décennies et particulièrement dans les petites communes. Leurs partenariats institutionnels et techniques sont en mutation avec le repositionnement des ODE, Je développement des Actes INRETS n· 111 107 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux intercommunalités, l'évolution des services des Départements, le recours aux bureaux d'études priÎs. Le contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes est-il favorable à la mise en oeuvre des principes d'aménagement éprouÎs, à des modes de construction décloisonnés, à l'articulation les différentes échelles de réflexion et de conception, et à l'intégration des objectifs et des techniques de sécurité routière à tous les niveaux de l'action d'aménagement ? Cet article examine, à partir de l'analyse des processus de construction de l'action d'aménagement des voiries dans des petites communes des Bouches-du-Rhône, les conditions d'une prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement. 1. Introduction En agissant sur l'infrastructure du déplacement et plus largement sur son environnement, l'intervention sur les voiries constitue un levier essentiel de la prévention des accidents de la circulation. Depuis la deuxième étape de décentralisation, l'aménagement des voiries est une action publique qui incombe essentiellement aux collectivités territoriales qui gèrent la majeure partie du réseau routier français 149 . Alors que la sécurité routière est une compétence de l'État, sa prise en charge par l'aménagement s'aÏre ainsi relever de celles des collectivités territoriales. Si en interurbain l'acteur principal de l'aménagement du réseau routier est le Département, dans les parties agglomérées, malgré le développement de structures intercommunales, la commune occupe une place souvent centrale dans l'action d'aménagement des voiries. Cela amène à se poser la question de l'aménagement des voiries dans les communes les plus petites où la construction de l'action publique est éminemment marquée par des moyens humains, techniques et financiers limités. Comment les actions d'aménagements des voiries dans les petites communes prennent-elles en compte la sécurité routière ? C'est la question de départ de la recherche dont traite ce texte. Nous présentons, dans un premier temps (partie 2), la problématique de recherche qui pose, compte tenu d'une part des connaissances en sécurité routière portant à la fois sur les techniques et les démarches d'aménagement, et d'autre part, du contexte général dans 149 Avec la 211m· étape de la décentralisation, l'État a transféré environ 18 000 Km de son réseau aux collectivités territoriales, essentiellement les Départements (loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, décret n· 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, et décret n· 2005-1500 du 5 décembre 2005 portant application de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 précitée). Aujourd'hui , seulement 9 000 Km de routes nationales et 11 000 Km d'autoroutes restent dans le domaine de l'État. L'ensemble des réseaux relevant de la responsabilité des Départements représente environ 337 000 Km, et l'ensemble des réseaux relevant de celle des communes atteint les 550 000 Km. 108 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? lequel se construisent les actions d'aménagement dans les petites communes, les hypothèses relatives à la capacité du contexte de l'action publique locale à constituer des conditions favorables à la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement des voiries. L'enquête de terrain réalisée auprès de petites communes du département des Bouches-du-Rhône est ensuite explicitée. Dans un second temps, nous pointons, à partir des terrains étudiés, le caractère localisé et partenarial de l'action d'aménagement des voiries (partie 3) et les fortes contraintes auxquelles est soumis son processus de construction (partie 4). Finalement, nous réexaminons, au regard des caractéristiques de construction de l'action d'aménagement dans les petites communes telles qu'elles viennent d'être décrites, les conditions de la prise en compte de la sécurité routière (partie 5). 2. Problématique et méthode de travail 2.1. Accidentologie et contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes Une accidentologie importante dans les petites communes Si le nombre des accidents diffère selon la nature du réseau, l'urbanisation, les caractéristiques de l'infrastructure ou la nature des déplacements, on observe cependant plus globalement des disparités entre les territoires. Considérant notamment les territoires communaux, les accidents de la circulation sur une période donnée se réÏlent généralement moins nombreux dans les petites communes que dans les plusJrandes. En revanche, les petites communes concentrent les accidents graves 1 . Des connaissances en sécurité routière et des démarches d'aménagement Les recherches portant sur les phénomènes d'accidents montrent que les dysfonctionnements relatifs à la voirie et son environnement, qui interviennent dans le déroulement des accidents, sont très souvent issus d'incohérences. Celles-ci s'observent à différents niveaux : entre les flux de déplacements et l'urbanisation, entre la nature du déplacement et les activités urbaines, ou 150 Par exemple, dans l'ensemble des Bouches-du-Rhône, entre 1997 et 2001 , alors que 11 % des accidents sont survenus sur le territoire de communes de moins de 10 000 habitants (21 % de la population du département), ces accidents représentent 43 % des accidents graves et 39 % des tués. A l'opposé, 61 % des accidents des Bouches-du-Rhône sont survenus dans Marseille (43 % de la population du département), ils ne représentent que 16% des accidents graves et 21 %des tués (Source : Document général d'Orientation des Bouches-du-Rhône 2004-2008) . Actes INRETS n· 111 109 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux encore entre les situations attendues par le conducteur et les situations rencontrées. Une hypothèse s'impose alors selon laquelle l'amélioration de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements améliore la sécurité. La recherche de cohérence constitue ainsi le fondement des techniques et savoir-faire en matière d'aménagement de voiries sûres. Des principes d'actions ont montré leur effet positif sur la sécurité et constituent la base des mesures techniques généralement mises en oeuvre, notamment la diminution de la vitesse, l'amélioration de la lisibilité, l'intégration ou la ségrégation des différents modes de déplacement (CERTU-SETRA, 1992). Par ailleurs certains modes de construction de l'action d'aménagement sont considérés comme étant favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. Le décloisonnement de l'action d'aménagement, en évitant les éventuels effets pervers de la juxtaposition d'approches sectorisées, apparaît comme garant de la cohérence et donc favorable à la sécurité. L'articulation entre les différentes échelles d'intervention permet d'éviter les délaissés ou les conflits de représentation dans lesquels se nichent les dysfonctionnements et parmi eux, ceux pouvant déboucher sur des accidents. Et plus directement, l'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité à toutes les échelles d'action et à tous les niveaux du processus de construction de l'aménagement y compris les plus amont apparaît comme la voie à privilégier pour la prévention des accidents (Fleury, 2005). Les actions sur les voiries dans les petites communes prennent-elles en compte les principes d'aménagement éprouÎs ? Le contexte de l'action d'aménagement est-il favorable à des modes de construction décloisonnée, articulant les différentes échelles de réflexion et de conception, et intégrant la question de la sécurité routière à tous les niveaux ? Quel contexte d'action pour l'aménagement des voiries dans les petites communes? Si les communes les plus importantes se sont dotées, il y a une vingtaine d'années, de services techniques pour assumer leurs nouvelles responsabilités faisant suite à la décentralisation de 1982, les plus petites n'en ont pas eu les moyens. Aujourd'hui encore, leurs services techniques restent réduits, et même si certaines font le choix de les étoffer, le recours à une expertise technique extérieure s'impose. Les ODE qui étaient les partenaires habituels des petites communes, allant jusqu'à jouer le rôle de "services municipaux délocalisés" (Duran, Hérault, 1992), sont en mutation depuis la fin des années 90. Au gré des réflexions sur leur avenir et leurs missions futures, les ODE amorcent ainsi de façon diversifiée selon les départements, ou même selon les services d'une même ODE, des repositionnements quant à la nature de leurs prestations, souhaitant globalement se désengager des activités opérationnelles pour donner la priorité à l'aide à la maîtrise d'ouvrage et aux actions en amont (voir article de Sofia Bouceddour). 110 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? A cela s'ajoute la réforme de l'ingénierie publique 151 qui redéfinit l'assistance auprès des petites communes. L'ATESAT (assistance technique fournie par I'Ëtat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire) est délivrée uniquement aux communes de moins de 10 000 habitants qui le souhaitent, sous conditions de ressources et de taille de population . Elle concerne les prestations de conseil et d'assistance. Le reste des prestations d'ingénierie publique proposées par les services des ODE rentre désormais dans le champ concurrentiel. Dans certaines intercommunalités, parmi les plus importantes et les plus anciennes, une assistance technique est parfois assurée, même lorsque la compétence « voiries » n'a pas été transférée. Ainsi, à l'exception des prestations rentrant dans le cadre des conventions d'ATESAT ou d'un tel contexte intercommunal, les communes doivent faire appel à des prestataires en ingénierie, qu'elle soit publique (ODE, CETE, ... ) ou priÎe. Ces dernières années, de nombreuses dispositions législatives et règlementaires ont fait évoluer les institutions et le cadre juridique de la gestion des collectivités territoriales et de l'action publique locale. Il s'agit notamment des lois sur l'intercommunalité, sur la décentralisation et le transfert de compétence, sur la fonction publique territoriale ou encore le nouveau code des marchés publics 152 · Outre les besoins en compétences juridiques, ces évolutions rapides du contexte juridique impliquent de nouveaux modes de fonctionner au sein des services mais aussi entre institutions. Au travers de la complexité du système territorial, l'empilement des échelons administratifs et la répartition des compétences ont maintes fois été dénoncés notamment en raison de leurs conséquences sur l'appréhension des problèmes et sur la cohérence de l'action publique (Caillasse, 2006). Les problèmes étant « indivisibles», leur gestion se rapporte généralement à plusieurs compétences et se traduit inévitablement par des partenariats entre collectivités et des financements croisés (Duran, 2006). Ces questions se posent tout particulièrement en matière d'aménagement de voiries . Différentes collectivités territoriales sont en effet compétentes : les Départements sur les réseaux départementaux, les intercommunalités sur les voiries communautaires lorsqu'elles ont compétence de voiries, les communes sur les réseaux communaux et les chemins ruraux, sans oublier I'Ëtat sur les quelques 9 000 Km de voiries non autoroutières restant à sa charge. En milieu urbain, la Loi MURCEF n· 2001-1168 du 11 décembre 2001 et décret n· 2002-1209 du 27/9/2002. Pour ne citer que les principales : Loi n· 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Loi n· 2002-76 du 4 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Loi n· 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat. Loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Décret n· 2006-975 du 1"' août 2006, portant code des marchés publics . Loi n· 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. 152 151 Actes INRETS n· 111 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux répartition des compétences s'aÏre encore plus complexe. L'aménagement et l'entretien de la chaussée incombent au gestionnaire de la voirie qui, selon le statut de la voie, peut être la commune, le Conseil général ou l'établissement intercommunal lorsque la compétence « voiries » totale ou partielle lui a été transférée. Les trottoirs et abords de la voie font généralement partie de l'espace public communal. L'éclairage public et les espaces verts sont le plus souvent du ressort de la commune qui réalise les investissements et assure l'entretien, quant au pouvoir de police, il relève du maire (voir article d'Alexandra Gerlach). Bien que la commune n'ait qu'une part des compétences, compte tenu du découpage, elle est quasiment toujours impliquée dans l'action d'aménagement des voies urbaines. Elle occupe même très souvent une position centrale de par sa proximité aux problèmes. Le financement de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes se heurte également aux faibles moyens financiers de ces dernières. La recherche de subventions auprès des autres collectivités territoriales s'aÏre incontournable pour les petites communes. On constate en effet la persistance d'une «logique de guichet» , mais contrairement aux pratiques des années 70, aujourd'hui les guichets ne sont plus sectoriels mais territoriaux (Douillet, 2003). Outre les contraintes de gestion administrative de l'aménagement, la recherche de subventions conditionne fortement la construction de l'action d'aménagement, son contenu comme son calendrier (Yerpez, Bouceddour, 2004). Un contexte d'action d'aménagement des voiries dans les petites communes peu favorable à la prise en compte de la sécurité routière Dans les petites communes, la faible taille des services communaux et la proximité entre le technique et le politique pourraient apparaître comme un atout pour un décloisonnement de l'action et une bonne articulation entre les niveaux d'intervention. En revanche, la raréfaction et la redéfinition de l'aide apportée par les services déconcentrés de l'État, le recours à une expertise technique externe diversifiée, la complexification des aspects juridiques, la fragmentation des compétences en matière de voiries engendrant la multiplication des acteurs, des financements et des procédures nécessaires à leur obtention, nous amènent à faire l'hypothèse que le contexte n'est favorable ni à une démarche décloisonnée, ni à une articulation des échelles d'intervention, ni encore à une intégration des objectifs et des techniques de sécurité à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement. 2.2. Une enquête sur les actions d'aménagement des voiries auprès de petites communes des Bouches-du-Rhône La recherche dont ce texte traite, consiste à réaliser des études de cas auprès de petites communes. La méthode de recueil des données combine différentes techniques. Des entretiens de type « semi-directif » 153 sont réalisés 153 Terme utilisé par Quivy et Van Campenhoudt (1995). 112 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? auprès d'élus et techniciens de petites communes, ainsi que de leurs partenaires de l'aménagement des voiries (agents de la ODE, des services techniques du Conseil général, des intercommunalités ... ). Des processus d'aménagement sont étudiés par observation directe (participation, comme observateur, à des réunions de travail ou réunions de communication de projet de voirie, PLU, POU, ... ). Ces techniques sont complétées par des analyses de documents permettant de saisir le contexte de l'action d'aménagement (textes administratifs, législatifs, articles de presse, ... ). Il s'agit, avant de poursuivre, de définir ce que nous entendons par « petite commune» . Différents seuils sont avancés . Jean-Paul Laborie (1997), menant des recherches depuis une trentaine d'années sur les « petites villes », a étudié un panel de communes de 5 000 à 20 000 habitants. L'association des Petites Villes de France est consacrée aux communes de 3 000 à 20 000 habitants. Les législateurs, en mettant en place I'ATESAT destinée aux communes de faible taille et aux faibles ressources, prennent pour critère de taille moins de 10 000 habitants. Si nous nous intéressons aux petites communes, c'est pour y étudier la construction d'aménagement alors que leurs moyens techniques sont limités. Or, 10 000 habitants correspond au seuil en dessous duquel elles ne disposent pas toutes d'un emploi technique de niveau A 154 . C'est ce seuil de 10 000 habitants que nous prenons. Notre recueil porte sur un ensemble de communes de moins de 10 000 habitants des Bouches-du-Rhône. Parmi les 119 communes du département, 94 comptaient moins de 10 000 habitants lors du recensement de 1999155 . L'échantillon des communes retenues et des projets étudiés doit permettre d'aborder des situations contrastées tant du point de vue du développement des services techniques, que du contexte partenarial (notamment le recours ou pas à la ODE et l'importance de l'intercommunalité), ou encore de l'échelle des projets en cours (projet ponctuel de voirie, projet de voie, réflexion prospective ... ). Si les Bouches-du-Rhône est un département français particulier de par sa forte urbanisation, la contrepartie de cette spécificité est une très grande diversité de situations : de la petite commune de 200 habitants à la petite commune de 10 000 habitants, de la petite commune en espace rural à la petite commune incluse dans l'important pôle urbain de l'aire urbaine marseillaise, de la petite commune rurale ou isolée à la petite commune de banlieue ou même centre, et de la petite commune hors intercommunalité à la petite commune de la communauté urbaine de Marseille. L'échantillon des communes 156 étudiées reflète cette diversité. Entre 5 000 et 10 000 habitants moins de 40 % des communes disposent d'un cadre technique de niveau A, en dessous de 5 000 habitants c'est moins de 0,4 % des communes (sources CNFPT 1 DGCL, 2004). 155 Population sans double compte, Source INSEE, recensement 1999. 156 Le recueil a jusqu'à présent porté sur 11 communes. 154 Actes INRETS n· 111 113 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les parties suivantes se focalisent sur un des aspects de la problématique décrite plus haut : le processus de construction de l'action publique d'aménagement des voiries dans les petites communes, tel que les études de cas le réÏlent. Il s'agit de porter un regard d'ensemble sur ce processus, le déroulement, les acteurs impliqués, leurs rôles, sans descendre aux niveaux de leurs interactions fines, de leurs motivations et des méthodes de travail. Quelles sont les caractéristiques de ce processus dans les petites communes ? En quoi peut-il constituer un contexte favorable ou défavorable à une prise en compte de la sécurité routière ? 3. L'aménagement des voiries dans les petites communes : une action localisée et partenariale 3.1. Des échelles et des niveaux d'intervention privilégiés Les aménagements des voiries dans les petites communes se caractérisent en premier lieu par des interventions qui restent localisées. Il s'agit d'aménagements ponctuels comme une traversée piétonne, une sortie d'école ou un carrefour. Des interventions de plus grande ampleur concernent des sections de voies ou l'ensemble d'une rue. Mais les actions d'aménagement dépassent rarement cette échelle. On pourrait attribuer cela à des contraintes financières qui obligent à segmenter, à phaser les interventions, pour répartir sur plusieurs exercices budgétaires le coût trop important d'une opération portant sur une zone ou un quartier. Mais l'action d'aménagement souffre dans la majorité des cas d'une absence de planification. Le niveau d'intervention privilégié est le projet d'aménagement. Quelques petites communes mènent des réflexions amont sur leurs déplacements et leurs réseaux de voiries, mais elles sont rares. Parfois aussi, une vision globale et organisée de la commune, ayant des déclinaisons en termes de déplacements et d'aménagement de voiries, est portée par le maire. Ce sont des cas où le maire est une personne centrale, incontournable et omniprésente de la gestion de la commune, ce qui pallie au fait que ces représentations ne soient pas toujours explicitées. Par ailleurs, les plans locaux d'urbanisme (PLU) prennent de façon générale peu en compte les déplacements et la planification des voiries. Si le diagnostic de cette procédure comporte parfois un volet déplacements, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), partie intégrante du PLU qui présente le projet communal , traite peu de cette question. 114 Actes INRETS n· 11 1 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Les petites communes sont parfois concernées par un plan de déplacements urbains (PDU) 157 . Mais le POU est une réflexion à l'échelle du périmètre de transports urbains, correspondant souvent à celui de l'intercommunalité. L'approche, généralement centrée sur la commune la plus importante, s'intéresse aux déplacements internes à celle-ci et aux déplacements entre les différentes communes du territoire d'étude. L'échelle des déplacements et des réseaux de voiries de la petite commune n'est abordée dans les scénarios et les projets qu'au travers des principes généraux énoncés et de la liste des projets déjà en gestation dans les différentes communes . 3.2. Une action publique partenariale Une autre caractéristique de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes est sa forme éminemment partenariale. Le partenariat institutionnel Le découpage des compétences relatives à la voirie et son environnement, nous l'avons vu précédemment, impose un partenariat institutionnel dans bon nombre de cas. Celui-ci n'est pas toujours facile à mettre en place. Les élus communaux qui sont en première ligne face aux revendications de la population et aux problèmes, sont souvent les initiateurs, notamment dans les parties urbaines. Ils ont cependant parfois des difficultés, sur les routes non communales, à impliquer les autres collectivités compétentes. La commune se substitue parfois, pour des petites interventions d'entretien ou d'exploitation au Département, cela peut être par exemple le cas pour des opérations d'élagage, de fauchage ou bien d'installation de panneaux de signalisation. Pour les opérations d'aménagement, certains maires expriment leur souhait de règles plus claires sur les responsabilités de chaque collectivité en pointant des incohérences comme l'attribution de la police de circulation au maire alors que celui-ci « n'a pas la liberté » des aménagements. Certains souhaiteraient également une plus grande collaboration et communication entre les collectivités compétentes en voiries sur un même territoire, concernant leurs intentions et projets respectifs. Le partenariat financier Outre les questions de responsabilité des interventions, l'éclatement des compétences pose le problème de la répartition des financements d'une opération : qui paie quoi ? L'élaboration d'un POU est obligatoire dans les périmètres de transports urbains compris dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupant celle-ci (loi n· 96-1236 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie). Ainsi dans les Bouches-du-Rhône, 65 petites communes de moins de 10 000 habitants sont concernées par un des 6 POU obligatoires existants ou en cours d'élaboration. 157 Actes INRETS no 111 115 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Cette question des financements est d'autant plus importante pour les petites communes, que leurs ressources ne leur permettent pas de financer la part de l'aménagement, qui d'un point de vue institutionnel, est à leur charge. Elles doivent trouver des aides financières à l'extérieur. Leur principal partenaire financier est le Conseil général des Bouches-du-Rhône (CG13). L'importance des aides financières attribuées par le CG13, avec environ 100 millions d'euros annuels pour l'ensemble des aides aux communes, est reconnue par les élus comme par les responsables des services communaux. Les aménagements de voiries peuvent faire l'objet de plusieurs ty~es de subventions selon la taille de la commune et la nature de l'opération . Si le Conseil général fournit l'essentiel des aides financières perçues par les petites communes, d'autres partenaires financiers attribuent également parfois des subventions. C'est le cas de certaines intercommunalités, des syndicats de communes (par exemple des syndicats d'électrification pour l'éclairage public), la préfecture dans le cadre de la dotation globale d'équipement (DGE), le Sénat ou l'Assemblée Nationale dans le cadre de la réserve parlementaire. Le partenariat technique Le troisième partenariat, dont la mise en place est essentielle à l'action d'aménagement dans les petites communes, est le partenariat technique. Les petites communes ne disposent que de moyens humains et techniques limités. Certaines ont embauché un ou deux agents de niveau B ou A. Mais à l'exception d'opérations de faible ampleur, comme des rectifications de trottoirs ou la mise en place de passages piétons, ils ne peuvent prendre en charge la maîtrise d'oeuvre ni en conception, ni en travaux, car ils sont très souvent accaparés par les tâches liées à la maîtrise d'ouvrage (montage des dossiers de subventions, des marchés publics, etc.). Depuis la fin des années 1990, la ODE des Bouches-du-Rhône a entamé un repositionnement vis-à-vis de sa présence auprès des communes du département, y compris les plus petites. Elle a manifesté ses intentions de diminuer la part de ses prestations opérationnelles, notamment en maîtrise d'oeuvre, et de ne plus instruire quasi systématiquement les permis de construire, pour privilégier l'aide à la maîtrise d'ouvrage. Face à ce Pour l'aménagement de leurs voiries, les communes de moins de 10 000 habitants peuvent solliciter quatre types de subventions : l'Aide aux travaux de proximité (subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), le Fond départemental d'aide au développement local (subventions de 20 à 60 % en fonction de l'intérêt du projet) ou bien le Contrat départemental de développement et d'aménagement (correspondant à un "programme cohérent d'aménagement urbain à l'échelle de la commune dans la cadre d'un plan global d'aménagement", taux de financement déterminé par le CG13 en fonction de l'intérêt du projet), les travaux de sécurité routière (crédits d'État provenant des recettes des amendes de police, répartition confiée au Département pour les communes de moins de 10 000 habitants, subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), les travaux d'équipement rural (concernent les voiries rurales, subventions de 20% sur le coût HT). 158 116 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? repositionnement, certaines petites communes ont fait le choix de se doter de services techniques, alors qu'elles ne disposaient auparavant que d'une équipe d'agents assurant principalement l'entretien des équipements et des voiries communales. Depuis, la DDE s'est restructurée et a redessiné les limites géographiques des secteurs d'intervention de ses services territoriaux (voir article de Sofia Bouceddour). Aujourd'hui , le degré de présence des services territoriaux de la ODE auprès des communes, et en particulier des plus petites, diffère selon le service territorial. Le service territorial Ouest, dont le secteur est constitué pour la plupart de communes de moins de 10 000 habitants (25 sur 29) qui sont regroupées dans des intercommunalités modestes, récentes et encore peu développées, dispose d'un pôle ingénierie publique d'une quinzaine d'agents et intervient encore fréquemment auprès des communes de son secteur. Au contraire, les pôles ingénierie publique sont de moindre importance dans les services territoriaux Nord-est et Sud-est où se trouvent les plus importantes communes du département (Marseille, Aix, Aubagne) et où les petites communes sont incluses dans de grosses intercommunalités (MarseilleProvence-Métropole Communauté Urbaine, la Communauté d'Agglomération du Pays d'Aix et la Communauté d'agglomération Pays d'Aubagne et de l'Etoile). Les services du Département, quant à eux, n'interviennent dans les petites communes que pour l'aménagement des routes départementales. Ils sont même amenés à renvoyer les communes vers le secteur priÎ pour ce qui concerne les voiries en agglomération, car ne peuvent assurer la réalisation de toutes les études en interne. Malgré le transfert d'agents des ODE vers le Département le 1er mars 2007, faisant suite au transfert des routes nationales, les moyens d'études restent limités au sein des arrondissements territoriaux du Conseil général, l'essentiel du personnel transféré étant des agents d'exploitation. Le secteur priÎ s'est fortement développé dans le département depuis une vingtaine d'années. Les bureaux d'études pnves interviennent très fréquemment dans les petites communes, que ce soit pour des opérations d'aménagement ou des démarches de planification . Pour de petites opérations, les petites communes font aussi parfois appel à des géomètres, ou encore directement aux entreprises qui les aident à définir les travaux à réaliser. La population La population est, sinon un partenaire du moins un acteur de plus en plus important dans la construction de l'action d'aménagement. Sa participation est revendiquée par la population elle-même, ou plus exactement par le biais d'associations (oeuvrant, par exemple, pour la défense de l'environnement ou du patrimoine communal) ou de regroupements de population ou de riverains, constitués à l'occasion d'un projet. Cette participation est également revendiquée par les élus car elle légitime leur action . Si la population n'est parfois informée d'un projet que par l'intermédiaire du bulletin municipal ou par Actes INRETS n· 111 117 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des réunions de présentation, certains élus par contre mettent en place, au fil d'un projet controversé, une réelle concertation aboutissant parfois à une révision conséquente du projet. 4. De la mise à l'agenda à la mise en service un processus d'action sous fortes contraintes Avant d'aborder la forme générale du processus de l'action d'aménagement, il nous faut différencier le cas des communes selon la nature de l'intercommunalité à laquelle elles appartiennent. Les petites communes faisant partie de Marseille-Provence-Métropole Communauté urbaine159 ou bien du Syndicat d'agglomérations nouvelles (SAN) Ouest Provence 160 , sont en effet dans des situations particulières. Il s'agit d'intercommunalités importantes et bénéficiant de services techniques robustes. Le SAN est une structure ancienne dotée de moyens financiers et techniques importants. Quant à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, bien que guère plus ancienne que les autres intercommunalités du département, elle a bénéficié du transfert de personnels émanant des services de la Ville de Marseille. Toutes deux prennent en charge l'ensemble des aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes. La communauté urbaine a en effet compétence sur l'ensemble des voiries de son territoire. Dans le SAN, bien que la voirie des petites communes n'ait pas été transférée, les services techniques fournissent une assistance sur l'ensemble de l'opération d'aménagement (appels d'offres, études, suivi du chantier). La situation est différente dans les autres petites communes des Bouches-duRhône qui appartiennent aux communautés d'agglomération ou aux communautés de communes toutes récentes (postérieures à 2001 ), ou encore les 6 petites communes du département qui n'appartiennent à aucune intercommunalité. C'est du processus de l'action d'aménagement dans ces petites communes, autres que celles incluses dans la communauté urbaine ou le SAN, dont nous allons traiter ici. 4.1. L'inscription d'un aménagement de voirie à l'agenda Les éléments déclencheurs à l'origine de l'émergence d'un problème et d'une mise à l'agenda communal 161 d'un aménagement de voiries dans une petite commune, rencontrent généralement les valeurs de cadre de vie eUou de 11 communes parmi les 18 composant Marseille-Provence-Métropole, ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 160 3 communes sur les 6 que compte le SAN ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 181 L'agenda est compris ici comme l'agenda institutionnel. La problématisation a abouti à repérer le ou les acteurs publics responsables de la résolution du problème, la mise à l'agenda institutionnelle constituant un passage dans l'espace de décision (P. Muller et Y. Surel, 1998). 159 118 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans /es petites communes : quelle place pour la sécurité routiére dans le processus de construction de cette action publique ? sécurité, et concernent majoritairement deux espaces de la communes que sont les zones résidentielles et les centres de ville ou de village. Les voiries de lotissements sont souvent faites de façon à minimiser les coûts initiaux de construction. Au bout de quelques années, les trottoirs sont abîmés et l'écoulement des eaux pluviales défectueux. Les habitants demandent alors une intégration de la voirie du lotissement à la voirie communale afin qu'elle soit entretenue et aménagée. De plus, lorsque les lotissements sont anciens (une trentaine d'années), les voiries sont souvent surdimensionnées, car construites à une époque où l'accessibilité à l'automobile primait, et permettent des pratiques de vitesses éleÎes incompatibles avec la qualité de vie attendue aujourd'hui dans les quartiers résidentiels. La commune réaménage alors ces voiries. Il s'agit souvent essentiellement d'aménagement de surface. Dans les zones à urbanisation diffuse (zones NB dans les POS non encore transformés en PLU), de nombreuses voiries sont priÎes car résultant du désenclavement de terrains non directement situés le long du réseau de voiries. La chaussée est maintenant souvent dégradée. Dans ces zones, les voiries du réseau communal ou départemental, qui étaient avant des voies de rase campagne, supportent maintenant des usages urbains (accès fréquents, déplacements piétons, .. .). Les habitants de ces quartiers sollicitent alors l'aménagement des voies et la mise en place de trottoirs. Dans les centres de village, l'origine des réaménagements de voiries sont souvent des vitesses jugées excessives, du stationnement gênant, des déplacements piétons inconfortables et non sûrs, ou une volonté d'embellir le centre du village. 4.2. Des processus contraints par les procédures de demande de subventions et de marchés publics Les contraintes des recherches de subventions Lorsqu'un aménagement de voirie a été mis à l'agenda communal, l'action d'aménagement débute par la recherche de subventions. Que la commune soit seul maître d'ouvrage ou bien qu'elle participe à une action relevant également d'autres collectivités territoriales, l'obtention des subventions conditionne, dans la plupart des cas, l'action elle-même. Les petites communes font largement appel aux aides attribuées par le Conseil général, plusieurs formes de subventions existent pouvant faire l'objet de demande pour aménagement de voirie. Elles sollicitent aussi parfois des aides auprès d'autres instances (voir le paragraphe concernant le partenariat financier dans la partie « Une action publique partenariale » ). Les dossiers de demande de subventions doivent comprendre un avantprojet sommaire pour l'établissement d'un devis de l'opération. Les petites communes sont ainsi amenées à définir les grands principes de l'aménagement avant même qu'elles aient pu avoir recours à une expertise extérieure financée Actes INRETS n· 111 119 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux en partie grâce aux subventions. Selon l'ampleur, la complexité de l'opération, et selon les compétences techniques présentes au sein des services de la commune, l'avant-projet est réalisé soit en interne, essentiellement par le responsable des services techniques, soit avec l'aide d'entreprises avec lesquelles la commune a l'habitude de travailler, soit encore réalisé par la ODE comme assistance à maîtrise d'ouvrage délivrée dans le cadre de I'ATESAT. Les dossiers de demandes de subventions au Conseil général doivent être remis au cours du premier semestre. Ils font l'objet d'une Îrification administrative au sein du service Vie locale, puis d'une sélection par le service et par l'élu délégué aux communes. Si la demande de subvention concerne une route départementale, l'avis des services techniques (direction des routes ou arrondissements territoriaux) est parfois sollicité à ce stade. Les dossiers sélectionnés sont ensuite transmis aux commissions thématiques, composées d'élus, qui émettent un avis. L'acceptation finale des dossiers est faite par la commission permanente, composée également d'élus, qui se réunit tous les mois. Les axes prioritaires du Conseil général rentrent en compte dans le choix 162 des dossiers · Mais l'ordre de soumission des dossiers est également déterminant puisque l'acceptation des dossiers se fait au fil des mois. Les contraintes des marchés publics Hormis les prestations de conseil et d'assistance à maître d'ouvrage de la ODE rentrant dans le cadre de I'ATESAT, les autres prestations (assistance à maître d'ouvrage, maîtrise d'oeuvre études et travaux, réalisation des travaux) sont dans le champ concurrentiel et font l'objet de marchés publics. Il existe différents types de marchés. Ceux fréquemment utilisés en matière d'aménagement de voiries sont les marchés à bons de commande passés avec les entreprises de travaux, et les marchés à appel d'offres pour la maîtrise d'oeuvre, l'aide à la maîtrise d'ouvrage ou la réalisation des travaux. Les marchés à bons de commande sont passés avec une ou plusieurs entreprises pour une durée maximale de quatre ans. Pendant cette période, la commune peut faire appel à ces entreprises pour des prestations et des montants prévus dans le marché, selon ses besoins sur simple commande décrivant le contenu de la prestation . Les marchés à bons de commande sont relativement faciles d'utilisation d'autant que les services techniques et les élus connaissent bien l'entreprise. Outre les besoins en expertise technique pour l'établissement d'un programme, la passation d'un marché public implique le respect de ce cahier des charges et donc l'impossibilité de modifier de façon conséquente le contenu d'une prestation. Si un éÏnement intervient en cours de projet, nécessitant une modification du programme, un nouveau marché devra être passé. Cela impliquera alors des surcoûts et un allongement des délais de réalisation pas toujours compatible avec le calendrier des subventions, et avec le calendrier En 2007, les priorités du Conseil général des Bouches-du-Rhône sont : l'environnement, le sport et la jeunesse, la culture, le foncier et l'habitat social , l'accueil de la petite enfance. 162 120 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? communal des travaux annoncés, voire promis. Ainsi, le recours à une expertise technique extérieure faisant l'objet d'un marché public, surtout s'il s'agit d'un bureau d'études priÎ 163 , conduit à éviter les remises en cause, les réorientations, qui s'aÏreraient pourtant souvent nécessaires pour une action publique concernant un objet en perpétuelle évolution. Elle favorise, par contre, la recherche rapide d'un consensus et le recours à des arrangements, des ajustements en cas d'éléments nouveaux. 4.3. Des formes de processus se dessinant selon la nature des subventions, des marchés publics et de l'expertise Si les processus peuvent prendre des formes diverses, selon la nature de l'opération, les subventions sollicitées, les marchés publics ou les prestataires retenus, deux configurations paraissent plus courantes. Lorsque l'opération est simple et de faible montant, la demande de subvention se fait alors souvent auprès du Conseil général dans le cadre des «Travaux de Proximité». La maîtrise d'oeuvre (établissement du programme et suivi des travaux) se fait en interne dans les communes disposant au moins dans leurs services d'un agent de niveau A ou B ou bien, à défaut, d'un agent expérimenté d'une catégorie inférieure. Un marché public à appel d'offres de travaux est ensuite passé avec une entreprise. La commune a parfois aussi recours à un marché à bon de commande. Parfois c'est la ODE qui, assurant la maîtrise d'oeuvre travaux, aide à la définition du programme, dans le cadre de l'ATESAT si la commune dispose d'une convention. Lorsque l'opération est plus complexe ou d'un montant éleÎ, la demande de subvention au Conseil général se fait plutôt sous la forme d'un contrat départemental de développement et d'aménagement, d'autres subventions peuvent également contribuer au financement (subvention intercommunale, dotation globale d'Équipement, réserve parlementaire). Les services techniques ne pouvant pas assurer la maîtrise d'oeuvre en interne, un marché à appel d'offres ou deux sont alors passés pour la maîtrise d'oeuvre études et la maîtrise d'oeuvre travaux. Le programme du marché est établi par la commune lorsque les compétences de ses services techniques le permettent, la commune peut aussi faire appel à la DDE lorsqu'elle a une convention d'ATESAT. Quant au marché de travaux (avec une entreprise), le dossier est préparé par les services de la commune avec parfois l'aide du bureau d'études ayant conçu le projet. Les agents des pôles « Ingénierie publique » de la ODE sont conscients que les prestations, notamment celles en aide à la maîtrise d'ouvrage, demandent du temps et parfois de multiples retours en arrière avant d'arriver à comprendre les objectifs du maitre d'ouvrage et à y répondre. Ils revendiquent pour ces raisons la nécessité d'une ingénierie publique, quelle que soit même l'institution qui assure ces prestations. 163 Actes INRETS n· 111 121 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux 4.4. Un besoin d'expertise technique tout au long du processus de construction de l'action Nous venons de le voir, l'expertise technique est nécessaire tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement. Evidente aux étapes de conception (maîtrise d'oeuvre études), ou à celles de réalisation pour le suivi des travaux (maîtrise d'oeuvre travaux), elle n'en est pas moins indispensable à celle de l'établissement des programmes de marché public et des estimations pour les demandes de subventions (maîtrise d'ouvrage). Si les prestations de maîtrise d'oeuvre sont plus faciles à identifier et à circonscrire, dans leur contenu comme dans le temps, et plus facile à confier ainsi à un prestataire extérieur, la maîtrise d'ouvrage, sorte de fil conducteur ou de « liant » de ces étapes, nécessite une expertise technique plus permanente. La coordination entre les prestations d'études et les prestations de réalisation se réÏle essentielle à l'atteinte des objectifs d'aménagement. L'étape des travaux, en raison de ses imprévus et des éléments nouveaux intervenants à cette étape, nécessite fréquemment l'ajustement des aménagements pensés à l'étape de la conception . En l'absence d'une coordination , notamment lorsque les prestataires sont différents, les objectifs initiaux, s'ils ne sont pas clairement explicités dans le projet ou bien portés par le maître d'oeuvre, risquent de s'effacer au profit de celui de résoudre les nouvelles contraintes du chantier. En l'absence de compétence interne au sein des services communaux, c'est l'importance de la qualité de l'aide à la maîtrise d'ouvrage, tant en termes de niveau d'expertise offerte qu'en termes de suivi, qui est ici souligné. 5. Discussion et conclusion : quelle prise en compte de la sécurité routière? Nous venons de présenter les principales caractéristiques des processus d'aménagement des voiries dans les petites communes des Bouches-duRhône. Se pose maintenant la question de leurs possibilités à constituer des conditions favorables à une prise en compte de la sécurité routière . L'action d'aménagement des voiries est-elle une démarche décloisonnée ? Articule-telle les échelles d'intervention ? Les connaissances en sécurité sont-elles mises en oeuvre ? Les objectifs et les techniques de sécurité sont-ils intégrés à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement ? 5.1. Une construction décloisonnée ? La petite taille des communes est un facteur de décloisonnement. Les élus (maire, adjoints) comme les responsables des services administratifs et des services techniques sont faciles d'accès. Au sein de la commune, la prise en charge de l'action se fait la plupart du temps par le trio maire 1 directeur général des services 1 directeur des services techniques. Les autres responsables locaux (gendarmerie, chefs d'établissements scolaires ... ) pouvant être 122 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans Je processus de construction de cette action publique ? concernés par l'aménagement, sont également facilement impliqués. Cette proximité est un facteur de globalité de la construction du problème et de l'action. Cependant, d'autres éléments tendent à cloisonner l'action. Le découpage des compétences en matière de voiries entre différentes collectivités territoriales multiple les acteurs et favorise un sectionnement de l'action. Mais comme l'analyse Patrice Duran (2006), plus que le découpage des compétences, ce sont les difficultés à produire collectivement une action efficace qui posent problèmes. Le recours à de multiples prestataires ne facilite pas le décloisonnement de l'action. La ODE ou les services techniques du Conseil général, de par l'organisation interne de leurs services, ont eux-mêmes des difficultés à proposer des prestations décloisonnées. La ODE s'est restructurée au début des années 2000. Les subdivisions ont été supprimées pour donner naissance à des services territoriaux organisés en pôles spécialisés. Les modes de travail entre pôles sont encore à construire. Actuellement, par exemple, le pôle Ingénierie publique, où se trouvent les agents compétents en voiries, n'est que rarement concerté dans le cadre de l'élaboration d'un PLU ou de l'instruction d'un permis de construire, activités assurées par les pôles Cadre de vie et Instruction contrôle. Le Conseil général constitue un acteur quasi-incontournable de l'action d'aménagement de par son rôle de financeur, tout particulièrement pour les communes les plus modestes. Si le Département continue à jouer un rôle de guichet financier pour toutes les opérations d'aménagements courants, il développe également des subventions négociées sous forme contractuelle, aux travers des contrats départementaux de développement et d'aménagement. Ces dispositifs financent des programmes d'aménagement urbain qui se doivent cohérents à l'échelle de la commune, établis dans le cadre d'un plan global d'aménagement et en lien avec les thèmes prioritaires du Département. De tels contrats ont la capacité à constituer de Îritables leviers pour la promotion d'actions décloisonnées et collectives. 5.2. Un déficit de planification à l'échelle de la commune Nous l'avons vu précédemment, peu de réflexions concernant les déplacements et les voiries sont menées à l'échelle de la petite commune. Le développement des intercommunalités, le transfert de la compétence transports, ont conduit à des réflexions de planification à l'échelle du territoire intercommunal (les POU). Cependant dans les intercommunalités multipolaires, ce qui est le cas notamment de communautés d'agglomération, ces réflexions sont souvent centrées sur la commune principale. Les petites communes n'y sont pas absentes, mais elles ne sont pas abordées de façon individuelle comme des entités urbaines à part entière avec chacune ses spécificités propres, même lorsqu'il s'agit de communes isolées. Certaines mesures des projets des POU leur sont particulièrement consacrées mais, à l'exception de la Actes INRETS n· 111 123 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux reprise des coups partis ou des opérations déjà projetées par les communes, ces mesures sont envisagées de façon globale sous forme de principes généraux non déclinées sur les différents territoires communaux. Cela ne remplace pas une réelle réflexion à l'échelle de la commune qui n'est pas menée par ailleurs. Le développement de la planification à l'échelle intercommunale, plaçant ces questions du côté de l'intercommunalité, n'aurait-il pas pour effet pervers de constituer un frein au développement d'approche cohérente des déplacements et des voiries à l'échelle de la commune ? La planification des déplacements et des voiries à l'échelle communale pourrait-elle être encouragée par les intercommunalités elles-mêmes en articulation avec l'échelle intercommunale ? Les Contrats Départementaux de Développement et d'Aménagement passés par le Conseil général avec les communes pourrait-il constituer un vecteur de promotion de ces démarches ? 5.3. Les connaissances en sécurité routière mises en oeuvre Dans les services techniques communaux, les connaissances en sécurité routière sont peu présentes. Même lorsque la commune dispose d'agents de niveau A ou B, ceux-ci sont accaparés par les procédures administratives (demandes de subventions, marchés publics) qui laissent peu de place au développement de connaissances techniques spécifiques. Ils s'en remettent aux prestataires techniques extérieurs, qu'il s'agisse des bureaux d'études priÎs, des services de la ODE ou des services du Département. Les compétences en matière de sécurité routière et plus largement d'aménagement de voiries sont historiquement l'apanage des services de la ODE. Cependant, avec le transfert des routes nationales et le départ vers les services du Département des agents travaillant dans le domaine des routes, on peut se demander si les compétences, encore présentes à ce jour au sein des pôles Ingénierie Publique, ne vont pas s'étioler au fil des années du fait de la faible masse de personnel affectée à ces thèmes et des mécanismes de mutations. De plus, la ODE est présente auprès des communes, de façon hétérogène dans le département, et tend à diminuer le volume de prestations de maîtrise d'oeuvre. Les petites communes ont alors de moins en moins l'opportunité de bénéficier des compétences techniques des services de la ODE pour la conception et la réalisation de leurs voiries. Dans les services du Conseil général, les compétences techniques en matière de routes sont présentes au sein de la direction des Routes, mais les arrondissements territoriaux qui sont en contact direct avec les communes ont peu de moyen d'études. En charge, sur leur secteur, de la gestion du réseau nouvellement élargi des routes départementales, ils ont privilégié le transfert vers leurs services de personnel d'entretien et d'exploitation des routes de la ODE, au détriment de personnels d'études. Les arrondissements territoriaux sont donc peu disponibles pour prendre en charge des études d'aménagement sur leurs routes départementales, plus particulièrement en urbain, et renvoient parfois les communes vers des bureaux d'études priÎs, en assurant le 124 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? financement de l'étude et aussi parfois un rôle de conseil auprès de la commune ou du bureau d'études. Quant aux bureaux d'études priÎs, ils sont nombreux à s'être développés dans la région depuis une vingtaine d'années. Leurs compétences en matière d'aménagement de voiries et en sécurité routière sont cependant hétérogènes. 5.4. Intégration de la sécurité routière dans la construction de l'action La sécurité routière est souvent une préoccupation ayant contribué à la problématisation et à la mise à l'agenda d'une action d'aménagement, même si l'élément déclencheur n'était pas une question de sécurité. Cependant au cours de l'action, cette préoccupation résiste mal à la confrontation avec d'autres objectifs (par exemple l'optimisation financière d'une opération d'aménagement foncier, la satisfaction de demandes de riverains, ou encore des considérations d'ordre technique comme l'écoulement des eaux ou les difficultés à déplacer des réseaux, etc.). Les prises en charge successives du projet par des prestataires extérieurs différents peuvent également constituer une entrave à l'intégration de la sécurité. C'est particulièrement le cas entre la phase de conception et celle de réalisation. Face à des éléments nouveaux ou à des contraintes de chantier, les choix d'aménagement, les dimensionnements, répondant à des objectifs de sécurité, peuvent être légèrement revus. Si cet objectif de sécurité, n'est pas repris par la maîtrise d'oeuvre travaux, les modifications risquent d'y être contraires. Les contraintes de temps et les contraintes financières qu'imposent les mécanismes de subventions, des marchés publics et les calendriers communaux d'une part, et les difficultés de coopération entre acteurs d'autre part, tendent à écarter des remises en cause d'un projet. Si un problème de sécurité est mis à jour, des équipements de sécurité, sortes d'arrangements, seront préférés à l'abandon d'un projet consensuel pour une nouvelle recherche d'aménagement intégrant la sécurité dans sa conception . L'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité routière dans l'action d'aménagement des voiries apparaît ainsi fragile face aux autres préoccupations, à l'enchaînement des prestations techniques, à la difficile construction collective et aux contraintes des procédures de demande de subventions et de marchés publics. L'intégration de la sécurité repose, dans ces conditions, sur une maîtrise d'ouvrage forte, garante de l'objectif de sécurité qu'elle aura explicité et qu'elle portera tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement et dont elle chargera les différents prestataires. Dans les petites communes, où les moyens humains et techniques sont limités, apparaît l'importance d'une aide à la maîtrise d'ouvrage générale portant sur l'ensemble du processus, et non limitée à une expertise ponctuelle. Actes INRETS n· 111 125 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les grandes intercommunalités du département (Communauté urbaine, SAN) prennent en charge les aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement dans les communes de leurs territoires. Les services territoriaux de la ODE, bien que souhaitant développer leurs prestations d'aide à la maîtrise d'ouvrage, n'ont pas les moyens d'intervenir dans toutes les autres communes. Le Conseil général, qui fournit actuellement une aide financière importante, peut avec le développement de la contractualisation, inciter à des formes d'action plus cohérentes et à la prise en compte de certains objectifs. Depuis 2002, il a par ailleurs mis en place une Agence technique départementale à laquelle les communes du département peuvent faire appel, mais les aides proposées à ce jour se limitent aux dimensions juridiques. A moins que le Conseil général ne souhaite affirmer son rôle en matière de solidarités territoriales en élargissant son soutien aux communes aux dimensions techniques, on peut alors se demander si les intercommunalités récentes, avec dans l'avenir des services étoffés, ne pourraient pas se développer dans le sens d'assurer, auprès des petites communes, un rôle d'assistance à la maîtrise d'ouvrage qui contribuerait à constituer un contexte à l'action d'aménagement des voiries plus favorable à une prise en compte de la sécurité routière. Références Caillasse J. (2006). «La "complexité" pour que rien ne change?» . Pouvoirs Locaux W 68 1/2006. pp. 38-42. CERTU-SETRA (1992). Sécurité des routes et des rues. 436 p. CNFPT, DGCL (2004). Bilans sociaux 2001 , Synthèse des rapports au CTP sur l'état des collectivités territoriales au 31 décembre 2001, Tome 2 : éléments par type de collectivités. Duran P. (2006). «Les vraies questions, aujourd'hui, sont celles du pouvoir, de la hiérarchie et des capacités d'action ». Entretien, propos recueillis par Antoine Lenz. Pouvoirs Locaux W 68 1/2006. pp. 94-100. Duran P., Hérault B. (1992). « L'administration à la découverte du politique : l'équipement en décentralisation», Annuaire des collectivités locales, CNRS/GRALE. Douillet A.-C. (2003). « Les élus ruraux face à la territorialisation de l'action publique» , Revue Française de science politique, vol. 53, no 4, pp. 583-606. Fleury O. (2005). Ville et réseaux de déplacements, vers un métier de la sécurité routière? Rapport INRETS, Coll. synthèse no 49. Arcueil : INRETS, 89 p. Laborie J.-P. (1997). « Les petites villes et la métropolisation », in Bourg et petites villes, Actes du colloque de Nantes, Edition préparée par Laborie J.-P., Renard J., Presses universitaires du Mirail-Toulouse, coll. Villes et Territoire, pp. 21-48. 126 Actes INRETS no 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Muller P., Surel Y. (1998). L'analyse des politiques publiques, 2ème éd. , Paris, Ed . Monchrestien, Coll. Clefs politique , 156 p. Quivy R., Van Campenhoudt L. (1995). Manuel de recherche en sciences sociales, nouvelle édition , Paris , Ed . Dunod, 287 p. Yerpez J., Bouceddour S. (2004). L'élu local et la sécurité routière, journal de vie, Rapport de convention INRETS-DRAST, 245 p. Actes INRETS no 111 127 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière ( 1902-1972) Sébastien Gardon Institut d'études politiques de Lyon, Université de Lyon - Laboratoire RIVES ENTPE - UMR CNRS 5600 Article accepté le 13 novembre 2007 Résumé : l'objectif de cet article est d'analyser la place des mondes automobiles dans la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains. Nous chercherons à analyser le r61e joué par certaines associations locales, en particulier l'Automobile-Club du Rh6ne, la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, comme force de propositions et d'expertises dans le cadre de la gestion de la sécurité routière à Lyon. Ce sera également l'occasion de repérer, à travers certains parcours d'acteurs associatifs ou techniques, des trajectoires d'experts en matière de sécurité et de circulation routières. Nous pourrons alors montrer comment les pouvoirs urbains ont pu, pendant longtemps, laisser à la société civile la prise en charge des principales initiatives en matière de sécurité routière. En même temps, nous pourrons repérer sur ces questions de nombreuses tentatives de coopération entre sphère publique et sphère priÎe. Dans ce sens, nous serons en mesure d'analyser la structuration d'un espace délibératif parapublic, associant les mondes automobiles aux instances publiques locales. Cette contribution a pour objectif d'analyser la participation des mondes automobiles à la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains 164 . Nous voudrions montrer comment et dans quels buts ils ont contribué à mettre en place les prémices d'une première intervention concernant la sécurité sur les routes . A travers ces mondes automobiles, nous désignons l'ensemble des acteurs, institutions et regroupements représentatifs du secteur des transports automobiles et lié, plus ou moins directement à la Je tiens à remercier Michèle Guilbot pour son invitation à la Journée d'Etudes « Sécurité routière et diversité des réseaux locaux » organisée par le département Mécanismes d'accidents de I'INRETS à la Maison méditerranéenne des Sciences de l'Homme de Aix-en-Provence, le 14 juin 2007. Sa lecture de ce texte et celle de Mathieu Flonneau , que je remercie également, ont permis d'en clarifier le propos. 164 Actes INRETS n· 111 129 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux production et à l'usage de l'automobile comme moyen de locomotion. Mais dans le cadre de ce travail, nous étudierons plus spécifiquement les acteurs de cette sphère que l'on va retrouver progressivement au sein de l'AutomobileClub du Rhône (ACR) puis de la Prévention routière ou chez les Chevaliers de la Route. Nous aurons l'occasion de revenir plus loin sur la composition sociale, politique et économique de ce secteur. Cette terminologie de « monde(s) » est souvent employée par les membres et les acteurs eux-mêmes de ce(s) monde(s) automobile(s) qui désignent ainsi le « système automobile » auquel ils participent et contribuent. A travers cette catégorie, on rejoint donc une dénomination indigène très répandue même en dehors du monde automobile, si tant est qu'il en existe un dehors dans nos sociétés occidentales contemporaines. Dans un cadre analytique, le numéro spécial de 1972 de la revue Le Mouvement socia/165 travaille cette notion mais dans une acceptation directement industrielle. Plus tard avec le collectif dirigé par Anne-Françoise Garçon 166 , ce vocable de monde automobile est davantage explicité pour qualifier à la fois le système technique automobile et l'implication des usages de l'automobile dans la société. Dans une autre perspective, Mathieu Flonneau est amené à employer plutôt la notion de « milieu associé » lorsqu'il évoque la fertilité de la rencontre de plusieurs sphères et d'acteurs, 167 faisant système autour de l'automobile à Paris au début du vingtième siècle . Nous allons de notre côté adopter la notion de mondes en écartant d'autres formulations telles que milieu, champ, configuration, système, secteur, différemment connotées. Ce vocable de mondes permet d'évoquer la variété et la complexité des mondes automobiles, sans implication épistémologique, tout en désignant les acteurs qui les constituent à travers une représentation, une conception et une acceptation homogène. Au préalable, il est utile de faire un point sur les sources utilisées pour repérer ces mondes automobiles. Nous avons rencontré certaines difficultés pour retrouver des documents les concernant. L'ACR, acteur central de l'interface entre monde associatif et pouvoirs publics, n'a pas pu conserver de Îritables archives priÎes. Aux archives départementales du Rhône, de même qu'aux archives municipales de Lyon, il y a également très peu de traces concernant ce club. Parallèlement, nous n'avons pas pu rencontrer de contactsressources ou de témoins. Les renseignements les plus utiles proviennent des différentes revues 168 qui ont accompagné le développement et relayé les informations et les activités de ces associations. 165 Cf. numéro spécial d'octobre-décembre 1972 sur« Le Monde de l'automobile», Le Mouvement social, n· 81. 166 Garçon A.-F. (dir.), (1998). L 'automobile, son monde et ses réseaux , Presses Universitaires de Rennes, Rennes. 187 Flonneau M. (2002). L 'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1 p. 47. , 188 La liste des revues que nous avons pu consulter aux Archives municipales de Lyon (AML), aux Archives départementales du Rhône, à la Fondation de l'Automobile Marius Berliet ou à la Bibliothèque municipale de Lyon, figure en bibliographie. 130 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ces revues nous ont permis d'accéder à une masse d'informations considérables dans des domaines très variés, concernant bien sûr le plan du fonctionnement et des activités internes aux associations dont nous allons parler, mais aussi très riches, tant du point de vue de la connaissance des mondes automobiles français et lyonnais qu'en ce qui concerne leurs liens avec les pouvoirs publics locaux. Avant d'aborder plus précisément ces mondes automobiles, il faut présenter rapidement les trois associations qui constituent le socle de notre étude. Signalons au préalable la présence, dans le contexte français de la fin du dixneuvième siècle, du Touring-Ciub de France (TCF) créé en 1890 et de l'Automobile-Club de France (ACF) créé en 1895. Dans la foulée de ces premières créations nationales, le développement important autour du TCF reste plutôt centralisé 169 alors que du côté de I'ACF, on assiste à la naissance en province de plusieurs clubs par région ou par ville 170 · De son côté, I'ACR est créé en 1902 suite à un mouvement de refondation à partir de l'AutomobileClub de Lyon par une soixantaine d'automobilistes. Pour être admis comme sociétaire de I'ACR, il faut être parrainé par deux membres du Club, adhésion qui est validée lors des comités directeurs mensuels du Club. Il fonctionne avec un comité directeur (comprenant un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un secrétaire général adjoint, un trésorier, un trésorier adjoint et des membres élus), un secrétariat, une bibliothèque, un salon et plusieurs commissions importantes (administrative, technique ou consultative). En France, la Prévention routière est créée en 1949, mais le premier comité départemental est expérimenté à Lyon dès 1947 à l'initiative du docteur Tavernier, membre de I'ACR. Cette association est reconnue d'utilité publique sur le plan national en 1955 et participe à la formation des conducteurs depuis 1991 en organisant des stages de récupération de points 171 . Localement, elle est organisée en comité départemental de la Prévention routière avec un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un trésorier et des membres d'honneurs 172 · Ses activités s'articulent autour de la présence des délégués et des inspecteurs départementaux de la sécurité routière ainsi que d'un conseil qui comprend des personnalités qualifiées. Comme I'ACR, l'association est organisée en commissions : commission d'information, commission d'information et de propagande, commission de la route et commission des finances . Dans une logique de déconcentration à partir de Paris , seuls quelques délégués départementaux du TCF étaient présents dans certains départements, dont un à Lyon . 17 Citons notamment l'AC de Nice créé en 1896, l'AC du Sud-ouest, créé initialement en 1897 sous l'appellation l'Automobile Bordelais, l'AC de Marseille-Provence créé en 1899, l'AC du Nord créé en 1901 , l'AC de Bourgogne créé en 1902 ou l'AC de l'Ouest, le plus important des Automobile-Club de province. 171 Entretien avec le directeur départemental actuel du Comité de la Prévention routière du Rhône, Bernard Loreille, réalisé le 01/10/04. 112 Voir « La Prévention routière s'organise pour conjurer les accidents », Le Carnet de l'Automobile, n· 11 , novembre 1952. 169 ° Actes INRETS n· 111 131 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux A l'initiative de Maître Amieux, l'un des membres les plus actifs de I'ACR, les Chevaliers de la Route sont créés en juin 1966 à Lyon sous le nom d'Association internationale des grands conducteurs et des pilotes sportifs 173 . Pour devenir membre du groupement, il faut répondre à certains critères qui permettent aux postulants, une fois retenus, d'être répartis en trois catégories : aspirants, compagnons, pionniers de la Chevalerie de la Route. Elle fonctionne avec un comité qui comprend un président, des vice-présidents, un secrétaire général, deux secrétaires généraux adjoints et un trésorier. De nombreux liens expliquent l'engendrement et les relations de proximité entre ces trois organisations. Comme nous l'avons indiqué, Maurice Amieux, membre important de I'ACR, fonde les Chevaliers de la Route. Le premier président en 1966 est le docteur Daligand, lui aussi membre important de I'ACR et par ailleurs président régional de l'Automobile-Club Médical de France. Mais ces liens de proximité vont dans les deux sens. Ainsi, Henry Dugelay, président du comité du Rhône de la Prévention routière, devient en 1968, président de I'ACR. Par ailleurs, il faut souligner que de nombreux adhérents sont membres à la fois de ces trois structures et participent activement à leurs différentes commissions. On peut ainsi dire qu'à partir de la fin des années 1940, I'ACR fait office de relais vers d'autres niveaux d'action et de regroupement, tels que la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, plus axés sur les questions de prévention et d'éducation des usagers. Notre développement se déroulera en trois temps. Nous verrons tout d'abord comment ces mondes automobiles se positionnent pour devenir légitimes auprès des pouvoirs publics. Dans un second temps, nous regarderons leurs activités et comment celles-ci ont contribué à définir la question des accidents de la route, préalablement à une intervention publique. Enfin nous verrons comment ils ont réussi à se rendre indispensables dans la gestion des enjeux de sécurité routière, notamment à travers la constitution d'un espace délibératif parapublic. 1. Le positionnement des mondes automobiles, en quête de reconnaissance auprès des pouvoirs publics De manière générale, puis surtout sur le plan chronologique, nous évoquerons davantage le rôle et les actions de I'ACR. A sa création à l'hiver 1901-1902, le Club s'était donné trois objectifs principaux : le développement du tourisme, celui du sport automobile et celui de l'industrie automobile. 173 Siège à Lyon, au 172, avenue Félix Faure. 132 Actes INRETS n· 11 1 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Au-delà de ces ambitions, un enjeu préliminaire devait bénéficier de toute l'attention de ces pionniers de l'automobile, celui de favoriser l'acceptation de l'automobile afin de permettre son développement. 1.1. La lutte contre l'autophobie Dans un premier temps, les actions de I'ACR se tournent donc 174 principalement vers la lutte contre l'autophobie pour l'acceptation de l'automobile. Cette attitude est combattue à travers deux dimensions. Du côté des populations, il s'agit de dépasser les problèmes d'acceptation des Îhicules à moteur175 . Ces représentations proviennent, pour la plupart, des populations 177 rurales 176 . Elles sont répertoriées dans la presse . La Revue de I'ACR relaie certaines pratiques de l'époque, telles que le lancé de pierre sur les voitures 178 , 179 la mise en place de tessons de bouteille sur les routes ou la pratique du fil 180 tendu au passage des automobilistes dans certaines localités. D'un autre côté, on peut également percevoir une certaine autophobie de la 181 part de certaines autorités locales · En prenant des arrêtés restrictifs contre la circulation automobile (notamment en limitant la vitesse ou le stationnement) ou en réalisant certains types d'aménagements (mise en place de cassis ou de dos d'âne), certaines communes ont essayé de restreindre le développement de l'automobile. Une lettre ouverte adressée aux maires des 36 170 communes 182 de France en 1933 par le président de I'ACR, le docteur Carle, revient sur ce problème et insiste pour mettre un terme à ces mesures et à leurs applications : Voir l'article «Variations sur l'autophobie », Revue de /'ACR, n·1o. septembre 1907, pp. 465470. 175 Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, Lyon . 176 Voir notamment sur ce point Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur /es campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université Lyon 2. 177 Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain , l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, Lyon 2, pp. 33-36. 178 «Gare aux pierres », Revue de I'ACR, n· 3, juin 1906, pp. 116-120. 179 Particulièrement repéré sur la Route de La Tour de Salvigny à Lyon , et relaté en séance du Comité directeur de I'ACR du 28 novembre 1913, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1913. 180 «Pour ne pas être décapité» , Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1913. 181 Voir Bardou J.-P., Chanaron J.-J ., Fridenson P. et Laux J. M., (1977). La révolution automobile, Albin Michel , Paris, p. 42. 182 Publiée dans le n· 7 de juillet 1933 de la Revue de l'A CR. 174 Actes INRETS n· 111 133 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Je veux que ma première phrase exprime la reconnaissance que doivent tout d'abord les automobilistes d'aujourd'hui aux préfets, aux maires et en général à tous ceux qui ont collaboré en ces dernières années à l'organisation de la circulation et du même coup au perfectionnement du tourisme en France. Nombreux sont parmi nous ceux qui ont connu la néfaste période de l'allure de l'homme « au pas » ou du « dix à l'heure » aveuglément ou systématiquement appliqué. La sagesse l'a emporté, et nous devons reconnaître que, dans l'énorme majorité des cas, les règlements sont devenus plus raisonnables, et les gendarmes plus conciliants. Or c'est précisément le charme de cette entente cordiale qui nous fait vivement regretter les heurts épisodiques qui se produisent de temps à autre. Il serait facile et préférable de les éviter, car ils ne profitent ni à la circulation, ni au tourisme, ni à la maréchaussée. ( ... ) nous demandons aux maires, auxquels la loi municipale de 1884, donne tous les pouvoirs de réglementation , de bien vouloir en faire un bon emploi et de placer aux endroits dangereux les gendarmes, dont l'utilité est incontestable par ce temps de circulation intensive. La raison , les nécessités de la circulation et aussi le bon usage des deniers publics plaident en faveur de ce choix judicieux. Nous demandons aux gendarmes de bien vouloir nous aider à maintenir la bonne entente qui est en ce moment la condition de toute circulation. S'il plaisait aux automobilistes d'appliquer rigoureusement le 18 ou 20 à l'heure qui régit Lyon et d'autres grandes villes voisines, les rues seraient entièrement embouteillées en moins d'une heure - et toute circulation rendue impossible, aussi bien pour les autos que pour les tramways et même les piétons. ( .. . ) Ce pouvoir dictatorial, qu 'ils possèdent en France, doit les inciter à la plus grande justice, inspirée par la raison plus que par le règlement. C'est à ces sentiments que je fais appel, en les conviant à une amicale collaboration en vue de la tranquillité de nos dimanches, aussi bien que du développement du tourisme français. » Au-delà de cet activisme initial et indispensable qui va inscrire dans la durée les mondes automobiles, les objectifs du Club concernent trois mouvements liés : le développement de l'industrie automobile, celui du sport automobile, et la facilitation des pratiques touristiques. L'histoire et la structuration progressive de l'association convergent vers ces enjeux, ce que réÏlent les politiques de ses différents présidents, le recrutement et l'origine de ses adhérents, ainsi que le développement de ses commissions et des services proposés. 1.2. L'ACR, lieu mondain de sociabilité Parallèlement, les activités de I'ACR sont étroitement liées aux caractéristiques sociales des membres qui le constituent. On peut dire en ce sens qu'il représente à Lyon, au milieu d'autres cercles et d'associations, un lieu mondain de sociabilité. A côté des membres d'honneur, que sont les personnalités nationales, comme le président de I'ACF ou celui du TCF, et locales, comme le préfet du Rhône, le gouverneur militaire, l'archeÐque, ou le maire de Lyon, il cherche à tisser des liens avec et par la participation de plusieurs personnalités lyonnaises, principalement des médecins, des 134 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) industriels, des sportifs, des hommes politiques, des personnels administratifs, ou des journalistes. Ce mode de fonctionnement prend même parfois des formes aristocratiques, comme en attestent l'utilisation au sein du Club des termes de maîtres ou domestiques, l'existence d'un service de placements de chauffeurs, le recours à des récompenses 183 et bien sûr le parrainage pour adhérer au club . Ainsi , au sein de I'ACR, on pouvait retrouver plusieurs conseillers municipaux, conseillers généraux, des ingénieurs des ponts et chaussées ou du service vicinal, des membres du tribunal de Lyon ou du personnel des services de police. Les principaux acteurs de la vie automobile à Lyon, c'est-à-dire les constructeurs d'automobile, les garagistes, les transporteurs, étaient également membres du Club à côté d'autres personnalités lyonnaises importantes, tels les médecins, industriels, journalistes, comme on l'a vu . Lors des principaux éÏnements organisés par I'ACR (courses automobiles, concours, banquets, bals, galas, assemblées générales, conférences, salons), qui symbolisent les moments forts de l'activité du club, on pouvait très facilement retrouver les principales personnalités politiques, militaires, administratives, industrielles et médiatiques de la scène publique lyonnaise. Ces dernières pouvaient alors, le temps d'un rassemblement ou d'une manifestation, s'afficher et partager le même point de vue sur le développement de l'automobile en ville, alors qu'elles pouvaient avoir des avis divergents quant à la manière d'organiser ce développement 184 . Néanmoins par leur adhésion au club, elles témoignaient d'une certaine manière une volonté commune de promouvoir ce nouveau mode de transport. Aussi le Club ne manquait pas, à l'occasion de la nomination d'un nouveau préfet ou d'un nouveau gouverneur de la ville de Lyon, de le recevoir 185 personnellement dans ses salons . Par là même, lors de l'organisation de la venue d'une personnalité politique ou intellectuelle à Lyon ou de l'organisation d'une conférence sur un thème touchant à l'automobile ou au tourisme, les salons de I'ACR étaient proposés très volontiers comme lieu de réception et 183 En séance du comité directeur de I'ACR du 27 janvier 1930, le président Deydier confirme qu'il a envoyé au chef du corps des gardiens de la paix de Lyon une somme de 2 000 francs , destinée à récompenser les gardiens de la paix les plus méritants parmi ceux qui assurent le service de vigie dans la ville de Lyon , cf. Revue de /'ACR, n· 2, février 1930. 184 Le secrétaire général pour la police du Rhône ne partageait pas forcément les mêmes vues que certaines industriels ou ingénieurs lyonnais, notamment en terme de réglementation de la circulation. 185 Les réunions du comité directeur de I'ACR du 3 novembre et du 15 décembre 1911 mentionnent la réception du nouveau gouverneur militaire de Lyon et sa nomination comme membre d'honneur de I'ACR, cf. Revue de /'ACR, n· 11, novembre 1911 et n· 12, décembre 1911 . Plus tard est à nouveau évoquée la réception à I'ACR du nouveau gouverneur militaire de Lyon en septembre 1932 puis du nouveau préfet du Rhône, M. Villey-Desmesrets, le mercredi 14 décembre 1932, cf. « L'ACR reçoit le nouveau Préfet du Rhône », Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1932. La passation de pouvoir en 1957 entre les préfets Massenet et Ricard est également relayée dans la Revue : « M. Massenet quitte Lyon (... ) bienvenue à M. Ricard , Inspecteur général de l'Administration >> , Le Gamet de l'automobile , N" 67-68, juillet-août 1957, p. 11 . Actes INRETS n· 111 135 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux point de ralliement de la presse locale 186 . Enfin certains moments ou réalisations lyonnaises sont l'occasion de réunir des personnalités locales autour de I'ACR : manifestations, opérations, visites de chantiers ou inaugurations. Elles se rassemblent notamment pour les travaux et l'inauguration du tunnel de la Croix-Rousse, de l'axe Nord-Sud 187 , du tunnel de Fourvière ou à l'occasion des chantiers de parkings souterrains construits dans les années soixante et soixante-dix. On peut donc dire que I'ACR fonctionne comme un lieu de rassemblement de certains décideurs économiques et publics locaux. Il représente en ce sens un endroit ressource principalement pour les constructeurs d'automobiles, en fonction des périodes liées à la propre évolution de leurs activités, ou pour certains acteurs locaux, comme les ingénieurs ou les conseillers municipaux. Dans cette perspective, la participation à I'ACR permettait à ces nouvelles élites 188 industrielles, techniques, ou locales , qu'elles soient politiques, administratives, de lier leurs activités au loisir. Elles «y trouvent une structure permettant de concilier plaisir et utilité. Pour les uns, le club est directement en lien avec leur pratique professionnelle, pour les autres, il offre des services pratiques et des activités dans un secteur de pointe » 189 . 2. Les activités de ces associations automobilistes, relais des pouvoirs urbains et creuset de la définition des problèmes publics Au-delà des premières années de fonctionnement de I'ACR, où il était surtout question de l'organisation de courses automobiles et de l'encouragement au sport automobile, c'est tout d'abord au niveau de la dénonciation de l'autophobie que l'automobile est transformée en question sociale ou politique au sein de I'ACR. Puis progressivement elle est abordée sur le plan des accidents, dans l'optique de faire accepter l'automobile et ses accidents de la route. Ici, par l'action et l'information diffusée par I'ACR et relayées par sa revue, va apparaître un enjeu de définition et de sensibilisation Cette pratique perdure puisque Dominique Perben - ministre des transports et lyonnais - a été reçu dans les Salons de I'ACR en début d'année 2007 , comme l'avaient été avant lui d'autres ministres des Transports, par exemple le lyonnais Pinton, à l'occasion d'un débat sur les autoroutes à Lyon le 16 avril et le 22 octobre 1956, cf. «M. le secrétaire d'Ëtat Pinton a présidé le 16 avril- à l'opéra- une triple conférence sur les autoroutes» , Le Carnet de l'automobile , N· 53, mai 1956, p. 2, et « M. le Ministre Pinton à I'ACR, Espoir d'autoroutes », Le Carnet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 29. 187 Visite du chantier de l'Axe Nord-Sud à l'automne 1956, cf. «Ponts, Quais et Dôme», Le Carnet de l'automobile, n· 60, décembre 1956, p. 14. 188 Les élites traditionnelles se maintiennent plutôt du côté des cercles mondains classiques, comme le Cercle de l'Union, et plus tard le Jockey Club ou le Rotary Club, voir sur ce point Angleraud , B. et Pellissier, C., (2003). Les dynasties lyonnaises, Des Morins-Pons aux Mérieux, du X/Xe siéc/e à nos jours, Ed. Perrin, Paris. 189 Cf. Angleraud, B. « Les entreprises familiales à l'épreuve de la « loi des trois générations » », LAHRHA (consulté sur http://www.orintemos.uvsa.fr/Angleraud.odf le 02-07-07). 188 136 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) au problème de la route et des accidents, par rapport aux autres modes de locomotion et dans l'optique du développement de l'automobile. 2.1. Les accidents de la route comme problème Très vite les accidents de la route sont largement identifiés comme problème par la revue de I'ACR. Dès le numéro de décembre 1903, paraît le 190 premier article sur ce thème : « Les accidents d'automobile » · Les années suivantes plusieurs articles sont publiés sous le même titre, en septembre 193 190519 en août 1906192 et en septembre 1907 . A partir de janvier 1908, une nouvelle rubrique mensuelle évoque « Les accidents de la locomotion » et diffuse des statistiques d'accidents survenus chaque mois dans les départements du Rhône et de l'Ain. Cette préoccupation a pour but de rendre plus objective la perception des implications de l'automobile dans les accidents de locomotion. C'est ce message qui est diffusé dans la première rubrique : « L'ACR s'inspirant de la très excellente idée émise par l'Automobile-Club de la Sarthe, et pour répondre aux attaques violentes dont est victime aujourd'hui l'automobile, à cause de la multiplicité des accidents qu 'elle occasionnerait, vient de décider d'établir pour chaque mois, une statistique des accidents causés par les différents modes de la locomotion. Cette statistique s'étendra à Lyon, à sa banlieue, ainsi qu'aux départements du Rhône et de l'Ain. Cette statistique sera établie sur une donnée des plus sérieuses et s'inspirera surtout de la presse locale qui, ainsi que chacun le sait, est toujours bien documentée sur les accidents. L'oeuvre que nous entreprenons n'est pas spéciale à I'ACR : l'Automobile-Club de France s'est préoccupé, ainsi que la Fédération des Automobiles-Clubs Régionaux, de cette question. Nous pensons pouvoir ainsi, en groupant nos efforts, arriver à bien faire pénétrer dans la masse, combien est infime le nombre d'accidents causés par l'automobile, comparés à ceux occasionnés par les chemins de fer, les tramways et les chevaux. Lorsque nous aurons des chiffres établis par une statistique rigoureuse, nous pourrons répondre d'une façon péremptoire et précise à tous ceux qui voudraient nous 194 opposer encore les massacres soi-disant causés par les automobiles. » Cf. Bulletin de I'ACR, n· 5, décembre 1903, pp. 205-208. « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 4, septembre 1905, pp. 203-208. 192 « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 5, août 1906, pp. 210-214. 193 «Les accidents d'automobile» par le Marquis de Dion , Revue de /'ACR, n· 9, septembre 1907, pp. 450-453. 194 « Les accidents de la locomotion », Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1908. 191 190 Actes INRETS n· 111 137 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'initiative dure un an, jusqu'au mois de janvier 1909. Dans ce prolongement, il faut signaler les prises de position de I'ACF et de I'ACR pour mieux contrôler les accidents et Îrifier ceux qui doivent être Îritablement imputés aux automobilistes 195 · A la même époque, d'autres articles relaient des faits divers et adoptent une dimension plus tragique et personnelle 196 . Plus épisodiquement, reviennent des comptes-rendus importants sur la question des accidents de la route. Ainsi les articles : « Que-ce qu'un accident d'auto ? »197 ; « Les accidents de la 198 route » ; « L'art de conduire »199 ; « Les accidents »200 ou « Ce qu'il faut faire en cas d'accident automobile »201 s'inscrivent dans une démarche pédagogique d'explication de l'accident d'automobile et de ses conséquences. Dans une optique plus polémique, la question de la création d'une police spéciale de la route est évoquée à maintes reprises à partir des années 1920, notamment dans l'article «Les accidents de la route» qui paraît en octobre 1927202 . La même année, un article publié sous le même titre relate un débat important de l'Assemblée Nationale sur ce thème, avec l'interprétation de Charles Lambert et la réponse du ministre des Travaux Publics 203 · Les chiffres constituent une ressource importante pour mesurer la part des accidents d'automobiles face aux risques induits par d'autres types de locomotion ou par rapport à différents types de morts violentes 204 · Certains articles sont donc parfois étayés de statistiques sur les accidents de la route ou sur les causes de ces accidents. Ils présentent des chiffres bruts pour alerter les conducteurs sur les dangers de la route : « Une statistique officielle des risques de la Circulation »205 ; « Statistiques d'accidents »206 ; des statistiques d'accidents de la route tirés de La Chronique des Transports et publiés par Le Matin : «Nécrologie automobile», sont reproduits dans le no 8 de la Revue de «Emotions malsaines», Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1908, « Le contrôle des accidents en Allemagne» , Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 196 «Terrible accident d'automobile», Revue de I'ACR, n· 6, septembre 1906, pp. 272-274, «Collision d'automobiles» , Revue de I'ACR, n· 7, juillet 1908 ; Lettre de Paul Planche, Ingénieur des Arts et manufactures et directeur de la Société des Autocars et des Messageries Planches et Compagnie de Villefrance, sur les accidents de la route, parue dans le n· 59 de novembre 1956 du Gamet de l'Automobile, p. 19. 197 Cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1908, p. 56. 196 Par François Bertier, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1927. 199 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1928. 200 Par Jean Bernard, cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1929. 201 Cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1937. 202 Où est relaté un article de Paul Rousseau paru dans Le Temps, cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1927, p. 19. 203 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1927. 204 Voir notamment sur ce point l'ouvrage de Chasnais J.-C., (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. 205 Article paru dans Ouest-Sportif, reproduit dans la Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 206 Extrait du Bulletin d'information de la Fédération Nationale des Automobiles-Clubs de France (n· 25, 25 octobre 1931), paru dans le Figaro Illustré, cf. Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 195 138 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) /'ACR d'août 1930 ; « Pourcentages et chiffres éloquents » ; « 4 338 tués et 72 000 blessés en neuf mois sur les routes françaises » 208 ; « 23 000 accidents 207 de la route ont fait 1 426 tués au cours des trois premiers mois de l'année »209 . Dans une autre perspective, l'article « Accidents d'automobiles, Section permanente de sécurité routière » expose le projet de création au ministère des 210 Travaux Publics d'un fichier central d'enregistrement des accidents . 2.2. Les autres modes de locomotion comme vecteurs d'accidents de la route Dès la fin des années vingt, on retrouve également au sein de I'ACR, une dénonciation des problèmes dus à la circulation des camions et des autocars et à leur dangerosité. Ainsi, en séance du 6 février 1929 du comité directeur de 211 I'ACR , un des membres, Joannès Jubin, signale les allures vertigineuses des camions du service rapide Paris-Lyon-Marseille qui sont susceptibles d'occasionner de graves accidents. Plusieurs articles vont dans ce sens et réÏlent les dangers des camions : « Le poids lourd contre la maison »212 ; 213 « Les poids lourds contre la Cité » ; « Le danger des poids lourds et le 214 215 pouvoir des maires » ou « Le poids lourd et le problème de la sécurité » . D'un autre côté, certains s'en prennent plus directement aux autocars et les désignent comme très dangereux pour les autres usagers du fait de leurs 216 dimensions : « La circulation : Le Maitre de la route » ; « Les autocars 217 dangereux » ou «La folle course de vitesse des autocars: un document accablant »218 . Le positionnement de I'ACR consiste alors à dénoncer le danger des autres modes de locomotions, la cohabitation entre ces différents modes ou celle avec d'autres usages de la route. Dans ce sens, on peut relever une correspondance échangée entre I'ACR et l'ingénieur des ponts et chaussées de l'Ain au sujet du danger causé aux automobilistes par les garages de la ligne de tramway LyonMontluel219. Plusieurs articles reviennent ainsi sur les dangers des tramways : Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 4. Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 60, décembre 1956, p. 9. 209 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 8. 21 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 211 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 212 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 213 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 21 4 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 127 et 128. 215 Par Paul Melot, cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 39, mars, 1955 216 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1929. 217 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 218 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933. 219 Cf. lettre de I'ACR du 23 décembre 1912 à l'ingénieur en chef des ponts et chaussées de l'Ain et réponse insatisfaisante de l'ingénieur le 11 janvier 1913 évoquées en séance du 8 janvier 1913 du Comité directeur de I'ACR, cf. Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1913. 208 207 ° Actes INRETS n· 111 139 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «Autos et Tramways »220 ; «Les dangers des tramways sur routes (intervention du TCF) »221 ; « Les croisements imprévus des tramways »222 ; « Les dangereuses fantaisies des tramways, un cri d'alarme qui doit être écouté »223 . Par ailleurs, en réunion du comité directeur de I'ACR du 6 février 1929224 , M. Latruffe se plaint de l'encombrement des tramways sur le quai Jules Cournont, vers le Pont Lafayette et le docteur A. Bonnet proteste également contre l'arrêt du tramway situé à l'extrémité du pont de la Guillotière, qui obstrue la traversée du Cours Gambetta. Les tramways gênent la circulation des automobiles. Il est nécessaire d'en réglementer la circulation 225 · Dans ce sens 226 loue les mérites de Puech, ministre des l'article « Honneur à M. Puech » Travaux Publics, qui essaie de limiter la liberté dans l'utilisation des concessions accordées aux compagnies de tramways ou de chemin de fer d'intérêt local. Mais il faudra attendre les années 1920 puis surtout 1930 pour que les tramways disparaissent progressivement des rues de Lyon, pour la satisfaction des automobilistes. Toujours à propos des problèmes de cohabitation entre plusieurs modes de locomotion, la question des passages à niveau est largement abordée dans la 227 Revue de /'ACR: «L'éclairage des passages à niveaux » ; «Les moeurs de 228 la route : les virages, les passages à niveaux » ; « Les dangers des passages à niveau »229 · Pour résoudre certains problèmes de coordination entre les différents modes de déplacement, la mise en place de pistes cyclables est également mentionnée: «Pistes cyclables »230 . Mais ce sont les piétons qui sont le plus souvent sti~matisés comme gêne à la circulation des automobiles : « Le piéton parisien »2 1 ; « Les piétons aussi bien ~ue les automobilistes ont des obligations »232 ; « Piétons circulez à gauche »2 3 . L'article « Petite Etude sur le Lyonnais» souligne davantage les spécificités locales et décrit les piétons lyonnais imprudents dans les rues, qui ne se gênent pas pour lire leur journal au milieu de la chaussée 234 · Dans «Le piéton dans la rue», de la Par Genin, Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1909. Un article différent du même auteur avec le même titre parait également dans le n· 3 de mars 1909 de la Revue de I'ACR. 221 Cf. Revue de l'A CR, n· 2, février 1913. 222 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 223 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 128 et 129. 224 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 225 Cf. «Arrêté préfectoral du 7 novembre 1896 relatif à la circulation des tramways» , Revue de I'ACR, n· 8, AoOt 1909. 226 Qui évoque un article paru dans la Revue du TCF, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1911 . 227 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1907, pp. 191-194. 226 Cf. Revue de /'ACR, n· 8, aoOt 1907, pp. 407-412. 229 Cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1930. 230 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 231 Cf. Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1908. 232 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1911 . 233 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 63, mars 1957, p. 20. 234 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1908. 220 140 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) , est évoqué l'arrêt de la cour de Lyon du 14 novembre 1928 qui rappelle que la rue est exclusivement destinée aux voitures et que les trottoirs sont exclusivement réserÎs aux piétons . Enfin l'article « Les parasites de la route » soulève le problème des fêtes locales aux bords des routes 236 . « Chronique juridique » 235 2.3. Des constats assortis de propositions d'amélioration Les observations relayées par I'ACR au sein de sa revue ou dans ses séances internes dépassent le cadre de simples constats. Il s'agit également d'agir pour lutter contre ce nouveau fléau , que constituent les accidents de la route. La rubrique « Un peu de jurisprudence » de la Revue de /'ACR abonde de passages, d'avis et de jugements qui indique aux automobilistes des informations utiles sur les accidents de la route237 . Parfois les propos sont plus virulents et c'est un Îritable cri d'alarme qui est lancé. Ainsi dans son article « Halte ! Danger de mort »238 , A Galy souligne que les accidents de la route deviennent vraiment trop nombreux et posent un vrai problème pour le développement de l'automobilisme . Dans le même numéro, l'article de J . Bernard «Mesures urgentes» propose quelques mesures à prendre pour en réduire le nombre trop important, comme la mise en place du code de la route, l'équipement des Îhicules ou l'amélioration des routes. Ces dénonciations prennent parfois la forme de voeux : « Un Voeu à propos des Accidents d'automobile »239 . Enfin l'article « Rappel de l'Automobile-Club» souligne, en écho aux dernières stigmatisations de la presse, les trop nombreux accidents de la route de l'année 1956240 . Les revues de presse insérées parfois dans la Revue de I'ACR font état de nombreux articles portant également sur les accidents de la route 241 . Certaines parutions sont l'occasion de tester des systèmes d'amélioration de la sécurité des routes, comme les miroirs avertisseurs pour éviter les accidents dans les Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1932. Cf. Revue de /'ACR, n· 8, août 1933. 237 Citons entre autres : « Les accidents causés aux piétons », Revue de I'ACR, n· 8, août 1912 ; « Piéton renversé» , Revue de I'ACR, n· 2, février 1914 ; «Accident d'automobile », Revue de I'ACR, n·12, décembre 1926. 236 Cf. Revue de I'ACR, n· 8, août 1913. 239 Paru dans Les Journaux, reproduit dans la Revue de l'A CR, n· 5, mai 1930. 24 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 56-57, août-septembre 1956, p. 28. 241 Notamment : deux grands artides du Progrès de Lyon , l'un du 20 juillet 1913 sur les « accidents d'autos » et l'autre du 31 juillet 1913 sur « Les croisements de route et la circulation » sont mentionnés dans le n· 8 de la Revue de I'ACR (août 1913), pp. 496-506 ; un article du Journal L'Eclair portant sur les accidents de la route est inséré dans le n· 9 de la Revue de I'ACR (septembre 191 3); de larges extraits de l'article de Jean Chataignier paru dans Le Journal du 14 novembre 1933 sont publiés dans le n· 12 de décembre 1933 de la Revue de I'ACR ; « La sécurité routière dépend de la Modernisation de notre Infrastructure», par Roger Roy, article paru dans Les Débats de ce Temps , et reproduit dans le n· 65, de mai 1957 du Gamet de l'Automobile, p. 2. 236 235 ° Actes INRETS n· 111 141 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux virages · A l'origine des accidents de la route, plusieurs raisons sont invoquées, telles que les travaux de voirie mal signalés. Ainsi dans la rubrique 243 correspondance de la Revue de I'ACR, un article : « Et la voirie! » relatif à une lettre du docteur A. Bonnet au président de I'ACR du 7 avril 1927 mentionne le nombre d'accidents dont ont été victimes des automobilistes par 44 suite des travaux de voirie insuffisamment ou même non éclairés la nuif . Dans certains cas ce sont les points dangereux de circulation qui sont stigmatisés. Ainsi, le carrefour entre le quai et le pont Tilsitt est désigné dans un 245 article de la Revue comme l'un des plus dangereux de Lyon · Très souvent 246 les caractéristiques de la route, la conduite des automobilistes , ou les 247 problèmes de signalisation sont mis en avant. Sur un autre registre, I'ACR s'efforce d'organiser plusieurs conférences sur le thème des accidents. Jean Bernard, un des fondateurs du Club, se prête à cet exercice 246 . En même temps le Club essaie de rendre compte de plusieurs manifestations importantes sur la sécurité routière. Ainsi il est fait écho du congrès national de la sécurité routière qui se tient à Paris du 26 au 30 octobre 1931 249 , du Congrès de la médecine légale à la Faculté de Médecine de Paris en 1932250 ou du congrès de la sécurité de la route qui se déroule à Paris du 6 251 au 8 octobre 1933 · Le nombre, la fréquence et la variété des articles ou des actions menées ou relayées par I'ACR illustrent bien ses préoccupations en matière de sécurité routière . Cet activisme est à resituer dans une perspective de « dédiaboliser » l'automobile et de faire accepter socialement, économiquement et politiquement l'automobile. C'est aussi surtout un domaine d'action et d'intervention sur lequel 242 242 Présentés en séance du Comité directeur de I'ACR du 5 janvier 1912 (cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1912) et à nouveau évoqués en séance du 3 mai 1912, suite à une demande de renseignements en Angleterre qui n'a pas abouti (cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1912). 243 Cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1927. 244 Dans la foulée, parait un article sur l' « Eclairage des travaux de voirie », Revue de I'ACR, n· 5, mai 1927. 245 « Un carrefour à surveiller : Pont et quai Tilsitt », Revue de I'ACR, n· 3, mars 1927. 248 « Quelques réflexions sur le virage, croisements et doublage des automobiles», par Marius Ber1iet, Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1933, pp . 289-292. 247 «Malentendu des «Stop »» , Le Carnet de l'Automobile, n· 69, septembre 1957, p. 4 ; «La priorité de passage» dans la Chronique juridique, Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933 ; «Aidemémoire de la circulation à Lyon : Laisser le passage au Îhicule qui vient sur votre droite ; Passez avant le Îhicule qui vient sur votre gauche ; Aux carrefours, préoccupez-vous de votre droite», Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 248 «Les accidents et ce qu'il convient de faire en cas d'accident» , conférence donnée par J. Bernard le 3 avril 1912, « Conférence sur les accidents de J. Bernard» , Revue de I'ACR, n· 4, avril 1912, pp. 223-240. 249 «Le congrès national de la sécurité routière, Petit compte-rendu officieux par Jean Visseaux », Revue de I'ACR, n· 11, novembre 1931 , p. 16 et 17. 250 « Les accidents de la route au Congrès de la médecine légale », Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1933. 251 « Le congrès de la sécurité de la route », paru dans la Chronique du mois de Paul Melon, Revue de /'ACR, n· 10, octobre 1933. 142 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) I'ACR sera très présent et très puissant étant donné la carence ou la faiblesse des autres acteurs associatifs ou institutionnels. 2.4. Les cibles de I'ACR pour une amélioration de la sécurité routière En face de tels constats, l'attitude de I'ACR, en plus de son action envers les pouvoirs publics, se tourne principalement du côté de l'éducation des usagers (par voie de presse et par diverses manifestations, travail avec les écoles et les écoliers, prime aux bons agents ...). Ainsi certains articles, placés en tête de revue sous forme d'édita, rap~ortent de nombreux conseils sous couvert d'éducation des automobilistes2 2 . Ils sont rappelés en maintes occasions à l'intérieur de la Revue, notamment au moment de l'hiver, des départs en weekend ou en vacances 253 . Ce rôle « éducatif » s'aÏre primordial, notamment dans la perspective de faire accepter les automobiles dans l'espace public. Plusieurs types de public sont successivement destinataires de ces incitations de I'ACR : tantôt les automobilistes ordinaires, appelés à la prudence en période d'hiver, de grands week-ends, ou de vacances, tantôt les chauffards, qui nuisent à l'image des automobilistes, tantôt les chauffeurs de poids lourds, puis surtout les enfants, envers qui des actions de sensibilisation spécifiques seront menées souvent en partenariat avec les écoles254 . Cet engagement se décline en plusieurs facettes à travers des messages dans la Revue de I'ACR. Ainsi, dans le compte-rendu de la séance du 9 mai 1913 du comité directeur de I'ACR255 , est inséré ce « Conseil aux automobilistes » : «Au moment où les routes vont être sillonnées par les automobilistes, I'ACR croit devoir recommander à ses sociétaires et à tous les touristes la plus grande prudence dans les agglomérations, dans les croisements, dans les routes sinueuses aux virages et, d'une façon générale, dans les endroits qui peuvent être considérés comme dangereux au point de vue de la circulation ». Dans d'autres numéros, on retrouve d'autres conseils et suggestions tels que « Automobilistes, ne coupez pas la voiture qui vient de votre droite »256 ; « En circulant à pied, à Îlo, à moto, en voiture, nous devons nous souvenir de ceci » 257 ; «Non, jamais, on ne rappellera assez ces commandements Entre autres : « Soyons prudents» de Jean Bernard , Revue de I'AGR, no 9, septembre 1912. «Sur la route, Les victimes de Pâques», Revue de I'AGR, no 5, mai 1930. 