Auteur moral

France. Ministère des finances ;France. Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Auteur secondaire

Résumé

Rapport réalisé sur la base de travaux de l'inspection générale des finances, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'économie sur le financement de la sûreté nucléaire et de la radioprotection assuré par l'autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Editeur

s.n.

Descripteur Urbamet

financement ;budget

Descripteur écoplanete

sûreté nucléaire ;radioprotection

Thème

Ressources - Nuisances

Texte intégral

Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie Ministère des finances et des comptes publics RAPPORT DU GOUVERNEMENT SUR LE FINANCEMENT DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE Novembre 2015 SYNTHESE Le présent rapport a été réalisé sur la base de travaux de l'inspection générale des finances, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'économie. Le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est assuré par l'autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui bénéficie de l'appui technique de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), établissement public industriel et commercial chargé en outre de la recherche en sûreté nucléaire et en radioprotection, ainsi que d'autres missions propres. Modalités et ampleur du financement actuel Le financement de l'ensemble du dispositif fait appel à des ressources variées, avec des évolutions distinctes entre organismes : le budget de l'ASN s'élève à 75 M (exécution 2014) ; il est financé en totalité par des crédits budgétaires mais ceux-ci sont inscrits sur quatre programmes relevant de trois missions. Les crédits de paiement ouverts pour l'ASN ont augmenté de 25 % entre 2009 et 2014 et ses effectifs de 10 % (474 agents fin 2014) ; le budget de l'IRSN s'élève à 294 M (2014) ; son financement est plus diversifié puisque, si l'essentiel est assuré, à hauteur de 180 M, par trois programmes du budget général de l'État, 53 M proviennent d'une taxe affectée acquittée par les exploitants, 58 M de ressources propres et 2 M de subventions diverses. Le total de ces ressources a diminué de 7 % entre 2009 et 2014, période durant laquelle les effectifs sont restés stables (1 748 agents fin 2014). La comparaison du budget respectif des deux organismes doit cependant tenir compte, d'une part de ce qu'une partie des tâches de support (gestion du personnel notamment) de l'ASN est assurée par les ministères économiques et financiers, d'autre part de ce qu'une partie du budget de l'IRSN (83 M, soit un montant de même grandeur que le budget de l'ASN) correspond à l'appui technique que celui-ci fournit à l'ASN. Au total, l'ampleur de l'effort financier accordé par les pouvoirs publics au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection stricto sensu (hors recherche) a augmenté de 15 % de 2009 à 2014. Par ailleurs, une partie des exploitants nucléaires, soit ceux qui gèrent des INB (installations nucléaires de base), acquittent une « taxe INB », dont le produit est versé au budget de l'État, ainsi qu'une contribution additionnelle à cette « taxe INB » depuis 2011, dont le produit est affecté à l'IRSN. Les ressources résultant de cette double imposition, soit 630 M en 2014, ont été multipliées par 1,7 depuis 2009, si bien que l'écart entre les sommes acquittées par les exploitants d'installations nucléaires et celles consacrées par les pouvoirs publics au contrôle de la sûreté nucléaire (163 M hors crédits de recherche) a cru de manière importante. Aucun document ne présente actuellement une synthèse de ces différents financements. Des efforts sont donc nécessaires pour apprécier pleinement l'effort financier fait par la puissance publique en faveur du contrôle de la sûreté nucléaire et la participation des exploitants. Cette carence a été relevée récemment par la Cour des Comptes dans son rapport sur les coûts de la filière nucléaire de 2012 et par le sénateur Michel Berson dans un rapport de 2014. Il est en conséquence souhaitable que les parlementaires disposent chaque année, lors de la discussion du projet de loi de finances, d'un récapitulatif de l'ensemble des financements apportés au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Le jaune budgétaire existant sur la protection de la nature et de l'environnement sera complété en ce sens sous la forme d'un encadré présentant, sur la base des chiffrages du présent rapport, un tableau dédié au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Opportunité de créer une taxe affectée à l'ASN Dans son rapport de 2014, le sénateur Michel Berson propose « la création d'une contribution de sûreté et de transparence nucléaire (CSTN) perçue par l'ASN et acquittée par les exploitants d'installations nucléaires, dont le produit serait plafonné et l'excédent reversé au budget de l'État ». La réalisation de cette réforme pourrait se faire selon diverses modalités : la taxe pourrait, soit s'ajouter au financement budgétaire actuel, soit s'y substituer, en tout ou en partie ; l'affectation à l'ASN du produit d'une taxe pourrait se faire, soit par création d'une taxe nouvelle, soit par affectation d'une partie du produit de l'actuelle taxe INB. L'hypothèse selon laquelle l'ASN serait financée à la fois par des crédits budgétaires et par une taxe a été écartée par les inspecteurs généraux car il en résulterait une complexité supplémentaire de mécanismes de financement déjà peu lisibles. L'instauration d'une telle taxe, se substituant au financement budgétaire actuel, présenterait certes l'avantage de la simplification. Elle faciliterait la discussion, au Parlement, sur les moyens à allouer à l'ASN pour le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (l'appui technique apporté par l'IRSN ne serait cependant pas concerné). Cependant, une telle réforme présenterait plusieurs difficultés importantes. Elle ne serait en effet possible qu'à la condition de doter l'ASN de la personnalité morale, c'est-à-dire de transformer son statut actuel d'autorité administrative indépendante (AAI) en celui d'autorité publique indépendante (API). Il en résulterait plusieurs inconvénients : l'ASN serait désormais responsable juridiquement, ce qui, compte tenu des enjeux en termes de responsabilité financière du nucléaire, conduirait à doter son budget en conséquence, même si elle conserverait une garantie de fait de l'État pour les risques majeurs ; il ne serait plus juridiquement possible pour l'ASN d'accueillir des fonctionnaires en position normale d'activité, sauf si un texte législatif le prévoyait explicitement. En revanche, le statut d'API ne permettrait d'échapper ni aux contraintes en matière d'emplois (un plafond d'emplois demeurerait applicable), ni de crédits (le taux de la taxe serait voté par le Parlement et les dotations financées par cette dernière demeureraient incluses dans la norme budgétaire). Par ailleurs, il serait difficile de défendre que les assujettis à la taxe ne soient, comme actuellement, que les exploitants d'INB ; l'assiette devrait être étendue à l'ensemble des bénéficiaires des interventions de l'ASN, en particulier les exploitants du nucléaire de proximité (industriels et professionnels de santé qui utilisent des rayonnements ionisants ou des matières radioactives et sont de plus en plus nombreux). Enfin, l'existence d'une taxe ne présenterait pas d'avantage du point de vue de la gestion de l'organisme ou de son efficience. Au regard de ces inconvénients et difficultés, les avantages résultant de la création d'une taxe ne justifient de déroger ni au principe d'universalité budgétaire, ni à la volonté des pouvoirs publics de lutter contre les différentes modalités de débudgétisation des dépenses publiques. Enfin, il convient de s'interroger en opportunité sur le maintien, dans le budget de l'IRSN, des dotations servant à financer les expertises réalisées pour l'ASN. Inscrire à moyen terme ces dotations dans le budget de l'ASN permettrait à cette dernière de mieux apprécier les moyens nécessaires à la satisfaction de ses demandes, de mieux hiérarchiser ces dernières en fonction des enjeux, et clarifierait le financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection stricto sensu. Un tel transfert de ces crédits d'expertise entraînerait néanmoins des conséquences importantes sur la gouvernance d'ensemble du dispositif. Cette solution, qui dépasse la problématique budgétaire et ne serait pas réalisable à court terme, nécessite donc de mener en amont des actions préalables et une réflexion complémentaire. SOMMAIRE 1. LES CIRCUITS DE FINANCEMENT DE L'ASN ET DE L'IRSN SONT MULTIPLES ......................1 1.1. Le financement du dispositif de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection assuré par l'ASN et l'IRSN........................................................................................... 1 1.1.1. Le financement de l'ASN est assuré en totalité par des crédits budgétaires émanant de plusieurs programmes et missions ........................................................................ 1 1.1.2. Le financement de l'IRSN relève à la fois de crédits budgétaires, de recettes issues d'une taxe affectée et de ressources propres à l'établissement ............................ 3 1.1.3. Aucun document budgétaire ne présente de synthèse du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection qui permettrait d'identifier aisément la totalité des ressources qui y sont consacrées............................ 8 1.2. Les ressources humaines et financières consacrées à l'ASN ont connu une hausse sensible depuis 2009, qui témoigne, jusque sur l'actuel triennal, de l'effort des pouvoirs publics dans un contexte de maîtrise des dépenses............................... 9 1.2.1. Les crédits de paiement directement dédiés à l'ASN ont augmenté de 25 % entre 2009 et 2014.................................................................................................................................. 9 1.2.2. La hausse des dépenses de personnel de l'ASN constitue la cause principale de l'augmentation de son budget sur la période étudiée ................................................... 10 1.3. Le budget de l'IRSN a diminué et ses effectifs sont restés stables sur la période 2009-2014....................................................................................................................................................... 11 1.3.1. Le budget de l'IRSN a baissé de 7 % entre 2009 et 2014, avec cependant des évolutions contrastées suivant la nature de ses ressources...................................... 11 1.3.2. Les emplois rémunérés par l'IRSN sont restés relativement stables alors que ses dépenses de personnel ont connu une augmentation sensible depuis 2009 ............................................................................................................................................. 