254 Comme l'édition de protège-cahiers pour les écoliers, avec inscription de messages d'éducation à la sécurité routière. 40 000 exemplaires seront distribués fin 1937, cf. Réunion du Comité directeur de I'ACR du 24 novembre 1937, cf. Revue de I'AGR, no 11 , novembre 1937. «Pour l'enseignement de la conduite et de la prudence aux écoliers, Inauguration d'une piste routière »,Le Gamet de l'Automobile, no 54, juin 1956, p. 10. 255 Cf. Revue de I'AGR, no 5, mai 1913. 256 Cf. Revue de /'AGR, no 3, mars 1926, p. 15. 257 Cf. Le Gamet de l'Automobile, no 55, juillet 1956, p. 2. 253 252 Actes INRETS no 111 143 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux élémentaires du conducteur »258 . Dans son article «La discipline de la circulation est un devoir social» Jacques Nancy développe 4 points: !Principes généraux, Il- Code du piéton; Ill- Code du cycliste; IV- Conseils au futur au conducteu~59 . Aussi à partir de 1932, on retrouve dans chaque numéro de la Revue de I'ACR des appels à la prudence illustrés par un petit dessin. L'un des éditos du Carnet de l'Automobile (no 12, décembre 1952) se prononce« Pour un "Code du Savoir-Vivre" au volant» . Enfin le numéro 67-68 de juillet-août 1957 du Carnet de l'Automobile fait paraître plusieurs conseils : «Les neufs commandements du bon conducteur», «Suggestions: Expérience vaut silence » : « ( ... ) Passages protégés ( ... ) Doublement interdit » 260 . La presse est également mise à contribution. Ainsi, en séance du comité directeur de I'ACR du 6 avril 192726 A. Simon, rapporteur, est d'avis de demander aux journaux, en même temps qu'ils publient le récit d'un accident survenu à un piéton ou à un automobiliste, de rappeler par une phrase brève et lapidaires les principes de la circulation dans les rues, tel que : « Piétons, les trottoirs sont faits pour vous » ou « Laissez passer la voiture qui vient sur votre droite», etc. Plus tard, le docteur Bonnet présente en séance du 3 décembre 1930 du comité directeur de I'ACR262 un projet qui consiste à publier dans les journaux des légendes et dessins destinés aux automobilistes pour leur montrer les dangers des imprudences. D'autres initiatives en collaboration avec la presse sont développées, comme celle de créer un papillon à mettre sur le pare-brise (P ... rudence ou P ... olitesse), à l'instigation du journal Le Progrès et de son secrétaire général, M. Marx. L'initiative est officialisée dans les salons de I'ACR en présence des responsables des ponts et chaussées, de la gendarmerie, de la police, des organismes intéressés et de M. Fauconnet, adjoint au maire de Lyon et président de la commission municipale de circulation de la ville de Lyon 263 . Le Club a également recours à la projection de films sur le code de la route ou l'éducation des usagers264 . Enfin des opérations spéciales de sensibilisation à la sécurité des Îhicules ou des abords des écoles sont mises en oeuvre notamment avec les projets de mise en place de patrouilles scolaires 265 . 258 259 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 2. Cf. Revue de I'AGR, n· 8, août 1928, pp. 8-9. 260 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 67-68, juillet-août 1957, p. 9 et 20. 261 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril 1927. 262 Cf. Revue de I'AGR, n· 12, décembre 1930. 263 Cf. « P. sur la route! Paix sur la route!», Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 10. 264 Réunion du Comité directeur du 5 mars 1930, où le docteur Carle évoque les possibilités de projection de films pour l'éducation des usagers de la route, cf. Revue de I'AGR, n· 3, mars 1930. Projection du film « Le code de la route» dans les salons de I'ACR le mardi 13 novembre 1956 à 21h, cf. Le Gamet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 31 et n· 60, décembre 1956, p. 20 et 23. 265 M. Genin évoque l'action de I'ACR dans les écoles vis-à-vis de l'automobile dan son article : « Eduquons l'enfance» , Revue de I'ACR, n· 8, novembre 1906, pp. 349-351 . «Un code de la route, A l'usage des Enfants des Villes et des Campagnes », par L. Auscher, vice-président de la Commission de Tourisme de I'AGF, article à la suite duquel il est signalé que I'ACR a déjà 144 Actes INRETS no 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ce rôle est pris très au sérieux, comme le soulignent plusieurs éditas des revues qui relayent les activités de I'ACR dont celui du Carnet de l'automobile de Octobre 1954 : « Mauvaise éducation de l'automobiliste, plus redoutable que sa machine »266 . 2.5. Vers une répartition des rôles entre les trois associations Sur le plan de la sécurité routière et de l'éducation des usagers, ce sont surtout la Prévention routière, dès 1947 pour le Rhône, puis les Chevaliers de la Route en 1966, qui prennent le relais de ces initiatives en organisant ou parrainant diverses manifestations, comme les semaines de la sécurité, les 267 villages sécurité, les journées sans accidents ou certaines opérations (« contrôle-sécurité », contrôle des phares des voitures, campagne sur les appareils de signalisation 268 ... ) . De son côté I'ACR, à partir des années 1950, développe davantage son action du côté du contrôle technique de la sécurité des Îhicules avec notamment la création et le développement des centres de 269 sécurité dès de 1956 . Pour leur part, la Prévention routière et les Chevaliers de la Route se positionnent davantage sur des actions en faveur de l'éducation des usagers face au danger de la route en promouvant des opérations de sensibilisation à la 270 sécurité routière . L'apprentissage de la conduite et de la prudence au volant, adossé à certains messages comme «bien conduire, c'est prévoir et agir», est au centre de leurs activités. La démarche des Chevaliers de la Route s'appuie ainsi autour des exemples de conduite donnés par des pilotes célèbres, comme le pilote lyonnais Maurice Trintignant, Yves Giraud-Cabantous, Marcel Picart, Auguste Veuillet, ou René Amort. Cet engagement se décline à la fois à travers leur devise:« Conscience sachons la garder», et dans leur serment: commencé une collaboration à ce sujet avec l'appui de l'Inspecteur primaire du département du Rhône, avec la disposition dans les classes d'affiches donnant des conseils de prudence aux enfants, cf. Revue de I'ACR , n· 5, mai 1907, pp. 215-218. En séance du Comité directeur de I'ACR du 9 novembre 1932, le docteur Bonnet présente un Code de la route des petits écoliers destiné à toutes les écoles de Lyon et prochainement envoyé aux professeurs pour être distribué aux élèves , cf. Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1932. 266 Cf. Le Carnet de l'automobile, Octobre 1954, n· 34, p. 1 et 2. 267 158me édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 185, juin 1967. 268 13ème édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 189, octobre 1967. 269 Le premier est inauguré à Lyon le 21 juin 1956, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 27. 270 Voir les articles« La journée sans accidents » dans les numéros 53 (mai 1956) et 54 Ouin 1956) du Carnet de l'Automobile ; « La semaine de sécurité fut, à Lyon ... un Succès d'Affluence, il faut qu'elle soit aussi un Succès d'Influence (Bénéfique)» par Ergé, Le Carnet de l'Automobile, n· 54, juin 1956 ; « Samedi 1"' juin : Journée sans accident de la Prévention routière : Un accident ce jourlà sera plus cruel et .. . Ridicule», Le Carnet de l'Automobile , n· 65, mai 1957, p. 2 ; «Les artisans de l'automobile et la sécurité» , qui porte sur la campagne « Contrôle-Sécurité >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 65, mai 1957, p. 11 et 12 ; «Journées sans accidents 1957 (18 morts sur les routes de France) >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 4. Actes INRETS n· 111 145 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «En pleine connaissance des statuts de l'Association LES CHEVALIERS DE LA ROUTE, Association Internationale des Grands Conducteurs et des Pilotes Sportifs, j'atteste, sur l'honneur, estimer être digne d'entrer en cette Association. En tant qu'usager de la route et de la rue, et en tant éventuellement que sportif, je prends l'engagement d'être toujours attentif à mes obligations et à mes responsabilités morales, légales et sociales, telles qu'elles résultent de statuts, d'y conformer ma conduite et d'en propager l'idéal. Enfin selon les références de bonne conduite sans accident grave et après Îrifications et enquête les nouveaux promus en nombres limités sont classés : ASPIRANTS - COMPAGNONS - PIONNIERS ; ces derniers étant les seuls susceptibles d'être admis dans le Conseil d'Administration. Ainsi les exploits des chauffards, des inconscients et des inaptes ont-ils provoqué la formation de Groupements bien déterminés à entreprendre une bienfaisante croisade en faveur de l'épuration de la route . Grâce soit rendue aux Chevaliers de la Route »271 . Toutefois, malgré l'émergence et le développement de ces deux associations, les activités de I'ACR restent toujours orientées du côté de la sécurité routière. Ainsi lors de ses voeux de janvier 1972, le président de I'ACR souligne l'action du Club en 1971 notamment au niveau de l'aménagement de la modulation de la vitesse, de sa collaboration au plan anti-neige en particulier sur les autoroutes, et de sa participation à la table ronde sur la sécurité routière272 . 3. Savoir se rendre indispensables, les associations automobilistes au coeur de la gestion des enjeux de la sécurité routière Ces associations, qui représentent la société civile, perçoivent l'importance d'entretenir des relations de proximité avec les pouvoirs publics pour favoriser leurs actions. Les liens que tisse I'ACR avec les pouvoirs publics lui permettent d'être en relation directe avec les sphères du pouvoir local, tout étant perçu comme une structure indispensable au bon fonctionnement du nouvel ordre automobile local 273 . 271 Cf. Le Carnet de l'Automobile , n· 173, juin 1966. Cf. L'Action Automobile et touristique , n· 137, janvier 1972. 273 Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris, pp. 59-61. 272 146 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) 3.1. Les actions développées par I'ACR Progressivement, I'ACR va donc venir en appui aux pouvoirs publics et se constitue comme un acteur important de l'intégration et du développement de l'automobile à Lyon . Ainsi , le Club contribue très largement, notamment lors de ses premières années, à l'équipement du système automobile pour améliorer la circulation et la sécurité routières . Cette action se décline par les subventions pour la fourniture et la pose de panneaux d'information ou de danger, en particulier pour désigner certains virages, dos d'âne, croisements, ou passages à niveaux. Ce sont d'ailleurs les membres de I'ACR eux-mêmes qui sont invités à faire remonter, auprès du comité directeur du Club ou des pouvoirs publics, toutes informations utiles concernant les emplacements où doivent être disposés ces panneaux. Dans la même perspective d'apporter son soutien financier, il est aussi très souvent sollicité par les pouvoirs publics, notamment par les ingénieurs du service ordinaire des ponts et chaussées, ceux du service vicinal ou par ceux de la ville de Lyon, pour contribuer à divers essais 274 techniques. Ainsi dès 1909, I'ACR participe à des essais de goudronnage 275 puis plus tard, à partir de 1928, à des essais de signalisation lumineuse Parallèlement, pour la réfection de certaines routes ou l'enlèvement de certains cassis, les finances de I'ACR sont également mises à contribution. A d'autres titres, il participe de sa propre initiative à la formation des agents de police en finançant notamment un voyage de certains agents de ~olice 76 lyonnais pour observer les pratiques de leurs homologues dans la capitale . A partir de janvier 1925, en collaboration avec les services de I'UNAT 277 , I'ACR est directement impliqué dans les opérations d'examen du permis de conduire. Un service des permis de conduire est créé en interne et deux membres du Club, dont dans un premier temps le président Deydier lui-même, sont désignés pour accomplir cette tâche. Dès les premières années de fonctionnement de ce service, les inspecteurs de I'ACR reçoivent jusqu'à 10 000 candidats par an. Dans la foulée, il est associé dès 1926 aux opérations Voir notamment la réunion du Comité directeur de I'ACR du 19 mars 1909, où est évoquée la participation financière du Club pour des essais de goudronnage sur le quai des Etroits, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1909. 275 Les premiers essais concernent la mise en place de poteaux lumineux, voir « Poteaux lumineux », cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1928. D'autres essais de signaux clignotants et de lampes lumineuses manoeuvrées par un agent pour diriger la circulation auront lieu en juillet 1929, voir la réunion du Comité directeur de I'ACR du 3 juillet 1929, cf. Revue de /'ACR, n· 7, juillet 1929. 276 Une délégation de la police lyonnaise chargée d'étudier le problème de la circulation s'est <La circulation à rendue à Paris en février 1930 grâce à l'aide financière de I'ACR, voir l'article < Lyon » et la réunion du Comité directeur de I'ACR du 5 mars 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 277 L'Union nationale des Associations de Tourisme (UNAT) créée en 1919 réunit les grandes associations de tourisme de France dans un même regroupement et organise le service des examens de conduite des automobilistes, le service de contrôle de la distribution de l'essence et le service des postes de secours sur route. 274 Actes INRETS n· 111 147 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de cours de conduite militaire278 qui se déroulent à la Part-Dieu, à destination des jeunes lyonnais279 · A partir des années 1930280 , le Club travaille à l'installation de postes de secours puis plus tard, dans les années 1960, le système se perfectionne par la mise en place d'un numéro d'appel d'urgence pour les automobilistes en panne. En même temps, il est également associé comme on l'a vu à plusieurs projets d'aménagement concernant en particulier les routes (réfection, goudronnage, création de circuits ou de routes), les autoroutes, le stationnement (réglementation ou projets de parkings281 ) ou la signalisation (de direction, de danger, lumineuse), sans oublier son action centrale du côté de l'éducation des usagers. Toutes ces activités sont répertoriées fidèlement dans les comptes-rendus annuels rédigés à l'occasion des assemblées générales de I'ACR. 3.2. Les stratégies mises en oeuvre pour développer des relations avec les pouvoirs publics Parallèlement, l'un des aspects important des activités de ces organisations concerne le développement de relations étroites avec les pouvoirs publics. En ce qui concerne I'ACR, cette dimension est largement relayée dans les discours de ses présidents lors des banquets annuels, notamment en présence des principales personnalités politiques et administratives de Lyon, ou lors des bilans prononcés en assemblée générale annuelle. Ce li,en est notamment à connecter avec les problématiques de gestion, de réglementation et d'aménagement de la circulation et de la sécurité routières, thèmes où I'ACR est particulièrement présent et attentif. Pour s'en rendre mieux compte, il suffit d'analyser certains des parcours de ses différents présidents. Quand on observe plus finement comment ils ont pu accéder à ces fonctions, il est frappant de remarquer les différentes missions ou les préoccupations qui ont été les leurs en matière de circulation routière, avant qu'ils ne deviennent président. De manière générale, après les mandats du premier grand président Deydier, de 1909 à 1931, chaque président s'est occupé très précocement et très directement des questions de circulation et de sécurité routières, et pas forcément de celles du tourisme ou du sport, censées être centrales dans les activités de I'ACR. Dans ce même cas de figure, on retrouve notamment le docteur Carle, puis le docteur Bonnet, Joseph Genin, Certificat d'aptitude à l'emploi d'automobilistes militaires. Voir l'assemblée générale de I'ACR du 30 janvier 1926, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1926. 280 Projet d'organisation d'un service de dépannage sur route examiné en séance du Comité directeur de I'ACR du 3 décembre 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1930. 281 L'ACR proposera dans les années 1930 son propre système de gardiennage sur certains parkings. Pour la même période, il soutiendra également diverses initiatives de créations de parkings souterrains en centre-ville. 279 278 148 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Pierre Morin ou Henry Dugelay. Ils ont tous eu un rôle important dans la commission de circulation de I'ACR, dans celles du département et de la ville de Lyon ou pour certains dans la commission de la route de I'ACR mise en place en 1913. De plus, ils ont noué des contacts privilégiés avec la municipalité lyonnaise ou avec certains ingénieurs, lors de rencontres ou d'échanges de correspondances sur les questions de circulation et sécurité routières. Ainsi s'établit très clairement un lien entre la construction des parcours des présidents et la problématique de la circulation et de la sécurité routières. L'influence de I'ACR et de son président, que ce soit en interne et en externe, semble se mesurer sur cette capacité à obtenir un rôle dans ce secteur. C'est en effet à travers ces parcours que se jouent la construction d'une position hégémonique au sein de I'ACR puis le positionnement du club face à la prise en compte des enjeux de circulation urbaine dans le débat public. 3.3. L'ACR comme force de propositions et comme producteur d'expertises Au-delà de son positionnement par rapport aux acteurs publics locaux, I'ACR cherche à élaborer ses propres solutions et à produire sa propre expertise pour améliorer le système automobile local. Bien qu'une commission des routes est mise en place de 1913 à 1914282 , avant la création de la commission de circulation, les questions de circulation et de sécurité routières sont traitées au sein de la commission technique, par la commission sportive, voire parfois par la commission de tourisme du Club. De fait, c'est comme s'il existait une commission de circulation au sein de I'ACR tant cette question était fréquemment abordée dans ses différentes structures et souvent débattue en interne au sein du conseil d'administration de I'ACR ou dans la revue de I'ACR, principalement à travers l'activité des docteurs Bonnet et Carle. Ainsi lors de la désignation des membres de la commission préfectorale de circulation en 1929, la présence du président de la commission de circulation de I'ACR est déjà mentionnée. Or, ce n'est qu'à partir de sa création en 1934, sous l'égide du docteur Bonnet, que la commission de circulation devient une des plus importantes et comprendra les principales personnalités de I'ACR. Dans la foulée et en appui de ces ressources locales déjà importantes, I'ACR est amené à participer à plusieurs des commissions mises en place par les pouvoirs publics : commission d'étude du code la route, commission départementale283 , préfectorale284 ou municipale (villes de Lyon 285 et de Créée le 10 juin 1913, elle fonctionne jusqu'à la Première guerre mondiale (président : Carle ; Membres : Genin, A. Galy, puis Bonnet, Gauthier, avec l'intervention sur des questions spéciales de Bernard, Tavernier et Jacqueau), cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1913 et n· 1, janvier 1914. 263 Qui fonctionne principalement après la seconde guerre mondiale. 264 262 Mise en place entre 1929 et 1931 . 265 Dont le fonctionnement est irrégulier (existence épisodique de cette commission en 1912, en 1919 et en 1925-1926), avant de se stabiliser à partir de 1931 . Actes INRETS n· 111 149 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Villeurbanne286 ) de transport ou de circulation 287 , commission préfectorale des retraits de permis288 , ou commission préfectorale de sécurité routière 289 · Cette collaboration ne correspond pas à un simple effet d'affichage ou à une forme de concertation dissimulée, hormis sans doute pour les premières commissions, où I'ACR est convoqué comme les autres associations et syndicats du monde des transports. Progressivement, à partir des années vingt, I'ACR joue dans ces différentes structures un rôle central : rapporteur sur certaines questions, président par intérim, expert ou conseiller technique la plupart du temps. A l'occasion des discours interne au Club, sa position de médiateur central est mise en avant : « ( ... ) I'ACR a depuis dix ans fait sa place sous le soleil (parfois embrumé hélas 1) de la ville et la région lyonnaise. Il est devenu une autorité avec laquelle on compte, et que l'on ne néglige pas de consulter. Est-il question d'un règlement de la circulation dans nos rues ? L'autorité municipale convoque I'ACR pour la discussion des articles de l'arrêté. Il faut avouer cependant que dans cette occasion nous ne pouvons guère nous flatter que notre voix ait été écoutée, ou plutôt que nos paroles aient produit une impression durable ... (... ) La Chambre de commerce de Lyon, avant d'envoyer son rapport sur le fameux code de la route, n'a pas hésité à demander à I'ACR son avis sur quelques points particuliers. ( ... ) »290 L'ACR est donc à l'origine de la réalisation de nombreux rapports et études sur la circulation et la sécurité routière, à Lyon et dans sa région. On peut citer entre autres le projet sur la circulation dans Lyon présenté par Aymé Bernard en séance du comité directeur de I'ACR le 4 janvier 1928291 , le rapport sur la circulation à Lyon présenté par le docteur Bonnet à la commission départementale de circulation le 8 juillet 1930292 , l'exposé de Erpelding sur « Les accidents de la route, Fréquence - Circonstances - Causes - Part des diverses catégories d'usagers», présenté à la commission de circulation de la ville de Lyon puis à celle de I'ACR, le 14 janvier 1971 293 ou les études de Henri Vaté dans les années 1960 sur le stationnement ou la régulation de certains carrefours à Lyon. Les membres de I'ACR jouent un rôle central dans ces 286 Créée en 1954. Et aux diverses sous-commissions dépendant de la commission municipale de circulation comme les commissions «Stationnement», «Plan de circulation» , «Préparation aux journées d'études de mars 1955 »ainsi qu'à celles qui fonctionnent par secteurs géographiques (Rive Droite, Presqu'île, Rive Gauche) ... 286 Où I'ACR est représenté par deux membres depuis la création de cette commission en 1927, cf. « Une heureuse initiative», Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 289 Participation des docteurs Carte et Bonnet à cette commission mise en place en 1933 par le Ministère de l'Intérieur, réunion du comité de I'ACR du 16 juin 1933, cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1933. 290 « Chronique» de A. Galy, Revue de /'ACR, n· 2, février 1913. 291 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1928. 292 Cf. AML 1127 WP 054. 293 Cf. L 'action automobile et touristique, n· 127, mars 1971, p. 3 puis 109 bis. 287 150 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) commissions . Ils en sont parfois les présidents pour remplacer les adjoints au maire de Lyon empêchés, ou présidents de certaines sous-commissions, et la plupart du temps rapporteurs de certains dossiers ou conseillers techniques. Ils sont donc très largement désignés comme experts sur le champ de la circulation , du stationnement ou de la sécurité routière, comme les docteurs Carle, Amédée Bonnet ou Bouget, le juriste Amieux, les ingénieurs Erpelding et Dugelay, ou l'économiste Vaté. Amieux, Erpelding, Dugelay et Vaté participent notamment aux manifestations nationales et internationales sur l'étude de la circulation routière et de sa sécurité. Ils assistent aux Semaines d'études internationales de la technique de la circulation routière, notamment celle de Nice en 1960, de Salzbourg en 1964, de Bruxelles en 1972, aux congrès internationaux de sécurité routière 294 ou aux Journées d'études des commissions municipales de circulation, organisées à Lyon en 1955 et à Rouen en 1959. Ainsi, Maitre Amieux, membre important de I'ACR et futur fondateur des Chevaliers de la Route devient le secrétaire du comité permanent des Journées d'études des commissions municipales de circulation, créé dans la foulée de la première réunion lyonnaise de 1955. Compte tenu de l'activité du Club et de celle d'Amieux lors de ses manifestations, il apparaît logique aux différents protagonistes de ces rencontres que ce ne soit pas finalement un représentant des municipalités qui porte cette structure en quête d'institutionnalisation . 4. Conclusion Nous avons vu à travers les activités de I'ACR, de la Prévention routière et des Chevaliers de la Route telles que les reflètent leurs revues notamment, leurs rôles et leurs positionnements face aux enjeux de sécurité routière à Lyon. Ces organisations sont à la fois des observateurs attentifs aux pratiques automobilistes, à leur organisation et à leur réglementation par les pouvoirs publics. Elles dénoncent les problèmes dans la gestion de ces pratiques, voire défendent certains automobilistes dans leur conflit avec l'autorité publique. En même temps, elles sont forces de proposition en face, à côté et en collaboration avec les instances publiques locales. De ces différentes manières, elles contribuent à définir et à encadrer la question automobile et celle subséquente de la sécurité routière. En même temps, les pouvoirs publics ont pendant longtemps cherché à collaborer avec ces structures afin qu'elles s'occupent de certaines interventions non encore inscrites et structurées comme relevant d'une réponse publique locale ou nationale. Ainsi avant l'étatisation et la mise sur agenda d'une politique Qui se tiennent parallèlement aux Semaines d'études de la technique de la circulation routière , à partir de la 4tm· qui a lieu à Copenhague en 1958. 294 Actes INRETS n· 111 151 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux nationale dans les années 1970295 puis locale de sécurité routière, on peut donc parler d'une gestion autonome et « priÎe » de cette politique par les mondes automobiles, en interne, qui s'est traduite par des actions de sensibilisation et des opérations concrètes en matière de sécurité routière. Références Angleraud B. «les entreprises familiales à l'épreuve de la «loi des trois générations» », LAHRHA. Angleraud B. et Pellissier C. (2003). Les dynasties lyonnaises, Des MorinsPons aux Mérieux, du X/Xe siècle à nos jours, Ed. Perrin, Paris. Bardou J.-P., Chanaron J.-J., Fridenson P. et laux J.-M . (1977). La révolution automobile, Albin Michel, Paris. Chasnais J.-C. (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain, l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, lyon 2. Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur les campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université lyon 2. Fleury D. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris. Flonneau M. (2002). L'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1. Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris. Garçon A.-F. (dir.) (1998). L'automobile, son monde et ses réseaux, Presses Universitaires de Rennes, Rennes. Le Mouvement social (octobre-décembre 1972). Numéro spécial sur «le Monde de l'automobile», n· 81. Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, lyon. 295 Création du Comité Interministériel à la sécurité routière en 1972 et les mesures qui suivent en 1973, cf. Fleury O. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain , Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris, p. 41 . 152 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Sources Bulletin de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les trimestres de septembre 1902 à décembre 1904) ; Revue de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les deux mois dès février 1905 puis tous les mois à partir de janvier 1906 jusqu'à juillet 1914, puis de août 1920 à décembre 1945, avec seulement 4 numéros par an pendant la seconde guerre mondiale); Le Carnet de I'ACR (publié comme supplément à L'Action Automobile et Touristique de janvier 1946 à mars 1950 et comme édition à part de avril 1950 à octobre 1951 ) ; Le Carnet de l'Automobile (publié pour notre période de novembre 1951 à décembre 1972, mais seulement de novembre 1951 à décembre 1956 pour le suivi de l'activité du Club); L'Action Automobile puis L'Action Automobile et Touristique (publiée à partir de 1936 ; entre janvier 1957 et décembre 1982, 4 à 8 pages sont consacrées à l'activité du Club). Actes INRETS n· 111 153 Glossaire des acronymes et des sigles ACF ACR AML AMO AOTU APA AS IL ATESAT BAAC CAA CAPV CDES CE CERDHAP CERTU CETE CETUR CG CGCT CIRTA CISR CLS CLSPD CNFPT CT Automobile-club de France Automobile-club du Rhône Archives municipales de Lyon Assistance à maîtrise d'ouvrage Autorité organisatrice de transport urbain American Planning Association Aménagements de sécurité d'initiative locale Assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire Bulletins d'analyse d'accident corporel de la circulation (fichier national des accidents) Cour administrative d'appel Uuridiction administrative) Communauté d'agglomération du Pays Viennois Cellule départementale d'exploitation et de sécurité Conseil d'État Centre d'études et de recherche sur le droit, l'histoire et l'administration publique Centre d'études sur les réseaux et les transports urbains Centre d'études techniques de l'équipement Centre d'études technique et de l'urbanisme Conseil général Code général des collectivités territoriales Centre interdisciplinaire de recherche sur les territoires et leur aménagement Comité interministériel de la sécurité routière Contrat local de sécurité Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance Centre national de la fonction publique territoriale Collectivité territoriale Décret Direction départementale de l'équipement Direction générale des collectivités locales Dotation globale d'équipement 155 o. ODE DGCL DGE Actes INRETS n· 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux DGO DIR DISR DSCR Document général d'orientation (de sécurité routière) Direction interdépartementale des routes Délégué interministériel à la sécurité routière Direction de la sécurité et de la circulation routières Qusqu'en 2008 ; l'acronyme désigne désormais la Délégation à la sécurité et à la circulation routières) Ecole nationale des travaux publics de l'État Etablissement public de coopération intercommunale Fédération des conseils de parents d'élèves Indicateur d'accidentologie locale Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité Institut national de la statistique et des études économiques Institut d'urbanisme et d'aménagement régional Journal officiel Journal officiel de l'Assemblée nationale Journal officiel du Sénat Loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie Loi organique 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 Loi d'orientation des transports intérieurs département Mécanismes d'accidents- INRETS Les différentes appellations du ministère en charge des transports depuis 1997 : Ministère de l'équipement, des transports et du logement Quin 1997 1 mai 2002) Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (mai 2002/ juin 2005) Ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer Quin 2005 1 mai 2007) Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (mai 2007 1juin 2007) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Quin 2007 1juin 2009) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (depuis juin 2009) ENTPE EPCI FCPE IAL IN RETS INSEE IUAR JO JOAN JOS LAURE LOLF LOTI MA METL METLTM MTETM ME DAO MEEDDAT MEEDDM MISTRAL MOE MPSR OMS 156 Aménagement et intégration de la sécurité dans la gestion territoriale Projet de I'INRETS (2005-2008) Maîtrise d'oeuvre Programme « Management et pratiques de sécurité routière » Organisation mondiale de la santé Actes INRETS n· 111 Abstracts ONISR OPJ ORT PADD PDASR POU PLU POS PVNR PVR RD REAGIR RIVES RN RN IL SAN SEGUR SET RA SIVOM SMO SRU ST SURE TC TCF UNAT Observatoire national interministériel de la sécurité routière Officier de police judiciaire Observatoire régional des transports Projet d'aménagement et de développement durable Plan départemental d'actions de sécurité routière Plan de déplacements urbains Plan local d'urbanisme Plan d'occupation des sols Participation pour voies nouvelles et réseaux Participation pour voirie et réseaux Route départementale Programme « Réagir par des enquêtes sur les accidents graves et les initiatives pour y remédier » Laboratoire« Recherches interdisciplinaires Ville , Espace, Société» Routes nationales Routes nationales d'intérêt local Syndicat d'agglomérations nouvelles Projet fédérateur de I'INRETS : intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine (Programme 2001-2004) Service d'études techniques des routes et autoroutes Syndicat intercommunal à vocation multiple Services régionaux de maîtrise d'ouvrage Loi solidarité et renouvellement urbains Service territorial Démarche « Sécurité des usagers sur les routes existantes » Tribunal correctionnel Touring-club de France Union nationale des associations de tourisme Actes INRETS n· 111 157 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Abstracts Alexandra Gerlach, The mayor and road safety: police powers and road system jurisdictions. For a long time, the struggle against road unsafety has been the subject of many communication and prevention campaigns to diffuse a road safety culture among local authorities whose role it is to implement the government's policy in this area. Moreover, programmes and actions are developed and proposed to local actors by the national authorities. Among these, the mayor and the commune hold a privileged position. The mayor has important police powers and the commune has been given sorne jurisdiction over the road systems. He is therefore able to apply a determined policy throughout the commune. But this policy is part of a complex space, the road system. The road system is a major element in the implementation of travel safety actions, so the rights and obligations of each actor having jurisdiction to act must be determined with precision. As the law gives the mayor the obligation to ensure the safety and convenience of use for ali roads open to traffic, he will have to intervene on State and départemental roads. But since 1999, intercommunality has been strengthened and deepened, shaking up local jurisdictions and practices. ln fact, as lawmakers have developed increasingly integrated forms of intercommunal cooperation institutions, they have brought about the transfer of certain road system jurisdictions that traditionally were the mayor's. This has now been rounded out with the possibility of sharing police powers with the president of the EPCI (établissement public de coopération intercommunale - public intercommunal cooperation institution) for traffic and parking questions. This situation, which leads to a distinction between owner and manager of the road system, is very important in that it raises many questions in terms of responsibility. Joël Yerpez, Sofia Bouceddour, Michèle Gui/bot, Local elected officiais and road safety. This article describes and analyses the practices of a local elected official and his delegation (deputy mayor in charge of public works and technical services) conceming road safety problems in a town with 6,500 residents. What questions are raised by his constituants, and what answers are provided? The author of this study is both a road safety researcher and a local elected official, and was able to use a "self-description of practices using a log book method". One year of practices by a local elected official dealing with road safety questions is described. The practices are placed in the commune's territorial 158 Actes INRETS n· 111 Abstracts context. An inventory of objective unsafety drawn up by analysing accidents data from the BAAC (Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels- Bodily lnjury Accident Analysis Bulletin) is used to demonstrate the safety challenges and to compare the population's demands given the reality of road unsafety. We decipher the demands formulated by the population and their connection with raad safety questions, as weil as the way in which they are dealt with by the commune. The interested reader will find a more complete assessment in the research report, with two examples of how projects are handled to trace their technical stages, the interplay between the actors and the evolution of the project's components (Yerpez and Bouceddour, 2004). Sofia Bouceddour, Road engineering, road safety and decentralisation: questions of value and the role of the State. The ODE 13 case. Here we look into the actions undertaken by the designers and managers of raad systems and raad engineers. The work carried out on similar issues show a relative absence of the State on the local level. ln a highly dynamic institutional context, notably characterised by the transfer of national highways to the "departments authorities", the objective of our research was to analyse the impact of this transfer to the local level by observing the changes in jurisdictions of the DDE (Departmental Public Works Directorate) services. ln practical terms, what will the consequences of this transfer be in terms of raad engineering and road safety? The methodology used to deal with this issue is that developed by ethnology, i.e. observation and interviews. The actors' representations, as revealed during the interviews, provide us with precious information on their practices. We look at the actions developed by local actors at various territorial levels and encouraged (or not) by national policy. We notably analyse the role of the State in this process of the State in this process. Marie-Claude Montel, Road engineering in small communes: What place does road safety have in the process of developing this public action? Our growing understanding of accident phenomena has shawn that acting on infrastructures constitutes an essential vector for the long-term control of unsafety. Layout principles mainly based on the search for consistency between travel and the environment have proven their positive effects on safety. Furthermore, the ways in which layout actions are developed (decompartmentalisation, coordination between levels of intervention, integrating the raad safety objective and knowledge at ali levels of the layout action) are favourable to producing a layout that takes road safety into account. Road safety cornes under State jurisdiction, but its handling through raad system engineering is mainly under the authority of local authorities which, since the 2"d stage of decentralisation , have managed most of the French raad network. Although the jurisdictions were redistributed with the transfer of national roads to the départements and the development of intercommunal Actes INRETS n· 111 159 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux structures, the commune remains an essential actor in public raad system layout actions, often holding a central position, notably in urbanised sections. ln smaller communes, whereas accidentology is characterised by injury traffic accidents that are generally quite serious, public action is faced with limited human, technical and financial resources. This context of layout actions in public spaces and road systems has over the past two decades, notably in small communes. Their institutional and technical partnerships are changing with the repositioning of the ODEs (Departmental Directorates of Public Works Ministry), the development of intercommunal structures, the changes in the départements' services and the use of private consultancy firms. chang~d ls the context of layout actions in small communes favourable to implementing tried and tested layout principles, decompartmentalised construction methods, coordination of the different levels of reflection and design, and the integration of road safety objectives and techniques at alllevels of layout actions? This article uses an analysis of the processes behind setting up raad engineering actions in small communes in the Bouches-du-Rhône département to examine the conditions for ta king road safety into account in layout actions. Sébastien Gardon, The city and its automobile worlds: the birth of road safety policy (1902-1972) The objective of this article is to analyse the place of the automobile worlds when urban powers put road safety on the agenda. We will seek to analyse the role played by certain local associations, notably the Automobile-Club du Rhône, Prévention routière and Les Chevaliers de la Route, as forces for making proposais and providing expertise in the context of raad safety management in Lyon. This will also be the opportunity to pinpoint the trajectories of the experts in raad and traffic safety through certain itineraries taken by actors in associations and technical actors. We will then propose to show how urban powers have long managed to let civil society take charge of the main raad safety initiatives. At the same time, we will discover many attempts at cooperation between the public and private spheres on these questions. We will thus be able to analyse the structure of a para-public deliberative space bringing together the automobile worlds and local public authorities. 160 Actes INRETS n· 111  (ATTENTION: OPTION pour les voies à grand trafic, à sens unique. 62 La légalité du stationnement payant a donné lieu à d'importantes controverses, avant d'être reconnue. C'est le Conseil d'État qui le premier s'est prononcé sur sa légalité (CE 18 mai 1928, Laurens), la Cour de Cassation ne la reconnaîtra qu'en 1971, dans l'arrêt Loisel du 18 février. 63 Cf. CGCT art. L. 2122-22 al. 2 : « le maire ( ...) peut par délégation du Conseil municipal, être chargé, en tout ou partie (. ..), de fixer, dans /es /imites déterminées par le Conseil municipal, /es tarifs des droits de voirie, de stationnement ... ». 64 Ces mesures pourront concerner les Îhicules de personnes handicapées, les Îhicules affectés à un service public ainsi que les Îhicules de transports publics et les taxis. 36 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie l'existence d'un plan de déplacements urbains (POU) qui limite la marge de manoeuvre dont dispose habituellement le maire en la matière. Dans un arrêt du 2 mars 196665 , le Conseil d'État retient que : « le droit d'accès donne aux propriétaires et aux occupants des immeubles riverains de la voie publique, la possibilité d'entrer et de sortir à pied ou en voiture de l'immeuble. Il vise également ce qu 'on appelle la desserte des immeubles, c'est-à-dire la possibilité d'arrêter son Îhicule devant l'immeuble pendant le temps nécessaire à la montée et à la descente des occupants et au chargement de toutes choses utiles à la vie ou à l'activité du riverain. Ce droit peut également être étendu aux personnes dont l'activité est inhérente à la vie de l'immeuble». La réglementation du stationnement devra donc, non seulement respecter le droit d'entrée et de sortie des immeubles, mais elle devra également rendre possible le stationnement en double file ou dans des intervalles qui seraient laissés entre ces emplacements66 . Le juge administratif considère que ces conditions sont remplies lorsque les emplacements de stationnement sont accessibles gratuitement à certaines heures de la journée et que les riverains bénéficient de tarifs réduits sur les abonnements de stationnements67 · De plus, afin de respecter le principe selon lequel un arrêté ne doit pas édicter d'interdiction générale et absolue, des emplacements de stationnement gratuit doivent être conserÎs à l'intérieur même de la zone de stationnement payant. En intégrant, dès leur création, un volet sur le stationnement, les POU sont apparus comme un élément affectant le pouvoir de police du maire. En effet, l'élaboration des plans ayant été confiée aux autorités organisatrices des transports urbains, un conflit de compétence avec le maire semblait possible . Toutefois, afin d'éviter une telle situation, le législateur a posé une obligation de compatibilité des arrêtés de police du maire en matière de stationnement avec les dispositions du PDU68 . Le pouvoir de police du maire se trouve ainsi contraint par les dispositions prises par les AOTU , ce qui marque l'importance prise par le stationnement dans la gestion urbaine. Malgré cette obligation de compatibilité des arrêtés municipaux aux disrositions du plan, la position du maire n'a pas été remise en cause à l'époque6 . CE 2 mars 1966, Lyon-Marée, rec. p. 155. CE 26 février 1969, fédération nationale des clubs automobiles de France. 67 CE 30 juillet 1997, Commune de Dunkerque, tables du recueil Lebon, n· 168695. 68 Article 98 loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains (SRU). 69 Dans une réponse écrite à un sénateur, le ministre de l'intérieur souligne que : « même si l'on se place dans la perspective de l'intercommunalité, le pouvoir de police appartient au maire et il ne peut être délégué à aucune structure intercommunale qui, comme vous le savez est élu au deuxième degré .» , JO Sen . O. 3 juin 1998, p. 2193. Toutefois, ces propos sont à modérer aujourd'hui. En effet, les dispositions de la loi du 13 août 2004 (article 163) prévoient la possibilité pour le maire de partager ses pouvoirs de police avec le président de I'EPCI. V. infra sur l'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée. V. aussi Guilbot, 2007 n· 16 à 18. 66 65 Actes INRETS n· 111 37 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si la mise en place d'une politique active en matière de stationnement peut témoigner d'une prise en compte de la problématique de sécurité routière, la création d'un service de fourrière peut alors apparaître comme le moyen de renforcer cette action. La fourrière La fourrière est régie par les articles L. 325-1 et s. du code de la route, tels que rédigés par la loi no 2001-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne et par la loi no 2003-239 du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure. Ces textes permettent non seulement de mettre en fourrière les Îhicules en voie d'épavisation, mais ils permettent également au maire ou au président d'un établissement public de coopération intercommunale de créer un service public de fourrière pour les automobiles relevant de leur autorité. La mise en fourrière des Îhicules est placée sous l'autorité de l'officier de police judiciaire territorialement compétent. Jusqu'en 2000, le ministère de l'intérieur considérait que le maire de par son statut d'OPJ était compétent pour prescrire la mise en fourrière70 . Cependant, une réponse ministérielle publiée en 2002 semble considérer que le maire ne pourra prescrire la mise en fourrière de Îhicule que dans les cas où il y a infraction aux règlements édictés pour la sauvegarde de l'esthétique des sites71 . En dehors de cette hypothèse, le maire ne pourra intervenir que pour demander - et non prescrire- la mesure en s'adressant à un OPJ de la police ou de la gendarmerie. La prescription de mise en fourrière des Îhicules en voie d'épavisation c'est-à-dire « des Îhicules qui ne sont pas susceptibles de réparation 72 immédiate » concerne les Îhicules qui stationnent en des lieux publics ou en des lieux priÎs où ne s'applique pas le code de la route. La mise en fourrière d'un Îhicule constituant une opération de police judiciaire seule l'autorité judiciaire pourra se prononcer en cas d'action en responsabilité fondée sur les irrégularités dont serait entachée la décision de mise en fourrière, en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer la réalité des infractions qui l'ont motiÎe. Le juge administratif sera compétent pour connaître des mesures prises par l'autorité administrative dont relève la fourrière (très souvent la commune), notamment celles relatives aux conditions de restitution du Îhicule ou encore celles de son gardiennage. Au-delà de l'action en direction des usagers et des riverains de la voirie, le maire est également amené à intervenir sur la route elle-même. En effet, la dégradation de la voirie peut être source d'insécurité et nécessite par conséquent l'intervention du maire, au titre de la police de la conservation. 7 °Cf. réponse ministérielle, in JOAN du 6 novembre 2000, p. 6384, QE n· 51090. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 5 décembre 2002, p. 2982, QE n· 612. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 18 septembre 2003, p. 2846, QE n· 6938. 71 72 38 Actes INRETS no 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 2.2.3. La police de la conservation Police spéciale du maire, elle a pour objet de préserver l'intégrité et la destination du domaine public auquel sont intégrées les dépendances du domaine public routier73 . La police de la conservation étant liée à la domanialité, elle ne s'appliquera, dans le cas de notre recherche, qu'aux voies communales et aux chemins ruraux. Ce pouvoir permet au maire de prendre toute mesure pour assurer la préservation du domaine de la commune. Il faut cependant fa ire ici une distinction entre la conservation du domaine public et la conservation du domaine public routier. En effet, si dans les deux cas la mesure vise à préserver l'intégrité du domaine, les effets de la mise en oeuvre de ce pouvoir de police seront différents. Les actes visant à sanctionner les atteintes au domaine en dehors de la voirie routière seront qualifiés de contravention de grande voirie, alors que les atteintes au domaine public routier constituent des contraventions de voirie 74 . Une liste des infractions sanctionnées par une contravention de voirie est dressée par l'article R.116-2 du code de voirie. Cependant, cette liste n'est pas exhaustive et ne présente que les cas les plus lourdement sanctionnés . Ainsi , seront passibles de contravention les infractions aux règles régissant l'alignement, les saillies, les occupations privatives, les permissions de voirie. Par ailleurs, il convient de souligner que le juge judiciaire, compétent pour statuer sur ces atteintes à la voirie, a tendance à élargir pro~ressivement la notion d'atteintes portées à l'intégrité du domaine public routier7 . Cour de Cassation, chambre criminelle 19 mars 1969 : La Cour de Cassation retient que constitue une atteinte au domaine public routier, le fait pour un propriétaire riverain de la voie publique, de placer sur celleci des étais en vue de soutenir son immeuble endommagé par un camion . Tribunal des conflits 4 juillet 1977, Baumes et Juarez : Constitue une atteinte au domaine public routier communal , la construction d'ouvrage dans l'emprise de la voie publique. V. supra . Auparavant, on distinguait entre les contraventions de grande voirie qui concernaient les routes nationales, les rues de Paris et toutes autres dépendances de domaine public c'est-à-dire domaine ferré , fluvial , maritime et les contraventions de petite voirie qui concernaient essentiellement la voirie vicinale. Cette distinction a pris fin en 1926, avec le décret-loi du 28 décembre qui a unifié les compétences en confiant aux tribunaux judiciaires la poursuite des infractions de conservation . 75 Cour de Cassation , Crim. 19 mars 1969, Bull. Crim . Cour Cass. Ch . Crim. N. 126 ; TC 4 juillet 1977, Baume et Juarez, rec. p. 738. 74 73 Actes INRETS n· 111 39 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si le maire apparaît contraint d'intervenir sur les voies ouvertes à la circulation publique en raison de l'obligation d'assurer la sécurité et la commodité de passage sur ces dernières, son action en tant qu'autorité de police concourt à prendre en considération la problématique de la sécurité routière . Cette action se coordonnera avec les compétences de voirie que le maire pourra exercer afin d'aménager la voirie. Si la mise en oeuvre de ses compétences semble placer le maire au coeur de l'action d'aménagement, le développement de l'intercommunalité paraît remettre en cause cette position. En effet la possibilité, donnée aux communes de transférer la compétence voirie aux EPCI auxquels elles sont intégrées, est aujourd'hui renforcée par la possibilité de partager les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement entre les maires et les présidents d'EPCI 76 . S'il est vrai que l'on manque encore de recul pour évaluer les conséquences de cette nouvelle répartition du pouvoir de police, le transfert de la compétence voirie aux groupements de communes a conduit à la réorganisation de la mise en place des actions d'aménagement de la voirie. 3. L'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée : vers une remise en cause du rôle du maire? Le maire, parallèlement à ses pouvoirs de police, dispose de compétences de voirie lui permettant de créer et d'aménager les voies relevant du domaine public routier de la commune. Toutefois, certaines de ces compétences trouvent aujourd'hui à s'exercer dans un cadre d'action qui semble remettre en question la position de l'élu. 3.1 . Création de la voirie Le maire ne pourra légalement exercer ses pouvoirs de police que sur des voies appartenant au domaine public. Leur intégration se fera selon deux modalités, le classement et l'alignement. Le classement Si, le plus souvent, les voiries sur lesquelles le maire est appelé à intervenir relèvent déjà de la domanialité d'une collectivité ou de l'État, il se peut que de nouvelles voies intègrent le domaine. L'action de classement, concernant les voies communales, est régie par l'article L. 141-3 du code de la voirie routière. Il s'agit d'une procédure simplifiée (voir encadré) puisque le législateur n'a pas prévu d'enquête publique sauf si l'opération porte atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées 78 Art. 163, loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 40 Actes INRETS n· 11 1 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie par la voie. Si une enquête publique est nécessaire, c'est le maire qui sera compétent pour ouvrir l'enquête. Par arrêté, publié par voie d'affichage, il devra préciser le nom du commissaire enquêteur, mais également l'objet de l'enquête, la date de son ouverture. Un dossier contenant toutes les informations utiles sera mis à disposition de la population pendant toute la durée de l'enquête 77 · Article L. 141-3 code la voirie routière: « Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par Je conseil municipal[ ... ]» . Les propriétaires de parcelles concernées par le projet sont informés formellement du dépôt du dossier (envoi recommandé avec accusé de réception). Pendant l'enquête, le public est appelé à s'exprimer sur le projet et à émettre des observations. A cette fin, un registre, côté et paraphé par le commissaire enquêteur, sera mis à disposition. A l'issue des quinze jours d'enquête, le commissaire disposera d'un délai d'un mois pour transmettre au maire ces conclusions motiÎes ainsi que le dossier et le registre d'observation. En cas de conclusions défavorables, le conseil municipal pourra passer outre par une délibération motiÎe. Lorsqu'une voie existante est classée dans le domaine public communal, l'effectivité du classement interviendra à la date de publication de la décision. Si le classement concerne une nouvelle voie, c'est la date d'ouverture à la circulation qui entérinera la procédure. Cette procédure de classement est d'autant plus importante qu'elle constitue « un acte administratif conférant à la voie son caractère spécifique et la soumettant au régime juridique du réseau auquel elle se trouve incorporée 78 ». Elle devra, parfois, être accompagnée d'une procédure d'alignement. Cette action, unilatérale, permet de marquer clairement les limites du domaine public routier de la commune. L'alignement En effet, parallèlement au classement, la commune doit clairement délimiter son domaine public routier. Cela passera par une procédure dite d'alignement, spécifique à l'administration. Cette procédure lui permettra de fixer unilatéralement la limite des voies publiques et des propriétés riveraines. Par ailleurs, si la circulation l'exige, la collectivité aura la possibilité de modifier la largeur de la voie, en adoptant un plan d'alignement. Le plan d'alignement est obligatoire pour la voirie communale. Le projet d'alignement doit être soumis à n Art. R. 141-6, code de la voirie routière : « Le dossier devra se composer d'une notice explicative, un plan de situation et le cas échéant d 'une appréciation sommaire par nature de dépense à effectuer » ainsi qu 'une étude d'impact. Par ailleurs, si le projet vise la délimitation ou l'alignement des voies communales, le dossier de présentation devra également intégrer un « plan parcellaire comportant l'indication des limites existantes de la voie communale, des parcelles riveraines et des bâtiments existants ». 78 Goutal Y., Banel S. (2003). Actes INRETS n· 111 41 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux une procédure d'enquête publique, dans les mêmes conditions que celles prévalant pour le classement (R. 141-4 à R. 141-10 du code de la voirie). Toutefois, le Conseil général sera compétent pour organiser la procédure d'alignement si la voie concernée est une route départementale (art L.131-6 du code de la voierie routière) et le Préfet du département pour une route nationale située en agglomération. Dans ces deux hypothèses, les plans d'alignement devront être soumis pour avis au conseil municipal. Toutefois, cette compétence pourra s'exercer à un niveau supra communal. En effet, le législateur a permis aux établissements publics de coopération intercommunale de créer de nouvelles voies, dès 196679 pour les communautés urbaines et en 199980 , pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Pour les communautés urbaines, forme la plus intégrée en matière de coopération, la compétence voirie est non seulement obli~atoire mais emporte également transfert de propriété des voies concernées 1, ce qui n'est pas conséquence en cas d'accident sur la voirie, en matière de responsabilité. A l'inverse, les communautés de communes et d'agglomération pourront toujours faire le choix d'adopter ou pas la compétence. Cependant, les routes et chemins visés par le transfert demeureront dans le patrimoine des communes membres. Ainsi, il n'existe pas de voiries intercommunales pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Il résulte de cette particularité que, pour les procédures de classement et de déclassement, l'établissement de coopération intercommunale devra passer par l'intermédiaire du maire et du conseil municipal qui, seuls, disposent de la compétence pour ouvrir l'enquête publique et prononcer l'acte reclassant ou déclassant la voie communale concernée. De même pour procéder à la cession d'une parcelle appartenant au domaine public routier de la commune, seul le maire pourra prendre l'acte administratif de déclassement (valant également désaffectation) qui transférera la parcelle dans le domaine priÎ de la commune. 3.2. Aménagement et entretien de la voirie: une pratique complexe et un partage parfois subtil des compétences entre communes et EPCI Par aménagement et entretien, nous entendons: l'ensemble des opérations conduisant à rendre la voie «viable». l'exercice de la compétence de voirie conduit une nouvelle fois à constater que le maire est amené à collaborer avec plusieurs autorités administratives dont relèvent les voies de circulation traversant le territoire de la commune. Cette compétence de voirie est d'autant plus importante qu'elle constitue une importante source de contentieux. 80 Loi n· 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Loi n·99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. 81 Cf. article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales. 711 42 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie Les voies incorporées au domaine public routier de la commune, ainsi que les routes nationales et départementales traversant l'agglomération, sont aménagées afin d'assurer la sécurité des usagers. L'aménagement se traduira donc par la mise en place d'éléments de signalisation, de feux tricolores, de l'éclairage ou encore d'éléments de sécurisation comme des ronds-points ou des zones 30. Or, si le maire apparaît comme l'acteur légitime et traditionnel dans la mise en oeuvre des actions d'aménagement, les EPCI y occupent aujourd'hui une place importante. En effet, les lois du 31 décembre 1966 et du 12 juillet 1999 précitées prévoient la possibilité pour les maires de transférer la compétence de voirie aux EPCI à fiscalité propre. Ce transfert pourra être total ou partiel , obligatoire ou optionnel selon le degré d'intégration intercommunale. A travers l'étude de la réglementation de la circulation et de la signalisation , de la mise en place de l'éclairage public et de l'aménagement urbain, nous allons voir comment s'organisent communes et EPCI. La réglementation de la circulation et la signalisation Forme d'intercommunalité la plus intégrée, la communauté urbaine est de plein droit compétente en matière de signalisation, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes, les maires des communes membres demeurant compétents pour mettre en place la signalisation 82 adéquate telle que décrit par l'arrêté du 7 juin 1977 portant instruction interministérielle, modifié en dernier lieu par l'arrêté du 31 juillet 2002 83 . Cependant, dans un cas comme dans l'autre, la mise en place des panneaux de signalisation est subordonnée à l'adoption d'un arrêté municipal que seule l'autorité de police -c'est-à-dire le maire- sera apte à prendre, à l'exception des panneaux informant les usagers d'un danger qui pourront être placés par les services de la voirie sans que l'autorité compétente ait à prendre d'arrêté règlementaire. De même, en cas d'urgence, les services gestionnaires des voies pourront, sans attendre la décision réglementaire correspondante, placer des signaux de danger, de prescription, voire des signaux lumineux destinés à interdire ou régler temporairement la circulation . L'absence de signalisation, pourrait être constitutive d'une faute et mettre en jeu la responsabilité de la commune sur le fondement du défaut d'entretien normal, voire la responsabilité pénale personnelle des agents en cas de dommage corporel ou mortel 84 . La mise en place de la signalisation constitue une opération d'autant plus importante que la sécurité des usagers des voies publiques en dépend. La répartition de cette compétence entre les communes et les EPCI emporte donc d'importantes conséquences en termes de responsabilité. Ainsi, concernant les V. encadré sur la communauté d'agglomération du Pays Viennois. Ce texte, venant complété l'arrêté du 24 novembre 1967, précise les règles à suivre, tant pour l'implantation des panneaux que pour la nature des signaux à adopter. 84 V. Infra. Sur la responsabilité pénale voir Guilbot M. (Ss dir.) (2006). 83 82 Actes INRETS n· 111 43 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux communautés urbaines, la compétence de vo1ne, nous l'avons souligné, emporte transfert de propriété des voies publiques concernées. A ce titre, elles ont la charge exclusive de leur entretien et notamment de leur nettoiement, pouvant donc endosser par là même la responsabilité pour défaut d'entretien normal en cas d'accident et d'absence de signalisation du danger, source de l'accident (voir encadré). A l'inverse, ce risque sera supporté par les maires des communes membres des communautés d'agglomération et de commune. CAA Nantes 30 décembre 1998, communauté urbaine de Brest: M. H. a été accidenté après avoir glissé sur la chaussée rendue glissante par la présence de pomme de terre consécutivement à une manifestation d'agriculteurs dans les rues de Brest. Ayant la charge de l'entretien des voies publiques, la communauté urbaine avait fait procéder à des opérations de nettoyage qui n'ont pu être finies à temps. Toutefois, il appartenait à la communauté de placer la signalisation adéquate informant les usagers de la voie publique du danger, l'absence de signalisation constitue un défaut d'entretien normal de nature à engager la responsabilité de la communauté urbaine. L'aménagement de l'espace urbain consiste également pour le maire à fixer les intersections et le régime de priorité y afférent. A ce titre, le maire est seul compétent à l'exception des voies à grande circulation 85 · En effet, cette catégorie de route reste sous l'autorité du Préfet à qui il reviendra de prendre l'arrêté après proposition du maire ou après simple avis de ce dernier. Il convient de souligner que ces arrêtés préfectoraux devront s'accompagner d'un plan de gestion des feux de circulation ou de la synchronisation de ces derniers, qu'ils se trouvent à l'intérieur ou en dehors de l'agglomération . Par ailleurs, le territoire communal étant traversé par des routes à statuts différents, les arrêtés, devant désigner ces points de jonction, devront parfois être signés conjointement par deux ou trois autorités. L'aménagement de la voirie comprend également par la mise en place de feux de circulation permanents. L'article 109-1 de l'instruction interministérielle de 197786 dispose que les feux lumineux d'intersection et les feux d'affectation des voies modifiant les règles normales de circulation, leur mise en place ou leur suppression doit faire l'objet d'arrêtés pris par l'autorité compétente en matière de police de la circulation. Cependant, le juge administratif a reconnu , en vertu de la théorie de l'accessoire, que les feux appartiennent au domaine public routier et qu'à ce titre, ils relèvent juridiquement de la compétence de 87 voirie · Il y a donc ici nécessairement distinction entre l'autorité compétente pour autoriser la mise en place de la signalisation lumineuse et celle chargée 116 Les voies à grande circulation sont les routes réunissant les trois caractéristiques suivantes : elles assurent la continuité des itinéraires principaux, elles permettent le délestage du trafic et enfin autorisent la circulation des transports exceptionnels, convois et transports militaires. V. supra sur définition de la voirie. 86 V. supra. 87 CAA de Lyon 27 février 1990, tables du recueil Lebon , N" 89L Y01005. 44 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie de son entretien . Si le maire reste compétent pour prendre l'arrêté nécessaire, l'entretien pourra être confié à I'EPCI. Toutefois, il convient de distinguer deux situations. En effet, la prise en charge des feux de circulation et autres signalisations lumineuses entre dans le cadre de la compétence de voirie, obligatoire pour les communautés urbaines, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes où cette responsabilité reste à la charge des maires. Cette distinction apparaît souvent difficile à appréhender par les élus membres de groupement. Ainsi, lors de la définition de l'intérêt communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Viennois (voir encadré) de nombreux élus, éprouvant des difficultés à cerner la notion, ont souleÎ la question de savoir à qui revenait l'entretien des feux de circulation, sachant au'il 8 appartenait à la communauté d'entretenir les voies d'intérêt communautaire . Il fut répondu par le président que l'entretien des feux demeurerait à la charge des communes tout comme l'éclairage public. L'éclairage public L'éclairage public constitue également un point litigieux dans la problématique de la compétence voirie. En effet, il contribue à reconnaître la responsabilité de l'autorité compétente pour défaut d'entretien normal. La question souleÎe est donc de savoir si l'éclairage constitue une dépendance nécessaire de la voirie et par conséquent, s'il est un élément transférable aux établissements intercommunaux. Concernant, les communautés urbaines, l'article L. 5215-20-1 du CGCT qui liste les compétences dévolues aux communautés antérieures à 1999 ne fait 89 pas référence à l'éclairage public . La loi de 1966 relative aux communautés urbaines mentionnait l'éclairage comme une compétence optionnelle pouvant être adoptée par I'EPCI, mais sans pour autant l'inclure dans la compétence «voirie ». Le juge administratif a également considéré que le transfert de la compétence de voirie des communes membres à une communauté urbaine n'entraînait pas nécessairement le transfert de la compétence éclairage public (voir encadré ci-après). Dans cette hypothèse, la commune demeure chargée de l'entretien et du fonctionnement de celui-ci. 88 La notion d'intérêt communautaire a été introduite par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, et fut consacrée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il s'agit pour les conseils communautaires (pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération) ou pour les conseils municipaux (pour les communautés de communes) de déterminer la ligne de partage des compétences entre les communes membres et le groupement. Cf. Vincent M-A (2000), p. 55. 89 Il convient de distinguer les communautés urbaines créées avant la loi CheÏnement de 1999 des nouvelles car, pour ces communautés de 1·,. génération, il est possible de restreindre le périmètre de la compétence voirie, c'est-à-dire qu'il leur est possible de ne pas inclure certains équipements et opérations si, à leur création, il en avait été décidé ainsi à la majorité qualifiée. Actes INRETS n· 111 45 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux CAA Bordeaux, 15 juin 1993, ministre de l'Équipement et communauté urbaine de Bordeaux : Suite à la mise en place, en août 1987, d'un réseau d'éclairage public de forte puissance le long de la route nationale 10 sur la commune de Lonnont, le cycle de floraison des chrysanthèmes, cultiÎs par les consorts Raynal, fut perturbé ce qui entraina une importante perte commerciale pour ces derniers. En examinant le recours en responsabilité présenté par les consorts Raynal , la Cour administrative d'appel a retenu que si les compétences de la commune de Lormont en matière de voirie avaient été transférées à la Communauté urbaine de Bordeaux, il n'en était pas de même pour l'éclairage public dont l'entretien et le fonctionnement incombait à la commune de Lormont. Il semblerait qu'une logique semblable s'applique aux transferts de la compétence voirie aux communautés de communes et d'agglomération. Par exemple, l'assemblée de la communauté d'agglomération du pays Viennois a exclu l'éclairage des éléments transférés au titre de la compétence de voirie. Toutefois, il arrive qu'au-delà de l'interprétation du partage de la compétence voirie, une organisation propre soit mise en place par les communautés. Ainsi, la communauté urbaine de Strasbourg, même si elle n'a pas compétence sur l'éclairage public, intervient comme prestataire pour la ville sur la base d'une convention entre la ville et la communauté urbaine. Par ailleurs, il convient de noter qu'une conception plus patrimoniale de la compétence voirie tend à assimiler les ouvrages destinés à assurer l'éclairage des voies · de circulation comme des dépendances indispensables ou nécessaires pour la voie qu'ils ont pour objet d'éclairer. Les aménagements urbains et l'entretien de la voirie La mise en place d'aménagements urbains est un corollaire à la mise en place de la signalisation, de l'éclairage et des feux de circulation. En effet, l'établissement de zones 30, de carrefours giratoires, de plateaux ralentisseurs, d'éléments paysagers, etc. sont autant de moyens visant à induire un comportement de prudence chez les usagers des voies de circulation . Cette compétence d'aménagement fait partie des éléments transférables aux EPCI. Si cette faculté peut se justifier par des raisons financières, de telles mesures sont souvent coûteuses notamment pour les communes situées en zones rurales rarement dotées d'un budget suffisant, il n'en demeure pas moins que les élus locaux en raison de leur proximité, sont les mieux placés pour juger de l'opportunité et de la pertinence de telles implantations. Dès lors, se pose la question de la place des maires dans l'organisation des projets d'aménagements. Il semblerait, au regard des pratiques sur le terrain, que les élus demeurent pleinement intégrés aux opérations d'aménagement, leur consultation constituant un point essentiel pour les communautés. Ainsi, certaines 46 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie communautés urbaines mettent en place des moyens afin de prendre en considération les demandes des élus locaux. Par exemple, la communauté urbaine de Brest organise des visites en bus des différentes communes membres afin que les élus puissent exprimer leurs priorités en toute connaissance de cause. A Cherbourg, la communauté urbaine organise des réunions biannuelles avec tous les acteurs concernés, parmi lesquels les maires, pour anticiper les travaux sur trois ans . Pour les aménagements les plus modestes, une double validation par le maire et le président de la communauté urbaine, peut également être prévue. Au sein de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois (CAPV), les demandes d'aménagement de voirie suivent une procédure bien établie au cours de laquelle les maires se disent bien associés depuis la phase initiale jusqu'à la mise en oeuvre des projets. Le projet d'aménagement est dans un premier temps préparé par les communes qui devront par la suite le soumettre à la commission voirie-travaux. Cette assemblée se compose d'un à deux élus par communes membres et se réunit environ tous les trois mois. La décision d'engager des moyens sera fonction du caractère prioritaire des travaux. Une fois la validation de la commission accordée, la décision devra encore être soumise à l'instance intermédiaire, représentée par le bureau de la communauté d'agglomération qui réunit l'ensemble des maires. Enfin, dernier stade de la procédure, le projet d'aménagement devra recevoir l'approbation définitive du conseil communautaire. Selon le responsable du service aménagement voirie, le travail en commission n'a jamais constitué une difficulté, l'assemblée étant « composée de personnes très présentes et où il y a un très bon relationnefO », de ce fait aucun arbitrage n'a été nécessaire depuis que la CAPV a pris la compétence. L'entretien des voies ouvertes à la circulation publique constitue un point 91 important de la compétence de voirie . Cependant, si l'entretien se définit comme le nettoyage des voies et leur réfection temporaire ou définitive, son contenu semble être à géométrie variable . En effet, compétence transférable aux établissements intercommunaux, la répartition entre communes et communautés semble s'adapter aux situations propres à chaque réalité locale, ce qui parfois aboutit à un partage surprenant. Ainsi, à Nancy, la communauté urbaine a la charge du balayage mécanique alors que les communes membres du groupement effectuent le balayage manuel si elles ne l'ont pas confié à I'EPCI par voie de convention . La répartition des opérations d'entretien peut également être établie sur des critères de proximité. La communauté d'agglomération du pays viennois a choisi au titre de ses compétences optionnelles de gérer l'entretien des voiries Enquête de terrain auprès de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois, entretien du 6 mars 2007. 91 En effet, la commune peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement d'un défaut d'entretien . Cf. Gaudemet Y. {2002). 90 Actes INRETS n· 111 47 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux relevant de l'intérêt communautaire 92 . Toutefois, les opérations dites d'entretien consisteront uniquement à élaguer, faucher et nettoyer les fossés bordant les voies communautaires. L'entretien que l'on peut qualifier de« courant» comme l'état des routes, la suppression des « nids de poule», le balayage des gravillons ... , ainsi que le déneigement restent du ressort des communes. Cette distinction semble s'appuyer, selon les élus, sur leur plus grande proximité les rendant plus aptes à intervenir rapidement. La communauté d'agglomération du Pays Viennois (enquête de terrain mars 1 avril 2007) : La communauté d'agglomération du Pays Viennois (CAPV) a été constituée le 1er janvier 2002 et la compétence voirie lui a été attribuée le 1er janvier 2004. Ce domaine d'intervention, compétence optionnelle selon les termes de la loi du 12 juillet 1999, n'est pas nouveau pour le groupement. En effet, avant la création de I'EPCI, la plupart des communes membres (15 sur les 18 actuelles) étaient intégrées au sein d'un syndicat intercommunal de voirie des cantons de Vienne. Le nouveau syndicat, en collaboration avec les Ponts et Chaussées, qui deviendra en 1966, suite à sa fusion avec les services de la construction, la direction départementale de l'Équipement (ODE), va négocier des marchés de voirie et fixer un calendrier des interventions dans les communes. Pendant cette période, de nombreux travaux sont lancés tels que le goudronnage des places publiques et des voies communales, l'aménagement des stades, etc. Le financement se fait par cotisation annuelle des membres. Malgré un changement de forme et de statut en 1962 (le syndicat à vocation unitaire devient un SIVOM), la voirie est restée l'activité essentielle du groupement et a été étendue à l'entretien des bordures. En 1968, le SIVOM arrête son périmètre définitif en intégrant la commune de Chasse sur Rhône. Tout au long de son activité, le SIVOM s'est également défini comme un lieu d'échange, de formation pour les élus. Cette particularité a permis l'établissement de relations fortes et constructives dépassant les clivages politiques classiques et constituera une force dans la mise en place et la conduite des politiques voulues par le syndicat. Jusqu'à sa dissolution, le SIVOM multipliera les domaines d'intervention (action envers les personnes âgées, instauration d'une permanence de consultation architecturale à l'intention des particuliers, opération programmée de l'amélioration de l'habitat, ... ). La loi du 12 juillet 1999 crée la catégorie des communautés d'agglomération destinée à fournir un cadre rénoÎ à l'intercommunalité en milieu urbain. Les communes participant au SIVOM répondant aux critères fixés par la loi, la transformation du syndicat en communauté d'agglomération eu lieu entre juin 2001 et le premier janvier 2002. Aujourd'hui , la CAPV a repris l'ensemble des compétences dévolues au syndicat, parmi lesquelles la voirie au titre de l'entretien et de l'aménagement. 82 De manière générale, toutes les actions, opérations, zones et équipements dont l'intérêt ne sera pas détachable du développement, de l'aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l'ensemble de la communauté, ont vocation à être reconnu d'intérêt communautaire. Cf. Vincent MA. (2000). 48 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 4. Conclusion Si le maire demeure titulaire de pouvoirs de police et de compétences de voirie lui permettant de mettre en place de Îritables politiques municipales de lutte contre l'insécurité routière, l'évolution de la législation en matière d'intercommunalité semble quelque peu remettre en cause cette position centrale. En effet, la possibilité de transférer la compétence de voirie et de partager le pouvoir de police de circulation et du stationnement, entre le maire et le président de I'EPCI bénéficiaire du transfert, conduit à repenser la pertinence et la cohérence des politiques locales de sécurité routière. Par ailleurs, la voirie constituant une source importante de contentieux, se pose la question de la mutualisation du risque lié à la mise en jeu de la responsabilité administrative. En effet, l'évolution de la jurisprudence, depuis de nombreuses années, semble tendre vers une meilleure prise en compte de l'enjeu de sécurité routière, notamment en abandonnant, presque totalement, l'exigence d'une faute lourde dans la réalisation d'un dommage lié à l'exercice des pouvoirs de police. Cette tendance conduit à faciliter l'action des victimes, ainsi que la reconnaissance de la responsabilité des autorités administratives. Ainsi, le maire et la commune se trouvent-ils au coeur d'un double mouvement, celui d'un dessaisissement progressif des compétences de voirie au profit des EPCI et d'un renforcement croissant du risque juridique. Références Ada J., Demouveau J.-P . (2003). Les pouvoirs de police du maire, Ed . BergerLevreau, Coll. Les indispensables, 2003, 373 p. Fleury D. (1998). Sécurité et urbanisme : la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Ed. Presse de l'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, 1998, 299 p. Froment J.-C., Nemarq C., Zamponi F. (1999). La commune et l'insécurité, Foucher, coll. Le guide de l'action locale, 1999, 93 p. Froment J.-C. (2004). Des pouvoirs de police du maire aux « politiques de polices municipales»?, La semaine juridique, no 16, 13 avril 2004, pp. 541-548. Gaudemet Y. (2002). Traité de droit administratif, Tome 2 : Le droit administratif des biens, LGDJ, 2002, 477 p. Goutal Y ., Banel S. 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Sept questions sur la notion d'« intérêt communautaire», La gazette des communes, no 1569, 16 novembre 2000, p. 55. 50 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Joël Yerpez !"l, Sofia Bouceddour (- l, Michèle Guilbot !"l !"lIN RETS - département Mécanismes d'accidents !-l CIRTA, IUAR Université de Provence, INRETS- MA Article accepté le 15 décembre 2008 Résumé : cet article décrit et analyse les pratiques d'un élu local et de sa délégation (adjoint au Maire chargé des travaux et des services techniques) sur les problèmes de sécurité routière dans une ville de 6 500 habitants. Quelles questions sont posées par les administrés, comment y répondre ? A la fois chercheur en sécurité routière et élu local, l'auteur de la recherche a pu s'appuyer sur une << auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Est ainsi décrit un an de pratiques de l'élu local confronté aux questions de sécurité routière. Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'analyse des accidents corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Nous décryptons ici les demandes formulées par la population et leur lien avec les questions de sécurité routière, ainsi que la façon dont elles sont traitées par la commune. Le lecteur intéressé trouvera dans le rapport de recherche un bilan plus complet et deux exemples de traitement de projets permettant de retracer les étapes techniques, le jeu des acteurs, l'évolution des composantes du projet (Yerpez et Bouceddour, 2004). 1. Contexte de la recherche 1.1 . Problématique L'intégration technique de la sécurité routière dans l'aménagement, en particulier dans la planification urbaine, est aujourd'hui un enjeu reconnu en matière de prévention des accidents . Les approches urbaines ont intégré depuis longtemps une réflexion sur la sécurité ; des outils ont été conçus et validés (Fleury (Ed), 2002). Les mesures ponctuelles mises en oeuvre dans les programmes de traitement de «points noirs» depuis la fin des années 1950 ont fait la preuve de leur efficacité. Des démarches plus globales, s'appuyant notamment sur la modération de la circulation et de la vitesse, ont également montré leur Actes INRETS n· 111 51 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux pertinence dès la fin des années 1970 (Janssen, 1991 ). Dans les années 1980, les opérations Ville plus sûre, quartiers sans accidents (CETUR, 1990; CERTU, 1994) ont montré que des réductions massives de l'insécurité routière par l'aménagement de la voirie urbaine étaient possibles, y compris sur des voies artérielles. Ces opérations s'inscrivaient dans une mouvance d'études pluridisciplinaires et de démarches locales. Elles ont été à l'origine de remise en cause des cultures techniques, en mettant l'accent sur les collaborations interdisciplinaires (ingénieurs, urbanistes, paysagistes .. .) et sur de nouvelles organisations de projets. Les objectifs et les réalisations de ces études concernaient la sécurité et la circulation mais aussi la qualité de vie et la dynamique locale (Fleury et al., 2000). Cependant, l'intégration dans les pratiques de ces connaissances et des outils techniques (zone 30, partage de la voirie ... ) reste encore limitée. Certes, on observe des avancées récentes avec la future création des zones de rencontre impulsée par le Comité interministériel de sécurité routière du 13 février 2008, mais les modalités de leurs réalisations techniques restent à définir93 . Des recherches pour appréhender les difficultés de l'intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine ont été menées par l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, notamment dans le cadre du projet SEGUR94 (Fleury, 2002) puis du projet MISTRAL95 . Des travaux posent la question de la place de la sécurité routière dans les organigrammes de gestion de la ville (Fleury et al., 1998 ; Grenier, 1999 ; Bouceddour, 2004 ), des porteurs de la valeur sécurité routière (Désiré et al., 2001) ou de la culture technique (Yerpez, 2002 ; Montel, 2002). Une connaissance « professionnelle » de la sécurité routière et du milieu opérationnel local constitue alors un atout pour mieux comprendre les verrous institutionnels et les contraintes techniques. C'est ainsi que l'opportunité d'un double positionnement de chercheur au département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, dans l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public, et de maire adjoint d'une ville de 6 500 habitants (La Fare-les-Oliviers), délégué aux travaux et aux services techniques, permet d'observer et d'analyser les problèmes posés, les besoins et les réponses du local en matière de sécurité routière. 93 Décret 2008-754 du 30 juillet portant diverses dispositions de sécurité routière et modifiant le code de la route, notamment, l'article R.110-2. 94 SEGUR Intégration de la Sécurité routière dans la Gestion Urbaine 2001-2004, projet fédérateur de I'INRETS. 95 MISTRAL Aménagement et Intégration de la Sécurité dans la Gestion Territoriale, projet de I'INRETS 2005-2008, en prolongement de SÉGUR. 52 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Notre recherche , développée dans le cadre du Prédit 3 dans les années 2003-2004, avait pour but de décrire et d'analyser les pratiques d'un élu local «au jour le jour» (Yerpez et Bouceddour, 2004) . Quelles questions préoccupent les administrés? Comment y répondre? La double position de chercheur en sécurité routière et d'élu local est une position privilégiée d'observation et d'analyse. En effet, l'expérience de chercheur en sécurité routière permet de discerner et d'analyser les différentes formes que prend la sécurité routière dans les débats et les pratiques des acteurs locaux. Le statut de maire adjoint permet d'être un acteur direct, au fait des décisions, des choix et des pratiques d'aménagement de la ville. Il s'agit moins d'une recherche à visée généralisatrice que d'une démarche heuristique sur les pratiques et les besoins de traitement en sécurité routière à l'échelon local. 1.2. Questions de méthode Mener ce type de recherche en s'appuyant sur « l'auto-observation » des pratiques pose des questions de méthode ; d'une part, la méthode utilisée s'apparente à de l'observation participante, d'autre part, il s'agit d'observer ses propres pratiques. Dans l'étude des méthodes et techniques en psychologie sociale, Delhomme et Meyer (1997) caractérisent l'observation participante par la participation prolongée à un milieu social. Couramment pratiquée par les anthropologues et les sociologues, elle débouche sur l'étude d'une totalité sociale saisie sous des dimensions multiples. Les auteurs insistent sur l'intérêt de l'observation participante pour avoir « accès à des éÎnements plus priÎs, plus impliquant, non explicites et parfois à des informations cachées qui seraient inaccessibles à une observation directe ou à une investigation instrumentée par des questionnaires». Nous citerons par exemple l'étude de Abelès (2000) sur la vie des députés à l'Assemblée Nationale. Grawitz (1996) précise la nécessité dans certaines recherches de faire appel à des participants observateurs dans la mesure où il est bon d'avoir un allié dans la place. « Sans doute, des observations provenant de membres trop impliqués dans le groupe, risquent de n 'être pas objectives. Mais on y gagne parfois la découverte beaucoup plus rapide des problèmes cachés ». Dans notre cas, la même personne est à la fois observateur et acteur. Cette configuration nécessite un suivi rigoureux de la démarche, notamment le cadrage théorique et la tenue d'un carnet de bord (Delhomme et Meyer, 1997, 2002). Dans ce contexte particulier, nous pouvons qualifier notre méthode d'« auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Nous avons analysé un an de pratiques de l'élu local et des dossiers techniques suivis pendant cette période. Nous avons constitué une grille d'observation et d'analyse des pratiques selon un suivi rigoureux du déroulement d'une observation participante. Actes INRETS n· 111 53 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de pouvoir comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Il n'est pas possible dans le cadre de cet article de présenter en détail le territoire de la commune analysée ainsi qu'un état de l'accidentalité. Observons par ailleurs que les questions de sécurité routière sont également abordées par les autorités communales à l'occasion de l'examen des projets communaux (PLU, réhabilitation d'école, aménagements de voirie ... ), qui ne sont pas rappelés dans cet article. Tous ces éléments sont décrits dans le rapport de recherche (Yerpez et Bouceddour, 2004). Nous nous attacherons ici aux demandes des habitants (demandes individuelles et demandes formulées en comité de quartiers) et à la façon dont elles sont traitées par les autorités communales. Nous évoquerons le décalage entre ces demandes et la réalité objective de l'insécurité routière. 2. Les demandes de la population : formes et contexte Les administrés s'adressent régulièrement à la mairie pour des raisons aussi nombreuses que variées (CDC-MC, 2002). Certaines concernent les formalités administratives qui doivent être réalisées à la mairie (notamment à propos de l'état civil), d'autres portent sur l'exécution de certains services publics (comme la cantine scolaire ou le ramassage des ordures ménagères). Mais plus largement, les administrés interpellent la municipalité pour toutes questions concernant la vie dans la commune. Ils peuvent ainsi exprimer leur mécontentement, soumettre un avis, formuler une demande (de travaux, par exemple), etc. Ces interventions prennent la forme de lettres, d'appels téléphoniques ou d'interpellations orales lors de rencontres informelles ou formelles avec les élus ou les employés municipaux. 2.1. Demandes écrites Lorsqu'une lettre est adressée à la municipalité -généralement à Monsieur le Maire- elle est réceptionnée au cabinet du Maire. Le responsable du cabinet a pour mission de répartir le courrier entre les différents services municipaux selon le sujet traité. Cette distribution s'effectue selon la procédure en vigueur dans la commune: deux visas tampons, l'un «pour attribution», l'autre «pour information ». Le cabinet délègue ainsi une mission à un service particulier ou bien informe un ou plusieurs services qu'il juge susceptibles d'être intéressés sans pour autant être compétents pour répondre à la demande. Les directeurs des services municipaux reçoivent l'avis pour attribution, les élus délégués à ces services pour information. Le service ou la personne recevant un avis pour attribution devra donc traiter la demande, c'est-à-dire l'analyser et proposer une réponse au cabinet du Maire qui la validera et autorisera le service à répondre à 54 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière l'administré. En ce qui concerne les services techniques, une réunion hebdomadaire est organisée avec les membres du cabinet du Maire, l'élu délégué, le directeur et le secrétariat des services techniques, pour étudier les demandes reçues au cours de la semaine. Dans la mesure du possible, chaque demande est traitée et fait l'objet d'une réponse par courrier. La réponse peut être négative ou positive, ou encore faire l'objet d'un « courrier d'attente » si , pour diverses raisons (financières, techniques, politiques), la décision doit être reportée. 2.2. Demandes orales Les demandes exprimées à la mairie par téléphone sont orientées par le standard vers le service qui lui semble le plus à même à répondre. Parfois, le service demande à l'administré de formuler sa demande par écrit afin qu'elle prenne un caractère plus officiel. En outre, le suivi de la réponse s'en trouve facilité. L'interpellation orale des élus ou des services municipaux peut se faire à n'importe quelle occasion et particulièrement dans le cadre de comités de quartier. Il s'agit de réunions organisées à l'initiative des élus où l'ensemble des habitants d'un quartier est invité à exposer ses problèmes aux élus et aux services municipaux. Il faut remarquer qu'une partie des demandes par téléphone et des interpellations orales ne nécessite pas de demande écrite dans la mesure où elle concerne des détails de la vie locale (une poubelle oubliée, une bouche d'égout encombrée, etc.). En revanche, les administrés comprennent que des demandes plus importantes doivent être formulées par écrit. 2.3. Eléments de contexte Nous nous intéressons aux demandes de la population qui ont concerné directement ou indirectement la sécurité routière. Nous avons choisi d'étudier un an de demandes afin de couvrir l'ensemble des éÎnements du calendrier municipal (préparation et vote du budget, préparation de subventions, comité de quartier, ... ) et climatiques (rigueur de l'hiver, chaleurs estivales, orages d'automne, .. .). La période d'analyse s'étend de mars 2003 à mars 2004. Nous avons recueilli pendant cette période l'ensemble des demandes écrites, individuelles ou collectives (pétitions) et les demandes orales formulées lors du comité de quartier du 9 mars 2004. Nous avons retenu quelques demandes par téléphone et quelques interpellations orales dans la mesure où elles avaient un lien direct avec des questions de sécurité routière. Précisons que l'élu aux services techniques ne tient pas de permanence, les demandes ne peuvent donc pas être effectuées par cette voie. L'analyse des demandes locales permet de mettre en évidence des typologies de demandes auxquelles est soumis et doit répondre un élu local pour mener des actions d'amélioration de la sécurité routière (cf. Carte 1). Il Actes INRETS n· 111 55 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'agit de définir la nature et le contexte de la demande, ainsi que de caractériser la réponse, notamment les freins aux actions. Le cadre de l'analyse distingue les demandes ponctuelles- individuelles ou collectives - de celles formulées lors du comité de quartier ( « CIQ » sur la carte 1). Carte 1 - Cartographie des demandes de la population 3. Un intérêt certain de la commune pour les demandes organisées et/ou professionnelles Au-delà de la demande se pose la question des demandeurs. Quel type de population demande des actions d'amélioration de la sécurité routière? Même si on observe des similitudes quant aux problématiques souleÎes, on note des différences entre les demandeurs (statut: personnes physiques, personnes morales ; qualité: particuliers, professionnels; etc.) et les différents canaux utilisés pour exprimer les attentes (discussion, courrier, pétition). La catégorie socioprofessionnelle des demandeurs apporterait certainement des renseignements intéressants. Les demandeurs sont des personnes qui savent qu'il est possible d'exprimer des doléances auprès de leur municipalité et que leur demande va être traitée par les services municipaux. Les demandeurs ont la capacité à exprimer leur volonté, notamment lorsqu'il s'agit d'un courrier. 56 Actes INRETS n· 111 L 'élu local et la sécurité routière 3.1. Un demandeur très présent: l'association de parents d'élèves Il est intéressant de noter l'importance de l'implication d'une association de parents d'élèves -la Fédération des conseils de parents d'élèves des écoles publiques (FCPE)- qui intervient sept fois dans l'année de référence. Les demandes sont étayées par des annexes techniques ou juridiques. La FCPE utilise ses fiches hygiène et sécurité pour légitimer ses demandes, comme si elles avaient en quelque sorte une valeur « officielle ». Elle s'exprime régulièrement pour évoquer les problèmes auxquels sont confrontés les parents et les enfants, et pour demander une action correctrice. L'association ayant un poids relativement important, elle use de sa position pour Îhiculer cette valeur à travers un discours non « contestable » en soi. La sécurité des enfants a une forte charge émotionnelle. L'association connaît bien le territoire communal et le fonctionnement de la municipalité, ce qui lui permet de s'adresser directement à un ou plusieurs interlocuteurs clairement identifiés. Effectivement, deux lettres ont été adressées au Maire, deux à l'élue aux écoles, deux à l'élu aux services techniques et une au délégué à la police municipale, le choix étant dicté par le ou les points traités dans les courriers. Deux lettres ont également été adressées à la police municipale, l'association considérant qu'une action de verbalisation était nécessaire : l'une pour faire respecter un arrêté municipal de 2002 concernant les arrêts minutes et l'autre, pour réprimander le stationnement illégal constituant un obstacle au cheminement piéton . Il est à remarquer que l'association s'appuie à bon escient sur les textes législatifs ou réglementaires pour légitimer ses demandes. De plus, précisons que la seconde lettre adressée à l'élu aux services techniques fait suite à une précédente lettre adressée au Maire environ un mois auparavant et pour laquelle l'association n'avait toujours pas reçu de réponse. Ainsi, environ un mois après l'envoi d'un premier courrier, elle n'hésite pas à relancer les services municipaux sur la question de la pose d'un miroir. Elle semble être un acteur habitué aux procédures administratives et exige de la part de ses interlocuteurs une certaine réciprocité. Elle appuie donc ses demandes de lettres régulières. Par exemple pour la pose du miroir en face du stade, près de l'école, elle envoie un total de quatre lettres jusqu'à obtention d'une réponse (positive). Elle sait aussi, par expérience, que les demandes sont traitées et qu'elles peuvent obtenir satisfaction, comme par exemple le reÐtement en bicouche d'une aire de parking située près de l'école qu'elle a obtenu début 2003. Il peut arriver qu'elle argumente d'un aménagement non réalisé pour obtenir en contre partie un autre aménagement ou une action de sécurité routière. La FCPE se veut ainsi un acteur nécessaire aux projets (d'aménagement) liés aux écoles. Elle requiert ainsi sa présence lors d'une commission sécurité pour que la commune puisse étudier ses propositions . Par ailleurs, elle a une manière parfois péremptoire pour formuler ses demandes, ou bien joue du « sacrifice » des parents et enfants pour le bien de la communauté. En d'autres termes, elle use d'une certaine rhétorique pour Actes INRETS n· 111 57 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux appuyer ses demandes : « Si l'inefficacité perdure, nous serions dans le regret de vous demander l'interdiction formelle d'accès à tout Îhicule», «Les enfants et les parents qui sont obligés de se déplacer à pied pour faciliter la fluidité du trafic (sur la RD 10) », «Nous connaissons votre engagement auprès des enfants de votre commune » . .. Les demandes de la FCPE qui ont trait à la sécurité routière peuvent concerner un problème localisé aux abords des écoles (stationnement, cheminement piéton) ou un problème en lien avec le fonctionnement plus global du village. Quand l'aménagement n'est pas remis en cause, c'est souvent un « mauvais » usage par « les autres » qui est pointé (chaîne de protection empêchant le stationnement sauvage sur l'esplanade de l'école non remise en place, arrêt minute qui devient du stationnement. .. ). Pour parer aux comportements « déviants » de certains usagers, parents ou autres, elle exige souvent la présence de la police municipale et une action répressive de verbalisation. Elle formule également des propositions quant au trajet et mouvements des bus au moment des entrées/sorties d'école que la commune devrait négocier avec la société des transports publics. Globalement, les points sensibles releÎs concernent : le stationnement non suffisant aux abords des écoles, où aux heures de pointe règne une ambiance de désorganisation ; le cheminement piéton en certains lieux de la commune où les trottoirs sont soit manquants, soit trop étroits et la pose de miroir pour protéger les enfants des voitures en sortie de certains axes présentant des pertes de visibilité. La problématique du cheminement piéton entre le village et le groupe scolaire évoquée par la FCPE (trottoirs étroits, obstacles, stationnements sauvages) dépasse le cadre scolaire. Il s'agit de réfléchir sur l'aménagement de la commune et le réseau routier afin de tenter de résoudre ce problème récurrent lié au trafic intense d'une route départementale (la RD 10). L'action de la FCPE en faveur de l'amélioration de la sécurité routière est d'un côté éminente, à la fois dans son discours et dans les propositions qu'elle soumet à la commune, d'un autre côté elle présente des limites dans la mesure où l'association n'est pas un acteur spécialisé en matière de sécurité routière. Ainsi les propositions qu'elle défend peuvent s'aÎrer relativement peu efficaces ou impropres à la situation . Son engagement soutenu et incessant peut apparaître d'une certaine manière comme «suspect» , on peut parfois se demander si elle n'agit pas de la sorte uniquement pour afficher une action continue vis-à-vis de ses adhérents. 