14 1.4. Le montant et la dynamique des ressources fléchées vers le financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection varient sensiblement en fonction du périmètre retenu pour leur définition........................................................................ 15 1.4.1. Selon une acception stricte excluant les activités de recherche de l'IRSN, les ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont augmenté de 15 % entre 2009 et 2014, atteignant 163 M en 2014........................................................................................... 15 1.4.2. Dans une acception plus large intégrant les activités de recherche de l'IRSN, les ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont baissé de 8 % par rapport à 2009, atteignant 273 M en 2014 ............................................................................................................. 16 1.4.3. Au sein de l'IRSN, l'effet d'éviction résultant de la légère hausse des moyens dédiés à l'appui de l'ASN pèse sur le financement de ses activités de recherche............................................................................................................................................ 17 2. SI DES MODALITES DE FINANCEMENT ALTERNATIVES, RECOURANT A DES RECETTES DEDIEES, EXISTENT A L'ETRANGER ET EN FRANCE, LEUR TRANSPOSITION A L'ASN PARAIT DEVOIR ETRE ECARTEE................................................... 18 2.1. Plusieurs autorités de sûreté nucléaire étrangères ont mis en place un système de redevances ................................................................................................................................................ 18 2.2. Certaines autorités de régulation françaises ayant des missions de sûreté à l'instar de l'ASN sont majoritairement financées par une taxe affectée................................ 19 2.2.1. Dans le domaine aérien, le contrôle est effectué au sein de la direction générale de l'aviation civile ............................................................................................................. 19 2.2.2. Dans le domaine ferroviaire, le contrôle est effectué par l'établissement public de sécurité ferroviaire .......................................................................................................... 20 2.3. Si le financement de l'ASN par une taxe affectée pourrait en améliorer la lisibilité, une telle réforme, qui n'améliorerait pas l'efficience du dispositif, n'est pour autant pas souhaitable .................................................................................................................... 21 2.3.1. L'affectation d'une taxe à l'ASN serait théoriquement envisageable mais nécessiterait de traiter certains sujets juridiques et fiscaux, tout en étant neutre sur le plan de l'efficacité économique par rapport à un financement budgétaire................................................................................................................................................ 23 2.3.2. L'affectation d'une taxe à l'ASN, bien qu'envisageable théoriquement, irait à l'encontre de la volonté réaffirmée par le gouvernement de restreindre la pratique du recours à l'affectation en même temps que son intérêt....................... 28 3. UNE SIMPLIFICATION DES CIRCUITS DE FINANCEMENT DU DISPOSITIF DU CONTROLE DE LA SURETE NUCLEAIRE ET DE LA RADIOPROTECTION PERMETTRAIT D'EN AMELIORER LA LISIBILITE ET L'EFFICACITE..................................... 31 3.1. Une présentation plus claire dans les documents budgétaires des ressources publiques dédiées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection clarifierait la vision de leur financement ........................................................................................... 31 3.2. Le transfert vers l'ASN des crédits d'expertise de l'IRSN pourrait permettre à moyen terme de corriger certains dysfonctionnements du système dual et de gagner en efficience, mais aurait des impacts d'ampleur qu'il convient de bien mesurer auparavant.................................................................................................................................... 31 1 1. Les circuits de financement de l'ASN et de l'IRSN sont multiples 1.1. Le financement du dispositif de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection assuré par l'ASN et l'IRSN 1.1.1. Le financement de l'ASN est assuré en totalité par des crédits budgétaires émanant de plusieurs programmes et missions Le budget de l'autorité de sûreté nucléaire (ASN), égal en exécution à 75,4 M en 2014, repose sur quatre programmes appartenant à trois missions différentes : le programme 181 « prévention des risques » de la mission « écologie, développement et aménagement durables », qui couvre les dépenses de personnel ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'intervention. Le financement de l'ASN par l'intermédiaire de ce programme correspond à l'action n° 09 « contrôle de la sûreté et de la radioprotection »1. En 2014, le montant de cette action a atteint en exécution 49,1 M, soit 65 % du budget exécuté par l'ASN ; le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement durable et de la mer » de la même mission, au titre des dépenses de fonctionnement des onze divisions territoriales de l'ASN autres que celles prises en compte sur le programme 181. En effet, une partie des crédits de fonctionnement des divisions territoriales de l'ASN, hébergées par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui relevaient du programme 217 jusqu'en 2011, a été intégrée, en 2012, au programme 181. Ces crédits correspondent aux dépenses de fonctionnement « directes et identifiables » des onze divisions territoriales de l'ASN, selon cette dernière. En 2014, le montant des crédits exécutés sur le programme 217 a été de 13,4 M, soit 18 % du budget exécuté par l'ASN ; le programme 218 « conduite et pilotage des politiques économiques et financières » de la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines », au titre des tâches administratives déléguées par l'ASN aux ministères économiques et financiers. L'ASN a en effet conclu avec les ministères économiques et financiers une convention de prestation de services signée le 2 juillet 2010 et une convention de gestion en matière de ressources humaines établie le 10 novembre 2010. Ces prestations, financées par transfert de crédits du programme 181 au programme 218, comprennent la gestion de la paie des personnels de l'ASN ainsi que certaines dépenses de fonctionnement de cette dernière : cadre de vie (fournitures de bureau, frais de déplacement, de représentation, parc automobile), immobilier (bail du siège de l'ASN, loyers, taxes, charges locatives et fluides) et ressources humaines (formation continue et prestations d'action sociale). En 2014, le montant des crédits exécutés sur ce programme a été de 11,7 M2, soit 15 % du budget exécuté par l'ASN ; 1 L'action n° 09 « contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » du programme 181 vise à « assurer la protection des travailleurs, des patients, du public et de l'environnement contre les risques liés aux activités nucléaires » à travers le contrôle par l'ASN « des installations et activités mettant en oeuvre ou utilisant des rayonnements ionisants (installations nucléaires de base, transports des matières radioactives, gestion des déchets radioactifs, installations médicales, installations de recherche...) ». Source : présentation stratégique du projet annuel de performances du programme pour l'année 2015. 2 Ce montant tient compte des crédits transférés par le programme 181 (5,5 M) et du montant des crédits toujours inscrits sur le programme 218 (6,2 M). -1- 2 le programme 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « direction de l'action du gouvernement », au titre des loyers et charges immobilières des divisions territoriales de l'ASN. En 2014, le montant des crédits exécutés sur le programme 333 a été de 1,2 M, soit 2 % du budget exécuté par l'ASN. Graphique 1 : Ventilation de l'exécution budgétaire des crédits de l'ASN par programmes en 2014 Source : Note de bilan d'exécution budgétaire de l'ASN pour l'année 2014. Toutefois, ces crédits ne couvrent pas tous les besoins de l'ASN. Ainsi, les expertises techniques indispensables à son action sont financées sur des ressources inscrites au budget de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), pour partie d'origine budgétaire, pour partie venant d'une taxe affectée (cf. partie 1.1.2). Le montant de ces ressources a représenté 82,5 M en 2014, soit 1,1 fois le budget de l'ASN en exécution la même année. -2- 3 1.1.2. Le financement de l'IRSN relève à la fois de crédits budgétaires, de recettes issues d'une taxe affectée et de ressources propres à l'établissement En 2014, le budget de l'IRSN représentait 293,8 M et provenait : en premier lieu, pour 60 % de ses ressources, soit 180 M, de crédits budgétaires émanant de trois programmes : le programme 190, « recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission « recherche et enseignement supérieur ». La subvention accordée à l'IRSN pour charges de service public correspond à la sous-action 11.02 du programme 1903. Elle représentait 176,4 M en 2014, soit 98 % du montant de la dotation budgétaire allouée à l'IRSN. Cette subvention intervient au titre : des activités de recherche et des missions de service public de l'institut4 (110,6 M en 2014, soit 61 % des crédits budgétaires fléchés vers l'IRSN) ; de l'appui technique qu'il apporte à l'ASN5 (42,7 M en 2014, soit 24 % des crédits budgétaires octroyés à l'IRSN) ; de ses missions de sûreté nucléaire et de radioprotection des activités de défense, de contrôle des matières nucléaires et de protection contre la malveillance6 (19,7 M en 2014, soit 11 % du montant de la dotation budgétaire allouée à l'IRSN) ; de l'appui technique qu'il apporte aux pouvoirs publics7 (3,4 M en 2014, soit moins de 2 % du montant de la dotation budgétaire allouée à l'IRSN) ; 3 L'action n°11 « recherche dans le domaine des risques » englobe également la sous-action 11.01 relative aux subventions de l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS). « Les programmes de recherche mis en oeuvre par l'IRSN visent principalement la réduction de la sensibilité des installations aux différents risques pouvant les affecter, la compréhension des phénomènes qui peuvent être à l'origine d'accidents majeurs, l'amélioration de l'efficacité des parades envisageables, le développement des connaissances qui sous-tendent le cadre des actions de protection, et la mise au point des techniques et outils opérationnels dont l'institut a besoin pour remplir ses missions (métrologie des rayonnements ionisants, bases de données, outils de calcul et de modélisation...) ». Source : rapport annuel de performances du programme 190 pour l'année 2014. « Les activités menées