3.2. Une forme organisée de la demande collective : la pétition On observe l'importance de la demande sous forme de pétition . Cinq pétitions ont été adressées à la municipalité pendant la période d'analyse. Deux d'entre elles ont recueilli un nombre relativement important de signatures (91 et 72) pour dénoncer des situations jugées « graves et inacceptables » dans la commune. La première des pétitions ayant recueilli le plus de voix concerne l'accès des habitants d'un « lotissement » situé au bord de la 58 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière route nationale 113. La deuxième concerne un problème de vitesse localisé dans un quartier. Les trois autres pétitions mettent en cause le circuit du car scolaire desservant le collège, le nettoyage et le désherbage d'une partie d'un quartier, la suppression d'une place de parking pour handicapés. Une demande qui ne laisse pas la municipalité indifférente La demande sous forme de pétition ne laisse pas indifférente la municipalité, particulièrement quand elle fait suite à un « accident » (inondation, accident de la circulation, incendie, ... ). Ce sont généralement des demandes structurées dans la forme et sur le fond, pour présenter à la municipalité de manière efficace la ou les problématiques souleÎes à prendre en considération. Elles peuvent être adressées à la fois à plusieurs interlocuteurs que les signataires jugent nécessaire d'informer. Par exemple, la pétition portant sur la vitesse estimée excessive dans un quartier a été envoyée au député de la circonscription, à la brigade de gendarmerie dont dépend la commune et à la Ligue contre la violence routière de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. La pétition concernant la tournée du car scolaire est accompagnée de pièces jointes et d'annexes pour appuyer la demande. Les pièces jointes se déclinent en un plan avec le numéro des arrêts possibles, c'est-à-dire représentant les deux propositions soumises au choix, une liste nominative des enfants susceptibles d'utiliser le car et des annexes présentant les remarques et suggestions recueillies auprès des parents lors de la signature de la pétition, telles l'absence de signalétique, l'absence de trottoirs des deux côtés de la rue et le manque de luminosité. L'emploi d'expressions avec emphase représente un moyen de mettre l'accent sur la demande ( « fortes et brutales accélérations», «arène routière», etc.). En outre, lorsque la pétition est signée par certains habitants considérés comme des personnalités du village, la municipalité aura tendance à prêter d'autant plus attention à la demande. Pour demander certains aménagements, les signataires de la pétition s'appuient sur les aménagements similaires réalisés en d'autres endroits de la commune ou dans les communes voisines, par exemple les plateaux traversants qui apparaissent comme la solution efficace pour lutter contre les vitesses excessives. Pour légitimer leur demande, ils usent également d'arguments (de protestation) valides ou non : le trafic des Îhicules légers et des poids lourds qui accroît sans cesse, le nombre d'habitants qui augmente, un croisement serait « le plus dangereux de la commune», la vitesse qui n'est pas respectée en certains lieux, le risque d'incendie, l'image détériorée du quartier ... Une demande parfois en décalage avec l'insécurité réelle et les modes de fonctionnement institutionnels L'accident est un système complexe 96 . La population en a souvent une représentation simplifiée, réduisant ce problème à un problème de vitesse ou de comportement. Les demandes formulées et les solutions proposées par la Un accident est un dysfonctionnement du système de circulation, système formé de l'interaction entre l'usager, le Îhicule et l'environnement. L'usager est le régulateur du système . 96 Actes INRETS n· 111 59 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux population ne sont pas forcément adaptées à la situation et pas toujours pertinentes. « Nous nous trouvons enclaÎs alors que des solutions existent ». « Les méthodes pour combattre cette violence routière sont actuellement parfaitement connues, et vous, élus et décideurs, ne pouvez plus vous prévaloir d'une ignorance de ces méthodes pour ne pas agir convenablement et obtenir des résultats» . A travers cette dernière phrase, nous voyons comment les demandeurs agissent à la fois sur la sensibilité des élus et des décideurs et sur leur responsabilité pour pointer le problème de l'insécurité routière. Le message porté et la manière dont il est exprimé interpellent de manière plus ou moins forte les élus et les services concernés. Selon l'urgence de la situation ou sa gravité, la réponse sera immédiate ou en suspens. Ainsi la pétition du 21 septembre 2003 portant sur la vitesse excessive en périphérie des zones urbaines, organisée suite à un accident, a reçu une double réponse assez rapidement, par la police municipale le 8 octobre 2003 et par la municipalité le 15 décembre 2003. A l'inverse, certains points souleÎs dans les pétitions ne peuvent être résolus à court terme et requièrent une réflexion à plus long terme pour être intégrés dans les projets de la commune (plan local d'urbanisme, réhabilitation de quartier, demande de subvention). Ce décalage n'est pas toujours en harmonie avec la logique des habitants et des usagers. On observe par ailleurs qu'en ce qui concerne la vitesse, souvent ressentie comme excessive par la population, une étude du CETE menée ·en 1999 aux endroits « sensibles » montre le respect global des vitesses de la part des usagers (CETE, 1999). Il est difficile ici d'analyser et de rendre compte des motivations premières des initiateurs des pétitions. Par exemple, dans un cas, ils ne prétendent pas être les représentants des habitants du quartier mais seulement les porteurs d'un message. C'est la raison pour laquelle ils ont refusé la proposition de réunion de quartier proposée par les élus, en soulignant la nécessité soit d'associer tous les signataires à cette démarche de réunion de concertation, soit la possibilité de recevoir les élus et les délégués sur le terrain par les administrés pour que chacun s'exprime « concrètement » sur le sujet - étant donné le fait que la commune se développe certes, mais demeure encore à taille humaine. 3.3. Les professionnels : des demandeurs privilégiés Un autre type d'acteurs intervient au niveau communal, que nous avons qualifié de « professionnels» . Ces personnes bénéficient d'une assise institutionnelle, disposent d'une compétence technique et d'une connaissance des rouages administratifs qui les démarquent de la population. Il s'agit des gestionnaires de propriétés priÎes, de la direction départementale de l'tquipement, des responsables communaux. 60 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Les gestionnaires de propriétés priÎes Deux demandes ont été formulées par deux organismes distincts chargés de la gestion d'un important lotissement priÎ : le syndic du lotissement et le Conseil syndical. Une copropriété a l'obligation d'avoir un syndic, professionnel ou bénévole. Dans le cas de ce lotissement, c'est un syndic professionnel qui assure cette mission. Le Conseil syndical a un statut d'association , il n'est pas obligatoire . Il assure la liaison entre les habitants et le syndic, il réunit régulièrement les membres du lotissement pour discuter des problèmes du quartier. Un représentant de la commune y assiste parfois quand un problème ou un projet peut intéresser l'une ou l'autre partie. Lorsque les points souleÎs dépassent les compétences du Conseil, ce dernier transmet les requêtes à la mairie afin que les élus puissent en discuter lors du bureau municipal. Les points signalés peuvent être divers, ils concernent par exemple la circulation, la sécurité routière, le stationnement, la vitesse ou bien le nettoyage des trottoirs, ou encore une fuite de la borne à incendie, . . . Alors qu'habituellement les demandes sont formulées à l'attention du Maire, l'un des courriers a été adressé par le président du Conseil syndical au premier adjoint. Ceci peut s'expliquer par des rapports privilégiés entretenus par les personnes ou peut correspondre à une rencontre sur le terrain entre ces deux personnes. La lettre insiste sur un point, en affirmant qu'il a déjà été souleÎ par le Conseil, sans doute oralement. Les problèmes soulignés font référence aux nuisances provoquées par les « étrangers » au lotissement. Ainsi les membres du lotissement marquent leur volonté, de manière plus ou moins indirecte, de maintenir ce lieu protégé, par exemple en demandant l'interdiction de stationnement sur environ 25 mètres. L'argumentation s'appuie sur des questions de sécurité routière : « circulation souvent bruyante et dangereuse des deux-roues (souvent étrangers au lotissement)», «vitesse excessive des Îhicules qui se rendent à la pharmacie et à la crèche» . A peine un mois plus tard, le syndic de propriété du lotissement adresse une lettre à la mairie pour solliciter une action des services techniques concernant un point évoqué dans la précédente lettre du Conseil : la fuite de la borne à incendie « qui, si l'eau gèle peut poser des problèmes de sécurité routière» . Cette fois, c'est le syndic qui interpelle la mairie sur ce problème car il n'a toujours pas été résolu . A travers cette réitération des demandes, nous remarquons qu'elles sont formulées par des personnes qui ont l'habitude de gérer des affaires et des courriers, qui n'hésitent pas à renouveler leur demande jusqu'à obtention d'un traitement satisfaisant de celle-ci. Elles savent aussi utiliser les « bons » arguments, tels celui de la sécurité routière, en usant de formules subtiles pour sous-entendre la responsabilité des élus, afin d'obtenir un résultat plus rapide. La direction départementale de l'Équipement (ODE) Deux autres demandes viennent de la ODE. La première concerne un retard de pose des barrières sur un projet de plateaux traversants en construction sur la route départementale principale {la RD 10). Le contrôleur des travaux de la Actes INRETS n· 111 61 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux ODE intervient dans le cadre d'une convention avec le Conseil général. Il soulève l'attention de la mairie sur la nécessité d'un bon déroulement des travaux. Les barrières font partie du projet, il convient de les poser dès que le plateau traversant proprement dit est réalisé. Cette demande reÐt un caractère d'autant plus impératif qu'on se situe peu avant la période des fêtes de fin d'année et qu'il n'est pas question de laisser un chantier inacheÎ pendant la «trêve des confiseurs ». L'autre demande de la ODE fait suite à un courrier de deux membres d'une famille qui déplorent un aménagement défectueux et insuffisant : « L'existant actuel réalisé dans la précipitation pour assurer l'accès d'un parking pour notre résidence ... », et qui souhaitent réaliser un accès sur la RD 10. Ils joignent un plan de masse et justifient leur demande par des questions de sécurité routière (problème de visibilité, problème de manoeuvre). Il convient de préciser que ces personnes habitent un hameau, constitué d'anciennes maisons agricoles transformées au fil du temps en appartements, où l'on déplore beaucoup de conflits de voisinage à cause de la présence des nombreuses voitures et de la difficulté à retrouver les servitudes de passage ancestrales. La ODE demande l'avis de la commune à propos de l'accès demandé, ce qui est rare, pour Îrifier que la réalisation de plateaux traversants planifiés sur la RD 10 permette la réalisation de cet accès. Cette demande de la ODE a en fait été adressée au service urbanisme qui a informé et consulté les services techniques pour Îrifier que l'accès ne débouche pas directement sur un plateau traversant. Le contrôleur de la ODE qui officie pour le Conseil général sur les routes départementales, et pour le compte de l'État sur la route nationale, entretient des rapports réguliers avec les services techniques et de l'urbanisme de La Fare-les-Oliviers. Ce genre d'intervention est souvent lié à la connaissance du terrain et des interlocuteurs. On montre ainsi le poids des relations personnelles et les usages informels dans ce domaine, comme l'a déjà mis en évidence Bouceddour (2003) dans son étude sur la gestion locale de la sécurité routière. Des responsables communaux eux-mêmes demandeurs Une demande formulée oralement a été retenue. Elle a été formulée lors d'une discussion entre l'adjoint aux travaux et aux services techniques et l'adjoint à l'urbanisme, et fait suite à la commission départementale d'équipement commercial appelée à statuer sur la construction d'une surface commerciale. Le Maire, présent à la commission, transmet une note aux délégations concernées : affaires économiques et urbanisme. Suite à cette note, l'élu à l'urbanisme s'entretient avec l'élu aux services techniques à propos de l'augmentation du trafic due au projet sur l'avenue des Puisatiers, sur le raccordement avec la RD 10 ainsi que sur la participation de la direction du magasin à l'accès, dans le cadre de la « participation pour voirie et réseaux» (PVR), disposition de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 62 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière 200097 qui permet à la collectivité de faire payer par le particulier et/ou les riverains le raccordement et l'extension des réseaux suivant certaines conditions. Les deux adjoints se connaissaient avant leur mandat électoral, l'adjoint à l'urbanisme travaillait au centre d'études techniques de l'Équipement (CETE} Méditerranée dans le domaine des structures de chaussée, l'adjoint aux travaux et services techniques travaille à I'INRETS. Ces deux personnes sont sensibles aux questions d'aménagement routier. On met ici une nouvelle fois en évidence l'importance des relations interpersonnelles dans la prise en charge des questions de sécurité. 3.4. Les demandes individuelles des administrés, des demandes ponctuelles diversifiées Dix-huit demandes sont des lettres écrites par les administrés et adressées à la mairie, à l'attention du maire en particulier, d'un adjoint ou d'un service, ou bien elles sont exprimées de manière orale auprès des élus et du personnel municipal qui sont interpellés dans la commune ou rencontrés à la mairie. Ces demandes constituent le « quotidien » des élus. Elles sont parfois justifiées, mais elles peuvent aussi être décalées par rapport à la réalité, voire utiliser l'insécurité routière comme alibi. C'est souvent difficile d'apporter des réponses adaptées. 4. Les demandes exprimées dans le cadre du comité de quartier Les comités de quartier représentent une des instances participatives locales où les habitants ont la possibilité de s'exprimer. On assiste en France, depuis quelques années, à un développement des procédures favorisant le dialogue entre les habitants et les autorités publiques. La démocratie participative est en voie d'institutionnalisation, elle apparaît comme un « remède » à la crise du politique (Comité économique et social européen, 2004 ). La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité oblige les communes de 80 000 habitants ou plus à instituer des comités de quartier dont le périmètre de chacun d'entre eux constituant la commune est fixé par le conseil municipal. Malgré ce foisonnement d'initiatives «participatives», on observe de multiples freins au système représentatif local (Pouvoirs Locaux, 2004), parfois utilisé comme «alibi» par les autorités locales pour légitimer un projet (Guilbot, 2004 ). 97 La participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) a été modifiée en 2003 pour devenir participation pour voirie et réseaux (PVR). Cette participation constitue un enjeu majeur pour les communes, notamment celles rurales puisqu'il s'agit de déterminer les modalités et la répartition du financement des équipements publics indispensables au développement de ces collectivités. Actes INRETS n· 111 63 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La commune de La Fare-les-Oliviers n'est pas tenue d'organiser cette concertation avec les habitants. Toutefois, la volonté de la municipalité est de favoriser la discussion directement avec les habitants afin de mettre en lumière les problèmes rencontrés par ces derniers. 4.1. L'organisation de la commune en quartiers Qu'est-ce qu'un quartier? Un quartier a-t-il un ancrage territorial ou une assise thématique ? Doit-on réunir les habitants rencontrant le même type de problème, par exemple les riverains de la RD 10 qui subissent des nuisances communes, ou bien les habitants d'un même quartier géographique ? Découpage des quartiers et organisation Le choix d'un découpage du territoire communal en trois quartiers géographiques permet de ne pas restreindre le nombre de participants et de ne pas réduire le comité à un certain type de problèmes. Les trois quartiers sont situés respectivement au nord-ouest, au sud-ouest et à l'est de la commune, de part et d'autre du croisement à l'angle droit du centre du village (Carte 2}. Le premier comité de quartier a eu lieu en début de mandat pour le quartier nord-ouest ; le deuxième a été organisé en 2003 pour le quartier sud-ouest. Un troisième comité de quartier a réuni les habitants du quartier est de la commune pendant notre période d'analyse, le 9 mars 2004. L'ensemble des habitants du quartier est informé par lettre. Carte 2 - Le découpage de la commune en trois auartiers 64 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Comité de quartier, déroulement Dans un premier temps, le premier adjoint, qui préside et anime ce comité, présente les membres représentant la commune, puis rappelle les projets en cours ou prévus dans la commune. Dans un second temps, il donne la parole aux administrés. Etaient présents à cette réunion : le premier adjoint délégué à la concertation, l'adjoint délégué à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire, l'adjoint délégué aux travaux et services techniques en binôme avec le directeur des services techniques, le conseiller municipal délégué à la sécurité en binôme avec le responsable de la police municipale et le directeur général des services. Le premier adjoint décrit les projets et travaux prévus et en cours dans la commune. Il s'attache notamment au projet le plus important, à savoir le projet de déviation, en rappelant que la déclaration d'utilité publique a été signée par le Préfet. En d'autres termes, cela signifie que les travaux vont débuter dans un futur proche, pour une durée d'environ trois ans. La création de plusieurs giratoires et d'un pont est prévue dans le projet. Dans un deuxième temps, le premier adjoint rappelle la « philosophie » des comités de quartier. Il s'agit d'analyser toutes les demandes pour ensuite essayer de répondre de manière précise aux administrés . La commune se doit d'informer les habitants quant au choix entrepris suite à chaque demande. Ce choix peut être positif, négatif, suivi ou non de travaux ... Avant de procéder à l'expertise des demandes, toutes les personnes qui ont assisté au comité de quartier reçoivent un compte-rendu qui permet d'avoir une vue sur l'ensemble des demandes exprimées ce jour-là. 4.2. Les demandes formulées dans le cadre du comité de quartier : un intérêt marqué pour la sécurité routière Environ 100 habitants ont assisté au comité de quartier. 30 personnes ont pris la parole. Elles ont exprimé 47 demandes. Des questions très liées à la sécurité routière Les problématiques souleÎes s'attachent à des points variés, comme le montre cette liste à la Prévert : 19 requêtes concernent la sécurité routière, 1 la sécurité civile, 4 concernent l'entretien des espaces verts (y compris les fossés), 3 traitent de l'entretien des routes, 3 des nuisances sonores, 2 d'urbanisme, 2 concernent les affaires foncières, 2 traitent de la gestion des déchets, 2 des ordures ménagères, 2 de l'assainissement, 2 de la sécurité incendie, enfin 5 demandes concernent respectivement le ruissellement de Actes INRETS n· 111 65 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux boue, le ruissellement de l'eau pluviale, la nomenclature des voies, le stationnement et le parking, le budget. On observe toutefois un intérêt ou une préoccupation majeure pour les questions liées à la sécurité routière, d'autant plus que d'autres problèmes souleÎs peuvent avoir un lien direct avec celle-ci 98 (l'entretien des routes, l'urbanisme ...). Le stationnement n'est pas ici mis en cause puisque dans ce quartier les habitants ne rencontrent pas de difficultés particulières pour stationner - contrairement à d'autres zones du village où il représente un problème majeur. Les demandes de sécurité routière sont variées, elles concernent aussi bien la signalisation que la création de trottoirs, les masques à la visibilité, la vitesse ... A travers les problématiques souleÎes, on remarque que les services techniques sont très sollicités par la population . Il s'agit en effet d'un service pilier dans le fonctionnement de la commune, dont les activités portent sur des domaines diversifiés. Précisons que le budget alloué à ce service représente environ les deux tiers du budget global de la commune. Des réponses traduisant parfois une incapacité à agir face à la dilution des compétences institutionnelles sur le territoire de la commune Les réponses formulées par les représentants de la mairie lors du comité de quartier sont parfois contraintes par l'organisation institutionnelle dépassant le cadre communal. Des demandes doivent être mises en attente. Ainsi, par exemple, des actions proposées sont conditionnées par la réalisation de la déviation. Il est en effet difficile pour la commune de réaliser des aménagements localisés dans la traversée du village sachant que la déviation résoudra une bonne partie des problèmes souleÎs. De toutes manières, le Conseil général ne subventionnerait pas de travaux sur cette emprise. Cependant, le projet de déviation peut apparaître à certains moments comme le bon « alibi » pour rejeter d'emblée ces propositions. Par ailleurs, l'intégration de la commune à la nouvelle structure intercommunale -I'Agglopôle- a modifié son fonctionnement interne en redistribuant certaines compétences au niveau intercommunal (par exemple, l'assainissement). Désormais, certains domaines ne relèvent plus de la gestion communale, le représentant de la mairie rappelle alors cette nouvelle situation en informant les habitants qu'il transmettra la demande. Comment les demandes remontent-elles à I'Agglopôle ? Quel est le traitement donné à ce type de demandes ? Comment les habitants réagissent face à ces nouveaux acteurs auxquels ils sont confrontés ? Au-delà de ses relations avec en relation constante avec départementale de l'Équipement, des relations privilégiées avec 98 la structure intercommunale, la commune est un certain nombre d'acteurs (direction préfet, entreprises priÎes, .. . ). Elle entretient le Conseil général, propriétaire des voies Une préoccupation qui n'a pas échappé aux journalistes : « La Fare-les-Oliviers, la sécurité, un problème majeur », le Régional, n. 44-9 du 1or au 7 avril2004. 66 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière structurantes de la commune. Ainsi, des demandes sont refusées par la commune en argumentant du fait que le Conseil général ne financera pas des actions non conformes à sa « politique » telles les obstacles ou la réduction de voie. Pour d'autres demandes qui ne relèvent pas de sa compétence, elle renvoie les habitants auprès des acteurs concernés (Préfet, Maire d'une commune voisine, ...). A l'inverse, quand elle est dans la capacité de répondre, la commune intervient autant pour améliorer les conditions de sécurité routière que pour satisfaire les demandes de la population . Le personnel technique et les élus ont une bonne connaissance du territoire. Ils n'hésitent pas à se rendre sur le terrain pour Îrifier un fait ou analyser un problème. Les caractéristiques (taille et nombre d'habitants) de la commune aidant, on observe une certaine proximité entre les élus et les administrés. 5. Analyse des demandes de la population Quelle est la place accordée à la sécurité routière dans les demandes ? L'état des lieux des demandes formulées par la population, de manière ponctuelle comme lors du comité de quartier, montre le poids que reÐt cette valeur au niveau local. Mais les demandes ne cachent-elles pas d'autres préoccupations, plus implicites et, d'autre part, ces demandes sont-elles justifiées par la réalité de l'insécurité ? 5.1 . La « sécurité routière », une valeur portée par les demandes Effectivement, on observe un nombre important de demandes liées directement ou indirectement à la sécurité routière. Mais on peut s'interroger sur le contenu de cette valeur telle que portée par les demandes. La « sécurité routière » est tantôt mise au premier plan, tantôt utilisée comme prétexte ou sous-entendue quand elle n'est pas mise en concurrence avec d'autres valeurs. Une demande explicite de sécurité routière On a releÎ 35 demandes d'amélioration de la sécurité routière durant la période d'analyse (rappelons qu'elle porte sur une année) et environ la moitié des questions souleÎes lors du comité de quartier a trait à cette problématique. Nous avons vu précédemment que la population s'exprime régulièrement, par différents canaux, afin d'interférer dans le domaine de la gestion locale de la sécurité routière. Elle réitère parfois sa demande si celle-ci n'est pas prise en compte ou traitée dans les délais escomptés. Les demandes de sécurité routière sont de nature diverse même si nous pouvons relever des thèmes récurrents ou sensibles. Par exemple, de nombreuses demandes concernent la diminution des vitesses et la lutte contre le stationnement sauvage. Force est de constater aussi les demandes de renforcement de la présence des forces de l'ordre (police municipale et gendarmerie) pour mener des actions de contrôle (radar) et pour verbaliser. Actes INRETS n· 111 67 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Le constat de l'insuffisance des conditions de sécurité routière est souvent releÎ par la population. La demande écrite ou orale formulée est argumentée d'un ou de plusieurs éléments de sécurité routière. La sécurité routière apparaît parfois de manière centrale dans la demande, ce qui caractérise l'intérêt porté à ce sujet ou une certaine peur de la population. La question de la sécurité routière est également mise en lien avec le domaine de l'aménagement, dans les cas où il est souleÎ lors de demandes de permis de construire (habitation, voie d'accès). Cette demande peut aussi apparaître non pertinente eu égard à une analyse critique de la situation. Par exemple, en ce qui concerne les demandes de miroirs, seule une étude globale sur la commune permettrait de hiérarchiser les priorités. Par ailleurs, la limite entre les demandes de sécurité routière et celles ayant trait à des problématiques autres est parfois étroite. Un autre type de demandes mêle également les arguments de sécurité routière, de confort, de responsabilité par exemple, soit de manière explicite pour insister sur l'importance de la requête, soit de manière implicite pour n'insister que sur la sécurité routière. L'insécurité routière comme prétexte L'argument de la sécurité routière peut être utilisé dans la perspective d'obtenir un meilleur traitement à la demande exprimée. La population a conscience qu'il s'agit d'un problème important, auquel les élus sont sensibles, ainsi elle use de cette « opportunité » pour appuyer sa demande. A travers l'argumentation exposée peuvent se cacher des problématiques différentes, telles la sécurité civile, les nuisances sonores provoquées par les Îhicules ... Le constat de l'insécurité routière peut être pertinent, dans ce cas les habitants utilisent avec emphase les arguments utiles (problème de manoeuvre, problème de visibilité, .. .) en jouant, lorsqu'ils jugent cela nécessaire, sur la responsabilité des élus si un accident survenait. La sécurité routière « sous-entendue » L'argument de la sécurité routière peut également être sous-entendu dans la formulation de la demande. On observe deux types de demandes. L'un fait référence à la sécurité routière de manière implicite, l'autre fait de la même manière référence à la sécurité routière mais en n'ayant pas saisi pleinement cette caractéristique. Pour illustrer ce propos, nous donnons l'exemple d'une pétition dont l'objet principal était le nettoyage des abords de chaussée. La problématique de la sécurité routière n'avait pas été formulée dans le cadre de cette demande, ce n'est que lors de la réunion organisée à l'initiative de la mairie pour répondre aux problèmes de désherbage, de débroussaillage, etc., qu'elle a surgi vivement. Ce sont finalement des questions de perte de visibilité qui furent mises en cause. Cet exemple montre comment la sécurité routière peut être utilisée pour pouvoir mener des actions particulières, qui à l'origine n'étaient pas reliées à cette problématique. 68 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Une « mise en concurrence » de la valeur sécurité routière Parmi les demandes régulières d'équipement, d'aménagement, par exemple, la valeur sécurité routière est parfois mise en concurrence avec d'autres valeurs. La valeur sécurité routière est une valeur parmi d'autres au sein de l'espace public, telle la qualité de vie, l'esthétique, le patrimoine provençal, ... Ces valeurs sont en compétition (Richardson, 2004 ; Watson , 2003). Le souci de la qualité de vie, souvent évoqué, s'attache principalement à rédu ire les nuisances sonores et atmosphériques dues au trafic. Par ailleurs, dans de nombreux cas, le problème souleÎ relève plus d'un problème d'inconfort que d'insécurité routière . 5.2. Des demandes d'actions de sécurité routière en décalage avec l'insécurité réelle ? Les demandes d'actions d'amélioration de la sécurité routière formulées par la population correspondent-elles à l'accidentalité sur le territoire communal ? La cartographie des accidents montre un relatif étalement des accidents sur le territoire de la commune. L'effet du carrefour des Guigues sur l'insécurité routière, autrefois point noir du département, est désormais faible . Concernant la route nationale 113 et la route départementale 10, on observe respectivement une zone accidentée au Sud du carrefour des Guigues, dans la partie Nord de la zone d'activités et une zone située entre Favier et la Giraude (Yerpez et Bouceddour, 2004). Malheureusement, les données du BAAC ne nous ont pas permis de géoréférencer les accidents qui se sont produits sur les voies communales. Nous disposons néanmoins de leur nombre (32 accidents alors qu'on en compte 109 en agglomération au total, et 171 hors agglomération) et de l'année de leur survenance (entre 1978 et 2002), ce qui rend compte de leur faible fréquence sur les voies communales, ce qui s'explique également par le fait que ces accidents sont le plus souvent de faible gravité et peuvent ne pas donner lieu à un procès-verbal. La cartographie des demandes montre schématiquement une concentration éleÎe le long de la route départementale 10 et au Nord de celle-ci. Seule une demande est localisée au Sud de la commune (Carte 1 ci-dessus). On relève de nombreuses demandes concernant la RD 10, qui correspondent à des zones sensibles . Pour certaines zones (3), il est possible d'affirmer que les demandes sont en harmonie avec l'accidentalité mesurée, en particulier pour l'une d'entre elles. Par contre, pour une autre on peut émettre l'hypothèse qu'il n'y a pas de lien entre l'accidentalité mesurée et le ressenti. Certes, nous ne pouvons pas totalement valider ce constat puisque nous ne disposons pas des données sur la localisation des accidents produits sur voies communales, mais rappelons la faible fréquence des accidents sur l'ensemble de la commune (environ 1 par an ces dernières années). C'est principalement la présence du groupe scolaire et les conditions difficiles de circulation aux heures d'entrées et de sorties d'école qui expliquent l'importance de la localisation des demandes sur cette zone. Actes INRETS n· 111 69 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Sur les routes départementales, les demandes exprimées par la population sont localisées d'une manière générale sur les lieux d'accident ou lorsqu'il y a des problèmes sensibles liés à la circulation, au trafic, au cheminement piéton . Sur le réseau communal (rues et routes) s'ajoute un problème d'inconfort, en certains lieux, partagé par de nombreux usagers. Il n'est pas possible de lier les demandes concernant l'insécurité routière avec les accidents corporels. Leur nombre est trop faible et il faut ajouter les difficultés de géoréférencement. Cependant, il est évident que l'ensemble des demandes ne s'appuie pas sur l'accidentalité mais pose des questions de sentiments d'insécurité et d'amélioration de confort. On citera notamment les questions de la vitesse et des poids lourds. La vitesse est souvent mise en cause alors que les mesures de vitesse (CETE, 1999) et les contrôles effectués régulièrement par la police municipale ou la gendarmerie montrent un relatif respect des limites de vitesse. En ce qui concerne la circulation des poids lourds en centre-ville, les résultats de notre recherche témoignent de la faible implication de ce type de Îhicule dans les accidents releÎs dans la commune (20 poids lourds ont été impliqués entre 1978 et 2002) (Yerpez et Bouceddour, 2004). Derrière la gêne Îcue à cause des poids lourds, c'est le cheminement piéton qui est mis en exergue (problématique des trottoirs étroits) ainsi que la place des usagers vulnérables dans la ville, où la circulation des voitures et le stationnement, comme ailleurs, posent de réels problèmes, qui sont d'autant plus critiques compte tenu de la morphologie de la commune et de l'attente de la déviation du village. 6. Quelques réflexions suggérées par les résultats Nous avons mis en évidence l'importance et la multiplicité des questions concernant la sécurité routière au niveau local : demandes individuelles ou collectives, sous forme de pétition , demandes spontanées ou exprimées dans le cadre de comités de quartier. En moyenne, sur une année, l'élu aux travaux et aux services techniques est sollicité plus d'une fois par semaine sur des questions liées à l'insécurité routière, sans compter l'examen des questions abordées dans le cadre de projets internes aux services municipaux. Nous avons mis en évidence le décalage entre l'insécurité objective (les accidents) et les demandes de la population. Ces dernières correspondent plus à des sentiments d'inconfort ou d'insécurité, peuvent utiliser la sécurité routière comme alibi pour appuyer leur demande, ou encore, être très chargées politiquement lorsqu'elles touchent par exemple le projet de déviation du village. Cette multiplicité de contours de la demande peut rendre plus difficile la résolution du problème. Dans tous les cas, elle pose la question de la sensibilisation de l'élu (et des techniciens) à la sécurité routière, de la compétence des services pour une expertise technique rigoureuse et une bonne connaissance du terrain. Les réponses apportées par les élus et les techniciens - souvent de manière ponctuelle - sont en réalité inscrites dans le schéma global d'aménagement de la commune. Ce schéma d'aménagement, 70 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière bien que non explicité et formalisé, est partagé par l'ensemble des élus et des techniciens. Il s'inscrit dans le projet communal ou la politique de la commune. 6.1. La sensibilisation des élus Au regard des types de demandes, une action de sensibilisation auprès des élus (et peut-être de formation) est une nécessité pour une réelle prise en compte du problème de l'insécurité routière à l'échelon local. Ceci est également nécessaire pour contrebalancer le discours traditionnel sur la responsabilité exclusive du conducteur et mieux tenir compte des résultats des travaux de recherche en accidentologie, comme ceux réalisés au département Mécanismes d'accidents. 6.2. La responsabilité Dans certains cas, les administrés, les enseignants, les responsables d'associations ... mettent en avant la responsabilité des élus et du personnel technique pour étayer leurs demandes. Au-delà de la responsabilité morale et malgré les évolutions législatives en matière de responsabilité pour imprudence ou négligence (lois du 13 mai 1996 et du 10 juillet 2000), cet argument peut avoir un écho certain chez les responsables locaux. 6.3. La compétence des services Les grandes communes ont un service technique étoffé. Les petites communes n'ont pas de services techniques et bénéficient du concours de l'État. Notre terrain d'analyse est une commune « moyenne », située dans la tranche des communes entre 5 000 et 10 000 habitants. Ces types de communes disposent d'un service technique restreint, l'aide de l'État est soumise à condition. Ce sont des communes suffisamment importantes pour devoir gérer des problèmes complexes mais « trop » petites pour avoir les moyens techniques et financiers leur permettant de le faire sereinement. Ne peut-on pas craindre une évolution difficile en ce qui concerne les qualifications des personnels communaux dans la mesure où les communes sont en concurrence avec les grandes communes, les Conseils Généraux et les intercommunalités pour les opportunités de postes et les niveaux de rémunération ? Les consultations et les marchés passés pour aide à la maîtrise d'ouvrage ou à la maîtrise d'oeuvre ne sont pas toujours faciles à réaliser dans la mesure où ces tâches nécessitent de la part des services communaux une technicité qu'ils n'ont pas toujours et l'affectation d'un budget non négligeable. 6.4. L'ingénierie publique et priÎe La question de la technicité est donc importante. Les techniciens et les élus locaux ne sont pas des spécialistes de la sécurité routière et doivent pourtant traiter régulièrement de ces problèmes. Nous avons vu que pour le traitement Actes INRETS n· 111 71 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des demandes, les services communaux font appel à des acteurs extérieurs : ODE, Conseil général, bureaux d'études priÎs. Nous avons également mis en évidence l'importance des rapports informels. Cette recherche interroge donc la place de la ODE, du Conseil général et des bureaux d'études priÎs dans les missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage et à maîtrise d'oeuvre ? Elle conduit aussi à se demander si l'intercommunalité peut jouer un rôle ? Des travaux en cours pourront apporter des éléments de réponse à ces questions (Bouceddour, 2009). 6.5. Supports documentaires d'aide à la décision Quels peuvent être les supports documentaires d'aide à la décision sur les questions de sécurité routière pour les services techniques communaux (et les élus)? Au regard de la diversité des demandes et de la puissance du réseau Internet, des réflexions sur le développement d'un serveur sur ces questions méritent d'être menées (Yerpez, 2008). Un serveur Internet de type forum « questions-réponses » concernant les problèmes de sécurité routière des collectivités peut avoir un intérêt à la condition de mettre en place un service de réponses rapides. Une des difficultés est peut-être la rédaction des questions par les demandeurs : à la fois pour des raisons de temps et peut être de difficulté d'expliciter par écrit la complexification du problème à résoudre. La piste d'une aide au questionnement par mot clef mérite d'être envisagée. Le serveur peut être complété par des expériences de terrain facilement transposables. Un complément sur les normes et les textes réglementaires est indispensable. Le CERTU (et de manière plus large, les éditions techniques des ministères) publie régulièrement des ouvrages de méthodologie, de normes, d'expérimentation ou de retour d'expériences à l'attention des acteurs de terrain . De la même façon, des éditeurs priÎs (revues spécialisées, éditions techniques ... ) publient des documents complémentaires. Le problème reste cependant la difficulté d'accès à ces sources de connaissances pour les petites et les moyennes collectivités99 . Références Abelès M. (2000). Un ethnologue à l'assemblée, Odile Jacob, Paris, 283 p. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée. Comparaison franco-italienne du contexte législatif, organisationnel, administratif et des pratiques de la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement et l'urbanisme , DESS Aménagement, Urbanisme et 99 A propos de la connaissance du risque routier lié à un problème d'infrastructure, des difficultés pour diffuser cette connaissance dans les réseaux, et des implications que peut avoir la méconnaissance du risque sur les responsabilités juridiques, v. Guilbot (2008), spéc. chapitre 8. 72 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Développement Local», IAR, Université d'Aix-Marseille Ill, 108 p. + annexes. Bouceddour S. (2009) . La prise en considération de la sécurité routière dans l'aménagement des réseaux de voirie. L'évolution des pratiques et des valeurs de la ODE et du Conseil général dans le contexte de décentralisation. ~tude de cas des Bouches-du-Rhône 2005-2007. Mémoire de thèse en Aménagement de l'espace, Urbanisme, Institut d'Aménagement et d'Urbanisme Régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill, 386 p. + annexes. CDC-MC (Caisse des dépôts et consignations, mairie Conseils) (2002). Et devinez sur qui ça retombe ? ou la vie quotidienne des maires dans 32 000 communes, La Documentation Française, Paris, 288 p. CERTU [Centre d'Études des Transports Urbains] (1994). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, réalisations, évaluations, CETUR, Paris, 253 p. CETUR (1990). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, savoir-faire et techniques, CETUR, Paris, 315 p. CETE Méditerranée (1999). La Fare-les-oliviers, mesures de vitesse en 1998, Département infrastructure et transports, service Aménagements de la voirie urbaine, Aix-en-Provence, 9 p. Delhomme P., Meyer T . (1997). 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Concertation et enquéte publique : association du public au processus décisionnel ou alibi pour légitimer un projet ? Actes du colloque Les plans de déplacements urbains, un processus sous le regard des chercheurs, Aix-en-Provence, 12 et 13 juin 2003, Actes INRETS no 95, février 2004, pp. 129-146. Guilbot M. (2008). Accidents de la route, infrastructure et responsabilités. La Documentation Française, Collections du Prédit, Transport, Recherche, Innovation, mai, 213 p. Janssen, S.T.M .C. (1991). Road safety in urban districts, final results of the Dutch Demonstration Projects of the 1970's. Traffic Engineering and Control, pp. 292-296. Montel M.-C. (2002). Compétence technique et construction de l'action publique dans les petites communes, l'exemple de la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement des espaces publics, éléments de problématique, DEA Géographie physique et humaine, Aménagement, Urbanisme, IAR, Université d'Aix-Marseille Ill, 63 p. Richardson T. (2004). 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Le cas de la ODE 100 des Bouches-du-Rhône (13) Sofia Bouceddour CIRTA- Institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, IN RETS- MA Article accepté le 11 février 2008 Résumé : nous nous intéressons ici aux actions entreprises par les concepteurs et les gestionnaires de la voirie et les aménageurs. Les travaux menés sur des problématiques proches montrent une relative absence de /'~tat au niveau local. Notre recherche, dans un contexte institutionnel en pleine dynamique, caractérisé notamment par le transfert des routes nationales aux départements, a pour objectif d'analyser les impacts de ce transfert au niveau local, en observant les évolutions de compétences des services de la direction départementale de /'~quipement (ODE). Concrètement, quelles seront les conséquences de ce transfert en termes d'aménagement et de sécurité routière ? La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique est celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation et les entretiens. Les représentations des acteurs, dévoilées par les entretiens, nous livrent des informations précieuses sur leurs pratiques. Nous portons ainsi un regard sur les actions développées par les acteurs locaux, aux diverses échelles territoriales, et impulsées (ou non) par la politique nationale. Nous analysons en particulier le rôle de /'~tat dans ce processus. Mots clés : décentralisation, transfert des routes, ODE, sécurité routière, éthique, valeurs. Ce texte est issu d'une recherche en cours réalisée pour l'obtention d'une thèse de doctorat en aménagement, menée sous la direction du professeur Alain Motte, directeur de l'institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill (laboratoire CIRTA : centre interdisciplinaire de recherche sur les Territoires et leur Aménagement). Les travaux sont effectués à I'INRETS au département Mécanismes d'accidents (MA). 100 Actes INRETS n· 111 75 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les faits présentés dans ce texte sont ceux obserÎs au moment du terrain d'études (2005-2007). Ce travail de terrain a été réalisé à un moment sensible, c'est-à-dire transitoire entre la publication des textes relatifs au dit "Acte W de décentralisation et leur mise en application. Depuis, le contexte a évolué. Toutefois, les questions de fond demeurent. 1. Introduction L'État, compétent en matière de sécurité routière, a pour objectif la diminution du nombre de tués sur la route. La politique nationale dans ce domaine concerne principalement le conducteur ~alcool , vitesse, port de la ceinture ...) et les aménagements (équipement. .. ) 01 . Dans notre recherche, nous nous intéressons aux actions entreprises par les concepteurs de la voirie et les aménageurs pour améliorer la sécurité routière 102 . Plusieurs études et recherches sont menées sur ces thématiques (prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, politique de sécurité routière, gestion micro locale, etc.). Ils rendent compte d'une mise en place par l'État d'une législation et de cadres de référence pour permettre cette prise en compte de la sécurité routière. L'observation montre comment les acteurs locaux103 vont s'approprier ces cadres de référence et mettre en place des procédures permettant de construire des réponses s'appuyant sur des projets déjà à l'agenda et des savoir-faire (Hernandez, 2003) ou des réponses à des besoins immédiats (Yerpez et Bouceddour, 2004; Bouceddour, 2004). Pourtant, un constat général peut être fait, celui d'une relative absence de l'État au niveau local. Nous portons alors un regard sur les actions d'aménagement développées par les acteurs locaux et impulsées (ou non) par la politique nationale. Plus précisément, nous procédons à une analyse de la prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement corrélativement à l'impact des politiques publiques sur le territoire au niveau local, en soulignant le rôle réel et la place de l'État dans ce processus 104 . 101 L'action des pouvoirs publics sur le Îhicule est essentiellement du ressort de l'Union Européenne et d'instances supra nationales. En ce domaine, l'impulsion est largement contrainte par les résultats de négociations avec les industriels de l'automobile. 102 La question du comportement des conducteurs n'est pas prise en compte dans cette étude, bien qu'elle soit l'objet principal inscrit à l'agenda de la politique interministérielle de sécurité routière. De nombreux travaux de recherche témoignent en effet de l'importance des infrastructures et de l'aménagement dans l'insécurité routière. A ce sujet, voir notamment les travaux de Fleury (1998) et plus largement ceux du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS (Fleury et al., 2002). 103 Nous entendons par acteurs locaux l'ensemble des acteurs institutionnels - des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que des services déconcentrés de l'État- qu'ils soient techniciens ou décideurs. 104 Cette approche n'exclut pas les usagers. Au contraire, il s'agit d'analyser comment les acteurs locaux mènent des actions d'aménagement à la fois en respectant le cadre de référence de l'État et en répondant à l'exigence de mobilité des usagers sur des périmètres sans cesse redéfinis (Millot, 2004). 76 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 En France, l'État est garant de l'intérêt général ; à l'inverse aux États-Unis, l'intérêt général vient des rapports de force entre les groupes sociaux. Dans ce contexte, les « planners » ont un rôle. La première vague de décentralisation qu'a connue la France dans les années 1980 et celle d'aujourd'hui modifient le contexte et appellent à regarder davantage les pratiques des agents. Ces derniers ont entre autres pour mission la gestion de la sécurité routière. Face à cette responsabilité, parmi toutes les autres auxquelles ils sont confrontés, et à la faiblesse des moyens dont ils disposent, ils opèrent des choix. Ces choix sont faits selon une hiérarchie des valeurs. Cette hiérarchisation pose la question des choix éthiques. La sécurité routière comme question éthique Notre principale hypothèse est la suivante : la sécurité routière comme question éthique est appréhendée au niveau local différemment par l'État déconcentré (ODE) et par les collectivités et leurs groupements. Cette appréhension agit d'une part, sur la réponse apportée par chacun des acteurs et d'autre part, sur les relations entre ces niveaux d'acteurs. Le terme éthique n'est pas réduit à son sens moral. Il ne s'agit pas de porter un jugement de valeur sur les pratiques de l'État et de l'ensemble des acteurs. La notion d'éthique est reliée à l'action (Platon, Ed . 1990), à la décision, à la notion de responsabilité ou encore à la déontologie (Kant, Ed. 1993). Autrement dit, elle renvoie à l'ensemble des questions éthiques relatives à un domaine d'activités. Par l'usage de cet adjectif, nous appliquons ces questions au domaine de la sécurité routière. Nous tentons de saisir comment les acteurs prennent en considération la valeur sécurité routière et traduisent cette considération sur le territoire, c'est-à-dire par la matérialisation de leurs pratiques en actions 105 . Les acteurs sont moins appréhendés au sens d'individu-sujet (Morin, 2004) que considérés comme ayant une action à portée collective. Notre manière de regarder l'éthique est corollaire à la notion d'intérêt général 106 . L'intérêt général appelle la question centrale du rôle joué par les autorités publiques. Dans cette étude, nous nous intéressons à la manière dont La sécurité routière n'est pas considérée par les pouvoirs publics comme un problème collectif à l'instar de l'environnement ou de la santé, la question du comportement des conducteurs (déviants) représente la cause dominante du problème sécurité routière. Néanmoins, cela ne signifie pas qu'elle ne soit pas l'objet de réglementations, d'actions dans le domaine de l'aménagement. Sur les questions de déviance et de délinquance, voir Brenac (2004) et Guilbot et Ferrant (2004 ). Par ailleurs, ajoutons que l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) avait pour thème de sa journée mondiale de la santé en 2004 la sécurité routière et que les Nations Unies ont organisé pour la première fois en 2007 la semaine mondiale de la sécurité routière. 106 Le Livre vert de la Commission Européenne sur les services d'intérêt général du 21 mai 2003 précise les missions de ces services. Ils doivent d'une part, veiller au bon fonctionnement du marché et au respect des règles du jeu par tous les acteurs, et d'autre part, garantir l'intérêt général, notamment la satisfaction des besoins essentiels des citoyens et la préservation des biens publics lorsque le marché n'y parvient pas (COM , 2003). L'intérêt général est une notion acceptée par chaque État membre, elle se situe au coeur du débat politique. 105 Actes INRETS n· 111 77 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux I'Ëtat, garant de l'intérêt général, agit dans la lutte contre l'insécurité routière. Son action dans le domaine de la sécurité routière à travers l'aménagement et les infrastructures réÏle une certaine appréhension de l'éthique face à cette problématique. De même, l'action des collectivités dans ce domaine permet une analyse de leur posture du point de vue de l'éthique. Cette définition moderne de l'éthique est celle développée au sein des théories de l'aménagement par certains « p/anners » américains (Kaufman, 1989 ; Verpraet, 1989 ; Marcuse in Verpraet, 1989). Pour I'American planning association (APA), l'éthique représente un principe de base du processus de planification. Ces « planners » reconnaissent à l'éthique un rôle important, celle-ci agit sur les décisions, les actions, les pratiques des aménageurs selon leurs préférences de valeurs. Les valeurs substantielles comme l'équité ou l'environnement guident les « planners » sur ce qui est éthique de faire ou de ne pas faire (Kaufman, 1989). Cette dimension de l'éthique est assez peu prise en considération dans les recherches européennes mais ouvre de notre point de vue des perspectives intéressantes pour l'analyse de la situation française. En outre, regarder ailleurs comment le rôle de I'Ëtat est caractérisé permet un retour fertile sur le contexte national (Paquet, 2002). Contexte institutionnel Notre recherche sur le terrain a été réalisée dans un contexte institutionnel en pleine dynamique portée par la mise en oeuvre de l'Acte Il de la 107 décentralisation , celle de la réforme de I'Ëtat dont la «modernisation» du ministère de I'Ëquipement, et par la mise en place de la LOLF 108 . Nous portons un intérêt particulier au processus de décentralisation. Il se caractérise entre autres par le transfert des routes nationales aux départements 109 , lequel s'accompagne d'un transfert des services et de personnel de I'Ëquipement vers les Conseils Généraux 110 . Ainsi nous partons de ce transfert de routes qui, Selon Marcou (2004 ), les importantes dispositions concernant la décentralisation adoptées par le gouvernement sont davantage à analyser comme approfondissement de la réforme des années 1982 et 1983 plutôt que comme un nouveau cycle dans le système français d'organisation territoriale. La loi n· 2004-809 du 13 août 2004, dite loi relative aux libertés et responsabilités locales, constitue le dernier volet de ce que l'on nomme l'Acte Il de la décentralisation ; cet acte est composé de plusieurs textes, dont le premier, la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. 108 La loi organique relative aux lois de finances du 1" août 2001 détermine le nouveau cadre juridique pour le budget de I'Ëtat. Les orientations budgétaires relatives à l'équipement et aux transports étant redéfinies, cette réforme a des effets sur les modalités de financement des routes. 109 La loi « libertés et responsabilités locales » officialise le transfert des routes aux départements dans son article 18 en précisant : «A l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière , les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental». A l'heure d'une Europe des villes et des régions, la France confie davantage de responsabilités aux départements- au détriment de la région (Fontaine in Mer1ey, 2007). 110 Pour les grandes lignes de l'évolution du contexte, voir Guilbot et al. (2006), chapitre 2 « La sécurité routière : des responsabilités partagées» , pp. 51-84, Projet RESPONS. 107 78 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 d'une part, induit un repositionnement de la direction départementale de l'Équipement (ODE) et, d'autre part, réaffirme le rôle du Conseil général (CG) à l'échelle départementale en matière d'aménagement de sécurité. Ces évolutions modifient les rapports entre acteurs, en redéfinissant les périmètres des scènes d'actions, en agissant sur les réseaux d'acteurs oeuvrant localement en faveur de la sécurité routière. Précisons que les acteurs locaux sont dotés de davantage de compétences, cela en vue d'une meilleure efficacité de l'action publique et d'un développement de la concertation avec la population . Terra in d'étude et méthodologie Le terrain d'étude est le département des Bouches-du-Rhône. Plusieurs éléments dictent ce choix. Nous mentionnons les plus significatifs. Ce département est précurseur en matière de décentralisation car il a anticipé le transfert des routes nationales par une réorganisation de ses services, se démarquant ainsi du calendrier national 111 . De plus, il connaît une forte 112 accidentalité. En 2005, 5 487 accidents corporels se sont produits · Aujourd'hui, le département est gestionnaire d'un réseau de 3 060 km de routes environ; ce sont 360 km de routes nationales dites d'intérêt local (RNIL) qui lui ont été transférés 113 . Les questions de conception et d'exploitation de la route soulevant d'emblée la question de la sécurité routière, nous nous attachons à décrire la position de la ODE au regard de l'action sécurité routière. Quel impact ce transfert va-t-il induire sur le territoire et plus précisément en termes de sécurité routière? « Calendrier des transferts : niveau national » -Transfert des routes : 1er janvier 2006, 1er janvier 2007, 1er janvier 2008 - Transfert des services de l'Équipement : courant 2006 -début 2007 -Transfert du personnel : 1er janvier 2007 Voir ci-après l'encadré sur la nouvelle organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône. Le département des Bouches-du-Rhône se situe, en comparaison avec les autres départements, sur une échelle croissante de quatre en troisième position ; l'indicateur d'accidentologie locale (IAL) est compris entre 1,1 et 1,29 %. Cet indicateur, établi par l'Observatoire National Interministériel de Sécurité Routière (ONISR), sur cinq années, permet une comparaison entre les départements les plus sûrs et les moins sûrs (ONISR, 2006). Mais précisons que le nombre d'accidents diminue, de même que le nombre de tués, à l'instar des autres départements de la région Provence Alpes Côte d'Azur (Observatoire Régional des Transports (ORT, 2007)). 113 C'est moins le transfert des routes nationales qui est contesté que les modalités de ce transfert. Le département a émis un avis défavorable au projet de décret fixant la consistance du réseau routier national. Cependant, le ministère de l'Équipement n'a pas modifié son projet, il est resté sur sa position première malgré un certain dialogue engagé (cf. article La Provence du 31 août 2005). Le département a également réagi face à l'état des routes, qualifié de mauvais, voire médiocre (cf. articles La Provence du 14 février 2006 et du 20 mars 2007), comme le constate le rapport de la Cour des comptes et le confinme le Préfet. 112 111 Actes INRETS n· 111 79 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Reposltlonnement de la ODE des Bouches-du-Rh6ne » Organisation territoriale : 2004 Les services du siège (Marseille)+ quatre services territoriaux (ST) : - ST Ouest (Arles) - ST Centre (Salon-de-Provence) - ST Nord Est (Aix-en-Provence) - ST Sud Est (Aubagne) Des ST organisés en quatre pôles : - pôle Cadre de vie - pôle Ingénierie publique -pôle Instruction et Contrôle - bureau administratif - (pôle Route : création provisoire avant transfert) Les périmètres des ST sont adaptés aux périmètres des différentes intercommunalités. Nouvelles missions organisées autour de quatre piliers : 1. Habitat, politique de la ville 2. Connaissance et planification du territoire 3. Risques et crises 4. Sécurité des transports, sécurité routière La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique repose particulièrement sur celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation 114 (Ferréol, 1995) et les entretiens (Blanchet et Gotman, 1992; Beaud et Weber, 1998). Nous avons réalisé des entretiens semi-directifs, d'une part, auprès d'agents de I'Ëquipement, des ODE notamment, et d'autre part, auprès d'agents en poste au sein des collectivités territoriales et des structures intercommunales. Le discours des acteurs interviewés nous livre des informations précieuses à la fois sur les pratiques locales et sur leurs représentations (représentations des actions, de la réalité, du monde social, etc.), dont la cohérence est mise en évidence et explicitée par le travail de recherche (Hernandez, 2003). Nous avons également utilisé les méthodes classiques des sciences sociales, telles la bibliographie, le recueil de données, etc. Les autres matériaux utilisés sont notamment les textes de lois, les docum·ents et plaquettes du ministère, l'Intranet du ministère auquel nous avons pu accéder. Cette double entrée - et par ailleurs la recherche de la cohérence de ces différents matériaux - permettent de mettre en évidence la sécurité routière comme question éthique. De plus, l'approche système, à l'instar de celle développée par De Rosnay (1975), représente un moyen de saisir des 114 L'observation peut être directe ou indirecte, qualitative ou quantitative, effectuée sur le terrain ou en laboratoire. 80 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 faits dans leur globalité, en mesurant l'ensemble des éléments qui constituent le système . Dans notre contexte, il s'agit, d'une part de rendre compte de l'ensemble des réseaux techniques et des réseaux d'acteurs et, d'autre part, de la valeur sécurité routière au sein du système. CT : collectivités territoriales CG : conseils généraux EPCI : établissements publics à caractère industriel et commercial Dans cet article, nous présentons un aspect de la recherche en cours. Nous analysons le rôle de l'État pour comprendre comment la dynamique liée à la décentralisation affecte l'organisation de l'Équipement et, de manière corrélative, comment elle affecte à la fois le rôle des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que les relations entre l'État et ces acteurs locaux. 2. Sécurité routière: une compétence régalienne ... Les résultats présentés, issus du discours des acteurs, sont de l'ordre de la représentation . Le contenu du discours est organisé selon une certaine formalisation , issue d'un processus itératif entre les dires des interviewés et notre problématique. L'analyse des entretiens a pour objectif de dégager des éléments de discussion, elle figure donc à la fin de notre présentation. La majorité des entretiens a été menée durant la période 2005-2006, c'est-à-dire à un moment sensible de la décentralisation, car transitoire entre la publication des lois et leur mise en application . Quelques uns ont été réalisés à partir de 2003, dans le cadre d'une autre étude 115 ; d'autres ont spécialement été effectués pour la présente recherche , en 2007. 115 Voir Bouceddour (2003). Actes INRETS n· 111 81 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les acteurs interviewés nous ont donné leur point de vue. Le discours qu'ils produisent est fonction de leur position (et de leur expérience) au sein du ministère de l'Équipement. Ces agents exercent pour la plupart leurs fonctions au sein des services territoriaux et les autres au siège de l'Administration centrale de l'Équipement. Les agents des services territoriaux ont été choisis dans les différents pôles (Ingénierie publique, Cadre de vie ... ), afin d'avoir leur ressenti sur l'ensemble des problématiques qui constituait alors le quotidien d'une ODE. L'État manifeste depuis longtemps sa volonté d'agir en faveur de la lutte contre l'insécurité routière mais la prise en charge de ce problème a varié dans le temps. L'appréhension de l'État face à la valeur sécurité routière détermine les modalités de son action et donc celles de son inscription à l'agenda politique. Nous rappelons quelques éléments concernant les domaines de la sécurité routière et de l'aménagement, pour mieux comprendre le rôle de l'État, garant de l'intérêt général, et sa position. Ce rôle est interrogé par les tiers lorsqu'il ne répond pas à leurs attentes et peut être mis en cause. 2.1 ... .appréhendée par l'État central Les résultats suivants portent sur le rôle de l'État central en matière de sécurité routière. Il s'agit du point de vue des acteurs interviewés (niveau national et niveau local) sur le rôle de l'État dans ce domaine. Quelques acteurs ressentent la nécessité de situer la sécurité routière dans son contexte historique avant d'en parler. Dans les années 1970, l'accident n'est plus considéré comme une fatalité. Cette évolution des mentalités est corrélative d'une évolution des connaissances dans le domaine de la sécurité routière. Il est désormais possible d'agir dans ce domaine, les pouvoirs publics définissent les premières grandes mesures réglementaires (vitesse, ceinture, alcool ... ). Les années 1980 marquent également un tournant important au niveau national. Une certaine prise de conscience agit en faveur de la sécurité routière : la route n'est plus simplement synonyme d'objet économique. En d'autres termes, la vitesse, facteur aggravant des accidents, est mise en cause et la route n'est plus reliée à l'unique fonction d'outil de développement économique. Une réflexion se développe autour des aménagements de sécurité. Durant cette même période (années 1970 et 1980), le territoire français est façonné par de grands projets 116 . L'action de l'État aménageur répond à un besoin de cohésion du territoire, mais elle présente des défauts, notamment celui d'être éloigné des préoccupations des citoyens, regrettent certains agents. Ainsi l'action de l'État a aussi évolué dans ce domaine au fil du temps, les grands programmes ont été délaissés au profit de l'autonomie des collectivités et de l'exigence de concertation avec la population. 11 8 Par exemple, les projets de TGV ou de grands axes autoroutiers. 82 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'État. Le cas de la ODE 13 Selon les agents, l'État a pour mission de répondre aux besoins des citoyens ; pouvoir disposer d'un réseau routier structurant et sûr constitue à la fois une demande nationale forte et un devoir de l'État. Une autre de ses missions est de répondre aux besoins des différentes catégories d'usagers {les piétons, les personnes à mobilité rédu ite, les cyclistes .. . ). En d'autres termes, il doit garantir un usage partagé et sécurisé de l'espace public. L'action sur cet espace se fait au travers de l'aménagement. Les aménagements urbains et ceux réalisés hors agglomération doivent assurer, selon ces professionnels, une certaine cohérence aux usagers mobiles. L'État répond au moyen de lois, de normes - réglementaires ou pas - et de recommandations. Dans leur rapport au territoire, l'État central et ses services déconcentrés devraient se distinguer par leur caractère apolitique, pointent certains interviewés. Cette neutralité doit permettre une cohésion du territoire national en le traitant indifféremment. En réalité, l'aspect politique imprègne les relations entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements. Au niveau local, des territoires sont privilégiés, d'autres sont relégués, observent les interviewés 117 . Nous ajoutons que ce traitement différencié est contraire à la notion d'intérêt général - la notion d'intérêt général étant ici reliée à l'activité d'aménagement-, lui-même porteur de valeurs telle l'équité. Le rôle de l'État, conformément à l'intérêt général, est de pallier les manques du secteur priÎ, affirment divers agents. Dans le domaine des aménagements de sécurité, les bureaux d'études ne sont pas tous suffisamment compétents pour répondre à l'ensemble des besoins exprimés par les collectivités localement. Les ODE sont donc invitées à positionner leurs services sur certaines missions (par exemple, l'hydraulique, l'ingénierie publique ...). Le ministère chargé de l'Équipement assure une certaine complémentarité public 1 priÎ . La position du ministère a varié dans le temps quant aux missions à investir, en particulier dans le domaine de l'ingénierie publique : est mise en avant tantôt l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), tantôt la maîtrise d'oeuvre (MOE) 118 . La littérature montre que le poids du politique n'apparaît pas de manière si évidente même s'il participe à la construction de l'action publique locale. Au-delà des clivages traditionnels, on observe l'existence de différents paramètres d'ordre politique dans la structure des relations Ëtat local / collectivités. Voir à ce sujet l'ouvrage de Reigner {2002), en particulier la conclusion où l'auteur distingue trois grands types de paramètres : 1. La structure du mandat des élus ; 2. La question de leur affiliation et de leurs rivalités partisanes ; 3. L'existence - ou non - d'un projet politique territorialisé. 118 L'ingénierie publique a sans cesse été l'objet d'évolutions depuis l'élaboration et la publication en juillet 1999 du « plan de modernisation ». Les évolutions sont liées à plusieurs facteurs. - La refonte du cadre juridique définissant les modalités d'intervention des services de I'Ëtat : entrée dans le champ concurrentiel en 2001, refonte des missions d'assistance pour les petites communes avec la mise en place du nouveau code des marchés publics, service d'intérêt économique européen, développement des partenariats publics - priÎs ; - la réforme de l'État : LOLF, réorganisation des services ; - l'approfondissement de la décentralisation ; - les contraintes tenant à la réduction des effectifs. 117 Actes INRETS n· 111 83 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La volonté politique de I'Ëtat de lutter contre l'insécurité routière transparaît à travers les budgets consacrés au domaine de la sécurité routière selon un responsable de bureau au ministère de I'Ëquipement. Les financements attribués à la sécurité routière étaient notables dans les années 1980. Il donne l'exemple des années 1984-1985, dans le Sud de la France, où chaque kilomètre de route concerné était doté de 1,6 million de francs : 1 000 000 de francs étaient destinés au renforcement de la chaussée et le reste à la sécurité. Les budgets de I'Ëtat ont été depuis en constante diminution dans le domaine de la sécurité routière. La question des financements est corrélative du degré d'intervention sur les routes et des modalités de cette action sur l'infrastructure. Les agents interrogés dressent le constat suivant : I'Ëtat intervenait davantage dans le passé qu'aujourd'hui -y compris avant le projet de transfert- sur le réseau routier national. Un agent en particulier met en exergue le fait que le recours plus systématique. aux forces de l'ordre et aux radars est un moyen de pallier les mauvais résultats de la sécurité routière. La question des radars est à souligner. Il s'explique longuement. Les radars sont connotés d'un effet positif (en apparence). Ils requièrent peu de moyens humains et financiers, ils rapportent de l'argent et ils donnent des résultats significatifs à eux seuls. Mais ils présentent l'inconÎnient majeur de détruire toutes les bonnes volontés, celles des acteurs locaux qui développent des actions, et même les complémentarités entre actions - les radars faisant partie d'un s~stème d'actions. Les actions visent soit le comportement, soit l'aménagemene 1 . Avec les radars, c'est le comportement des usagers (déviants) qui est visé; l'infrastructure est peu mise en cause. Cela appelle la question de la reconnaissance des défauts d'aménagement ; l'infrastructure y est mise en cause même si elle respecte les normes techniques. L'usage des radars est parfois la traduction d'un conflit de valeurs lorsqu'il crée un sentiment d'opposition entre les différents types d'actions, conclut-il. Les agents reconnaissent le rôle des collectivités en matière de sécurité routière - rôle souhaité par I'Ëtat. En effet, I'Ëtat exprime une certaine volonté pour que les collectivités s'approprient la question de la sécurité routière. Cette appropriation sous-entend une réponse ciblant à la fois le comportement - à travers l'action de communication- et l'infrastructure. Les collectivités ont la responsabilité de servir l'intérêt public local, cette mission est réaffirmée dans la loi «libertés et responsabilités locales» de 2004. En dehors de leur traditionnelle action sur le territoire, elles doivent mener une réelle politique locale de sécurité routière 120 . Cette volonté a été Îhiculée à travers quelques La définition de l'ingénierie publique tient compte de toutes ces évolutions en vue d'atteindre un nouveau projet pour l'ingénierie territoriale. On parle aujourd'hui d'ingénierie d'appui territorial (Note du METATTM du 23 juin 2004). 119 Pour une lecture critique des actions de prévention, voir l'article de Brenac (2004). 120 Ce qu'on appelle la politique locale de sécurité routière est issu du mouvement de décentralisation de 1982. Cette politique est placée sous la responsabilité du Préfet de département. Elle a pour objectif de mobiliser l'ensemble du corps social, y compris les services 84 Actes INRETS no 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 programmes (exemple, «Objectif -10% » 121 ) et a été réitérée à travers la volonté de partenariat État - collectivités dans le cadre de la nouvelle politique locale de sécurité routière 122 . L'État local, dans sa façon d'appréhender la sécurité routière, se distingue de l'État central. L'implication opérationnelle des ODE constitue l'un des déterminants de cette différence selon l'ensemble des agents. La caractéristique des agents de l'Équipement est leur culture technique, laquelle est reconnue localement, mais fragilisée par la réforme comme le déplorent les agents. 2.2 .... appréhendée par la ODE des Bouches-du-Rhône Les résultats présentés ici sont eux aussi issus des discours produits par les agents de la ODE . Ces discours portent globalement sur leur propre rôle en matière de sécurité routière. Organisation des missions 123 La sécurité routière représente l'une des grandes missions de la ODE dans 124 le cadre de son repositionnement lié à la décentralisation . Mais les agents disent qu'ils peinent à identifier les moyens de procéder pour prendre en charge la sécurité routière dont ils considèrent qu'ils ne sont pas clairement déterminés par le ministère. Ce flou, qui apparaît comme un leitmotiv dans les entretiens, déstabilise les agents qui cherchent aussi à se positionner. Rappelons que les entretiens ont été réalisés pendant une période sensible, celle des transferts des routes et des services ainsi que du personnel. Dans les services territoriaux, peu d'agents sont affectés à la sécurité routière. Seuls quelques-uns sont reconnus particulièrement compétents dans ce domaine et identifiés comme tels par leurs pairs. Certaines actions se distinguent également par le fait qu'elles ont pour cible la sécurité routière, cette dernière constituant l'objet premier de l'action et non un élément parmi d'autres publics locaux et les collectivités, autour de l'enjeu national que représente la lutte contre l'insécurité routière. Les actions développées par ces acteurs concernent à la fois le comportement (action de communication) et l'infrastructure (action d'aménagement). 121 Ce programme, lancé en 1982 par le comité interministériel du 13 juillet, accorde des subventions aux collectivités locales s'engageant à réduire de 10% en un an le nombre d'accidents de la route et qui atteignent cet objectif. 122 La « nouvelle » politique locale de sécurité routière fait référence aux évolutions de la politique interministérielle annoncées lors des assises départementales tenues en 2004 lors de la semaine de la sécurité routière. Cette politique, notamment portée par la DSCR (Direction de la Sécurité et de la Circulation Routière) -aujourd'hui par la délégation interministérielle à la sécurité routière-, est relayée par la préfecture à travers son coordinateur sécurité routière au niveau local. Il est demandé aux ODE de faire un effort particulier pour apporter tous les éléments de connaissance de l'insécurité routière locale aux collectivités. 123 Pour rappel , certains détails de l'organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône sont précisés dans l'encadré figurant plus haut. 124 Cf. encadré. Actes INRETS n· 111 85 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de l'action (exemple, gestion du fichier des accidents CONCERTO, activité des contrôleurs ... ). De plus, nous observons une « ségrégation » des actions, entre celles menées par le siège, dites de sécurité routière et celles conduites par les services territoriaux. Au siège sont localisés les agents, souvent chefs de service, et identifiés comme étant les spécialistes de la sécurité routière 125 . Ils ont en charge les travaux d'importance sur des aménagements qui nécessitent une certaine réflexion. A l'inverse, les services territoriaux ont en charge la gestion courante, les «petits travaux de sécurité», qui ne nécessitent pas d'expertise pointue. Les agents des services territoriaux en appellent parfois à la compétence localisée au siège, lorsque les moyens en interne ne suffisent pas pour la conduite des projets. Par ailleurs, certains crédits destinés à la sécurité routière sont gérés localement par les ODE, à l'instar des aménagements de sécurité d'initiative locale (ASIL) 126 . Un agent précise que cela leur permet de gérer de manière autonome les crédits en fonction des besoins locaux, ce qui échappe en quelque sorte aux grands programmes de l'État. Aussi la réorganisation des pôles au sein des services territoriaux et la réaffirmation de la sécurité routière et des autres missions ont recréé la communication entre pôles, reconnaissent certains agents malgré le sentiment général de réticence à l'égard du transfert des routes. Par cette transversalité, la sécurité routière peut être à la fois appréhendée de manière traditionnelle via l'infrastructure et via l'approche « public » - cible de la politique de la ville souligne un agent qui a découvert depuis peu cette approche « public» 127 · Culture technique et compétences en sécurité routière Nous soulignons la question de la culture sécurité routière des agents, en particulier ceux agissant au sein des services territoriaux. Bien qu'il n'y ait pas de spécialistes dans ce domaine au sein des pôles, les agents acquièrent des compétences sur le terrain. La sécurité routière est inscrite au sein de leurs pratiques et connaissances de manière plus ou moins implicite. Il en résulte que la sécurité routière est une compétence partagée par l'ensemble des agents. Ces compétences sont modulées selon leur expérience du terrain, d'où une volonté de rester proche du territoire affirment-ils. Ainsi la sécurité routière n'est pas ou peu formalisée au sein des projets ou des démarches. Ce qui ne signifie pas qu'une telle approche n'existe pas. Par exemple, lancée au début des années 2000, la démarche Management et pratiques en sécurité routière (MPSR) vise à encourager les ODE à une meilleure prise en compte de la 125 Un référent sécurité routière est nommé au sein de chaque service pour renforcer les fonctions de pilotage des services de l'État et leur implication. 126 Les ODE disposent de crédits spécifiques pour des aménagements localisés sur le réseau national, à faible coOt, visant à améliorer la sécurité routière. Ils permettent localement de réagir rapidement à des situations accidentogènes. 127 La politique de la ville s'inscrit au sein du pôle Cadre de vie au même titre que l'aménagement, l'habitat, l'environnement, les risques et les transports et déplacements. 86 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 sécurité routière dans leurs activités 128 . Elle a été expérimentée dans plusieurs départements, pour être ensuite généralisée. La diffusion de ce programme au sein des services a connu quelques difficultés au départ, entre autres du fait de manque de moyens. Ce type de démarche est parfois Îcu difficilement par les agents dans le sens où elle nécessite beaucoup de travail souligne un agent, du fait de la formalisation des actions, pour des résultats assez similaires à ceux obtenus par les méthodes classiques, reconnaît ce même agent. A l'inverse, le travail de terrain est Îcu comme étant très positif, sentiment exprimé par nombre d'agents. La sécurité routière est parfois réduite aux normes techniques. Cela est le point de vue personnel des agents et non leur regard critique sur cette réduction aux normes. En d'autres termes, les agents leur confèrent un caractère absolu , les normes semblant garantir un certain degré de sécurité. Pour ces agents, leur respect suffit ; aucune réflexion particulière s'adjoint aux activités quotidiennes - avec quelques nuances bien entendu . Dans tous les cas, précisent ces agents, l'application de ces normes est obligatoire et celle-ci est contrôlée par la hiérarchie qui prévoit des outils pour cela . La question des normes techniques met en évidence la distinction milieu interurbain 1 milieu urbain. En milieu interurbain , l'application des normes garantit un niveau de sécurité, il est alors aisé d'intervenir sur ce type d'infrastructures remarquent quelques agents . Par contre, l'application de ces normes en milieu urbain soulève la problématique des aménagements en milieu urbain et montre les propres limites de cette application . Il est difficile d'y obtenir certains effets ou résultats par le seul respect des règles de l'art précisent-ils 129 . Face à ce constat, les agents s'adaptent sur le terrain en fonction de la situation . Le recours aux statistiques permet de mesurer l'accidentalité d'un lieu et donc d'avoir une vision objective de l'insécurité routière précisément localisée. Des actions sont conduites d'après l'expérience des agents, ils produisent alors des aménagements «sensés» . Le ressenti des populations et des riverains, grâce à cette proximité avec le territoire, guide aussi le travail des agents. Un lien entre la sécurité routière et les statistiques où l'insécurité routière ressentie se construit et agit sur l'action. La prise en compte de la sécurité routière est quelque peu aléatoire dans le sens où elle semble intégrée dans les actions selon la sensibilité des agents . Certains ne lui reconnaissent pas un caractère intrinsèque et généralisé à l'ensemble des pôles alors que d'autres accordent une attention toute particulière à cette question et, de manière plus large, à l'aménagement. Ils Suite à la détection de points fa ibles de l'action des ODE en matière de sécurité routière et au constat d'une mauvaise coordination entre les services dont la mission concerne la route ou non , la DSCR a initié en 2001 cette démarche pour appuyer les ODE dans le sens d'une meilleure prise en compte de la sécurité routière . 129 En effet, le milieu urbain se caractérisant par sa complexité, il est difficile d'isoler clairement l'effet d'une disposition précise d'aménagement sur l'insécurité. Voir l'ouvrage du SETRA - CET. R U ( 1992) Sécurité des routes et des rues , chapitre 7 « La sécurité des voies urbaines », pp. 101 -112. 128 Actes INRETS n· 111 87 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'interrogent sur le sens de l'action, sa raison pratique, puisque chaque aménagement a une utilité. Ils lui reconnaissent ce statut et agissent en fonction . La sensibilité des agents est ainsi déterminante. Malgré cette volonté d'agir en faveur de la sécurité routière, des obstacles freinent l'action. Nous donnons l'exemple d'un chef de pôle Route qui souhaitait impulser un certain nombre d'actions dans « sa >> ODE et qui n'a pas pu aller jusqu'au bout de sa démarche- malgré son statut. Il a connu un échec pour différentes raisons, les principales étant selon lui une charge de travail ne lui permettant pas de dégager du temps pour se consacrer à la sécurité routière et une mise à disposition de personnel volontaire mais incompétent pour mener des actions pertinentes dans ce domaine. Bref, faute de moyens, il n'a pu matérialiser ses intentions au travers d'actions. Il est à souligner que cette volonté d'améliorer la sécurité routière est parfois Îcue comme un sentiment collectif érigé en cause sociale. La considération de la valeur sécurité routière par les ODE se cristallise au travers de leurs actions et dans la manière dont elles les mènent. Au-delà de cette valeur, se pose concrètement la question de la prise en charge de la sécurité routière, c'est-à-dire des moyens alloués par I'Ëtat central pour intégrer localement la sécurité routière dans les actions ou pour développer des actions susceptibles de produire de la sécurité routière. 3. Des moyens insuffisants compensés par une certaine « débrouillardise » locale Malgré le contexte de décentralisation, la sécurité routière demeure une compétence régalienne. Mais les moyens mis en oeuvre par I'Ëtat pour permettre aux ODE de porter la sécurité routière sont considérés comme trop limités. Les agents font face à la situation en développant des stratégies d'adaptation. La ODE est donc amenée à établir des priorités, parmi lesquelles la sécurité routière est en concurrence avec d'autres valeurs. Rappelons que les résultats présentés ont été réÎlés lors de la réalisation des entretiens et que tous les agents ne partagent pas les mêmes représentations. Ils expriment leurs sentiments selon leur expérience personnelle mais aussi d'après la connaissance qu'ils ont des ODE dans leur ensemble et leurs craintes face à l'incertitude de l'époque. 3.1. Une volonté politique dénuée de moyens Les agents mentionnent un global désengagement de I'Ëtat face à certaines missions. Ils ressentent localement un manque de moyens tant financiers que matériels et humains, observation qui appelle la question du maintien des compétences. Des budgets sont attribués aux ODE pour qu'elles mènent des actions en sécurité routière et dans ses autres domaines de compétences. Les agents ont bien conscience que I'Ëtat central ne peut satisfaire toutes les demandes 88 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 expnmees. Mais cette insuffisance de moyens financiers entrave les actions . Les agents, ne pouvant assumer toutes leurs misions, disent devoir faire des choix et justifier leurs priorités par des arguments techniques et de sécurité. Par ailleurs, le processus de décentralisation, de par le manque de lisibilité quant à la gestion des crédits, notamment pour l'année 2006, a eu des effets sur le territoire. Certains acteurs relèvent en effet des difficultés dans l'engagement de travaux : un chef de service Route affirme ne pas avoir consommé la totalité des crédits durant cette année de transition car il n'a pas reçu suffisamment d'informations sur le paiement des entreprises sous-traitantes engagées pour la réalisation des travaux, plus précisément sur le relais entre mandataires successifs (ODE 1 DIR Med (Direction Interdépartementale des Routes Méditerranée)). Les agents mentionnent une insuffisance de moyens matériels affectant le travail des agents. Citons l'exemple d'un chef de service aménagement exerçant son activité au sein de la CDES et qui ne dispose plus de Îhicule de service affecté alors que son poste nécessite une importante présence sur le terrain pour effectuer des dia~nostics de sécurité, pour rendre des avis, faire des visites d'itinéraires, etc. 13 Pour lui, cette absence de moyens a donc un impact certain sur son travail de terrain, qui constitue la substance même de sa mission. De plus, le manque de moyens humains caractérise l'organisation des ODE. De nombreux postes n'ont pas été pourvus suite aux départs à la retraite 131 . Par ailleurs, dans certains services, des postes sont vacants, d'autres sont en surnombre. Ainsi les compétences disponibles dictent le travail et non l'inverse ; d'où une adaptation au contexte local avec tous ses particularismes, aux individus. Cette situation flottante est liée aux transferts du personnel et des routes et à la modernisation du ministère de l'Équipement. Le nombre de personnel affecté aux départements a été calculé selon un ratio en fonction des besoins. Le transfert du personnel s'est accompagné d'une bourse aux postes, laquelle tente de composer avec le choix des agents et les catégories de postes (grades). Des agents de la ODE évoquent les tensions liées aux catégories de poste à pourvoir ; les agents du Département exigeant des ingénieurs de l'État sur certains postes de catégorie A. Ces éléments mettent en exergue la question du maintien des compétences dont la pertinence est interrogée par nombre d'agents. Leur viabilité nécessite en effet une pérennité des moyens humains. Cela en appelle aussi à la pertinence du maintien des différents services des ODE d'une part, et au volume de travail suite au repositionnement et aux nouvelles missions, d'autre part. Les agents s'interrogent sur les moyens mis en place pour gérer un Nuançons ce propos en émettant le fait que cet agent dispose probablement d'un Îhicule de service pour ses déplacements professionnels qu'il partage désormais avec l'ensemble des agents de la ODE. 131 Nombre d'agents sont issus du « baby boom ». Ils atteignent donc l'âge de la retraite au même moment, ce qui provoque une baisse d'effectifs importante au sein des services. 130 Actes INRETS n· 111 89 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux service, une compétence. Par ailleurs, nous observons une segmentation des compétences, entre les compétences routières et les autres, assurées respectivement par les DIR et par les DDE 132 . Les agents de la ODE se sentent en quelque sorte dépossédés de leurs compétences routières. A cela s'ajoute - durant cette période transitoire - la difficulté à maintenir une expertise dans tous les domaines. Ces deux choses dites ont des effets en termes d'image, la ODE s'inquiète quant à la perception des collectivités notamment. 3.2. Une organisation des services et des missions ... selon un processus autonome Cette partie est construite à partir des entretiens menés auprès des agents de la ODE exerçant au sein des différents services. Les résultats des entretiens sont renforcés par la confrontation avec l'étude des organigrammes et autres documents et notes internes de la ODE. Nous identifions une certaine « débrouillardise » locale. Les agents tentent d'assurer leurs missions selon les moyens dont ils disposent- malgré cette période de flottement et d'incertitudes. Pour cela, ils s'appuient sur les ressources disponibles au niveau local corrélativement à la prise en compte du contexte territorial. Ils procèdent à une sélection à travers laquelle transparaît l'ordre des considérations ou des priorités. La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services en anticipant les transferts qui l'affectent. Aussi des pôles sont qualifiés de « propres à l'État » - ceux qui demeurent au sein des ODE -, d'autres sont voués à être transférés aux départements ou à disparaître, l'exemple le plus remarquable est le service Route. Il a été créé de manière provisoire avant son transfert au Conseil général, de façon à faciliter ce transfert et à ne pas bouleverser à nouveau l'organisation des services de la ODE . Cela renvoie à la question du dimensionnement des pôles. Le dimensionnement des services est affecté par les transferts en oeuvre. Des services ont fusionné, d'autres ont été supprimés. Le fonctionnement des pôles est indissociable de l'organisation du travail. Cette organisation, et donc le contenu des missions, par exemple en assistance à maîtrise d'ouvrage et en maîtrise d'oeuvre, sont liés à plusieurs éléments. Parmi ces éléments, nous recensons les caractéristiques du territoire, la demande des communes, le contexte local propre à la ODE, c'est-à-dire les compétences disponibles sur lesquelles s'appuyer. 132 Les onze Directions interrégionales des routes sont responsables de la gestion et de l'entretien du réseau national et de l'ingénierie routière. Quant aux services régionaux de maîtrise d'ouvrage {SMO), ils pilotent les projets routiers neufs dans la région. Cette organisation est justifiée par la volonté d'améliorer le service rendu aux usagers avec une exploitation du réseau par grands itinéraires et la qualité des projets routiers en renforçant la maîtrise d'ouvrage et en rassemblant les moyens d'ingénierie. 90 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Les chefs de service se positionnent et assurent la gestion de leur service en fonction de ces ressources ; ils tentent d'assumer les nouvelles missions qui leur sont déléguées selon la situation . Au -delà de cette organisation par pôles, nous constatons localement une répartition du travail entre pôles. Elle s'effectue de manière informelle, par relations interpersonnelles entre collègues. Ces chefs de service ont défini et se sont répartis les missions qu 'ils peuvent assumer le plus pertinemment. La mutualisation des services, et donc des compétences, permet de mieux répondre aux missions. Par exemple, une communication s'est établie entre les pôles Cadre de vie et Ingénierie publique ; elle s'est en quelque sorte instituée face à certaines prestations réalisées pour les collectivités. Un exemple différent est celui du pôle Ingénierie publ~ue d'un autre service territorial, 1 compétent pour gérer la mission ATESAT , mais qui ne s'en occupe pas : c'est le pôle Route qui assure cette mission, par habitude. De vieilles habitudes sont ancrées, elles persistent au fil du temps malgré les évolutions en cours. Globalement, l'objectif d'un tel positionnement personnel des agents est de pallier les manques ou de pouvoir répondre à une prestation lorsqu'elle exige de l'expertise dans différents domaines propres à chaque pôle. C'est aussi parce que les modèles d'organisation sont parfois Îcus comme des « restrictions » que les agents passent outre. A l'inverse, certains agents revendiquent la nécessité d'une cohérence inter pôles. Nous observons alors une organisation locale en parallèle des injonctions nationales. Alors que les programmes nationaux tendent à effacer les particularités locales, l'adaptation des agents dans leurs services nuance ce fait. Nous précisons que cette répartition n'est pas visible au sein des organigrammes. Ces organisations locales représentent en quelque sorte des exceptions à la règle, s'affranchissant du modèle d'organisation dominant. Le dimensionnement des pôles échappe ainsi à la direction située au siège à Marseille. Par ailleurs, l'apparition de nouveaux métiers et le transfert du personnel, du fait du repositionnement de la DDE, posent la question de la formation des agents et des métiers. Effectivement, de nouveaux métiers se construisent, qui touchent à la substance même des compétences - les agents ayant principalement des compétences routières jusqu'à hier. La formation aux nouveaux métiers est donc nécessaire 134 . L'adaptation des agents au contexte local fait apparaître des modes d'organisation, qui s'affranchissent quelque peu du modèle d'organisation majeur. Ces sous-organisations font référence par certains aspects à la L'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire s'adresse aux communes et groupements de communes les moins dotés de moyens financiers et humains. Les missions de solidarité de base concernent le domaine de la voirie et ceux de l'aménagement et de l'habitat. Des missions complémentaires sont prévues dans la convention (exemple, diagnostic de sécurité routière, gestion du tableau de classement de la voirie, etc.). 134 Sur la formation au métier de la sécurité routière, voir Fleury (2005). 133 Actes INRETS no 111 91 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux question de la transversalité, tant revendiquée par le ministère, mais cette transversalité ne reÐt pas de caractère formel au sein des services territoriaux. 3.3. Une autonomie de l'organisation locale ... selon des choix éthiques Une hiérarchisation des missions Nous observons une hiérarchisation des missions en fonction des priorités établies faute de moyens. Dans le département des Bouches-du-Rhône, les relations avec le Conseil général sont largement développées 135 . Cette relation privilégiée n'a pas de pendant avec les autres collectivités. Elle produit un impact sur l'organisation des missions et sur la manière de travailler. Elle se développe au dépend des missions de solidarité (ATESAT), auxquelles l'État doit obligatoirement répondre et qu'il est le seul à pouvoir assurer136 . Cette activité régalienne garantit aux communes une réponse à leurs besoins en matière d'ingénierie. Elle s'adresse aux communes les moins dotées de moyens financiers et humains. Or l'activité de maîtrise d'oeuvre est privilégiée par rapport à l'activité ATESAT au sein des pôles Ingénierie publique. Ces communes sont ainsi doublement touchées : elles disposent de moyens limités, à cela s'ajoute une certaine relégation de la part d'agents de la ODE. L'activité ATESAT est même parfois complètement négligée, elle est perçue comme une activité moins prestigieuse que la maîtrise d'oeuvre. L'opérationnel a plus de succès auprès des agents que le conseil, même s'il convient de nuancer ce propos. Les prestations de solidarité menées auprès des communes ne sont pas gratuites, mais leur coût est nettement inférieur aux prestations proposées par les bureaux d'études priÎs. Autrement dit, cette activité ne permet pas de rentrée d'argent significative ou aussi importante que les autres missions qui s'inscrivent elles aussi dans le cadre de l'ingénierie. Un chef de service s'explique quant à ce choix, les communes présentes sur son périmètre ont mené peu de projets ces dernières années. Il ajoute que cette donne change, puisque ces communes connaissent une forte croissance démographique ces derniers temps. Cette croissance entraîne des besoins en termes d'équipement collectif, d'habitat, etc., c'est-à-dire davantage de projets et travaux, qui peuvent être établis en relation avec la ODE, dans le cadre de l'ingénierie d'appui territorial 137 · Ou du moins l'étaient jusqu'aux transferts. La situation semble être différente aujourd'hui. La mission ATESAT- de solidarité- est fondamentale. Elle est aussi importante par rapport à notre problématique, c'est pourquoi elle est ici développée. 137 Le passage de l'ingénierie publique à l'ingénierie d'appui territorial se caractérise entre autres par la formalisation de la distinction conseil gratuit - missions rémunérées. Les missions de la ODE dans le cadre de l'ingénierie s'étendent ainsi du simple conseil gratuit aux missions plus complètes d'assistance à maîtrise d'ouvrage ou de maitrise d'oeuvre. 136 135 92 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 Un contre exemple nous engage à nuancer ces propos. Dans une autre ODE, les prestations en ingénierie pour le compte des collectivités sont privilégiées, au détriment des missions d'ingénierie en compte propre sur le réseau routier national ; ce dernier est pris en charge par une cellule entretien qui s'occupe des «petits travaux de sécurité». Les choix évoqués plus haut sont propres à la ODE obserÎe, ils sont le reflet de stratégies. Ces stratégies caractérisent l'ensemble des agents, notamment des chefs de pôle, quel que soit leur domaine d'activité. Stratégie de repositionnement Les mots «marché», «besoins», « clients» sont évoqués dans beaucoup d'entretiens. Ils sont le reflet de la stratégie des agents. Cette dernière est notamment mise en exergue dans le cadre de la décentralisation, car les agents sont amenés eux aussi à se repositionner - et pas seulement leur institution. La perte du « client » principal que représentait le Conseil général pour de nombreux services, conduit la ODE à réfléchir à son repositionnement. Elle est ainsi amenée à répondre davantage aujourd'hui aux « appels d'offres » pour maintenir un certain niveau d'activité. Précisons que la perte de l'objet route a pour effet d'engendrer une perte de crédibilité de la ODE, ses compétences étant mises en cause d'après les craintes exprimées par les agents. Ce sont ses competences traditionnelles qui ne sont plus «utiles», elle est donc aussi amenée à construire de nouvelles compétences pour redevenir crédible. Occuper une place sur le marché des appels d'offres représente un enjeu . Des pressions pèsent sur sa légitimité à agir dans ce domaine. Or les prestations (rémunérées) représentent à la fois un volume de travail, des compétences opérationnelles voire routières, une source de financement, qu'elle cherche à maintenir ou à développer aujourd'hui. L'ingénierie d'appui territorial constitue un marché pour la ODE, car il y a un vrai besoin dans différents domaines (exemple, l'hydraulique). Le besoin fait ainsi appel aux activités que la ODE sait « vendre » car particulièrement compétente, notamment en comparaison avec les bureaux d'études priÎs, distinguent certains agents. Elle cherche alors à se positionner par rapport à ce besoin, lequel nécessite d'être identifié. Pour cela, elle reconnaît qu'il est nécessaire qu'elle maintienne des unités viables capables de développer un fonctionnement stratégique, de manière à pouvoir répondre à ce besoin identifié exprimé par les collectivités. Les stratégies sont multiples ; elles sont fonction des agents, des besoins locaux, etc. Nous observons un lien fort qui ici naît, ici se développe avec les collectivités. L'enjeu de la relation avec les collectivités est réaffirmé, même dans le contexte actuel de décentralisation. Un agent affirme aussi privilégier le conseil gratuit -en plus de la réponse à appels d'offres- dans le cadre des prestations en assistance à maîtrise d'ouvrage, afin de tisser un lien avec les collectivités. Actes INRETS n· 111 93 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'organisation locale laisse apparaître un processus d'autonomie, les agents disposant d'une certaine liberté pour moduler les injonctions dictées ou relayées par leur direction. Cette prise de position met en exergue des choix relevant de questions éthiques. 