par l'IRSN dans le cadre de l'appui technique qu'il apporte à l'autorité de sûreté nucléaire concernent la sûreté et la radioprotection des réacteurs, des usines du cycle du combustible, des laboratoires et installations de recherche, des opérations de démantèlement et de gestion des déchets radioactifs. L'IRSN examine les justifications présentées par les exploitants dans le cadre des modifications envisagées de leurs installations et de leurs pratiques d'exploitation ainsi que des évolutions des organisations qu'ils mettent en oeuvre ; apporte un soutien dans l'élaboration de la réglementation ainsi que dans l'accompagnement d'inspection ou de relations à l'international. Ces activités d'appui à l'ASN couvrent également les domaines de la radioprotection de l'homme et de l'environnement ainsi que la gestion des situations d'urgence radiologique ou nucléaire et post accidentelles » : source précitée. 6 « L'IRSN fournit un appui technique au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense (DSND), au haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, au haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère chargé de l'industrie ainsi qu'au comité technique Euratom » : source précitée. 5 4 « L'appui aux pouvoirs publics couvre des activités relevant du domaine de l'environnement, de la gestion des situations d'urgence et de la protection des travailleurs. Ces activités font l'objet de programmes annuels liant l'IRSN aux directions ministérielles concernées » : source précitée. 7 -3- 4 le programme 212 « soutien de la politique de la défense » de la mission « défense », afin de financer les expertises réalisées par l'IRSN dans le domaine du nucléaire de défense, notamment au profit du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense (DSND). Les crédits fléchés vers l'IRSN par l'intermédiaire du programme 212 représentaient 3,5 M en 2014, soit moins de 2 % des crédits budgétaires octroyés à l'IRSN ; le programme 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », au titre des subventions aux opérateurs (0,2 M en 2014, soit moins de 0,1 % des crédits budgétaires alloués à l'IRSN) ; en deuxième lieu, pour 18 % de son budget exécuté, soit 53,0 M en 2014, d'une taxe affectée, dite « contribution additionnelle due par les exploitants des installations nucléaires de base (INB)8 », créée par l'article 96 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010. 8 Les installations nucléaires de base (INB), définies à l'article 28 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, désignent : les réacteurs nucléaires ; les installations, répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État, de préparation, d'enrichissement, de fabrication, de traitement ou d'entreposage de combustibles nucléaires ou de traitement, d'entreposage ou de stockage de déchets radioactifs ; les installations contenant des substances radioactives ou fissiles et répondant à des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État ; les accélérateurs de particules. -4- 5 Encadré 1 : Modalités de calcul de la contribution additionnelle due par les exploitants d'INB Le régime de la contribution additionnelle perçue par l'IRSN est proche de celui de la « taxe INB » (cf. infra). Plus précisément, l'article 96 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 dispose que cette contribution est due par les exploitants d'INB à compter de l'autorisation de création de l'installation et jusqu'à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base. Le montant de cette contribution est déterminé, selon chaque catégorie d'installations, par application d'un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Les coefficients sont fixés par arrêté des ministres chargés du budget, de l'énergie et de l'écologie dans les limites indiquées dans le tableau ci-dessous, et permettent par leur ajustement de faire évoluer le montant du prélèvement. Ces coefficients doivent notamment tenir compte des besoins de financement pour l'instruction des dossiers de sûreté déposés par les exploitants d'installations nucléaires de base. Coefficients multiplicateurs appliqués en 2014 Catégories Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche Autres réacteurs Installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires Usines de fabrication de combustibles nucléaires Usines de traitement de combustibles irradiés Installations de traitement d'effluents liquides radioactifs et/ ou de traitement de déchets solides radioactifs Usines de conversion en hexafluorure d'uranium Autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives Installations destinées au stockage définitif de substances radioactives Installations destinées à l'entreposage temporaire de substances radioactives Irradiateur ou accélérateur de particules Sommes forfaitaires (en ) Coefficients multiplicateurs théoriques 380 000 1à2 1,85 300 000 150 000 145 000 145 000 250 000 1à2 1à2 1à2 1à2 1à2 1,00 1,00 1,70 1,00 1,70 145 000 1à2 1,00 145 000 1à2 1,00 145 000 1à2 1,00 100 000 1à2 1,00 100 000 20 000 1à2 1à2 1,00 1,00 -5- 6 Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche à l'arrêt définitif Laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l'utilisation de substances radioactives Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche à l'arrêt définitif Autres réacteurs à l'arrêt définitif 145 000 1à2 1,00 145 000 1à2 1,00 145 000 1à2 1,00 145 000 1à2 1,00 Parmi les exploitants assujettis, l'on peut distinguer trois grandes familles : les industriels de la filière électronucléaire (Électricité de France (EDF), Areva et les sociétés du groupe Areva) ; les industriels hors filière électronucléaire (Isotron, Ionisos, Cisbio) ; les opérateurs/organismes publics, voire internationaux, en grande partie financés sur fonds publics (commissariat à l'énergie atomique (CEA), grand accélérateur national d'ions lourds (Ganil), centre national de la recherche scientifique (CNRS), agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) et institut Laue-Langevin (Ill)). L'évolution, au fil des exercices, des coefficients et donc des montants exigibles s'est principalement portée sur les installations relevant de la filière électronucléaire (réacteurs électronucléaires et installations du cycle du combustible), qui constitue de loin le principal contributeur, à hauteur de 86 % des recettes totales de la taxe. S'agissant des marges résiduelles, il est à noter, d'une part, que leur montant est relativement faible (environ 3,5 M) et, d'autre part, qu'elles concernent principalement des opérateurs publics. Source : Loi de finances rectificative pour 2010. en troisième lieu, de ressources propres à hauteur de 58,5 M en 2014 correspondant : à 35,3 M de chiffre d'affaires issu des activités commerciales de l'institut. Le chiffre d'affaires se décompose en quatre principales catégories : les prestations sur catalogue, qui comprennent principalement les activités du laboratoire de dosimétrie de l'IRSN, les analyses de radio-toxicologie et les prestations de formation ; les contrats de cofinancement de recherche, avec principalement EDF, Areva et l'Union européenne ; les prestations spécifiques englobant les diverses prestations et études non cofinancées, réalisées pour le compte de Riskaudit9, du CEA, d'EDF et d'Areva ; la refacturation des personnels mis à disposition ; à 22,5 M de produits divers d'exploitation10; 9 Riskaudit est un groupement d'intérêt économique et environnemental (GIEE) créé en 1992 par l'IRSN et son homologue allemand, le GRS. -6- 7 pour le solde, à des produits financiers et exceptionnels. Les ressources propres représentaient donc 21 % des ressources totales de l'IRSN en 2014 ; enfin, de manière bien plus marginale, de subventions issues de collectivités territoriales et d'organismes publics, qui proviennent en quasi-totalité de l'agence nationale de recherche (ANR) au titre du programme des investissements d'avenir pour le « nucléaire de demain » (2,3 M en 2014, soit moins de 1 % des ressources de l'IRSN). Graphique 2 : Ventilation des ressources de l'IRSN en 2014 Source : IRSN, direction du budget. Les ressources de l'IRSN ne sont cependant pas employées exclusivement sur ses missions de sûreté et de radioprotection, même si le cumul des dépenses réalisées en 2014 au titre de ces deux activités représentait 85 % du total. Tableau 1 : Ventilation des dépenses réalisées de l'IRSN en 2014 par missions Missions Sûreté Sécurité et non-prolifération Radioprotection de l'homme et de l'environnement Crise et post-accidentel Communication et information du public Partenariats et animation scientifique et technique Autres Source : IRSN. Pourcentage des dépenses réalisées par mission par rapport au total des dépenses 64 % 4% 21 % 3% 3% 4% 1% 10 Il s'agit de reprises sur amortissements et provisions, correspondant notamment à la quote-part de subvention d'investissement virée au compte de résultat de l'institut. -7- 8 1.1.3. Aucun document budgétaire ne présente de synthèse du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection qui permettrait d'identifier aisément la totalité des ressources qui y sont consacrées Les ressources publiques allouées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection son plurielles : ces ressources ne sont pas exclusivement budgétaires, mais comprennent également des recettes para-fiscales, ce qui complexifie par nature leur appréhension d'ensemble ; aucun programme ou mission ne regroupe l'ensemble des crédits budgétaires alloués à cette politique publique, ces derniers étant dispersés au sein de programmes et de missions distincts ; par ailleurs, les crédits concernés n'émargent à aucun programme donné dans son intégralité, mais à des actions ou volets bien spécifiques de ces derniers, ce qui rend peu aisée la rapide identification des crédits dans leur totalité et nécessite des retraitements ; dans le cas précis des crédits d'expertise de l'IRSN destinés à l'appui technique de l'ASN, la distinction entre le gestionnaire de ces crédits sur le plan budgétaire (IRSN) et l'organisme qui en effectue la maîtrise réelle (ASN) constitue un facteur de complexité supplémentaire dans la bonne définition du périmètre des ressources respectives de l'autorité et de l'institut ; enfin, aucun document budgétaire ne synthétise l'ensemble des ressources publiques dédiées à cette politique. Les efforts nécessaires pour aboutir à la vision du financement consacré au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont été soulevés dans deux rapports récents : le rapport sur les coûts de la filière électronucléaire de la Cour des comptes de janvier 201211 ; le rapport d'information sur le financement public de la radioprotection et de la transparence nucléaire du sénateur Michel Berson de juin 201412. La difficulté à disposer aisément d'une vision d'ensemble du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection provient également du fait que la simple addition des budgets de l'ASN et de l'IRSN ne suffit pas à donner une image fidèle de ce financement. En effet, si la totalité des activités de l'ASN ont bien trait au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, l'IRSN cumule pour sa part plusieurs activités qui ne sont pas directement liées aux enjeux de sûreté analysés dans le cadre de ce document. Ainsi, d'une part, le périmètre des missions de l'IRSN intègre les activités et installations intéressant la défense, là où le présent document n'analyse que celles relevant de la seule sûreté du nucléaire civil. D'autre part, les activités de recherche de l'IRSN financées par l'intermédiaire de l'action 11.02 du programme 190 ne participent pas stricto sensu et dans leur intégralité à la mise en oeuvre de la politique de sûreté des installations nucléaires et radioactives. Elles concourent néanmoins, au moins en partie mais dans des proportions qui ne peuvent pas faire l'objet d'une quantification précise eu égard à l'intrication naturelle entre recherche fondamentale et recherche appliquée, à l'amélioration à moyen et long terme des connaissances en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. 11 « L'organisation budgétaire complexe [de l'ASN] mériterait d'être revue et simplifiée, comme de nombreux rapports l'ont déjà souligné ». 12 Voir les recommandations n°1 et n°5 du rapport : « faire figurer, dans la documentation budgétaire transmise au Parlement, le budget de l'ASN en coûts complets » (proposition n°1) ; « créer une annexe au projet de loi de finances de l'année ­ un « jaune budgétaire » ­ retraçant l'ensemble des financement publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence nucléaire, afin d'en faciliter la lisibilité politique » (proposition n°5). -8- 9 1.2. Les ressources humaines et financières consacrées à l'ASN ont connu une hausse sensible depuis 2009, qui témoigne, jusque sur l'actuel triennal, de l'effort des pouvoirs publics dans un contexte de maîtrise des dépenses 1.2.1. Les crédits de paiement directement dédiés à l'ASN ont augmenté de 25 % entre 2009 et 2014 En 2014, les crédits de paiement (CP) accordés à l'ASN en loi de finances initiale (LFI) atteignaient 80 M, contre 64 M en 2009, soit une hausse de 25 % sur la période. Le budget de l'ASN, calculé en crédits de paiement votés en LFI tous programmes cumulés, a ainsi connu une augmentation annuelle moyenne de 5 % sur la période 2009-2014. Tableau 2 : Évolution des crédits budgétaires votés en loi de finances initiale pour l'ASN par programmes sur la période 2009-2014 En M Programme 181 Programme 217 Programme 218 Programme 333 Total LFI 2009 48,4 9,5 6,2 64,1 LFI 2010 52,2 9,4 6,3 67,8 LFI 2011 51,9 9,8 6,3 67,9 LFI 2012 58,1 10,1 6,3 1,2 75,6 LFI 2013 58,4 13,4 6,3 1,2 79,2 LFI 2014 59,4 13,4 6,3 1,2 80,2 Variation TCAM 2009/2014 2009-2014 23 % 4% 41 % 8% 2% 0% 0% 25 % 5% Source : Direction du budgetf. Note : TCAM = taux de croissance annuel moyen. Le dynamisme de cette croissance résulte pour l'essentiel de celle des crédits émanant du programme 181 et dédiés à l'ASN. Ces derniers représentent en effet en moyenne 75 % du budget total accordé à l'ASN en LFI sur la période 2009-2014 et ont connu une hausse de 4 % en moyenne annuelle sur la même période. Graphique 3 : Évolution du budget de l'ASN par crédits de paiement votés en loi de finances initiale sur la période 2009-2014, par programmes budgétaires, hors appui technique de l'IRSN à l'ASN, en millions d'euros Source : Direction du budget. -9- 10 Ces évolutions sont du même ordre en intégrant au budget de l'ASN stricto sensu les ressources dont cette dernière bénéficie de la part de l'IRSN en appui technique, ressources provenant à la fois de crédits budgétaires du programme 190 et d'une partie de la contribution additionnelle sur les INB dédiée à l'IRSN. Ainsi, ces ressources cumulées ayant connu une augmentation de 13 % entre 2009 et 2014, étant passées de 73,0 M à 82,5 M, la hausse totale des ressources à disposition de l'ASN a été de 19 % sur cette période. 1.2.2. La hausse des dépenses de personnel de l'ASN constitue la cause principale de l'augmentation de son budget sur la période étudiée Les crédits budgétaires dédiés aux dépenses de personnel de l'ASN et financés par le programme 181, en incluant celles relatives aux salariés mis à disposition (cf. infra), et votés en LFI, sont passés de 36,3 M en 2009 à 40,7 M en 2014, soit une augmentation de 12 %. Cette augmentation des dépenses de personnel résulte pour l'essentiel de la hausse du nombre d'emplois rémunérés par l'ASN. Au 31 décembre 2014, les personnels sous plafond d'emplois représentaient 362 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 337 ETPT en 2009, soit une augmentation de 8 %, alors que le plafond des autorisations d'emplois voté en LFI passait sur la même période de 339 ETPT à 363 ETPT, soit une hausse de 7 %. Par ailleurs, conformément à l'article L. 592-12 du code de l'environnement, les moyens humains dont peut disposer l'ASN comprennent non seulement des personnels sous plafond d'emplois, mais également des personnels mis à disposition par des établissements publics13. Le plafond d'emplois de l'ASN ne tient pas compte du nombre d'agents ainsi mis à disposition par ces divers organismes14. En vertu de conventions de mise à disposition, l'ASN rembourse à ces organismes les rémunérations qu'ils ont versées aux agents mis à sa disposition15. Alors que 93 personnes physiques étaient mises à disposition de l'ASN en 2009, leur nombre était de 105 fin 2014, soit une hausse de 13 % sur la période. Tableau 3 : Évolution du personnel de l'ASN sur la période 2009-2014, par catégories Personnel Plafond d'emplois (en ETPT) Personnel sous plafond (en ETPT) Mises à disposition (en personnes physiques) Total (à titre indicatif : ETPT + personnes physiques) Source : Direction du budget, ASN. 2009 2010 2011 2012 339 337 93 430 361 345 85 430 361 358 83 441 361 362 102 464 2013 2014 363 361 104 465 Variation 20092014 363 7% 362 7% 105 13 % 467 9% En 2014, les organismes étaient les suivants : le CEA, l'IRSN, l'Andra, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Val d'Oise et l'assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP). 