3.4. Rôle de l'individu acteur : une volonté personnelle d'agir Les agents font partie de l'institution Équipemene 38 , ils y ont acquis un certain habitus. La théorie de l'action, développée par Bourdieu (1972, 1980), représente un moyen d'affirmer l'idée de promotion de comportements novateurs des agents (de la ODE), rompant avec les automatismes auxquels sont soumis les individus dans les organisations 139 . L'individu acteur imprime sa personnalité à son activité. La manière de travailler est propre à chaque agent, y compris les chefs de services, et produit des effets certains, tantôt positifs, tantôt négatifs. Par exemple, selon un chef de service, des actions réparatrices sur l'infrastructure étaient réalisées suite aux visites d'itinéraire grâce à un agent qui se chargeait effectivement de s'assurer de la mise en oeuvre de ces actions. Ceci illustre le fait que l'action reposerait surtout sur la volonté individuelle d'un agent en particulier qui la porte. Nous avons en effet affirmé plus haut que les agents sont amenés à établir des priorités face aux multiples missions dont ils ont la charge, priorités qui appellent la question des critères de sélection. Ces critères sont argumentés par des choix techniques ou de sécurité, auxquels s'ajoute la volonté individuelle des agents acteurs. Il est parfois difficile de faire travailler les agents sur de nouvelles missions ou avec de nouvelles méthodes de travail : la résistance des agents s'affirme face à la volonté collective. Par ailleurs, la question de l'individu acteur soulève celle de la rotation. Le départ d'un agent, chef de service ou non, implique la nécessité de retisser les liens établis. Avec le transfert du personnel vers le département, cette question se pose d'autant plus. Les individus jouissent effectivement d'une certaine marge de manoeuvre au sein de leur institution, pour autant ils ne se présentent pas en tant que « marginaux». Ils portent avant tout des valeurs de service public. Le ministère de l'Équipement -autrefois important- n'apparaît plus en tant que tel depuis l'annonce de la nouvelle composition du gouvernement le 19 juin 2007, suite aux élections présidentielles. Il est désormais intégré dans le Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du Territoire (MEEDDAT), I'Ëtat ayant transféré la majorité de son réseau routier et de ses services. 139 Nous avons utilisé tout au long de ce texte le terme agent pour désigner les agents de l'État ; Bourdieu distingue, par l'emploi de ce terme, le terme d'acteur qui caractérise la capacité de l'individu à agir librement du terme d'agent qui, à l'inverse, souligne les déterminismes auxquels est soumis l'individu. 138 94 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 4. Une volonté collective d'agir au-delà des contraintes juridiques et de l'objet technique Les agents des DDE Îhiculent les messages ou les politiques de l'État, ils jouent un rôle d'accompagnement des textes d'application. Les services déconcentrés se positionnent selon leur rapport aux collectivités . Dans le domaine routier, c'est un lien qui se construit, d'un côté avec les différents champs d'intervention de la puissance publique et, de l'autre, avec les collectivités. Avant que le processus de décentralisation ne soit enclenché, la route conférait aux DDE une légitimité reconnue par l'ensemble des acteurs, dans le sens où elles maîtrisaient les techniques d'action sur cet environnement. Leurs activités dans le domaine routier étaient qualifiées de pertinentes, osent affirmer quelques agents, de par leur expérience du terrain et leur proximité avec lui qui alimentaient en retour leur connaissance du territoire. 4.1. Le rôle et la légitimité de la ODE vus par ses agents Rôle d'écoute auprès des collectivités Les DDE sont parties intégrantes de l'État central mais se distinguent de lui par le fait qu'elles sont proches du territoire et des usagers qui le parcourent. Cette double position (centrale et locale) est une situation privilégiée, qu'elles agissent en compte propre pour l'État ou qu'elles assurent des prestations pour le compte des collectivités. La connaissance du territoire - qu'elles partagent avec les collectivités- est majeure, elle guide la pertinence des actions . Les connaissances et les compétences des DDE sont organisées en pôles; le fonctionnement des services territoriaux est dirigé de manière à répondre aux besoins des collectivités. La réponse aux collectivités est visible à travers les prestations assurées en ingénierie, dans une moindre mesure à travers la mission ATESAT, mais aussi le conseil - activité qui prend de l'ampleur aujourd'hui. Cette description apparaît dans les différents entretiens, elle est complétée par notre étude des documents et de notes internes. Pour pouvoir répondre aux attentes des collectivités, les agents de la DDE concluent qu'il est impératif que les DDE dans leur ensemble soient à leur écoute, qu'elles identifient leurs besoins réels et qu'elles aident les collectivités à construire leur demande. Les agents accordent un statut particulier à ce rôle d'écoute . Rôle de transmission des agents Les agents relaient les « politiques » de l'État. Ils jouent un rôle d'accompagnement des lois, des règlements et des instructions produits par l'État central en direction du niveau local. Dans le discours des différents agents, les termes «messages», « valeurs» , «enjeux» sont réitérés. Ils ont intégré ces politiques, qui se matérialisent à travers leurs pratiques - ou du Actes INRETS n· 111 95 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux moins dans les intentions. En effet, les agents disent tenter de faire passer un certain nombre de messages auprès des collectivités. Ils pointent les enjeux de l'État à travers les prestations qu'ils leur fournissent, en faisant prendre conscience aux collectivités des caractéristiques de ces enjeux. L'assistance à maîtrise d'ouvrage, c'est-à-dire le conseil, représente l'un des lieux de transmission des valeurs, telles la sécurité routière, le partage multimodal, le développement durable .. . L'interaction avec les collectivités est variable: certaines acceptent le dialogue, d'autres rejettent toute forme d'injonction en réaffirmant leur autonomie, précisent les agents. Rôle de « lobbying » de la ODE La ODE présente un avantage par rapport aux collectivités, en particulier les communes, si l'on considère son territoire d'intervention, plus vaste que le territoire communal : cela autorise une réflexion d'ensemble. A l'inverse, l'approche globale fait défaut dans les communes. Les agents tentent alors de pallier cette situation, notamment en Îhiculant les messages de l'État lesquels sont les oubliés des approches microscopiques. Ils portent les valeurs, parfois avec vigueur; certains outils (exemple, les permis de construire) leur permettent de jouer un rôle de lobbying, en dirigeant l'action des collectivités. Ces agents disent agir ainsi car ils ne se sentent pas écoutés par les collectivités - responsables de leur territoire : elles refusent la tutelle de l'État. Le transfert des routes aggrave cette situation, d'après les agents. En effet, ils craignent que la ODE ne soit plus écoutée du tout car plus « rien » ne va générer l'écoute- sous-entendu c'est la route qui permettait ce lien. 4.2. L'objet route comme lien avec le territoire Les routes sont destinées à la liaison entre les localités et à la desserte des zones rurales ; les voies urbaines assurent la liaison en milieu urbain. Les infrastructures routières permettent l'exercice des activités humaines à travers l'espace (Merlin et Choay, 2005). Les caractéristiques des infrastructures, leur qualité et l'environnement plus global déterminent entre autres le degré de sécurité des déplacements. Nous avons abordé plus haut le lien entre la sécurité routière et l'urbanisme. La route est également reliée, d'une part, aux réseaux de déplacement, à la mobilité et au trafic et, d'autre part, à l'aménagement, ainsi qu'à l'environnement. Ces problématiques ne sont pas indissociables de l'objet route, ce dernier est en particulier corrélatif des politiques de transport et d'urbanisme140 . La sécurité routière peut être prise en charge et donc intégrée dans les politiques d'aménagement, de déplacements et d'environnement. Ces politiques sont à la fois diffusées par l'État et par les collectivités et leurs groupements. 140 Les politiques de transport et d'urbanisme sont souvent pilotées séparément. Or selon Wiel, il est important que ces politiques publiques soient prises en charge de manière conjointe. Il faut penser ensemble mobilité et urbanisme car ils poursuivent les mêmes finalités (2002). 96 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Au niveau local, ces thématiques actuelles du champ de l'urbanisme sont notamment portées par les agents des ODE, qui relaient les valeurs de I'Ëtat. Ils jouaient jusqu'à présent ce rôle, dont la légitimité était fondée selon eux en bonne partie sur leurs compétences routières. La route permettait de construire un lien concret avec le territoire, plus précisément avec les différents éléments composants le territoire 141 , et de s'en éloigner pour permettre une vue d'ensemble du territoire, afin de développer une réflexion globale. Le transfert des routes nationales bouscule ce rôle d'aménageur du territoire que reÐtait, de manière partagée, la ODE au niveau local. Qui sont alors les aménageurs aujourd'hui, s'interroge en particulier un agent ? L'enjeu économique apporte un élément de réponse selon lui. Aujourd'hui, les acteurs économiques exercent une activité d'aménagement significative par rapport au passé ; ils façonnent le territoire à leur manière. Le poids des décideurs (élus) est aussi bien évidemment notable dans ce processus d'aménagement - dans lequel entrent les aménagements de sécurité. 4.3. La perte des routes consacre la fin d'une légitimité : un processus inexorable en cours Pour le personnel de la ODE, la perte de l'objet route produit certains effets sur le territoire et ternit l'image des ODE en affectant leur légitimité. Ce processus en cours semble inexorable aux yeux des agents. La perte des routes produit une perte bien plus importante que la seule délégation de gestion aux départements. C'est toute l'imbrication territoriale évoquée ci-dessus qui est touchée. Les compétences techniques, en particulier routières, sont concernées ; elles vont se perdre car elles ne sont ni transmises, ni reprises par le Conseil général. Ces compétences existent pourtant, elles sont reconnues sur la scène locale, les réformes provoquent alors tantôt un couplet de nostalgie, tantôt un vif sentiment d'amertume. Le risque induit par Je processus de dilution des compétences ne laisse pas les agents indifférents. La route, au-delà de la convention formelle entre la ODE et le Conseil général, jouait le rôle de lien entre ces acteurs ; les relations se sont tissées autour de cet objet pour ensuite s'en démarquer. La perte de la route et la fin des avenants mettent complètement en cause ces relations. Bien au-delà de ces relations, c'est à la fois la légitimité et la crédibilité de la ODE à agir dans le domaine routier mais aussi dans les autres domaines qui sont soulignées. Un effet de contagion menace de la frapper. Une autre inquiétude est ressentie par les agents, celle qui consisterait à réduire la ODE à un unique rôle de censeur. Autrement dit, Je rôle normatif de la ODE prendrait le dessus sur les autres rôles qui lui sont attachés. Un processus s'est mis en route dans le cadre de la Ce que l'on nomme les composants du territoire fait notamment référence au rôle d'observatoire de la ODE, qui consiste à recenser puis diffuser les outils de la connaissance concernant le trafic, l'insécurité routière, le bruit, l'habitat, les zones d'activités, etc. Aujourd 'hui, la mission sécurité routière est réaffirmée dans les ODE, elle se centrerait sur cette activité d'observatoire. 141 Actes INRETS n· 111 97 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux décentralisation, il parait difficile de faire marche arrière. Une incohérence s'ajoute à ce tableau , la culture de l'objet (la route) disparaît mais la mission de sécurité est maintenue, s'alarment les agents. De nombreux questionnements nourrissent les inquiétudes des agents, néanmoins ils ne semblent pas porter sur eux-mêmes un regard misérabiliste. Ce refus de la fatalité semble les pousser à l'action . 5. Discussion Nous présentons à présent des éléments de discussion que nous avons pu dégager à l'analyse des entretiens. Ils tentent de s'éloigner du propos des acteurs interviewés pour dégager des observations plus générales. Culture sécurité routière Le contexte de la décentralisation fragilise les compétences des agents, notamment routières. La compétence sécurité routière est particulièrement concernée avec la perte directe des routes. Précisons que la culture sécurité routière est un processus qui se construit, il est en constante dynamique. La sécurité routière semble être intégrée de manière presque inconsciente, collective dans les pratiques des agents. Cette compétence partagée caractérise la ODE, au-delà de ses compétences infrastructure. Paradoxalement, les agents semblent sous-évaluer (ou sous-estimer) leurs compétences dans ce domaine car ils ne leur reconnaissent pas un caractère intrinsèque -bien que généralisé à l'ensemble des ODE. Un élément d'explication provient de cette dichotomie établie entre les compétences labellisées sécurité routière, et localisées au siège, et celles plus générales situées au sein des services territoriaux- parmi lesquelles la sécurité routière est intégrée de façon variable selon les projets, les agents, les enjeux, etc. D'emblée, cela nous conduit à distinguer la notion de sécurité routière implicite et la notion de sécurité routière explicite. La prise en considération de la sécurité routière n'est pas (complètement) formalisée dans les services. Il n'est pas possible d'identifier de processus d'extériorisation de la sécurité routière. Quelques démarches et programmes ont tenté de remédier à cette « faiblesse » en accordant un statut identifiable à la sécurité routière. Il s'agit de la rendre explicite en amont, dès les méthodes de travail, pour une pertinence de l'action ou une diffusion tout au long des projets. La démarche SURE (sécurité des usagers sur les routes existantes) en est un exemple 142 . En raison du transfert des routes, la ODE se positionne sur de nouvelles missions. Ce repositionnement soulève la question de la formation des agents aux nouveaux métiers. Comment ces nouveaux métiers vont-ils intégrer la problématique de la 142 La démarche SURE a été lancée en 2001 par la Direction des Routes (DR) et la DSCR. Elle tend à compléter les méthodes et outils susceptibles d'améliorer les conditions de sécurité offertes par les infrastructures en service. Cette démarche a été officialisée lors du Comité intenninistériel de la sécurité routière du 7 juillet 2004. 98 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et Je r6/e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 sécurité routière ? Y trouvera-t-elle sa place ? Par ailleurs, le transfert du personnel et des services qui accompagne le transfert des routes pose la question de la mutualisation des compétences et des connaissances. Quelle va être la nature des interactions entre les agents de la ODE désormais en mission au sein du Conseil général et les agents déjà en poste au sein de cette institution ? « Problème de communication » entre la ODE et les collectivités La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services (ex-divisions) -en anticipation de la décentralisation - ; le périmètre de chacun d'eux correspond à peu près à celui des structures intercommunales. Elle a révisé son positionnement territorial, lequel traduit également la volonté de répondre aux attentes des collectivités et de leurs groupements. Une caractéristique qui distingue la ODE est son rapport avec les collectivités. Les prestations réalisées pour le compte des collectivités semblent privilégiées par rapport aux missions assurées en compte propre. En fait, ce sont certains types d'activités qui sont mis en valeur, ce qui reflète la volonté des agents 143 . Les relations avec les collectivités, élus et techniciens, sont qualifiées de cordiales. Néanmoins, la ODE souffre d'un phénomène de non écoute ; d'où parfois l'expression d'une certaine forme de pression envers les collectivités, qui s'apparente à du militantisme, lorsque les agents jugent que les textes ne suffisent pas. Cette non écoute est exclusivement ressentie par la ODE. A l'inverse, les collectivités n'appréhendent pas la relation avec la ODE dans les mêmes termes 144 . Elles ne se positionnent pas de manière subordonnée ; cela conduirait à mettre en cause leur autonomie. Les collectivités tendent à rejeter toute forme de tutelle de I'Ëtat et par là même réaffirment leur responsabilité en matière d'action publique. Cette tendance lourde du gouvernement local met en cause les principes de gouvernance et de proximité, I'Ëtat ne se contentant pas de vouloir coordonner mais désirant aussi déterminer les choix à opérer (lzquierdo et al. in Merley, 2007). Défense de l'intérêt public - national et local Comme évoqué plus haut, la ODE avait l'avantage d'être proche du territoire et donc des usagers. Selon les agents, cette proximité était plus ou moins développée. La réorganisation de la ODE perturbe ce rôle à la fois d'écoute et de recueil d'informations auprès de la population locale, alors que les concepts de démocratie de proximité et de concertation sont en vogue. Les annonces publiques ne correspondent pas toujours aux réalités du terrain ou trouvent mal leur traduction dans les pratiques. A travers les politiques de I'Ëtat portées par les agents, nous voyons bien que le souci de l'intérêt général est omniprésent Voir le point développé plus haut concernant le processus de hiérarchisation des missions. Notre affirmation s'appuie sur une série d'entretiens menés auprès d'agents en poste au sein de collectivités et de leurs groupements. Cette série a été réalisée dans le cadre de cette recherche mais les résultats ne sont pas exposés dans ce texte. ,. 144 3 Actes INRETS no 111 99 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux -ce qui peut paraître paradoxal avec ce que nous venons de mentionner précédemment. Les agents tentent de garantir les messages ou les valeurs de l'État dans le sens de l'intérêt public ; ils agissent de même lorsqu'ils sont au contact des collectivités en s'assurant qu'elles prennent effectivement en compte ces valeurs lorsqu'elles mènent une action ou élaborent un projet. Cependant, quelques nuances s'imposent, les agents ne traitent pas tous de manière équitable les territoires ou les collectivités : les prestations et les missions de solidarité illustrent pertinemment ce fait. Nous avons vu en effet qu'une hiérarchisation est opérée parmi ces activités, ce qui, au-delà de la question des moyens, met en cause la notion d'intérêt général. L'insuffisance de moyens est à la fois un facteur explicatif mais surtout réÎlateur des choix éthiques des agents. Quelle représentation ont-ils des valeurs du service public ? Une nouvelle fois transparaît ici le degré de liberté des agents ou le rapport individu 1 institution. Par ailleurs, le transfert des routes signifie, outre la délégation de compétences et de gestion, une délégation de responsabilité, en particulier en matière de sécurité routière. L'intérêt public n'est plus uniquement garanti par l'État mais également par les collectivités ; cette notion partagée est accentuée avec la décentralisation. En effet, la décentralisation réaffirme la responsabilité des collectivités de servir l'intérêt public local par « une sorte d'auto-administration locale» (Caillasse, 2006). Toutefois, la complexité institutionnelle n'entraîne-t-elle pas une dilution des responsabilités ? 145 Penser ensemble.jolitique de déplacement et politique d'aménagement1 Les enjeux de l'État et ses politiques sont le reflet des problématiques actuelles d'urbanisme, ce qui se Îrifie à la fois dans le champ théorique et dans les pratiques. La gestion opérationnelle des questions d'urbanisme et les grands choix généraux (lois, documents de planification) s'influencent mutuellement. Ce processus itératif est difficile à évaluer. Néanmoins, l'observation locale apporte des précisions. Les lois et documents d'urbanisme et de transport régissant les pratiques sont pris en compte par les acteurs locaux qui se les approprient. Ce sont les modalités de cette appropriation qui nous intéressent. Quel est l'impact des lois favorisant la prise en compte de la sécurité routière ? Sur ce sujet, Hernandez (2003) nous éclaire : la prise en compte de la sécurité des déplacements dans les POU est orchestrée dans un processus de projet qui noie en quelque sorte la valeur sécurité routière 147 · Voir Guilbot et al. (2006) qui met en évidence cette dilution des responsabilités. Pour reprendre entre autres l'idée de Wiel dont le credo est « penser ensemble mobilité et agencement urbain » (1999). 147 La sécurité des déplacements figure comme première prescription du plan de déplacements urbains de la troisième génération, issu de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000. La première génération de POU est issue de la LOTI (Loi d'Orientation des Transports Intérieurs) de 1982, la deuxième de la LAURE (Loi sur l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Energie) de 1996. 148 145 100 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l 'État. Le cas de la ODE 13 Aujourd 'hui, la route « disparaît » des ODE et avec elle, le rôle de lien. Nous avons vu que sont ainsi mis en cause le lien entre le pôle Route et les autres pôles, autrement dit, d'une part, les relations entre les divers pôles des services territoriaux, et, d'autre part, le lien entre la route et la réflexion globale qu 'elle autorisait sur les thématiques actuelles d'aménagement. Cette appréhension conjointe des réseaux routiers et des réseaux de l'aménagement est formalisée dans la littérature scientifique (Dupuy, 1999 ; Fleury, 2004; Tarrius, 1989 ; Wiel , 1999). Ses développements se poursuivent selon les évolutions (des mentalités et matérielles) à l'oeuvre, par exemple le phénomène de périurbanisation permis par la mobilité automobile. Cette construction de liens entre les politiques d'aménagement et les politiques de déplacement n'est pas Îritablement mise en cause, mais momentanément perturbée avec ce transfert de routes. Intrinsèquement, route et aménagement se justifient- les réseaux routiers étant construits donc aménagés puis exploités. La gestion des routes facilitait cette mise en relation au sein de la ODE , laquelle doit désormais s'effectuer sans cet objet route. La conscience de ce lien devrait permettre de fonder la connaissance entre ces politiques sans l'outil route. D'autres outils, d'autres méthodes sont à explorer pour ensuite trouver leur application au sein des nouvelles pratiques des agents. La ODE est compétente dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat, en matière de sécurité routière, de trafic, etc. Sa réorganisation engendrée par la décentralisation va conduire à un repositionnement non seulement relatif à ses missions mais aussi dans ses domaines d'intervention. Refus d'une vision misérabiliste .. . mais des stratégies ambiguës Le tableau peint par les agents de la ODE est assez noir. Le discours a principalement été recueilli pendant une période sensible, celle de la transition entre la ODE telle qu'elle était caractérisée auparavant et la nouvelle ODE. La vision pessimiste est ainsi liée aux nombreuses questions restées en suspens, aux incertitudes quant au devenir, etc., pour résumer au processus en cours. Nous avons obserÎ un relâchement de la gestion chez certains agents du fait du phénomène de «flou». Ce dernier est dû à l'incapacité du ministère à définir clairement les moyens d'action, le défaut de lisibilité et de visibilité pesant de manière contraignante. En réalité, une dichotomie apparaît entre les agents : les « actifs » et les « inactifs » - ces derniers étant entre autres les agents bientôt à la retraite ou transférés au Conseil général. Dans ce contexte en mouvance, les agents prennent leurs marques progressivement, en particulier les agents dits actifs qui ne manifestent pas trop d'inquiétudes quant au devenir de la ODE. Les agents font preuve de capacité d'adaptation. Une fois ce cap passé, les stratégies devraient retrouver tout leur sens et être illustrées à travers les pratiques. Par exemple, des pôles Ingénierie publique pensent élargir leurs prestations de type mission de solidarité aux communes non éligibles, et pas uniquement ces missions de solidarité (activités d'assistance à maîtrise d'ouvrage, en matière d'habitat, de développement durable .. .). Ils manifestent quelques ambitions bien que disposant de peu de moyens ; certains outils ou mesures institutionnelles et financières devraient Actes INRETS n· 111 101 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux faciliter cet investissement, par exemple ceux récemment mis en oeuvre dans le domaine de l'habitat (les « 20 % » de logement social garanti par la loi SRU de 2000, la loi sur le logement opposable de 2007 ...). Comme évoqué plus haut, les mots employés par les agents témoignent de cette notion de stratégie. Le vocabulaire des agents met même en cause la notion d'intérêt général lorsqu'il se rapproche de celui couramment utilisé dans le secteur priÎ : management. S'agit-il d'une situation ambivalente ou d'un rôle hybride de la ODE? La garantie de l'intérêt général est-elle conciliable avec la stratégie de marché pour ce service public local que symbolise la ODE ? 6. Conclusion L'exposé des premiers résultats, concernant le rôle de l'État, valide en partie la principale hypothèse émise. La valeur sécurité routière est appréhendée par l'État central et par l'État local ; les moyens pour le premier et les pratiques pour le second témoignent entre autres de la considération portée à cette valeur. La réponse apportée pour résoudre le problème de l'insécurité routière est construite selon des choix éthiques. La conciliation au sein d'une même entité de l'intérêt public et de la stratégie de marché fait partie du système d'organisation ; cette fluctuation des frontières entre les valeurs du service public et les intérêts du priÎ ne se pose pas en termes d'ambivalence: cet équilibre incertain va-t-il jouer en défaveur de l'équité? La ODE s'interroge aujourd'hui sur sa place parmi les autres acteurs de la scène locale ; elle tendrait à devenir moins réglementaire et plus stratégique. Elle rechercherait aussi sa légitimité par rapport à ses compétences dans les différents domaines et au rôle attendu vis-à-vis de ses partenaires. C'est-à-dire qu'elle dispose d'un certain nombre de compétences qu'elle pourrait renforcer et mettre à disposition des autres acteurs qui en expriment le besoin. Pour identifier le besoin, elle ressent la nécessité de faire un effort d'écoute auprès des collectivités - sachant que le Conseil général pourrait lui aussi développer ce type de prestations. La reconnaissance des compétences de la ODE dans les divers domaines ne doit pas occulter celles largement acquises en sécurité routière. C'est sans doute par un processus d'interactions avec les autres acteurs agissant localement que la ODE pourra asseoir ses compétences en sécurité routière, en renforçant les connaissances dans ce domaine et non pas en se positionnant en concurrence par rapport à ces acteurs. L'identification du rôle de chacun des acteurs va se dessiner de manière plus fine sur le court (ou moyen) terme. Le rôle de l'État, pour qu'il soit en harmonie avec les attentes des collectivités, doit pouvoir anticiper les problèmes ou possibilités de 148 développement et y répondre (Forester, 1989) . Cette construction des problèmes est politique puisque se caractérisant par son aspect sélectif. L'auteur pane de notion d'univers anticipé. Il définit l'espace public comme un espace social, entre autres, d'anticipation des actions et de coordination des acteurs locaux. 148 102 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 La construction des politiques publiques nécessite donc une coordination entre les différents domaines d'intervention de l'État, lesquelles déterminent l'ordre des considérations. Elles se doivent alors de réévaluer les intérêts collectifs ou objectifs sociétaux, dont celui de la sécurité routière. Références Beaud S., Weber F. (1998). Guide de l'enquête de terrain, produire et analyser des données ethnographiques. La Découverte, coll. Guides repères . Blanchet A. , Gotman A. (dir. F. de Singly) (1992). L'enquête et ses méthodes, L'entretien . Nathan. Bouceddour S. (2004). «Prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, Pratiques françaises et italiennes», Recherche Transports Sécurité no 85, octobre-décembre, pp. 261275. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée? 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Actes INRETS n· 111 105 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Marie-Claude Montel IN RETS- département Mécanismes d'accidents Article accepté le 6 février 2008 Résumé : le développement des connaissances sur les phénomènes d'accidents montre que l'action sur les infrastructures constitue un vecteur essentiel pour une maïtrise à long terme de l'insécurité. Des principes d'aménagement basés essentiellement sur la recherche de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements ont prouÎ leur effet positif sur la sécurité. Par ailleurs, des modes de construction de l'action d'aménagement (décloisonnement, articulation entre les échelles d'intervention, l'intégration de l'objectif de sécurité routière et des connaissances à tous les niveaux de l'action d'aménagement) s'aÏrent favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. La sécurité routière est une compétence de l'État, mais sa prise en charge par l'aménagement des voiries relève essentiellement de celles des collectivités territoriales qui, depuis la deuxième étape de décentralisation, gèrent la majeure partie du réseau routier français. Bien que les compétences aient été redistribuées avec Je transfert des routes nationales aux départements et le développement de structures intercommunales, la commune reste un acteur essentiel de J'action publique d'aménagement des voiries, occupant souvent une place centrale, notamment dans les parties agglomérées. Dans les communes les plus petites, alors que l'accidentologie se caractérise par une gravité généralement éleÎe des accidents corporels de la circulation, l'action publique se confronte à des moyens humains, techniques et financiers limités. Ce contexte de l'action d'aménagement des espaces publics et des voiries a évolué depuis deux décennies et particulièrement dans les petites communes. Leurs partenariats institutionnels et techniques sont en mutation avec le repositionnement des ODE, Je développement des Actes INRETS n· 111 107 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux intercommunalités, l'évolution des services des Départements, le recours aux bureaux d'études priÎs. Le contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes est-il favorable à la mise en oeuvre des principes d'aménagement éprouÎs, à des modes de construction décloisonnés, à l'articulation les différentes échelles de réflexion et de conception, et à l'intégration des objectifs et des techniques de sécurité routière à tous les niveaux de l'action d'aménagement ? Cet article examine, à partir de l'analyse des processus de construction de l'action d'aménagement des voiries dans des petites communes des Bouches-du-Rhône, les conditions d'une prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement. 1. Introduction En agissant sur l'infrastructure du déplacement et plus largement sur son environnement, l'intervention sur les voiries constitue un levier essentiel de la prévention des accidents de la circulation. Depuis la deuxième étape de décentralisation, l'aménagement des voiries est une action publique qui incombe essentiellement aux collectivités territoriales qui gèrent la majeure partie du réseau routier français 149 . Alors que la sécurité routière est une compétence de l'État, sa prise en charge par l'aménagement s'aÏre ainsi relever de celles des collectivités territoriales. Si en interurbain l'acteur principal de l'aménagement du réseau routier est le Département, dans les parties agglomérées, malgré le développement de structures intercommunales, la commune occupe une place souvent centrale dans l'action d'aménagement des voiries. Cela amène à se poser la question de l'aménagement des voiries dans les communes les plus petites où la construction de l'action publique est éminemment marquée par des moyens humains, techniques et financiers limités. Comment les actions d'aménagements des voiries dans les petites communes prennent-elles en compte la sécurité routière ? C'est la question de départ de la recherche dont traite ce texte. Nous présentons, dans un premier temps (partie 2), la problématique de recherche qui pose, compte tenu d'une part des connaissances en sécurité routière portant à la fois sur les techniques et les démarches d'aménagement, et d'autre part, du contexte général dans 149 Avec la 211m· étape de la décentralisation, l'État a transféré environ 18 000 Km de son réseau aux collectivités territoriales, essentiellement les Départements (loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, décret n· 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, et décret n· 2005-1500 du 5 décembre 2005 portant application de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 précitée). Aujourd'hui , seulement 9 000 Km de routes nationales et 11 000 Km d'autoroutes restent dans le domaine de l'État. L'ensemble des réseaux relevant de la responsabilité des Départements représente environ 337 000 Km, et l'ensemble des réseaux relevant de celle des communes atteint les 550 000 Km. 108 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? lequel se construisent les actions d'aménagement dans les petites communes, les hypothèses relatives à la capacité du contexte de l'action publique locale à constituer des conditions favorables à la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement des voiries. L'enquête de terrain réalisée auprès de petites communes du département des Bouches-du-Rhône est ensuite explicitée. Dans un second temps, nous pointons, à partir des terrains étudiés, le caractère localisé et partenarial de l'action d'aménagement des voiries (partie 3) et les fortes contraintes auxquelles est soumis son processus de construction (partie 4). Finalement, nous réexaminons, au regard des caractéristiques de construction de l'action d'aménagement dans les petites communes telles qu'elles viennent d'être décrites, les conditions de la prise en compte de la sécurité routière (partie 5). 2. Problématique et méthode de travail 2.1. Accidentologie et contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes Une accidentologie importante dans les petites communes Si le nombre des accidents diffère selon la nature du réseau, l'urbanisation, les caractéristiques de l'infrastructure ou la nature des déplacements, on observe cependant plus globalement des disparités entre les territoires. Considérant notamment les territoires communaux, les accidents de la circulation sur une période donnée se réÏlent généralement moins nombreux dans les petites communes que dans les plusJrandes. En revanche, les petites communes concentrent les accidents graves 1 . Des connaissances en sécurité routière et des démarches d'aménagement Les recherches portant sur les phénomènes d'accidents montrent que les dysfonctionnements relatifs à la voirie et son environnement, qui interviennent dans le déroulement des accidents, sont très souvent issus d'incohérences. Celles-ci s'observent à différents niveaux : entre les flux de déplacements et l'urbanisation, entre la nature du déplacement et les activités urbaines, ou 150 Par exemple, dans l'ensemble des Bouches-du-Rhône, entre 1997 et 2001 , alors que 11 % des accidents sont survenus sur le territoire de communes de moins de 10 000 habitants (21 % de la population du département), ces accidents représentent 43 % des accidents graves et 39 % des tués. A l'opposé, 61 % des accidents des Bouches-du-Rhône sont survenus dans Marseille (43 % de la population du département), ils ne représentent que 16% des accidents graves et 21 %des tués (Source : Document général d'Orientation des Bouches-du-Rhône 2004-2008) . Actes INRETS n· 111 109 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux encore entre les situations attendues par le conducteur et les situations rencontrées. Une hypothèse s'impose alors selon laquelle l'amélioration de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements améliore la sécurité. La recherche de cohérence constitue ainsi le fondement des techniques et savoir-faire en matière d'aménagement de voiries sûres. Des principes d'actions ont montré leur effet positif sur la sécurité et constituent la base des mesures techniques généralement mises en oeuvre, notamment la diminution de la vitesse, l'amélioration de la lisibilité, l'intégration ou la ségrégation des différents modes de déplacement (CERTU-SETRA, 1992). Par ailleurs certains modes de construction de l'action d'aménagement sont considérés comme étant favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. Le décloisonnement de l'action d'aménagement, en évitant les éventuels effets pervers de la juxtaposition d'approches sectorisées, apparaît comme garant de la cohérence et donc favorable à la sécurité. L'articulation entre les différentes échelles d'intervention permet d'éviter les délaissés ou les conflits de représentation dans lesquels se nichent les dysfonctionnements et parmi eux, ceux pouvant déboucher sur des accidents. Et plus directement, l'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité à toutes les échelles d'action et à tous les niveaux du processus de construction de l'aménagement y compris les plus amont apparaît comme la voie à privilégier pour la prévention des accidents (Fleury, 2005). Les actions sur les voiries dans les petites communes prennent-elles en compte les principes d'aménagement éprouÎs ? Le contexte de l'action d'aménagement est-il favorable à des modes de construction décloisonnée, articulant les différentes échelles de réflexion et de conception, et intégrant la question de la sécurité routière à tous les niveaux ? Quel contexte d'action pour l'aménagement des voiries dans les petites communes? Si les communes les plus importantes se sont dotées, il y a une vingtaine d'années, de services techniques pour assumer leurs nouvelles responsabilités faisant suite à la décentralisation de 1982, les plus petites n'en ont pas eu les moyens. Aujourd'hui encore, leurs services techniques restent réduits, et même si certaines font le choix de les étoffer, le recours à une expertise technique extérieure s'impose. Les ODE qui étaient les partenaires habituels des petites communes, allant jusqu'à jouer le rôle de "services municipaux délocalisés" (Duran, Hérault, 1992), sont en mutation depuis la fin des années 90. Au gré des réflexions sur leur avenir et leurs missions futures, les ODE amorcent ainsi de façon diversifiée selon les départements, ou même selon les services d'une même ODE, des repositionnements quant à la nature de leurs prestations, souhaitant globalement se désengager des activités opérationnelles pour donner la priorité à l'aide à la maîtrise d'ouvrage et aux actions en amont (voir article de Sofia Bouceddour). 110 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? A cela s'ajoute la réforme de l'ingénierie publique 151 qui redéfinit l'assistance auprès des petites communes. L'ATESAT (assistance technique fournie par I'Ëtat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire) est délivrée uniquement aux communes de moins de 10 000 habitants qui le souhaitent, sous conditions de ressources et de taille de population . Elle concerne les prestations de conseil et d'assistance. Le reste des prestations d'ingénierie publique proposées par les services des ODE rentre désormais dans le champ concurrentiel. Dans certaines intercommunalités, parmi les plus importantes et les plus anciennes, une assistance technique est parfois assurée, même lorsque la compétence « voiries » n'a pas été transférée. Ainsi, à l'exception des prestations rentrant dans le cadre des conventions d'ATESAT ou d'un tel contexte intercommunal, les communes doivent faire appel à des prestataires en ingénierie, qu'elle soit publique (ODE, CETE, ... ) ou priÎe. Ces dernières années, de nombreuses dispositions législatives et règlementaires ont fait évoluer les institutions et le cadre juridique de la gestion des collectivités territoriales et de l'action publique locale. Il s'agit notamment des lois sur l'intercommunalité, sur la décentralisation et le transfert de compétence, sur la fonction publique territoriale ou encore le nouveau code des marchés publics 152 · Outre les besoins en compétences juridiques, ces évolutions rapides du contexte juridique impliquent de nouveaux modes de fonctionner au sein des services mais aussi entre institutions. Au travers de la complexité du système territorial, l'empilement des échelons administratifs et la répartition des compétences ont maintes fois été dénoncés notamment en raison de leurs conséquences sur l'appréhension des problèmes et sur la cohérence de l'action publique (Caillasse, 2006). Les problèmes étant « indivisibles», leur gestion se rapporte généralement à plusieurs compétences et se traduit inévitablement par des partenariats entre collectivités et des financements croisés (Duran, 2006). Ces questions se posent tout particulièrement en matière d'aménagement de voiries . Différentes collectivités territoriales sont en effet compétentes : les Départements sur les réseaux départementaux, les intercommunalités sur les voiries communautaires lorsqu'elles ont compétence de voiries, les communes sur les réseaux communaux et les chemins ruraux, sans oublier I'Ëtat sur les quelques 9 000 Km de voiries non autoroutières restant à sa charge. En milieu urbain, la Loi MURCEF n· 2001-1168 du 11 décembre 2001 et décret n· 2002-1209 du 27/9/2002. Pour ne citer que les principales : Loi n· 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Loi n· 2002-76 du 4 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Loi n· 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat. Loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Décret n· 2006-975 du 1"' août 2006, portant code des marchés publics . Loi n· 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. 152 151 Actes INRETS n· 111 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux répartition des compétences s'aÏre encore plus complexe. L'aménagement et l'entretien de la chaussée incombent au gestionnaire de la voirie qui, selon le statut de la voie, peut être la commune, le Conseil général ou l'établissement intercommunal lorsque la compétence « voiries » totale ou partielle lui a été transférée. Les trottoirs et abords de la voie font généralement partie de l'espace public communal. L'éclairage public et les espaces verts sont le plus souvent du ressort de la commune qui réalise les investissements et assure l'entretien, quant au pouvoir de police, il relève du maire (voir article d'Alexandra Gerlach). Bien que la commune n'ait qu'une part des compétences, compte tenu du découpage, elle est quasiment toujours impliquée dans l'action d'aménagement des voies urbaines. Elle occupe même très souvent une position centrale de par sa proximité aux problèmes. Le financement de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes se heurte également aux faibles moyens financiers de ces dernières. La recherche de subventions auprès des autres collectivités territoriales s'aÏre incontournable pour les petites communes. On constate en effet la persistance d'une «logique de guichet» , mais contrairement aux pratiques des années 70, aujourd'hui les guichets ne sont plus sectoriels mais territoriaux (Douillet, 2003). Outre les contraintes de gestion administrative de l'aménagement, la recherche de subventions conditionne fortement la construction de l'action d'aménagement, son contenu comme son calendrier (Yerpez, Bouceddour, 2004). Un contexte d'action d'aménagement des voiries dans les petites communes peu favorable à la prise en compte de la sécurité routière Dans les petites communes, la faible taille des services communaux et la proximité entre le technique et le politique pourraient apparaître comme un atout pour un décloisonnement de l'action et une bonne articulation entre les niveaux d'intervention. En revanche, la raréfaction et la redéfinition de l'aide apportée par les services déconcentrés de l'État, le recours à une expertise technique externe diversifiée, la complexification des aspects juridiques, la fragmentation des compétences en matière de voiries engendrant la multiplication des acteurs, des financements et des procédures nécessaires à leur obtention, nous amènent à faire l'hypothèse que le contexte n'est favorable ni à une démarche décloisonnée, ni à une articulation des échelles d'intervention, ni encore à une intégration des objectifs et des techniques de sécurité à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement. 2.2. Une enquête sur les actions d'aménagement des voiries auprès de petites communes des Bouches-du-Rhône La recherche dont ce texte traite, consiste à réaliser des études de cas auprès de petites communes. La méthode de recueil des données combine différentes techniques. Des entretiens de type « semi-directif » 153 sont réalisés 153 Terme utilisé par Quivy et Van Campenhoudt (1995). 112 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? auprès d'élus et techniciens de petites communes, ainsi que de leurs partenaires de l'aménagement des voiries (agents de la ODE, des services techniques du Conseil général, des intercommunalités ... ). Des processus d'aménagement sont étudiés par observation directe (participation, comme observateur, à des réunions de travail ou réunions de communication de projet de voirie, PLU, POU, ... ). Ces techniques sont complétées par des analyses de documents permettant de saisir le contexte de l'action d'aménagement (textes administratifs, législatifs, articles de presse, ... ). Il s'agit, avant de poursuivre, de définir ce que nous entendons par « petite commune» . Différents seuils sont avancés . Jean-Paul Laborie (1997), menant des recherches depuis une trentaine d'années sur les « petites villes », a étudié un panel de communes de 5 000 à 20 000 habitants. L'association des Petites Villes de France est consacrée aux communes de 3 000 à 20 000 habitants. Les législateurs, en mettant en place I'ATESAT destinée aux communes de faible taille et aux faibles ressources, prennent pour critère de taille moins de 10 000 habitants. Si nous nous intéressons aux petites communes, c'est pour y étudier la construction d'aménagement alors que leurs moyens techniques sont limités. Or, 10 000 habitants correspond au seuil en dessous duquel elles ne disposent pas toutes d'un emploi technique de niveau A 154 . C'est ce seuil de 10 000 habitants que nous prenons. Notre recueil porte sur un ensemble de communes de moins de 10 000 habitants des Bouches-du-Rhône. Parmi les 119 communes du département, 94 comptaient moins de 10 000 habitants lors du recensement de 1999155 . L'échantillon des communes retenues et des projets étudiés doit permettre d'aborder des situations contrastées tant du point de vue du développement des services techniques, que du contexte partenarial (notamment le recours ou pas à la ODE et l'importance de l'intercommunalité), ou encore de l'échelle des projets en cours (projet ponctuel de voirie, projet de voie, réflexion prospective ... ). Si les Bouches-du-Rhône est un département français particulier de par sa forte urbanisation, la contrepartie de cette spécificité est une très grande diversité de situations : de la petite commune de 200 habitants à la petite commune de 10 000 habitants, de la petite commune en espace rural à la petite commune incluse dans l'important pôle urbain de l'aire urbaine marseillaise, de la petite commune rurale ou isolée à la petite commune de banlieue ou même centre, et de la petite commune hors intercommunalité à la petite commune de la communauté urbaine de Marseille. L'échantillon des communes 156 étudiées reflète cette diversité. Entre 5 000 et 10 000 habitants moins de 40 % des communes disposent d'un cadre technique de niveau A, en dessous de 5 000 habitants c'est moins de 0,4 % des communes (sources CNFPT 1 DGCL, 2004). 155 Population sans double compte, Source INSEE, recensement 1999. 156 Le recueil a jusqu'à présent porté sur 11 communes. 154 Actes INRETS n· 111 113 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les parties suivantes se focalisent sur un des aspects de la problématique décrite plus haut : le processus de construction de l'action publique d'aménagement des voiries dans les petites communes, tel que les études de cas le réÏlent. Il s'agit de porter un regard d'ensemble sur ce processus, le déroulement, les acteurs impliqués, leurs rôles, sans descendre aux niveaux de leurs interactions fines, de leurs motivations et des méthodes de travail. Quelles sont les caractéristiques de ce processus dans les petites communes ? En quoi peut-il constituer un contexte favorable ou défavorable à une prise en compte de la sécurité routière ? 3. L'aménagement des voiries dans les petites communes : une action localisée et partenariale 3.1. Des échelles et des niveaux d'intervention privilégiés Les aménagements des voiries dans les petites communes se caractérisent en premier lieu par des interventions qui restent localisées. Il s'agit d'aménagements ponctuels comme une traversée piétonne, une sortie d'école ou un carrefour. Des interventions de plus grande ampleur concernent des sections de voies ou l'ensemble d'une rue. Mais les actions d'aménagement dépassent rarement cette échelle. On pourrait attribuer cela à des contraintes financières qui obligent à segmenter, à phaser les interventions, pour répartir sur plusieurs exercices budgétaires le coût trop important d'une opération portant sur une zone ou un quartier. Mais l'action d'aménagement souffre dans la majorité des cas d'une absence de planification. Le niveau d'intervention privilégié est le projet d'aménagement. Quelques petites communes mènent des réflexions amont sur leurs déplacements et leurs réseaux de voiries, mais elles sont rares. Parfois aussi, une vision globale et organisée de la commune, ayant des déclinaisons en termes de déplacements et d'aménagement de voiries, est portée par le maire. Ce sont des cas où le maire est une personne centrale, incontournable et omniprésente de la gestion de la commune, ce qui pallie au fait que ces représentations ne soient pas toujours explicitées. Par ailleurs, les plans locaux d'urbanisme (PLU) prennent de façon générale peu en compte les déplacements et la planification des voiries. Si le diagnostic de cette procédure comporte parfois un volet déplacements, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), partie intégrante du PLU qui présente le projet communal , traite peu de cette question. 114 Actes INRETS n· 11 1 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Les petites communes sont parfois concernées par un plan de déplacements urbains (PDU) 157 . Mais le POU est une réflexion à l'échelle du périmètre de transports urbains, correspondant souvent à celui de l'intercommunalité. L'approche, généralement centrée sur la commune la plus importante, s'intéresse aux déplacements internes à celle-ci et aux déplacements entre les différentes communes du territoire d'étude. L'échelle des déplacements et des réseaux de voiries de la petite commune n'est abordée dans les scénarios et les projets qu'au travers des principes généraux énoncés et de la liste des projets déjà en gestation dans les différentes communes . 3.2. Une action publique partenariale Une autre caractéristique de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes est sa forme éminemment partenariale. Le partenariat institutionnel Le découpage des compétences relatives à la voirie et son environnement, nous l'avons vu précédemment, impose un partenariat institutionnel dans bon nombre de cas. Celui-ci n'est pas toujours facile à mettre en place. Les élus communaux qui sont en première ligne face aux revendications de la population et aux problèmes, sont souvent les initiateurs, notamment dans les parties urbaines. Ils ont cependant parfois des difficultés, sur les routes non communales, à impliquer les autres collectivités compétentes. La commune se substitue parfois, pour des petites interventions d'entretien ou d'exploitation au Département, cela peut être par exemple le cas pour des opérations d'élagage, de fauchage ou bien d'installation de panneaux de signalisation. Pour les opérations d'aménagement, certains maires expriment leur souhait de règles plus claires sur les responsabilités de chaque collectivité en pointant des incohérences comme l'attribution de la police de circulation au maire alors que celui-ci « n'a pas la liberté » des aménagements. Certains souhaiteraient également une plus grande collaboration et communication entre les collectivités compétentes en voiries sur un même territoire, concernant leurs intentions et projets respectifs. Le partenariat financier Outre les questions de responsabilité des interventions, l'éclatement des compétences pose le problème de la répartition des financements d'une opération : qui paie quoi ? L'élaboration d'un POU est obligatoire dans les périmètres de transports urbains compris dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupant celle-ci (loi n· 96-1236 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie). Ainsi dans les Bouches-du-Rhône, 65 petites communes de moins de 10 000 habitants sont concernées par un des 6 POU obligatoires existants ou en cours d'élaboration. 157 Actes INRETS no 111 115 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Cette question des financements est d'autant plus importante pour les petites communes, que leurs ressources ne leur permettent pas de financer la part de l'aménagement, qui d'un point de vue institutionnel, est à leur charge. Elles doivent trouver des aides financières à l'extérieur. Leur principal partenaire financier est le Conseil général des Bouches-du-Rhône (CG13). L'importance des aides financières attribuées par le CG13, avec environ 100 millions d'euros annuels pour l'ensemble des aides aux communes, est reconnue par les élus comme par les responsables des services communaux. Les aménagements de voiries peuvent faire l'objet de plusieurs ty~es de subventions selon la taille de la commune et la nature de l'opération . Si le Conseil général fournit l'essentiel des aides financières perçues par les petites communes, d'autres partenaires financiers attribuent également parfois des subventions. C'est le cas de certaines intercommunalités, des syndicats de communes (par exemple des syndicats d'électrification pour l'éclairage public), la préfecture dans le cadre de la dotation globale d'équipement (DGE), le Sénat ou l'Assemblée Nationale dans le cadre de la réserve parlementaire. Le partenariat technique Le troisième partenariat, dont la mise en place est essentielle à l'action d'aménagement dans les petites communes, est le partenariat technique. Les petites communes ne disposent que de moyens humains et techniques limités. Certaines ont embauché un ou deux agents de niveau B ou A. Mais à l'exception d'opérations de faible ampleur, comme des rectifications de trottoirs ou la mise en place de passages piétons, ils ne peuvent prendre en charge la maîtrise d'oeuvre ni en conception, ni en travaux, car ils sont très souvent accaparés par les tâches liées à la maîtrise d'ouvrage (montage des dossiers de subventions, des marchés publics, etc.). Depuis la fin des années 1990, la ODE des Bouches-du-Rhône a entamé un repositionnement vis-à-vis de sa présence auprès des communes du département, y compris les plus petites. Elle a manifesté ses intentions de diminuer la part de ses prestations opérationnelles, notamment en maîtrise d'oeuvre, et de ne plus instruire quasi systématiquement les permis de construire, pour privilégier l'aide à la maîtrise d'ouvrage. Face à ce Pour l'aménagement de leurs voiries, les communes de moins de 10 000 habitants peuvent solliciter quatre types de subventions : l'Aide aux travaux de proximité (subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), le Fond départemental d'aide au développement local (subventions de 20 à 60 % en fonction de l'intérêt du projet) ou bien le Contrat départemental de développement et d'aménagement (correspondant à un "programme cohérent d'aménagement urbain à l'échelle de la commune dans la cadre d'un plan global d'aménagement", taux de financement déterminé par le CG13 en fonction de l'intérêt du projet), les travaux de sécurité routière (crédits d'État provenant des recettes des amendes de police, répartition confiée au Département pour les communes de moins de 10 000 habitants, subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), les travaux d'équipement rural (concernent les voiries rurales, subventions de 20% sur le coût HT). 158 116 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? repositionnement, certaines petites communes ont fait le choix de se doter de services techniques, alors qu'elles ne disposaient auparavant que d'une équipe d'agents assurant principalement l'entretien des équipements et des voiries communales. Depuis, la DDE s'est restructurée et a redessiné les limites géographiques des secteurs d'intervention de ses services territoriaux (voir article de Sofia Bouceddour). Aujourd'hui , le degré de présence des services territoriaux de la ODE auprès des communes, et en particulier des plus petites, diffère selon le service territorial. Le service territorial Ouest, dont le secteur est constitué pour la plupart de communes de moins de 10 000 habitants (25 sur 29) qui sont regroupées dans des intercommunalités modestes, récentes et encore peu développées, dispose d'un pôle ingénierie publique d'une quinzaine d'agents et intervient encore fréquemment auprès des communes de son secteur. Au contraire, les pôles ingénierie publique sont de moindre importance dans les services territoriaux Nord-est et Sud-est où se trouvent les plus importantes communes du département (Marseille, Aix, Aubagne) et où les petites communes sont incluses dans de grosses intercommunalités (MarseilleProvence-Métropole Communauté Urbaine, la Communauté d'Agglomération du Pays d'Aix et la Communauté d'agglomération Pays d'Aubagne et de l'Etoile). Les services du Département, quant à eux, n'interviennent dans les petites communes que pour l'aménagement des routes départementales. Ils sont même amenés à renvoyer les communes vers le secteur priÎ pour ce qui concerne les voiries en agglomération, car ne peuvent assurer la réalisation de toutes les études en interne. Malgré le transfert d'agents des ODE vers le Département le 1er mars 2007, faisant suite au transfert des routes nationales, les moyens d'études restent limités au sein des arrondissements territoriaux du Conseil général, l'essentiel du personnel transféré étant des agents d'exploitation. Le secteur priÎ s'est fortement développé dans le département depuis une vingtaine d'années. Les bureaux d'études pnves interviennent très fréquemment dans les petites communes, que ce soit pour des opérations d'aménagement ou des démarches de planification . Pour de petites opérations, les petites communes font aussi parfois appel à des géomètres, ou encore directement aux entreprises qui les aident à définir les travaux à réaliser. La population La population est, sinon un partenaire du moins un acteur de plus en plus important dans la construction de l'action d'aménagement. Sa participation est revendiquée par la population elle-même, ou plus exactement par le biais d'associations (oeuvrant, par exemple, pour la défense de l'environnement ou du patrimoine communal) ou de regroupements de population ou de riverains, constitués à l'occasion d'un projet. Cette participation est également revendiquée par les élus car elle légitime leur action . Si la population n'est parfois informée d'un projet que par l'intermédiaire du bulletin municipal ou par Actes INRETS n· 111 117 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des réunions de présentation, certains élus par contre mettent en place, au fil d'un projet controversé, une réelle concertation aboutissant parfois à une révision conséquente du projet. 4. De la mise à l'agenda à la mise en service un processus d'action sous fortes contraintes Avant d'aborder la forme générale du processus de l'action d'aménagement, il nous faut différencier le cas des communes selon la nature de l'intercommunalité à laquelle elles appartiennent. Les petites communes faisant partie de Marseille-Provence-Métropole Communauté urbaine159 ou bien du Syndicat d'agglomérations nouvelles (SAN) Ouest Provence 160 , sont en effet dans des situations particulières. Il s'agit d'intercommunalités importantes et bénéficiant de services techniques robustes. Le SAN est une structure ancienne dotée de moyens financiers et techniques importants. Quant à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, bien que guère plus ancienne que les autres intercommunalités du département, elle a bénéficié du transfert de personnels émanant des services de la Ville de Marseille. Toutes deux prennent en charge l'ensemble des aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes. La communauté urbaine a en effet compétence sur l'ensemble des voiries de son territoire. Dans le SAN, bien que la voirie des petites communes n'ait pas été transférée, les services techniques fournissent une assistance sur l'ensemble de l'opération d'aménagement (appels d'offres, études, suivi du chantier). La situation est différente dans les autres petites communes des Bouches-duRhône qui appartiennent aux communautés d'agglomération ou aux communautés de communes toutes récentes (postérieures à 2001 ), ou encore les 6 petites communes du département qui n'appartiennent à aucune intercommunalité. C'est du processus de l'action d'aménagement dans ces petites communes, autres que celles incluses dans la communauté urbaine ou le SAN, dont nous allons traiter ici. 4.1. L'inscription d'un aménagement de voirie à l'agenda Les éléments déclencheurs à l'origine de l'émergence d'un problème et d'une mise à l'agenda communal 161 d'un aménagement de voiries dans une petite commune, rencontrent généralement les valeurs de cadre de vie eUou de 11 communes parmi les 18 composant Marseille-Provence-Métropole, ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 160 3 communes sur les 6 que compte le SAN ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 181 L'agenda est compris ici comme l'agenda institutionnel. La problématisation a abouti à repérer le ou les acteurs publics responsables de la résolution du problème, la mise à l'agenda institutionnelle constituant un passage dans l'espace de décision (P. Muller et Y. Surel, 1998). 159 118 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans /es petites communes : quelle place pour la sécurité routiére dans le processus de construction de cette action publique ? sécurité, et concernent majoritairement deux espaces de la communes que sont les zones résidentielles et les centres de ville ou de village. Les voiries de lotissements sont souvent faites de façon à minimiser les coûts initiaux de construction. Au bout de quelques années, les trottoirs sont abîmés et l'écoulement des eaux pluviales défectueux. Les habitants demandent alors une intégration de la voirie du lotissement à la voirie communale afin qu'elle soit entretenue et aménagée. De plus, lorsque les lotissements sont anciens (une trentaine d'années), les voiries sont souvent surdimensionnées, car construites à une époque où l'accessibilité à l'automobile primait, et permettent des pratiques de vitesses éleÎes incompatibles avec la qualité de vie attendue aujourd'hui dans les quartiers résidentiels. La commune réaménage alors ces voiries. Il s'agit souvent essentiellement d'aménagement de surface. Dans les zones à urbanisation diffuse (zones NB dans les POS non encore transformés en PLU), de nombreuses voiries sont priÎes car résultant du désenclavement de terrains non directement situés le long du réseau de voiries. La chaussée est maintenant souvent dégradée. Dans ces zones, les voiries du réseau communal ou départemental, qui étaient avant des voies de rase campagne, supportent maintenant des usages urbains (accès fréquents, déplacements piétons, .. .). Les habitants de ces quartiers sollicitent alors l'aménagement des voies et la mise en place de trottoirs. Dans les centres de village, l'origine des réaménagements de voiries sont souvent des vitesses jugées excessives, du stationnement gênant, des déplacements piétons inconfortables et non sûrs, ou une volonté d'embellir le centre du village. 4.2. Des processus contraints par les procédures de demande de subventions et de marchés publics Les contraintes des recherches de subventions Lorsqu'un aménagement de voirie a été mis à l'agenda communal, l'action d'aménagement débute par la recherche de subventions. Que la commune soit seul maître d'ouvrage ou bien qu'elle participe à une action relevant également d'autres collectivités territoriales, l'obtention des subventions conditionne, dans la plupart des cas, l'action elle-même. Les petites communes font largement appel aux aides attribuées par le Conseil général, plusieurs formes de subventions existent pouvant faire l'objet de demande pour aménagement de voirie. Elles sollicitent aussi parfois des aides auprès d'autres instances (voir le paragraphe concernant le partenariat financier dans la partie « Une action publique partenariale » ). Les dossiers de demande de subventions doivent comprendre un avantprojet sommaire pour l'établissement d'un devis de l'opération. Les petites communes sont ainsi amenées à définir les grands principes de l'aménagement avant même qu'elles aient pu avoir recours à une expertise extérieure financée Actes INRETS n· 111 119 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux en partie grâce aux subventions. Selon l'ampleur, la complexité de l'opération, et selon les compétences techniques présentes au sein des services de la commune, l'avant-projet est réalisé soit en interne, essentiellement par le responsable des services techniques, soit avec l'aide d'entreprises avec lesquelles la commune a l'habitude de travailler, soit encore réalisé par la ODE comme assistance à maîtrise d'ouvrage délivrée dans le cadre de I'ATESAT. Les dossiers de demandes de subventions au Conseil général doivent être remis au cours du premier semestre. Ils font l'objet d'une Îrification administrative au sein du service Vie locale, puis d'une sélection par le service et par l'élu délégué aux communes. Si la demande de subvention concerne une route départementale, l'avis des services techniques (direction des routes ou arrondissements territoriaux) est parfois sollicité à ce stade. Les dossiers sélectionnés sont ensuite transmis aux commissions thématiques, composées d'élus, qui émettent un avis. L'acceptation finale des dossiers est faite par la commission permanente, composée également d'élus, qui se réunit tous les mois. Les axes prioritaires du Conseil général rentrent en compte dans le choix 162 des dossiers · Mais l'ordre de soumission des dossiers est également déterminant puisque l'acceptation des dossiers se fait au fil des mois. Les contraintes des marchés publics Hormis les prestations de conseil et d'assistance à maître d'ouvrage de la ODE rentrant dans le cadre de I'ATESAT, les autres prestations (assistance à maître d'ouvrage, maîtrise d'oeuvre études et travaux, réalisation des travaux) sont dans le champ concurrentiel et font l'objet de marchés publics. Il existe différents types de marchés. Ceux fréquemment utilisés en matière d'aménagement de voiries sont les marchés à bons de commande passés avec les entreprises de travaux, et les marchés à appel d'offres pour la maîtrise d'oeuvre, l'aide à la maîtrise d'ouvrage ou la réalisation des travaux. Les marchés à bons de commande sont passés avec une ou plusieurs entreprises pour une durée maximale de quatre ans. Pendant cette période, la commune peut faire appel à ces entreprises pour des prestations et des montants prévus dans le marché, selon ses besoins sur simple commande décrivant le contenu de la prestation . Les marchés à bons de commande sont relativement faciles d'utilisation d'autant que les services techniques et les élus connaissent bien l'entreprise. Outre les besoins en expertise technique pour l'établissement d'un programme, la passation d'un marché public implique le respect de ce cahier des charges et donc l'impossibilité de modifier de façon conséquente le contenu d'une prestation. Si un éÏnement intervient en cours de projet, nécessitant une modification du programme, un nouveau marché devra être passé. Cela impliquera alors des surcoûts et un allongement des délais de réalisation pas toujours compatible avec le calendrier des subventions, et avec le calendrier En 2007, les priorités du Conseil général des Bouches-du-Rhône sont : l'environnement, le sport et la jeunesse, la culture, le foncier et l'habitat social , l'accueil de la petite enfance. 162 120 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? communal des travaux annoncés, voire promis. Ainsi, le recours à une expertise technique extérieure faisant l'objet d'un marché public, surtout s'il s'agit d'un bureau d'études priÎ 163 , conduit à éviter les remises en cause, les réorientations, qui s'aÏreraient pourtant souvent nécessaires pour une action publique concernant un objet en perpétuelle évolution. Elle favorise, par contre, la recherche rapide d'un consensus et le recours à des arrangements, des ajustements en cas d'éléments nouveaux. 4.3. Des formes de processus se dessinant selon la nature des subventions, des marchés publics et de l'expertise Si les processus peuvent prendre des formes diverses, selon la nature de l'opération, les subventions sollicitées, les marchés publics ou les prestataires retenus, deux configurations paraissent plus courantes. Lorsque l'opération est simple et de faible montant, la demande de subvention se fait alors souvent auprès du Conseil général dans le cadre des «Travaux de Proximité». La maîtrise d'oeuvre (établissement du programme et suivi des travaux) se fait en interne dans les communes disposant au moins dans leurs services d'un agent de niveau A ou B ou bien, à défaut, d'un agent expérimenté d'une catégorie inférieure. Un marché public à appel d'offres de travaux est ensuite passé avec une entreprise. La commune a parfois aussi recours à un marché à bon de commande. Parfois c'est la ODE qui, assurant la maîtrise d'oeuvre travaux, aide à la définition du programme, dans le cadre de l'ATESAT si la commune dispose d'une convention. Lorsque l'opération est plus complexe ou d'un montant éleÎ, la demande de subvention au Conseil général se fait plutôt sous la forme d'un contrat départemental de développement et d'aménagement, d'autres subventions peuvent également contribuer au financement (subvention intercommunale, dotation globale d'Équipement, réserve parlementaire). Les services techniques ne pouvant pas assurer la maîtrise d'oeuvre en interne, un marché à appel d'offres ou deux sont alors passés pour la maîtrise d'oeuvre études et la maîtrise d'oeuvre travaux. Le programme du marché est établi par la commune lorsque les compétences de ses services techniques le permettent, la commune peut aussi faire appel à la DDE lorsqu'elle a une convention d'ATESAT. Quant au marché de travaux (avec une entreprise), le dossier est préparé par les services de la commune avec parfois l'aide du bureau d'études ayant conçu le projet. Les agents des pôles « Ingénierie publique » de la ODE sont conscients que les prestations, notamment celles en aide à la maîtrise d'ouvrage, demandent du temps et parfois de multiples retours en arrière avant d'arriver à comprendre les objectifs du maitre d'ouvrage et à y répondre. Ils revendiquent pour ces raisons la nécessité d'une ingénierie publique, quelle que soit même l'institution qui assure ces prestations. 163 Actes INRETS n· 111 121 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux 4.4. Un besoin d'expertise technique tout au long du processus de construction de l'action Nous venons de le voir, l'expertise technique est nécessaire tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement. Evidente aux étapes de conception (maîtrise d'oeuvre études), ou à celles de réalisation pour le suivi des travaux (maîtrise d'oeuvre travaux), elle n'en est pas moins indispensable à celle de l'établissement des programmes de marché public et des estimations pour les demandes de subventions (maîtrise d'ouvrage). Si les prestations de maîtrise d'oeuvre sont plus faciles à identifier et à circonscrire, dans leur contenu comme dans le temps, et plus facile à confier ainsi à un prestataire extérieur, la maîtrise d'ouvrage, sorte de fil conducteur ou de « liant » de ces étapes, nécessite une expertise technique plus permanente. La coordination entre les prestations d'études et les prestations de réalisation se réÏle essentielle à l'atteinte des objectifs d'aménagement. L'étape des travaux, en raison de ses imprévus et des éléments nouveaux intervenants à cette étape, nécessite fréquemment l'ajustement des aménagements pensés à l'étape de la conception . En l'absence d'une coordination , notamment lorsque les prestataires sont différents, les objectifs initiaux, s'ils ne sont pas clairement explicités dans le projet ou bien portés par le maître d'oeuvre, risquent de s'effacer au profit de celui de résoudre les nouvelles contraintes du chantier. En l'absence de compétence interne au sein des services communaux, c'est l'importance de la qualité de l'aide à la maîtrise d'ouvrage, tant en termes de niveau d'expertise offerte qu'en termes de suivi, qui est ici souligné. 5. Discussion et conclusion : quelle prise en compte de la sécurité routière? Nous venons de présenter les principales caractéristiques des processus d'aménagement des voiries dans les petites communes des Bouches-duRhône. Se pose maintenant la question de leurs possibilités à constituer des conditions favorables à une prise en compte de la sécurité routière . L'action d'aménagement des voiries est-elle une démarche décloisonnée ? Articule-telle les échelles d'intervention ? Les connaissances en sécurité sont-elles mises en oeuvre ? Les objectifs et les techniques de sécurité sont-ils intégrés à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement ? 5.1. Une construction décloisonnée ? La petite taille des communes est un facteur de décloisonnement. Les élus (maire, adjoints) comme les responsables des services administratifs et des services techniques sont faciles d'accès. Au sein de la commune, la prise en charge de l'action se fait la plupart du temps par le trio maire 1 directeur général des services 1 directeur des services techniques. Les autres responsables locaux (gendarmerie, chefs d'établissements scolaires ... ) pouvant être 122 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans Je processus de construction de cette action publique ? concernés par l'aménagement, sont également facilement impliqués. Cette proximité est un facteur de globalité de la construction du problème et de l'action. Cependant, d'autres éléments tendent à cloisonner l'action. Le découpage des compétences en matière de voiries entre différentes collectivités territoriales multiple les acteurs et favorise un sectionnement de l'action. Mais comme l'analyse Patrice Duran (2006), plus que le découpage des compétences, ce sont les difficultés à produire collectivement une action efficace qui posent problèmes. Le recours à de multiples prestataires ne facilite pas le décloisonnement de l'action. La ODE ou les services techniques du Conseil général, de par l'organisation interne de leurs services, ont eux-mêmes des difficultés à proposer des prestations décloisonnées. La ODE s'est restructurée au début des années 2000. Les subdivisions ont été supprimées pour donner naissance à des services territoriaux organisés en pôles spécialisés. Les modes de travail entre pôles sont encore à construire. Actuellement, par exemple, le pôle Ingénierie publique, où se trouvent les agents compétents en voiries, n'est que rarement concerté dans le cadre de l'élaboration d'un PLU ou de l'instruction d'un permis de construire, activités assurées par les pôles Cadre de vie et Instruction contrôle. Le Conseil général constitue un acteur quasi-incontournable de l'action d'aménagement de par son rôle de financeur, tout particulièrement pour les communes les plus modestes. Si le Département continue à jouer un rôle de guichet financier pour toutes les opérations d'aménagements courants, il développe également des subventions négociées sous forme contractuelle, aux travers des contrats départementaux de développement et d'aménagement. Ces dispositifs financent des programmes d'aménagement urbain qui se doivent cohérents à l'échelle de la commune, établis dans le cadre d'un plan global d'aménagement et en lien avec les thèmes prioritaires du Département. De tels contrats ont la capacité à constituer de Îritables leviers pour la promotion d'actions décloisonnées et collectives. 5.2. Un déficit de planification à l'échelle de la commune Nous l'avons vu précédemment, peu de réflexions concernant les déplacements et les voiries sont menées à l'échelle de la petite commune. Le développement des intercommunalités, le transfert de la compétence transports, ont conduit à des réflexions de planification à l'échelle du territoire intercommunal (les POU). Cependant dans les intercommunalités multipolaires, ce qui est le cas notamment de communautés d'agglomération, ces réflexions sont souvent centrées sur la commune principale. Les petites communes n'y sont pas absentes, mais elles ne sont pas abordées de façon individuelle comme des entités urbaines à part entière avec chacune ses spécificités propres, même lorsqu'il s'agit de communes isolées. Certaines mesures des projets des POU leur sont particulièrement consacrées mais, à l'exception de la Actes INRETS n· 111 123 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux reprise des coups partis ou des opérations déjà projetées par les communes, ces mesures sont envisagées de façon globale sous forme de principes généraux non déclinées sur les différents territoires communaux. Cela ne remplace pas une réelle réflexion à l'échelle de la commune qui n'est pas menée par ailleurs. Le développement de la planification à l'échelle intercommunale, plaçant ces questions du côté de l'intercommunalité, n'aurait-il pas pour effet pervers de constituer un frein au développement d'approche cohérente des déplacements et des voiries à l'échelle de la commune ? La planification des déplacements et des voiries à l'échelle communale pourrait-elle être encouragée par les intercommunalités elles-mêmes en articulation avec l'échelle intercommunale ? Les Contrats Départementaux de Développement et d'Aménagement passés par le Conseil général avec les communes pourrait-il constituer un vecteur de promotion de ces démarches ? 5.3. Les connaissances en sécurité routière mises en oeuvre Dans les services techniques communaux, les connaissances en sécurité routière sont peu présentes. Même lorsque la commune dispose d'agents de niveau A ou B, ceux-ci sont accaparés par les procédures administratives (demandes de subventions, marchés publics) qui laissent peu de place au développement de connaissances techniques spécifiques. Ils s'en remettent aux prestataires techniques extérieurs, qu'il s'agisse des bureaux d'études priÎs, des services de la ODE ou des services du Département. Les compétences en matière de sécurité routière et plus largement d'aménagement de voiries sont historiquement l'apanage des services de la ODE. Cependant, avec le transfert des routes nationales et le départ vers les services du Département des agents travaillant dans le domaine des routes, on peut se demander si les compétences, encore présentes à ce jour au sein des pôles Ingénierie Publique, ne vont pas s'étioler au fil des années du fait de la faible masse de personnel affectée à ces thèmes et des mécanismes de mutations. De plus, la ODE est présente auprès des communes, de façon hétérogène dans le département, et tend à diminuer le volume de prestations de maîtrise d'oeuvre. Les petites communes ont alors de moins en moins l'opportunité de bénéficier des compétences techniques des services de la ODE pour la conception et la réalisation de leurs voiries. Dans les services du Conseil général, les compétences techniques en matière de routes sont présentes au sein de la direction des Routes, mais les arrondissements territoriaux qui sont en contact direct avec les communes ont peu de moyen d'études. En charge, sur leur secteur, de la gestion du réseau nouvellement élargi des routes départementales, ils ont privilégié le transfert vers leurs services de personnel d'entretien et d'exploitation des routes de la ODE, au détriment de personnels d'études. Les arrondissements territoriaux sont donc peu disponibles pour prendre en charge des études d'aménagement sur leurs routes départementales, plus particulièrement en urbain, et renvoient parfois les communes vers des bureaux d'études priÎs, en assurant le 124 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? financement de l'étude et aussi parfois un rôle de conseil auprès de la commune ou du bureau d'études. Quant aux bureaux d'études priÎs, ils sont nombreux à s'être développés dans la région depuis une vingtaine d'années. Leurs compétences en matière d'aménagement de voiries et en sécurité routière sont cependant hétérogènes. 5.4. Intégration de la sécurité routière dans la construction de l'action La sécurité routière est souvent une préoccupation ayant contribué à la problématisation et à la mise à l'agenda d'une action d'aménagement, même si l'élément déclencheur n'était pas une question de sécurité. Cependant au cours de l'action, cette préoccupation résiste mal à la confrontation avec d'autres objectifs (par exemple l'optimisation financière d'une opération d'aménagement foncier, la satisfaction de demandes de riverains, ou encore des considérations d'ordre technique comme l'écoulement des eaux ou les difficultés à déplacer des réseaux, etc.). Les prises en charge successives du projet par des prestataires extérieurs différents peuvent également constituer une entrave à l'intégration de la sécurité. C'est particulièrement le cas entre la phase de conception et celle de réalisation. Face à des éléments nouveaux ou à des contraintes de chantier, les choix d'aménagement, les dimensionnements, répondant à des objectifs de sécurité, peuvent être légèrement revus. Si cet objectif de sécurité, n'est pas repris par la maîtrise d'oeuvre travaux, les modifications risquent d'y être contraires. Les contraintes de temps et les contraintes financières qu'imposent les mécanismes de subventions, des marchés publics et les calendriers communaux d'une part, et les difficultés de coopération entre acteurs d'autre part, tendent à écarter des remises en cause d'un projet. Si un problème de sécurité est mis à jour, des équipements de sécurité, sortes d'arrangements, seront préférés à l'abandon d'un projet consensuel pour une nouvelle recherche d'aménagement intégrant la sécurité dans sa conception . L'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité routière dans l'action d'aménagement des voiries apparaît ainsi fragile face aux autres préoccupations, à l'enchaînement des prestations techniques, à la difficile construction collective et aux contraintes des procédures de demande de subventions et de marchés publics. L'intégration de la sécurité repose, dans ces conditions, sur une maîtrise d'ouvrage forte, garante de l'objectif de sécurité qu'elle aura explicité et qu'elle portera tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement et dont elle chargera les différents prestataires. Dans les petites communes, où les moyens humains et techniques sont limités, apparaît l'importance d'une aide à la maîtrise d'ouvrage générale portant sur l'ensemble du processus, et non limitée à une expertise ponctuelle. Actes INRETS n· 111 125 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les grandes intercommunalités du département (Communauté urbaine, SAN) prennent en charge les aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement dans les communes de leurs territoires. Les services territoriaux de la ODE, bien que souhaitant développer leurs prestations d'aide à la maîtrise d'ouvrage, n'ont pas les moyens d'intervenir dans toutes les autres communes. Le Conseil général, qui fournit actuellement une aide financière importante, peut avec le développement de la contractualisation, inciter à des formes d'action plus cohérentes et à la prise en compte de certains objectifs. Depuis 2002, il a par ailleurs mis en place une Agence technique départementale à laquelle les communes du département peuvent faire appel, mais les aides proposées à ce jour se limitent aux dimensions juridiques. A moins que le Conseil général ne souhaite affirmer son rôle en matière de solidarités territoriales en élargissant son soutien aux communes aux dimensions techniques, on peut alors se demander si les intercommunalités récentes, avec dans l'avenir des services étoffés, ne pourraient pas se développer dans le sens d'assurer, auprès des petites communes, un rôle d'assistance à la maîtrise d'ouvrage qui contribuerait à constituer un contexte à l'action d'aménagement des voiries plus favorable à une prise en compte de la sécurité routière. Références Caillasse J. (2006). «La "complexité" pour que rien ne change?» . Pouvoirs Locaux W 68 1/2006. pp. 38-42. CERTU-SETRA (1992). Sécurité des routes et des rues. 436 p. CNFPT, DGCL (2004). Bilans sociaux 2001 , Synthèse des rapports au CTP sur l'état des collectivités territoriales au 31 décembre 2001, Tome 2 : éléments par type de collectivités. Duran P. (2006). «Les vraies questions, aujourd'hui, sont celles du pouvoir, de la hiérarchie et des capacités d'action ». Entretien, propos recueillis par Antoine Lenz. Pouvoirs Locaux W 68 1/2006. pp. 94-100. Duran P., Hérault B. (1992). « L'administration à la découverte du politique : l'équipement en décentralisation», Annuaire des collectivités locales, CNRS/GRALE. Douillet A.-C. (2003). « Les élus ruraux face à la territorialisation de l'action publique» , Revue Française de science politique, vol. 53, no 4, pp. 583-606. Fleury O. (2005). Ville et réseaux de déplacements, vers un métier de la sécurité routière? Rapport INRETS, Coll. synthèse no 49. Arcueil : INRETS, 89 p. Laborie J.-P. (1997). « Les petites villes et la métropolisation », in Bourg et petites villes, Actes du colloque de Nantes, Edition préparée par Laborie J.-P., Renard J., Presses universitaires du Mirail-Toulouse, coll. Villes et Territoire, pp. 21-48. 126 Actes INRETS no 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Muller P., Surel Y. (1998). L'analyse des politiques publiques, 2ème éd. , Paris, Ed . Monchrestien, Coll. Clefs politique , 156 p. Quivy R., Van Campenhoudt L. (1995). Manuel de recherche en sciences sociales, nouvelle édition , Paris , Ed . Dunod, 287 p. Yerpez J., Bouceddour S. (2004). L'élu local et la sécurité routière, journal de vie, Rapport de convention INRETS-DRAST, 245 p. Actes INRETS no 111 127 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière ( 1902-1972) Sébastien Gardon Institut d'études politiques de Lyon, Université de Lyon - Laboratoire RIVES ENTPE - UMR CNRS 5600 Article accepté le 13 novembre 2007 Résumé : l'objectif de cet article est d'analyser la place des mondes automobiles dans la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains. Nous chercherons à analyser le r61e joué par certaines associations locales, en particulier l'Automobile-Club du Rh6ne, la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, comme force de propositions et d'expertises dans le cadre de la gestion de la sécurité routière à Lyon. Ce sera également l'occasion de repérer, à travers certains parcours d'acteurs associatifs ou techniques, des trajectoires d'experts en matière de sécurité et de circulation routières. Nous pourrons alors montrer comment les pouvoirs urbains ont pu, pendant longtemps, laisser à la société civile la prise en charge des principales initiatives en matière de sécurité routière. En même temps, nous pourrons repérer sur ces questions de nombreuses tentatives de coopération entre sphère publique et sphère priÎe. Dans ce sens, nous serons en mesure d'analyser la structuration d'un espace délibératif parapublic, associant les mondes automobiles aux instances publiques locales. Cette contribution a pour objectif d'analyser la participation des mondes automobiles à la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains 164 . Nous voudrions montrer comment et dans quels buts ils ont contribué à mettre en place les prémices d'une première intervention concernant la sécurité sur les routes . A travers ces mondes automobiles, nous désignons l'ensemble des acteurs, institutions et regroupements représentatifs du secteur des transports automobiles et lié, plus ou moins directement à la Je tiens à remercier Michèle Guilbot pour son invitation à la Journée d'Etudes « Sécurité routière et diversité des réseaux locaux » organisée par le département Mécanismes d'accidents de I'INRETS à la Maison méditerranéenne des Sciences de l'Homme de Aix-en-Provence, le 14 juin 2007. Sa lecture de ce texte et celle de Mathieu Flonneau , que je remercie également, ont permis d'en clarifier le propos. 164 Actes INRETS n· 111 129 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux production et à l'usage de l'automobile comme moyen de locomotion. Mais dans le cadre de ce travail, nous étudierons plus spécifiquement les acteurs de cette sphère que l'on va retrouver progressivement au sein de l'AutomobileClub du Rhône (ACR) puis de la Prévention routière ou chez les Chevaliers de la Route. Nous aurons l'occasion de revenir plus loin sur la composition sociale, politique et économique de ce secteur. Cette terminologie de « monde(s) » est souvent employée par les membres et les acteurs eux-mêmes de ce(s) monde(s) automobile(s) qui désignent ainsi le « système automobile » auquel ils participent et contribuent. A travers cette catégorie, on rejoint donc une dénomination indigène très répandue même en dehors du monde automobile, si tant est qu'il en existe un dehors dans nos sociétés occidentales contemporaines. Dans un cadre analytique, le numéro spécial de 1972 de la revue Le Mouvement socia/165 travaille cette notion mais dans une acceptation directement industrielle. Plus tard avec le collectif dirigé par Anne-Françoise Garçon 166 , ce vocable de monde automobile est davantage explicité pour qualifier à la fois le système technique automobile et l'implication des usages de l'automobile dans la société. Dans une autre perspective, Mathieu Flonneau est amené à employer plutôt la notion de « milieu associé » lorsqu'il évoque la fertilité de la rencontre de plusieurs sphères et d'acteurs, 167 faisant système autour de l'automobile à Paris au début du vingtième siècle . Nous allons de notre côté adopter la notion de mondes en écartant d'autres formulations telles que milieu, champ, configuration, système, secteur, différemment connotées. Ce vocable de mondes permet d'évoquer la variété et la complexité des mondes automobiles, sans implication épistémologique, tout en désignant les acteurs qui les constituent à travers une représentation, une conception et une acceptation homogène. Au préalable, il est utile de faire un point sur les sources utilisées pour repérer ces mondes automobiles. Nous avons rencontré certaines difficultés pour retrouver des documents les concernant. L'ACR, acteur central de l'interface entre monde associatif et pouvoirs publics, n'a pas pu conserver de Îritables archives priÎes. Aux archives départementales du Rhône, de même qu'aux archives municipales de Lyon, il y a également très peu de traces concernant ce club. Parallèlement, nous n'avons pas pu rencontrer de contactsressources ou de témoins. Les renseignements les plus utiles proviennent des différentes revues 168 qui ont accompagné le développement et relayé les informations et les activités de ces associations. 165 Cf. numéro spécial d'octobre-décembre 1972 sur« Le Monde de l'automobile», Le Mouvement social, n· 81. 166 Garçon A.-F. (dir.), (1998). L 'automobile, son monde et ses réseaux , Presses Universitaires de Rennes, Rennes. 187 Flonneau M. (2002). L 'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1 p. 47. , 188 La liste des revues que nous avons pu consulter aux Archives municipales de Lyon (AML), aux Archives départementales du Rhône, à la Fondation de l'Automobile Marius Berliet ou à la Bibliothèque municipale de Lyon, figure en bibliographie. 130 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ces revues nous ont permis d'accéder à une masse d'informations considérables dans des domaines très variés, concernant bien sûr le plan du fonctionnement et des activités internes aux associations dont nous allons parler, mais aussi très riches, tant du point de vue de la connaissance des mondes automobiles français et lyonnais qu'en ce qui concerne leurs liens avec les pouvoirs publics locaux. Avant d'aborder plus précisément ces mondes automobiles, il faut présenter rapidement les trois associations qui constituent le socle de notre étude. Signalons au préalable la présence, dans le contexte français de la fin du dixneuvième siècle, du Touring-Ciub de France (TCF) créé en 1890 et de l'Automobile-Club de France (ACF) créé en 1895. Dans la foulée de ces premières créations nationales, le développement important autour du TCF reste plutôt centralisé 169 alors que du côté de I'ACF, on assiste à la naissance en province de plusieurs clubs par région ou par ville 170 · De son côté, I'ACR est créé en 1902 suite à un mouvement de refondation à partir de l'AutomobileClub de Lyon par une soixantaine d'automobilistes. Pour être admis comme sociétaire de I'ACR, il faut être parrainé par deux membres du Club, adhésion qui est validée lors des comités directeurs mensuels du Club. Il fonctionne avec un comité directeur (comprenant un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un secrétaire général adjoint, un trésorier, un trésorier adjoint et des membres élus), un secrétariat, une bibliothèque, un salon et plusieurs commissions importantes (administrative, technique ou consultative). En France, la Prévention routière est créée en 1949, mais le premier comité départemental est expérimenté à Lyon dès 1947 à l'initiative du docteur Tavernier, membre de I'ACR. Cette association est reconnue d'utilité publique sur le plan national en 1955 et participe à la formation des conducteurs depuis 1991 en organisant des stages de récupération de points 171 . Localement, elle est organisée en comité départemental de la Prévention routière avec un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un trésorier et des membres d'honneurs 172 · Ses activités s'articulent autour de la présence des délégués et des inspecteurs départementaux de la sécurité routière ainsi que d'un conseil qui comprend des personnalités qualifiées. Comme I'ACR, l'association est organisée en commissions : commission d'information, commission d'information et de propagande, commission de la route et commission des finances . Dans une logique de déconcentration à partir de Paris , seuls quelques délégués départementaux du TCF étaient présents dans certains départements, dont un à Lyon . 17 Citons notamment l'AC de Nice créé en 1896, l'AC du Sud-ouest, créé initialement en 1897 sous l'appellation l'Automobile Bordelais, l'AC de Marseille-Provence créé en 1899, l'AC du Nord créé en 1901 , l'AC de Bourgogne créé en 1902 ou l'AC de l'Ouest, le plus important des Automobile-Club de province. 171 Entretien avec le directeur départemental actuel du Comité de la Prévention routière du Rhône, Bernard Loreille, réalisé le 01/10/04. 112 Voir « La Prévention routière s'organise pour conjurer les accidents », Le Carnet de l'Automobile, n· 11 , novembre 1952. 169 ° Actes INRETS n· 111 131 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux A l'initiative de Maître Amieux, l'un des membres les plus actifs de I'ACR, les Chevaliers de la Route sont créés en juin 1966 à Lyon sous le nom d'Association internationale des grands conducteurs et des pilotes sportifs 173 . Pour devenir membre du groupement, il faut répondre à certains critères qui permettent aux postulants, une fois retenus, d'être répartis en trois catégories : aspirants, compagnons, pionniers de la Chevalerie de la Route. Elle fonctionne avec un comité qui comprend un président, des vice-présidents, un secrétaire général, deux secrétaires généraux adjoints et un trésorier. De nombreux liens expliquent l'engendrement et les relations de proximité entre ces trois organisations. Comme nous l'avons indiqué, Maurice Amieux, membre important de I'ACR, fonde les Chevaliers de la Route. Le premier président en 1966 est le docteur Daligand, lui aussi membre important de I'ACR et par ailleurs président régional de l'Automobile-Club Médical de France. Mais ces liens de proximité vont dans les deux sens. Ainsi, Henry Dugelay, président du comité du Rhône de la Prévention routière, devient en 1968, président de I'ACR. Par ailleurs, il faut souligner que de nombreux adhérents sont membres à la fois de ces trois structures et participent activement à leurs différentes commissions. On peut ainsi dire qu'à partir de la fin des années 1940, I'ACR fait office de relais vers d'autres niveaux d'action et de regroupement, tels que la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, plus axés sur les questions de prévention et d'éducation des usagers. Notre développement se déroulera en trois temps. Nous verrons tout d'abord comment ces mondes automobiles se positionnent pour devenir légitimes auprès des pouvoirs publics. Dans un second temps, nous regarderons leurs activités et comment celles-ci ont contribué à définir la question des accidents de la route, préalablement à une intervention publique. Enfin nous verrons comment ils ont réussi à se rendre indispensables dans la gestion des enjeux de sécurité routière, notamment à travers la constitution d'un espace délibératif parapublic. 1. Le positionnement des mondes automobiles, en quête de reconnaissance auprès des pouvoirs publics De manière générale, puis surtout sur le plan chronologique, nous évoquerons davantage le rôle et les actions de I'ACR. A sa création à l'hiver 1901-1902, le Club s'était donné trois objectifs principaux : le développement du tourisme, celui du sport automobile et celui de l'industrie automobile. 173 Siège à Lyon, au 172, avenue Félix Faure. 132 Actes INRETS n· 11 1 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Au-delà de ces ambitions, un enjeu préliminaire devait bénéficier de toute l'attention de ces pionniers de l'automobile, celui de favoriser l'acceptation de l'automobile afin de permettre son développement. 1.1. La lutte contre l'autophobie Dans un premier temps, les actions de I'ACR se tournent donc 174 principalement vers la lutte contre l'autophobie pour l'acceptation de l'automobile. Cette attitude est combattue à travers deux dimensions. Du côté des populations, il s'agit de dépasser les problèmes d'acceptation des Îhicules à moteur175 . Ces représentations proviennent, pour la plupart, des populations 177 rurales 176 . Elles sont répertoriées dans la presse . La Revue de I'ACR relaie certaines pratiques de l'époque, telles que le lancé de pierre sur les voitures 178 , 179 la mise en place de tessons de bouteille sur les routes ou la pratique du fil 180 tendu au passage des automobilistes dans certaines localités. D'un autre côté, on peut également percevoir une certaine autophobie de la 181 part de certaines autorités locales · En prenant des arrêtés restrictifs contre la circulation automobile (notamment en limitant la vitesse ou le stationnement) ou en réalisant certains types d'aménagements (mise en place de cassis ou de dos d'âne), certaines communes ont essayé de restreindre le développement de l'automobile. Une lettre ouverte adressée aux maires des 36 170 communes 182 de France en 1933 par le président de I'ACR, le docteur Carle, revient sur ce problème et insiste pour mettre un terme à ces mesures et à leurs applications : Voir l'article «Variations sur l'autophobie », Revue de /'ACR, n·1o. septembre 1907, pp. 465470. 175 Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, Lyon . 176 Voir notamment sur ce point Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur /es campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université Lyon 2. 177 Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain , l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, Lyon 2, pp. 33-36. 178 «Gare aux pierres », Revue de I'ACR, n· 3, juin 1906, pp. 116-120. 179 Particulièrement repéré sur la Route de La Tour de Salvigny à Lyon , et relaté en séance du Comité directeur de I'ACR du 28 novembre 1913, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1913. 180 «Pour ne pas être décapité» , Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1913. 181 Voir Bardou J.-P., Chanaron J.-J ., Fridenson P. et Laux J. M., (1977). La révolution automobile, Albin Michel , Paris, p. 42. 182 Publiée dans le n· 7 de juillet 1933 de la Revue de l'A CR. 174 Actes INRETS n· 111 133 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Je veux que ma première phrase exprime la reconnaissance que doivent tout d'abord les automobilistes d'aujourd'hui aux préfets, aux maires et en général à tous ceux qui ont collaboré en ces dernières années à l'organisation de la circulation et du même coup au perfectionnement du tourisme en France. Nombreux sont parmi nous ceux qui ont connu la néfaste période de l'allure de l'homme « au pas » ou du « dix à l'heure » aveuglément ou systématiquement appliqué. La sagesse l'a emporté, et nous devons reconnaître que, dans l'énorme majorité des cas, les règlements sont devenus plus raisonnables, et les gendarmes plus conciliants. Or c'est précisément le charme de cette entente cordiale qui nous fait vivement regretter les heurts épisodiques qui se produisent de temps à autre. Il serait facile et préférable de les éviter, car ils ne profitent ni à la circulation, ni au tourisme, ni à la maréchaussée. ( ... ) nous demandons aux maires, auxquels la loi municipale de 1884, donne tous les pouvoirs de réglementation , de bien vouloir en faire un bon emploi et de placer aux endroits dangereux les gendarmes, dont l'utilité est incontestable par ce temps de circulation intensive. La raison , les nécessités de la circulation et aussi le bon usage des deniers publics plaident en faveur de ce choix judicieux. Nous demandons aux gendarmes de bien vouloir nous aider à maintenir la bonne entente qui est en ce moment la condition de toute circulation. S'il plaisait aux automobilistes d'appliquer rigoureusement le 18 ou 20 à l'heure qui régit Lyon et d'autres grandes villes voisines, les rues seraient entièrement embouteillées en moins d'une heure - et toute circulation rendue impossible, aussi bien pour les autos que pour les tramways et même les piétons. ( .. . ) Ce pouvoir dictatorial, qu 'ils possèdent en France, doit les inciter à la plus grande justice, inspirée par la raison plus que par le règlement. C'est à ces sentiments que je fais appel, en les conviant à une amicale collaboration en vue de la tranquillité de nos dimanches, aussi bien que du développement du tourisme français. » Au-delà de cet activisme initial et indispensable qui va inscrire dans la durée les mondes automobiles, les objectifs du Club concernent trois mouvements liés : le développement de l'industrie automobile, celui du sport automobile, et la facilitation des pratiques touristiques. L'histoire et la structuration progressive de l'association convergent vers ces enjeux, ce que réÏlent les politiques de ses différents présidents, le recrutement et l'origine de ses adhérents, ainsi que le développement de ses commissions et des services proposés. 1.2. L'ACR, lieu mondain de sociabilité Parallèlement, les activités de I'ACR sont étroitement liées aux caractéristiques sociales des membres qui le constituent. On peut dire en ce sens qu'il représente à Lyon, au milieu d'autres cercles et d'associations, un lieu mondain de sociabilité. A côté des membres d'honneur, que sont les personnalités nationales, comme le président de I'ACF ou celui du TCF, et locales, comme le préfet du Rhône, le gouverneur militaire, l'archeÐque, ou le maire de Lyon, il cherche à tisser des liens avec et par la participation de plusieurs personnalités lyonnaises, principalement des médecins, des 134 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) industriels, des sportifs, des hommes politiques, des personnels administratifs, ou des journalistes. Ce mode de fonctionnement prend même parfois des formes aristocratiques, comme en attestent l'utilisation au sein du Club des termes de maîtres ou domestiques, l'existence d'un service de placements de chauffeurs, le recours à des récompenses 183 et bien sûr le parrainage pour adhérer au club . Ainsi , au sein de I'ACR, on pouvait retrouver plusieurs conseillers municipaux, conseillers généraux, des ingénieurs des ponts et chaussées ou du service vicinal, des membres du tribunal de Lyon ou du personnel des services de police. Les principaux acteurs de la vie automobile à Lyon, c'est-à-dire les constructeurs d'automobile, les garagistes, les transporteurs, étaient également membres du Club à côté d'autres personnalités lyonnaises importantes, tels les médecins, industriels, journalistes, comme on l'a vu . Lors des principaux éÏnements organisés par I'ACR (courses automobiles, concours, banquets, bals, galas, assemblées générales, conférences, salons), qui symbolisent les moments forts de l'activité du club, on pouvait très facilement retrouver les principales personnalités politiques, militaires, administratives, industrielles et médiatiques de la scène publique lyonnaise. Ces dernières pouvaient alors, le temps d'un rassemblement ou d'une manifestation, s'afficher et partager le même point de vue sur le développement de l'automobile en ville, alors qu'elles pouvaient avoir des avis divergents quant à la manière d'organiser ce développement 184 . Néanmoins par leur adhésion au club, elles témoignaient d'une certaine manière une volonté commune de promouvoir ce nouveau mode de transport. Aussi le Club ne manquait pas, à l'occasion de la nomination d'un nouveau préfet ou d'un nouveau gouverneur de la ville de Lyon, de le recevoir 185 personnellement dans ses salons . Par là même, lors de l'organisation de la venue d'une personnalité politique ou intellectuelle à Lyon ou de l'organisation d'une conférence sur un thème touchant à l'automobile ou au tourisme, les salons de I'ACR étaient proposés très volontiers comme lieu de réception et 183 En séance du comité directeur de I'ACR du 27 janvier 1930, le président Deydier confirme qu'il a envoyé au chef du corps des gardiens de la paix de Lyon une somme de 2 000 francs , destinée à récompenser les gardiens de la paix les plus méritants parmi ceux qui assurent le service de vigie dans la ville de Lyon , cf. Revue de /'ACR, n· 2, février 1930. 184 Le secrétaire général pour la police du Rhône ne partageait pas forcément les mêmes vues que certaines industriels ou ingénieurs lyonnais, notamment en terme de réglementation de la circulation. 185 Les réunions du comité directeur de I'ACR du 3 novembre et du 15 décembre 1911 mentionnent la réception du nouveau gouverneur militaire de Lyon et sa nomination comme membre d'honneur de I'ACR, cf. Revue de /'ACR, n· 11, novembre 1911 et n· 12, décembre 1911 . Plus tard est à nouveau évoquée la réception à I'ACR du nouveau gouverneur militaire de Lyon en septembre 1932 puis du nouveau préfet du Rhône, M. Villey-Desmesrets, le mercredi 14 décembre 1932, cf. « L'ACR reçoit le nouveau Préfet du Rhône », Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1932. La passation de pouvoir en 1957 entre les préfets Massenet et Ricard est également relayée dans la Revue : « M. Massenet quitte Lyon (... ) bienvenue à M. Ricard , Inspecteur général de l'Administration >> , Le Gamet de l'automobile , N" 67-68, juillet-août 1957, p. 11 . Actes INRETS n· 111 135 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux point de ralliement de la presse locale 186 . Enfin certains moments ou réalisations lyonnaises sont l'occasion de réunir des personnalités locales autour de I'ACR : manifestations, opérations, visites de chantiers ou inaugurations. Elles se rassemblent notamment pour les travaux et l'inauguration du tunnel de la Croix-Rousse, de l'axe Nord-Sud 187 , du tunnel de Fourvière ou à l'occasion des chantiers de parkings souterrains construits dans les années soixante et soixante-dix. On peut donc dire que I'ACR fonctionne comme un lieu de rassemblement de certains décideurs économiques et publics locaux. Il représente en ce sens un endroit ressource principalement pour les constructeurs d'automobiles, en fonction des périodes liées à la propre évolution de leurs activités, ou pour certains acteurs locaux, comme les ingénieurs ou les conseillers municipaux. Dans cette perspective, la participation à I'ACR permettait à ces nouvelles élites 188 industrielles, techniques, ou locales , qu'elles soient politiques, administratives, de lier leurs activités au loisir. Elles «y trouvent une structure permettant de concilier plaisir et utilité. Pour les uns, le club est directement en lien avec leur pratique professionnelle, pour les autres, il offre des services pratiques et des activités dans un secteur de pointe » 189 . 2. Les activités de ces associations automobilistes, relais des pouvoirs urbains et creuset de la définition des problèmes publics Au-delà des premières années de fonctionnement de I'ACR, où il était surtout question de l'organisation de courses automobiles et de l'encouragement au sport automobile, c'est tout d'abord au niveau de la dénonciation de l'autophobie que l'automobile est transformée en question sociale ou politique au sein de I'ACR. Puis progressivement elle est abordée sur le plan des accidents, dans l'optique de faire accepter l'automobile et ses accidents de la route. Ici, par l'action et l'information diffusée par I'ACR et relayées par sa revue, va apparaître un enjeu de définition et de sensibilisation Cette pratique perdure puisque Dominique Perben - ministre des transports et lyonnais - a été reçu dans les Salons de I'ACR en début d'année 2007 , comme l'avaient été avant lui d'autres ministres des Transports, par exemple le lyonnais Pinton, à l'occasion d'un débat sur les autoroutes à Lyon le 16 avril et le 22 octobre 1956, cf. «M. le secrétaire d'Ëtat Pinton a présidé le 16 avril- à l'opéra- une triple conférence sur les autoroutes» , Le Carnet de l'automobile , N· 53, mai 1956, p. 2, et « M. le Ministre Pinton à I'ACR, Espoir d'autoroutes », Le Carnet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 29. 187 Visite du chantier de l'Axe Nord-Sud à l'automne 1956, cf. «Ponts, Quais et Dôme», Le Carnet de l'automobile, n· 60, décembre 1956, p. 14. 188 Les élites traditionnelles se maintiennent plutôt du côté des cercles mondains classiques, comme le Cercle de l'Union, et plus tard le Jockey Club ou le Rotary Club, voir sur ce point Angleraud , B. et Pellissier, C., (2003). Les dynasties lyonnaises, Des Morins-Pons aux Mérieux, du X/Xe siéc/e à nos jours, Ed. Perrin, Paris. 189 Cf. Angleraud, B. « Les entreprises familiales à l'épreuve de la « loi des trois générations » », LAHRHA (consulté sur http://www.orintemos.uvsa.fr/Angleraud.odf le 02-07-07). 188 136 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) au problème de la route et des accidents, par rapport aux autres modes de locomotion et dans l'optique du développement de l'automobile. 2.1. Les accidents de la route comme problème Très vite les accidents de la route sont largement identifiés comme problème par la revue de I'ACR. Dès le numéro de décembre 1903, paraît le 190 premier article sur ce thème : « Les accidents d'automobile » · Les années suivantes plusieurs articles sont publiés sous le même titre, en septembre 193 190519 en août 1906192 et en septembre 1907 . A partir de janvier 1908, une nouvelle rubrique mensuelle évoque « Les accidents de la locomotion » et diffuse des statistiques d'accidents survenus chaque mois dans les départements du Rhône et de l'Ain. Cette préoccupation a pour but de rendre plus objective la perception des implications de l'automobile dans les accidents de locomotion. C'est ce message qui est diffusé dans la première rubrique : « L'ACR s'inspirant de la très excellente idée émise par l'Automobile-Club de la Sarthe, et pour répondre aux attaques violentes dont est victime aujourd'hui l'automobile, à cause de la multiplicité des accidents qu 'elle occasionnerait, vient de décider d'établir pour chaque mois, une statistique des accidents causés par les différents modes de la locomotion. Cette statistique s'étendra à Lyon, à sa banlieue, ainsi qu'aux départements du Rhône et de l'Ain. Cette statistique sera établie sur une donnée des plus sérieuses et s'inspirera surtout de la presse locale qui, ainsi que chacun le sait, est toujours bien documentée sur les accidents. L'oeuvre que nous entreprenons n'est pas spéciale à I'ACR : l'Automobile-Club de France s'est préoccupé, ainsi que la Fédération des Automobiles-Clubs Régionaux, de cette question. Nous pensons pouvoir ainsi, en groupant nos efforts, arriver à bien faire pénétrer dans la masse, combien est infime le nombre d'accidents causés par l'automobile, comparés à ceux occasionnés par les chemins de fer, les tramways et les chevaux. Lorsque nous aurons des chiffres établis par une statistique rigoureuse, nous pourrons répondre d'une façon péremptoire et précise à tous ceux qui voudraient nous 194 opposer encore les massacres soi-disant causés par les automobiles. » Cf. Bulletin de I'ACR, n· 5, décembre 1903, pp. 205-208. « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 4, septembre 1905, pp. 203-208. 192 « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 5, août 1906, pp. 210-214. 193 «Les accidents d'automobile» par le Marquis de Dion , Revue de /'ACR, n· 9, septembre 1907, pp. 450-453. 194 « Les accidents de la locomotion », Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1908. 191 190 Actes INRETS n· 111 137 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'initiative dure un an, jusqu'au mois de janvier 1909. Dans ce prolongement, il faut signaler les prises de position de I'ACF et de I'ACR pour mieux contrôler les accidents et Îrifier ceux qui doivent être Îritablement imputés aux automobilistes 195 · A la même époque, d'autres articles relaient des faits divers et adoptent une dimension plus tragique et personnelle 196 . Plus épisodiquement, reviennent des comptes-rendus importants sur la question des accidents de la route. Ainsi les articles : « Que-ce qu'un accident d'auto ? »197 ; « Les accidents de la 198 route » ; « L'art de conduire »199 ; « Les accidents »200 ou « Ce qu'il faut faire en cas d'accident automobile »201 s'inscrivent dans une démarche pédagogique d'explication de l'accident d'automobile et de ses conséquences. Dans une optique plus polémique, la question de la création d'une police spéciale de la route est évoquée à maintes reprises à partir des années 1920, notamment dans l'article «Les accidents de la route» qui paraît en octobre 1927202 . La même année, un article publié sous le même titre relate un débat important de l'Assemblée Nationale sur ce thème, avec l'interprétation de Charles Lambert et la réponse du ministre des Travaux Publics 203 · Les chiffres constituent une ressource importante pour mesurer la part des accidents d'automobiles face aux risques induits par d'autres types de locomotion ou par rapport à différents types de morts violentes 204 · Certains articles sont donc parfois étayés de statistiques sur les accidents de la route ou sur les causes de ces accidents. Ils présentent des chiffres bruts pour alerter les conducteurs sur les dangers de la route : « Une statistique officielle des risques de la Circulation »205 ; « Statistiques d'accidents »206 ; des statistiques d'accidents de la route tirés de La Chronique des Transports et publiés par Le Matin : «Nécrologie automobile», sont reproduits dans le no 8 de la Revue de «Emotions malsaines», Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1908, « Le contrôle des accidents en Allemagne» , Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 196 «Terrible accident d'automobile», Revue de I'ACR, n· 6, septembre 1906, pp. 272-274, «Collision d'automobiles» , Revue de I'ACR, n· 7, juillet 1908 ; Lettre de Paul Planche, Ingénieur des Arts et manufactures et directeur de la Société des Autocars et des Messageries Planches et Compagnie de Villefrance, sur les accidents de la route, parue dans le n· 59 de novembre 1956 du Gamet de l'Automobile, p. 19. 197 Cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1908, p. 56. 196 Par François Bertier, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1927. 199 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1928. 200 Par Jean Bernard, cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1929. 201 Cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1937. 202 Où est relaté un article de Paul Rousseau paru dans Le Temps, cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1927, p. 19. 203 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1927. 204 Voir notamment sur ce point l'ouvrage de Chasnais J.-C., (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. 205 Article paru dans Ouest-Sportif, reproduit dans la Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 206 Extrait du Bulletin d'information de la Fédération Nationale des Automobiles-Clubs de France (n· 25, 25 octobre 1931), paru dans le Figaro Illustré, cf. Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 195 138 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) /'ACR d'août 1930 ; « Pourcentages et chiffres éloquents » ; « 4 338 tués et 72 000 blessés en neuf mois sur les routes françaises » 208 ; « 23 000 accidents 207 de la route ont fait 1 426 tués au cours des trois premiers mois de l'année »209 . Dans une autre perspective, l'article « Accidents d'automobiles, Section permanente de sécurité routière » expose le projet de création au ministère des 210 Travaux Publics d'un fichier central d'enregistrement des accidents . 2.2. Les autres modes de locomotion comme vecteurs d'accidents de la route Dès la fin des années vingt, on retrouve également au sein de I'ACR, une dénonciation des problèmes dus à la circulation des camions et des autocars et à leur dangerosité. Ainsi, en séance du 6 février 1929 du comité directeur de 211 I'ACR , un des membres, Joannès Jubin, signale les allures vertigineuses des camions du service rapide Paris-Lyon-Marseille qui sont susceptibles d'occasionner de graves accidents. Plusieurs articles vont dans ce sens et réÏlent les dangers des camions : « Le poids lourd contre la maison »212 ; 213 « Les poids lourds contre la Cité » ; « Le danger des poids lourds et le 214 215 pouvoir des maires » ou « Le poids lourd et le problème de la sécurité » . D'un autre côté, certains s'en prennent plus directement aux autocars et les désignent comme très dangereux pour les autres usagers du fait de leurs 216 dimensions : « La circulation : Le Maitre de la route » ; « Les autocars 217 dangereux » ou «La folle course de vitesse des autocars: un document accablant »218 . Le positionnement de I'ACR consiste alors à dénoncer le danger des autres modes de locomotions, la cohabitation entre ces différents modes ou celle avec d'autres usages de la route. Dans ce sens, on peut relever une correspondance échangée entre I'ACR et l'ingénieur des ponts et chaussées de l'Ain au sujet du danger causé aux automobilistes par les garages de la ligne de tramway LyonMontluel219. Plusieurs articles reviennent ainsi sur les dangers des tramways : Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 4. Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 60, décembre 1956, p. 9. 209 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 8. 21 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 211 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 212 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 213 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 21 4 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 127 et 128. 215 Par Paul Melot, cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 39, mars, 1955 216 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1929. 217 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 218 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933. 219 Cf. lettre de I'ACR du 23 décembre 1912 à l'ingénieur en chef des ponts et chaussées de l'Ain et réponse insatisfaisante de l'ingénieur le 11 janvier 1913 évoquées en séance du 8 janvier 1913 du Comité directeur de I'ACR, cf. Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1913. 208 207 ° Actes INRETS n· 111 139 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «Autos et Tramways »220 ; «Les dangers des tramways sur routes (intervention du TCF) »221 ; « Les croisements imprévus des tramways »222 ; « Les dangereuses fantaisies des tramways, un cri d'alarme qui doit être écouté »223 . Par ailleurs, en réunion du comité directeur de I'ACR du 6 février 1929224 , M. Latruffe se plaint de l'encombrement des tramways sur le quai Jules Cournont, vers le Pont Lafayette et le docteur A. Bonnet proteste également contre l'arrêt du tramway situé à l'extrémité du pont de la Guillotière, qui obstrue la traversée du Cours Gambetta. Les tramways gênent la circulation des automobiles. Il est nécessaire d'en réglementer la circulation 225 · Dans ce sens 226 loue les mérites de Puech, ministre des l'article « Honneur à M. Puech » Travaux Publics, qui essaie de limiter la liberté dans l'utilisation des concessions accordées aux compagnies de tramways ou de chemin de fer d'intérêt local. Mais il faudra attendre les années 1920 puis surtout 1930 pour que les tramways disparaissent progressivement des rues de Lyon, pour la satisfaction des automobilistes. Toujours à propos des problèmes de cohabitation entre plusieurs modes de locomotion, la question des passages à niveau est largement abordée dans la 227 Revue de /'ACR: «L'éclairage des passages à niveaux » ; «Les moeurs de 228 la route : les virages, les passages à niveaux » ; « Les dangers des passages à niveau »229 · Pour résoudre certains problèmes de coordination entre les différents modes de déplacement, la mise en place de pistes cyclables est également mentionnée: «Pistes cyclables »230 . Mais ce sont les piétons qui sont le plus souvent sti~matisés comme gêne à la circulation des automobiles : « Le piéton parisien »2 1 ; « Les piétons aussi bien ~ue les automobilistes ont des obligations »232 ; « Piétons circulez à gauche »2 3 . L'article « Petite Etude sur le Lyonnais» souligne davantage les spécificités locales et décrit les piétons lyonnais imprudents dans les rues, qui ne se gênent pas pour lire leur journal au milieu de la chaussée 234 · Dans «Le piéton dans la rue», de la Par Genin, Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1909. Un article différent du même auteur avec le même titre parait également dans le n· 3 de mars 1909 de la Revue de I'ACR. 221 Cf. Revue de l'A CR, n· 2, février 1913. 222 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 223 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 128 et 129. 224 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 225 Cf. «Arrêté préfectoral du 7 novembre 1896 relatif à la circulation des tramways» , Revue de I'ACR, n· 8, AoOt 1909. 226 Qui évoque un article paru dans la Revue du TCF, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1911 . 227 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1907, pp. 191-194. 226 Cf. Revue de /'ACR, n· 8, aoOt 1907, pp. 407-412. 229 Cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1930. 230 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 231 Cf. Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1908. 232 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1911 . 233 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 63, mars 1957, p. 20. 234 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1908. 220 140 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) , est évoqué l'arrêt de la cour de Lyon du 14 novembre 1928 qui rappelle que la rue est exclusivement destinée aux voitures et que les trottoirs sont exclusivement réserÎs aux piétons . Enfin l'article « Les parasites de la route » soulève le problème des fêtes locales aux bords des routes 236 . « Chronique juridique » 235 2.3. Des constats assortis de propositions d'amélioration Les observations relayées par I'ACR au sein de sa revue ou dans ses séances internes dépassent le cadre de simples constats. Il s'agit également d'agir pour lutter contre ce nouveau fléau , que constituent les accidents de la route. La rubrique « Un peu de jurisprudence » de la Revue de /'ACR abonde de passages, d'avis et de jugements qui indique aux automobilistes des informations utiles sur les accidents de la route237 . Parfois les propos sont plus virulents et c'est un Îritable cri d'alarme qui est lancé. Ainsi dans son article « Halte ! Danger de mort »238 , A Galy souligne que les accidents de la route deviennent vraiment trop nombreux et posent un vrai problème pour le développement de l'automobilisme . Dans le même numéro, l'article de J . Bernard «Mesures urgentes» propose quelques mesures à prendre pour en réduire le nombre trop important, comme la mise en place du code de la route, l'équipement des Îhicules ou l'amélioration des routes. Ces dénonciations prennent parfois la forme de voeux : « Un Voeu à propos des Accidents d'automobile »239 . Enfin l'article « Rappel de l'Automobile-Club» souligne, en écho aux dernières stigmatisations de la presse, les trop nombreux accidents de la route de l'année 1956240 . Les revues de presse insérées parfois dans la Revue de I'ACR font état de nombreux articles portant également sur les accidents de la route 241 . Certaines parutions sont l'occasion de tester des systèmes d'amélioration de la sécurité des routes, comme les miroirs avertisseurs pour éviter les accidents dans les Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1932. Cf. Revue de /'ACR, n· 8, août 1933. 237 Citons entre autres : « Les accidents causés aux piétons », Revue de I'ACR, n· 8, août 1912 ; « Piéton renversé» , Revue de I'ACR, n· 2, février 1914 ; «Accident d'automobile », Revue de I'ACR, n·12, décembre 1926. 236 Cf. Revue de I'ACR, n· 8, août 1913. 239 Paru dans Les Journaux, reproduit dans la Revue de l'A CR, n· 5, mai 1930. 24 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 56-57, août-septembre 1956, p. 28. 241 Notamment : deux grands artides du Progrès de Lyon , l'un du 20 juillet 1913 sur les « accidents d'autos » et l'autre du 31 juillet 1913 sur « Les croisements de route et la circulation » sont mentionnés dans le n· 8 de la Revue de I'ACR (août 1913), pp. 496-506 ; un article du Journal L'Eclair portant sur les accidents de la route est inséré dans le n· 9 de la Revue de I'ACR (septembre 191 3); de larges extraits de l'article de Jean Chataignier paru dans Le Journal du 14 novembre 1933 sont publiés dans le n· 12 de décembre 1933 de la Revue de I'ACR ; « La sécurité routière dépend de la Modernisation de notre Infrastructure», par Roger Roy, article paru dans Les Débats de ce Temps , et reproduit dans le n· 65, de mai 1957 du Gamet de l'Automobile, p. 2. 236 235 ° Actes INRETS n· 111 141 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux virages · A l'origine des accidents de la route, plusieurs raisons sont invoquées, telles que les travaux de voirie mal signalés. Ainsi dans la rubrique 243 correspondance de la Revue de I'ACR, un article : « Et la voirie! » relatif à une lettre du docteur A. Bonnet au président de I'ACR du 7 avril 1927 mentionne le nombre d'accidents dont ont été victimes des automobilistes par 44 suite des travaux de voirie insuffisamment ou même non éclairés la nuif . Dans certains cas ce sont les points dangereux de circulation qui sont stigmatisés. Ainsi, le carrefour entre le quai et le pont Tilsitt est désigné dans un 245 article de la Revue comme l'un des plus dangereux de Lyon · Très souvent 246 les caractéristiques de la route, la conduite des automobilistes , ou les 247 problèmes de signalisation sont mis en avant. Sur un autre registre, I'ACR s'efforce d'organiser plusieurs conférences sur le thème des accidents. Jean Bernard, un des fondateurs du Club, se prête à cet exercice 246 . En même temps le Club essaie de rendre compte de plusieurs manifestations importantes sur la sécurité routière. Ainsi il est fait écho du congrès national de la sécurité routière qui se tient à Paris du 26 au 30 octobre 1931 249 , du Congrès de la médecine légale à la Faculté de Médecine de Paris en 1932250 ou du congrès de la sécurité de la route qui se déroule à Paris du 6 251 au 8 octobre 1933 · Le nombre, la fréquence et la variété des articles ou des actions menées ou relayées par I'ACR illustrent bien ses préoccupations en matière de sécurité routière . Cet activisme est à resituer dans une perspective de « dédiaboliser » l'automobile et de faire accepter socialement, économiquement et politiquement l'automobile. C'est aussi surtout un domaine d'action et d'intervention sur lequel 242 242 Présentés en séance du Comité directeur de I'ACR du 5 janvier 1912 (cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1912) et à nouveau évoqués en séance du 3 mai 1912, suite à une demande de renseignements en Angleterre qui n'a pas abouti (cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1912). 243 Cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1927. 244 Dans la foulée, parait un article sur l' « Eclairage des travaux de voirie », Revue de I'ACR, n· 5, mai 1927. 245 « Un carrefour à surveiller : Pont et quai Tilsitt », Revue de I'ACR, n· 3, mars 1927. 248 « Quelques réflexions sur le virage, croisements et doublage des automobiles», par Marius Ber1iet, Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1933, pp . 289-292. 247 «Malentendu des «Stop »» , Le Carnet de l'Automobile, n· 69, septembre 1957, p. 4 ; «La priorité de passage» dans la Chronique juridique, Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933 ; «Aidemémoire de la circulation à Lyon : Laisser le passage au Îhicule qui vient sur votre droite ; Passez avant le Îhicule qui vient sur votre gauche ; Aux carrefours, préoccupez-vous de votre droite», Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 248 «Les accidents et ce qu'il convient de faire en cas d'accident» , conférence donnée par J. Bernard le 3 avril 1912, « Conférence sur les accidents de J. Bernard» , Revue de I'ACR, n· 4, avril 1912, pp. 223-240. 249 «Le congrès national de la sécurité routière, Petit compte-rendu officieux par Jean Visseaux », Revue de I'ACR, n· 11, novembre 1931 , p. 16 et 17. 250 « Les accidents de la route au Congrès de la médecine légale », Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1933. 251 « Le congrès de la sécurité de la route », paru dans la Chronique du mois de Paul Melon, Revue de /'ACR, n· 10, octobre 1933. 142 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) I'ACR sera très présent et très puissant étant donné la carence ou la faiblesse des autres acteurs associatifs ou institutionnels. 2.4. Les cibles de I'ACR pour une amélioration de la sécurité routière En face de tels constats, l'attitude de I'ACR, en plus de son action envers les pouvoirs publics, se tourne principalement du côté de l'éducation des usagers (par voie de presse et par diverses manifestations, travail avec les écoles et les écoliers, prime aux bons agents ...). Ainsi certains articles, placés en tête de revue sous forme d'édita, rap~ortent de nombreux conseils sous couvert d'éducation des automobilistes2 2 . Ils sont rappelés en maintes occasions à l'intérieur de la Revue, notamment au moment de l'hiver, des départs en weekend ou en vacances 253 . Ce rôle « éducatif » s'aÏre primordial, notamment dans la perspective de faire accepter les automobiles dans l'espace public. Plusieurs types de public sont successivement destinataires de ces incitations de I'ACR : tantôt les automobilistes ordinaires, appelés à la prudence en période d'hiver, de grands week-ends, ou de vacances, tantôt les chauffards, qui nuisent à l'image des automobilistes, tantôt les chauffeurs de poids lourds, puis surtout les enfants, envers qui des actions de sensibilisation spécifiques seront menées souvent en partenariat avec les écoles254 . Cet engagement se décline en plusieurs facettes à travers des messages dans la Revue de I'ACR. Ainsi, dans le compte-rendu de la séance du 9 mai 1913 du comité directeur de I'ACR255 , est inséré ce « Conseil aux automobilistes » : «Au moment où les routes vont être sillonnées par les automobilistes, I'ACR croit devoir recommander à ses sociétaires et à tous les touristes la plus grande prudence dans les agglomérations, dans les croisements, dans les routes sinueuses aux virages et, d'une façon générale, dans les endroits qui peuvent être considérés comme dangereux au point de vue de la circulation ». Dans d'autres numéros, on retrouve d'autres conseils et suggestions tels que « Automobilistes, ne coupez pas la voiture qui vient de votre droite »256 ; « En circulant à pied, à Îlo, à moto, en voiture, nous devons nous souvenir de ceci » 257 ; «Non, jamais, on ne rappellera assez ces commandements Entre autres : « Soyons prudents» de Jean Bernard , Revue de I'AGR, no 9, septembre 1912. «Sur la route, Les victimes de Pâques», Revue de I'AGR, no 5, mai 1930. 254 Comme l'édition de protège-cahiers pour les écoliers, avec inscription de messages d'éducation à la sécurité routière. 40 000 exemplaires seront distribués fin 1937, cf. Réunion du Comité directeur de I'ACR du 24 novembre 1937, cf. Revue de I'AGR, no 11 , novembre 1937. «Pour l'enseignement de la conduite et de la prudence aux écoliers, Inauguration d'une piste routière »,Le Gamet de l'Automobile, no 54, juin 1956, p. 10. 255 Cf. Revue de I'AGR, no 5, mai 1913. 256 Cf. Revue de /'AGR, no 3, mars 1926, p. 15. 257 Cf. Le Gamet de l'Automobile, no 55, juillet 1956, p. 2. 253 252 Actes INRETS no 111 143 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux élémentaires du conducteur »258 . Dans son article «La discipline de la circulation est un devoir social» Jacques Nancy développe 4 points: !Principes généraux, Il- Code du piéton; Ill- Code du cycliste; IV- Conseils au futur au conducteu~59 . Aussi à partir de 1932, on retrouve dans chaque numéro de la Revue de I'ACR des appels à la prudence illustrés par un petit dessin. L'un des éditos du Carnet de l'Automobile (no 12, décembre 1952) se prononce« Pour un "Code du Savoir-Vivre" au volant» . Enfin le numéro 67-68 de juillet-août 1957 du Carnet de l'Automobile fait paraître plusieurs conseils : «Les neufs commandements du bon conducteur», «Suggestions: Expérience vaut silence » : « ( ... ) Passages protégés ( ... ) Doublement interdit » 260 . La presse est également mise à contribution. Ainsi, en séance du comité directeur de I'ACR du 6 avril 192726 A. Simon, rapporteur, est d'avis de demander aux journaux, en même temps qu'ils publient le récit d'un accident survenu à un piéton ou à un automobiliste, de rappeler par une phrase brève et lapidaires les principes de la circulation dans les rues, tel que : « Piétons, les trottoirs sont faits pour vous » ou « Laissez passer la voiture qui vient sur votre droite», etc. Plus tard, le docteur Bonnet présente en séance du 3 décembre 1930 du comité directeur de I'ACR262 un projet qui consiste à publier dans les journaux des légendes et dessins destinés aux automobilistes pour leur montrer les dangers des imprudences. D'autres initiatives en collaboration avec la presse sont développées, comme celle de créer un papillon à mettre sur le pare-brise (P ... rudence ou P ... olitesse), à l'instigation du journal Le Progrès et de son secrétaire général, M. Marx. L'initiative est officialisée dans les salons de I'ACR en présence des responsables des ponts et chaussées, de la gendarmerie, de la police, des organismes intéressés et de M. Fauconnet, adjoint au maire de Lyon et président de la commission municipale de circulation de la ville de Lyon 263 . Le Club a également recours à la projection de films sur le code de la route ou l'éducation des usagers264 . Enfin des opérations spéciales de sensibilisation à la sécurité des Îhicules ou des abords des écoles sont mises en oeuvre notamment avec les projets de mise en place de patrouilles scolaires 265 . 258 259 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 2. Cf. Revue de I'AGR, n· 8, août 1928, pp. 8-9. 260 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 67-68, juillet-août 1957, p. 9 et 20. 261 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril 1927. 262 Cf. Revue de I'AGR, n· 12, décembre 1930. 263 Cf. « P. sur la route! Paix sur la route!», Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 10. 264 Réunion du Comité directeur du 5 mars 1930, où le docteur Carle évoque les possibilités de projection de films pour l'éducation des usagers de la route, cf. Revue de I'AGR, n· 3, mars 1930. Projection du film « Le code de la route» dans les salons de I'ACR le mardi 13 novembre 1956 à 21h, cf. Le Gamet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 31 et n· 60, décembre 1956, p. 20 et 23. 265 M. Genin évoque l'action de I'ACR dans les écoles vis-à-vis de l'automobile dan son article : « Eduquons l'enfance» , Revue de I'ACR, n· 8, novembre 1906, pp. 349-351 . «Un code de la route, A l'usage des Enfants des Villes et des Campagnes », par L. Auscher, vice-président de la Commission de Tourisme de I'AGF, article à la suite duquel il est signalé que I'ACR a déjà 144 Actes INRETS no 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ce rôle est pris très au sérieux, comme le soulignent plusieurs éditas des revues qui relayent les activités de I'ACR dont celui du Carnet de l'automobile de Octobre 1954 : « Mauvaise éducation de l'automobiliste, plus redoutable que sa machine »266 . 2.5. Vers une répartition des rôles entre les trois associations Sur le plan de la sécurité routière et de l'éducation des usagers, ce sont surtout la Prévention routière, dès 1947 pour le Rhône, puis les Chevaliers de la Route en 1966, qui prennent le relais de ces initiatives en organisant ou parrainant diverses manifestations, comme les semaines de la sécurité, les 267 villages sécurité, les journées sans accidents ou certaines opérations (« contrôle-sécurité », contrôle des phares des voitures, campagne sur les appareils de signalisation 268 ... ) . De son côté I'ACR, à partir des années 1950, développe davantage son action du côté du contrôle technique de la sécurité des Îhicules avec notamment la création et le développement des centres de 269 sécurité dès de 1956 . Pour leur part, la Prévention routière et les Chevaliers de la Route se positionnent davantage sur des actions en faveur de l'éducation des usagers face au danger de la route en promouvant des opérations de sensibilisation à la 270 sécurité routière . L'apprentissage de la conduite et de la prudence au volant, adossé à certains messages comme «bien conduire, c'est prévoir et agir», est au centre de leurs activités. La démarche des Chevaliers de la Route s'appuie ainsi autour des exemples de conduite donnés par des pilotes célèbres, comme le pilote lyonnais Maurice Trintignant, Yves Giraud-Cabantous, Marcel Picart, Auguste Veuillet, ou René Amort. Cet engagement se décline à la fois à travers leur devise:« Conscience sachons la garder», et dans leur serment: commencé une collaboration à ce sujet avec l'appui de l'Inspecteur primaire du département du Rhône, avec la disposition dans les classes d'affiches donnant des conseils de prudence aux enfants, cf. Revue de I'ACR , n· 5, mai 1907, pp. 215-218. En séance du Comité directeur de I'ACR du 9 novembre 1932, le docteur Bonnet présente un Code de la route des petits écoliers destiné à toutes les écoles de Lyon et prochainement envoyé aux professeurs pour être distribué aux élèves , cf. Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1932. 266 Cf. Le Carnet de l'automobile, Octobre 1954, n· 34, p. 1 et 2. 267 158me édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 185, juin 1967. 268 13ème édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 189, octobre 1967. 269 Le premier est inauguré à Lyon le 21 juin 1956, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 27. 270 Voir les articles« La journée sans accidents » dans les numéros 53 (mai 1956) et 54 Ouin 1956) du Carnet de l'Automobile ; « La semaine de sécurité fut, à Lyon ... un Succès d'Affluence, il faut qu'elle soit aussi un Succès d'Influence (Bénéfique)» par Ergé, Le Carnet de l'Automobile, n· 54, juin 1956 ; « Samedi 1"' juin : Journée sans accident de la Prévention routière : Un accident ce jourlà sera plus cruel et .. . Ridicule», Le Carnet de l'Automobile , n· 65, mai 1957, p. 2 ; «Les artisans de l'automobile et la sécurité» , qui porte sur la campagne « Contrôle-Sécurité >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 65, mai 1957, p. 11 et 12 ; «Journées sans accidents 1957 (18 morts sur les routes de France) >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 4. Actes INRETS n· 111 145 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «En pleine connaissance des statuts de l'Association LES CHEVALIERS DE LA ROUTE, Association Internationale des Grands Conducteurs et des Pilotes Sportifs, j'atteste, sur l'honneur, estimer être digne d'entrer en cette Association. En tant qu'usager de la route et de la rue, et en tant éventuellement que sportif, je prends l'engagement d'être toujours attentif à mes obligations et à mes responsabilités morales, légales et sociales, telles qu'elles résultent de statuts, d'y conformer ma conduite et d'en propager l'idéal. Enfin selon les références de bonne conduite sans accident grave et après Îrifications et enquête les nouveaux promus en nombres limités sont classés : ASPIRANTS - COMPAGNONS - PIONNIERS ; ces derniers étant les seuls susceptibles d'être admis dans le Conseil d'Administration. Ainsi les exploits des chauffards, des inconscients et des inaptes ont-ils provoqué la formation de Groupements bien déterminés à entreprendre une bienfaisante croisade en faveur de l'épuration de la route . Grâce soit rendue aux Chevaliers de la Route »271 . Toutefois, malgré l'émergence et le développement de ces deux associations, les activités de I'ACR restent toujours orientées du côté de la sécurité routière. Ainsi lors de ses voeux de janvier 1972, le président de I'ACR souligne l'action du Club en 1971 notamment au niveau de l'aménagement de la modulation de la vitesse, de sa collaboration au plan anti-neige en particulier sur les autoroutes, et de sa participation à la table ronde sur la sécurité routière272 . 3. Savoir se rendre indispensables, les associations automobilistes au coeur de la gestion des enjeux de la sécurité routière Ces associations, qui représentent la société civile, perçoivent l'importance d'entretenir des relations de proximité avec les pouvoirs publics pour favoriser leurs actions. Les liens que tisse I'ACR avec les pouvoirs publics lui permettent d'être en relation directe avec les sphères du pouvoir local, tout étant perçu comme une structure indispensable au bon fonctionnement du nouvel ordre automobile local 273 . 271 Cf. Le Carnet de l'Automobile , n· 173, juin 1966. Cf. L'Action Automobile et touristique , n· 137, janvier 1972. 273 Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris, pp. 59-61. 272 146 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) 3.1. Les actions développées par I'ACR Progressivement, I'ACR va donc venir en appui aux pouvoirs publics et se constitue comme un acteur important de l'intégration et du développement de l'automobile à Lyon . Ainsi , le Club contribue très largement, notamment lors de ses premières années, à l'équipement du système automobile pour améliorer la circulation et la sécurité routières . Cette action se décline par les subventions pour la fourniture et la pose de panneaux d'information ou de danger, en particulier pour désigner certains virages, dos d'âne, croisements, ou passages à niveaux. Ce sont d'ailleurs les membres de I'ACR eux-mêmes qui sont invités à faire remonter, auprès du comité directeur du Club ou des pouvoirs publics, toutes informations utiles concernant les emplacements où doivent être disposés ces panneaux. Dans la même perspective d'apporter son soutien financier, il est aussi très souvent sollicité par les pouvoirs publics, notamment par les ingénieurs du service ordinaire des ponts et chaussées, ceux du service vicinal ou par ceux de la ville de Lyon, pour contribuer à divers essais 274 techniques. Ainsi dès 1909, I'ACR participe à des essais de goudronnage 275 puis plus tard, à partir de 1928, à des essais de signalisation lumineuse Parallèlement, pour la réfection de certaines routes ou l'enlèvement de certains cassis, les finances de I'ACR sont également mises à contribution. A d'autres titres, il participe de sa propre initiative à la formation des agents de police en finançant notamment un voyage de certains agents de ~olice 76 lyonnais pour observer les pratiques de leurs homologues dans la capitale . A partir de janvier 1925, en collaboration avec les services de I'UNAT 277 , I'ACR est directement impliqué dans les opérations d'examen du permis de conduire. Un service des permis de conduire est créé en interne et deux membres du Club, dont dans un premier temps le président Deydier lui-même, sont désignés pour accomplir cette tâche. Dès les premières années de fonctionnement de ce service, les inspecteurs de I'ACR reçoivent jusqu'à 10 000 candidats par an. Dans la foulée, il est associé dès 1926 aux opérations Voir notamment la réunion du Comité directeur de I'ACR du 19 mars 1909, où est évoquée la participation financière du Club pour des essais de goudronnage sur le quai des Etroits, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1909. 275 Les premiers essais concernent la mise en place de poteaux lumineux, voir « Poteaux lumineux », cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1928. D'autres essais de signaux clignotants et de lampes lumineuses manoeuvrées par un agent pour diriger la circulation auront lieu en juillet 1929, voir la réunion du Comité directeur de I'ACR du 3 juillet 1929, cf. Revue de /'ACR, n· 7, juillet 1929. 276 Une délégation de la police lyonnaise chargée d'étudier le problème de la circulation s'est <La circulation à rendue à Paris en février 1930 grâce à l'aide financière de I'ACR, voir l'article < Lyon » et la réunion du Comité directeur de I'ACR du 5 mars 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 277 L'Union nationale des Associations de Tourisme (UNAT) créée en 1919 réunit les grandes associations de tourisme de France dans un même regroupement et organise le service des examens de conduite des automobilistes, le service de contrôle de la distribution de l'essence et le service des postes de secours sur route. 274 Actes INRETS n· 111 147 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de cours de conduite militaire278 qui se déroulent à la Part-Dieu, à destination des jeunes lyonnais279 · A partir des années 1930280 , le Club travaille à l'installation de postes de secours puis plus tard, dans les années 1960, le système se perfectionne par la mise en place d'un numéro d'appel d'urgence pour les automobilistes en panne. En même temps, il est également associé comme on l'a vu à plusieurs projets d'aménagement concernant en particulier les routes (réfection, goudronnage, création de circuits ou de routes), les autoroutes, le stationnement (réglementation ou projets de parkings281 ) ou la signalisation (de direction, de danger, lumineuse), sans oublier son action centrale du côté de l'éducation des usagers. Toutes ces activités sont répertoriées fidèlement dans les comptes-rendus annuels rédigés à l'occasion des assemblées générales de I'ACR. 3.2. Les stratégies mises en oeuvre pour développer des relations avec les pouvoirs publics Parallèlement, l'un des aspects important des activités de ces organisations concerne le développement de relations étroites avec les pouvoirs publics. En ce qui concerne I'ACR, cette dimension est largement relayée dans les discours de ses présidents lors des banquets annuels, notamment en présence des principales personnalités politiques et administratives de Lyon, ou lors des bilans prononcés en assemblée générale annuelle. Ce li,en est notamment à connecter avec les problématiques de gestion, de réglementation et d'aménagement de la circulation et de la sécurité routières, thèmes où I'ACR est particulièrement présent et attentif. Pour s'en rendre mieux compte, il suffit d'analyser certains des parcours de ses différents présidents. Quand on observe plus finement comment ils ont pu accéder à ces fonctions, il est frappant de remarquer les différentes missions ou les préoccupations qui ont été les leurs en matière de circulation routière, avant qu'ils ne deviennent président. De manière générale, après les mandats du premier grand président Deydier, de 1909 à 1931, chaque président s'est occupé très précocement et très directement des questions de circulation et de sécurité routières, et pas forcément de celles du tourisme ou du sport, censées être centrales dans les activités de I'ACR. Dans ce même cas de figure, on retrouve notamment le docteur Carle, puis le docteur Bonnet, Joseph Genin, Certificat d'aptitude à l'emploi d'automobilistes militaires. Voir l'assemblée générale de I'ACR du 30 janvier 1926, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1926. 280 Projet d'organisation d'un service de dépannage sur route examiné en séance du Comité directeur de I'ACR du 3 décembre 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1930. 281 L'ACR proposera dans les années 1930 son propre système de gardiennage sur certains parkings. Pour la même période, il soutiendra également diverses initiatives de créations de parkings souterrains en centre-ville. 279 278 148 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Pierre Morin ou Henry Dugelay. Ils ont tous eu un rôle important dans la commission de circulation de I'ACR, dans celles du département et de la ville de Lyon ou pour certains dans la commission de la route de I'ACR mise en place en 1913. De plus, ils ont noué des contacts privilégiés avec la municipalité lyonnaise ou avec certains ingénieurs, lors de rencontres ou d'échanges de correspondances sur les questions de circulation et sécurité routières. Ainsi s'établit très clairement un lien entre la construction des parcours des présidents et la problématique de la circulation et de la sécurité routières. L'influence de I'ACR et de son président, que ce soit en interne et en externe, semble se mesurer sur cette capacité à obtenir un rôle dans ce secteur. C'est en effet à travers ces parcours que se jouent la construction d'une position hégémonique au sein de I'ACR puis le positionnement du club face à la prise en compte des enjeux de circulation urbaine dans le débat public. 3.3. L'ACR comme force de propositions et comme producteur d'expertises Au-delà de son positionnement par rapport aux acteurs publics locaux, I'ACR cherche à élaborer ses propres solutions et à produire sa propre expertise pour améliorer le système automobile local. Bien qu'une commission des routes est mise en place de 1913 à 1914282 , avant la création de la commission de circulation, les questions de circulation et de sécurité routières sont traitées au sein de la commission technique, par la commission sportive, voire parfois par la commission de tourisme du Club. De fait, c'est comme s'il existait une commission de circulation au sein de I'ACR tant cette question était fréquemment abordée dans ses différentes structures et souvent débattue en interne au sein du conseil d'administration de I'ACR ou dans la revue de I'ACR, principalement à travers l'activité des docteurs Bonnet et Carle. Ainsi lors de la désignation des membres de la commission préfectorale de circulation en 1929, la présence du président de la commission de circulation de I'ACR est déjà mentionnée. Or, ce n'est qu'à partir de sa création en 1934, sous l'égide du docteur Bonnet, que la commission de circulation devient une des plus importantes et comprendra les principales personnalités de I'ACR. Dans la foulée et en appui de ces ressources locales déjà importantes, I'ACR est amené à participer à plusieurs des commissions mises en place par les pouvoirs publics : commission d'étude du code la route, commission départementale283 , préfectorale284 ou municipale (villes de Lyon 285 et de Créée le 10 juin 1913, elle fonctionne jusqu'à la Première guerre mondiale (président : Carle ; Membres : Genin, A. Galy, puis Bonnet, Gauthier, avec l'intervention sur des questions spéciales de Bernard, Tavernier et Jacqueau), cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1913 et n· 1, janvier 1914. 263 Qui fonctionne principalement après la seconde guerre mondiale. 264 262 Mise en place entre 1929 et 1931 . 265 Dont le fonctionnement est irrégulier (existence épisodique de cette commission en 1912, en 1919 et en 1925-1926), avant de se stabiliser à partir de 1931 . Actes INRETS n· 111 149 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Villeurbanne286 ) de transport ou de circulation 287 , commission préfectorale des retraits de permis288 , ou commission préfectorale de sécurité routière 289 · Cette collaboration ne correspond pas à un simple effet d'affichage ou à une forme de concertation dissimulée, hormis sans doute pour les premières commissions, où I'ACR est convoqué comme les autres associations et syndicats du monde des transports. Progressivement, à partir des années vingt, I'ACR joue dans ces différentes structures un rôle central : rapporteur sur certaines questions, président par intérim, expert ou conseiller technique la plupart du temps. A l'occasion des discours interne au Club, sa position de médiateur central est mise en avant : « ( ... ) I'ACR a depuis dix ans fait sa place sous le soleil (parfois embrumé hélas 1) de la ville et la région lyonnaise. Il est devenu une autorité avec laquelle on compte, et que l'on ne néglige pas de consulter. Est-il question d'un règlement de la circulation dans nos rues ? L'autorité municipale convoque I'ACR pour la discussion des articles de l'arrêté. Il faut avouer cependant que dans cette occasion nous ne pouvons guère nous flatter que notre voix ait été écoutée, ou plutôt que nos paroles aient produit une impression durable ... (... ) La Chambre de commerce de Lyon, avant d'envoyer son rapport sur le fameux code de la route, n'a pas hésité à demander à I'ACR son avis sur quelques points particuliers. ( ... ) »290 L'ACR est donc à l'origine de la réalisation de nombreux rapports et études sur la circulation et la sécurité routière, à Lyon et dans sa région. On peut citer entre autres le projet sur la circulation dans Lyon présenté par Aymé Bernard en séance du comité directeur de I'ACR le 4 janvier 1928291 , le rapport sur la circulation à Lyon présenté par le docteur Bonnet à la commission départementale de circulation le 8 juillet 1930292 , l'exposé de Erpelding sur « Les accidents de la route, Fréquence - Circonstances - Causes - Part des diverses catégories d'usagers», présenté à la commission de circulation de la ville de Lyon puis à celle de I'ACR, le 14 janvier 1971 293 ou les études de Henri Vaté dans les années 1960 sur le stationnement ou la régulation de certains carrefours à Lyon. Les membres de I'ACR jouent un rôle central dans ces 286 Créée en 1954. Et aux diverses sous-commissions dépendant de la commission municipale de circulation comme les commissions «Stationnement», «Plan de circulation» , «Préparation aux journées d'études de mars 1955 »ainsi qu'à celles qui fonctionnent par secteurs géographiques (Rive Droite, Presqu'île, Rive Gauche) ... 286 Où I'ACR est représenté par deux membres depuis la création de cette commission en 1927, cf. « Une heureuse initiative», Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 289 Participation des docteurs Carte et Bonnet à cette commission mise en place en 1933 par le Ministère de l'Intérieur, réunion du comité de I'ACR du 16 juin 1933, cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1933. 290 « Chronique» de A. Galy, Revue de /'ACR, n· 2, février 1913. 291 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1928. 292 Cf. AML 1127 WP 054. 293 Cf. L 'action automobile et touristique, n· 127, mars 1971, p. 3 puis 109 bis. 287 150 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) commissions . Ils en sont parfois les présidents pour remplacer les adjoints au maire de Lyon empêchés, ou présidents de certaines sous-commissions, et la plupart du temps rapporteurs de certains dossiers ou conseillers techniques. Ils sont donc très largement désignés comme experts sur le champ de la circulation , du stationnement ou de la sécurité routière, comme les docteurs Carle, Amédée Bonnet ou Bouget, le juriste Amieux, les ingénieurs Erpelding et Dugelay, ou l'économiste Vaté. Amieux, Erpelding, Dugelay et Vaté participent notamment aux manifestations nationales et internationales sur l'étude de la circulation routière et de sa sécurité. Ils assistent aux Semaines d'études internationales de la technique de la circulation routière, notamment celle de Nice en 1960, de Salzbourg en 1964, de Bruxelles en 1972, aux congrès internationaux de sécurité routière 294 ou aux Journées d'études des commissions municipales de circulation, organisées à Lyon en 1955 et à Rouen en 1959. Ainsi, Maitre Amieux, membre important de I'ACR et futur fondateur des Chevaliers de la Route devient le secrétaire du comité permanent des Journées d'études des commissions municipales de circulation, créé dans la foulée de la première réunion lyonnaise de 1955. Compte tenu de l'activité du Club et de celle d'Amieux lors de ses manifestations, il apparaît logique aux différents protagonistes de ces rencontres que ce ne soit pas finalement un représentant des municipalités qui porte cette structure en quête d'institutionnalisation . 4. Conclusion Nous avons vu à travers les activités de I'ACR, de la Prévention routière et des Chevaliers de la Route telles que les reflètent leurs revues notamment, leurs rôles et leurs positionnements face aux enjeux de sécurité routière à Lyon. Ces organisations sont à la fois des observateurs attentifs aux pratiques automobilistes, à leur organisation et à leur réglementation par les pouvoirs publics. Elles dénoncent les problèmes dans la gestion de ces pratiques, voire défendent certains automobilistes dans leur conflit avec l'autorité publique. En même temps, elles sont forces de proposition en face, à côté et en collaboration avec les instances publiques locales. De ces différentes manières, elles contribuent à définir et à encadrer la question automobile et celle subséquente de la sécurité routière. En même temps, les pouvoirs publics ont pendant longtemps cherché à collaborer avec ces structures afin qu'elles s'occupent de certaines interventions non encore inscrites et structurées comme relevant d'une réponse publique locale ou nationale. Ainsi avant l'étatisation et la mise sur agenda d'une politique Qui se tiennent parallèlement aux Semaines d'études de la technique de la circulation routière , à partir de la 4tm· qui a lieu à Copenhague en 1958. 294 Actes INRETS n· 111 151 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux nationale dans les années 1970295 puis locale de sécurité routière, on peut donc parler d'une gestion autonome et « priÎe » de cette politique par les mondes automobiles, en interne, qui s'est traduite par des actions de sensibilisation et des opérations concrètes en matière de sécurité routière. Références Angleraud B. «les entreprises familiales à l'épreuve de la «loi des trois générations» », LAHRHA. Angleraud B. et Pellissier C. (2003). Les dynasties lyonnaises, Des MorinsPons aux Mérieux, du X/Xe siècle à nos jours, Ed. Perrin, Paris. Bardou J.-P., Chanaron J.-J., Fridenson P. et laux J.-M . (1977). La révolution automobile, Albin Michel, Paris. Chasnais J.-C. (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain, l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, lyon 2. Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur les campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université lyon 2. Fleury D. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris. Flonneau M. (2002). L'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1. Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris. Garçon A.-F. (dir.) (1998). L'automobile, son monde et ses réseaux, Presses Universitaires de Rennes, Rennes. Le Mouvement social (octobre-décembre 1972). Numéro spécial sur «le Monde de l'automobile», n· 81. Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, lyon. 295 Création du Comité Interministériel à la sécurité routière en 1972 et les mesures qui suivent en 1973, cf. Fleury O. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain , Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris, p. 41 . 152 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Sources Bulletin de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les trimestres de septembre 1902 à décembre 1904) ; Revue de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les deux mois dès février 1905 puis tous les mois à partir de janvier 1906 jusqu'à juillet 1914, puis de août 1920 à décembre 1945, avec seulement 4 numéros par an pendant la seconde guerre mondiale); Le Carnet de I'ACR (publié comme supplément à L'Action Automobile et Touristique de janvier 1946 à mars 1950 et comme édition à part de avril 1950 à octobre 1951 ) ; Le Carnet de l'Automobile (publié pour notre période de novembre 1951 à décembre 1972, mais seulement de novembre 1951 à décembre 1956 pour le suivi de l'activité du Club); L'Action Automobile puis L'Action Automobile et Touristique (publiée à partir de 1936 ; entre janvier 1957 et décembre 1982, 4 à 8 pages sont consacrées à l'activité du Club). Actes INRETS n· 111 153 Glossaire des acronymes et des sigles ACF ACR AML AMO AOTU APA AS IL ATESAT BAAC CAA CAPV CDES CE CERDHAP CERTU CETE CETUR CG CGCT CIRTA CISR CLS CLSPD CNFPT CT Automobile-club de France Automobile-club du Rhône Archives municipales de Lyon Assistance à maîtrise d'ouvrage Autorité organisatrice de transport urbain American Planning Association Aménagements de sécurité d'initiative locale Assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire Bulletins d'analyse d'accident corporel de la circulation (fichier national des accidents) Cour administrative d'appel Uuridiction administrative) Communauté d'agglomération du Pays Viennois Cellule départementale d'exploitation et de sécurité Conseil d'État Centre d'études et de recherche sur le droit, l'histoire et l'administration publique Centre d'études sur les réseaux et les transports urbains Centre d'études techniques de l'équipement Centre d'études technique et de l'urbanisme Conseil général Code général des collectivités territoriales Centre interdisciplinaire de recherche sur les territoires et leur aménagement Comité interministériel de la sécurité routière Contrat local de sécurité Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance Centre national de la fonction publique territoriale Collectivité territoriale Décret Direction départementale de l'équipement Direction générale des collectivités locales Dotation globale d'équipement 155 o. ODE DGCL DGE Actes INRETS n· 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux DGO DIR DISR DSCR Document général d'orientation (de sécurité routière) Direction interdépartementale des routes Délégué interministériel à la sécurité routière Direction de la sécurité et de la circulation routières Qusqu'en 2008 ; l'acronyme désigne désormais la Délégation à la sécurité et à la circulation routières) Ecole nationale des travaux publics de l'État Etablissement public de coopération intercommunale Fédération des conseils de parents d'élèves Indicateur d'accidentologie locale Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité Institut national de la statistique et des études économiques Institut d'urbanisme et d'aménagement régional Journal officiel Journal officiel de l'Assemblée nationale Journal officiel du Sénat Loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie Loi organique 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 Loi d'orientation des transports intérieurs département Mécanismes d'accidents- INRETS Les différentes appellations du ministère en charge des transports depuis 1997 : Ministère de l'équipement, des transports et du logement Quin 1997 1 mai 2002) Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (mai 2002/ juin 2005) Ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer Quin 2005 1 mai 2007) Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (mai 2007 1juin 2007) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Quin 2007 1juin 2009) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (depuis juin 2009) ENTPE EPCI FCPE IAL IN RETS INSEE IUAR JO JOAN JOS LAURE LOLF LOTI MA METL METLTM MTETM ME DAO MEEDDAT MEEDDM MISTRAL MOE MPSR OMS 156 Aménagement et intégration de la sécurité dans la gestion territoriale Projet de I'INRETS (2005-2008) Maîtrise d'oeuvre Programme « Management et pratiques de sécurité routière » Organisation mondiale de la santé Actes INRETS n· 111 Abstracts ONISR OPJ ORT PADD PDASR POU PLU POS PVNR PVR RD REAGIR RIVES RN RN IL SAN SEGUR SET RA SIVOM SMO SRU ST SURE TC TCF UNAT Observatoire national interministériel de la sécurité routière Officier de police judiciaire Observatoire régional des transports Projet d'aménagement et de développement durable Plan départemental d'actions de sécurité routière Plan de déplacements urbains Plan local d'urbanisme Plan d'occupation des sols Participation pour voies nouvelles et réseaux Participation pour voirie et réseaux Route départementale Programme « Réagir par des enquêtes sur les accidents graves et les initiatives pour y remédier » Laboratoire« Recherches interdisciplinaires Ville , Espace, Société» Routes nationales Routes nationales d'intérêt local Syndicat d'agglomérations nouvelles Projet fédérateur de I'INRETS : intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine (Programme 2001-2004) Service d'études techniques des routes et autoroutes Syndicat intercommunal à vocation multiple Services régionaux de maîtrise d'ouvrage Loi solidarité et renouvellement urbains Service territorial Démarche « Sécurité des usagers sur les routes existantes » Tribunal correctionnel Touring-club de France Union nationale des associations de tourisme Actes INRETS n· 111 157 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Abstracts Alexandra Gerlach, The mayor and road safety: police powers and road system jurisdictions. For a long time, the struggle against road unsafety has been the subject of many communication and prevention campaigns to diffuse a road safety culture among local authorities whose role it is to implement the government's policy in this area. Moreover, programmes and actions are developed and proposed to local actors by the national authorities. Among these, the mayor and the commune hold a privileged position. The mayor has important police powers and the commune has been given sorne jurisdiction over the road systems. He is therefore able to apply a determined policy throughout the commune. But this policy is part of a complex space, the road system. The road system is a major element in the implementation of travel safety actions, so the rights and obligations of each actor having jurisdiction to act must be determined with precision. As the law gives the mayor the obligation to ensure the safety and convenience of use for ali roads open to traffic, he will have to intervene on State and départemental roads. But since 1999, intercommunality has been strengthened and deepened, shaking up local jurisdictions and practices. ln fact, as lawmakers have developed increasingly integrated forms of intercommunal cooperation institutions, they have brought about the transfer of certain road system jurisdictions that traditionally were the mayor's. This has now been rounded out with the possibility of sharing police powers with the president of the EPCI (établissement public de coopération intercommunale - public intercommunal cooperation institution) for traffic and parking questions. This situation, which leads to a distinction between owner and manager of the road system, is very important in that it raises many questions in terms of responsibility. Joël Yerpez, Sofia Bouceddour, Michèle Gui/bot, Local elected officiais and road safety. This article describes and analyses the practices of a local elected official and his delegation (deputy mayor in charge of public works and technical services) conceming road safety problems in a town with 6,500 residents. What questions are raised by his constituants, and what answers are provided? The author of this study is both a road safety researcher and a local elected official, and was able to use a "self-description of practices using a log book method". One year of practices by a local elected official dealing with road safety questions is described. The practices are placed in the commune's territorial 158 Actes INRETS n· 111 Abstracts context. An inventory of objective unsafety drawn up by analysing accidents data from the BAAC (Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels- Bodily lnjury Accident Analysis Bulletin) is used to demonstrate the safety challenges and to compare the population's demands given the reality of road unsafety. We decipher the demands formulated by the population and their connection with raad safety questions, as weil as the way in which they are dealt with by the commune. The interested reader will find a more complete assessment in the research report, with two examples of how projects are handled to trace their technical stages, the interplay between the actors and the evolution of the project's components (Yerpez and Bouceddour, 2004). Sofia Bouceddour, Road engineering, road safety and decentralisation: questions of value and the role of the State. The ODE 13 case. Here we look into the actions undertaken by the designers and managers of raad systems and raad engineers. The work carried out on similar issues show a relative absence of the State on the local level. ln a highly dynamic institutional context, notably characterised by the transfer of national highways to the "departments authorities", the objective of our research was to analyse the impact of this transfer to the local level by observing the changes in jurisdictions of the DDE (Departmental Public Works Directorate) services. ln practical terms, what will the consequences of this transfer be in terms of raad engineering and road safety? The methodology used to deal with this issue is that developed by ethnology, i.e. observation and interviews. The actors' representations, as revealed during the interviews, provide us with precious information on their practices. We look at the actions developed by local actors at various territorial levels and encouraged (or not) by national policy. We notably analyse the role of the State in this process of the State in this process. Marie-Claude Montel, Road engineering in small communes: What place does road safety have in the process of developing this public action? Our growing understanding of accident phenomena has shawn that acting on infrastructures constitutes an essential vector for the long-term control of unsafety. Layout principles mainly based on the search for consistency between travel and the environment have proven their positive effects on safety. Furthermore, the ways in which layout actions are developed (decompartmentalisation, coordination between levels of intervention, integrating the raad safety objective and knowledge at ali levels of the layout action) are favourable to producing a layout that takes road safety into account. Road safety cornes under State jurisdiction, but its handling through raad system engineering is mainly under the authority of local authorities which, since the 2"d stage of decentralisation , have managed most of the French raad network. Although the jurisdictions were redistributed with the transfer of national roads to the départements and the development of intercommunal Actes INRETS n· 111 159 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux structures, the commune remains an essential actor in public raad system layout actions, often holding a central position, notably in urbanised sections. ln smaller communes, whereas accidentology is characterised by injury traffic accidents that are generally quite serious, public action is faced with limited human, technical and financial resources. This context of layout actions in public spaces and road systems has over the past two decades, notably in small communes. Their institutional and technical partnerships are changing with the repositioning of the ODEs (Departmental Directorates of Public Works Ministry), the development of intercommunal structures, the changes in the départements' services and the use of private consultancy firms. chang~d ls the context of layout actions in small communes favourable to implementing tried and tested layout principles, decompartmentalised construction methods, coordination of the different levels of reflection and design, and the integration of road safety objectives and techniques at alllevels of layout actions? This article uses an analysis of the processes behind setting up raad engineering actions in small communes in the Bouches-du-Rhône département to examine the conditions for ta king road safety into account in layout actions. Sébastien Gardon, The city and its automobile worlds: the birth of road safety policy (1902-1972) The objective of this article is to analyse the place of the automobile worlds when urban powers put road safety on the agenda. We will seek to analyse the role played by certain local associations, notably the Automobile-Club du Rhône, Prévention routière and Les Chevaliers de la Route, as forces for making proposais and providing expertise in the context of raad safety management in Lyon. This will also be the opportunity to pinpoint the trajectories of the experts in raad and traffic safety through certain itineraries taken by actors in associations and technical actors. We will then propose to show how urban powers have long managed to let civil society take charge of the main raad safety initiatives. At the same time, we will discover many attempts at cooperation between the public and private spheres on these questions. We will thus be able to analyse the structure of a para-public deliberative space bringing together the automobile worlds and local public authorities. 160 Actes INRETS n· 111  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION 'est prononcé sur sa légalité (CE 18 mai 1928, Laurens), la Cour de Cassation ne la reconnaîtra qu'en 1971, dans l'arrêt Loisel du 18 février. 63 Cf. CGCT art. L. 2122-22 al. 2 : « le maire ( ...) peut par délégation du Conseil municipal, être chargé, en tout ou partie (. ..), de fixer, dans /es /imites déterminées par le Conseil municipal, /es tarifs des droits de voirie, de stationnement ... ». 64 Ces mesures pourront concerner les Îhicules de personnes handicapées, les Îhicules affectés à un service public ainsi que les Îhicules de transports publics et les taxis. 36 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie l'existence d'un plan de déplacements urbains (POU) qui limite la marge de manoeuvre dont dispose habituellement le maire en la matière. Dans un arrêt du 2 mars 196665 , le Conseil d'État retient que : « le droit d'accès donne aux propriétaires et aux occupants des immeubles riverains de la voie publique, la possibilité d'entrer et de sortir à pied ou en voiture de l'immeuble. Il vise également ce qu 'on appelle la desserte des immeubles, c'est-à-dire la possibilité d'arrêter son Îhicule devant l'immeuble pendant le temps nécessaire à la montée et à la descente des occupants et au chargement de toutes choses utiles à la vie ou à l'activité du riverain. Ce droit peut également être étendu aux personnes dont l'activité est inhérente à la vie de l'immeuble». La réglementation du stationnement devra donc, non seulement respecter le droit d'entrée et de sortie des immeubles, mais elle devra également rendre possible le stationnement en double file ou dans des intervalles qui seraient laissés entre ces emplacements66 . Le juge administratif considère que ces conditions sont remplies lorsque les emplacements de stationnement sont accessibles gratuitement à certaines heures de la journée et que les riverains bénéficient de tarifs réduits sur les abonnements de stationnements67 · De plus, afin de respecter le principe selon lequel un arrêté ne doit pas édicter d'interdiction générale et absolue, des emplacements de stationnement gratuit doivent être conserÎs à l'intérieur même de la zone de stationnement payant. En intégrant, dès leur création, un volet sur le stationnement, les POU sont apparus comme un élément affectant le pouvoir de police du maire. En effet, l'élaboration des plans ayant été confiée aux autorités organisatrices des transports urbains, un conflit de compétence avec le maire semblait possible . Toutefois, afin d'éviter une telle situation, le législateur a posé une obligation de compatibilité des arrêtés de police du maire en matière de stationnement avec les dispositions du PDU68 . Le pouvoir de police du maire se trouve ainsi contraint par les dispositions prises par les AOTU , ce qui marque l'importance prise par le stationnement dans la gestion urbaine. Malgré cette obligation de compatibilité des arrêtés municipaux aux disrositions du plan, la position du maire n'a pas été remise en cause à l'époque6 . CE 2 mars 1966, Lyon-Marée, rec. p. 155. CE 26 février 1969, fédération nationale des clubs automobiles de France. 67 CE 30 juillet 1997, Commune de Dunkerque, tables du recueil Lebon, n· 168695. 68 Article 98 loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains (SRU). 69 Dans une réponse écrite à un sénateur, le ministre de l'intérieur souligne que : « même si l'on se place dans la perspective de l'intercommunalité, le pouvoir de police appartient au maire et il ne peut être délégué à aucune structure intercommunale qui, comme vous le savez est élu au deuxième degré .» , JO Sen . O. 3 juin 1998, p. 2193. Toutefois, ces propos sont à modérer aujourd'hui. En effet, les dispositions de la loi du 13 août 2004 (article 163) prévoient la possibilité pour le maire de partager ses pouvoirs de police avec le président de I'EPCI. V. infra sur l'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée. V. aussi Guilbot, 2007 n· 16 à 18. 66 65 Actes INRETS n· 111 37 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si la mise en place d'une politique active en matière de stationnement peut témoigner d'une prise en compte de la problématique de sécurité routière, la création d'un service de fourrière peut alors apparaître comme le moyen de renforcer cette action. La fourrière La fourrière est régie par les articles L. 325-1 et s. du code de la route, tels que rédigés par la loi no 2001-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne et par la loi no 2003-239 du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure. Ces textes permettent non seulement de mettre en fourrière les Îhicules en voie d'épavisation, mais ils permettent également au maire ou au président d'un établissement public de coopération intercommunale de créer un service public de fourrière pour les automobiles relevant de leur autorité. La mise en fourrière des Îhicules est placée sous l'autorité de l'officier de police judiciaire territorialement compétent. Jusqu'en 2000, le ministère de l'intérieur considérait que le maire de par son statut d'OPJ était compétent pour prescrire la mise en fourrière70 . Cependant, une réponse ministérielle publiée en 2002 semble considérer que le maire ne pourra prescrire la mise en fourrière de Îhicule que dans les cas où il y a infraction aux règlements édictés pour la sauvegarde de l'esthétique des sites71 . En dehors de cette hypothèse, le maire ne pourra intervenir que pour demander - et non prescrire- la mesure en s'adressant à un OPJ de la police ou de la gendarmerie. La prescription de mise en fourrière des Îhicules en voie d'épavisation c'est-à-dire « des Îhicules qui ne sont pas susceptibles de réparation 72 immédiate » concerne les Îhicules qui stationnent en des lieux publics ou en des lieux priÎs où ne s'applique pas le code de la route. La mise en fourrière d'un Îhicule constituant une opération de police judiciaire seule l'autorité judiciaire pourra se prononcer en cas d'action en responsabilité fondée sur les irrégularités dont serait entachée la décision de mise en fourrière, en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer la réalité des infractions qui l'ont motiÎe. Le juge administratif sera compétent pour connaître des mesures prises par l'autorité administrative dont relève la fourrière (très souvent la commune), notamment celles relatives aux conditions de restitution du Îhicule ou encore celles de son gardiennage. Au-delà de l'action en direction des usagers et des riverains de la voirie, le maire est également amené à intervenir sur la route elle-même. En effet, la dégradation de la voirie peut être source d'insécurité et nécessite par conséquent l'intervention du maire, au titre de la police de la conservation. 7 °Cf. réponse ministérielle, in JOAN du 6 novembre 2000, p. 6384, QE n· 51090. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 5 décembre 2002, p. 2982, QE n· 612. Cf. réponse ministérielle, in JOS du 18 septembre 2003, p. 2846, QE n· 6938. 71 72 38 Actes INRETS no 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 2.2.3. La police de la conservation Police spéciale du maire, elle a pour objet de préserver l'intégrité et la destination du domaine public auquel sont intégrées les dépendances du domaine public routier73 . La police de la conservation étant liée à la domanialité, elle ne s'appliquera, dans le cas de notre recherche, qu'aux voies communales et aux chemins ruraux. Ce pouvoir permet au maire de prendre toute mesure pour assurer la préservation du domaine de la commune. Il faut cependant fa ire ici une distinction entre la conservation du domaine public et la conservation du domaine public routier. En effet, si dans les deux cas la mesure vise à préserver l'intégrité du domaine, les effets de la mise en oeuvre de ce pouvoir de police seront différents. Les actes visant à sanctionner les atteintes au domaine en dehors de la voirie routière seront qualifiés de contravention de grande voirie, alors que les atteintes au domaine public routier constituent des contraventions de voirie 74 . Une liste des infractions sanctionnées par une contravention de voirie est dressée par l'article R.116-2 du code de voirie. Cependant, cette liste n'est pas exhaustive et ne présente que les cas les plus lourdement sanctionnés . Ainsi , seront passibles de contravention les infractions aux règles régissant l'alignement, les saillies, les occupations privatives, les permissions de voirie. Par ailleurs, il convient de souligner que le juge judiciaire, compétent pour statuer sur ces atteintes à la voirie, a tendance à élargir pro~ressivement la notion d'atteintes portées à l'intégrité du domaine public routier7 . Cour de Cassation, chambre criminelle 19 mars 1969 : La Cour de Cassation retient que constitue une atteinte au domaine public routier, le fait pour un propriétaire riverain de la voie publique, de placer sur celleci des étais en vue de soutenir son immeuble endommagé par un camion . Tribunal des conflits 4 juillet 1977, Baumes et Juarez : Constitue une atteinte au domaine public routier communal , la construction d'ouvrage dans l'emprise de la voie publique. V. supra . Auparavant, on distinguait entre les contraventions de grande voirie qui concernaient les routes nationales, les rues de Paris et toutes autres dépendances de domaine public c'est-à-dire domaine ferré , fluvial , maritime et les contraventions de petite voirie qui concernaient essentiellement la voirie vicinale. Cette distinction a pris fin en 1926, avec le décret-loi du 28 décembre qui a unifié les compétences en confiant aux tribunaux judiciaires la poursuite des infractions de conservation . 75 Cour de Cassation , Crim. 19 mars 1969, Bull. Crim . Cour Cass. Ch . Crim. N. 126 ; TC 4 juillet 1977, Baume et Juarez, rec. p. 738. 74 73 Actes INRETS n· 111 39 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Si le maire apparaît contraint d'intervenir sur les voies ouvertes à la circulation publique en raison de l'obligation d'assurer la sécurité et la commodité de passage sur ces dernières, son action en tant qu'autorité de police concourt à prendre en considération la problématique de la sécurité routière . Cette action se coordonnera avec les compétences de voirie que le maire pourra exercer afin d'aménager la voirie. Si la mise en oeuvre de ses compétences semble placer le maire au coeur de l'action d'aménagement, le développement de l'intercommunalité paraît remettre en cause cette position. En effet la possibilité, donnée aux communes de transférer la compétence voirie aux EPCI auxquels elles sont intégrées, est aujourd'hui renforcée par la possibilité de partager les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement entre les maires et les présidents d'EPCI 76 . S'il est vrai que l'on manque encore de recul pour évaluer les conséquences de cette nouvelle répartition du pouvoir de police, le transfert de la compétence voirie aux groupements de communes a conduit à la réorganisation de la mise en place des actions d'aménagement de la voirie. 3. L'exercice des compétences de voirie au sein d'une intercommunalité renouvelée : vers une remise en cause du rôle du maire? Le maire, parallèlement à ses pouvoirs de police, dispose de compétences de voirie lui permettant de créer et d'aménager les voies relevant du domaine public routier de la commune. Toutefois, certaines de ces compétences trouvent aujourd'hui à s'exercer dans un cadre d'action qui semble remettre en question la position de l'élu. 3.1 . Création de la voirie Le maire ne pourra légalement exercer ses pouvoirs de police que sur des voies appartenant au domaine public. Leur intégration se fera selon deux modalités, le classement et l'alignement. Le classement Si, le plus souvent, les voiries sur lesquelles le maire est appelé à intervenir relèvent déjà de la domanialité d'une collectivité ou de l'État, il se peut que de nouvelles voies intègrent le domaine. L'action de classement, concernant les voies communales, est régie par l'article L. 141-3 du code de la voirie routière. Il s'agit d'une procédure simplifiée (voir encadré) puisque le législateur n'a pas prévu d'enquête publique sauf si l'opération porte atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées 78 Art. 163, loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 40 Actes INRETS n· 11 1 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie par la voie. Si une enquête publique est nécessaire, c'est le maire qui sera compétent pour ouvrir l'enquête. Par arrêté, publié par voie d'affichage, il devra préciser le nom du commissaire enquêteur, mais également l'objet de l'enquête, la date de son ouverture. Un dossier contenant toutes les informations utiles sera mis à disposition de la population pendant toute la durée de l'enquête 77 · Article L. 141-3 code la voirie routière: « Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par Je conseil municipal[ ... ]» . Les propriétaires de parcelles concernées par le projet sont informés formellement du dépôt du dossier (envoi recommandé avec accusé de réception). Pendant l'enquête, le public est appelé à s'exprimer sur le projet et à émettre des observations. A cette fin, un registre, côté et paraphé par le commissaire enquêteur, sera mis à disposition. A l'issue des quinze jours d'enquête, le commissaire disposera d'un délai d'un mois pour transmettre au maire ces conclusions motiÎes ainsi que le dossier et le registre d'observation. En cas de conclusions défavorables, le conseil municipal pourra passer outre par une délibération motiÎe. Lorsqu'une voie existante est classée dans le domaine public communal, l'effectivité du classement interviendra à la date de publication de la décision. Si le classement concerne une nouvelle voie, c'est la date d'ouverture à la circulation qui entérinera la procédure. Cette procédure de classement est d'autant plus importante qu'elle constitue « un acte administratif conférant à la voie son caractère spécifique et la soumettant au régime juridique du réseau auquel elle se trouve incorporée 78 ». Elle devra, parfois, être accompagnée d'une procédure d'alignement. Cette action, unilatérale, permet de marquer clairement les limites du domaine public routier de la commune. L'alignement En effet, parallèlement au classement, la commune doit clairement délimiter son domaine public routier. Cela passera par une procédure dite d'alignement, spécifique à l'administration. Cette procédure lui permettra de fixer unilatéralement la limite des voies publiques et des propriétés riveraines. Par ailleurs, si la circulation l'exige, la collectivité aura la possibilité de modifier la largeur de la voie, en adoptant un plan d'alignement. Le plan d'alignement est obligatoire pour la voirie communale. Le projet d'alignement doit être soumis à n Art. R. 141-6, code de la voirie routière : « Le dossier devra se composer d'une notice explicative, un plan de situation et le cas échéant d 'une appréciation sommaire par nature de dépense à effectuer » ainsi qu 'une étude d'impact. Par ailleurs, si le projet vise la délimitation ou l'alignement des voies communales, le dossier de présentation devra également intégrer un « plan parcellaire comportant l'indication des limites existantes de la voie communale, des parcelles riveraines et des bâtiments existants ». 78 Goutal Y., Banel S. (2003). Actes INRETS n· 111 41 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux une procédure d'enquête publique, dans les mêmes conditions que celles prévalant pour le classement (R. 141-4 à R. 141-10 du code de la voirie). Toutefois, le Conseil général sera compétent pour organiser la procédure d'alignement si la voie concernée est une route départementale (art L.131-6 du code de la voierie routière) et le Préfet du département pour une route nationale située en agglomération. Dans ces deux hypothèses, les plans d'alignement devront être soumis pour avis au conseil municipal. Toutefois, cette compétence pourra s'exercer à un niveau supra communal. En effet, le législateur a permis aux établissements publics de coopération intercommunale de créer de nouvelles voies, dès 196679 pour les communautés urbaines et en 199980 , pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Pour les communautés urbaines, forme la plus intégrée en matière de coopération, la compétence voirie est non seulement obli~atoire mais emporte également transfert de propriété des voies concernées 1, ce qui n'est pas conséquence en cas d'accident sur la voirie, en matière de responsabilité. A l'inverse, les communautés de communes et d'agglomération pourront toujours faire le choix d'adopter ou pas la compétence. Cependant, les routes et chemins visés par le transfert demeureront dans le patrimoine des communes membres. Ainsi, il n'existe pas de voiries intercommunales pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Il résulte de cette particularité que, pour les procédures de classement et de déclassement, l'établissement de coopération intercommunale devra passer par l'intermédiaire du maire et du conseil municipal qui, seuls, disposent de la compétence pour ouvrir l'enquête publique et prononcer l'acte reclassant ou déclassant la voie communale concernée. De même pour procéder à la cession d'une parcelle appartenant au domaine public routier de la commune, seul le maire pourra prendre l'acte administratif de déclassement (valant également désaffectation) qui transférera la parcelle dans le domaine priÎ de la commune. 3.2. Aménagement et entretien de la voirie: une pratique complexe et un partage parfois subtil des compétences entre communes et EPCI Par aménagement et entretien, nous entendons: l'ensemble des opérations conduisant à rendre la voie «viable». l'exercice de la compétence de voirie conduit une nouvelle fois à constater que le maire est amené à collaborer avec plusieurs autorités administratives dont relèvent les voies de circulation traversant le territoire de la commune. Cette compétence de voirie est d'autant plus importante qu'elle constitue une importante source de contentieux. 80 Loi n· 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Loi n·99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. 81 Cf. article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales. 711 42 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie Les voies incorporées au domaine public routier de la commune, ainsi que les routes nationales et départementales traversant l'agglomération, sont aménagées afin d'assurer la sécurité des usagers. L'aménagement se traduira donc par la mise en place d'éléments de signalisation, de feux tricolores, de l'éclairage ou encore d'éléments de sécurisation comme des ronds-points ou des zones 30. Or, si le maire apparaît comme l'acteur légitime et traditionnel dans la mise en oeuvre des actions d'aménagement, les EPCI y occupent aujourd'hui une place importante. En effet, les lois du 31 décembre 1966 et du 12 juillet 1999 précitées prévoient la possibilité pour les maires de transférer la compétence de voirie aux EPCI à fiscalité propre. Ce transfert pourra être total ou partiel , obligatoire ou optionnel selon le degré d'intégration intercommunale. A travers l'étude de la réglementation de la circulation et de la signalisation , de la mise en place de l'éclairage public et de l'aménagement urbain, nous allons voir comment s'organisent communes et EPCI. La réglementation de la circulation et la signalisation Forme d'intercommunalité la plus intégrée, la communauté urbaine est de plein droit compétente en matière de signalisation, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes, les maires des communes membres demeurant compétents pour mettre en place la signalisation 82 adéquate telle que décrit par l'arrêté du 7 juin 1977 portant instruction interministérielle, modifié en dernier lieu par l'arrêté du 31 juillet 2002 83 . Cependant, dans un cas comme dans l'autre, la mise en place des panneaux de signalisation est subordonnée à l'adoption d'un arrêté municipal que seule l'autorité de police -c'est-à-dire le maire- sera apte à prendre, à l'exception des panneaux informant les usagers d'un danger qui pourront être placés par les services de la voirie sans que l'autorité compétente ait à prendre d'arrêté règlementaire. De même, en cas d'urgence, les services gestionnaires des voies pourront, sans attendre la décision réglementaire correspondante, placer des signaux de danger, de prescription, voire des signaux lumineux destinés à interdire ou régler temporairement la circulation . L'absence de signalisation, pourrait être constitutive d'une faute et mettre en jeu la responsabilité de la commune sur le fondement du défaut d'entretien normal, voire la responsabilité pénale personnelle des agents en cas de dommage corporel ou mortel 84 . La mise en place de la signalisation constitue une opération d'autant plus importante que la sécurité des usagers des voies publiques en dépend. La répartition de cette compétence entre les communes et les EPCI emporte donc d'importantes conséquences en termes de responsabilité. Ainsi, concernant les V. encadré sur la communauté d'agglomération du Pays Viennois. Ce texte, venant complété l'arrêté du 24 novembre 1967, précise les règles à suivre, tant pour l'implantation des panneaux que pour la nature des signaux à adopter. 84 V. Infra. Sur la responsabilité pénale voir Guilbot M. (Ss dir.) (2006). 83 82 Actes INRETS n· 111 43 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux communautés urbaines, la compétence de vo1ne, nous l'avons souligné, emporte transfert de propriété des voies publiques concernées. A ce titre, elles ont la charge exclusive de leur entretien et notamment de leur nettoiement, pouvant donc endosser par là même la responsabilité pour défaut d'entretien normal en cas d'accident et d'absence de signalisation du danger, source de l'accident (voir encadré). A l'inverse, ce risque sera supporté par les maires des communes membres des communautés d'agglomération et de commune. CAA Nantes 30 décembre 1998, communauté urbaine de Brest: M. H. a été accidenté après avoir glissé sur la chaussée rendue glissante par la présence de pomme de terre consécutivement à une manifestation d'agriculteurs dans les rues de Brest. Ayant la charge de l'entretien des voies publiques, la communauté urbaine avait fait procéder à des opérations de nettoyage qui n'ont pu être finies à temps. Toutefois, il appartenait à la communauté de placer la signalisation adéquate informant les usagers de la voie publique du danger, l'absence de signalisation constitue un défaut d'entretien normal de nature à engager la responsabilité de la communauté urbaine. L'aménagement de l'espace urbain consiste également pour le maire à fixer les intersections et le régime de priorité y afférent. A ce titre, le maire est seul compétent à l'exception des voies à grande circulation 85 · En effet, cette catégorie de route reste sous l'autorité du Préfet à qui il reviendra de prendre l'arrêté après proposition du maire ou après simple avis de ce dernier. Il convient de souligner que ces arrêtés préfectoraux devront s'accompagner d'un plan de gestion des feux de circulation ou de la synchronisation de ces derniers, qu'ils se trouvent à l'intérieur ou en dehors de l'agglomération . Par ailleurs, le territoire communal étant traversé par des routes à statuts différents, les arrêtés, devant désigner ces points de jonction, devront parfois être signés conjointement par deux ou trois autorités. L'aménagement de la voirie comprend également par la mise en place de feux de circulation permanents. L'article 109-1 de l'instruction interministérielle de 197786 dispose que les feux lumineux d'intersection et les feux d'affectation des voies modifiant les règles normales de circulation, leur mise en place ou leur suppression doit faire l'objet d'arrêtés pris par l'autorité compétente en matière de police de la circulation. Cependant, le juge administratif a reconnu , en vertu de la théorie de l'accessoire, que les feux appartiennent au domaine public routier et qu'à ce titre, ils relèvent juridiquement de la compétence de 87 voirie · Il y a donc ici nécessairement distinction entre l'autorité compétente pour autoriser la mise en place de la signalisation lumineuse et celle chargée 116 Les voies à grande circulation sont les routes réunissant les trois caractéristiques suivantes : elles assurent la continuité des itinéraires principaux, elles permettent le délestage du trafic et enfin autorisent la circulation des transports exceptionnels, convois et transports militaires. V. supra sur définition de la voirie. 86 V. supra. 87 CAA de Lyon 27 février 1990, tables du recueil Lebon , N" 89L Y01005. 44 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie de son entretien . Si le maire reste compétent pour prendre l'arrêté nécessaire, l'entretien pourra être confié à I'EPCI. Toutefois, il convient de distinguer deux situations. En effet, la prise en charge des feux de circulation et autres signalisations lumineuses entre dans le cadre de la compétence de voirie, obligatoire pour les communautés urbaines, contrairement aux communautés d'agglomération et de communes où cette responsabilité reste à la charge des maires. Cette distinction apparaît souvent difficile à appréhender par les élus membres de groupement. Ainsi, lors de la définition de l'intérêt communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Viennois (voir encadré) de nombreux élus, éprouvant des difficultés à cerner la notion, ont souleÎ la question de savoir à qui revenait l'entretien des feux de circulation, sachant au'il 8 appartenait à la communauté d'entretenir les voies d'intérêt communautaire . Il fut répondu par le président que l'entretien des feux demeurerait à la charge des communes tout comme l'éclairage public. L'éclairage public L'éclairage public constitue également un point litigieux dans la problématique de la compétence voirie. En effet, il contribue à reconnaître la responsabilité de l'autorité compétente pour défaut d'entretien normal. La question souleÎe est donc de savoir si l'éclairage constitue une dépendance nécessaire de la voirie et par conséquent, s'il est un élément transférable aux établissements intercommunaux. Concernant, les communautés urbaines, l'article L. 5215-20-1 du CGCT qui liste les compétences dévolues aux communautés antérieures à 1999 ne fait 89 pas référence à l'éclairage public . La loi de 1966 relative aux communautés urbaines mentionnait l'éclairage comme une compétence optionnelle pouvant être adoptée par I'EPCI, mais sans pour autant l'inclure dans la compétence «voirie ». Le juge administratif a également considéré que le transfert de la compétence de voirie des communes membres à une communauté urbaine n'entraînait pas nécessairement le transfert de la compétence éclairage public (voir encadré ci-après). Dans cette hypothèse, la commune demeure chargée de l'entretien et du fonctionnement de celui-ci. 88 La notion d'intérêt communautaire a été introduite par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, et fut consacrée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il s'agit pour les conseils communautaires (pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération) ou pour les conseils municipaux (pour les communautés de communes) de déterminer la ligne de partage des compétences entre les communes membres et le groupement. Cf. Vincent M-A (2000), p. 55. 89 Il convient de distinguer les communautés urbaines créées avant la loi CheÏnement de 1999 des nouvelles car, pour ces communautés de 1·,. génération, il est possible de restreindre le périmètre de la compétence voirie, c'est-à-dire qu'il leur est possible de ne pas inclure certains équipements et opérations si, à leur création, il en avait été décidé ainsi à la majorité qualifiée. Actes INRETS n· 111 45 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux CAA Bordeaux, 15 juin 1993, ministre de l'Équipement et communauté urbaine de Bordeaux : Suite à la mise en place, en août 1987, d'un réseau d'éclairage public de forte puissance le long de la route nationale 10 sur la commune de Lonnont, le cycle de floraison des chrysanthèmes, cultiÎs par les consorts Raynal, fut perturbé ce qui entraina une importante perte commerciale pour ces derniers. En examinant le recours en responsabilité présenté par les consorts Raynal , la Cour administrative d'appel a retenu que si les compétences de la commune de Lormont en matière de voirie avaient été transférées à la Communauté urbaine de Bordeaux, il n'en était pas de même pour l'éclairage public dont l'entretien et le fonctionnement incombait à la commune de Lormont. Il semblerait qu'une logique semblable s'applique aux transferts de la compétence voirie aux communautés de communes et d'agglomération. Par exemple, l'assemblée de la communauté d'agglomération du pays Viennois a exclu l'éclairage des éléments transférés au titre de la compétence de voirie. Toutefois, il arrive qu'au-delà de l'interprétation du partage de la compétence voirie, une organisation propre soit mise en place par les communautés. Ainsi, la communauté urbaine de Strasbourg, même si elle n'a pas compétence sur l'éclairage public, intervient comme prestataire pour la ville sur la base d'une convention entre la ville et la communauté urbaine. Par ailleurs, il convient de noter qu'une conception plus patrimoniale de la compétence voirie tend à assimiler les ouvrages destinés à assurer l'éclairage des voies · de circulation comme des dépendances indispensables ou nécessaires pour la voie qu'ils ont pour objet d'éclairer. Les aménagements urbains et l'entretien de la voirie La mise en place d'aménagements urbains est un corollaire à la mise en place de la signalisation, de l'éclairage et des feux de circulation. En effet, l'établissement de zones 30, de carrefours giratoires, de plateaux ralentisseurs, d'éléments paysagers, etc. sont autant de moyens visant à induire un comportement de prudence chez les usagers des voies de circulation . Cette compétence d'aménagement fait partie des éléments transférables aux EPCI. Si cette faculté peut se justifier par des raisons financières, de telles mesures sont souvent coûteuses notamment pour les communes situées en zones rurales rarement dotées d'un budget suffisant, il n'en demeure pas moins que les élus locaux en raison de leur proximité, sont les mieux placés pour juger de l'opportunité et de la pertinence de telles implantations. Dès lors, se pose la question de la place des maires dans l'organisation des projets d'aménagements. Il semblerait, au regard des pratiques sur le terrain, que les élus demeurent pleinement intégrés aux opérations d'aménagement, leur consultation constituant un point essentiel pour les communautés. Ainsi, certaines 46 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie communautés urbaines mettent en place des moyens afin de prendre en considération les demandes des élus locaux. Par exemple, la communauté urbaine de Brest organise des visites en bus des différentes communes membres afin que les élus puissent exprimer leurs priorités en toute connaissance de cause. A Cherbourg, la communauté urbaine organise des réunions biannuelles avec tous les acteurs concernés, parmi lesquels les maires, pour anticiper les travaux sur trois ans . Pour les aménagements les plus modestes, une double validation par le maire et le président de la communauté urbaine, peut également être prévue. Au sein de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois (CAPV), les demandes d'aménagement de voirie suivent une procédure bien établie au cours de laquelle les maires se disent bien associés depuis la phase initiale jusqu'à la mise en oeuvre des projets. Le projet d'aménagement est dans un premier temps préparé par les communes qui devront par la suite le soumettre à la commission voirie-travaux. Cette assemblée se compose d'un à deux élus par communes membres et se réunit environ tous les trois mois. La décision d'engager des moyens sera fonction du caractère prioritaire des travaux. Une fois la validation de la commission accordée, la décision devra encore être soumise à l'instance intermédiaire, représentée par le bureau de la communauté d'agglomération qui réunit l'ensemble des maires. Enfin, dernier stade de la procédure, le projet d'aménagement devra recevoir l'approbation définitive du conseil communautaire. Selon le responsable du service aménagement voirie, le travail en commission n'a jamais constitué une difficulté, l'assemblée étant « composée de personnes très présentes et où il y a un très bon relationnefO », de ce fait aucun arbitrage n'a été nécessaire depuis que la CAPV a pris la compétence. L'entretien des voies ouvertes à la circulation publique constitue un point 91 important de la compétence de voirie . Cependant, si l'entretien se définit comme le nettoyage des voies et leur réfection temporaire ou définitive, son contenu semble être à géométrie variable . En effet, compétence transférable aux établissements intercommunaux, la répartition entre communes et communautés semble s'adapter aux situations propres à chaque réalité locale, ce qui parfois aboutit à un partage surprenant. Ainsi, à Nancy, la communauté urbaine a la charge du balayage mécanique alors que les communes membres du groupement effectuent le balayage manuel si elles ne l'ont pas confié à I'EPCI par voie de convention . La répartition des opérations d'entretien peut également être établie sur des critères de proximité. La communauté d'agglomération du pays viennois a choisi au titre de ses compétences optionnelles de gérer l'entretien des voiries Enquête de terrain auprès de la Communauté d'Agglomération du Pays Viennois, entretien du 6 mars 2007. 91 En effet, la commune peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement d'un défaut d'entretien . Cf. Gaudemet Y. {2002). 90 Actes INRETS n· 111 47 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux relevant de l'intérêt communautaire 92 . Toutefois, les opérations dites d'entretien consisteront uniquement à élaguer, faucher et nettoyer les fossés bordant les voies communautaires. L'entretien que l'on peut qualifier de« courant» comme l'état des routes, la suppression des « nids de poule», le balayage des gravillons ... , ainsi que le déneigement restent du ressort des communes. Cette distinction semble s'appuyer, selon les élus, sur leur plus grande proximité les rendant plus aptes à intervenir rapidement. La communauté d'agglomération du Pays Viennois (enquête de terrain mars 1 avril 2007) : La communauté d'agglomération du Pays Viennois (CAPV) a été constituée le 1er janvier 2002 et la compétence voirie lui a été attribuée le 1er janvier 2004. Ce domaine d'intervention, compétence optionnelle selon les termes de la loi du 12 juillet 1999, n'est pas nouveau pour le groupement. En effet, avant la création de I'EPCI, la plupart des communes membres (15 sur les 18 actuelles) étaient intégrées au sein d'un syndicat intercommunal de voirie des cantons de Vienne. Le nouveau syndicat, en collaboration avec les Ponts et Chaussées, qui deviendra en 1966, suite à sa fusion avec les services de la construction, la direction départementale de l'Équipement (ODE), va négocier des marchés de voirie et fixer un calendrier des interventions dans les communes. Pendant cette période, de nombreux travaux sont lancés tels que le goudronnage des places publiques et des voies communales, l'aménagement des stades, etc. Le financement se fait par cotisation annuelle des membres. Malgré un changement de forme et de statut en 1962 (le syndicat à vocation unitaire devient un SIVOM), la voirie est restée l'activité essentielle du groupement et a été étendue à l'entretien des bordures. En 1968, le SIVOM arrête son périmètre définitif en intégrant la commune de Chasse sur Rhône. Tout au long de son activité, le SIVOM s'est également défini comme un lieu d'échange, de formation pour les élus. Cette particularité a permis l'établissement de relations fortes et constructives dépassant les clivages politiques classiques et constituera une force dans la mise en place et la conduite des politiques voulues par le syndicat. Jusqu'à sa dissolution, le SIVOM multipliera les domaines d'intervention (action envers les personnes âgées, instauration d'une permanence de consultation architecturale à l'intention des particuliers, opération programmée de l'amélioration de l'habitat, ... ). La loi du 12 juillet 1999 crée la catégorie des communautés d'agglomération destinée à fournir un cadre rénoÎ à l'intercommunalité en milieu urbain. Les communes participant au SIVOM répondant aux critères fixés par la loi, la transformation du syndicat en communauté d'agglomération eu lieu entre juin 2001 et le premier janvier 2002. Aujourd'hui , la CAPV a repris l'ensemble des compétences dévolues au syndicat, parmi lesquelles la voirie au titre de l'entretien et de l'aménagement. 82 De manière générale, toutes les actions, opérations, zones et équipements dont l'intérêt ne sera pas détachable du développement, de l'aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l'ensemble de la communauté, ont vocation à être reconnu d'intérêt communautaire. Cf. Vincent MA. (2000). 48 Actes INRETS n· 111 Le maire et la sécurité routière : pouvoirs de police et compétences de voirie 4. Conclusion Si le maire demeure titulaire de pouvoirs de police et de compétences de voirie lui permettant de mettre en place de Îritables politiques municipales de lutte contre l'insécurité routière, l'évolution de la législation en matière d'intercommunalité semble quelque peu remettre en cause cette position centrale. En effet, la possibilité de transférer la compétence de voirie et de partager le pouvoir de police de circulation et du stationnement, entre le maire et le président de I'EPCI bénéficiaire du transfert, conduit à repenser la pertinence et la cohérence des politiques locales de sécurité routière. Par ailleurs, la voirie constituant une source importante de contentieux, se pose la question de la mutualisation du risque lié à la mise en jeu de la responsabilité administrative. En effet, l'évolution de la jurisprudence, depuis de nombreuses années, semble tendre vers une meilleure prise en compte de l'enjeu de sécurité routière, notamment en abandonnant, presque totalement, l'exigence d'une faute lourde dans la réalisation d'un dommage lié à l'exercice des pouvoirs de police. Cette tendance conduit à faciliter l'action des victimes, ainsi que la reconnaissance de la responsabilité des autorités administratives. Ainsi, le maire et la commune se trouvent-ils au coeur d'un double mouvement, celui d'un dessaisissement progressif des compétences de voirie au profit des EPCI et d'un renforcement croissant du risque juridique. Références Ada J., Demouveau J.-P . (2003). Les pouvoirs de police du maire, Ed . BergerLevreau, Coll. Les indispensables, 2003, 373 p. Fleury D. (1998). Sécurité et urbanisme : la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Ed. Presse de l'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, 1998, 299 p. Froment J.-C., Nemarq C., Zamponi F. (1999). La commune et l'insécurité, Foucher, coll. Le guide de l'action locale, 1999, 93 p. Froment J.-C. (2004). Des pouvoirs de police du maire aux « politiques de polices municipales»?, La semaine juridique, no 16, 13 avril 2004, pp. 541-548. Gaudemet Y. (2002). Traité de droit administratif, Tome 2 : Le droit administratif des biens, LGDJ, 2002, 477 p. Goutal Y ., Banel S. (2003). 10 conseils juridiques sur la voirie, Le Courrier des Maires, septembre 2003, pp. 31-40. Guilbot M. (Ss. dir.) (2006). RESPONS - La mise en cause de la responsabilité des auteurs indirects : un levier pour une meilleure prise en compte de la sécurité des déplacements par les décideurs publics ? Rapport final au Prédit, G03, août 2006, 312 p. Actes INRETS no 111 49 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Guilbot M. (2007). Les pouvoirs du maire en matière de circulation et de stationnement in Pratique de la Sécurité Locale, J.-C Froment (coord. par), LexisNexis Litec, Ed . du Juris-Ciasseur, 2éme édition no 1-2007, fascicule 55. Guilbot M. (2007). L'administration de l'équipement et de la sécurité routière in Pratique de la Sécurité Locale, J.-C Froment (coord. par), LexisNexis Litec, Ed. du Juris-Ciasseur, 2éme édition no 1-2007, Fascicule 175. Institut national des études territoriales (2006). 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Sept questions sur la notion d'« intérêt communautaire», La gazette des communes, no 1569, 16 novembre 2000, p. 55. 50 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Joël Yerpez !"l, Sofia Bouceddour (- l, Michèle Guilbot !"l !"lIN RETS - département Mécanismes d'accidents !-l CIRTA, IUAR Université de Provence, INRETS- MA Article accepté le 15 décembre 2008 Résumé : cet article décrit et analyse les pratiques d'un élu local et de sa délégation (adjoint au Maire chargé des travaux et des services techniques) sur les problèmes de sécurité routière dans une ville de 6 500 habitants. Quelles questions sont posées par les administrés, comment y répondre ? A la fois chercheur en sécurité routière et élu local, l'auteur de la recherche a pu s'appuyer sur une << auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Est ainsi décrit un an de pratiques de l'élu local confronté aux questions de sécurité routière. Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'analyse des accidents corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Nous décryptons ici les demandes formulées par la population et leur lien avec les questions de sécurité routière, ainsi que la façon dont elles sont traitées par la commune. Le lecteur intéressé trouvera dans le rapport de recherche un bilan plus complet et deux exemples de traitement de projets permettant de retracer les étapes techniques, le jeu des acteurs, l'évolution des composantes du projet (Yerpez et Bouceddour, 2004). 1. Contexte de la recherche 1.1 . Problématique L'intégration technique de la sécurité routière dans l'aménagement, en particulier dans la planification urbaine, est aujourd'hui un enjeu reconnu en matière de prévention des accidents . Les approches urbaines ont intégré depuis longtemps une réflexion sur la sécurité ; des outils ont été conçus et validés (Fleury (Ed), 2002). Les mesures ponctuelles mises en oeuvre dans les programmes de traitement de «points noirs» depuis la fin des années 1950 ont fait la preuve de leur efficacité. Des démarches plus globales, s'appuyant notamment sur la modération de la circulation et de la vitesse, ont également montré leur Actes INRETS n· 111 51 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux pertinence dès la fin des années 1970 (Janssen, 1991 ). Dans les années 1980, les opérations Ville plus sûre, quartiers sans accidents (CETUR, 1990; CERTU, 1994) ont montré que des réductions massives de l'insécurité routière par l'aménagement de la voirie urbaine étaient possibles, y compris sur des voies artérielles. Ces opérations s'inscrivaient dans une mouvance d'études pluridisciplinaires et de démarches locales. Elles ont été à l'origine de remise en cause des cultures techniques, en mettant l'accent sur les collaborations interdisciplinaires (ingénieurs, urbanistes, paysagistes .. .) et sur de nouvelles organisations de projets. Les objectifs et les réalisations de ces études concernaient la sécurité et la circulation mais aussi la qualité de vie et la dynamique locale (Fleury et al., 2000). Cependant, l'intégration dans les pratiques de ces connaissances et des outils techniques (zone 30, partage de la voirie ... ) reste encore limitée. Certes, on observe des avancées récentes avec la future création des zones de rencontre impulsée par le Comité interministériel de sécurité routière du 13 février 2008, mais les modalités de leurs réalisations techniques restent à définir93 . Des recherches pour appréhender les difficultés de l'intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine ont été menées par l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, notamment dans le cadre du projet SEGUR94 (Fleury, 2002) puis du projet MISTRAL95 . Des travaux posent la question de la place de la sécurité routière dans les organigrammes de gestion de la ville (Fleury et al., 1998 ; Grenier, 1999 ; Bouceddour, 2004 ), des porteurs de la valeur sécurité routière (Désiré et al., 2001) ou de la culture technique (Yerpez, 2002 ; Montel, 2002). Une connaissance « professionnelle » de la sécurité routière et du milieu opérationnel local constitue alors un atout pour mieux comprendre les verrous institutionnels et les contraintes techniques. C'est ainsi que l'opportunité d'un double positionnement de chercheur au département Mécanismes d'accidents de I'INRETS, dans l'équipe sécurité des réseaux et de l'espace public, et de maire adjoint d'une ville de 6 500 habitants (La Fare-les-Oliviers), délégué aux travaux et aux services techniques, permet d'observer et d'analyser les problèmes posés, les besoins et les réponses du local en matière de sécurité routière. 93 Décret 2008-754 du 30 juillet portant diverses dispositions de sécurité routière et modifiant le code de la route, notamment, l'article R.110-2. 94 SEGUR Intégration de la Sécurité routière dans la Gestion Urbaine 2001-2004, projet fédérateur de I'INRETS. 95 MISTRAL Aménagement et Intégration de la Sécurité dans la Gestion Territoriale, projet de I'INRETS 2005-2008, en prolongement de SÉGUR. 52 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Notre recherche , développée dans le cadre du Prédit 3 dans les années 2003-2004, avait pour but de décrire et d'analyser les pratiques d'un élu local «au jour le jour» (Yerpez et Bouceddour, 2004) . Quelles questions préoccupent les administrés? Comment y répondre? La double position de chercheur en sécurité routière et d'élu local est une position privilégiée d'observation et d'analyse. En effet, l'expérience de chercheur en sécurité routière permet de discerner et d'analyser les différentes formes que prend la sécurité routière dans les débats et les pratiques des acteurs locaux. Le statut de maire adjoint permet d'être un acteur direct, au fait des décisions, des choix et des pratiques d'aménagement de la ville. Il s'agit moins d'une recherche à visée généralisatrice que d'une démarche heuristique sur les pratiques et les besoins de traitement en sécurité routière à l'échelon local. 1.2. Questions de méthode Mener ce type de recherche en s'appuyant sur « l'auto-observation » des pratiques pose des questions de méthode ; d'une part, la méthode utilisée s'apparente à de l'observation participante, d'autre part, il s'agit d'observer ses propres pratiques. Dans l'étude des méthodes et techniques en psychologie sociale, Delhomme et Meyer (1997) caractérisent l'observation participante par la participation prolongée à un milieu social. Couramment pratiquée par les anthropologues et les sociologues, elle débouche sur l'étude d'une totalité sociale saisie sous des dimensions multiples. Les auteurs insistent sur l'intérêt de l'observation participante pour avoir « accès à des éÎnements plus priÎs, plus impliquant, non explicites et parfois à des informations cachées qui seraient inaccessibles à une observation directe ou à une investigation instrumentée par des questionnaires». Nous citerons par exemple l'étude de Abelès (2000) sur la vie des députés à l'Assemblée Nationale. Grawitz (1996) précise la nécessité dans certaines recherches de faire appel à des participants observateurs dans la mesure où il est bon d'avoir un allié dans la place. « Sans doute, des observations provenant de membres trop impliqués dans le groupe, risquent de n 'être pas objectives. Mais on y gagne parfois la découverte beaucoup plus rapide des problèmes cachés ». Dans notre cas, la même personne est à la fois observateur et acteur. Cette configuration nécessite un suivi rigoureux de la démarche, notamment le cadrage théorique et la tenue d'un carnet de bord (Delhomme et Meyer, 1997, 2002). Dans ce contexte particulier, nous pouvons qualifier notre méthode d'« auto-description des pratiques avec la méthode du carnet de bord». Nous avons analysé un an de pratiques de l'élu local et des dossiers techniques suivis pendant cette période. Nous avons constitué une grille d'observation et d'analyse des pratiques selon un suivi rigoureux du déroulement d'une observation participante. Actes INRETS n· 111 53 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les pratiques sont replacées dans le contexte territorial de la commune. Un état de l'insécurité objective par l'analyse des données accidents du Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels de la circulation (BAAC) permet de rendre compte des enjeux de sécurité et de pouvoir comparer les demandes de la population à la réalité de l'insécurité routière. Il n'est pas possible dans le cadre de cet article de présenter en détail le territoire de la commune analysée ainsi qu'un état de l'accidentalité. Observons par ailleurs que les questions de sécurité routière sont également abordées par les autorités communales à l'occasion de l'examen des projets communaux (PLU, réhabilitation d'école, aménagements de voirie ... ), qui ne sont pas rappelés dans cet article. Tous ces éléments sont décrits dans le rapport de recherche (Yerpez et Bouceddour, 2004). Nous nous attacherons ici aux demandes des habitants (demandes individuelles et demandes formulées en comité de quartiers) et à la façon dont elles sont traitées par les autorités communales. Nous évoquerons le décalage entre ces demandes et la réalité objective de l'insécurité routière. 2. Les demandes de la population : formes et contexte Les administrés s'adressent régulièrement à la mairie pour des raisons aussi nombreuses que variées (CDC-MC, 2002). Certaines concernent les formalités administratives qui doivent être réalisées à la mairie (notamment à propos de l'état civil), d'autres portent sur l'exécution de certains services publics (comme la cantine scolaire ou le ramassage des ordures ménagères). Mais plus largement, les administrés interpellent la municipalité pour toutes questions concernant la vie dans la commune. Ils peuvent ainsi exprimer leur mécontentement, soumettre un avis, formuler une demande (de travaux, par exemple), etc. Ces interventions prennent la forme de lettres, d'appels téléphoniques ou d'interpellations orales lors de rencontres informelles ou formelles avec les élus ou les employés municipaux. 2.1. Demandes écrites Lorsqu'une lettre est adressée à la municipalité -généralement à Monsieur le Maire- elle est réceptionnée au cabinet du Maire. Le responsable du cabinet a pour mission de répartir le courrier entre les différents services municipaux selon le sujet traité. Cette distribution s'effectue selon la procédure en vigueur dans la commune: deux visas tampons, l'un «pour attribution», l'autre «pour information ». Le cabinet délègue ainsi une mission à un service particulier ou bien informe un ou plusieurs services qu'il juge susceptibles d'être intéressés sans pour autant être compétents pour répondre à la demande. Les directeurs des services municipaux reçoivent l'avis pour attribution, les élus délégués à ces services pour information. Le service ou la personne recevant un avis pour attribution devra donc traiter la demande, c'est-à-dire l'analyser et proposer une réponse au cabinet du Maire qui la validera et autorisera le service à répondre à 54 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière l'administré. En ce qui concerne les services techniques, une réunion hebdomadaire est organisée avec les membres du cabinet du Maire, l'élu délégué, le directeur et le secrétariat des services techniques, pour étudier les demandes reçues au cours de la semaine. Dans la mesure du possible, chaque demande est traitée et fait l'objet d'une réponse par courrier. La réponse peut être négative ou positive, ou encore faire l'objet d'un « courrier d'attente » si , pour diverses raisons (financières, techniques, politiques), la décision doit être reportée. 2.2. Demandes orales Les demandes exprimées à la mairie par téléphone sont orientées par le standard vers le service qui lui semble le plus à même à répondre. Parfois, le service demande à l'administré de formuler sa demande par écrit afin qu'elle prenne un caractère plus officiel. En outre, le suivi de la réponse s'en trouve facilité. L'interpellation orale des élus ou des services municipaux peut se faire à n'importe quelle occasion et particulièrement dans le cadre de comités de quartier. Il s'agit de réunions organisées à l'initiative des élus où l'ensemble des habitants d'un quartier est invité à exposer ses problèmes aux élus et aux services municipaux. Il faut remarquer qu'une partie des demandes par téléphone et des interpellations orales ne nécessite pas de demande écrite dans la mesure où elle concerne des détails de la vie locale (une poubelle oubliée, une bouche d'égout encombrée, etc.). En revanche, les administrés comprennent que des demandes plus importantes doivent être formulées par écrit. 2.3. Eléments de contexte Nous nous intéressons aux demandes de la population qui ont concerné directement ou indirectement la sécurité routière. Nous avons choisi d'étudier un an de demandes afin de couvrir l'ensemble des éÎnements du calendrier municipal (préparation et vote du budget, préparation de subventions, comité de quartier, ... ) et climatiques (rigueur de l'hiver, chaleurs estivales, orages d'automne, .. .). La période d'analyse s'étend de mars 2003 à mars 2004. Nous avons recueilli pendant cette période l'ensemble des demandes écrites, individuelles ou collectives (pétitions) et les demandes orales formulées lors du comité de quartier du 9 mars 2004. Nous avons retenu quelques demandes par téléphone et quelques interpellations orales dans la mesure où elles avaient un lien direct avec des questions de sécurité routière. Précisons que l'élu aux services techniques ne tient pas de permanence, les demandes ne peuvent donc pas être effectuées par cette voie. L'analyse des demandes locales permet de mettre en évidence des typologies de demandes auxquelles est soumis et doit répondre un élu local pour mener des actions d'amélioration de la sécurité routière (cf. Carte 1). Il Actes INRETS n· 111 55 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'agit de définir la nature et le contexte de la demande, ainsi que de caractériser la réponse, notamment les freins aux actions. Le cadre de l'analyse distingue les demandes ponctuelles- individuelles ou collectives - de celles formulées lors du comité de quartier ( « CIQ » sur la carte 1). Carte 1 - Cartographie des demandes de la population 3. Un intérêt certain de la commune pour les demandes organisées et/ou professionnelles Au-delà de la demande se pose la question des demandeurs. Quel type de population demande des actions d'amélioration de la sécurité routière? Même si on observe des similitudes quant aux problématiques souleÎes, on note des différences entre les demandeurs (statut: personnes physiques, personnes morales ; qualité: particuliers, professionnels; etc.) et les différents canaux utilisés pour exprimer les attentes (discussion, courrier, pétition). La catégorie socioprofessionnelle des demandeurs apporterait certainement des renseignements intéressants. Les demandeurs sont des personnes qui savent qu'il est possible d'exprimer des doléances auprès de leur municipalité et que leur demande va être traitée par les services municipaux. Les demandeurs ont la capacité à exprimer leur volonté, notamment lorsqu'il s'agit d'un courrier. 56 Actes INRETS n· 111 L 'élu local et la sécurité routière 3.1. Un demandeur très présent: l'association de parents d'élèves Il est intéressant de noter l'importance de l'implication d'une association de parents d'élèves -la Fédération des conseils de parents d'élèves des écoles publiques (FCPE)- qui intervient sept fois dans l'année de référence. Les demandes sont étayées par des annexes techniques ou juridiques. La FCPE utilise ses fiches hygiène et sécurité pour légitimer ses demandes, comme si elles avaient en quelque sorte une valeur « officielle ». Elle s'exprime régulièrement pour évoquer les problèmes auxquels sont confrontés les parents et les enfants, et pour demander une action correctrice. L'association ayant un poids relativement important, elle use de sa position pour Îhiculer cette valeur à travers un discours non « contestable » en soi. La sécurité des enfants a une forte charge émotionnelle. L'association connaît bien le territoire communal et le fonctionnement de la municipalité, ce qui lui permet de s'adresser directement à un ou plusieurs interlocuteurs clairement identifiés. Effectivement, deux lettres ont été adressées au Maire, deux à l'élue aux écoles, deux à l'élu aux services techniques et une au délégué à la police municipale, le choix étant dicté par le ou les points traités dans les courriers. Deux lettres ont également été adressées à la police municipale, l'association considérant qu'une action de verbalisation était nécessaire : l'une pour faire respecter un arrêté municipal de 2002 concernant les arrêts minutes et l'autre, pour réprimander le stationnement illégal constituant un obstacle au cheminement piéton . Il est à remarquer que l'association s'appuie à bon escient sur les textes législatifs ou réglementaires pour légitimer ses demandes. De plus, précisons que la seconde lettre adressée à l'élu aux services techniques fait suite à une précédente lettre adressée au Maire environ un mois auparavant et pour laquelle l'association n'avait toujours pas reçu de réponse. Ainsi, environ un mois après l'envoi d'un premier courrier, elle n'hésite pas à relancer les services municipaux sur la question de la pose d'un miroir. Elle semble être un acteur habitué aux procédures administratives et exige de la part de ses interlocuteurs une certaine réciprocité. Elle appuie donc ses demandes de lettres régulières. Par exemple pour la pose du miroir en face du stade, près de l'école, elle envoie un total de quatre lettres jusqu'à obtention d'une réponse (positive). Elle sait aussi, par expérience, que les demandes sont traitées et qu'elles peuvent obtenir satisfaction, comme par exemple le reÐtement en bicouche d'une aire de parking située près de l'école qu'elle a obtenu début 2003. Il peut arriver qu'elle argumente d'un aménagement non réalisé pour obtenir en contre partie un autre aménagement ou une action de sécurité routière. La FCPE se veut ainsi un acteur nécessaire aux projets (d'aménagement) liés aux écoles. Elle requiert ainsi sa présence lors d'une commission sécurité pour que la commune puisse étudier ses propositions . Par ailleurs, elle a une manière parfois péremptoire pour formuler ses demandes, ou bien joue du « sacrifice » des parents et enfants pour le bien de la communauté. En d'autres termes, elle use d'une certaine rhétorique pour Actes INRETS n· 111 57 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux appuyer ses demandes : « Si l'inefficacité perdure, nous serions dans le regret de vous demander l'interdiction formelle d'accès à tout Îhicule», «Les enfants et les parents qui sont obligés de se déplacer à pied pour faciliter la fluidité du trafic (sur la RD 10) », «Nous connaissons votre engagement auprès des enfants de votre commune » . .. Les demandes de la FCPE qui ont trait à la sécurité routière peuvent concerner un problème localisé aux abords des écoles (stationnement, cheminement piéton) ou un problème en lien avec le fonctionnement plus global du village. Quand l'aménagement n'est pas remis en cause, c'est souvent un « mauvais » usage par « les autres » qui est pointé (chaîne de protection empêchant le stationnement sauvage sur l'esplanade de l'école non remise en place, arrêt minute qui devient du stationnement. .. ). Pour parer aux comportements « déviants » de certains usagers, parents ou autres, elle exige souvent la présence de la police municipale et une action répressive de verbalisation. Elle formule également des propositions quant au trajet et mouvements des bus au moment des entrées/sorties d'école que la commune devrait négocier avec la société des transports publics. Globalement, les points sensibles releÎs concernent : le stationnement non suffisant aux abords des écoles, où aux heures de pointe règne une ambiance de désorganisation ; le cheminement piéton en certains lieux de la commune où les trottoirs sont soit manquants, soit trop étroits et la pose de miroir pour protéger les enfants des voitures en sortie de certains axes présentant des pertes de visibilité. La problématique du cheminement piéton entre le village et le groupe scolaire évoquée par la FCPE (trottoirs étroits, obstacles, stationnements sauvages) dépasse le cadre scolaire. Il s'agit de réfléchir sur l'aménagement de la commune et le réseau routier afin de tenter de résoudre ce problème récurrent lié au trafic intense d'une route départementale (la RD 10). L'action de la FCPE en faveur de l'amélioration de la sécurité routière est d'un côté éminente, à la fois dans son discours et dans les propositions qu'elle soumet à la commune, d'un autre côté elle présente des limites dans la mesure où l'association n'est pas un acteur spécialisé en matière de sécurité routière. Ainsi les propositions qu'elle défend peuvent s'aÎrer relativement peu efficaces ou impropres à la situation . Son engagement soutenu et incessant peut apparaître d'une certaine manière comme «suspect» , on peut parfois se demander si elle n'agit pas de la sorte uniquement pour afficher une action continue vis-à-vis de ses adhérents. 3.2. Une forme organisée de la demande collective : la pétition On observe l'importance de la demande sous forme de pétition . Cinq pétitions ont été adressées à la municipalité pendant la période d'analyse. Deux d'entre elles ont recueilli un nombre relativement important de signatures (91 et 72) pour dénoncer des situations jugées « graves et inacceptables » dans la commune. La première des pétitions ayant recueilli le plus de voix concerne l'accès des habitants d'un « lotissement » situé au bord de la 58 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière route nationale 113. La deuxième concerne un problème de vitesse localisé dans un quartier. Les trois autres pétitions mettent en cause le circuit du car scolaire desservant le collège, le nettoyage et le désherbage d'une partie d'un quartier, la suppression d'une place de parking pour handicapés. Une demande qui ne laisse pas la municipalité indifférente La demande sous forme de pétition ne laisse pas indifférente la municipalité, particulièrement quand elle fait suite à un « accident » (inondation, accident de la circulation, incendie, ... ). Ce sont généralement des demandes structurées dans la forme et sur le fond, pour présenter à la municipalité de manière efficace la ou les problématiques souleÎes à prendre en considération. Elles peuvent être adressées à la fois à plusieurs interlocuteurs que les signataires jugent nécessaire d'informer. Par exemple, la pétition portant sur la vitesse estimée excessive dans un quartier a été envoyée au député de la circonscription, à la brigade de gendarmerie dont dépend la commune et à la Ligue contre la violence routière de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. La pétition concernant la tournée du car scolaire est accompagnée de pièces jointes et d'annexes pour appuyer la demande. Les pièces jointes se déclinent en un plan avec le numéro des arrêts possibles, c'est-à-dire représentant les deux propositions soumises au choix, une liste nominative des enfants susceptibles d'utiliser le car et des annexes présentant les remarques et suggestions recueillies auprès des parents lors de la signature de la pétition, telles l'absence de signalétique, l'absence de trottoirs des deux côtés de la rue et le manque de luminosité. L'emploi d'expressions avec emphase représente un moyen de mettre l'accent sur la demande ( « fortes et brutales accélérations», «arène routière», etc.). En outre, lorsque la pétition est signée par certains habitants considérés comme des personnalités du village, la municipalité aura tendance à prêter d'autant plus attention à la demande. Pour demander certains aménagements, les signataires de la pétition s'appuient sur les aménagements similaires réalisés en d'autres endroits de la commune ou dans les communes voisines, par exemple les plateaux traversants qui apparaissent comme la solution efficace pour lutter contre les vitesses excessives. Pour légitimer leur demande, ils usent également d'arguments (de protestation) valides ou non : le trafic des Îhicules légers et des poids lourds qui accroît sans cesse, le nombre d'habitants qui augmente, un croisement serait « le plus dangereux de la commune», la vitesse qui n'est pas respectée en certains lieux, le risque d'incendie, l'image détériorée du quartier ... Une demande parfois en décalage avec l'insécurité réelle et les modes de fonctionnement institutionnels L'accident est un système complexe 96 . La population en a souvent une représentation simplifiée, réduisant ce problème à un problème de vitesse ou de comportement. Les demandes formulées et les solutions proposées par la Un accident est un dysfonctionnement du système de circulation, système formé de l'interaction entre l'usager, le Îhicule et l'environnement. L'usager est le régulateur du système . 96 Actes INRETS n· 111 59 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux population ne sont pas forcément adaptées à la situation et pas toujours pertinentes. « Nous nous trouvons enclaÎs alors que des solutions existent ». « Les méthodes pour combattre cette violence routière sont actuellement parfaitement connues, et vous, élus et décideurs, ne pouvez plus vous prévaloir d'une ignorance de ces méthodes pour ne pas agir convenablement et obtenir des résultats» . A travers cette dernière phrase, nous voyons comment les demandeurs agissent à la fois sur la sensibilité des élus et des décideurs et sur leur responsabilité pour pointer le problème de l'insécurité routière. Le message porté et la manière dont il est exprimé interpellent de manière plus ou moins forte les élus et les services concernés. Selon l'urgence de la situation ou sa gravité, la réponse sera immédiate ou en suspens. Ainsi la pétition du 21 septembre 2003 portant sur la vitesse excessive en périphérie des zones urbaines, organisée suite à un accident, a reçu une double réponse assez rapidement, par la police municipale le 8 octobre 2003 et par la municipalité le 15 décembre 2003. A l'inverse, certains points souleÎs dans les pétitions ne peuvent être résolus à court terme et requièrent une réflexion à plus long terme pour être intégrés dans les projets de la commune (plan local d'urbanisme, réhabilitation de quartier, demande de subvention). Ce décalage n'est pas toujours en harmonie avec la logique des habitants et des usagers. On observe par ailleurs qu'en ce qui concerne la vitesse, souvent ressentie comme excessive par la population, une étude du CETE menée ·en 1999 aux endroits « sensibles » montre le respect global des vitesses de la part des usagers (CETE, 1999). Il est difficile ici d'analyser et de rendre compte des motivations premières des initiateurs des pétitions. Par exemple, dans un cas, ils ne prétendent pas être les représentants des habitants du quartier mais seulement les porteurs d'un message. C'est la raison pour laquelle ils ont refusé la proposition de réunion de quartier proposée par les élus, en soulignant la nécessité soit d'associer tous les signataires à cette démarche de réunion de concertation, soit la possibilité de recevoir les élus et les délégués sur le terrain par les administrés pour que chacun s'exprime « concrètement » sur le sujet - étant donné le fait que la commune se développe certes, mais demeure encore à taille humaine. 3.3. Les professionnels : des demandeurs privilégiés Un autre type d'acteurs intervient au niveau communal, que nous avons qualifié de « professionnels» . Ces personnes bénéficient d'une assise institutionnelle, disposent d'une compétence technique et d'une connaissance des rouages administratifs qui les démarquent de la population. Il s'agit des gestionnaires de propriétés priÎes, de la direction départementale de l'tquipement, des responsables communaux. 60 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière Les gestionnaires de propriétés priÎes Deux demandes ont été formulées par deux organismes distincts chargés de la gestion d'un important lotissement priÎ : le syndic du lotissement et le Conseil syndical. Une copropriété a l'obligation d'avoir un syndic, professionnel ou bénévole. Dans le cas de ce lotissement, c'est un syndic professionnel qui assure cette mission. Le Conseil syndical a un statut d'association , il n'est pas obligatoire . Il assure la liaison entre les habitants et le syndic, il réunit régulièrement les membres du lotissement pour discuter des problèmes du quartier. Un représentant de la commune y assiste parfois quand un problème ou un projet peut intéresser l'une ou l'autre partie. Lorsque les points souleÎs dépassent les compétences du Conseil, ce dernier transmet les requêtes à la mairie afin que les élus puissent en discuter lors du bureau municipal. Les points signalés peuvent être divers, ils concernent par exemple la circulation, la sécurité routière, le stationnement, la vitesse ou bien le nettoyage des trottoirs, ou encore une fuite de la borne à incendie, . . . Alors qu'habituellement les demandes sont formulées à l'attention du Maire, l'un des courriers a été adressé par le président du Conseil syndical au premier adjoint. Ceci peut s'expliquer par des rapports privilégiés entretenus par les personnes ou peut correspondre à une rencontre sur le terrain entre ces deux personnes. La lettre insiste sur un point, en affirmant qu'il a déjà été souleÎ par le Conseil, sans doute oralement. Les problèmes soulignés font référence aux nuisances provoquées par les « étrangers » au lotissement. Ainsi les membres du lotissement marquent leur volonté, de manière plus ou moins indirecte, de maintenir ce lieu protégé, par exemple en demandant l'interdiction de stationnement sur environ 25 mètres. L'argumentation s'appuie sur des questions de sécurité routière : « circulation souvent bruyante et dangereuse des deux-roues (souvent étrangers au lotissement)», «vitesse excessive des Îhicules qui se rendent à la pharmacie et à la crèche» . A peine un mois plus tard, le syndic de propriété du lotissement adresse une lettre à la mairie pour solliciter une action des services techniques concernant un point évoqué dans la précédente lettre du Conseil : la fuite de la borne à incendie « qui, si l'eau gèle peut poser des problèmes de sécurité routière» . Cette fois, c'est le syndic qui interpelle la mairie sur ce problème car il n'a toujours pas été résolu . A travers cette réitération des demandes, nous remarquons qu'elles sont formulées par des personnes qui ont l'habitude de gérer des affaires et des courriers, qui n'hésitent pas à renouveler leur demande jusqu'à obtention d'un traitement satisfaisant de celle-ci. Elles savent aussi utiliser les « bons » arguments, tels celui de la sécurité routière, en usant de formules subtiles pour sous-entendre la responsabilité des élus, afin d'obtenir un résultat plus rapide. La direction départementale de l'Équipement (ODE) Deux autres demandes viennent de la ODE. La première concerne un retard de pose des barrières sur un projet de plateaux traversants en construction sur la route départementale principale {la RD 10). Le contrôleur des travaux de la Actes INRETS n· 111 61 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux ODE intervient dans le cadre d'une convention avec le Conseil général. Il soulève l'attention de la mairie sur la nécessité d'un bon déroulement des travaux. Les barrières font partie du projet, il convient de les poser dès que le plateau traversant proprement dit est réalisé. Cette demande reÐt un caractère d'autant plus impératif qu'on se situe peu avant la période des fêtes de fin d'année et qu'il n'est pas question de laisser un chantier inacheÎ pendant la «trêve des confiseurs ». L'autre demande de la ODE fait suite à un courrier de deux membres d'une famille qui déplorent un aménagement défectueux et insuffisant : « L'existant actuel réalisé dans la précipitation pour assurer l'accès d'un parking pour notre résidence ... », et qui souhaitent réaliser un accès sur la RD 10. Ils joignent un plan de masse et justifient leur demande par des questions de sécurité routière (problème de visibilité, problème de manoeuvre). Il convient de préciser que ces personnes habitent un hameau, constitué d'anciennes maisons agricoles transformées au fil du temps en appartements, où l'on déplore beaucoup de conflits de voisinage à cause de la présence des nombreuses voitures et de la difficulté à retrouver les servitudes de passage ancestrales. La ODE demande l'avis de la commune à propos de l'accès demandé, ce qui est rare, pour Îrifier que la réalisation de plateaux traversants planifiés sur la RD 10 permette la réalisation de cet accès. Cette demande de la ODE a en fait été adressée au service urbanisme qui a informé et consulté les services techniques pour Îrifier que l'accès ne débouche pas directement sur un plateau traversant. Le contrôleur de la ODE qui officie pour le Conseil général sur les routes départementales, et pour le compte de l'État sur la route nationale, entretient des rapports réguliers avec les services techniques et de l'urbanisme de La Fare-les-Oliviers. Ce genre d'intervention est souvent lié à la connaissance du terrain et des interlocuteurs. On montre ainsi le poids des relations personnelles et les usages informels dans ce domaine, comme l'a déjà mis en évidence Bouceddour (2003) dans son étude sur la gestion locale de la sécurité routière. Des responsables communaux eux-mêmes demandeurs Une demande formulée oralement a été retenue. Elle a été formulée lors d'une discussion entre l'adjoint aux travaux et aux services techniques et l'adjoint à l'urbanisme, et fait suite à la commission départementale d'équipement commercial appelée à statuer sur la construction d'une surface commerciale. Le Maire, présent à la commission, transmet une note aux délégations concernées : affaires économiques et urbanisme. Suite à cette note, l'élu à l'urbanisme s'entretient avec l'élu aux services techniques à propos de l'augmentation du trafic due au projet sur l'avenue des Puisatiers, sur le raccordement avec la RD 10 ainsi que sur la participation de la direction du magasin à l'accès, dans le cadre de la « participation pour voirie et réseaux» (PVR), disposition de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 62 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière 200097 qui permet à la collectivité de faire payer par le particulier et/ou les riverains le raccordement et l'extension des réseaux suivant certaines conditions. Les deux adjoints se connaissaient avant leur mandat électoral, l'adjoint à l'urbanisme travaillait au centre d'études techniques de l'Équipement (CETE} Méditerranée dans le domaine des structures de chaussée, l'adjoint aux travaux et services techniques travaille à I'INRETS. Ces deux personnes sont sensibles aux questions d'aménagement routier. On met ici une nouvelle fois en évidence l'importance des relations interpersonnelles dans la prise en charge des questions de sécurité. 3.4. Les demandes individuelles des administrés, des demandes ponctuelles diversifiées Dix-huit demandes sont des lettres écrites par les administrés et adressées à la mairie, à l'attention du maire en particulier, d'un adjoint ou d'un service, ou bien elles sont exprimées de manière orale auprès des élus et du personnel municipal qui sont interpellés dans la commune ou rencontrés à la mairie. Ces demandes constituent le « quotidien » des élus. Elles sont parfois justifiées, mais elles peuvent aussi être décalées par rapport à la réalité, voire utiliser l'insécurité routière comme alibi. C'est souvent difficile d'apporter des réponses adaptées. 4. Les demandes exprimées dans le cadre du comité de quartier Les comités de quartier représentent une des instances participatives locales où les habitants ont la possibilité de s'exprimer. On assiste en France, depuis quelques années, à un développement des procédures favorisant le dialogue entre les habitants et les autorités publiques. La démocratie participative est en voie d'institutionnalisation, elle apparaît comme un « remède » à la crise du politique (Comité économique et social européen, 2004 ). La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité oblige les communes de 80 000 habitants ou plus à instituer des comités de quartier dont le périmètre de chacun d'entre eux constituant la commune est fixé par le conseil municipal. Malgré ce foisonnement d'initiatives «participatives», on observe de multiples freins au système représentatif local (Pouvoirs Locaux, 2004), parfois utilisé comme «alibi» par les autorités locales pour légitimer un projet (Guilbot, 2004 ). 97 La participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) a été modifiée en 2003 pour devenir participation pour voirie et réseaux (PVR). Cette participation constitue un enjeu majeur pour les communes, notamment celles rurales puisqu'il s'agit de déterminer les modalités et la répartition du financement des équipements publics indispensables au développement de ces collectivités. Actes INRETS n· 111 63 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La commune de La Fare-les-Oliviers n'est pas tenue d'organiser cette concertation avec les habitants. Toutefois, la volonté de la municipalité est de favoriser la discussion directement avec les habitants afin de mettre en lumière les problèmes rencontrés par ces derniers. 4.1. L'organisation de la commune en quartiers Qu'est-ce qu'un quartier? Un quartier a-t-il un ancrage territorial ou une assise thématique ? Doit-on réunir les habitants rencontrant le même type de problème, par exemple les riverains de la RD 10 qui subissent des nuisances communes, ou bien les habitants d'un même quartier géographique ? Découpage des quartiers et organisation Le choix d'un découpage du territoire communal en trois quartiers géographiques permet de ne pas restreindre le nombre de participants et de ne pas réduire le comité à un certain type de problèmes. Les trois quartiers sont situés respectivement au nord-ouest, au sud-ouest et à l'est de la commune, de part et d'autre du croisement à l'angle droit du centre du village (Carte 2}. Le premier comité de quartier a eu lieu en début de mandat pour le quartier nord-ouest ; le deuxième a été organisé en 2003 pour le quartier sud-ouest. Un troisième comité de quartier a réuni les habitants du quartier est de la commune pendant notre période d'analyse, le 9 mars 2004. L'ensemble des habitants du quartier est informé par lettre. Carte 2 - Le découpage de la commune en trois auartiers 64 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Comité de quartier, déroulement Dans un premier temps, le premier adjoint, qui préside et anime ce comité, présente les membres représentant la commune, puis rappelle les projets en cours ou prévus dans la commune. Dans un second temps, il donne la parole aux administrés. Etaient présents à cette réunion : le premier adjoint délégué à la concertation, l'adjoint délégué à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire, l'adjoint délégué aux travaux et services techniques en binôme avec le directeur des services techniques, le conseiller municipal délégué à la sécurité en binôme avec le responsable de la police municipale et le directeur général des services. Le premier adjoint décrit les projets et travaux prévus et en cours dans la commune. Il s'attache notamment au projet le plus important, à savoir le projet de déviation, en rappelant que la déclaration d'utilité publique a été signée par le Préfet. En d'autres termes, cela signifie que les travaux vont débuter dans un futur proche, pour une durée d'environ trois ans. La création de plusieurs giratoires et d'un pont est prévue dans le projet. Dans un deuxième temps, le premier adjoint rappelle la « philosophie » des comités de quartier. Il s'agit d'analyser toutes les demandes pour ensuite essayer de répondre de manière précise aux administrés . La commune se doit d'informer les habitants quant au choix entrepris suite à chaque demande. Ce choix peut être positif, négatif, suivi ou non de travaux ... Avant de procéder à l'expertise des demandes, toutes les personnes qui ont assisté au comité de quartier reçoivent un compte-rendu qui permet d'avoir une vue sur l'ensemble des demandes exprimées ce jour-là. 4.2. Les demandes formulées dans le cadre du comité de quartier : un intérêt marqué pour la sécurité routière Environ 100 habitants ont assisté au comité de quartier. 30 personnes ont pris la parole. Elles ont exprimé 47 demandes. Des questions très liées à la sécurité routière Les problématiques souleÎes s'attachent à des points variés, comme le montre cette liste à la Prévert : 19 requêtes concernent la sécurité routière, 1 la sécurité civile, 4 concernent l'entretien des espaces verts (y compris les fossés), 3 traitent de l'entretien des routes, 3 des nuisances sonores, 2 d'urbanisme, 2 concernent les affaires foncières, 2 traitent de la gestion des déchets, 2 des ordures ménagères, 2 de l'assainissement, 2 de la sécurité incendie, enfin 5 demandes concernent respectivement le ruissellement de Actes INRETS n· 111 65 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux boue, le ruissellement de l'eau pluviale, la nomenclature des voies, le stationnement et le parking, le budget. On observe toutefois un intérêt ou une préoccupation majeure pour les questions liées à la sécurité routière, d'autant plus que d'autres problèmes souleÎs peuvent avoir un lien direct avec celle-ci 98 (l'entretien des routes, l'urbanisme ...). Le stationnement n'est pas ici mis en cause puisque dans ce quartier les habitants ne rencontrent pas de difficultés particulières pour stationner - contrairement à d'autres zones du village où il représente un problème majeur. Les demandes de sécurité routière sont variées, elles concernent aussi bien la signalisation que la création de trottoirs, les masques à la visibilité, la vitesse ... A travers les problématiques souleÎes, on remarque que les services techniques sont très sollicités par la population . Il s'agit en effet d'un service pilier dans le fonctionnement de la commune, dont les activités portent sur des domaines diversifiés. Précisons que le budget alloué à ce service représente environ les deux tiers du budget global de la commune. Des réponses traduisant parfois une incapacité à agir face à la dilution des compétences institutionnelles sur le territoire de la commune Les réponses formulées par les représentants de la mairie lors du comité de quartier sont parfois contraintes par l'organisation institutionnelle dépassant le cadre communal. Des demandes doivent être mises en attente. Ainsi, par exemple, des actions proposées sont conditionnées par la réalisation de la déviation. Il est en effet difficile pour la commune de réaliser des aménagements localisés dans la traversée du village sachant que la déviation résoudra une bonne partie des problèmes souleÎs. De toutes manières, le Conseil général ne subventionnerait pas de travaux sur cette emprise. Cependant, le projet de déviation peut apparaître à certains moments comme le bon « alibi » pour rejeter d'emblée ces propositions. Par ailleurs, l'intégration de la commune à la nouvelle structure intercommunale -I'Agglopôle- a modifié son fonctionnement interne en redistribuant certaines compétences au niveau intercommunal (par exemple, l'assainissement). Désormais, certains domaines ne relèvent plus de la gestion communale, le représentant de la mairie rappelle alors cette nouvelle situation en informant les habitants qu'il transmettra la demande. Comment les demandes remontent-elles à I'Agglopôle ? Quel est le traitement donné à ce type de demandes ? Comment les habitants réagissent face à ces nouveaux acteurs auxquels ils sont confrontés ? Au-delà de ses relations avec en relation constante avec départementale de l'Équipement, des relations privilégiées avec 98 la structure intercommunale, la commune est un certain nombre d'acteurs (direction préfet, entreprises priÎes, .. . ). Elle entretient le Conseil général, propriétaire des voies Une préoccupation qui n'a pas échappé aux journalistes : « La Fare-les-Oliviers, la sécurité, un problème majeur », le Régional, n. 44-9 du 1or au 7 avril2004. 66 Actes INRETS no 111 L'élu local et la sécurité routière structurantes de la commune. Ainsi, des demandes sont refusées par la commune en argumentant du fait que le Conseil général ne financera pas des actions non conformes à sa « politique » telles les obstacles ou la réduction de voie. Pour d'autres demandes qui ne relèvent pas de sa compétence, elle renvoie les habitants auprès des acteurs concernés (Préfet, Maire d'une commune voisine, ...). A l'inverse, quand elle est dans la capacité de répondre, la commune intervient autant pour améliorer les conditions de sécurité routière que pour satisfaire les demandes de la population . Le personnel technique et les élus ont une bonne connaissance du territoire. Ils n'hésitent pas à se rendre sur le terrain pour Îrifier un fait ou analyser un problème. Les caractéristiques (taille et nombre d'habitants) de la commune aidant, on observe une certaine proximité entre les élus et les administrés. 5. Analyse des demandes de la population Quelle est la place accordée à la sécurité routière dans les demandes ? L'état des lieux des demandes formulées par la population, de manière ponctuelle comme lors du comité de quartier, montre le poids que reÐt cette valeur au niveau local. Mais les demandes ne cachent-elles pas d'autres préoccupations, plus implicites et, d'autre part, ces demandes sont-elles justifiées par la réalité de l'insécurité ? 5.1 . La « sécurité routière », une valeur portée par les demandes Effectivement, on observe un nombre important de demandes liées directement ou indirectement à la sécurité routière. Mais on peut s'interroger sur le contenu de cette valeur telle que portée par les demandes. La « sécurité routière » est tantôt mise au premier plan, tantôt utilisée comme prétexte ou sous-entendue quand elle n'est pas mise en concurrence avec d'autres valeurs. Une demande explicite de sécurité routière On a releÎ 35 demandes d'amélioration de la sécurité routière durant la période d'analyse (rappelons qu'elle porte sur une année) et environ la moitié des questions souleÎes lors du comité de quartier a trait à cette problématique. Nous avons vu précédemment que la population s'exprime régulièrement, par différents canaux, afin d'interférer dans le domaine de la gestion locale de la sécurité routière. Elle réitère parfois sa demande si celle-ci n'est pas prise en compte ou traitée dans les délais escomptés. Les demandes de sécurité routière sont de nature diverse même si nous pouvons relever des thèmes récurrents ou sensibles. Par exemple, de nombreuses demandes concernent la diminution des vitesses et la lutte contre le stationnement sauvage. Force est de constater aussi les demandes de renforcement de la présence des forces de l'ordre (police municipale et gendarmerie) pour mener des actions de contrôle (radar) et pour verbaliser. Actes INRETS n· 111 67 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Le constat de l'insuffisance des conditions de sécurité routière est souvent releÎ par la population. La demande écrite ou orale formulée est argumentée d'un ou de plusieurs éléments de sécurité routière. La sécurité routière apparaît parfois de manière centrale dans la demande, ce qui caractérise l'intérêt porté à ce sujet ou une certaine peur de la population. La question de la sécurité routière est également mise en lien avec le domaine de l'aménagement, dans les cas où il est souleÎ lors de demandes de permis de construire (habitation, voie d'accès). Cette demande peut aussi apparaître non pertinente eu égard à une analyse critique de la situation. Par exemple, en ce qui concerne les demandes de miroirs, seule une étude globale sur la commune permettrait de hiérarchiser les priorités. Par ailleurs, la limite entre les demandes de sécurité routière et celles ayant trait à des problématiques autres est parfois étroite. Un autre type de demandes mêle également les arguments de sécurité routière, de confort, de responsabilité par exemple, soit de manière explicite pour insister sur l'importance de la requête, soit de manière implicite pour n'insister que sur la sécurité routière. L'insécurité routière comme prétexte L'argument de la sécurité routière peut être utilisé dans la perspective d'obtenir un meilleur traitement à la demande exprimée. La population a conscience qu'il s'agit d'un problème important, auquel les élus sont sensibles, ainsi elle use de cette « opportunité » pour appuyer sa demande. A travers l'argumentation exposée peuvent se cacher des problématiques différentes, telles la sécurité civile, les nuisances sonores provoquées par les Îhicules ... Le constat de l'insécurité routière peut être pertinent, dans ce cas les habitants utilisent avec emphase les arguments utiles (problème de manoeuvre, problème de visibilité, .. .) en jouant, lorsqu'ils jugent cela nécessaire, sur la responsabilité des élus si un accident survenait. La sécurité routière « sous-entendue » L'argument de la sécurité routière peut également être sous-entendu dans la formulation de la demande. On observe deux types de demandes. L'un fait référence à la sécurité routière de manière implicite, l'autre fait de la même manière référence à la sécurité routière mais en n'ayant pas saisi pleinement cette caractéristique. Pour illustrer ce propos, nous donnons l'exemple d'une pétition dont l'objet principal était le nettoyage des abords de chaussée. La problématique de la sécurité routière n'avait pas été formulée dans le cadre de cette demande, ce n'est que lors de la réunion organisée à l'initiative de la mairie pour répondre aux problèmes de désherbage, de débroussaillage, etc., qu'elle a surgi vivement. Ce sont finalement des questions de perte de visibilité qui furent mises en cause. Cet exemple montre comment la sécurité routière peut être utilisée pour pouvoir mener des actions particulières, qui à l'origine n'étaient pas reliées à cette problématique. 68 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Une « mise en concurrence » de la valeur sécurité routière Parmi les demandes régulières d'équipement, d'aménagement, par exemple, la valeur sécurité routière est parfois mise en concurrence avec d'autres valeurs. La valeur sécurité routière est une valeur parmi d'autres au sein de l'espace public, telle la qualité de vie, l'esthétique, le patrimoine provençal, ... Ces valeurs sont en compétition (Richardson, 2004 ; Watson , 2003). Le souci de la qualité de vie, souvent évoqué, s'attache principalement à rédu ire les nuisances sonores et atmosphériques dues au trafic. Par ailleurs, dans de nombreux cas, le problème souleÎ relève plus d'un problème d'inconfort que d'insécurité routière . 5.2. Des demandes d'actions de sécurité routière en décalage avec l'insécurité réelle ? Les demandes d'actions d'amélioration de la sécurité routière formulées par la population correspondent-elles à l'accidentalité sur le territoire communal ? La cartographie des accidents montre un relatif étalement des accidents sur le territoire de la commune. L'effet du carrefour des Guigues sur l'insécurité routière, autrefois point noir du département, est désormais faible . Concernant la route nationale 113 et la route départementale 10, on observe respectivement une zone accidentée au Sud du carrefour des Guigues, dans la partie Nord de la zone d'activités et une zone située entre Favier et la Giraude (Yerpez et Bouceddour, 2004). Malheureusement, les données du BAAC ne nous ont pas permis de géoréférencer les accidents qui se sont produits sur les voies communales. Nous disposons néanmoins de leur nombre (32 accidents alors qu'on en compte 109 en agglomération au total, et 171 hors agglomération) et de l'année de leur survenance (entre 1978 et 2002), ce qui rend compte de leur faible fréquence sur les voies communales, ce qui s'explique également par le fait que ces accidents sont le plus souvent de faible gravité et peuvent ne pas donner lieu à un procès-verbal. La cartographie des demandes montre schématiquement une concentration éleÎe le long de la route départementale 10 et au Nord de celle-ci. Seule une demande est localisée au Sud de la commune (Carte 1 ci-dessus). On relève de nombreuses demandes concernant la RD 10, qui correspondent à des zones sensibles . Pour certaines zones (3), il est possible d'affirmer que les demandes sont en harmonie avec l'accidentalité mesurée, en particulier pour l'une d'entre elles. Par contre, pour une autre on peut émettre l'hypothèse qu'il n'y a pas de lien entre l'accidentalité mesurée et le ressenti. Certes, nous ne pouvons pas totalement valider ce constat puisque nous ne disposons pas des données sur la localisation des accidents produits sur voies communales, mais rappelons la faible fréquence des accidents sur l'ensemble de la commune (environ 1 par an ces dernières années). C'est principalement la présence du groupe scolaire et les conditions difficiles de circulation aux heures d'entrées et de sorties d'école qui expliquent l'importance de la localisation des demandes sur cette zone. Actes INRETS n· 111 69 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Sur les routes départementales, les demandes exprimées par la population sont localisées d'une manière générale sur les lieux d'accident ou lorsqu'il y a des problèmes sensibles liés à la circulation, au trafic, au cheminement piéton . Sur le réseau communal (rues et routes) s'ajoute un problème d'inconfort, en certains lieux, partagé par de nombreux usagers. Il n'est pas possible de lier les demandes concernant l'insécurité routière avec les accidents corporels. Leur nombre est trop faible et il faut ajouter les difficultés de géoréférencement. Cependant, il est évident que l'ensemble des demandes ne s'appuie pas sur l'accidentalité mais pose des questions de sentiments d'insécurité et d'amélioration de confort. On citera notamment les questions de la vitesse et des poids lourds. La vitesse est souvent mise en cause alors que les mesures de vitesse (CETE, 1999) et les contrôles effectués régulièrement par la police municipale ou la gendarmerie montrent un relatif respect des limites de vitesse. En ce qui concerne la circulation des poids lourds en centre-ville, les résultats de notre recherche témoignent de la faible implication de ce type de Îhicule dans les accidents releÎs dans la commune (20 poids lourds ont été impliqués entre 1978 et 2002) (Yerpez et Bouceddour, 2004). Derrière la gêne Îcue à cause des poids lourds, c'est le cheminement piéton qui est mis en exergue (problématique des trottoirs étroits) ainsi que la place des usagers vulnérables dans la ville, où la circulation des voitures et le stationnement, comme ailleurs, posent de réels problèmes, qui sont d'autant plus critiques compte tenu de la morphologie de la commune et de l'attente de la déviation du village. 6. Quelques réflexions suggérées par les résultats Nous avons mis en évidence l'importance et la multiplicité des questions concernant la sécurité routière au niveau local : demandes individuelles ou collectives, sous forme de pétition , demandes spontanées ou exprimées dans le cadre de comités de quartier. En moyenne, sur une année, l'élu aux travaux et aux services techniques est sollicité plus d'une fois par semaine sur des questions liées à l'insécurité routière, sans compter l'examen des questions abordées dans le cadre de projets internes aux services municipaux. Nous avons mis en évidence le décalage entre l'insécurité objective (les accidents) et les demandes de la population. Ces dernières correspondent plus à des sentiments d'inconfort ou d'insécurité, peuvent utiliser la sécurité routière comme alibi pour appuyer leur demande, ou encore, être très chargées politiquement lorsqu'elles touchent par exemple le projet de déviation du village. Cette multiplicité de contours de la demande peut rendre plus difficile la résolution du problème. Dans tous les cas, elle pose la question de la sensibilisation de l'élu (et des techniciens) à la sécurité routière, de la compétence des services pour une expertise technique rigoureuse et une bonne connaissance du terrain. Les réponses apportées par les élus et les techniciens - souvent de manière ponctuelle - sont en réalité inscrites dans le schéma global d'aménagement de la commune. Ce schéma d'aménagement, 70 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière bien que non explicité et formalisé, est partagé par l'ensemble des élus et des techniciens. Il s'inscrit dans le projet communal ou la politique de la commune. 6.1. La sensibilisation des élus Au regard des types de demandes, une action de sensibilisation auprès des élus (et peut-être de formation) est une nécessité pour une réelle prise en compte du problème de l'insécurité routière à l'échelon local. Ceci est également nécessaire pour contrebalancer le discours traditionnel sur la responsabilité exclusive du conducteur et mieux tenir compte des résultats des travaux de recherche en accidentologie, comme ceux réalisés au département Mécanismes d'accidents. 6.2. La responsabilité Dans certains cas, les administrés, les enseignants, les responsables d'associations ... mettent en avant la responsabilité des élus et du personnel technique pour étayer leurs demandes. Au-delà de la responsabilité morale et malgré les évolutions législatives en matière de responsabilité pour imprudence ou négligence (lois du 13 mai 1996 et du 10 juillet 2000), cet argument peut avoir un écho certain chez les responsables locaux. 6.3. La compétence des services Les grandes communes ont un service technique étoffé. Les petites communes n'ont pas de services techniques et bénéficient du concours de l'État. Notre terrain d'analyse est une commune « moyenne », située dans la tranche des communes entre 5 000 et 10 000 habitants. Ces types de communes disposent d'un service technique restreint, l'aide de l'État est soumise à condition. Ce sont des communes suffisamment importantes pour devoir gérer des problèmes complexes mais « trop » petites pour avoir les moyens techniques et financiers leur permettant de le faire sereinement. Ne peut-on pas craindre une évolution difficile en ce qui concerne les qualifications des personnels communaux dans la mesure où les communes sont en concurrence avec les grandes communes, les Conseils Généraux et les intercommunalités pour les opportunités de postes et les niveaux de rémunération ? Les consultations et les marchés passés pour aide à la maîtrise d'ouvrage ou à la maîtrise d'oeuvre ne sont pas toujours faciles à réaliser dans la mesure où ces tâches nécessitent de la part des services communaux une technicité qu'ils n'ont pas toujours et l'affectation d'un budget non négligeable. 6.4. L'ingénierie publique et priÎe La question de la technicité est donc importante. Les techniciens et les élus locaux ne sont pas des spécialistes de la sécurité routière et doivent pourtant traiter régulièrement de ces problèmes. Nous avons vu que pour le traitement Actes INRETS n· 111 71 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des demandes, les services communaux font appel à des acteurs extérieurs : ODE, Conseil général, bureaux d'études priÎs. Nous avons également mis en évidence l'importance des rapports informels. Cette recherche interroge donc la place de la ODE, du Conseil général et des bureaux d'études priÎs dans les missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage et à maîtrise d'oeuvre ? Elle conduit aussi à se demander si l'intercommunalité peut jouer un rôle ? Des travaux en cours pourront apporter des éléments de réponse à ces questions (Bouceddour, 2009). 6.5. Supports documentaires d'aide à la décision Quels peuvent être les supports documentaires d'aide à la décision sur les questions de sécurité routière pour les services techniques communaux (et les élus)? Au regard de la diversité des demandes et de la puissance du réseau Internet, des réflexions sur le développement d'un serveur sur ces questions méritent d'être menées (Yerpez, 2008). Un serveur Internet de type forum « questions-réponses » concernant les problèmes de sécurité routière des collectivités peut avoir un intérêt à la condition de mettre en place un service de réponses rapides. Une des difficultés est peut-être la rédaction des questions par les demandeurs : à la fois pour des raisons de temps et peut être de difficulté d'expliciter par écrit la complexification du problème à résoudre. La piste d'une aide au questionnement par mot clef mérite d'être envisagée. Le serveur peut être complété par des expériences de terrain facilement transposables. Un complément sur les normes et les textes réglementaires est indispensable. Le CERTU (et de manière plus large, les éditions techniques des ministères) publie régulièrement des ouvrages de méthodologie, de normes, d'expérimentation ou de retour d'expériences à l'attention des acteurs de terrain . De la même façon, des éditeurs priÎs (revues spécialisées, éditions techniques ... ) publient des documents complémentaires. Le problème reste cependant la difficulté d'accès à ces sources de connaissances pour les petites et les moyennes collectivités99 . Références Abelès M. (2000). Un ethnologue à l'assemblée, Odile Jacob, Paris, 283 p. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée. Comparaison franco-italienne du contexte législatif, organisationnel, administratif et des pratiques de la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement et l'urbanisme , DESS Aménagement, Urbanisme et 99 A propos de la connaissance du risque routier lié à un problème d'infrastructure, des difficultés pour diffuser cette connaissance dans les réseaux, et des implications que peut avoir la méconnaissance du risque sur les responsabilités juridiques, v. Guilbot (2008), spéc. chapitre 8. 72 Actes INRETS n· 111 L'élu local et la sécurité routière Développement Local», IAR, Université d'Aix-Marseille Ill, 108 p. + annexes. Bouceddour S. (2009) . La prise en considération de la sécurité routière dans l'aménagement des réseaux de voirie. L'évolution des pratiques et des valeurs de la ODE et du Conseil général dans le contexte de décentralisation. ~tude de cas des Bouches-du-Rhône 2005-2007. Mémoire de thèse en Aménagement de l'espace, Urbanisme, Institut d'Aménagement et d'Urbanisme Régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill, 386 p. + annexes. CDC-MC (Caisse des dépôts et consignations, mairie Conseils) (2002). Et devinez sur qui ça retombe ? ou la vie quotidienne des maires dans 32 000 communes, La Documentation Française, Paris, 288 p. CERTU [Centre d'Études des Transports Urbains] (1994). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, réalisations, évaluations, CETUR, Paris, 253 p. CETUR (1990). Ville plus sûre, quartiers sans accidents, savoir-faire et techniques, CETUR, Paris, 315 p. CETE Méditerranée (1999). La Fare-les-oliviers, mesures de vitesse en 1998, Département infrastructure et transports, service Aménagements de la voirie urbaine, Aix-en-Provence, 9 p. Delhomme P., Meyer T . (1997). 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Le cas de la ODE 100 des Bouches-du-Rhône (13) Sofia Bouceddour CIRTA- Institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, IN RETS- MA Article accepté le 11 février 2008 Résumé : nous nous intéressons ici aux actions entreprises par les concepteurs et les gestionnaires de la voirie et les aménageurs. Les travaux menés sur des problématiques proches montrent une relative absence de /'~tat au niveau local. Notre recherche, dans un contexte institutionnel en pleine dynamique, caractérisé notamment par le transfert des routes nationales aux départements, a pour objectif d'analyser les impacts de ce transfert au niveau local, en observant les évolutions de compétences des services de la direction départementale de /'~quipement (ODE). Concrètement, quelles seront les conséquences de ce transfert en termes d'aménagement et de sécurité routière ? La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique est celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation et les entretiens. Les représentations des acteurs, dévoilées par les entretiens, nous livrent des informations précieuses sur leurs pratiques. Nous portons ainsi un regard sur les actions développées par les acteurs locaux, aux diverses échelles territoriales, et impulsées (ou non) par la politique nationale. Nous analysons en particulier le rôle de /'~tat dans ce processus. Mots clés : décentralisation, transfert des routes, ODE, sécurité routière, éthique, valeurs. Ce texte est issu d'une recherche en cours réalisée pour l'obtention d'une thèse de doctorat en aménagement, menée sous la direction du professeur Alain Motte, directeur de l'institut d'Urbanisme et d'Aménagement régional, Université Paul Cézanne Aix-Marseille Ill (laboratoire CIRTA : centre interdisciplinaire de recherche sur les Territoires et leur Aménagement). Les travaux sont effectués à I'INRETS au département Mécanismes d'accidents (MA). 100 Actes INRETS n· 111 75 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les faits présentés dans ce texte sont ceux obserÎs au moment du terrain d'études (2005-2007). Ce travail de terrain a été réalisé à un moment sensible, c'est-à-dire transitoire entre la publication des textes relatifs au dit "Acte W de décentralisation et leur mise en application. Depuis, le contexte a évolué. Toutefois, les questions de fond demeurent. 1. Introduction L'État, compétent en matière de sécurité routière, a pour objectif la diminution du nombre de tués sur la route. La politique nationale dans ce domaine concerne principalement le conducteur ~alcool , vitesse, port de la ceinture ...) et les aménagements (équipement. .. ) 01 . Dans notre recherche, nous nous intéressons aux actions entreprises par les concepteurs de la voirie et les aménageurs pour améliorer la sécurité routière 102 . Plusieurs études et recherches sont menées sur ces thématiques (prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, politique de sécurité routière, gestion micro locale, etc.). Ils rendent compte d'une mise en place par l'État d'une législation et de cadres de référence pour permettre cette prise en compte de la sécurité routière. L'observation montre comment les acteurs locaux103 vont s'approprier ces cadres de référence et mettre en place des procédures permettant de construire des réponses s'appuyant sur des projets déjà à l'agenda et des savoir-faire (Hernandez, 2003) ou des réponses à des besoins immédiats (Yerpez et Bouceddour, 2004; Bouceddour, 2004). Pourtant, un constat général peut être fait, celui d'une relative absence de l'État au niveau local. Nous portons alors un regard sur les actions d'aménagement développées par les acteurs locaux et impulsées (ou non) par la politique nationale. Plus précisément, nous procédons à une analyse de la prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement corrélativement à l'impact des politiques publiques sur le territoire au niveau local, en soulignant le rôle réel et la place de l'État dans ce processus 104 . 101 L'action des pouvoirs publics sur le Îhicule est essentiellement du ressort de l'Union Européenne et d'instances supra nationales. En ce domaine, l'impulsion est largement contrainte par les résultats de négociations avec les industriels de l'automobile. 102 La question du comportement des conducteurs n'est pas prise en compte dans cette étude, bien qu'elle soit l'objet principal inscrit à l'agenda de la politique interministérielle de sécurité routière. De nombreux travaux de recherche témoignent en effet de l'importance des infrastructures et de l'aménagement dans l'insécurité routière. A ce sujet, voir notamment les travaux de Fleury (1998) et plus largement ceux du département Mécanismes d'accidents de I'INRETS (Fleury et al., 2002). 103 Nous entendons par acteurs locaux l'ensemble des acteurs institutionnels - des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que des services déconcentrés de l'État- qu'ils soient techniciens ou décideurs. 104 Cette approche n'exclut pas les usagers. Au contraire, il s'agit d'analyser comment les acteurs locaux mènent des actions d'aménagement à la fois en respectant le cadre de référence de l'État et en répondant à l'exigence de mobilité des usagers sur des périmètres sans cesse redéfinis (Millot, 2004). 76 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 En France, l'État est garant de l'intérêt général ; à l'inverse aux États-Unis, l'intérêt général vient des rapports de force entre les groupes sociaux. Dans ce contexte, les « planners » ont un rôle. La première vague de décentralisation qu'a connue la France dans les années 1980 et celle d'aujourd'hui modifient le contexte et appellent à regarder davantage les pratiques des agents. Ces derniers ont entre autres pour mission la gestion de la sécurité routière. Face à cette responsabilité, parmi toutes les autres auxquelles ils sont confrontés, et à la faiblesse des moyens dont ils disposent, ils opèrent des choix. Ces choix sont faits selon une hiérarchie des valeurs. Cette hiérarchisation pose la question des choix éthiques. La sécurité routière comme question éthique Notre principale hypothèse est la suivante : la sécurité routière comme question éthique est appréhendée au niveau local différemment par l'État déconcentré (ODE) et par les collectivités et leurs groupements. Cette appréhension agit d'une part, sur la réponse apportée par chacun des acteurs et d'autre part, sur les relations entre ces niveaux d'acteurs. Le terme éthique n'est pas réduit à son sens moral. Il ne s'agit pas de porter un jugement de valeur sur les pratiques de l'État et de l'ensemble des acteurs. La notion d'éthique est reliée à l'action (Platon, Ed . 1990), à la décision, à la notion de responsabilité ou encore à la déontologie (Kant, Ed. 1993). Autrement dit, elle renvoie à l'ensemble des questions éthiques relatives à un domaine d'activités. Par l'usage de cet adjectif, nous appliquons ces questions au domaine de la sécurité routière. Nous tentons de saisir comment les acteurs prennent en considération la valeur sécurité routière et traduisent cette considération sur le territoire, c'est-à-dire par la matérialisation de leurs pratiques en actions 105 . Les acteurs sont moins appréhendés au sens d'individu-sujet (Morin, 2004) que considérés comme ayant une action à portée collective. Notre manière de regarder l'éthique est corollaire à la notion d'intérêt général 106 . L'intérêt général appelle la question centrale du rôle joué par les autorités publiques. Dans cette étude, nous nous intéressons à la manière dont La sécurité routière n'est pas considérée par les pouvoirs publics comme un problème collectif à l'instar de l'environnement ou de la santé, la question du comportement des conducteurs (déviants) représente la cause dominante du problème sécurité routière. Néanmoins, cela ne signifie pas qu'elle ne soit pas l'objet de réglementations, d'actions dans le domaine de l'aménagement. Sur les questions de déviance et de délinquance, voir Brenac (2004) et Guilbot et Ferrant (2004 ). Par ailleurs, ajoutons que l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) avait pour thème de sa journée mondiale de la santé en 2004 la sécurité routière et que les Nations Unies ont organisé pour la première fois en 2007 la semaine mondiale de la sécurité routière. 106 Le Livre vert de la Commission Européenne sur les services d'intérêt général du 21 mai 2003 précise les missions de ces services. Ils doivent d'une part, veiller au bon fonctionnement du marché et au respect des règles du jeu par tous les acteurs, et d'autre part, garantir l'intérêt général, notamment la satisfaction des besoins essentiels des citoyens et la préservation des biens publics lorsque le marché n'y parvient pas (COM , 2003). L'intérêt général est une notion acceptée par chaque État membre, elle se situe au coeur du débat politique. 105 Actes INRETS n· 111 77 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux I'Ëtat, garant de l'intérêt général, agit dans la lutte contre l'insécurité routière. Son action dans le domaine de la sécurité routière à travers l'aménagement et les infrastructures réÏle une certaine appréhension de l'éthique face à cette problématique. De même, l'action des collectivités dans ce domaine permet une analyse de leur posture du point de vue de l'éthique. Cette définition moderne de l'éthique est celle développée au sein des théories de l'aménagement par certains « p/anners » américains (Kaufman, 1989 ; Verpraet, 1989 ; Marcuse in Verpraet, 1989). Pour I'American planning association (APA), l'éthique représente un principe de base du processus de planification. Ces « planners » reconnaissent à l'éthique un rôle important, celle-ci agit sur les décisions, les actions, les pratiques des aménageurs selon leurs préférences de valeurs. Les valeurs substantielles comme l'équité ou l'environnement guident les « planners » sur ce qui est éthique de faire ou de ne pas faire (Kaufman, 1989). Cette dimension de l'éthique est assez peu prise en considération dans les recherches européennes mais ouvre de notre point de vue des perspectives intéressantes pour l'analyse de la situation française. En outre, regarder ailleurs comment le rôle de I'Ëtat est caractérisé permet un retour fertile sur le contexte national (Paquet, 2002). Contexte institutionnel Notre recherche sur le terrain a été réalisée dans un contexte institutionnel en pleine dynamique portée par la mise en oeuvre de l'Acte Il de la 107 décentralisation , celle de la réforme de I'Ëtat dont la «modernisation» du ministère de I'Ëquipement, et par la mise en place de la LOLF 108 . Nous portons un intérêt particulier au processus de décentralisation. Il se caractérise entre autres par le transfert des routes nationales aux départements 109 , lequel s'accompagne d'un transfert des services et de personnel de I'Ëquipement vers les Conseils Généraux 110 . Ainsi nous partons de ce transfert de routes qui, Selon Marcou (2004 ), les importantes dispositions concernant la décentralisation adoptées par le gouvernement sont davantage à analyser comme approfondissement de la réforme des années 1982 et 1983 plutôt que comme un nouveau cycle dans le système français d'organisation territoriale. La loi n· 2004-809 du 13 août 2004, dite loi relative aux libertés et responsabilités locales, constitue le dernier volet de ce que l'on nomme l'Acte Il de la décentralisation ; cet acte est composé de plusieurs textes, dont le premier, la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. 108 La loi organique relative aux lois de finances du 1" août 2001 détermine le nouveau cadre juridique pour le budget de I'Ëtat. Les orientations budgétaires relatives à l'équipement et aux transports étant redéfinies, cette réforme a des effets sur les modalités de financement des routes. 109 La loi « libertés et responsabilités locales » officialise le transfert des routes aux départements dans son article 18 en précisant : «A l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière , les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental». A l'heure d'une Europe des villes et des régions, la France confie davantage de responsabilités aux départements- au détriment de la région (Fontaine in Mer1ey, 2007). 110 Pour les grandes lignes de l'évolution du contexte, voir Guilbot et al. (2006), chapitre 2 « La sécurité routière : des responsabilités partagées» , pp. 51-84, Projet RESPONS. 107 78 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 d'une part, induit un repositionnement de la direction départementale de l'Équipement (ODE) et, d'autre part, réaffirme le rôle du Conseil général (CG) à l'échelle départementale en matière d'aménagement de sécurité. Ces évolutions modifient les rapports entre acteurs, en redéfinissant les périmètres des scènes d'actions, en agissant sur les réseaux d'acteurs oeuvrant localement en faveur de la sécurité routière. Précisons que les acteurs locaux sont dotés de davantage de compétences, cela en vue d'une meilleure efficacité de l'action publique et d'un développement de la concertation avec la population . Terra in d'étude et méthodologie Le terrain d'étude est le département des Bouches-du-Rhône. Plusieurs éléments dictent ce choix. Nous mentionnons les plus significatifs. Ce département est précurseur en matière de décentralisation car il a anticipé le transfert des routes nationales par une réorganisation de ses services, se démarquant ainsi du calendrier national 111 . De plus, il connaît une forte 112 accidentalité. En 2005, 5 487 accidents corporels se sont produits · Aujourd'hui, le département est gestionnaire d'un réseau de 3 060 km de routes environ; ce sont 360 km de routes nationales dites d'intérêt local (RNIL) qui lui ont été transférés 113 . Les questions de conception et d'exploitation de la route soulevant d'emblée la question de la sécurité routière, nous nous attachons à décrire la position de la ODE au regard de l'action sécurité routière. Quel impact ce transfert va-t-il induire sur le territoire et plus précisément en termes de sécurité routière? « Calendrier des transferts : niveau national » -Transfert des routes : 1er janvier 2006, 1er janvier 2007, 1er janvier 2008 - Transfert des services de l'Équipement : courant 2006 -début 2007 -Transfert du personnel : 1er janvier 2007 Voir ci-après l'encadré sur la nouvelle organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône. Le département des Bouches-du-Rhône se situe, en comparaison avec les autres départements, sur une échelle croissante de quatre en troisième position ; l'indicateur d'accidentologie locale (IAL) est compris entre 1,1 et 1,29 %. Cet indicateur, établi par l'Observatoire National Interministériel de Sécurité Routière (ONISR), sur cinq années, permet une comparaison entre les départements les plus sûrs et les moins sûrs (ONISR, 2006). Mais précisons que le nombre d'accidents diminue, de même que le nombre de tués, à l'instar des autres départements de la région Provence Alpes Côte d'Azur (Observatoire Régional des Transports (ORT, 2007)). 113 C'est moins le transfert des routes nationales qui est contesté que les modalités de ce transfert. Le département a émis un avis défavorable au projet de décret fixant la consistance du réseau routier national. Cependant, le ministère de l'Équipement n'a pas modifié son projet, il est resté sur sa position première malgré un certain dialogue engagé (cf. article La Provence du 31 août 2005). Le département a également réagi face à l'état des routes, qualifié de mauvais, voire médiocre (cf. articles La Provence du 14 février 2006 et du 20 mars 2007), comme le constate le rapport de la Cour des comptes et le confinme le Préfet. 112 111 Actes INRETS n· 111 79 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Reposltlonnement de la ODE des Bouches-du-Rh6ne » Organisation territoriale : 2004 Les services du siège (Marseille)+ quatre services territoriaux (ST) : - ST Ouest (Arles) - ST Centre (Salon-de-Provence) - ST Nord Est (Aix-en-Provence) - ST Sud Est (Aubagne) Des ST organisés en quatre pôles : - pôle Cadre de vie - pôle Ingénierie publique -pôle Instruction et Contrôle - bureau administratif - (pôle Route : création provisoire avant transfert) Les périmètres des ST sont adaptés aux périmètres des différentes intercommunalités. Nouvelles missions organisées autour de quatre piliers : 1. Habitat, politique de la ville 2. Connaissance et planification du territoire 3. Risques et crises 4. Sécurité des transports, sécurité routière La méthodologie utilisée pour traiter cette problématique repose particulièrement sur celle développée par l'ethnologie, à savoir l'observation 114 (Ferréol, 1995) et les entretiens (Blanchet et Gotman, 1992; Beaud et Weber, 1998). Nous avons réalisé des entretiens semi-directifs, d'une part, auprès d'agents de I'Ëquipement, des ODE notamment, et d'autre part, auprès d'agents en poste au sein des collectivités territoriales et des structures intercommunales. Le discours des acteurs interviewés nous livre des informations précieuses à la fois sur les pratiques locales et sur leurs représentations (représentations des actions, de la réalité, du monde social, etc.), dont la cohérence est mise en évidence et explicitée par le travail de recherche (Hernandez, 2003). Nous avons également utilisé les méthodes classiques des sciences sociales, telles la bibliographie, le recueil de données, etc. Les autres matériaux utilisés sont notamment les textes de lois, les docum·ents et plaquettes du ministère, l'Intranet du ministère auquel nous avons pu accéder. Cette double entrée - et par ailleurs la recherche de la cohérence de ces différents matériaux - permettent de mettre en évidence la sécurité routière comme question éthique. De plus, l'approche système, à l'instar de celle développée par De Rosnay (1975), représente un moyen de saisir des 114 L'observation peut être directe ou indirecte, qualitative ou quantitative, effectuée sur le terrain ou en laboratoire. 80 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 faits dans leur globalité, en mesurant l'ensemble des éléments qui constituent le système . Dans notre contexte, il s'agit, d'une part de rendre compte de l'ensemble des réseaux techniques et des réseaux d'acteurs et, d'autre part, de la valeur sécurité routière au sein du système. CT : collectivités territoriales CG : conseils généraux EPCI : établissements publics à caractère industriel et commercial Dans cet article, nous présentons un aspect de la recherche en cours. Nous analysons le rôle de l'État pour comprendre comment la dynamique liée à la décentralisation affecte l'organisation de l'Équipement et, de manière corrélative, comment elle affecte à la fois le rôle des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que les relations entre l'État et ces acteurs locaux. 2. Sécurité routière: une compétence régalienne ... Les résultats présentés, issus du discours des acteurs, sont de l'ordre de la représentation . Le contenu du discours est organisé selon une certaine formalisation , issue d'un processus itératif entre les dires des interviewés et notre problématique. L'analyse des entretiens a pour objectif de dégager des éléments de discussion, elle figure donc à la fin de notre présentation. La majorité des entretiens a été menée durant la période 2005-2006, c'est-à-dire à un moment sensible de la décentralisation, car transitoire entre la publication des lois et leur mise en application . Quelques uns ont été réalisés à partir de 2003, dans le cadre d'une autre étude 115 ; d'autres ont spécialement été effectués pour la présente recherche , en 2007. 115 Voir Bouceddour (2003). Actes INRETS n· 111 81 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les acteurs interviewés nous ont donné leur point de vue. Le discours qu'ils produisent est fonction de leur position (et de leur expérience) au sein du ministère de l'Équipement. Ces agents exercent pour la plupart leurs fonctions au sein des services territoriaux et les autres au siège de l'Administration centrale de l'Équipement. Les agents des services territoriaux ont été choisis dans les différents pôles (Ingénierie publique, Cadre de vie ... ), afin d'avoir leur ressenti sur l'ensemble des problématiques qui constituait alors le quotidien d'une ODE. L'État manifeste depuis longtemps sa volonté d'agir en faveur de la lutte contre l'insécurité routière mais la prise en charge de ce problème a varié dans le temps. L'appréhension de l'État face à la valeur sécurité routière détermine les modalités de son action et donc celles de son inscription à l'agenda politique. Nous rappelons quelques éléments concernant les domaines de la sécurité routière et de l'aménagement, pour mieux comprendre le rôle de l'État, garant de l'intérêt général, et sa position. Ce rôle est interrogé par les tiers lorsqu'il ne répond pas à leurs attentes et peut être mis en cause. 2.1 ... .appréhendée par l'État central Les résultats suivants portent sur le rôle de l'État central en matière de sécurité routière. Il s'agit du point de vue des acteurs interviewés (niveau national et niveau local) sur le rôle de l'État dans ce domaine. Quelques acteurs ressentent la nécessité de situer la sécurité routière dans son contexte historique avant d'en parler. Dans les années 1970, l'accident n'est plus considéré comme une fatalité. Cette évolution des mentalités est corrélative d'une évolution des connaissances dans le domaine de la sécurité routière. Il est désormais possible d'agir dans ce domaine, les pouvoirs publics définissent les premières grandes mesures réglementaires (vitesse, ceinture, alcool ... ). Les années 1980 marquent également un tournant important au niveau national. Une certaine prise de conscience agit en faveur de la sécurité routière : la route n'est plus simplement synonyme d'objet économique. En d'autres termes, la vitesse, facteur aggravant des accidents, est mise en cause et la route n'est plus reliée à l'unique fonction d'outil de développement économique. Une réflexion se développe autour des aménagements de sécurité. Durant cette même période (années 1970 et 1980), le territoire français est façonné par de grands projets 116 . L'action de l'État aménageur répond à un besoin de cohésion du territoire, mais elle présente des défauts, notamment celui d'être éloigné des préoccupations des citoyens, regrettent certains agents. Ainsi l'action de l'État a aussi évolué dans ce domaine au fil du temps, les grands programmes ont été délaissés au profit de l'autonomie des collectivités et de l'exigence de concertation avec la population. 11 8 Par exemple, les projets de TGV ou de grands axes autoroutiers. 82 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'État. Le cas de la ODE 13 Selon les agents, l'État a pour mission de répondre aux besoins des citoyens ; pouvoir disposer d'un réseau routier structurant et sûr constitue à la fois une demande nationale forte et un devoir de l'État. Une autre de ses missions est de répondre aux besoins des différentes catégories d'usagers {les piétons, les personnes à mobilité rédu ite, les cyclistes .. . ). En d'autres termes, il doit garantir un usage partagé et sécurisé de l'espace public. L'action sur cet espace se fait au travers de l'aménagement. Les aménagements urbains et ceux réalisés hors agglomération doivent assurer, selon ces professionnels, une certaine cohérence aux usagers mobiles. L'État répond au moyen de lois, de normes - réglementaires ou pas - et de recommandations. Dans leur rapport au territoire, l'État central et ses services déconcentrés devraient se distinguer par leur caractère apolitique, pointent certains interviewés. Cette neutralité doit permettre une cohésion du territoire national en le traitant indifféremment. En réalité, l'aspect politique imprègne les relations entre l'État et les collectivités territoriales et leurs groupements. Au niveau local, des territoires sont privilégiés, d'autres sont relégués, observent les interviewés 117 . Nous ajoutons que ce traitement différencié est contraire à la notion d'intérêt général - la notion d'intérêt général étant ici reliée à l'activité d'aménagement-, lui-même porteur de valeurs telle l'équité. Le rôle de l'État, conformément à l'intérêt général, est de pallier les manques du secteur priÎ, affirment divers agents. Dans le domaine des aménagements de sécurité, les bureaux d'études ne sont pas tous suffisamment compétents pour répondre à l'ensemble des besoins exprimés par les collectivités localement. Les ODE sont donc invitées à positionner leurs services sur certaines missions (par exemple, l'hydraulique, l'ingénierie publique ...). Le ministère chargé de l'Équipement assure une certaine complémentarité public 1 priÎ . La position du ministère a varié dans le temps quant aux missions à investir, en particulier dans le domaine de l'ingénierie publique : est mise en avant tantôt l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), tantôt la maîtrise d'oeuvre (MOE) 118 . La littérature montre que le poids du politique n'apparaît pas de manière si évidente même s'il participe à la construction de l'action publique locale. Au-delà des clivages traditionnels, on observe l'existence de différents paramètres d'ordre politique dans la structure des relations Ëtat local / collectivités. Voir à ce sujet l'ouvrage de Reigner {2002), en particulier la conclusion où l'auteur distingue trois grands types de paramètres : 1. La structure du mandat des élus ; 2. La question de leur affiliation et de leurs rivalités partisanes ; 3. L'existence - ou non - d'un projet politique territorialisé. 118 L'ingénierie publique a sans cesse été l'objet d'évolutions depuis l'élaboration et la publication en juillet 1999 du « plan de modernisation ». Les évolutions sont liées à plusieurs facteurs. - La refonte du cadre juridique définissant les modalités d'intervention des services de I'Ëtat : entrée dans le champ concurrentiel en 2001, refonte des missions d'assistance pour les petites communes avec la mise en place du nouveau code des marchés publics, service d'intérêt économique européen, développement des partenariats publics - priÎs ; - la réforme de l'État : LOLF, réorganisation des services ; - l'approfondissement de la décentralisation ; - les contraintes tenant à la réduction des effectifs. 117 Actes INRETS n· 111 83 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux La volonté politique de I'Ëtat de lutter contre l'insécurité routière transparaît à travers les budgets consacrés au domaine de la sécurité routière selon un responsable de bureau au ministère de I'Ëquipement. Les financements attribués à la sécurité routière étaient notables dans les années 1980. Il donne l'exemple des années 1984-1985, dans le Sud de la France, où chaque kilomètre de route concerné était doté de 1,6 million de francs : 1 000 000 de francs étaient destinés au renforcement de la chaussée et le reste à la sécurité. Les budgets de I'Ëtat ont été depuis en constante diminution dans le domaine de la sécurité routière. La question des financements est corrélative du degré d'intervention sur les routes et des modalités de cette action sur l'infrastructure. Les agents interrogés dressent le constat suivant : I'Ëtat intervenait davantage dans le passé qu'aujourd'hui -y compris avant le projet de transfert- sur le réseau routier national. Un agent en particulier met en exergue le fait que le recours plus systématique. aux forces de l'ordre et aux radars est un moyen de pallier les mauvais résultats de la sécurité routière. La question des radars est à souligner. Il s'explique longuement. Les radars sont connotés d'un effet positif (en apparence). Ils requièrent peu de moyens humains et financiers, ils rapportent de l'argent et ils donnent des résultats significatifs à eux seuls. Mais ils présentent l'inconÎnient majeur de détruire toutes les bonnes volontés, celles des acteurs locaux qui développent des actions, et même les complémentarités entre actions - les radars faisant partie d'un s~stème d'actions. Les actions visent soit le comportement, soit l'aménagemene 1 . Avec les radars, c'est le comportement des usagers (déviants) qui est visé; l'infrastructure est peu mise en cause. Cela appelle la question de la reconnaissance des défauts d'aménagement ; l'infrastructure y est mise en cause même si elle respecte les normes techniques. L'usage des radars est parfois la traduction d'un conflit de valeurs lorsqu'il crée un sentiment d'opposition entre les différents types d'actions, conclut-il. Les agents reconnaissent le rôle des collectivités en matière de sécurité routière - rôle souhaité par I'Ëtat. En effet, I'Ëtat exprime une certaine volonté pour que les collectivités s'approprient la question de la sécurité routière. Cette appropriation sous-entend une réponse ciblant à la fois le comportement - à travers l'action de communication- et l'infrastructure. Les collectivités ont la responsabilité de servir l'intérêt public local, cette mission est réaffirmée dans la loi «libertés et responsabilités locales» de 2004. En dehors de leur traditionnelle action sur le territoire, elles doivent mener une réelle politique locale de sécurité routière 120 . Cette volonté a été Îhiculée à travers quelques La définition de l'ingénierie publique tient compte de toutes ces évolutions en vue d'atteindre un nouveau projet pour l'ingénierie territoriale. On parle aujourd'hui d'ingénierie d'appui territorial (Note du METATTM du 23 juin 2004). 119 Pour une lecture critique des actions de prévention, voir l'article de Brenac (2004). 120 Ce qu'on appelle la politique locale de sécurité routière est issu du mouvement de décentralisation de 1982. Cette politique est placée sous la responsabilité du Préfet de département. Elle a pour objectif de mobiliser l'ensemble du corps social, y compris les services 84 Actes INRETS no 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : /es questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 programmes (exemple, «Objectif -10% » 121 ) et a été réitérée à travers la volonté de partenariat État - collectivités dans le cadre de la nouvelle politique locale de sécurité routière 122 . L'État local, dans sa façon d'appréhender la sécurité routière, se distingue de l'État central. L'implication opérationnelle des ODE constitue l'un des déterminants de cette différence selon l'ensemble des agents. La caractéristique des agents de l'Équipement est leur culture technique, laquelle est reconnue localement, mais fragilisée par la réforme comme le déplorent les agents. 2.2 .... appréhendée par la ODE des Bouches-du-Rhône Les résultats présentés ici sont eux aussi issus des discours produits par les agents de la ODE . Ces discours portent globalement sur leur propre rôle en matière de sécurité routière. Organisation des missions 123 La sécurité routière représente l'une des grandes missions de la ODE dans 124 le cadre de son repositionnement lié à la décentralisation . Mais les agents disent qu'ils peinent à identifier les moyens de procéder pour prendre en charge la sécurité routière dont ils considèrent qu'ils ne sont pas clairement déterminés par le ministère. Ce flou, qui apparaît comme un leitmotiv dans les entretiens, déstabilise les agents qui cherchent aussi à se positionner. Rappelons que les entretiens ont été réalisés pendant une période sensible, celle des transferts des routes et des services ainsi que du personnel. Dans les services territoriaux, peu d'agents sont affectés à la sécurité routière. Seuls quelques-uns sont reconnus particulièrement compétents dans ce domaine et identifiés comme tels par leurs pairs. Certaines actions se distinguent également par le fait qu'elles ont pour cible la sécurité routière, cette dernière constituant l'objet premier de l'action et non un élément parmi d'autres publics locaux et les collectivités, autour de l'enjeu national que représente la lutte contre l'insécurité routière. Les actions développées par ces acteurs concernent à la fois le comportement (action de communication) et l'infrastructure (action d'aménagement). 121 Ce programme, lancé en 1982 par le comité interministériel du 13 juillet, accorde des subventions aux collectivités locales s'engageant à réduire de 10% en un an le nombre d'accidents de la route et qui atteignent cet objectif. 122 La « nouvelle » politique locale de sécurité routière fait référence aux évolutions de la politique interministérielle annoncées lors des assises départementales tenues en 2004 lors de la semaine de la sécurité routière. Cette politique, notamment portée par la DSCR (Direction de la Sécurité et de la Circulation Routière) -aujourd'hui par la délégation interministérielle à la sécurité routière-, est relayée par la préfecture à travers son coordinateur sécurité routière au niveau local. Il est demandé aux ODE de faire un effort particulier pour apporter tous les éléments de connaissance de l'insécurité routière locale aux collectivités. 123 Pour rappel , certains détails de l'organisation de la ODE des Bouches-du-Rhône sont précisés dans l'encadré figurant plus haut. 124 Cf. encadré. Actes INRETS n· 111 85 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de l'action (exemple, gestion du fichier des accidents CONCERTO, activité des contrôleurs ... ). De plus, nous observons une « ségrégation » des actions, entre celles menées par le siège, dites de sécurité routière et celles conduites par les services territoriaux. Au siège sont localisés les agents, souvent chefs de service, et identifiés comme étant les spécialistes de la sécurité routière 125 . Ils ont en charge les travaux d'importance sur des aménagements qui nécessitent une certaine réflexion. A l'inverse, les services territoriaux ont en charge la gestion courante, les «petits travaux de sécurité», qui ne nécessitent pas d'expertise pointue. Les agents des services territoriaux en appellent parfois à la compétence localisée au siège, lorsque les moyens en interne ne suffisent pas pour la conduite des projets. Par ailleurs, certains crédits destinés à la sécurité routière sont gérés localement par les ODE, à l'instar des aménagements de sécurité d'initiative locale (ASIL) 126 . Un agent précise que cela leur permet de gérer de manière autonome les crédits en fonction des besoins locaux, ce qui échappe en quelque sorte aux grands programmes de l'État. Aussi la réorganisation des pôles au sein des services territoriaux et la réaffirmation de la sécurité routière et des autres missions ont recréé la communication entre pôles, reconnaissent certains agents malgré le sentiment général de réticence à l'égard du transfert des routes. Par cette transversalité, la sécurité routière peut être à la fois appréhendée de manière traditionnelle via l'infrastructure et via l'approche « public » - cible de la politique de la ville souligne un agent qui a découvert depuis peu cette approche « public» 127 · Culture technique et compétences en sécurité routière Nous soulignons la question de la culture sécurité routière des agents, en particulier ceux agissant au sein des services territoriaux. Bien qu'il n'y ait pas de spécialistes dans ce domaine au sein des pôles, les agents acquièrent des compétences sur le terrain. La sécurité routière est inscrite au sein de leurs pratiques et connaissances de manière plus ou moins implicite. Il en résulte que la sécurité routière est une compétence partagée par l'ensemble des agents. Ces compétences sont modulées selon leur expérience du terrain, d'où une volonté de rester proche du territoire affirment-ils. Ainsi la sécurité routière n'est pas ou peu formalisée au sein des projets ou des démarches. Ce qui ne signifie pas qu'une telle approche n'existe pas. Par exemple, lancée au début des années 2000, la démarche Management et pratiques en sécurité routière (MPSR) vise à encourager les ODE à une meilleure prise en compte de la 125 Un référent sécurité routière est nommé au sein de chaque service pour renforcer les fonctions de pilotage des services de l'État et leur implication. 126 Les ODE disposent de crédits spécifiques pour des aménagements localisés sur le réseau national, à faible coOt, visant à améliorer la sécurité routière. Ils permettent localement de réagir rapidement à des situations accidentogènes. 127 La politique de la ville s'inscrit au sein du pôle Cadre de vie au même titre que l'aménagement, l'habitat, l'environnement, les risques et les transports et déplacements. 86 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 sécurité routière dans leurs activités 128 . Elle a été expérimentée dans plusieurs départements, pour être ensuite généralisée. La diffusion de ce programme au sein des services a connu quelques difficultés au départ, entre autres du fait de manque de moyens. Ce type de démarche est parfois Îcu difficilement par les agents dans le sens où elle nécessite beaucoup de travail souligne un agent, du fait de la formalisation des actions, pour des résultats assez similaires à ceux obtenus par les méthodes classiques, reconnaît ce même agent. A l'inverse, le travail de terrain est Îcu comme étant très positif, sentiment exprimé par nombre d'agents. La sécurité routière est parfois réduite aux normes techniques. Cela est le point de vue personnel des agents et non leur regard critique sur cette réduction aux normes. En d'autres termes, les agents leur confèrent un caractère absolu , les normes semblant garantir un certain degré de sécurité. Pour ces agents, leur respect suffit ; aucune réflexion particulière s'adjoint aux activités quotidiennes - avec quelques nuances bien entendu . Dans tous les cas, précisent ces agents, l'application de ces normes est obligatoire et celle-ci est contrôlée par la hiérarchie qui prévoit des outils pour cela . La question des normes techniques met en évidence la distinction milieu interurbain 1 milieu urbain. En milieu interurbain , l'application des normes garantit un niveau de sécurité, il est alors aisé d'intervenir sur ce type d'infrastructures remarquent quelques agents . Par contre, l'application de ces normes en milieu urbain soulève la problématique des aménagements en milieu urbain et montre les propres limites de cette application . Il est difficile d'y obtenir certains effets ou résultats par le seul respect des règles de l'art précisent-ils 129 . Face à ce constat, les agents s'adaptent sur le terrain en fonction de la situation . Le recours aux statistiques permet de mesurer l'accidentalité d'un lieu et donc d'avoir une vision objective de l'insécurité routière précisément localisée. Des actions sont conduites d'après l'expérience des agents, ils produisent alors des aménagements «sensés» . Le ressenti des populations et des riverains, grâce à cette proximité avec le territoire, guide aussi le travail des agents. Un lien entre la sécurité routière et les statistiques où l'insécurité routière ressentie se construit et agit sur l'action. La prise en compte de la sécurité routière est quelque peu aléatoire dans le sens où elle semble intégrée dans les actions selon la sensibilité des agents . Certains ne lui reconnaissent pas un caractère intrinsèque et généralisé à l'ensemble des pôles alors que d'autres accordent une attention toute particulière à cette question et, de manière plus large, à l'aménagement. Ils Suite à la détection de points fa ibles de l'action des ODE en matière de sécurité routière et au constat d'une mauvaise coordination entre les services dont la mission concerne la route ou non , la DSCR a initié en 2001 cette démarche pour appuyer les ODE dans le sens d'une meilleure prise en compte de la sécurité routière . 129 En effet, le milieu urbain se caractérisant par sa complexité, il est difficile d'isoler clairement l'effet d'une disposition précise d'aménagement sur l'insécurité. Voir l'ouvrage du SETRA - CET. R U ( 1992) Sécurité des routes et des rues , chapitre 7 « La sécurité des voies urbaines », pp. 101 -112. 128 Actes INRETS n· 111 87 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux s'interrogent sur le sens de l'action, sa raison pratique, puisque chaque aménagement a une utilité. Ils lui reconnaissent ce statut et agissent en fonction . La sensibilité des agents est ainsi déterminante. Malgré cette volonté d'agir en faveur de la sécurité routière, des obstacles freinent l'action. Nous donnons l'exemple d'un chef de pôle Route qui souhaitait impulser un certain nombre d'actions dans « sa >> ODE et qui n'a pas pu aller jusqu'au bout de sa démarche- malgré son statut. Il a connu un échec pour différentes raisons, les principales étant selon lui une charge de travail ne lui permettant pas de dégager du temps pour se consacrer à la sécurité routière et une mise à disposition de personnel volontaire mais incompétent pour mener des actions pertinentes dans ce domaine. Bref, faute de moyens, il n'a pu matérialiser ses intentions au travers d'actions. Il est à souligner que cette volonté d'améliorer la sécurité routière est parfois Îcue comme un sentiment collectif érigé en cause sociale. La considération de la valeur sécurité routière par les ODE se cristallise au travers de leurs actions et dans la manière dont elles les mènent. Au-delà de cette valeur, se pose concrètement la question de la prise en charge de la sécurité routière, c'est-à-dire des moyens alloués par I'Ëtat central pour intégrer localement la sécurité routière dans les actions ou pour développer des actions susceptibles de produire de la sécurité routière. 3. Des moyens insuffisants compensés par une certaine « débrouillardise » locale Malgré le contexte de décentralisation, la sécurité routière demeure une compétence régalienne. Mais les moyens mis en oeuvre par I'Ëtat pour permettre aux ODE de porter la sécurité routière sont considérés comme trop limités. Les agents font face à la situation en développant des stratégies d'adaptation. La ODE est donc amenée à établir des priorités, parmi lesquelles la sécurité routière est en concurrence avec d'autres valeurs. Rappelons que les résultats présentés ont été réÎlés lors de la réalisation des entretiens et que tous les agents ne partagent pas les mêmes représentations. Ils expriment leurs sentiments selon leur expérience personnelle mais aussi d'après la connaissance qu'ils ont des ODE dans leur ensemble et leurs craintes face à l'incertitude de l'époque. 3.1. Une volonté politique dénuée de moyens Les agents mentionnent un global désengagement de I'Ëtat face à certaines missions. Ils ressentent localement un manque de moyens tant financiers que matériels et humains, observation qui appelle la question du maintien des compétences. Des budgets sont attribués aux ODE pour qu'elles mènent des actions en sécurité routière et dans ses autres domaines de compétences. Les agents ont bien conscience que I'Ëtat central ne peut satisfaire toutes les demandes 88 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'ttat. Le cas de la ODE 13 expnmees. Mais cette insuffisance de moyens financiers entrave les actions . Les agents, ne pouvant assumer toutes leurs misions, disent devoir faire des choix et justifier leurs priorités par des arguments techniques et de sécurité. Par ailleurs, le processus de décentralisation, de par le manque de lisibilité quant à la gestion des crédits, notamment pour l'année 2006, a eu des effets sur le territoire. Certains acteurs relèvent en effet des difficultés dans l'engagement de travaux : un chef de service Route affirme ne pas avoir consommé la totalité des crédits durant cette année de transition car il n'a pas reçu suffisamment d'informations sur le paiement des entreprises sous-traitantes engagées pour la réalisation des travaux, plus précisément sur le relais entre mandataires successifs (ODE 1 DIR Med (Direction Interdépartementale des Routes Méditerranée)). Les agents mentionnent une insuffisance de moyens matériels affectant le travail des agents. Citons l'exemple d'un chef de service aménagement exerçant son activité au sein de la CDES et qui ne dispose plus de Îhicule de service affecté alors que son poste nécessite une importante présence sur le terrain pour effectuer des dia~nostics de sécurité, pour rendre des avis, faire des visites d'itinéraires, etc. 13 Pour lui, cette absence de moyens a donc un impact certain sur son travail de terrain, qui constitue la substance même de sa mission. De plus, le manque de moyens humains caractérise l'organisation des ODE. De nombreux postes n'ont pas été pourvus suite aux départs à la retraite 131 . Par ailleurs, dans certains services, des postes sont vacants, d'autres sont en surnombre. Ainsi les compétences disponibles dictent le travail et non l'inverse ; d'où une adaptation au contexte local avec tous ses particularismes, aux individus. Cette situation flottante est liée aux transferts du personnel et des routes et à la modernisation du ministère de l'Équipement. Le nombre de personnel affecté aux départements a été calculé selon un ratio en fonction des besoins. Le transfert du personnel s'est accompagné d'une bourse aux postes, laquelle tente de composer avec le choix des agents et les catégories de postes (grades). Des agents de la ODE évoquent les tensions liées aux catégories de poste à pourvoir ; les agents du Département exigeant des ingénieurs de l'État sur certains postes de catégorie A. Ces éléments mettent en exergue la question du maintien des compétences dont la pertinence est interrogée par nombre d'agents. Leur viabilité nécessite en effet une pérennité des moyens humains. Cela en appelle aussi à la pertinence du maintien des différents services des ODE d'une part, et au volume de travail suite au repositionnement et aux nouvelles missions, d'autre part. Les agents s'interrogent sur les moyens mis en place pour gérer un Nuançons ce propos en émettant le fait que cet agent dispose probablement d'un Îhicule de service pour ses déplacements professionnels qu'il partage désormais avec l'ensemble des agents de la ODE. 131 Nombre d'agents sont issus du « baby boom ». Ils atteignent donc l'âge de la retraite au même moment, ce qui provoque une baisse d'effectifs importante au sein des services. 130 Actes INRETS n· 111 89 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux service, une compétence. Par ailleurs, nous observons une segmentation des compétences, entre les compétences routières et les autres, assurées respectivement par les DIR et par les DDE 132 . Les agents de la ODE se sentent en quelque sorte dépossédés de leurs compétences routières. A cela s'ajoute - durant cette période transitoire - la difficulté à maintenir une expertise dans tous les domaines. Ces deux choses dites ont des effets en termes d'image, la ODE s'inquiète quant à la perception des collectivités notamment. 3.2. Une organisation des services et des missions ... selon un processus autonome Cette partie est construite à partir des entretiens menés auprès des agents de la ODE exerçant au sein des différents services. Les résultats des entretiens sont renforcés par la confrontation avec l'étude des organigrammes et autres documents et notes internes de la ODE. Nous identifions une certaine « débrouillardise » locale. Les agents tentent d'assurer leurs missions selon les moyens dont ils disposent- malgré cette période de flottement et d'incertitudes. Pour cela, ils s'appuient sur les ressources disponibles au niveau local corrélativement à la prise en compte du contexte territorial. Ils procèdent à une sélection à travers laquelle transparaît l'ordre des considérations ou des priorités. La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services en anticipant les transferts qui l'affectent. Aussi des pôles sont qualifiés de « propres à l'État » - ceux qui demeurent au sein des ODE -, d'autres sont voués à être transférés aux départements ou à disparaître, l'exemple le plus remarquable est le service Route. Il a été créé de manière provisoire avant son transfert au Conseil général, de façon à faciliter ce transfert et à ne pas bouleverser à nouveau l'organisation des services de la ODE . Cela renvoie à la question du dimensionnement des pôles. Le dimensionnement des services est affecté par les transferts en oeuvre. Des services ont fusionné, d'autres ont été supprimés. Le fonctionnement des pôles est indissociable de l'organisation du travail. Cette organisation, et donc le contenu des missions, par exemple en assistance à maîtrise d'ouvrage et en maîtrise d'oeuvre, sont liés à plusieurs éléments. Parmi ces éléments, nous recensons les caractéristiques du territoire, la demande des communes, le contexte local propre à la ODE, c'est-à-dire les compétences disponibles sur lesquelles s'appuyer. 132 Les onze Directions interrégionales des routes sont responsables de la gestion et de l'entretien du réseau national et de l'ingénierie routière. Quant aux services régionaux de maîtrise d'ouvrage {SMO), ils pilotent les projets routiers neufs dans la région. Cette organisation est justifiée par la volonté d'améliorer le service rendu aux usagers avec une exploitation du réseau par grands itinéraires et la qualité des projets routiers en renforçant la maîtrise d'ouvrage et en rassemblant les moyens d'ingénierie. 90 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Les chefs de service se positionnent et assurent la gestion de leur service en fonction de ces ressources ; ils tentent d'assumer les nouvelles missions qui leur sont déléguées selon la situation . Au -delà de cette organisation par pôles, nous constatons localement une répartition du travail entre pôles. Elle s'effectue de manière informelle, par relations interpersonnelles entre collègues. Ces chefs de service ont défini et se sont répartis les missions qu 'ils peuvent assumer le plus pertinemment. La mutualisation des services, et donc des compétences, permet de mieux répondre aux missions. Par exemple, une communication s'est établie entre les pôles Cadre de vie et Ingénierie publique ; elle s'est en quelque sorte instituée face à certaines prestations réalisées pour les collectivités. Un exemple différent est celui du pôle Ingénierie publ~ue d'un autre service territorial, 1 compétent pour gérer la mission ATESAT , mais qui ne s'en occupe pas : c'est le pôle Route qui assure cette mission, par habitude. De vieilles habitudes sont ancrées, elles persistent au fil du temps malgré les évolutions en cours. Globalement, l'objectif d'un tel positionnement personnel des agents est de pallier les manques ou de pouvoir répondre à une prestation lorsqu'elle exige de l'expertise dans différents domaines propres à chaque pôle. C'est aussi parce que les modèles d'organisation sont parfois Îcus comme des « restrictions » que les agents passent outre. A l'inverse, certains agents revendiquent la nécessité d'une cohérence inter pôles. Nous observons alors une organisation locale en parallèle des injonctions nationales. Alors que les programmes nationaux tendent à effacer les particularités locales, l'adaptation des agents dans leurs services nuance ce fait. Nous précisons que cette répartition n'est pas visible au sein des organigrammes. Ces organisations locales représentent en quelque sorte des exceptions à la règle, s'affranchissant du modèle d'organisation dominant. Le dimensionnement des pôles échappe ainsi à la direction située au siège à Marseille. Par ailleurs, l'apparition de nouveaux métiers et le transfert du personnel, du fait du repositionnement de la DDE, posent la question de la formation des agents et des métiers. Effectivement, de nouveaux métiers se construisent, qui touchent à la substance même des compétences - les agents ayant principalement des compétences routières jusqu'à hier. La formation aux nouveaux métiers est donc nécessaire 134 . L'adaptation des agents au contexte local fait apparaître des modes d'organisation, qui s'affranchissent quelque peu du modèle d'organisation majeur. Ces sous-organisations font référence par certains aspects à la L'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire s'adresse aux communes et groupements de communes les moins dotés de moyens financiers et humains. Les missions de solidarité de base concernent le domaine de la voirie et ceux de l'aménagement et de l'habitat. Des missions complémentaires sont prévues dans la convention (exemple, diagnostic de sécurité routière, gestion du tableau de classement de la voirie, etc.). 134 Sur la formation au métier de la sécurité routière, voir Fleury (2005). 133 Actes INRETS no 111 91 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux question de la transversalité, tant revendiquée par le ministère, mais cette transversalité ne reÐt pas de caractère formel au sein des services territoriaux. 3.3. Une autonomie de l'organisation locale ... selon des choix éthiques Une hiérarchisation des missions Nous observons une hiérarchisation des missions en fonction des priorités établies faute de moyens. Dans le département des Bouches-du-Rhône, les relations avec le Conseil général sont largement développées 135 . Cette relation privilégiée n'a pas de pendant avec les autres collectivités. Elle produit un impact sur l'organisation des missions et sur la manière de travailler. Elle se développe au dépend des missions de solidarité (ATESAT), auxquelles l'État doit obligatoirement répondre et qu'il est le seul à pouvoir assurer136 . Cette activité régalienne garantit aux communes une réponse à leurs besoins en matière d'ingénierie. Elle s'adresse aux communes les moins dotées de moyens financiers et humains. Or l'activité de maîtrise d'oeuvre est privilégiée par rapport à l'activité ATESAT au sein des pôles Ingénierie publique. Ces communes sont ainsi doublement touchées : elles disposent de moyens limités, à cela s'ajoute une certaine relégation de la part d'agents de la ODE. L'activité ATESAT est même parfois complètement négligée, elle est perçue comme une activité moins prestigieuse que la maîtrise d'oeuvre. L'opérationnel a plus de succès auprès des agents que le conseil, même s'il convient de nuancer ce propos. Les prestations de solidarité menées auprès des communes ne sont pas gratuites, mais leur coût est nettement inférieur aux prestations proposées par les bureaux d'études priÎs. Autrement dit, cette activité ne permet pas de rentrée d'argent significative ou aussi importante que les autres missions qui s'inscrivent elles aussi dans le cadre de l'ingénierie. Un chef de service s'explique quant à ce choix, les communes présentes sur son périmètre ont mené peu de projets ces dernières années. Il ajoute que cette donne change, puisque ces communes connaissent une forte croissance démographique ces derniers temps. Cette croissance entraîne des besoins en termes d'équipement collectif, d'habitat, etc., c'est-à-dire davantage de projets et travaux, qui peuvent être établis en relation avec la ODE, dans le cadre de l'ingénierie d'appui territorial 137 · Ou du moins l'étaient jusqu'aux transferts. La situation semble être différente aujourd'hui. La mission ATESAT- de solidarité- est fondamentale. Elle est aussi importante par rapport à notre problématique, c'est pourquoi elle est ici développée. 137 Le passage de l'ingénierie publique à l'ingénierie d'appui territorial se caractérise entre autres par la formalisation de la distinction conseil gratuit - missions rémunérées. Les missions de la ODE dans le cadre de l'ingénierie s'étendent ainsi du simple conseil gratuit aux missions plus complètes d'assistance à maîtrise d'ouvrage ou de maitrise d'oeuvre. 136 135 92 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'~tat. Le cas de la ODE 13 Un contre exemple nous engage à nuancer ces propos. Dans une autre ODE, les prestations en ingénierie pour le compte des collectivités sont privilégiées, au détriment des missions d'ingénierie en compte propre sur le réseau routier national ; ce dernier est pris en charge par une cellule entretien qui s'occupe des «petits travaux de sécurité». Les choix évoqués plus haut sont propres à la ODE obserÎe, ils sont le reflet de stratégies. Ces stratégies caractérisent l'ensemble des agents, notamment des chefs de pôle, quel que soit leur domaine d'activité. Stratégie de repositionnement Les mots «marché», «besoins», « clients» sont évoqués dans beaucoup d'entretiens. Ils sont le reflet de la stratégie des agents. Cette dernière est notamment mise en exergue dans le cadre de la décentralisation, car les agents sont amenés eux aussi à se repositionner - et pas seulement leur institution. La perte du « client » principal que représentait le Conseil général pour de nombreux services, conduit la ODE à réfléchir à son repositionnement. Elle est ainsi amenée à répondre davantage aujourd'hui aux « appels d'offres » pour maintenir un certain niveau d'activité. Précisons que la perte de l'objet route a pour effet d'engendrer une perte de crédibilité de la ODE, ses compétences étant mises en cause d'après les craintes exprimées par les agents. Ce sont ses competences traditionnelles qui ne sont plus «utiles», elle est donc aussi amenée à construire de nouvelles compétences pour redevenir crédible. Occuper une place sur le marché des appels d'offres représente un enjeu . Des pressions pèsent sur sa légitimité à agir dans ce domaine. Or les prestations (rémunérées) représentent à la fois un volume de travail, des compétences opérationnelles voire routières, une source de financement, qu'elle cherche à maintenir ou à développer aujourd'hui. L'ingénierie d'appui territorial constitue un marché pour la ODE, car il y a un vrai besoin dans différents domaines (exemple, l'hydraulique). Le besoin fait ainsi appel aux activités que la ODE sait « vendre » car particulièrement compétente, notamment en comparaison avec les bureaux d'études priÎs, distinguent certains agents. Elle cherche alors à se positionner par rapport à ce besoin, lequel nécessite d'être identifié. Pour cela, elle reconnaît qu'il est nécessaire qu'elle maintienne des unités viables capables de développer un fonctionnement stratégique, de manière à pouvoir répondre à ce besoin identifié exprimé par les collectivités. Les stratégies sont multiples ; elles sont fonction des agents, des besoins locaux, etc. Nous observons un lien fort qui ici naît, ici se développe avec les collectivités. L'enjeu de la relation avec les collectivités est réaffirmé, même dans le contexte actuel de décentralisation. Un agent affirme aussi privilégier le conseil gratuit -en plus de la réponse à appels d'offres- dans le cadre des prestations en assistance à maîtrise d'ouvrage, afin de tisser un lien avec les collectivités. Actes INRETS n· 111 93 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'organisation locale laisse apparaître un processus d'autonomie, les agents disposant d'une certaine liberté pour moduler les injonctions dictées ou relayées par leur direction. Cette prise de position met en exergue des choix relevant de questions éthiques. 3.4. Rôle de l'individu acteur : une volonté personnelle d'agir Les agents font partie de l'institution Équipemene 38 , ils y ont acquis un certain habitus. La théorie de l'action, développée par Bourdieu (1972, 1980), représente un moyen d'affirmer l'idée de promotion de comportements novateurs des agents (de la ODE), rompant avec les automatismes auxquels sont soumis les individus dans les organisations 139 . L'individu acteur imprime sa personnalité à son activité. La manière de travailler est propre à chaque agent, y compris les chefs de services, et produit des effets certains, tantôt positifs, tantôt négatifs. Par exemple, selon un chef de service, des actions réparatrices sur l'infrastructure étaient réalisées suite aux visites d'itinéraire grâce à un agent qui se chargeait effectivement de s'assurer de la mise en oeuvre de ces actions. Ceci illustre le fait que l'action reposerait surtout sur la volonté individuelle d'un agent en particulier qui la porte. Nous avons en effet affirmé plus haut que les agents sont amenés à établir des priorités face aux multiples missions dont ils ont la charge, priorités qui appellent la question des critères de sélection. Ces critères sont argumentés par des choix techniques ou de sécurité, auxquels s'ajoute la volonté individuelle des agents acteurs. Il est parfois difficile de faire travailler les agents sur de nouvelles missions ou avec de nouvelles méthodes de travail : la résistance des agents s'affirme face à la volonté collective. Par ailleurs, la question de l'individu acteur soulève celle de la rotation. Le départ d'un agent, chef de service ou non, implique la nécessité de retisser les liens établis. Avec le transfert du personnel vers le département, cette question se pose d'autant plus. Les individus jouissent effectivement d'une certaine marge de manoeuvre au sein de leur institution, pour autant ils ne se présentent pas en tant que « marginaux». Ils portent avant tout des valeurs de service public. Le ministère de l'Équipement -autrefois important- n'apparaît plus en tant que tel depuis l'annonce de la nouvelle composition du gouvernement le 19 juin 2007, suite aux élections présidentielles. Il est désormais intégré dans le Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du Territoire (MEEDDAT), I'Ëtat ayant transféré la majorité de son réseau routier et de ses services. 139 Nous avons utilisé tout au long de ce texte le terme agent pour désigner les agents de l'État ; Bourdieu distingue, par l'emploi de ce terme, le terme d'acteur qui caractérise la capacité de l'individu à agir librement du terme d'agent qui, à l'inverse, souligne les déterminismes auxquels est soumis l'individu. 138 94 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le r61e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 4. Une volonté collective d'agir au-delà des contraintes juridiques et de l'objet technique Les agents des DDE Îhiculent les messages ou les politiques de l'État, ils jouent un rôle d'accompagnement des textes d'application. Les services déconcentrés se positionnent selon leur rapport aux collectivités . Dans le domaine routier, c'est un lien qui se construit, d'un côté avec les différents champs d'intervention de la puissance publique et, de l'autre, avec les collectivités. Avant que le processus de décentralisation ne soit enclenché, la route conférait aux DDE une légitimité reconnue par l'ensemble des acteurs, dans le sens où elles maîtrisaient les techniques d'action sur cet environnement. Leurs activités dans le domaine routier étaient qualifiées de pertinentes, osent affirmer quelques agents, de par leur expérience du terrain et leur proximité avec lui qui alimentaient en retour leur connaissance du territoire. 4.1. Le rôle et la légitimité de la ODE vus par ses agents Rôle d'écoute auprès des collectivités Les DDE sont parties intégrantes de l'État central mais se distinguent de lui par le fait qu'elles sont proches du territoire et des usagers qui le parcourent. Cette double position (centrale et locale) est une situation privilégiée, qu'elles agissent en compte propre pour l'État ou qu'elles assurent des prestations pour le compte des collectivités. La connaissance du territoire - qu'elles partagent avec les collectivités- est majeure, elle guide la pertinence des actions . Les connaissances et les compétences des DDE sont organisées en pôles; le fonctionnement des services territoriaux est dirigé de manière à répondre aux besoins des collectivités. La réponse aux collectivités est visible à travers les prestations assurées en ingénierie, dans une moindre mesure à travers la mission ATESAT, mais aussi le conseil - activité qui prend de l'ampleur aujourd'hui. Cette description apparaît dans les différents entretiens, elle est complétée par notre étude des documents et de notes internes. Pour pouvoir répondre aux attentes des collectivités, les agents de la DDE concluent qu'il est impératif que les DDE dans leur ensemble soient à leur écoute, qu'elles identifient leurs besoins réels et qu'elles aident les collectivités à construire leur demande. Les agents accordent un statut particulier à ce rôle d'écoute . Rôle de transmission des agents Les agents relaient les « politiques » de l'État. Ils jouent un rôle d'accompagnement des lois, des règlements et des instructions produits par l'État central en direction du niveau local. Dans le discours des différents agents, les termes «messages», « valeurs» , «enjeux» sont réitérés. Ils ont intégré ces politiques, qui se matérialisent à travers leurs pratiques - ou du Actes INRETS n· 111 95 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux moins dans les intentions. En effet, les agents disent tenter de faire passer un certain nombre de messages auprès des collectivités. Ils pointent les enjeux de l'État à travers les prestations qu'ils leur fournissent, en faisant prendre conscience aux collectivités des caractéristiques de ces enjeux. L'assistance à maîtrise d'ouvrage, c'est-à-dire le conseil, représente l'un des lieux de transmission des valeurs, telles la sécurité routière, le partage multimodal, le développement durable .. . L'interaction avec les collectivités est variable: certaines acceptent le dialogue, d'autres rejettent toute forme d'injonction en réaffirmant leur autonomie, précisent les agents. Rôle de « lobbying » de la ODE La ODE présente un avantage par rapport aux collectivités, en particulier les communes, si l'on considère son territoire d'intervention, plus vaste que le territoire communal : cela autorise une réflexion d'ensemble. A l'inverse, l'approche globale fait défaut dans les communes. Les agents tentent alors de pallier cette situation, notamment en Îhiculant les messages de l'État lesquels sont les oubliés des approches microscopiques. Ils portent les valeurs, parfois avec vigueur; certains outils (exemple, les permis de construire) leur permettent de jouer un rôle de lobbying, en dirigeant l'action des collectivités. Ces agents disent agir ainsi car ils ne se sentent pas écoutés par les collectivités - responsables de leur territoire : elles refusent la tutelle de l'État. Le transfert des routes aggrave cette situation, d'après les agents. En effet, ils craignent que la ODE ne soit plus écoutée du tout car plus « rien » ne va générer l'écoute- sous-entendu c'est la route qui permettait ce lien. 4.2. L'objet route comme lien avec le territoire Les routes sont destinées à la liaison entre les localités et à la desserte des zones rurales ; les voies urbaines assurent la liaison en milieu urbain. Les infrastructures routières permettent l'exercice des activités humaines à travers l'espace (Merlin et Choay, 2005). Les caractéristiques des infrastructures, leur qualité et l'environnement plus global déterminent entre autres le degré de sécurité des déplacements. Nous avons abordé plus haut le lien entre la sécurité routière et l'urbanisme. La route est également reliée, d'une part, aux réseaux de déplacement, à la mobilité et au trafic et, d'autre part, à l'aménagement, ainsi qu'à l'environnement. Ces problématiques ne sont pas indissociables de l'objet route, ce dernier est en particulier corrélatif des politiques de transport et d'urbanisme140 . La sécurité routière peut être prise en charge et donc intégrée dans les politiques d'aménagement, de déplacements et d'environnement. Ces politiques sont à la fois diffusées par l'État et par les collectivités et leurs groupements. 140 Les politiques de transport et d'urbanisme sont souvent pilotées séparément. Or selon Wiel, il est important que ces politiques publiques soient prises en charge de manière conjointe. Il faut penser ensemble mobilité et urbanisme car ils poursuivent les mêmes finalités (2002). 96 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 Au niveau local, ces thématiques actuelles du champ de l'urbanisme sont notamment portées par les agents des ODE, qui relaient les valeurs de I'Ëtat. Ils jouaient jusqu'à présent ce rôle, dont la légitimité était fondée selon eux en bonne partie sur leurs compétences routières. La route permettait de construire un lien concret avec le territoire, plus précisément avec les différents éléments composants le territoire 141 , et de s'en éloigner pour permettre une vue d'ensemble du territoire, afin de développer une réflexion globale. Le transfert des routes nationales bouscule ce rôle d'aménageur du territoire que reÐtait, de manière partagée, la ODE au niveau local. Qui sont alors les aménageurs aujourd'hui, s'interroge en particulier un agent ? L'enjeu économique apporte un élément de réponse selon lui. Aujourd'hui, les acteurs économiques exercent une activité d'aménagement significative par rapport au passé ; ils façonnent le territoire à leur manière. Le poids des décideurs (élus) est aussi bien évidemment notable dans ce processus d'aménagement - dans lequel entrent les aménagements de sécurité. 4.3. La perte des routes consacre la fin d'une légitimité : un processus inexorable en cours Pour le personnel de la ODE, la perte de l'objet route produit certains effets sur le territoire et ternit l'image des ODE en affectant leur légitimité. Ce processus en cours semble inexorable aux yeux des agents. La perte des routes produit une perte bien plus importante que la seule délégation de gestion aux départements. C'est toute l'imbrication territoriale évoquée ci-dessus qui est touchée. Les compétences techniques, en particulier routières, sont concernées ; elles vont se perdre car elles ne sont ni transmises, ni reprises par le Conseil général. Ces compétences existent pourtant, elles sont reconnues sur la scène locale, les réformes provoquent alors tantôt un couplet de nostalgie, tantôt un vif sentiment d'amertume. Le risque induit par Je processus de dilution des compétences ne laisse pas les agents indifférents. La route, au-delà de la convention formelle entre la ODE et le Conseil général, jouait le rôle de lien entre ces acteurs ; les relations se sont tissées autour de cet objet pour ensuite s'en démarquer. La perte de la route et la fin des avenants mettent complètement en cause ces relations. Bien au-delà de ces relations, c'est à la fois la légitimité et la crédibilité de la ODE à agir dans le domaine routier mais aussi dans les autres domaines qui sont soulignées. Un effet de contagion menace de la frapper. Une autre inquiétude est ressentie par les agents, celle qui consisterait à réduire la ODE à un unique rôle de censeur. Autrement dit, Je rôle normatif de la ODE prendrait le dessus sur les autres rôles qui lui sont attachés. Un processus s'est mis en route dans le cadre de la Ce que l'on nomme les composants du territoire fait notamment référence au rôle d'observatoire de la ODE, qui consiste à recenser puis diffuser les outils de la connaissance concernant le trafic, l'insécurité routière, le bruit, l'habitat, les zones d'activités, etc. Aujourd 'hui, la mission sécurité routière est réaffirmée dans les ODE, elle se centrerait sur cette activité d'observatoire. 141 Actes INRETS n· 111 97 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux décentralisation, il parait difficile de faire marche arrière. Une incohérence s'ajoute à ce tableau , la culture de l'objet (la route) disparaît mais la mission de sécurité est maintenue, s'alarment les agents. De nombreux questionnements nourrissent les inquiétudes des agents, néanmoins ils ne semblent pas porter sur eux-mêmes un regard misérabiliste. Ce refus de la fatalité semble les pousser à l'action . 5. Discussion Nous présentons à présent des éléments de discussion que nous avons pu dégager à l'analyse des entretiens. Ils tentent de s'éloigner du propos des acteurs interviewés pour dégager des observations plus générales. Culture sécurité routière Le contexte de la décentralisation fragilise les compétences des agents, notamment routières. La compétence sécurité routière est particulièrement concernée avec la perte directe des routes. Précisons que la culture sécurité routière est un processus qui se construit, il est en constante dynamique. La sécurité routière semble être intégrée de manière presque inconsciente, collective dans les pratiques des agents. Cette compétence partagée caractérise la ODE, au-delà de ses compétences infrastructure. Paradoxalement, les agents semblent sous-évaluer (ou sous-estimer) leurs compétences dans ce domaine car ils ne leur reconnaissent pas un caractère intrinsèque -bien que généralisé à l'ensemble des ODE. Un élément d'explication provient de cette dichotomie établie entre les compétences labellisées sécurité routière, et localisées au siège, et celles plus générales situées au sein des services territoriaux- parmi lesquelles la sécurité routière est intégrée de façon variable selon les projets, les agents, les enjeux, etc. D'emblée, cela nous conduit à distinguer la notion de sécurité routière implicite et la notion de sécurité routière explicite. La prise en considération de la sécurité routière n'est pas (complètement) formalisée dans les services. Il n'est pas possible d'identifier de processus d'extériorisation de la sécurité routière. Quelques démarches et programmes ont tenté de remédier à cette « faiblesse » en accordant un statut identifiable à la sécurité routière. Il s'agit de la rendre explicite en amont, dès les méthodes de travail, pour une pertinence de l'action ou une diffusion tout au long des projets. La démarche SURE (sécurité des usagers sur les routes existantes) en est un exemple 142 . En raison du transfert des routes, la ODE se positionne sur de nouvelles missions. Ce repositionnement soulève la question de la formation des agents aux nouveaux métiers. Comment ces nouveaux métiers vont-ils intégrer la problématique de la 142 La démarche SURE a été lancée en 2001 par la Direction des Routes (DR) et la DSCR. Elle tend à compléter les méthodes et outils susceptibles d'améliorer les conditions de sécurité offertes par les infrastructures en service. Cette démarche a été officialisée lors du Comité intenninistériel de la sécurité routière du 7 juillet 2004. 98 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et Je r6/e de l'~tat. Le cas de la ODE 13 sécurité routière ? Y trouvera-t-elle sa place ? Par ailleurs, le transfert du personnel et des services qui accompagne le transfert des routes pose la question de la mutualisation des compétences et des connaissances. Quelle va être la nature des interactions entre les agents de la ODE désormais en mission au sein du Conseil général et les agents déjà en poste au sein de cette institution ? « Problème de communication » entre la ODE et les collectivités La ODE des Bouches-du-Rhône a réorganisé ses services (ex-divisions) -en anticipation de la décentralisation - ; le périmètre de chacun d'eux correspond à peu près à celui des structures intercommunales. Elle a révisé son positionnement territorial, lequel traduit également la volonté de répondre aux attentes des collectivités et de leurs groupements. Une caractéristique qui distingue la ODE est son rapport avec les collectivités. Les prestations réalisées pour le compte des collectivités semblent privilégiées par rapport aux missions assurées en compte propre. En fait, ce sont certains types d'activités qui sont mis en valeur, ce qui reflète la volonté des agents 143 . Les relations avec les collectivités, élus et techniciens, sont qualifiées de cordiales. Néanmoins, la ODE souffre d'un phénomène de non écoute ; d'où parfois l'expression d'une certaine forme de pression envers les collectivités, qui s'apparente à du militantisme, lorsque les agents jugent que les textes ne suffisent pas. Cette non écoute est exclusivement ressentie par la ODE. A l'inverse, les collectivités n'appréhendent pas la relation avec la ODE dans les mêmes termes 144 . Elles ne se positionnent pas de manière subordonnée ; cela conduirait à mettre en cause leur autonomie. Les collectivités tendent à rejeter toute forme de tutelle de I'Ëtat et par là même réaffirment leur responsabilité en matière d'action publique. Cette tendance lourde du gouvernement local met en cause les principes de gouvernance et de proximité, I'Ëtat ne se contentant pas de vouloir coordonner mais désirant aussi déterminer les choix à opérer (lzquierdo et al. in Merley, 2007). Défense de l'intérêt public - national et local Comme évoqué plus haut, la ODE avait l'avantage d'être proche du territoire et donc des usagers. Selon les agents, cette proximité était plus ou moins développée. La réorganisation de la ODE perturbe ce rôle à la fois d'écoute et de recueil d'informations auprès de la population locale, alors que les concepts de démocratie de proximité et de concertation sont en vogue. Les annonces publiques ne correspondent pas toujours aux réalités du terrain ou trouvent mal leur traduction dans les pratiques. A travers les politiques de I'Ëtat portées par les agents, nous voyons bien que le souci de l'intérêt général est omniprésent Voir le point développé plus haut concernant le processus de hiérarchisation des missions. Notre affirmation s'appuie sur une série d'entretiens menés auprès d'agents en poste au sein de collectivités et de leurs groupements. Cette série a été réalisée dans le cadre de cette recherche mais les résultats ne sont pas exposés dans ce texte. ,. 144 3 Actes INRETS no 111 99 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux -ce qui peut paraître paradoxal avec ce que nous venons de mentionner précédemment. Les agents tentent de garantir les messages ou les valeurs de l'État dans le sens de l'intérêt public ; ils agissent de même lorsqu'ils sont au contact des collectivités en s'assurant qu'elles prennent effectivement en compte ces valeurs lorsqu'elles mènent une action ou élaborent un projet. Cependant, quelques nuances s'imposent, les agents ne traitent pas tous de manière équitable les territoires ou les collectivités : les prestations et les missions de solidarité illustrent pertinemment ce fait. Nous avons vu en effet qu'une hiérarchisation est opérée parmi ces activités, ce qui, au-delà de la question des moyens, met en cause la notion d'intérêt général. L'insuffisance de moyens est à la fois un facteur explicatif mais surtout réÎlateur des choix éthiques des agents. Quelle représentation ont-ils des valeurs du service public ? Une nouvelle fois transparaît ici le degré de liberté des agents ou le rapport individu 1 institution. Par ailleurs, le transfert des routes signifie, outre la délégation de compétences et de gestion, une délégation de responsabilité, en particulier en matière de sécurité routière. L'intérêt public n'est plus uniquement garanti par l'État mais également par les collectivités ; cette notion partagée est accentuée avec la décentralisation. En effet, la décentralisation réaffirme la responsabilité des collectivités de servir l'intérêt public local par « une sorte d'auto-administration locale» (Caillasse, 2006). Toutefois, la complexité institutionnelle n'entraîne-t-elle pas une dilution des responsabilités ? 145 Penser ensemble.jolitique de déplacement et politique d'aménagement1 Les enjeux de l'État et ses politiques sont le reflet des problématiques actuelles d'urbanisme, ce qui se Îrifie à la fois dans le champ théorique et dans les pratiques. La gestion opérationnelle des questions d'urbanisme et les grands choix généraux (lois, documents de planification) s'influencent mutuellement. Ce processus itératif est difficile à évaluer. Néanmoins, l'observation locale apporte des précisions. Les lois et documents d'urbanisme et de transport régissant les pratiques sont pris en compte par les acteurs locaux qui se les approprient. Ce sont les modalités de cette appropriation qui nous intéressent. Quel est l'impact des lois favorisant la prise en compte de la sécurité routière ? Sur ce sujet, Hernandez (2003) nous éclaire : la prise en compte de la sécurité des déplacements dans les POU est orchestrée dans un processus de projet qui noie en quelque sorte la valeur sécurité routière 147 · Voir Guilbot et al. (2006) qui met en évidence cette dilution des responsabilités. Pour reprendre entre autres l'idée de Wiel dont le credo est « penser ensemble mobilité et agencement urbain » (1999). 147 La sécurité des déplacements figure comme première prescription du plan de déplacements urbains de la troisième génération, issu de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000. La première génération de POU est issue de la LOTI (Loi d'Orientation des Transports Intérieurs) de 1982, la deuxième de la LAURE (Loi sur l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Energie) de 1996. 148 145 100 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l 'État. Le cas de la ODE 13 Aujourd 'hui, la route « disparaît » des ODE et avec elle, le rôle de lien. Nous avons vu que sont ainsi mis en cause le lien entre le pôle Route et les autres pôles, autrement dit, d'une part, les relations entre les divers pôles des services territoriaux, et, d'autre part, le lien entre la route et la réflexion globale qu 'elle autorisait sur les thématiques actuelles d'aménagement. Cette appréhension conjointe des réseaux routiers et des réseaux de l'aménagement est formalisée dans la littérature scientifique (Dupuy, 1999 ; Fleury, 2004; Tarrius, 1989 ; Wiel , 1999). Ses développements se poursuivent selon les évolutions (des mentalités et matérielles) à l'oeuvre, par exemple le phénomène de périurbanisation permis par la mobilité automobile. Cette construction de liens entre les politiques d'aménagement et les politiques de déplacement n'est pas Îritablement mise en cause, mais momentanément perturbée avec ce transfert de routes. Intrinsèquement, route et aménagement se justifient- les réseaux routiers étant construits donc aménagés puis exploités. La gestion des routes facilitait cette mise en relation au sein de la ODE , laquelle doit désormais s'effectuer sans cet objet route. La conscience de ce lien devrait permettre de fonder la connaissance entre ces politiques sans l'outil route. D'autres outils, d'autres méthodes sont à explorer pour ensuite trouver leur application au sein des nouvelles pratiques des agents. La ODE est compétente dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat, en matière de sécurité routière, de trafic, etc. Sa réorganisation engendrée par la décentralisation va conduire à un repositionnement non seulement relatif à ses missions mais aussi dans ses domaines d'intervention. Refus d'une vision misérabiliste .. . mais des stratégies ambiguës Le tableau peint par les agents de la ODE est assez noir. Le discours a principalement été recueilli pendant une période sensible, celle de la transition entre la ODE telle qu'elle était caractérisée auparavant et la nouvelle ODE. La vision pessimiste est ainsi liée aux nombreuses questions restées en suspens, aux incertitudes quant au devenir, etc., pour résumer au processus en cours. Nous avons obserÎ un relâchement de la gestion chez certains agents du fait du phénomène de «flou». Ce dernier est dû à l'incapacité du ministère à définir clairement les moyens d'action, le défaut de lisibilité et de visibilité pesant de manière contraignante. En réalité, une dichotomie apparaît entre les agents : les « actifs » et les « inactifs » - ces derniers étant entre autres les agents bientôt à la retraite ou transférés au Conseil général. Dans ce contexte en mouvance, les agents prennent leurs marques progressivement, en particulier les agents dits actifs qui ne manifestent pas trop d'inquiétudes quant au devenir de la ODE. Les agents font preuve de capacité d'adaptation. Une fois ce cap passé, les stratégies devraient retrouver tout leur sens et être illustrées à travers les pratiques. Par exemple, des pôles Ingénierie publique pensent élargir leurs prestations de type mission de solidarité aux communes non éligibles, et pas uniquement ces missions de solidarité (activités d'assistance à maîtrise d'ouvrage, en matière d'habitat, de développement durable .. .). Ils manifestent quelques ambitions bien que disposant de peu de moyens ; certains outils ou mesures institutionnelles et financières devraient Actes INRETS n· 111 101 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux faciliter cet investissement, par exemple ceux récemment mis en oeuvre dans le domaine de l'habitat (les « 20 % » de logement social garanti par la loi SRU de 2000, la loi sur le logement opposable de 2007 ...). Comme évoqué plus haut, les mots employés par les agents témoignent de cette notion de stratégie. Le vocabulaire des agents met même en cause la notion d'intérêt général lorsqu'il se rapproche de celui couramment utilisé dans le secteur priÎ : management. S'agit-il d'une situation ambivalente ou d'un rôle hybride de la ODE? La garantie de l'intérêt général est-elle conciliable avec la stratégie de marché pour ce service public local que symbolise la ODE ? 6. Conclusion L'exposé des premiers résultats, concernant le rôle de l'État, valide en partie la principale hypothèse émise. La valeur sécurité routière est appréhendée par l'État central et par l'État local ; les moyens pour le premier et les pratiques pour le second témoignent entre autres de la considération portée à cette valeur. La réponse apportée pour résoudre le problème de l'insécurité routière est construite selon des choix éthiques. La conciliation au sein d'une même entité de l'intérêt public et de la stratégie de marché fait partie du système d'organisation ; cette fluctuation des frontières entre les valeurs du service public et les intérêts du priÎ ne se pose pas en termes d'ambivalence: cet équilibre incertain va-t-il jouer en défaveur de l'équité? La ODE s'interroge aujourd'hui sur sa place parmi les autres acteurs de la scène locale ; elle tendrait à devenir moins réglementaire et plus stratégique. Elle rechercherait aussi sa légitimité par rapport à ses compétences dans les différents domaines et au rôle attendu vis-à-vis de ses partenaires. C'est-à-dire qu'elle dispose d'un certain nombre de compétences qu'elle pourrait renforcer et mettre à disposition des autres acteurs qui en expriment le besoin. Pour identifier le besoin, elle ressent la nécessité de faire un effort d'écoute auprès des collectivités - sachant que le Conseil général pourrait lui aussi développer ce type de prestations. La reconnaissance des compétences de la ODE dans les divers domaines ne doit pas occulter celles largement acquises en sécurité routière. C'est sans doute par un processus d'interactions avec les autres acteurs agissant localement que la ODE pourra asseoir ses compétences en sécurité routière, en renforçant les connaissances dans ce domaine et non pas en se positionnant en concurrence par rapport à ces acteurs. L'identification du rôle de chacun des acteurs va se dessiner de manière plus fine sur le court (ou moyen) terme. Le rôle de l'État, pour qu'il soit en harmonie avec les attentes des collectivités, doit pouvoir anticiper les problèmes ou possibilités de 148 développement et y répondre (Forester, 1989) . Cette construction des problèmes est politique puisque se caractérisant par son aspect sélectif. L'auteur pane de notion d'univers anticipé. Il définit l'espace public comme un espace social, entre autres, d'anticipation des actions et de coordination des acteurs locaux. 148 102 Actes INRETS n· 111 Aménagement, sécurité routière, décentralisation : les questions de valeurs et le rôle de l'État. Le cas de la ODE 13 La construction des politiques publiques nécessite donc une coordination entre les différents domaines d'intervention de l'État, lesquelles déterminent l'ordre des considérations. Elles se doivent alors de réévaluer les intérêts collectifs ou objectifs sociétaux, dont celui de la sécurité routière. Références Beaud S., Weber F. (1998). Guide de l'enquête de terrain, produire et analyser des données ethnographiques. La Découverte, coll. Guides repères . Blanchet A. , Gotman A. (dir. F. de Singly) (1992). L'enquête et ses méthodes, L'entretien . Nathan. Bouceddour S. (2004). «Prise en compte locale de la sécurité routière dans les actions d'aménagement, Pratiques françaises et italiennes», Recherche Transports Sécurité no 85, octobre-décembre, pp. 261275. Bouceddour S. (2003). La sécurité routière : une valeur partagée? 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Actes INRETS n· 111 105 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Marie-Claude Montel IN RETS- département Mécanismes d'accidents Article accepté le 6 février 2008 Résumé : le développement des connaissances sur les phénomènes d'accidents montre que l'action sur les infrastructures constitue un vecteur essentiel pour une maïtrise à long terme de l'insécurité. Des principes d'aménagement basés essentiellement sur la recherche de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements ont prouÎ leur effet positif sur la sécurité. Par ailleurs, des modes de construction de l'action d'aménagement (décloisonnement, articulation entre les échelles d'intervention, l'intégration de l'objectif de sécurité routière et des connaissances à tous les niveaux de l'action d'aménagement) s'aÏrent favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. La sécurité routière est une compétence de l'État, mais sa prise en charge par l'aménagement des voiries relève essentiellement de celles des collectivités territoriales qui, depuis la deuxième étape de décentralisation, gèrent la majeure partie du réseau routier français. Bien que les compétences aient été redistribuées avec Je transfert des routes nationales aux départements et le développement de structures intercommunales, la commune reste un acteur essentiel de J'action publique d'aménagement des voiries, occupant souvent une place centrale, notamment dans les parties agglomérées. Dans les communes les plus petites, alors que l'accidentologie se caractérise par une gravité généralement éleÎe des accidents corporels de la circulation, l'action publique se confronte à des moyens humains, techniques et financiers limités. Ce contexte de l'action d'aménagement des espaces publics et des voiries a évolué depuis deux décennies et particulièrement dans les petites communes. Leurs partenariats institutionnels et techniques sont en mutation avec le repositionnement des ODE, Je développement des Actes INRETS n· 111 107 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux intercommunalités, l'évolution des services des Départements, le recours aux bureaux d'études priÎs. Le contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes est-il favorable à la mise en oeuvre des principes d'aménagement éprouÎs, à des modes de construction décloisonnés, à l'articulation les différentes échelles de réflexion et de conception, et à l'intégration des objectifs et des techniques de sécurité routière à tous les niveaux de l'action d'aménagement ? Cet article examine, à partir de l'analyse des processus de construction de l'action d'aménagement des voiries dans des petites communes des Bouches-du-Rhône, les conditions d'une prise en compte de la sécurité routière dans les actions d'aménagement. 1. Introduction En agissant sur l'infrastructure du déplacement et plus largement sur son environnement, l'intervention sur les voiries constitue un levier essentiel de la prévention des accidents de la circulation. Depuis la deuxième étape de décentralisation, l'aménagement des voiries est une action publique qui incombe essentiellement aux collectivités territoriales qui gèrent la majeure partie du réseau routier français 149 . Alors que la sécurité routière est une compétence de l'État, sa prise en charge par l'aménagement s'aÏre ainsi relever de celles des collectivités territoriales. Si en interurbain l'acteur principal de l'aménagement du réseau routier est le Département, dans les parties agglomérées, malgré le développement de structures intercommunales, la commune occupe une place souvent centrale dans l'action d'aménagement des voiries. Cela amène à se poser la question de l'aménagement des voiries dans les communes les plus petites où la construction de l'action publique est éminemment marquée par des moyens humains, techniques et financiers limités. Comment les actions d'aménagements des voiries dans les petites communes prennent-elles en compte la sécurité routière ? C'est la question de départ de la recherche dont traite ce texte. Nous présentons, dans un premier temps (partie 2), la problématique de recherche qui pose, compte tenu d'une part des connaissances en sécurité routière portant à la fois sur les techniques et les démarches d'aménagement, et d'autre part, du contexte général dans 149 Avec la 211m· étape de la décentralisation, l'État a transféré environ 18 000 Km de son réseau aux collectivités territoriales, essentiellement les Départements (loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, décret n· 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national, et décret n· 2005-1500 du 5 décembre 2005 portant application de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 précitée). Aujourd'hui , seulement 9 000 Km de routes nationales et 11 000 Km d'autoroutes restent dans le domaine de l'État. L'ensemble des réseaux relevant de la responsabilité des Départements représente environ 337 000 Km, et l'ensemble des réseaux relevant de celle des communes atteint les 550 000 Km. 108 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? lequel se construisent les actions d'aménagement dans les petites communes, les hypothèses relatives à la capacité du contexte de l'action publique locale à constituer des conditions favorables à la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement des voiries. L'enquête de terrain réalisée auprès de petites communes du département des Bouches-du-Rhône est ensuite explicitée. Dans un second temps, nous pointons, à partir des terrains étudiés, le caractère localisé et partenarial de l'action d'aménagement des voiries (partie 3) et les fortes contraintes auxquelles est soumis son processus de construction (partie 4). Finalement, nous réexaminons, au regard des caractéristiques de construction de l'action d'aménagement dans les petites communes telles qu'elles viennent d'être décrites, les conditions de la prise en compte de la sécurité routière (partie 5). 2. Problématique et méthode de travail 2.1. Accidentologie et contexte de l'action d'aménagement dans les petites communes Une accidentologie importante dans les petites communes Si le nombre des accidents diffère selon la nature du réseau, l'urbanisation, les caractéristiques de l'infrastructure ou la nature des déplacements, on observe cependant plus globalement des disparités entre les territoires. Considérant notamment les territoires communaux, les accidents de la circulation sur une période donnée se réÏlent généralement moins nombreux dans les petites communes que dans les plusJrandes. En revanche, les petites communes concentrent les accidents graves 1 . Des connaissances en sécurité routière et des démarches d'aménagement Les recherches portant sur les phénomènes d'accidents montrent que les dysfonctionnements relatifs à la voirie et son environnement, qui interviennent dans le déroulement des accidents, sont très souvent issus d'incohérences. Celles-ci s'observent à différents niveaux : entre les flux de déplacements et l'urbanisation, entre la nature du déplacement et les activités urbaines, ou 150 Par exemple, dans l'ensemble des Bouches-du-Rhône, entre 1997 et 2001 , alors que 11 % des accidents sont survenus sur le territoire de communes de moins de 10 000 habitants (21 % de la population du département), ces accidents représentent 43 % des accidents graves et 39 % des tués. A l'opposé, 61 % des accidents des Bouches-du-Rhône sont survenus dans Marseille (43 % de la population du département), ils ne représentent que 16% des accidents graves et 21 %des tués (Source : Document général d'Orientation des Bouches-du-Rhône 2004-2008) . Actes INRETS n· 111 109 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux encore entre les situations attendues par le conducteur et les situations rencontrées. Une hypothèse s'impose alors selon laquelle l'amélioration de la cohérence entre les déplacements et leurs environnements améliore la sécurité. La recherche de cohérence constitue ainsi le fondement des techniques et savoir-faire en matière d'aménagement de voiries sûres. Des principes d'actions ont montré leur effet positif sur la sécurité et constituent la base des mesures techniques généralement mises en oeuvre, notamment la diminution de la vitesse, l'amélioration de la lisibilité, l'intégration ou la ségrégation des différents modes de déplacement (CERTU-SETRA, 1992). Par ailleurs certains modes de construction de l'action d'aménagement sont considérés comme étant favorables à la production d'un aménagement prenant en compte la sécurité routière. Le décloisonnement de l'action d'aménagement, en évitant les éventuels effets pervers de la juxtaposition d'approches sectorisées, apparaît comme garant de la cohérence et donc favorable à la sécurité. L'articulation entre les différentes échelles d'intervention permet d'éviter les délaissés ou les conflits de représentation dans lesquels se nichent les dysfonctionnements et parmi eux, ceux pouvant déboucher sur des accidents. Et plus directement, l'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité à toutes les échelles d'action et à tous les niveaux du processus de construction de l'aménagement y compris les plus amont apparaît comme la voie à privilégier pour la prévention des accidents (Fleury, 2005). Les actions sur les voiries dans les petites communes prennent-elles en compte les principes d'aménagement éprouÎs ? Le contexte de l'action d'aménagement est-il favorable à des modes de construction décloisonnée, articulant les différentes échelles de réflexion et de conception, et intégrant la question de la sécurité routière à tous les niveaux ? Quel contexte d'action pour l'aménagement des voiries dans les petites communes? Si les communes les plus importantes se sont dotées, il y a une vingtaine d'années, de services techniques pour assumer leurs nouvelles responsabilités faisant suite à la décentralisation de 1982, les plus petites n'en ont pas eu les moyens. Aujourd'hui encore, leurs services techniques restent réduits, et même si certaines font le choix de les étoffer, le recours à une expertise technique extérieure s'impose. Les ODE qui étaient les partenaires habituels des petites communes, allant jusqu'à jouer le rôle de "services municipaux délocalisés" (Duran, Hérault, 1992), sont en mutation depuis la fin des années 90. Au gré des réflexions sur leur avenir et leurs missions futures, les ODE amorcent ainsi de façon diversifiée selon les départements, ou même selon les services d'une même ODE, des repositionnements quant à la nature de leurs prestations, souhaitant globalement se désengager des activités opérationnelles pour donner la priorité à l'aide à la maîtrise d'ouvrage et aux actions en amont (voir article de Sofia Bouceddour). 110 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? A cela s'ajoute la réforme de l'ingénierie publique 151 qui redéfinit l'assistance auprès des petites communes. L'ATESAT (assistance technique fournie par I'Ëtat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire) est délivrée uniquement aux communes de moins de 10 000 habitants qui le souhaitent, sous conditions de ressources et de taille de population . Elle concerne les prestations de conseil et d'assistance. Le reste des prestations d'ingénierie publique proposées par les services des ODE rentre désormais dans le champ concurrentiel. Dans certaines intercommunalités, parmi les plus importantes et les plus anciennes, une assistance technique est parfois assurée, même lorsque la compétence « voiries » n'a pas été transférée. Ainsi, à l'exception des prestations rentrant dans le cadre des conventions d'ATESAT ou d'un tel contexte intercommunal, les communes doivent faire appel à des prestataires en ingénierie, qu'elle soit publique (ODE, CETE, ... ) ou priÎe. Ces dernières années, de nombreuses dispositions législatives et règlementaires ont fait évoluer les institutions et le cadre juridique de la gestion des collectivités territoriales et de l'action publique locale. Il s'agit notamment des lois sur l'intercommunalité, sur la décentralisation et le transfert de compétence, sur la fonction publique territoriale ou encore le nouveau code des marchés publics 152 · Outre les besoins en compétences juridiques, ces évolutions rapides du contexte juridique impliquent de nouveaux modes de fonctionner au sein des services mais aussi entre institutions. Au travers de la complexité du système territorial, l'empilement des échelons administratifs et la répartition des compétences ont maintes fois été dénoncés notamment en raison de leurs conséquences sur l'appréhension des problèmes et sur la cohérence de l'action publique (Caillasse, 2006). Les problèmes étant « indivisibles», leur gestion se rapporte généralement à plusieurs compétences et se traduit inévitablement par des partenariats entre collectivités et des financements croisés (Duran, 2006). Ces questions se posent tout particulièrement en matière d'aménagement de voiries . Différentes collectivités territoriales sont en effet compétentes : les Départements sur les réseaux départementaux, les intercommunalités sur les voiries communautaires lorsqu'elles ont compétence de voiries, les communes sur les réseaux communaux et les chemins ruraux, sans oublier I'Ëtat sur les quelques 9 000 Km de voiries non autoroutières restant à sa charge. En milieu urbain, la Loi MURCEF n· 2001-1168 du 11 décembre 2001 et décret n· 2002-1209 du 27/9/2002. Pour ne citer que les principales : Loi n· 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Loi n· 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Loi n· 2002-76 du 4 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Loi n· 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat. Loi n· 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Décret n· 2006-975 du 1"' août 2006, portant code des marchés publics . Loi n· 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. 152 151 Actes INRETS n· 111 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux répartition des compétences s'aÏre encore plus complexe. L'aménagement et l'entretien de la chaussée incombent au gestionnaire de la voirie qui, selon le statut de la voie, peut être la commune, le Conseil général ou l'établissement intercommunal lorsque la compétence « voiries » totale ou partielle lui a été transférée. Les trottoirs et abords de la voie font généralement partie de l'espace public communal. L'éclairage public et les espaces verts sont le plus souvent du ressort de la commune qui réalise les investissements et assure l'entretien, quant au pouvoir de police, il relève du maire (voir article d'Alexandra Gerlach). Bien que la commune n'ait qu'une part des compétences, compte tenu du découpage, elle est quasiment toujours impliquée dans l'action d'aménagement des voies urbaines. Elle occupe même très souvent une position centrale de par sa proximité aux problèmes. Le financement de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes se heurte également aux faibles moyens financiers de ces dernières. La recherche de subventions auprès des autres collectivités territoriales s'aÏre incontournable pour les petites communes. On constate en effet la persistance d'une «logique de guichet» , mais contrairement aux pratiques des années 70, aujourd'hui les guichets ne sont plus sectoriels mais territoriaux (Douillet, 2003). Outre les contraintes de gestion administrative de l'aménagement, la recherche de subventions conditionne fortement la construction de l'action d'aménagement, son contenu comme son calendrier (Yerpez, Bouceddour, 2004). Un contexte d'action d'aménagement des voiries dans les petites communes peu favorable à la prise en compte de la sécurité routière Dans les petites communes, la faible taille des services communaux et la proximité entre le technique et le politique pourraient apparaître comme un atout pour un décloisonnement de l'action et une bonne articulation entre les niveaux d'intervention. En revanche, la raréfaction et la redéfinition de l'aide apportée par les services déconcentrés de l'État, le recours à une expertise technique externe diversifiée, la complexification des aspects juridiques, la fragmentation des compétences en matière de voiries engendrant la multiplication des acteurs, des financements et des procédures nécessaires à leur obtention, nous amènent à faire l'hypothèse que le contexte n'est favorable ni à une démarche décloisonnée, ni à une articulation des échelles d'intervention, ni encore à une intégration des objectifs et des techniques de sécurité à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement. 2.2. Une enquête sur les actions d'aménagement des voiries auprès de petites communes des Bouches-du-Rhône La recherche dont ce texte traite, consiste à réaliser des études de cas auprès de petites communes. La méthode de recueil des données combine différentes techniques. Des entretiens de type « semi-directif » 153 sont réalisés 153 Terme utilisé par Quivy et Van Campenhoudt (1995). 112 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? auprès d'élus et techniciens de petites communes, ainsi que de leurs partenaires de l'aménagement des voiries (agents de la ODE, des services techniques du Conseil général, des intercommunalités ... ). Des processus d'aménagement sont étudiés par observation directe (participation, comme observateur, à des réunions de travail ou réunions de communication de projet de voirie, PLU, POU, ... ). Ces techniques sont complétées par des analyses de documents permettant de saisir le contexte de l'action d'aménagement (textes administratifs, législatifs, articles de presse, ... ). Il s'agit, avant de poursuivre, de définir ce que nous entendons par « petite commune» . Différents seuils sont avancés . Jean-Paul Laborie (1997), menant des recherches depuis une trentaine d'années sur les « petites villes », a étudié un panel de communes de 5 000 à 20 000 habitants. L'association des Petites Villes de France est consacrée aux communes de 3 000 à 20 000 habitants. Les législateurs, en mettant en place I'ATESAT destinée aux communes de faible taille et aux faibles ressources, prennent pour critère de taille moins de 10 000 habitants. Si nous nous intéressons aux petites communes, c'est pour y étudier la construction d'aménagement alors que leurs moyens techniques sont limités. Or, 10 000 habitants correspond au seuil en dessous duquel elles ne disposent pas toutes d'un emploi technique de niveau A 154 . C'est ce seuil de 10 000 habitants que nous prenons. Notre recueil porte sur un ensemble de communes de moins de 10 000 habitants des Bouches-du-Rhône. Parmi les 119 communes du département, 94 comptaient moins de 10 000 habitants lors du recensement de 1999155 . L'échantillon des communes retenues et des projets étudiés doit permettre d'aborder des situations contrastées tant du point de vue du développement des services techniques, que du contexte partenarial (notamment le recours ou pas à la ODE et l'importance de l'intercommunalité), ou encore de l'échelle des projets en cours (projet ponctuel de voirie, projet de voie, réflexion prospective ... ). Si les Bouches-du-Rhône est un département français particulier de par sa forte urbanisation, la contrepartie de cette spécificité est une très grande diversité de situations : de la petite commune de 200 habitants à la petite commune de 10 000 habitants, de la petite commune en espace rural à la petite commune incluse dans l'important pôle urbain de l'aire urbaine marseillaise, de la petite commune rurale ou isolée à la petite commune de banlieue ou même centre, et de la petite commune hors intercommunalité à la petite commune de la communauté urbaine de Marseille. L'échantillon des communes 156 étudiées reflète cette diversité. Entre 5 000 et 10 000 habitants moins de 40 % des communes disposent d'un cadre technique de niveau A, en dessous de 5 000 habitants c'est moins de 0,4 % des communes (sources CNFPT 1 DGCL, 2004). 155 Population sans double compte, Source INSEE, recensement 1999. 156 Le recueil a jusqu'à présent porté sur 11 communes. 154 Actes INRETS n· 111 113 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les parties suivantes se focalisent sur un des aspects de la problématique décrite plus haut : le processus de construction de l'action publique d'aménagement des voiries dans les petites communes, tel que les études de cas le réÏlent. Il s'agit de porter un regard d'ensemble sur ce processus, le déroulement, les acteurs impliqués, leurs rôles, sans descendre aux niveaux de leurs interactions fines, de leurs motivations et des méthodes de travail. Quelles sont les caractéristiques de ce processus dans les petites communes ? En quoi peut-il constituer un contexte favorable ou défavorable à une prise en compte de la sécurité routière ? 3. L'aménagement des voiries dans les petites communes : une action localisée et partenariale 3.1. Des échelles et des niveaux d'intervention privilégiés Les aménagements des voiries dans les petites communes se caractérisent en premier lieu par des interventions qui restent localisées. Il s'agit d'aménagements ponctuels comme une traversée piétonne, une sortie d'école ou un carrefour. Des interventions de plus grande ampleur concernent des sections de voies ou l'ensemble d'une rue. Mais les actions d'aménagement dépassent rarement cette échelle. On pourrait attribuer cela à des contraintes financières qui obligent à segmenter, à phaser les interventions, pour répartir sur plusieurs exercices budgétaires le coût trop important d'une opération portant sur une zone ou un quartier. Mais l'action d'aménagement souffre dans la majorité des cas d'une absence de planification. Le niveau d'intervention privilégié est le projet d'aménagement. Quelques petites communes mènent des réflexions amont sur leurs déplacements et leurs réseaux de voiries, mais elles sont rares. Parfois aussi, une vision globale et organisée de la commune, ayant des déclinaisons en termes de déplacements et d'aménagement de voiries, est portée par le maire. Ce sont des cas où le maire est une personne centrale, incontournable et omniprésente de la gestion de la commune, ce qui pallie au fait que ces représentations ne soient pas toujours explicitées. Par ailleurs, les plans locaux d'urbanisme (PLU) prennent de façon générale peu en compte les déplacements et la planification des voiries. Si le diagnostic de cette procédure comporte parfois un volet déplacements, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), partie intégrante du PLU qui présente le projet communal , traite peu de cette question. 114 Actes INRETS n· 11 1 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Les petites communes sont parfois concernées par un plan de déplacements urbains (PDU) 157 . Mais le POU est une réflexion à l'échelle du périmètre de transports urbains, correspondant souvent à celui de l'intercommunalité. L'approche, généralement centrée sur la commune la plus importante, s'intéresse aux déplacements internes à celle-ci et aux déplacements entre les différentes communes du territoire d'étude. L'échelle des déplacements et des réseaux de voiries de la petite commune n'est abordée dans les scénarios et les projets qu'au travers des principes généraux énoncés et de la liste des projets déjà en gestation dans les différentes communes . 3.2. Une action publique partenariale Une autre caractéristique de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes est sa forme éminemment partenariale. Le partenariat institutionnel Le découpage des compétences relatives à la voirie et son environnement, nous l'avons vu précédemment, impose un partenariat institutionnel dans bon nombre de cas. Celui-ci n'est pas toujours facile à mettre en place. Les élus communaux qui sont en première ligne face aux revendications de la population et aux problèmes, sont souvent les initiateurs, notamment dans les parties urbaines. Ils ont cependant parfois des difficultés, sur les routes non communales, à impliquer les autres collectivités compétentes. La commune se substitue parfois, pour des petites interventions d'entretien ou d'exploitation au Département, cela peut être par exemple le cas pour des opérations d'élagage, de fauchage ou bien d'installation de panneaux de signalisation. Pour les opérations d'aménagement, certains maires expriment leur souhait de règles plus claires sur les responsabilités de chaque collectivité en pointant des incohérences comme l'attribution de la police de circulation au maire alors que celui-ci « n'a pas la liberté » des aménagements. Certains souhaiteraient également une plus grande collaboration et communication entre les collectivités compétentes en voiries sur un même territoire, concernant leurs intentions et projets respectifs. Le partenariat financier Outre les questions de responsabilité des interventions, l'éclatement des compétences pose le problème de la répartition des financements d'une opération : qui paie quoi ? L'élaboration d'un POU est obligatoire dans les périmètres de transports urbains compris dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupant celle-ci (loi n· 96-1236 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie). Ainsi dans les Bouches-du-Rhône, 65 petites communes de moins de 10 000 habitants sont concernées par un des 6 POU obligatoires existants ou en cours d'élaboration. 157 Actes INRETS no 111 115 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Cette question des financements est d'autant plus importante pour les petites communes, que leurs ressources ne leur permettent pas de financer la part de l'aménagement, qui d'un point de vue institutionnel, est à leur charge. Elles doivent trouver des aides financières à l'extérieur. Leur principal partenaire financier est le Conseil général des Bouches-du-Rhône (CG13). L'importance des aides financières attribuées par le CG13, avec environ 100 millions d'euros annuels pour l'ensemble des aides aux communes, est reconnue par les élus comme par les responsables des services communaux. Les aménagements de voiries peuvent faire l'objet de plusieurs ty~es de subventions selon la taille de la commune et la nature de l'opération . Si le Conseil général fournit l'essentiel des aides financières perçues par les petites communes, d'autres partenaires financiers attribuent également parfois des subventions. C'est le cas de certaines intercommunalités, des syndicats de communes (par exemple des syndicats d'électrification pour l'éclairage public), la préfecture dans le cadre de la dotation globale d'équipement (DGE), le Sénat ou l'Assemblée Nationale dans le cadre de la réserve parlementaire. Le partenariat technique Le troisième partenariat, dont la mise en place est essentielle à l'action d'aménagement dans les petites communes, est le partenariat technique. Les petites communes ne disposent que de moyens humains et techniques limités. Certaines ont embauché un ou deux agents de niveau B ou A. Mais à l'exception d'opérations de faible ampleur, comme des rectifications de trottoirs ou la mise en place de passages piétons, ils ne peuvent prendre en charge la maîtrise d'oeuvre ni en conception, ni en travaux, car ils sont très souvent accaparés par les tâches liées à la maîtrise d'ouvrage (montage des dossiers de subventions, des marchés publics, etc.). Depuis la fin des années 1990, la ODE des Bouches-du-Rhône a entamé un repositionnement vis-à-vis de sa présence auprès des communes du département, y compris les plus petites. Elle a manifesté ses intentions de diminuer la part de ses prestations opérationnelles, notamment en maîtrise d'oeuvre, et de ne plus instruire quasi systématiquement les permis de construire, pour privilégier l'aide à la maîtrise d'ouvrage. Face à ce Pour l'aménagement de leurs voiries, les communes de moins de 10 000 habitants peuvent solliciter quatre types de subventions : l'Aide aux travaux de proximité (subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), le Fond départemental d'aide au développement local (subventions de 20 à 60 % en fonction de l'intérêt du projet) ou bien le Contrat départemental de développement et d'aménagement (correspondant à un "programme cohérent d'aménagement urbain à l'échelle de la commune dans la cadre d'un plan global d'aménagement", taux de financement déterminé par le CG13 en fonction de l'intérêt du projet), les travaux de sécurité routière (crédits d'État provenant des recettes des amendes de police, répartition confiée au Département pour les communes de moins de 10 000 habitants, subventions de 80 % du coût HT des travaux plafonné à 75 000 HT), les travaux d'équipement rural (concernent les voiries rurales, subventions de 20% sur le coût HT). 158 116 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? repositionnement, certaines petites communes ont fait le choix de se doter de services techniques, alors qu'elles ne disposaient auparavant que d'une équipe d'agents assurant principalement l'entretien des équipements et des voiries communales. Depuis, la DDE s'est restructurée et a redessiné les limites géographiques des secteurs d'intervention de ses services territoriaux (voir article de Sofia Bouceddour). Aujourd'hui , le degré de présence des services territoriaux de la ODE auprès des communes, et en particulier des plus petites, diffère selon le service territorial. Le service territorial Ouest, dont le secteur est constitué pour la plupart de communes de moins de 10 000 habitants (25 sur 29) qui sont regroupées dans des intercommunalités modestes, récentes et encore peu développées, dispose d'un pôle ingénierie publique d'une quinzaine d'agents et intervient encore fréquemment auprès des communes de son secteur. Au contraire, les pôles ingénierie publique sont de moindre importance dans les services territoriaux Nord-est et Sud-est où se trouvent les plus importantes communes du département (Marseille, Aix, Aubagne) et où les petites communes sont incluses dans de grosses intercommunalités (MarseilleProvence-Métropole Communauté Urbaine, la Communauté d'Agglomération du Pays d'Aix et la Communauté d'agglomération Pays d'Aubagne et de l'Etoile). Les services du Département, quant à eux, n'interviennent dans les petites communes que pour l'aménagement des routes départementales. Ils sont même amenés à renvoyer les communes vers le secteur priÎ pour ce qui concerne les voiries en agglomération, car ne peuvent assurer la réalisation de toutes les études en interne. Malgré le transfert d'agents des ODE vers le Département le 1er mars 2007, faisant suite au transfert des routes nationales, les moyens d'études restent limités au sein des arrondissements territoriaux du Conseil général, l'essentiel du personnel transféré étant des agents d'exploitation. Le secteur priÎ s'est fortement développé dans le département depuis une vingtaine d'années. Les bureaux d'études pnves interviennent très fréquemment dans les petites communes, que ce soit pour des opérations d'aménagement ou des démarches de planification . Pour de petites opérations, les petites communes font aussi parfois appel à des géomètres, ou encore directement aux entreprises qui les aident à définir les travaux à réaliser. La population La population est, sinon un partenaire du moins un acteur de plus en plus important dans la construction de l'action d'aménagement. Sa participation est revendiquée par la population elle-même, ou plus exactement par le biais d'associations (oeuvrant, par exemple, pour la défense de l'environnement ou du patrimoine communal) ou de regroupements de population ou de riverains, constitués à l'occasion d'un projet. Cette participation est également revendiquée par les élus car elle légitime leur action . Si la population n'est parfois informée d'un projet que par l'intermédiaire du bulletin municipal ou par Actes INRETS n· 111 117 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux des réunions de présentation, certains élus par contre mettent en place, au fil d'un projet controversé, une réelle concertation aboutissant parfois à une révision conséquente du projet. 4. De la mise à l'agenda à la mise en service un processus d'action sous fortes contraintes Avant d'aborder la forme générale du processus de l'action d'aménagement, il nous faut différencier le cas des communes selon la nature de l'intercommunalité à laquelle elles appartiennent. Les petites communes faisant partie de Marseille-Provence-Métropole Communauté urbaine159 ou bien du Syndicat d'agglomérations nouvelles (SAN) Ouest Provence 160 , sont en effet dans des situations particulières. Il s'agit d'intercommunalités importantes et bénéficiant de services techniques robustes. Le SAN est une structure ancienne dotée de moyens financiers et techniques importants. Quant à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, bien que guère plus ancienne que les autres intercommunalités du département, elle a bénéficié du transfert de personnels émanant des services de la Ville de Marseille. Toutes deux prennent en charge l'ensemble des aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement des voiries dans les petites communes. La communauté urbaine a en effet compétence sur l'ensemble des voiries de son territoire. Dans le SAN, bien que la voirie des petites communes n'ait pas été transférée, les services techniques fournissent une assistance sur l'ensemble de l'opération d'aménagement (appels d'offres, études, suivi du chantier). La situation est différente dans les autres petites communes des Bouches-duRhône qui appartiennent aux communautés d'agglomération ou aux communautés de communes toutes récentes (postérieures à 2001 ), ou encore les 6 petites communes du département qui n'appartiennent à aucune intercommunalité. C'est du processus de l'action d'aménagement dans ces petites communes, autres que celles incluses dans la communauté urbaine ou le SAN, dont nous allons traiter ici. 4.1. L'inscription d'un aménagement de voirie à l'agenda Les éléments déclencheurs à l'origine de l'émergence d'un problème et d'une mise à l'agenda communal 161 d'un aménagement de voiries dans une petite commune, rencontrent généralement les valeurs de cadre de vie eUou de 11 communes parmi les 18 composant Marseille-Provence-Métropole, ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 160 3 communes sur les 6 que compte le SAN ont moins de 10 000 habitants (Source INSEE recensement 1999). 181 L'agenda est compris ici comme l'agenda institutionnel. La problématisation a abouti à repérer le ou les acteurs publics responsables de la résolution du problème, la mise à l'agenda institutionnelle constituant un passage dans l'espace de décision (P. Muller et Y. Surel, 1998). 159 118 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans /es petites communes : quelle place pour la sécurité routiére dans le processus de construction de cette action publique ? sécurité, et concernent majoritairement deux espaces de la communes que sont les zones résidentielles et les centres de ville ou de village. Les voiries de lotissements sont souvent faites de façon à minimiser les coûts initiaux de construction. Au bout de quelques années, les trottoirs sont abîmés et l'écoulement des eaux pluviales défectueux. Les habitants demandent alors une intégration de la voirie du lotissement à la voirie communale afin qu'elle soit entretenue et aménagée. De plus, lorsque les lotissements sont anciens (une trentaine d'années), les voiries sont souvent surdimensionnées, car construites à une époque où l'accessibilité à l'automobile primait, et permettent des pratiques de vitesses éleÎes incompatibles avec la qualité de vie attendue aujourd'hui dans les quartiers résidentiels. La commune réaménage alors ces voiries. Il s'agit souvent essentiellement d'aménagement de surface. Dans les zones à urbanisation diffuse (zones NB dans les POS non encore transformés en PLU), de nombreuses voiries sont priÎes car résultant du désenclavement de terrains non directement situés le long du réseau de voiries. La chaussée est maintenant souvent dégradée. Dans ces zones, les voiries du réseau communal ou départemental, qui étaient avant des voies de rase campagne, supportent maintenant des usages urbains (accès fréquents, déplacements piétons, .. .). Les habitants de ces quartiers sollicitent alors l'aménagement des voies et la mise en place de trottoirs. Dans les centres de village, l'origine des réaménagements de voiries sont souvent des vitesses jugées excessives, du stationnement gênant, des déplacements piétons inconfortables et non sûrs, ou une volonté d'embellir le centre du village. 4.2. Des processus contraints par les procédures de demande de subventions et de marchés publics Les contraintes des recherches de subventions Lorsqu'un aménagement de voirie a été mis à l'agenda communal, l'action d'aménagement débute par la recherche de subventions. Que la commune soit seul maître d'ouvrage ou bien qu'elle participe à une action relevant également d'autres collectivités territoriales, l'obtention des subventions conditionne, dans la plupart des cas, l'action elle-même. Les petites communes font largement appel aux aides attribuées par le Conseil général, plusieurs formes de subventions existent pouvant faire l'objet de demande pour aménagement de voirie. Elles sollicitent aussi parfois des aides auprès d'autres instances (voir le paragraphe concernant le partenariat financier dans la partie « Une action publique partenariale » ). Les dossiers de demande de subventions doivent comprendre un avantprojet sommaire pour l'établissement d'un devis de l'opération. Les petites communes sont ainsi amenées à définir les grands principes de l'aménagement avant même qu'elles aient pu avoir recours à une expertise extérieure financée Actes INRETS n· 111 119 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux en partie grâce aux subventions. Selon l'ampleur, la complexité de l'opération, et selon les compétences techniques présentes au sein des services de la commune, l'avant-projet est réalisé soit en interne, essentiellement par le responsable des services techniques, soit avec l'aide d'entreprises avec lesquelles la commune a l'habitude de travailler, soit encore réalisé par la ODE comme assistance à maîtrise d'ouvrage délivrée dans le cadre de I'ATESAT. Les dossiers de demandes de subventions au Conseil général doivent être remis au cours du premier semestre. Ils font l'objet d'une Îrification administrative au sein du service Vie locale, puis d'une sélection par le service et par l'élu délégué aux communes. Si la demande de subvention concerne une route départementale, l'avis des services techniques (direction des routes ou arrondissements territoriaux) est parfois sollicité à ce stade. Les dossiers sélectionnés sont ensuite transmis aux commissions thématiques, composées d'élus, qui émettent un avis. L'acceptation finale des dossiers est faite par la commission permanente, composée également d'élus, qui se réunit tous les mois. Les axes prioritaires du Conseil général rentrent en compte dans le choix 162 des dossiers · Mais l'ordre de soumission des dossiers est également déterminant puisque l'acceptation des dossiers se fait au fil des mois. Les contraintes des marchés publics Hormis les prestations de conseil et d'assistance à maître d'ouvrage de la ODE rentrant dans le cadre de I'ATESAT, les autres prestations (assistance à maître d'ouvrage, maîtrise d'oeuvre études et travaux, réalisation des travaux) sont dans le champ concurrentiel et font l'objet de marchés publics. Il existe différents types de marchés. Ceux fréquemment utilisés en matière d'aménagement de voiries sont les marchés à bons de commande passés avec les entreprises de travaux, et les marchés à appel d'offres pour la maîtrise d'oeuvre, l'aide à la maîtrise d'ouvrage ou la réalisation des travaux. Les marchés à bons de commande sont passés avec une ou plusieurs entreprises pour une durée maximale de quatre ans. Pendant cette période, la commune peut faire appel à ces entreprises pour des prestations et des montants prévus dans le marché, selon ses besoins sur simple commande décrivant le contenu de la prestation . Les marchés à bons de commande sont relativement faciles d'utilisation d'autant que les services techniques et les élus connaissent bien l'entreprise. Outre les besoins en expertise technique pour l'établissement d'un programme, la passation d'un marché public implique le respect de ce cahier des charges et donc l'impossibilité de modifier de façon conséquente le contenu d'une prestation. Si un éÏnement intervient en cours de projet, nécessitant une modification du programme, un nouveau marché devra être passé. Cela impliquera alors des surcoûts et un allongement des délais de réalisation pas toujours compatible avec le calendrier des subventions, et avec le calendrier En 2007, les priorités du Conseil général des Bouches-du-Rhône sont : l'environnement, le sport et la jeunesse, la culture, le foncier et l'habitat social , l'accueil de la petite enfance. 162 120 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? communal des travaux annoncés, voire promis. Ainsi, le recours à une expertise technique extérieure faisant l'objet d'un marché public, surtout s'il s'agit d'un bureau d'études priÎ 163 , conduit à éviter les remises en cause, les réorientations, qui s'aÏreraient pourtant souvent nécessaires pour une action publique concernant un objet en perpétuelle évolution. Elle favorise, par contre, la recherche rapide d'un consensus et le recours à des arrangements, des ajustements en cas d'éléments nouveaux. 4.3. Des formes de processus se dessinant selon la nature des subventions, des marchés publics et de l'expertise Si les processus peuvent prendre des formes diverses, selon la nature de l'opération, les subventions sollicitées, les marchés publics ou les prestataires retenus, deux configurations paraissent plus courantes. Lorsque l'opération est simple et de faible montant, la demande de subvention se fait alors souvent auprès du Conseil général dans le cadre des «Travaux de Proximité». La maîtrise d'oeuvre (établissement du programme et suivi des travaux) se fait en interne dans les communes disposant au moins dans leurs services d'un agent de niveau A ou B ou bien, à défaut, d'un agent expérimenté d'une catégorie inférieure. Un marché public à appel d'offres de travaux est ensuite passé avec une entreprise. La commune a parfois aussi recours à un marché à bon de commande. Parfois c'est la ODE qui, assurant la maîtrise d'oeuvre travaux, aide à la définition du programme, dans le cadre de l'ATESAT si la commune dispose d'une convention. Lorsque l'opération est plus complexe ou d'un montant éleÎ, la demande de subvention au Conseil général se fait plutôt sous la forme d'un contrat départemental de développement et d'aménagement, d'autres subventions peuvent également contribuer au financement (subvention intercommunale, dotation globale d'Équipement, réserve parlementaire). Les services techniques ne pouvant pas assurer la maîtrise d'oeuvre en interne, un marché à appel d'offres ou deux sont alors passés pour la maîtrise d'oeuvre études et la maîtrise d'oeuvre travaux. Le programme du marché est établi par la commune lorsque les compétences de ses services techniques le permettent, la commune peut aussi faire appel à la DDE lorsqu'elle a une convention d'ATESAT. Quant au marché de travaux (avec une entreprise), le dossier est préparé par les services de la commune avec parfois l'aide du bureau d'études ayant conçu le projet. Les agents des pôles « Ingénierie publique » de la ODE sont conscients que les prestations, notamment celles en aide à la maîtrise d'ouvrage, demandent du temps et parfois de multiples retours en arrière avant d'arriver à comprendre les objectifs du maitre d'ouvrage et à y répondre. Ils revendiquent pour ces raisons la nécessité d'une ingénierie publique, quelle que soit même l'institution qui assure ces prestations. 163 Actes INRETS n· 111 121 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux 4.4. Un besoin d'expertise technique tout au long du processus de construction de l'action Nous venons de le voir, l'expertise technique est nécessaire tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement. Evidente aux étapes de conception (maîtrise d'oeuvre études), ou à celles de réalisation pour le suivi des travaux (maîtrise d'oeuvre travaux), elle n'en est pas moins indispensable à celle de l'établissement des programmes de marché public et des estimations pour les demandes de subventions (maîtrise d'ouvrage). Si les prestations de maîtrise d'oeuvre sont plus faciles à identifier et à circonscrire, dans leur contenu comme dans le temps, et plus facile à confier ainsi à un prestataire extérieur, la maîtrise d'ouvrage, sorte de fil conducteur ou de « liant » de ces étapes, nécessite une expertise technique plus permanente. La coordination entre les prestations d'études et les prestations de réalisation se réÏle essentielle à l'atteinte des objectifs d'aménagement. L'étape des travaux, en raison de ses imprévus et des éléments nouveaux intervenants à cette étape, nécessite fréquemment l'ajustement des aménagements pensés à l'étape de la conception . En l'absence d'une coordination , notamment lorsque les prestataires sont différents, les objectifs initiaux, s'ils ne sont pas clairement explicités dans le projet ou bien portés par le maître d'oeuvre, risquent de s'effacer au profit de celui de résoudre les nouvelles contraintes du chantier. En l'absence de compétence interne au sein des services communaux, c'est l'importance de la qualité de l'aide à la maîtrise d'ouvrage, tant en termes de niveau d'expertise offerte qu'en termes de suivi, qui est ici souligné. 5. Discussion et conclusion : quelle prise en compte de la sécurité routière? Nous venons de présenter les principales caractéristiques des processus d'aménagement des voiries dans les petites communes des Bouches-duRhône. Se pose maintenant la question de leurs possibilités à constituer des conditions favorables à une prise en compte de la sécurité routière . L'action d'aménagement des voiries est-elle une démarche décloisonnée ? Articule-telle les échelles d'intervention ? Les connaissances en sécurité sont-elles mises en oeuvre ? Les objectifs et les techniques de sécurité sont-ils intégrés à tous les niveaux de construction de l'action d'aménagement ? 5.1. Une construction décloisonnée ? La petite taille des communes est un facteur de décloisonnement. Les élus (maire, adjoints) comme les responsables des services administratifs et des services techniques sont faciles d'accès. Au sein de la commune, la prise en charge de l'action se fait la plupart du temps par le trio maire 1 directeur général des services 1 directeur des services techniques. Les autres responsables locaux (gendarmerie, chefs d'établissements scolaires ... ) pouvant être 122 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans Je processus de construction de cette action publique ? concernés par l'aménagement, sont également facilement impliqués. Cette proximité est un facteur de globalité de la construction du problème et de l'action. Cependant, d'autres éléments tendent à cloisonner l'action. Le découpage des compétences en matière de voiries entre différentes collectivités territoriales multiple les acteurs et favorise un sectionnement de l'action. Mais comme l'analyse Patrice Duran (2006), plus que le découpage des compétences, ce sont les difficultés à produire collectivement une action efficace qui posent problèmes. Le recours à de multiples prestataires ne facilite pas le décloisonnement de l'action. La ODE ou les services techniques du Conseil général, de par l'organisation interne de leurs services, ont eux-mêmes des difficultés à proposer des prestations décloisonnées. La ODE s'est restructurée au début des années 2000. Les subdivisions ont été supprimées pour donner naissance à des services territoriaux organisés en pôles spécialisés. Les modes de travail entre pôles sont encore à construire. Actuellement, par exemple, le pôle Ingénierie publique, où se trouvent les agents compétents en voiries, n'est que rarement concerté dans le cadre de l'élaboration d'un PLU ou de l'instruction d'un permis de construire, activités assurées par les pôles Cadre de vie et Instruction contrôle. Le Conseil général constitue un acteur quasi-incontournable de l'action d'aménagement de par son rôle de financeur, tout particulièrement pour les communes les plus modestes. Si le Département continue à jouer un rôle de guichet financier pour toutes les opérations d'aménagements courants, il développe également des subventions négociées sous forme contractuelle, aux travers des contrats départementaux de développement et d'aménagement. Ces dispositifs financent des programmes d'aménagement urbain qui se doivent cohérents à l'échelle de la commune, établis dans le cadre d'un plan global d'aménagement et en lien avec les thèmes prioritaires du Département. De tels contrats ont la capacité à constituer de Îritables leviers pour la promotion d'actions décloisonnées et collectives. 5.2. Un déficit de planification à l'échelle de la commune Nous l'avons vu précédemment, peu de réflexions concernant les déplacements et les voiries sont menées à l'échelle de la petite commune. Le développement des intercommunalités, le transfert de la compétence transports, ont conduit à des réflexions de planification à l'échelle du territoire intercommunal (les POU). Cependant dans les intercommunalités multipolaires, ce qui est le cas notamment de communautés d'agglomération, ces réflexions sont souvent centrées sur la commune principale. Les petites communes n'y sont pas absentes, mais elles ne sont pas abordées de façon individuelle comme des entités urbaines à part entière avec chacune ses spécificités propres, même lorsqu'il s'agit de communes isolées. Certaines mesures des projets des POU leur sont particulièrement consacrées mais, à l'exception de la Actes INRETS n· 111 123 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux reprise des coups partis ou des opérations déjà projetées par les communes, ces mesures sont envisagées de façon globale sous forme de principes généraux non déclinées sur les différents territoires communaux. Cela ne remplace pas une réelle réflexion à l'échelle de la commune qui n'est pas menée par ailleurs. Le développement de la planification à l'échelle intercommunale, plaçant ces questions du côté de l'intercommunalité, n'aurait-il pas pour effet pervers de constituer un frein au développement d'approche cohérente des déplacements et des voiries à l'échelle de la commune ? La planification des déplacements et des voiries à l'échelle communale pourrait-elle être encouragée par les intercommunalités elles-mêmes en articulation avec l'échelle intercommunale ? Les Contrats Départementaux de Développement et d'Aménagement passés par le Conseil général avec les communes pourrait-il constituer un vecteur de promotion de ces démarches ? 5.3. Les connaissances en sécurité routière mises en oeuvre Dans les services techniques communaux, les connaissances en sécurité routière sont peu présentes. Même lorsque la commune dispose d'agents de niveau A ou B, ceux-ci sont accaparés par les procédures administratives (demandes de subventions, marchés publics) qui laissent peu de place au développement de connaissances techniques spécifiques. Ils s'en remettent aux prestataires techniques extérieurs, qu'il s'agisse des bureaux d'études priÎs, des services de la ODE ou des services du Département. Les compétences en matière de sécurité routière et plus largement d'aménagement de voiries sont historiquement l'apanage des services de la ODE. Cependant, avec le transfert des routes nationales et le départ vers les services du Département des agents travaillant dans le domaine des routes, on peut se demander si les compétences, encore présentes à ce jour au sein des pôles Ingénierie Publique, ne vont pas s'étioler au fil des années du fait de la faible masse de personnel affectée à ces thèmes et des mécanismes de mutations. De plus, la ODE est présente auprès des communes, de façon hétérogène dans le département, et tend à diminuer le volume de prestations de maîtrise d'oeuvre. Les petites communes ont alors de moins en moins l'opportunité de bénéficier des compétences techniques des services de la ODE pour la conception et la réalisation de leurs voiries. Dans les services du Conseil général, les compétences techniques en matière de routes sont présentes au sein de la direction des Routes, mais les arrondissements territoriaux qui sont en contact direct avec les communes ont peu de moyen d'études. En charge, sur leur secteur, de la gestion du réseau nouvellement élargi des routes départementales, ils ont privilégié le transfert vers leurs services de personnel d'entretien et d'exploitation des routes de la ODE, au détriment de personnels d'études. Les arrondissements territoriaux sont donc peu disponibles pour prendre en charge des études d'aménagement sur leurs routes départementales, plus particulièrement en urbain, et renvoient parfois les communes vers des bureaux d'études priÎs, en assurant le 124 Actes INRETS n· 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? financement de l'étude et aussi parfois un rôle de conseil auprès de la commune ou du bureau d'études. Quant aux bureaux d'études priÎs, ils sont nombreux à s'être développés dans la région depuis une vingtaine d'années. Leurs compétences en matière d'aménagement de voiries et en sécurité routière sont cependant hétérogènes. 5.4. Intégration de la sécurité routière dans la construction de l'action La sécurité routière est souvent une préoccupation ayant contribué à la problématisation et à la mise à l'agenda d'une action d'aménagement, même si l'élément déclencheur n'était pas une question de sécurité. Cependant au cours de l'action, cette préoccupation résiste mal à la confrontation avec d'autres objectifs (par exemple l'optimisation financière d'une opération d'aménagement foncier, la satisfaction de demandes de riverains, ou encore des considérations d'ordre technique comme l'écoulement des eaux ou les difficultés à déplacer des réseaux, etc.). Les prises en charge successives du projet par des prestataires extérieurs différents peuvent également constituer une entrave à l'intégration de la sécurité. C'est particulièrement le cas entre la phase de conception et celle de réalisation. Face à des éléments nouveaux ou à des contraintes de chantier, les choix d'aménagement, les dimensionnements, répondant à des objectifs de sécurité, peuvent être légèrement revus. Si cet objectif de sécurité, n'est pas repris par la maîtrise d'oeuvre travaux, les modifications risquent d'y être contraires. Les contraintes de temps et les contraintes financières qu'imposent les mécanismes de subventions, des marchés publics et les calendriers communaux d'une part, et les difficultés de coopération entre acteurs d'autre part, tendent à écarter des remises en cause d'un projet. Si un problème de sécurité est mis à jour, des équipements de sécurité, sortes d'arrangements, seront préférés à l'abandon d'un projet consensuel pour une nouvelle recherche d'aménagement intégrant la sécurité dans sa conception . L'intégration de l'objectif et des techniques de sécurité routière dans l'action d'aménagement des voiries apparaît ainsi fragile face aux autres préoccupations, à l'enchaînement des prestations techniques, à la difficile construction collective et aux contraintes des procédures de demande de subventions et de marchés publics. L'intégration de la sécurité repose, dans ces conditions, sur une maîtrise d'ouvrage forte, garante de l'objectif de sécurité qu'elle aura explicité et qu'elle portera tout au long du processus de construction de l'action d'aménagement et dont elle chargera les différents prestataires. Dans les petites communes, où les moyens humains et techniques sont limités, apparaît l'importance d'une aide à la maîtrise d'ouvrage générale portant sur l'ensemble du processus, et non limitée à une expertise ponctuelle. Actes INRETS n· 111 125 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Les grandes intercommunalités du département (Communauté urbaine, SAN) prennent en charge les aspects administratifs et techniques de l'action d'aménagement dans les communes de leurs territoires. Les services territoriaux de la ODE, bien que souhaitant développer leurs prestations d'aide à la maîtrise d'ouvrage, n'ont pas les moyens d'intervenir dans toutes les autres communes. Le Conseil général, qui fournit actuellement une aide financière importante, peut avec le développement de la contractualisation, inciter à des formes d'action plus cohérentes et à la prise en compte de certains objectifs. Depuis 2002, il a par ailleurs mis en place une Agence technique départementale à laquelle les communes du département peuvent faire appel, mais les aides proposées à ce jour se limitent aux dimensions juridiques. A moins que le Conseil général ne souhaite affirmer son rôle en matière de solidarités territoriales en élargissant son soutien aux communes aux dimensions techniques, on peut alors se demander si les intercommunalités récentes, avec dans l'avenir des services étoffés, ne pourraient pas se développer dans le sens d'assurer, auprès des petites communes, un rôle d'assistance à la maîtrise d'ouvrage qui contribuerait à constituer un contexte à l'action d'aménagement des voiries plus favorable à une prise en compte de la sécurité routière. Références Caillasse J. (2006). «La "complexité" pour que rien ne change?» . Pouvoirs Locaux W 68 1/2006. pp. 38-42. CERTU-SETRA (1992). Sécurité des routes et des rues. 436 p. CNFPT, DGCL (2004). Bilans sociaux 2001 , Synthèse des rapports au CTP sur l'état des collectivités territoriales au 31 décembre 2001, Tome 2 : éléments par type de collectivités. Duran P. 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Villes et Territoire, pp. 21-48. 126 Actes INRETS no 111 L'aménagement des voiries dans les petites communes : quelle place pour la sécurité routière dans le processus de construction de cette action publique ? Muller P., Surel Y. (1998). L'analyse des politiques publiques, 2ème éd. , Paris, Ed . Monchrestien, Coll. Clefs politique , 156 p. Quivy R., Van Campenhoudt L. (1995). Manuel de recherche en sciences sociales, nouvelle édition , Paris , Ed . Dunod, 287 p. Yerpez J., Bouceddour S. (2004). L'élu local et la sécurité routière, journal de vie, Rapport de convention INRETS-DRAST, 245 p. Actes INRETS no 111 127 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière ( 1902-1972) Sébastien Gardon Institut d'études politiques de Lyon, Université de Lyon - Laboratoire RIVES ENTPE - UMR CNRS 5600 Article accepté le 13 novembre 2007 Résumé : l'objectif de cet article est d'analyser la place des mondes automobiles dans la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains. Nous chercherons à analyser le r61e joué par certaines associations locales, en particulier l'Automobile-Club du Rh6ne, la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, comme force de propositions et d'expertises dans le cadre de la gestion de la sécurité routière à Lyon. Ce sera également l'occasion de repérer, à travers certains parcours d'acteurs associatifs ou techniques, des trajectoires d'experts en matière de sécurité et de circulation routières. Nous pourrons alors montrer comment les pouvoirs urbains ont pu, pendant longtemps, laisser à la société civile la prise en charge des principales initiatives en matière de sécurité routière. En même temps, nous pourrons repérer sur ces questions de nombreuses tentatives de coopération entre sphère publique et sphère priÎe. Dans ce sens, nous serons en mesure d'analyser la structuration d'un espace délibératif parapublic, associant les mondes automobiles aux instances publiques locales. Cette contribution a pour objectif d'analyser la participation des mondes automobiles à la mise sur agenda d'une politique de sécurité routière par les pouvoirs urbains 164 . Nous voudrions montrer comment et dans quels buts ils ont contribué à mettre en place les prémices d'une première intervention concernant la sécurité sur les routes . A travers ces mondes automobiles, nous désignons l'ensemble des acteurs, institutions et regroupements représentatifs du secteur des transports automobiles et lié, plus ou moins directement à la Je tiens à remercier Michèle Guilbot pour son invitation à la Journée d'Etudes « Sécurité routière et diversité des réseaux locaux » organisée par le département Mécanismes d'accidents de I'INRETS à la Maison méditerranéenne des Sciences de l'Homme de Aix-en-Provence, le 14 juin 2007. Sa lecture de ce texte et celle de Mathieu Flonneau , que je remercie également, ont permis d'en clarifier le propos. 164 Actes INRETS n· 111 129 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux production et à l'usage de l'automobile comme moyen de locomotion. Mais dans le cadre de ce travail, nous étudierons plus spécifiquement les acteurs de cette sphère que l'on va retrouver progressivement au sein de l'AutomobileClub du Rhône (ACR) puis de la Prévention routière ou chez les Chevaliers de la Route. Nous aurons l'occasion de revenir plus loin sur la composition sociale, politique et économique de ce secteur. Cette terminologie de « monde(s) » est souvent employée par les membres et les acteurs eux-mêmes de ce(s) monde(s) automobile(s) qui désignent ainsi le « système automobile » auquel ils participent et contribuent. A travers cette catégorie, on rejoint donc une dénomination indigène très répandue même en dehors du monde automobile, si tant est qu'il en existe un dehors dans nos sociétés occidentales contemporaines. Dans un cadre analytique, le numéro spécial de 1972 de la revue Le Mouvement socia/165 travaille cette notion mais dans une acceptation directement industrielle. Plus tard avec le collectif dirigé par Anne-Françoise Garçon 166 , ce vocable de monde automobile est davantage explicité pour qualifier à la fois le système technique automobile et l'implication des usages de l'automobile dans la société. Dans une autre perspective, Mathieu Flonneau est amené à employer plutôt la notion de « milieu associé » lorsqu'il évoque la fertilité de la rencontre de plusieurs sphères et d'acteurs, 167 faisant système autour de l'automobile à Paris au début du vingtième siècle . Nous allons de notre côté adopter la notion de mondes en écartant d'autres formulations telles que milieu, champ, configuration, système, secteur, différemment connotées. Ce vocable de mondes permet d'évoquer la variété et la complexité des mondes automobiles, sans implication épistémologique, tout en désignant les acteurs qui les constituent à travers une représentation, une conception et une acceptation homogène. Au préalable, il est utile de faire un point sur les sources utilisées pour repérer ces mondes automobiles. Nous avons rencontré certaines difficultés pour retrouver des documents les concernant. L'ACR, acteur central de l'interface entre monde associatif et pouvoirs publics, n'a pas pu conserver de Îritables archives priÎes. Aux archives départementales du Rhône, de même qu'aux archives municipales de Lyon, il y a également très peu de traces concernant ce club. Parallèlement, nous n'avons pas pu rencontrer de contactsressources ou de témoins. Les renseignements les plus utiles proviennent des différentes revues 168 qui ont accompagné le développement et relayé les informations et les activités de ces associations. 165 Cf. numéro spécial d'octobre-décembre 1972 sur« Le Monde de l'automobile», Le Mouvement social, n· 81. 166 Garçon A.-F. (dir.), (1998). L 'automobile, son monde et ses réseaux , Presses Universitaires de Rennes, Rennes. 187 Flonneau M. (2002). L 'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1 p. 47. , 188 La liste des revues que nous avons pu consulter aux Archives municipales de Lyon (AML), aux Archives départementales du Rhône, à la Fondation de l'Automobile Marius Berliet ou à la Bibliothèque municipale de Lyon, figure en bibliographie. 130 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ces revues nous ont permis d'accéder à une masse d'informations considérables dans des domaines très variés, concernant bien sûr le plan du fonctionnement et des activités internes aux associations dont nous allons parler, mais aussi très riches, tant du point de vue de la connaissance des mondes automobiles français et lyonnais qu'en ce qui concerne leurs liens avec les pouvoirs publics locaux. Avant d'aborder plus précisément ces mondes automobiles, il faut présenter rapidement les trois associations qui constituent le socle de notre étude. Signalons au préalable la présence, dans le contexte français de la fin du dixneuvième siècle, du Touring-Ciub de France (TCF) créé en 1890 et de l'Automobile-Club de France (ACF) créé en 1895. Dans la foulée de ces premières créations nationales, le développement important autour du TCF reste plutôt centralisé 169 alors que du côté de I'ACF, on assiste à la naissance en province de plusieurs clubs par région ou par ville 170 · De son côté, I'ACR est créé en 1902 suite à un mouvement de refondation à partir de l'AutomobileClub de Lyon par une soixantaine d'automobilistes. Pour être admis comme sociétaire de I'ACR, il faut être parrainé par deux membres du Club, adhésion qui est validée lors des comités directeurs mensuels du Club. Il fonctionne avec un comité directeur (comprenant un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un secrétaire général adjoint, un trésorier, un trésorier adjoint et des membres élus), un secrétariat, une bibliothèque, un salon et plusieurs commissions importantes (administrative, technique ou consultative). En France, la Prévention routière est créée en 1949, mais le premier comité départemental est expérimenté à Lyon dès 1947 à l'initiative du docteur Tavernier, membre de I'ACR. Cette association est reconnue d'utilité publique sur le plan national en 1955 et participe à la formation des conducteurs depuis 1991 en organisant des stages de récupération de points 171 . Localement, elle est organisée en comité départemental de la Prévention routière avec un président, des vice-présidents, un secrétaire général, un trésorier et des membres d'honneurs 172 · Ses activités s'articulent autour de la présence des délégués et des inspecteurs départementaux de la sécurité routière ainsi que d'un conseil qui comprend des personnalités qualifiées. Comme I'ACR, l'association est organisée en commissions : commission d'information, commission d'information et de propagande, commission de la route et commission des finances . Dans une logique de déconcentration à partir de Paris , seuls quelques délégués départementaux du TCF étaient présents dans certains départements, dont un à Lyon . 17 Citons notamment l'AC de Nice créé en 1896, l'AC du Sud-ouest, créé initialement en 1897 sous l'appellation l'Automobile Bordelais, l'AC de Marseille-Provence créé en 1899, l'AC du Nord créé en 1901 , l'AC de Bourgogne créé en 1902 ou l'AC de l'Ouest, le plus important des Automobile-Club de province. 171 Entretien avec le directeur départemental actuel du Comité de la Prévention routière du Rhône, Bernard Loreille, réalisé le 01/10/04. 112 Voir « La Prévention routière s'organise pour conjurer les accidents », Le Carnet de l'Automobile, n· 11 , novembre 1952. 169 ° Actes INRETS n· 111 131 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux A l'initiative de Maître Amieux, l'un des membres les plus actifs de I'ACR, les Chevaliers de la Route sont créés en juin 1966 à Lyon sous le nom d'Association internationale des grands conducteurs et des pilotes sportifs 173 . Pour devenir membre du groupement, il faut répondre à certains critères qui permettent aux postulants, une fois retenus, d'être répartis en trois catégories : aspirants, compagnons, pionniers de la Chevalerie de la Route. Elle fonctionne avec un comité qui comprend un président, des vice-présidents, un secrétaire général, deux secrétaires généraux adjoints et un trésorier. De nombreux liens expliquent l'engendrement et les relations de proximité entre ces trois organisations. Comme nous l'avons indiqué, Maurice Amieux, membre important de I'ACR, fonde les Chevaliers de la Route. Le premier président en 1966 est le docteur Daligand, lui aussi membre important de I'ACR et par ailleurs président régional de l'Automobile-Club Médical de France. Mais ces liens de proximité vont dans les deux sens. Ainsi, Henry Dugelay, président du comité du Rhône de la Prévention routière, devient en 1968, président de I'ACR. Par ailleurs, il faut souligner que de nombreux adhérents sont membres à la fois de ces trois structures et participent activement à leurs différentes commissions. On peut ainsi dire qu'à partir de la fin des années 1940, I'ACR fait office de relais vers d'autres niveaux d'action et de regroupement, tels que la Prévention routière ou les Chevaliers de la Route, plus axés sur les questions de prévention et d'éducation des usagers. Notre développement se déroulera en trois temps. Nous verrons tout d'abord comment ces mondes automobiles se positionnent pour devenir légitimes auprès des pouvoirs publics. Dans un second temps, nous regarderons leurs activités et comment celles-ci ont contribué à définir la question des accidents de la route, préalablement à une intervention publique. Enfin nous verrons comment ils ont réussi à se rendre indispensables dans la gestion des enjeux de sécurité routière, notamment à travers la constitution d'un espace délibératif parapublic. 1. Le positionnement des mondes automobiles, en quête de reconnaissance auprès des pouvoirs publics De manière générale, puis surtout sur le plan chronologique, nous évoquerons davantage le rôle et les actions de I'ACR. A sa création à l'hiver 1901-1902, le Club s'était donné trois objectifs principaux : le développement du tourisme, celui du sport automobile et celui de l'industrie automobile. 173 Siège à Lyon, au 172, avenue Félix Faure. 132 Actes INRETS n· 11 1 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Au-delà de ces ambitions, un enjeu préliminaire devait bénéficier de toute l'attention de ces pionniers de l'automobile, celui de favoriser l'acceptation de l'automobile afin de permettre son développement. 1.1. La lutte contre l'autophobie Dans un premier temps, les actions de I'ACR se tournent donc 174 principalement vers la lutte contre l'autophobie pour l'acceptation de l'automobile. Cette attitude est combattue à travers deux dimensions. Du côté des populations, il s'agit de dépasser les problèmes d'acceptation des Îhicules à moteur175 . Ces représentations proviennent, pour la plupart, des populations 177 rurales 176 . Elles sont répertoriées dans la presse . La Revue de I'ACR relaie certaines pratiques de l'époque, telles que le lancé de pierre sur les voitures 178 , 179 la mise en place de tessons de bouteille sur les routes ou la pratique du fil 180 tendu au passage des automobilistes dans certaines localités. D'un autre côté, on peut également percevoir une certaine autophobie de la 181 part de certaines autorités locales · En prenant des arrêtés restrictifs contre la circulation automobile (notamment en limitant la vitesse ou le stationnement) ou en réalisant certains types d'aménagements (mise en place de cassis ou de dos d'âne), certaines communes ont essayé de restreindre le développement de l'automobile. Une lettre ouverte adressée aux maires des 36 170 communes 182 de France en 1933 par le président de I'ACR, le docteur Carle, revient sur ce problème et insiste pour mettre un terme à ces mesures et à leurs applications : Voir l'article «Variations sur l'autophobie », Revue de /'ACR, n·1o. septembre 1907, pp. 465470. 175 Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, Lyon . 176 Voir notamment sur ce point Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur /es campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université Lyon 2. 177 Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain , l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, Lyon 2, pp. 33-36. 178 «Gare aux pierres », Revue de I'ACR, n· 3, juin 1906, pp. 116-120. 179 Particulièrement repéré sur la Route de La Tour de Salvigny à Lyon , et relaté en séance du Comité directeur de I'ACR du 28 novembre 1913, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1913. 180 «Pour ne pas être décapité» , Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1913. 181 Voir Bardou J.-P., Chanaron J.-J ., Fridenson P. et Laux J. M., (1977). La révolution automobile, Albin Michel , Paris, p. 42. 182 Publiée dans le n· 7 de juillet 1933 de la Revue de l'A CR. 174 Actes INRETS n· 111 133 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux « Je veux que ma première phrase exprime la reconnaissance que doivent tout d'abord les automobilistes d'aujourd'hui aux préfets, aux maires et en général à tous ceux qui ont collaboré en ces dernières années à l'organisation de la circulation et du même coup au perfectionnement du tourisme en France. Nombreux sont parmi nous ceux qui ont connu la néfaste période de l'allure de l'homme « au pas » ou du « dix à l'heure » aveuglément ou systématiquement appliqué. La sagesse l'a emporté, et nous devons reconnaître que, dans l'énorme majorité des cas, les règlements sont devenus plus raisonnables, et les gendarmes plus conciliants. Or c'est précisément le charme de cette entente cordiale qui nous fait vivement regretter les heurts épisodiques qui se produisent de temps à autre. Il serait facile et préférable de les éviter, car ils ne profitent ni à la circulation, ni au tourisme, ni à la maréchaussée. ( ... ) nous demandons aux maires, auxquels la loi municipale de 1884, donne tous les pouvoirs de réglementation , de bien vouloir en faire un bon emploi et de placer aux endroits dangereux les gendarmes, dont l'utilité est incontestable par ce temps de circulation intensive. La raison , les nécessités de la circulation et aussi le bon usage des deniers publics plaident en faveur de ce choix judicieux. Nous demandons aux gendarmes de bien vouloir nous aider à maintenir la bonne entente qui est en ce moment la condition de toute circulation. S'il plaisait aux automobilistes d'appliquer rigoureusement le 18 ou 20 à l'heure qui régit Lyon et d'autres grandes villes voisines, les rues seraient entièrement embouteillées en moins d'une heure - et toute circulation rendue impossible, aussi bien pour les autos que pour les tramways et même les piétons. ( .. . ) Ce pouvoir dictatorial, qu 'ils possèdent en France, doit les inciter à la plus grande justice, inspirée par la raison plus que par le règlement. C'est à ces sentiments que je fais appel, en les conviant à une amicale collaboration en vue de la tranquillité de nos dimanches, aussi bien que du développement du tourisme français. » Au-delà de cet activisme initial et indispensable qui va inscrire dans la durée les mondes automobiles, les objectifs du Club concernent trois mouvements liés : le développement de l'industrie automobile, celui du sport automobile, et la facilitation des pratiques touristiques. L'histoire et la structuration progressive de l'association convergent vers ces enjeux, ce que réÏlent les politiques de ses différents présidents, le recrutement et l'origine de ses adhérents, ainsi que le développement de ses commissions et des services proposés. 1.2. L'ACR, lieu mondain de sociabilité Parallèlement, les activités de I'ACR sont étroitement liées aux caractéristiques sociales des membres qui le constituent. On peut dire en ce sens qu'il représente à Lyon, au milieu d'autres cercles et d'associations, un lieu mondain de sociabilité. A côté des membres d'honneur, que sont les personnalités nationales, comme le président de I'ACF ou celui du TCF, et locales, comme le préfet du Rhône, le gouverneur militaire, l'archeÐque, ou le maire de Lyon, il cherche à tisser des liens avec et par la participation de plusieurs personnalités lyonnaises, principalement des médecins, des 134 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) industriels, des sportifs, des hommes politiques, des personnels administratifs, ou des journalistes. Ce mode de fonctionnement prend même parfois des formes aristocratiques, comme en attestent l'utilisation au sein du Club des termes de maîtres ou domestiques, l'existence d'un service de placements de chauffeurs, le recours à des récompenses 183 et bien sûr le parrainage pour adhérer au club . Ainsi , au sein de I'ACR, on pouvait retrouver plusieurs conseillers municipaux, conseillers généraux, des ingénieurs des ponts et chaussées ou du service vicinal, des membres du tribunal de Lyon ou du personnel des services de police. Les principaux acteurs de la vie automobile à Lyon, c'est-à-dire les constructeurs d'automobile, les garagistes, les transporteurs, étaient également membres du Club à côté d'autres personnalités lyonnaises importantes, tels les médecins, industriels, journalistes, comme on l'a vu . Lors des principaux éÏnements organisés par I'ACR (courses automobiles, concours, banquets, bals, galas, assemblées générales, conférences, salons), qui symbolisent les moments forts de l'activité du club, on pouvait très facilement retrouver les principales personnalités politiques, militaires, administratives, industrielles et médiatiques de la scène publique lyonnaise. Ces dernières pouvaient alors, le temps d'un rassemblement ou d'une manifestation, s'afficher et partager le même point de vue sur le développement de l'automobile en ville, alors qu'elles pouvaient avoir des avis divergents quant à la manière d'organiser ce développement 184 . Néanmoins par leur adhésion au club, elles témoignaient d'une certaine manière une volonté commune de promouvoir ce nouveau mode de transport. Aussi le Club ne manquait pas, à l'occasion de la nomination d'un nouveau préfet ou d'un nouveau gouverneur de la ville de Lyon, de le recevoir 185 personnellement dans ses salons . Par là même, lors de l'organisation de la venue d'une personnalité politique ou intellectuelle à Lyon ou de l'organisation d'une conférence sur un thème touchant à l'automobile ou au tourisme, les salons de I'ACR étaient proposés très volontiers comme lieu de réception et 183 En séance du comité directeur de I'ACR du 27 janvier 1930, le président Deydier confirme qu'il a envoyé au chef du corps des gardiens de la paix de Lyon une somme de 2 000 francs , destinée à récompenser les gardiens de la paix les plus méritants parmi ceux qui assurent le service de vigie dans la ville de Lyon , cf. Revue de /'ACR, n· 2, février 1930. 184 Le secrétaire général pour la police du Rhône ne partageait pas forcément les mêmes vues que certaines industriels ou ingénieurs lyonnais, notamment en terme de réglementation de la circulation. 185 Les réunions du comité directeur de I'ACR du 3 novembre et du 15 décembre 1911 mentionnent la réception du nouveau gouverneur militaire de Lyon et sa nomination comme membre d'honneur de I'ACR, cf. Revue de /'ACR, n· 11, novembre 1911 et n· 12, décembre 1911 . Plus tard est à nouveau évoquée la réception à I'ACR du nouveau gouverneur militaire de Lyon en septembre 1932 puis du nouveau préfet du Rhône, M. Villey-Desmesrets, le mercredi 14 décembre 1932, cf. « L'ACR reçoit le nouveau Préfet du Rhône », Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1932. La passation de pouvoir en 1957 entre les préfets Massenet et Ricard est également relayée dans la Revue : « M. Massenet quitte Lyon (... ) bienvenue à M. Ricard , Inspecteur général de l'Administration >> , Le Gamet de l'automobile , N" 67-68, juillet-août 1957, p. 11 . Actes INRETS n· 111 135 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux point de ralliement de la presse locale 186 . Enfin certains moments ou réalisations lyonnaises sont l'occasion de réunir des personnalités locales autour de I'ACR : manifestations, opérations, visites de chantiers ou inaugurations. Elles se rassemblent notamment pour les travaux et l'inauguration du tunnel de la Croix-Rousse, de l'axe Nord-Sud 187 , du tunnel de Fourvière ou à l'occasion des chantiers de parkings souterrains construits dans les années soixante et soixante-dix. On peut donc dire que I'ACR fonctionne comme un lieu de rassemblement de certains décideurs économiques et publics locaux. Il représente en ce sens un endroit ressource principalement pour les constructeurs d'automobiles, en fonction des périodes liées à la propre évolution de leurs activités, ou pour certains acteurs locaux, comme les ingénieurs ou les conseillers municipaux. Dans cette perspective, la participation à I'ACR permettait à ces nouvelles élites 188 industrielles, techniques, ou locales , qu'elles soient politiques, administratives, de lier leurs activités au loisir. Elles «y trouvent une structure permettant de concilier plaisir et utilité. Pour les uns, le club est directement en lien avec leur pratique professionnelle, pour les autres, il offre des services pratiques et des activités dans un secteur de pointe » 189 . 2. Les activités de ces associations automobilistes, relais des pouvoirs urbains et creuset de la définition des problèmes publics Au-delà des premières années de fonctionnement de I'ACR, où il était surtout question de l'organisation de courses automobiles et de l'encouragement au sport automobile, c'est tout d'abord au niveau de la dénonciation de l'autophobie que l'automobile est transformée en question sociale ou politique au sein de I'ACR. Puis progressivement elle est abordée sur le plan des accidents, dans l'optique de faire accepter l'automobile et ses accidents de la route. Ici, par l'action et l'information diffusée par I'ACR et relayées par sa revue, va apparaître un enjeu de définition et de sensibilisation Cette pratique perdure puisque Dominique Perben - ministre des transports et lyonnais - a été reçu dans les Salons de I'ACR en début d'année 2007 , comme l'avaient été avant lui d'autres ministres des Transports, par exemple le lyonnais Pinton, à l'occasion d'un débat sur les autoroutes à Lyon le 16 avril et le 22 octobre 1956, cf. «M. le secrétaire d'Ëtat Pinton a présidé le 16 avril- à l'opéra- une triple conférence sur les autoroutes» , Le Carnet de l'automobile , N· 53, mai 1956, p. 2, et « M. le Ministre Pinton à I'ACR, Espoir d'autoroutes », Le Carnet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 29. 187 Visite du chantier de l'Axe Nord-Sud à l'automne 1956, cf. «Ponts, Quais et Dôme», Le Carnet de l'automobile, n· 60, décembre 1956, p. 14. 188 Les élites traditionnelles se maintiennent plutôt du côté des cercles mondains classiques, comme le Cercle de l'Union, et plus tard le Jockey Club ou le Rotary Club, voir sur ce point Angleraud , B. et Pellissier, C., (2003). Les dynasties lyonnaises, Des Morins-Pons aux Mérieux, du X/Xe siéc/e à nos jours, Ed. Perrin, Paris. 189 Cf. Angleraud, B. « Les entreprises familiales à l'épreuve de la « loi des trois générations » », LAHRHA (consulté sur http://www.orintemos.uvsa.fr/Angleraud.odf le 02-07-07). 188 136 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) au problème de la route et des accidents, par rapport aux autres modes de locomotion et dans l'optique du développement de l'automobile. 2.1. Les accidents de la route comme problème Très vite les accidents de la route sont largement identifiés comme problème par la revue de I'ACR. Dès le numéro de décembre 1903, paraît le 190 premier article sur ce thème : « Les accidents d'automobile » · Les années suivantes plusieurs articles sont publiés sous le même titre, en septembre 193 190519 en août 1906192 et en septembre 1907 . A partir de janvier 1908, une nouvelle rubrique mensuelle évoque « Les accidents de la locomotion » et diffuse des statistiques d'accidents survenus chaque mois dans les départements du Rhône et de l'Ain. Cette préoccupation a pour but de rendre plus objective la perception des implications de l'automobile dans les accidents de locomotion. C'est ce message qui est diffusé dans la première rubrique : « L'ACR s'inspirant de la très excellente idée émise par l'Automobile-Club de la Sarthe, et pour répondre aux attaques violentes dont est victime aujourd'hui l'automobile, à cause de la multiplicité des accidents qu 'elle occasionnerait, vient de décider d'établir pour chaque mois, une statistique des accidents causés par les différents modes de la locomotion. Cette statistique s'étendra à Lyon, à sa banlieue, ainsi qu'aux départements du Rhône et de l'Ain. Cette statistique sera établie sur une donnée des plus sérieuses et s'inspirera surtout de la presse locale qui, ainsi que chacun le sait, est toujours bien documentée sur les accidents. L'oeuvre que nous entreprenons n'est pas spéciale à I'ACR : l'Automobile-Club de France s'est préoccupé, ainsi que la Fédération des Automobiles-Clubs Régionaux, de cette question. Nous pensons pouvoir ainsi, en groupant nos efforts, arriver à bien faire pénétrer dans la masse, combien est infime le nombre d'accidents causés par l'automobile, comparés à ceux occasionnés par les chemins de fer, les tramways et les chevaux. Lorsque nous aurons des chiffres établis par une statistique rigoureuse, nous pourrons répondre d'une façon péremptoire et précise à tous ceux qui voudraient nous 194 opposer encore les massacres soi-disant causés par les automobiles. » Cf. Bulletin de I'ACR, n· 5, décembre 1903, pp. 205-208. « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 4, septembre 1905, pp. 203-208. 192 « Les accidents d'automobile» , Revue de I'ACR, n· 5, août 1906, pp. 210-214. 193 «Les accidents d'automobile» par le Marquis de Dion , Revue de /'ACR, n· 9, septembre 1907, pp. 450-453. 194 « Les accidents de la locomotion », Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1908. 191 190 Actes INRETS n· 111 137 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux L'initiative dure un an, jusqu'au mois de janvier 1909. Dans ce prolongement, il faut signaler les prises de position de I'ACF et de I'ACR pour mieux contrôler les accidents et Îrifier ceux qui doivent être Îritablement imputés aux automobilistes 195 · A la même époque, d'autres articles relaient des faits divers et adoptent une dimension plus tragique et personnelle 196 . Plus épisodiquement, reviennent des comptes-rendus importants sur la question des accidents de la route. Ainsi les articles : « Que-ce qu'un accident d'auto ? »197 ; « Les accidents de la 198 route » ; « L'art de conduire »199 ; « Les accidents »200 ou « Ce qu'il faut faire en cas d'accident automobile »201 s'inscrivent dans une démarche pédagogique d'explication de l'accident d'automobile et de ses conséquences. Dans une optique plus polémique, la question de la création d'une police spéciale de la route est évoquée à maintes reprises à partir des années 1920, notamment dans l'article «Les accidents de la route» qui paraît en octobre 1927202 . La même année, un article publié sous le même titre relate un débat important de l'Assemblée Nationale sur ce thème, avec l'interprétation de Charles Lambert et la réponse du ministre des Travaux Publics 203 · Les chiffres constituent une ressource importante pour mesurer la part des accidents d'automobiles face aux risques induits par d'autres types de locomotion ou par rapport à différents types de morts violentes 204 · Certains articles sont donc parfois étayés de statistiques sur les accidents de la route ou sur les causes de ces accidents. Ils présentent des chiffres bruts pour alerter les conducteurs sur les dangers de la route : « Une statistique officielle des risques de la Circulation »205 ; « Statistiques d'accidents »206 ; des statistiques d'accidents de la route tirés de La Chronique des Transports et publiés par Le Matin : «Nécrologie automobile», sont reproduits dans le no 8 de la Revue de «Emotions malsaines», Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1908, « Le contrôle des accidents en Allemagne» , Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 196 «Terrible accident d'automobile», Revue de I'ACR, n· 6, septembre 1906, pp. 272-274, «Collision d'automobiles» , Revue de I'ACR, n· 7, juillet 1908 ; Lettre de Paul Planche, Ingénieur des Arts et manufactures et directeur de la Société des Autocars et des Messageries Planches et Compagnie de Villefrance, sur les accidents de la route, parue dans le n· 59 de novembre 1956 du Gamet de l'Automobile, p. 19. 197 Cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1908, p. 56. 196 Par François Bertier, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1927. 199 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1928. 200 Par Jean Bernard, cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1929. 201 Cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1937. 202 Où est relaté un article de Paul Rousseau paru dans Le Temps, cf. Revue de I'ACR, n· 10, octobre 1927, p. 19. 203 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1927. 204 Voir notamment sur ce point l'ouvrage de Chasnais J.-C., (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. 205 Article paru dans Ouest-Sportif, reproduit dans la Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 206 Extrait du Bulletin d'information de la Fédération Nationale des Automobiles-Clubs de France (n· 25, 25 octobre 1931), paru dans le Figaro Illustré, cf. Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 195 138 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) /'ACR d'août 1930 ; « Pourcentages et chiffres éloquents » ; « 4 338 tués et 72 000 blessés en neuf mois sur les routes françaises » 208 ; « 23 000 accidents 207 de la route ont fait 1 426 tués au cours des trois premiers mois de l'année »209 . Dans une autre perspective, l'article « Accidents d'automobiles, Section permanente de sécurité routière » expose le projet de création au ministère des 210 Travaux Publics d'un fichier central d'enregistrement des accidents . 2.2. Les autres modes de locomotion comme vecteurs d'accidents de la route Dès la fin des années vingt, on retrouve également au sein de I'ACR, une dénonciation des problèmes dus à la circulation des camions et des autocars et à leur dangerosité. Ainsi, en séance du 6 février 1929 du comité directeur de 211 I'ACR , un des membres, Joannès Jubin, signale les allures vertigineuses des camions du service rapide Paris-Lyon-Marseille qui sont susceptibles d'occasionner de graves accidents. Plusieurs articles vont dans ce sens et réÏlent les dangers des camions : « Le poids lourd contre la maison »212 ; 213 « Les poids lourds contre la Cité » ; « Le danger des poids lourds et le 214 215 pouvoir des maires » ou « Le poids lourd et le problème de la sécurité » . D'un autre côté, certains s'en prennent plus directement aux autocars et les désignent comme très dangereux pour les autres usagers du fait de leurs 216 dimensions : « La circulation : Le Maitre de la route » ; « Les autocars 217 dangereux » ou «La folle course de vitesse des autocars: un document accablant »218 . Le positionnement de I'ACR consiste alors à dénoncer le danger des autres modes de locomotions, la cohabitation entre ces différents modes ou celle avec d'autres usages de la route. Dans ce sens, on peut relever une correspondance échangée entre I'ACR et l'ingénieur des ponts et chaussées de l'Ain au sujet du danger causé aux automobilistes par les garages de la ligne de tramway LyonMontluel219. Plusieurs articles reviennent ainsi sur les dangers des tramways : Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 4. Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 60, décembre 1956, p. 9. 209 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 8. 21 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 211 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 212 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 11 , novembre 1931 . 213 Cf. Chronique de Paul Melon, Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 21 4 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 127 et 128. 215 Par Paul Melot, cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 39, mars, 1955 216 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1929. 217 Cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1932. 218 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933. 219 Cf. lettre de I'ACR du 23 décembre 1912 à l'ingénieur en chef des ponts et chaussées de l'Ain et réponse insatisfaisante de l'ingénieur le 11 janvier 1913 évoquées en séance du 8 janvier 1913 du Comité directeur de I'ACR, cf. Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1913. 208 207 ° Actes INRETS n· 111 139 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «Autos et Tramways »220 ; «Les dangers des tramways sur routes (intervention du TCF) »221 ; « Les croisements imprévus des tramways »222 ; « Les dangereuses fantaisies des tramways, un cri d'alarme qui doit être écouté »223 . Par ailleurs, en réunion du comité directeur de I'ACR du 6 février 1929224 , M. Latruffe se plaint de l'encombrement des tramways sur le quai Jules Cournont, vers le Pont Lafayette et le docteur A. Bonnet proteste également contre l'arrêt du tramway situé à l'extrémité du pont de la Guillotière, qui obstrue la traversée du Cours Gambetta. Les tramways gênent la circulation des automobiles. Il est nécessaire d'en réglementer la circulation 225 · Dans ce sens 226 loue les mérites de Puech, ministre des l'article « Honneur à M. Puech » Travaux Publics, qui essaie de limiter la liberté dans l'utilisation des concessions accordées aux compagnies de tramways ou de chemin de fer d'intérêt local. Mais il faudra attendre les années 1920 puis surtout 1930 pour que les tramways disparaissent progressivement des rues de Lyon, pour la satisfaction des automobilistes. Toujours à propos des problèmes de cohabitation entre plusieurs modes de locomotion, la question des passages à niveau est largement abordée dans la 227 Revue de /'ACR: «L'éclairage des passages à niveaux » ; «Les moeurs de 228 la route : les virages, les passages à niveaux » ; « Les dangers des passages à niveau »229 · Pour résoudre certains problèmes de coordination entre les différents modes de déplacement, la mise en place de pistes cyclables est également mentionnée: «Pistes cyclables »230 . Mais ce sont les piétons qui sont le plus souvent sti~matisés comme gêne à la circulation des automobiles : « Le piéton parisien »2 1 ; « Les piétons aussi bien ~ue les automobilistes ont des obligations »232 ; « Piétons circulez à gauche »2 3 . L'article « Petite Etude sur le Lyonnais» souligne davantage les spécificités locales et décrit les piétons lyonnais imprudents dans les rues, qui ne se gênent pas pour lire leur journal au milieu de la chaussée 234 · Dans «Le piéton dans la rue», de la Par Genin, Revue de I'ACR, n· 1, janvier 1909. Un article différent du même auteur avec le même titre parait également dans le n· 3 de mars 1909 de la Revue de I'ACR. 221 Cf. Revue de l'A CR, n· 2, février 1913. 222 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 223 Cf. Revue de I'ACR, n· 6, juin 1932, p. 128 et 129. 224 Cf. Revue de I'ACR, n· 2, février 1929. 225 Cf. «Arrêté préfectoral du 7 novembre 1896 relatif à la circulation des tramways» , Revue de I'ACR, n· 8, AoOt 1909. 226 Qui évoque un article paru dans la Revue du TCF, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1911 . 227 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril1907, pp. 191-194. 226 Cf. Revue de /'ACR, n· 8, aoOt 1907, pp. 407-412. 229 Cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1930. 230 Cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1908. 231 Cf. Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1908. 232 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1911 . 233 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 63, mars 1957, p. 20. 234 Cf. Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1908. 220 140 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) , est évoqué l'arrêt de la cour de Lyon du 14 novembre 1928 qui rappelle que la rue est exclusivement destinée aux voitures et que les trottoirs sont exclusivement réserÎs aux piétons . Enfin l'article « Les parasites de la route » soulève le problème des fêtes locales aux bords des routes 236 . « Chronique juridique » 235 2.3. Des constats assortis de propositions d'amélioration Les observations relayées par I'ACR au sein de sa revue ou dans ses séances internes dépassent le cadre de simples constats. Il s'agit également d'agir pour lutter contre ce nouveau fléau , que constituent les accidents de la route. La rubrique « Un peu de jurisprudence » de la Revue de /'ACR abonde de passages, d'avis et de jugements qui indique aux automobilistes des informations utiles sur les accidents de la route237 . Parfois les propos sont plus virulents et c'est un Îritable cri d'alarme qui est lancé. Ainsi dans son article « Halte ! Danger de mort »238 , A Galy souligne que les accidents de la route deviennent vraiment trop nombreux et posent un vrai problème pour le développement de l'automobilisme . Dans le même numéro, l'article de J . Bernard «Mesures urgentes» propose quelques mesures à prendre pour en réduire le nombre trop important, comme la mise en place du code de la route, l'équipement des Îhicules ou l'amélioration des routes. Ces dénonciations prennent parfois la forme de voeux : « Un Voeu à propos des Accidents d'automobile »239 . Enfin l'article « Rappel de l'Automobile-Club» souligne, en écho aux dernières stigmatisations de la presse, les trop nombreux accidents de la route de l'année 1956240 . Les revues de presse insérées parfois dans la Revue de I'ACR font état de nombreux articles portant également sur les accidents de la route 241 . Certaines parutions sont l'occasion de tester des systèmes d'amélioration de la sécurité des routes, comme les miroirs avertisseurs pour éviter les accidents dans les Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1932. Cf. Revue de /'ACR, n· 8, août 1933. 237 Citons entre autres : « Les accidents causés aux piétons », Revue de I'ACR, n· 8, août 1912 ; « Piéton renversé» , Revue de I'ACR, n· 2, février 1914 ; «Accident d'automobile », Revue de I'ACR, n·12, décembre 1926. 236 Cf. Revue de I'ACR, n· 8, août 1913. 239 Paru dans Les Journaux, reproduit dans la Revue de l'A CR, n· 5, mai 1930. 24 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 56-57, août-septembre 1956, p. 28. 241 Notamment : deux grands artides du Progrès de Lyon , l'un du 20 juillet 1913 sur les « accidents d'autos » et l'autre du 31 juillet 1913 sur « Les croisements de route et la circulation » sont mentionnés dans le n· 8 de la Revue de I'ACR (août 1913), pp. 496-506 ; un article du Journal L'Eclair portant sur les accidents de la route est inséré dans le n· 9 de la Revue de I'ACR (septembre 191 3); de larges extraits de l'article de Jean Chataignier paru dans Le Journal du 14 novembre 1933 sont publiés dans le n· 12 de décembre 1933 de la Revue de I'ACR ; « La sécurité routière dépend de la Modernisation de notre Infrastructure», par Roger Roy, article paru dans Les Débats de ce Temps , et reproduit dans le n· 65, de mai 1957 du Gamet de l'Automobile, p. 2. 236 235 ° Actes INRETS n· 111 141 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux virages · A l'origine des accidents de la route, plusieurs raisons sont invoquées, telles que les travaux de voirie mal signalés. Ainsi dans la rubrique 243 correspondance de la Revue de I'ACR, un article : « Et la voirie! » relatif à une lettre du docteur A. Bonnet au président de I'ACR du 7 avril 1927 mentionne le nombre d'accidents dont ont été victimes des automobilistes par 44 suite des travaux de voirie insuffisamment ou même non éclairés la nuif . Dans certains cas ce sont les points dangereux de circulation qui sont stigmatisés. Ainsi, le carrefour entre le quai et le pont Tilsitt est désigné dans un 245 article de la Revue comme l'un des plus dangereux de Lyon · Très souvent 246 les caractéristiques de la route, la conduite des automobilistes , ou les 247 problèmes de signalisation sont mis en avant. Sur un autre registre, I'ACR s'efforce d'organiser plusieurs conférences sur le thème des accidents. Jean Bernard, un des fondateurs du Club, se prête à cet exercice 246 . En même temps le Club essaie de rendre compte de plusieurs manifestations importantes sur la sécurité routière. Ainsi il est fait écho du congrès national de la sécurité routière qui se tient à Paris du 26 au 30 octobre 1931 249 , du Congrès de la médecine légale à la Faculté de Médecine de Paris en 1932250 ou du congrès de la sécurité de la route qui se déroule à Paris du 6 251 au 8 octobre 1933 · Le nombre, la fréquence et la variété des articles ou des actions menées ou relayées par I'ACR illustrent bien ses préoccupations en matière de sécurité routière . Cet activisme est à resituer dans une perspective de « dédiaboliser » l'automobile et de faire accepter socialement, économiquement et politiquement l'automobile. C'est aussi surtout un domaine d'action et d'intervention sur lequel 242 242 Présentés en séance du Comité directeur de I'ACR du 5 janvier 1912 (cf. Revue de l'A CR, n· 1, janvier 1912) et à nouveau évoqués en séance du 3 mai 1912, suite à une demande de renseignements en Angleterre qui n'a pas abouti (cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1912). 243 Cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1927. 244 Dans la foulée, parait un article sur l' « Eclairage des travaux de voirie », Revue de I'ACR, n· 5, mai 1927. 245 « Un carrefour à surveiller : Pont et quai Tilsitt », Revue de I'ACR, n· 3, mars 1927. 248 « Quelques réflexions sur le virage, croisements et doublage des automobiles», par Marius Ber1iet, Revue de l'A CR, n· 11 , novembre 1933, pp . 289-292. 247 «Malentendu des «Stop »» , Le Carnet de l'Automobile, n· 69, septembre 1957, p. 4 ; «La priorité de passage» dans la Chronique juridique, Revue de I'ACR, n· 6, juin 1933 ; «Aidemémoire de la circulation à Lyon : Laisser le passage au Îhicule qui vient sur votre droite ; Passez avant le Îhicule qui vient sur votre gauche ; Aux carrefours, préoccupez-vous de votre droite», Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1937, p. 414. 248 «Les accidents et ce qu'il convient de faire en cas d'accident» , conférence donnée par J. Bernard le 3 avril 1912, « Conférence sur les accidents de J. Bernard» , Revue de I'ACR, n· 4, avril 1912, pp. 223-240. 249 «Le congrès national de la sécurité routière, Petit compte-rendu officieux par Jean Visseaux », Revue de I'ACR, n· 11, novembre 1931 , p. 16 et 17. 250 « Les accidents de la route au Congrès de la médecine légale », Revue de I'ACR, n· 9, septembre 1933. 251 « Le congrès de la sécurité de la route », paru dans la Chronique du mois de Paul Melon, Revue de /'ACR, n· 10, octobre 1933. 142 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) I'ACR sera très présent et très puissant étant donné la carence ou la faiblesse des autres acteurs associatifs ou institutionnels. 2.4. Les cibles de I'ACR pour une amélioration de la sécurité routière En face de tels constats, l'attitude de I'ACR, en plus de son action envers les pouvoirs publics, se tourne principalement du côté de l'éducation des usagers (par voie de presse et par diverses manifestations, travail avec les écoles et les écoliers, prime aux bons agents ...). Ainsi certains articles, placés en tête de revue sous forme d'édita, rap~ortent de nombreux conseils sous couvert d'éducation des automobilistes2 2 . Ils sont rappelés en maintes occasions à l'intérieur de la Revue, notamment au moment de l'hiver, des départs en weekend ou en vacances 253 . Ce rôle « éducatif » s'aÏre primordial, notamment dans la perspective de faire accepter les automobiles dans l'espace public. Plusieurs types de public sont successivement destinataires de ces incitations de I'ACR : tantôt les automobilistes ordinaires, appelés à la prudence en période d'hiver, de grands week-ends, ou de vacances, tantôt les chauffards, qui nuisent à l'image des automobilistes, tantôt les chauffeurs de poids lourds, puis surtout les enfants, envers qui des actions de sensibilisation spécifiques seront menées souvent en partenariat avec les écoles254 . Cet engagement se décline en plusieurs facettes à travers des messages dans la Revue de I'ACR. Ainsi, dans le compte-rendu de la séance du 9 mai 1913 du comité directeur de I'ACR255 , est inséré ce « Conseil aux automobilistes » : «Au moment où les routes vont être sillonnées par les automobilistes, I'ACR croit devoir recommander à ses sociétaires et à tous les touristes la plus grande prudence dans les agglomérations, dans les croisements, dans les routes sinueuses aux virages et, d'une façon générale, dans les endroits qui peuvent être considérés comme dangereux au point de vue de la circulation ». Dans d'autres numéros, on retrouve d'autres conseils et suggestions tels que « Automobilistes, ne coupez pas la voiture qui vient de votre droite »256 ; « En circulant à pied, à Îlo, à moto, en voiture, nous devons nous souvenir de ceci » 257 ; «Non, jamais, on ne rappellera assez ces commandements Entre autres : « Soyons prudents» de Jean Bernard , Revue de I'AGR, no 9, septembre 1912. «Sur la route, Les victimes de Pâques», Revue de I'AGR, no 5, mai 1930. 254 Comme l'édition de protège-cahiers pour les écoliers, avec inscription de messages d'éducation à la sécurité routière. 40 000 exemplaires seront distribués fin 1937, cf. Réunion du Comité directeur de I'ACR du 24 novembre 1937, cf. Revue de I'AGR, no 11 , novembre 1937. «Pour l'enseignement de la conduite et de la prudence aux écoliers, Inauguration d'une piste routière »,Le Gamet de l'Automobile, no 54, juin 1956, p. 10. 255 Cf. Revue de I'AGR, no 5, mai 1913. 256 Cf. Revue de /'AGR, no 3, mars 1926, p. 15. 257 Cf. Le Gamet de l'Automobile, no 55, juillet 1956, p. 2. 253 252 Actes INRETS no 111 143 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux élémentaires du conducteur »258 . Dans son article «La discipline de la circulation est un devoir social» Jacques Nancy développe 4 points: !Principes généraux, Il- Code du piéton; Ill- Code du cycliste; IV- Conseils au futur au conducteu~59 . Aussi à partir de 1932, on retrouve dans chaque numéro de la Revue de I'ACR des appels à la prudence illustrés par un petit dessin. L'un des éditos du Carnet de l'Automobile (no 12, décembre 1952) se prononce« Pour un "Code du Savoir-Vivre" au volant» . Enfin le numéro 67-68 de juillet-août 1957 du Carnet de l'Automobile fait paraître plusieurs conseils : «Les neufs commandements du bon conducteur», «Suggestions: Expérience vaut silence » : « ( ... ) Passages protégés ( ... ) Doublement interdit » 260 . La presse est également mise à contribution. Ainsi, en séance du comité directeur de I'ACR du 6 avril 192726 A. Simon, rapporteur, est d'avis de demander aux journaux, en même temps qu'ils publient le récit d'un accident survenu à un piéton ou à un automobiliste, de rappeler par une phrase brève et lapidaires les principes de la circulation dans les rues, tel que : « Piétons, les trottoirs sont faits pour vous » ou « Laissez passer la voiture qui vient sur votre droite», etc. Plus tard, le docteur Bonnet présente en séance du 3 décembre 1930 du comité directeur de I'ACR262 un projet qui consiste à publier dans les journaux des légendes et dessins destinés aux automobilistes pour leur montrer les dangers des imprudences. D'autres initiatives en collaboration avec la presse sont développées, comme celle de créer un papillon à mettre sur le pare-brise (P ... rudence ou P ... olitesse), à l'instigation du journal Le Progrès et de son secrétaire général, M. Marx. L'initiative est officialisée dans les salons de I'ACR en présence des responsables des ponts et chaussées, de la gendarmerie, de la police, des organismes intéressés et de M. Fauconnet, adjoint au maire de Lyon et président de la commission municipale de circulation de la ville de Lyon 263 . Le Club a également recours à la projection de films sur le code de la route ou l'éducation des usagers264 . Enfin des opérations spéciales de sensibilisation à la sécurité des Îhicules ou des abords des écoles sont mises en oeuvre notamment avec les projets de mise en place de patrouilles scolaires 265 . 258 259 Cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 2. Cf. Revue de I'AGR, n· 8, août 1928, pp. 8-9. 260 Cf. Le Gamet de l'Automobile, n· 67-68, juillet-août 1957, p. 9 et 20. 261 Cf. Revue de I'ACR, n· 4, avril 1927. 262 Cf. Revue de I'AGR, n· 12, décembre 1930. 263 Cf. « P. sur la route! Paix sur la route!», Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 10. 264 Réunion du Comité directeur du 5 mars 1930, où le docteur Carle évoque les possibilités de projection de films pour l'éducation des usagers de la route, cf. Revue de I'AGR, n· 3, mars 1930. Projection du film « Le code de la route» dans les salons de I'ACR le mardi 13 novembre 1956 à 21h, cf. Le Gamet de l'automobile, n· 59, novembre 1956, p. 31 et n· 60, décembre 1956, p. 20 et 23. 265 M. Genin évoque l'action de I'ACR dans les écoles vis-à-vis de l'automobile dan son article : « Eduquons l'enfance» , Revue de I'ACR, n· 8, novembre 1906, pp. 349-351 . «Un code de la route, A l'usage des Enfants des Villes et des Campagnes », par L. Auscher, vice-président de la Commission de Tourisme de I'AGF, article à la suite duquel il est signalé que I'ACR a déjà 144 Actes INRETS no 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Ce rôle est pris très au sérieux, comme le soulignent plusieurs éditas des revues qui relayent les activités de I'ACR dont celui du Carnet de l'automobile de Octobre 1954 : « Mauvaise éducation de l'automobiliste, plus redoutable que sa machine »266 . 2.5. Vers une répartition des rôles entre les trois associations Sur le plan de la sécurité routière et de l'éducation des usagers, ce sont surtout la Prévention routière, dès 1947 pour le Rhône, puis les Chevaliers de la Route en 1966, qui prennent le relais de ces initiatives en organisant ou parrainant diverses manifestations, comme les semaines de la sécurité, les 267 villages sécurité, les journées sans accidents ou certaines opérations (« contrôle-sécurité », contrôle des phares des voitures, campagne sur les appareils de signalisation 268 ... ) . De son côté I'ACR, à partir des années 1950, développe davantage son action du côté du contrôle technique de la sécurité des Îhicules avec notamment la création et le développement des centres de 269 sécurité dès de 1956 . Pour leur part, la Prévention routière et les Chevaliers de la Route se positionnent davantage sur des actions en faveur de l'éducation des usagers face au danger de la route en promouvant des opérations de sensibilisation à la 270 sécurité routière . L'apprentissage de la conduite et de la prudence au volant, adossé à certains messages comme «bien conduire, c'est prévoir et agir», est au centre de leurs activités. La démarche des Chevaliers de la Route s'appuie ainsi autour des exemples de conduite donnés par des pilotes célèbres, comme le pilote lyonnais Maurice Trintignant, Yves Giraud-Cabantous, Marcel Picart, Auguste Veuillet, ou René Amort. Cet engagement se décline à la fois à travers leur devise:« Conscience sachons la garder», et dans leur serment: commencé une collaboration à ce sujet avec l'appui de l'Inspecteur primaire du département du Rhône, avec la disposition dans les classes d'affiches donnant des conseils de prudence aux enfants, cf. Revue de I'ACR , n· 5, mai 1907, pp. 215-218. En séance du Comité directeur de I'ACR du 9 novembre 1932, le docteur Bonnet présente un Code de la route des petits écoliers destiné à toutes les écoles de Lyon et prochainement envoyé aux professeurs pour être distribué aux élèves , cf. Revue de l'A CR, n· 11, novembre 1932. 266 Cf. Le Carnet de l'automobile, Octobre 1954, n· 34, p. 1 et 2. 267 158me édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 185, juin 1967. 268 13ème édition en 1967, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 189, octobre 1967. 269 Le premier est inauguré à Lyon le 21 juin 1956, cf. Le Carnet de l'Automobile, n· 55, juillet 1956, p. 27. 270 Voir les articles« La journée sans accidents » dans les numéros 53 (mai 1956) et 54 Ouin 1956) du Carnet de l'Automobile ; « La semaine de sécurité fut, à Lyon ... un Succès d'Affluence, il faut qu'elle soit aussi un Succès d'Influence (Bénéfique)» par Ergé, Le Carnet de l'Automobile, n· 54, juin 1956 ; « Samedi 1"' juin : Journée sans accident de la Prévention routière : Un accident ce jourlà sera plus cruel et .. . Ridicule», Le Carnet de l'Automobile , n· 65, mai 1957, p. 2 ; «Les artisans de l'automobile et la sécurité» , qui porte sur la campagne « Contrôle-Sécurité >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 65, mai 1957, p. 11 et 12 ; «Journées sans accidents 1957 (18 morts sur les routes de France) >>, Le Carnet de l'Automobile, n· 66, juin 1957, p. 4. Actes INRETS n· 111 145 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux «En pleine connaissance des statuts de l'Association LES CHEVALIERS DE LA ROUTE, Association Internationale des Grands Conducteurs et des Pilotes Sportifs, j'atteste, sur l'honneur, estimer être digne d'entrer en cette Association. En tant qu'usager de la route et de la rue, et en tant éventuellement que sportif, je prends l'engagement d'être toujours attentif à mes obligations et à mes responsabilités morales, légales et sociales, telles qu'elles résultent de statuts, d'y conformer ma conduite et d'en propager l'idéal. Enfin selon les références de bonne conduite sans accident grave et après Îrifications et enquête les nouveaux promus en nombres limités sont classés : ASPIRANTS - COMPAGNONS - PIONNIERS ; ces derniers étant les seuls susceptibles d'être admis dans le Conseil d'Administration. Ainsi les exploits des chauffards, des inconscients et des inaptes ont-ils provoqué la formation de Groupements bien déterminés à entreprendre une bienfaisante croisade en faveur de l'épuration de la route . Grâce soit rendue aux Chevaliers de la Route »271 . Toutefois, malgré l'émergence et le développement de ces deux associations, les activités de I'ACR restent toujours orientées du côté de la sécurité routière. Ainsi lors de ses voeux de janvier 1972, le président de I'ACR souligne l'action du Club en 1971 notamment au niveau de l'aménagement de la modulation de la vitesse, de sa collaboration au plan anti-neige en particulier sur les autoroutes, et de sa participation à la table ronde sur la sécurité routière272 . 3. Savoir se rendre indispensables, les associations automobilistes au coeur de la gestion des enjeux de la sécurité routière Ces associations, qui représentent la société civile, perçoivent l'importance d'entretenir des relations de proximité avec les pouvoirs publics pour favoriser leurs actions. Les liens que tisse I'ACR avec les pouvoirs publics lui permettent d'être en relation directe avec les sphères du pouvoir local, tout étant perçu comme une structure indispensable au bon fonctionnement du nouvel ordre automobile local 273 . 271 Cf. Le Carnet de l'Automobile , n· 173, juin 1966. Cf. L'Action Automobile et touristique , n· 137, janvier 1972. 273 Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris, pp. 59-61. 272 146 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) 3.1. Les actions développées par I'ACR Progressivement, I'ACR va donc venir en appui aux pouvoirs publics et se constitue comme un acteur important de l'intégration et du développement de l'automobile à Lyon . Ainsi , le Club contribue très largement, notamment lors de ses premières années, à l'équipement du système automobile pour améliorer la circulation et la sécurité routières . Cette action se décline par les subventions pour la fourniture et la pose de panneaux d'information ou de danger, en particulier pour désigner certains virages, dos d'âne, croisements, ou passages à niveaux. Ce sont d'ailleurs les membres de I'ACR eux-mêmes qui sont invités à faire remonter, auprès du comité directeur du Club ou des pouvoirs publics, toutes informations utiles concernant les emplacements où doivent être disposés ces panneaux. Dans la même perspective d'apporter son soutien financier, il est aussi très souvent sollicité par les pouvoirs publics, notamment par les ingénieurs du service ordinaire des ponts et chaussées, ceux du service vicinal ou par ceux de la ville de Lyon, pour contribuer à divers essais 274 techniques. Ainsi dès 1909, I'ACR participe à des essais de goudronnage 275 puis plus tard, à partir de 1928, à des essais de signalisation lumineuse Parallèlement, pour la réfection de certaines routes ou l'enlèvement de certains cassis, les finances de I'ACR sont également mises à contribution. A d'autres titres, il participe de sa propre initiative à la formation des agents de police en finançant notamment un voyage de certains agents de ~olice 76 lyonnais pour observer les pratiques de leurs homologues dans la capitale . A partir de janvier 1925, en collaboration avec les services de I'UNAT 277 , I'ACR est directement impliqué dans les opérations d'examen du permis de conduire. Un service des permis de conduire est créé en interne et deux membres du Club, dont dans un premier temps le président Deydier lui-même, sont désignés pour accomplir cette tâche. Dès les premières années de fonctionnement de ce service, les inspecteurs de I'ACR reçoivent jusqu'à 10 000 candidats par an. Dans la foulée, il est associé dès 1926 aux opérations Voir notamment la réunion du Comité directeur de I'ACR du 19 mars 1909, où est évoquée la participation financière du Club pour des essais de goudronnage sur le quai des Etroits, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1909. 275 Les premiers essais concernent la mise en place de poteaux lumineux, voir « Poteaux lumineux », cf. Revue de /'ACR, n· 4, avril 1928. D'autres essais de signaux clignotants et de lampes lumineuses manoeuvrées par un agent pour diriger la circulation auront lieu en juillet 1929, voir la réunion du Comité directeur de I'ACR du 3 juillet 1929, cf. Revue de /'ACR, n· 7, juillet 1929. 276 Une délégation de la police lyonnaise chargée d'étudier le problème de la circulation s'est <La circulation à rendue à Paris en février 1930 grâce à l'aide financière de I'ACR, voir l'article < Lyon » et la réunion du Comité directeur de I'ACR du 5 mars 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1930. 277 L'Union nationale des Associations de Tourisme (UNAT) créée en 1919 réunit les grandes associations de tourisme de France dans un même regroupement et organise le service des examens de conduite des automobilistes, le service de contrôle de la distribution de l'essence et le service des postes de secours sur route. 274 Actes INRETS n· 111 147 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux de cours de conduite militaire278 qui se déroulent à la Part-Dieu, à destination des jeunes lyonnais279 · A partir des années 1930280 , le Club travaille à l'installation de postes de secours puis plus tard, dans les années 1960, le système se perfectionne par la mise en place d'un numéro d'appel d'urgence pour les automobilistes en panne. En même temps, il est également associé comme on l'a vu à plusieurs projets d'aménagement concernant en particulier les routes (réfection, goudronnage, création de circuits ou de routes), les autoroutes, le stationnement (réglementation ou projets de parkings281 ) ou la signalisation (de direction, de danger, lumineuse), sans oublier son action centrale du côté de l'éducation des usagers. Toutes ces activités sont répertoriées fidèlement dans les comptes-rendus annuels rédigés à l'occasion des assemblées générales de I'ACR. 3.2. Les stratégies mises en oeuvre pour développer des relations avec les pouvoirs publics Parallèlement, l'un des aspects important des activités de ces organisations concerne le développement de relations étroites avec les pouvoirs publics. En ce qui concerne I'ACR, cette dimension est largement relayée dans les discours de ses présidents lors des banquets annuels, notamment en présence des principales personnalités politiques et administratives de Lyon, ou lors des bilans prononcés en assemblée générale annuelle. Ce li,en est notamment à connecter avec les problématiques de gestion, de réglementation et d'aménagement de la circulation et de la sécurité routières, thèmes où I'ACR est particulièrement présent et attentif. Pour s'en rendre mieux compte, il suffit d'analyser certains des parcours de ses différents présidents. Quand on observe plus finement comment ils ont pu accéder à ces fonctions, il est frappant de remarquer les différentes missions ou les préoccupations qui ont été les leurs en matière de circulation routière, avant qu'ils ne deviennent président. De manière générale, après les mandats du premier grand président Deydier, de 1909 à 1931, chaque président s'est occupé très précocement et très directement des questions de circulation et de sécurité routières, et pas forcément de celles du tourisme ou du sport, censées être centrales dans les activités de I'ACR. Dans ce même cas de figure, on retrouve notamment le docteur Carle, puis le docteur Bonnet, Joseph Genin, Certificat d'aptitude à l'emploi d'automobilistes militaires. Voir l'assemblée générale de I'ACR du 30 janvier 1926, cf. Revue de I'ACR, n· 3, mars 1926. 280 Projet d'organisation d'un service de dépannage sur route examiné en séance du Comité directeur de I'ACR du 3 décembre 1930, cf. Revue de I'ACR, n· 12, décembre 1930. 281 L'ACR proposera dans les années 1930 son propre système de gardiennage sur certains parkings. Pour la même période, il soutiendra également diverses initiatives de créations de parkings souterrains en centre-ville. 279 278 148 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Pierre Morin ou Henry Dugelay. Ils ont tous eu un rôle important dans la commission de circulation de I'ACR, dans celles du département et de la ville de Lyon ou pour certains dans la commission de la route de I'ACR mise en place en 1913. De plus, ils ont noué des contacts privilégiés avec la municipalité lyonnaise ou avec certains ingénieurs, lors de rencontres ou d'échanges de correspondances sur les questions de circulation et sécurité routières. Ainsi s'établit très clairement un lien entre la construction des parcours des présidents et la problématique de la circulation et de la sécurité routières. L'influence de I'ACR et de son président, que ce soit en interne et en externe, semble se mesurer sur cette capacité à obtenir un rôle dans ce secteur. C'est en effet à travers ces parcours que se jouent la construction d'une position hégémonique au sein de I'ACR puis le positionnement du club face à la prise en compte des enjeux de circulation urbaine dans le débat public. 3.3. L'ACR comme force de propositions et comme producteur d'expertises Au-delà de son positionnement par rapport aux acteurs publics locaux, I'ACR cherche à élaborer ses propres solutions et à produire sa propre expertise pour améliorer le système automobile local. Bien qu'une commission des routes est mise en place de 1913 à 1914282 , avant la création de la commission de circulation, les questions de circulation et de sécurité routières sont traitées au sein de la commission technique, par la commission sportive, voire parfois par la commission de tourisme du Club. De fait, c'est comme s'il existait une commission de circulation au sein de I'ACR tant cette question était fréquemment abordée dans ses différentes structures et souvent débattue en interne au sein du conseil d'administration de I'ACR ou dans la revue de I'ACR, principalement à travers l'activité des docteurs Bonnet et Carle. Ainsi lors de la désignation des membres de la commission préfectorale de circulation en 1929, la présence du président de la commission de circulation de I'ACR est déjà mentionnée. Or, ce n'est qu'à partir de sa création en 1934, sous l'égide du docteur Bonnet, que la commission de circulation devient une des plus importantes et comprendra les principales personnalités de I'ACR. Dans la foulée et en appui de ces ressources locales déjà importantes, I'ACR est amené à participer à plusieurs des commissions mises en place par les pouvoirs publics : commission d'étude du code la route, commission départementale283 , préfectorale284 ou municipale (villes de Lyon 285 et de Créée le 10 juin 1913, elle fonctionne jusqu'à la Première guerre mondiale (président : Carle ; Membres : Genin, A. Galy, puis Bonnet, Gauthier, avec l'intervention sur des questions spéciales de Bernard, Tavernier et Jacqueau), cf. Revue de l'A CR, n· 6, juin 1913 et n· 1, janvier 1914. 263 Qui fonctionne principalement après la seconde guerre mondiale. 264 262 Mise en place entre 1929 et 1931 . 265 Dont le fonctionnement est irrégulier (existence épisodique de cette commission en 1912, en 1919 et en 1925-1926), avant de se stabiliser à partir de 1931 . Actes INRETS n· 111 149 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Villeurbanne286 ) de transport ou de circulation 287 , commission préfectorale des retraits de permis288 , ou commission préfectorale de sécurité routière 289 · Cette collaboration ne correspond pas à un simple effet d'affichage ou à une forme de concertation dissimulée, hormis sans doute pour les premières commissions, où I'ACR est convoqué comme les autres associations et syndicats du monde des transports. Progressivement, à partir des années vingt, I'ACR joue dans ces différentes structures un rôle central : rapporteur sur certaines questions, président par intérim, expert ou conseiller technique la plupart du temps. A l'occasion des discours interne au Club, sa position de médiateur central est mise en avant : « ( ... ) I'ACR a depuis dix ans fait sa place sous le soleil (parfois embrumé hélas 1) de la ville et la région lyonnaise. Il est devenu une autorité avec laquelle on compte, et que l'on ne néglige pas de consulter. Est-il question d'un règlement de la circulation dans nos rues ? L'autorité municipale convoque I'ACR pour la discussion des articles de l'arrêté. Il faut avouer cependant que dans cette occasion nous ne pouvons guère nous flatter que notre voix ait été écoutée, ou plutôt que nos paroles aient produit une impression durable ... (... ) La Chambre de commerce de Lyon, avant d'envoyer son rapport sur le fameux code de la route, n'a pas hésité à demander à I'ACR son avis sur quelques points particuliers. ( ... ) »290 L'ACR est donc à l'origine de la réalisation de nombreux rapports et études sur la circulation et la sécurité routière, à Lyon et dans sa région. On peut citer entre autres le projet sur la circulation dans Lyon présenté par Aymé Bernard en séance du comité directeur de I'ACR le 4 janvier 1928291 , le rapport sur la circulation à Lyon présenté par le docteur Bonnet à la commission départementale de circulation le 8 juillet 1930292 , l'exposé de Erpelding sur « Les accidents de la route, Fréquence - Circonstances - Causes - Part des diverses catégories d'usagers», présenté à la commission de circulation de la ville de Lyon puis à celle de I'ACR, le 14 janvier 1971 293 ou les études de Henri Vaté dans les années 1960 sur le stationnement ou la régulation de certains carrefours à Lyon. Les membres de I'ACR jouent un rôle central dans ces 286 Créée en 1954. Et aux diverses sous-commissions dépendant de la commission municipale de circulation comme les commissions «Stationnement», «Plan de circulation» , «Préparation aux journées d'études de mars 1955 »ainsi qu'à celles qui fonctionnent par secteurs géographiques (Rive Droite, Presqu'île, Rive Gauche) ... 286 Où I'ACR est représenté par deux membres depuis la création de cette commission en 1927, cf. « Une heureuse initiative», Revue de I'ACR, n· 4, avril1927. 289 Participation des docteurs Carte et Bonnet à cette commission mise en place en 1933 par le Ministère de l'Intérieur, réunion du comité de I'ACR du 16 juin 1933, cf. Revue de I'ACR, n· 5, mai 1933. 290 « Chronique» de A. Galy, Revue de /'ACR, n· 2, février 1913. 291 Cf. Revue de /'ACR, n· 1, janvier 1928. 292 Cf. AML 1127 WP 054. 293 Cf. L 'action automobile et touristique, n· 127, mars 1971, p. 3 puis 109 bis. 287 150 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d'une politique de sécurité routière (1902-1972) commissions . Ils en sont parfois les présidents pour remplacer les adjoints au maire de Lyon empêchés, ou présidents de certaines sous-commissions, et la plupart du temps rapporteurs de certains dossiers ou conseillers techniques. Ils sont donc très largement désignés comme experts sur le champ de la circulation , du stationnement ou de la sécurité routière, comme les docteurs Carle, Amédée Bonnet ou Bouget, le juriste Amieux, les ingénieurs Erpelding et Dugelay, ou l'économiste Vaté. Amieux, Erpelding, Dugelay et Vaté participent notamment aux manifestations nationales et internationales sur l'étude de la circulation routière et de sa sécurité. Ils assistent aux Semaines d'études internationales de la technique de la circulation routière, notamment celle de Nice en 1960, de Salzbourg en 1964, de Bruxelles en 1972, aux congrès internationaux de sécurité routière 294 ou aux Journées d'études des commissions municipales de circulation, organisées à Lyon en 1955 et à Rouen en 1959. Ainsi, Maitre Amieux, membre important de I'ACR et futur fondateur des Chevaliers de la Route devient le secrétaire du comité permanent des Journées d'études des commissions municipales de circulation, créé dans la foulée de la première réunion lyonnaise de 1955. Compte tenu de l'activité du Club et de celle d'Amieux lors de ses manifestations, il apparaît logique aux différents protagonistes de ces rencontres que ce ne soit pas finalement un représentant des municipalités qui porte cette structure en quête d'institutionnalisation . 4. Conclusion Nous avons vu à travers les activités de I'ACR, de la Prévention routière et des Chevaliers de la Route telles que les reflètent leurs revues notamment, leurs rôles et leurs positionnements face aux enjeux de sécurité routière à Lyon. Ces organisations sont à la fois des observateurs attentifs aux pratiques automobilistes, à leur organisation et à leur réglementation par les pouvoirs publics. Elles dénoncent les problèmes dans la gestion de ces pratiques, voire défendent certains automobilistes dans leur conflit avec l'autorité publique. En même temps, elles sont forces de proposition en face, à côté et en collaboration avec les instances publiques locales. De ces différentes manières, elles contribuent à définir et à encadrer la question automobile et celle subséquente de la sécurité routière. En même temps, les pouvoirs publics ont pendant longtemps cherché à collaborer avec ces structures afin qu'elles s'occupent de certaines interventions non encore inscrites et structurées comme relevant d'une réponse publique locale ou nationale. Ainsi avant l'étatisation et la mise sur agenda d'une politique Qui se tiennent parallèlement aux Semaines d'études de la technique de la circulation routière , à partir de la 4tm· qui a lieu à Copenhague en 1958. 294 Actes INRETS n· 111 151 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux nationale dans les années 1970295 puis locale de sécurité routière, on peut donc parler d'une gestion autonome et « priÎe » de cette politique par les mondes automobiles, en interne, qui s'est traduite par des actions de sensibilisation et des opérations concrètes en matière de sécurité routière. Références Angleraud B. «les entreprises familiales à l'épreuve de la «loi des trois générations» », LAHRHA. Angleraud B. et Pellissier C. (2003). Les dynasties lyonnaises, Des MorinsPons aux Mérieux, du X/Xe siècle à nos jours, Ed. Perrin, Paris. Bardou J.-P., Chanaron J.-J., Fridenson P. et laux J.-M . (1977). La révolution automobile, Albin Michel, Paris. Chasnais J.-C. (1976). Les morts violentes en France depuis 1926. Comparaisons internationales, Presses Universitaires de France, Paris. Faugier E. (2006). L'automobile, son introduction et ses impacts sur l'aménagement urbain, l'administration et les transports dans la ville de Québec, Mémoire de Master d'Histoire, lyon 2. Faugier E. (2007). L'introduction du système automobile et ses impacts sur les campagnes du département du Rhône entre 1900 et 1939, Mémoire de Master 2 d'Histoire contemporaine, Université lyon 2. Fleury D. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain, Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris. Flonneau M. (2002). L'automobile à la conquête de Paris, 1910-1977, Formes urbaines, champs politiques et représentations , Thèse d'Histoire, Paris 1. Flonneau M. (2005). Paris et l'automobile, un siècle de passion, Hachette, Paris. Garçon A.-F. (dir.) (1998). L'automobile, son monde et ses réseaux, Presses Universitaires de Rennes, Rennes. Le Mouvement social (octobre-décembre 1972). Numéro spécial sur «le Monde de l'automobile», n· 81. Pouzet P.-L. (1996). L'automobile autrefois, Editions Horwath, lyon. 295 Création du Comité Interministériel à la sécurité routière en 1972 et les mesures qui suivent en 1973, cf. Fleury O. (1998). Sécurité routière et urbanisme, la prise en compte de la sécurité routière dans l'aménagement urbain , Presses de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, Paris, p. 41 . 152 Actes INRETS n· 111 La ville et ses mondes automobiles : genèse d 'une politique de sécurité routière (1902-1972) Sources Bulletin de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les trimestres de septembre 1902 à décembre 1904) ; Revue de l'Automobile-Club du Rhône (publié tous les deux mois dès février 1905 puis tous les mois à partir de janvier 1906 jusqu'à juillet 1914, puis de août 1920 à décembre 1945, avec seulement 4 numéros par an pendant la seconde guerre mondiale); Le Carnet de I'ACR (publié comme supplément à L'Action Automobile et Touristique de janvier 1946 à mars 1950 et comme édition à part de avril 1950 à octobre 1951 ) ; Le Carnet de l'Automobile (publié pour notre période de novembre 1951 à décembre 1972, mais seulement de novembre 1951 à décembre 1956 pour le suivi de l'activité du Club); L'Action Automobile puis L'Action Automobile et Touristique (publiée à partir de 1936 ; entre janvier 1957 et décembre 1982, 4 à 8 pages sont consacrées à l'activité du Club). Actes INRETS n· 111 153 Glossaire des acronymes et des sigles ACF ACR AML AMO AOTU APA AS IL ATESAT BAAC CAA CAPV CDES CE CERDHAP CERTU CETE CETUR CG CGCT CIRTA CISR CLS CLSPD CNFPT CT Automobile-club de France Automobile-club du Rhône Archives municipales de Lyon Assistance à maîtrise d'ouvrage Autorité organisatrice de transport urbain American Planning Association Aménagements de sécurité d'initiative locale Assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire Bulletins d'analyse d'accident corporel de la circulation (fichier national des accidents) Cour administrative d'appel Uuridiction administrative) Communauté d'agglomération du Pays Viennois Cellule départementale d'exploitation et de sécurité Conseil d'État Centre d'études et de recherche sur le droit, l'histoire et l'administration publique Centre d'études sur les réseaux et les transports urbains Centre d'études techniques de l'équipement Centre d'études technique et de l'urbanisme Conseil général Code général des collectivités territoriales Centre interdisciplinaire de recherche sur les territoires et leur aménagement Comité interministériel de la sécurité routière Contrat local de sécurité Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance Centre national de la fonction publique territoriale Collectivité territoriale Décret Direction départementale de l'équipement Direction générale des collectivités locales Dotation globale d'équipement 155 o. ODE DGCL DGE Actes INRETS n· 111 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux DGO DIR DISR DSCR Document général d'orientation (de sécurité routière) Direction interdépartementale des routes Délégué interministériel à la sécurité routière Direction de la sécurité et de la circulation routières Qusqu'en 2008 ; l'acronyme désigne désormais la Délégation à la sécurité et à la circulation routières) Ecole nationale des travaux publics de l'État Etablissement public de coopération intercommunale Fédération des conseils de parents d'élèves Indicateur d'accidentologie locale Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité Institut national de la statistique et des études économiques Institut d'urbanisme et d'aménagement régional Journal officiel Journal officiel de l'Assemblée nationale Journal officiel du Sénat Loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie Loi organique 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 Loi d'orientation des transports intérieurs département Mécanismes d'accidents- INRETS Les différentes appellations du ministère en charge des transports depuis 1997 : Ministère de l'équipement, des transports et du logement Quin 1997 1 mai 2002) Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (mai 2002/ juin 2005) Ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer Quin 2005 1 mai 2007) Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (mai 2007 1juin 2007) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire Quin 2007 1juin 2009) Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (depuis juin 2009) ENTPE EPCI FCPE IAL IN RETS INSEE IUAR JO JOAN JOS LAURE LOLF LOTI MA METL METLTM MTETM ME DAO MEEDDAT MEEDDM MISTRAL MOE MPSR OMS 156 Aménagement et intégration de la sécurité dans la gestion territoriale Projet de I'INRETS (2005-2008) Maîtrise d'oeuvre Programme « Management et pratiques de sécurité routière » Organisation mondiale de la santé Actes INRETS n· 111 Abstracts ONISR OPJ ORT PADD PDASR POU PLU POS PVNR PVR RD REAGIR RIVES RN RN IL SAN SEGUR SET RA SIVOM SMO SRU ST SURE TC TCF UNAT Observatoire national interministériel de la sécurité routière Officier de police judiciaire Observatoire régional des transports Projet d'aménagement et de développement durable Plan départemental d'actions de sécurité routière Plan de déplacements urbains Plan local d'urbanisme Plan d'occupation des sols Participation pour voies nouvelles et réseaux Participation pour voirie et réseaux Route départementale Programme « Réagir par des enquêtes sur les accidents graves et les initiatives pour y remédier » Laboratoire« Recherches interdisciplinaires Ville , Espace, Société» Routes nationales Routes nationales d'intérêt local Syndicat d'agglomérations nouvelles Projet fédérateur de I'INRETS : intégration de la sécurité routière dans la gestion urbaine (Programme 2001-2004) Service d'études techniques des routes et autoroutes Syndicat intercommunal à vocation multiple Services régionaux de maîtrise d'ouvrage Loi solidarité et renouvellement urbains Service territorial Démarche « Sécurité des usagers sur les routes existantes » Tribunal correctionnel Touring-club de France Union nationale des associations de tourisme Actes INRETS n· 111 157 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux Abstracts Alexandra Gerlach, The mayor and road safety: police powers and road system jurisdictions. For a long time, the struggle against road unsafety has been the subject of many communication and prevention campaigns to diffuse a road safety culture among local authorities whose role it is to implement the government's policy in this area. Moreover, programmes and actions are developed and proposed to local actors by the national authorities. Among these, the mayor and the commune hold a privileged position. The mayor has important police powers and the commune has been given sorne jurisdiction over the road systems. He is therefore able to apply a determined policy throughout the commune. But this policy is part of a complex space, the road system. The road system is a major element in the implementation of travel safety actions, so the rights and obligations of each actor having jurisdiction to act must be determined with precision. As the law gives the mayor the obligation to ensure the safety and convenience of use for ali roads open to traffic, he will have to intervene on State and départemental roads. But since 1999, intercommunality has been strengthened and deepened, shaking up local jurisdictions and practices. ln fact, as lawmakers have developed increasingly integrated forms of intercommunal cooperation institutions, they have brought about the transfer of certain road system jurisdictions that traditionally were the mayor's. This has now been rounded out with the possibility of sharing police powers with the president of the EPCI (établissement public de coopération intercommunale - public intercommunal cooperation institution) for traffic and parking questions. This situation, which leads to a distinction between owner and manager of the road system, is very important in that it raises many questions in terms of responsibility. Joël Yerpez, Sofia Bouceddour, Michèle Gui/bot, Local elected officiais and road safety. This article describes and analyses the practices of a local elected official and his delegation (deputy mayor in charge of public works and technical services) conceming road safety problems in a town with 6,500 residents. What questions are raised by his constituants, and what answers are provided? The author of this study is both a road safety researcher and a local elected official, and was able to use a "self-description of practices using a log book method". One year of practices by a local elected official dealing with road safety questions is described. The practices are placed in the commune's territorial 158 Actes INRETS n· 111 Abstracts context. An inventory of objective unsafety drawn up by analysing accidents data from the BAAC (Bulletin d'Analyse des Accidents Corporels- Bodily lnjury Accident Analysis Bulletin) is used to demonstrate the safety challenges and to compare the population's demands given the reality of road unsafety. We decipher the demands formulated by the population and their connection with raad safety questions, as weil as the way in which they are dealt with by the commune. The interested reader will find a more complete assessment in the research report, with two examples of how projects are handled to trace their technical stages, the interplay between the actors and the evolution of the project's components (Yerpez and Bouceddour, 2004). Sofia Bouceddour, Road engineering, road safety and decentralisation: questions of value and the role of the State. The ODE 13 case. Here we look into the actions undertaken by the designers and managers of raad systems and raad engineers. The work carried out on similar issues show a relative absence of the State on the local level. ln a highly dynamic institutional context, notably characterised by the transfer of national highways to the "departments authorities", the objective of our research was to analyse the impact of this transfer to the local level by observing the changes in jurisdictions of the DDE (Departmental Public Works Directorate) services. ln practical terms, what will the consequences of this transfer be in terms of raad engineering and road safety? The methodology used to deal with this issue is that developed by ethnology, i.e. observation and interviews. The actors' representations, as revealed during the interviews, provide us with precious information on their practices. We look at the actions developed by local actors at various territorial levels and encouraged (or not) by national policy. We notably analyse the role of the State in this process of the State in this process. Marie-Claude Montel, Road engineering in small communes: What place does road safety have in the process of developing this public action? Our growing understanding of accident phenomena has shawn that acting on infrastructures constitutes an essential vector for the long-term control of unsafety. Layout principles mainly based on the search for consistency between travel and the environment have proven their positive effects on safety. Furthermore, the ways in which layout actions are developed (decompartmentalisation, coordination between levels of intervention, integrating the raad safety objective and knowledge at ali levels of the layout action) are favourable to producing a layout that takes road safety into account. Road safety cornes under State jurisdiction, but its handling through raad system engineering is mainly under the authority of local authorities which, since the 2"d stage of decentralisation , have managed most of the French raad network. Although the jurisdictions were redistributed with the transfer of national roads to the départements and the development of intercommunal Actes INRETS n· 111 159 Sécurité routière et réseaux institutionnels locaux structures, the commune remains an essential actor in public raad system layout actions, often holding a central position, notably in urbanised sections. ln smaller communes, whereas accidentology is characterised by injury traffic accidents that are generally quite serious, public action is faced with limited human, technical and financial resources. This context of layout actions in public spaces and road systems has over the past two decades, notably in small communes. Their institutional and technical partnerships are changing with the repositioning of the ODEs (Departmental Directorates of Public Works Ministry), the development of intercommunal structures, the changes in the départements' services and the use of private consultancy firms. chang~d ls the context of layout actions in small communes favourable to implementing tried and tested layout principles, decompartmentalised construction methods, coordination of the different levels of reflection and design, and the integration of road safety objectives and techniques at alllevels of layout actions? This article uses an analysis of the processes behind setting up raad engineering actions in small communes in the Bouches-du-Rhône département to examine the conditions for ta king road safety into account in layout actions. Sébastien Gardon, The city and its automobile worlds: the birth of road safety policy (1902-1972) The objective of this article is to analyse the place of the automobile worlds when urban powers put road safety on the agenda. We will seek to analyse the role played by certain local associations, notably the Automobile-Club du Rhône, Prévention routière and Les Chevaliers de la Route, as forces for making proposais and providing expertise in the context of raad safety management in Lyon. This will also be the opportunity to pinpoint the trajectories of the experts in raad and traffic safety through certain itineraries taken by actors in associations and technical actors. We will then propose to show how urban powers have long managed to let civil society take charge of the main raad safety initiatives. At the same time, we will discover many attempts at cooperation between the public and private spheres on these questions. We will thus be able to analyse the structure of a para-public deliberative space bringing together the automobile worlds and local public authorities. 160 Actes INRETS n· 111  INVALIDE)