14 13 Les agents travaillant dans les opérateurs de l'État peuvent être décomptés de trois manières différentes : dans le cas le plus classique, les agents sont sous plafond d'emplois de l'opérateur (« titre 3 ») ; dans certains établissements, il arrive que certains emplois soient des mises à disposition de l'État ; les agents sont ainsi décomptés sous plafond d'emplois ministériel (« titre 2 ») ; enfin, les emplois issus d'un contrat ou d'une convention à durée limitée passée dans le cadre d'un appel d'offre ou d'un appel à projet, le tout financé par des ressources propres d'origine publique, sont comptabilisés comme des emplois hors plafond. Les crédits relatifs aux remboursements de ces conventions sont budgétés en dépenses de personnel (titre 2) mais exécutés de manière comptable sur les dépenses de fonctionnement (titre 3). À cet effet, l'ASN procède en cours de gestion à un mouvement de fongibilité asymétrique afin de positionner ces crédits sur le titre 3. 15 - 10 - 11 Le nombre d'emplois rémunérés par l'ASN continuera à croître pendant les prochaines années. Un renforcement des effectifs de l'ASN a en effet déjà été décidé dans le cadre des arbitrages réalisés pour le projet de loi de finances (PLF) pour l'année 2015, à hauteur de 30 ETP sur le triennal 2015-2017, à raison de 10 ETP par an, avec un maintien des crédits de fonctionnement de l'organisme. 1.3. Le budget de l'IRSN a diminué et ses effectifs sont restés stables sur la période 20092014 Le budget de l'IRSN a baissé de 7 % entre 2009 et 2014, avec cependant des évolutions contrastées suivant la nature de ses ressources 1.3.1. Le budget de l'IRSN est passé de 315,0 M en 2008 à 293,8 M en 2014, soit une baisse de 7 % et un taux de croissance annuel moyen de ses ressources de - 1 % sur la période étudiée. Tableau 4 : Évolution du budget de l'IRSN sur la période 2009-2014 En M Programme 190, sous-action 11.02 dont recherche dont appui technique aux pouvoirs publics dont appui technique à l'ASN dont sûreté nucléaire des activités de défense 2009 237,4 155,0 4,0 73,0 20,0 2010 243,8 157,8 4,2 74,4 19,4 2011 210,8 133,4 4,2 45,5 18,6 2012 202,0 135,2 3,7 44,6 18,6 2013 199,3 135,6 3,8 41,5 18,4 2014 176,4 110,6 3,4 42,7 19,7 Variation TCAM 20092009-2014* 2014* - 26 % - 29 % - 15 % - 42 % -2% -6% -6% -3% -9% 0% Programme 212 Programme 217 Contribution additionnelle due par les exploitants d'INB dont partie dédiée à l'appui à l'ASN 3,1 0,0 - 3,4 0,0 - 3,4 0,1 33,4 33,0 3,5 0,2 48,2 37,6 3,4 0,0 53,0 39,8 3,5 0,2 53,0 39,8 13 % 100 % 59 % 21 % 3% 0% 18 % 7% Ressources propres et autres dont chiffre d'affaires 55,8 37,7 58,8 39,2 63,2 36,2 69,4 36,1 66,5 35,8 58,5 35,3 5% -6% 1% -1% Subvention (collectivité territoriales et organismes publics) Total 4,1 315,0 1,4 1,4 1,2 1,1 2,3 - 44 % -7% 4% -1% 319,2 303,2 324,6 323,4 293,8 Source : Direction du budget, IRSN. * Pour la contribution additionnelle sur les INB et la part de cette contribution dédiée à l'appui de l'ASN, la variation exprimée en pourcentage et le TCAM ont été calculés sur la période 2011-2014, étant donné que cette taxe est entrée en vigueur pour la première fois en 2011. - 11 - 12 Graphique 4 : Ventilation du financement de l'IRSN par emplois sur la période 2009-2014 (en M) Source : Direction du budget, IRSN. Les crédits budgétaires dédiés à l'IRSN ont connu des évolutions contrastées sur la période étudiée suivant leur programme de rattachement, si bien que la structure du financement de l'institut a été profondément modifiée pendant la période récente : les crédits du programme 212 ont légèrement augmenté entre 2009 et 2014, passant de 3,1 M à 3,5 M, soit une hausse de 8,0 % ; les crédits budgétaires fléchés vers l'IRSN par l'intermédiaire de l'action 11.02 du programme 190 ont décru sur la période 2009-2014. Ils représentaient 237,4 M en 2009 contre 176,4 M en 2014, soit une baisse de 26 %. Les différents volets de cette action n'ont cependant pas évolué de façon homogène : les crédits du volet « recherche et mission de service public » ont très fortement diminué sur la période : leur baisse a été très forte entre 2009 et 2014, leur montant étant passé de 155,0 M à 110,6 M, soit une diminution de 29 % ; les crédits du volet « appui technique aux pouvoirs publics » ont légèrement diminué sur la période : ils représentaient 3,4 M en 2014 contre 4,0 M, soit une baisse de 15 % ; les crédits du volet « sûreté nucléaire et activités de défense » sont restés quasi constants sur la période (20,0 M en 2009 et 19,7 M en 2014) ; les crédits du volet « appui technique à l'ASN » ont connu une très forte baisse sur la période. Ils ont en effet diminué de 42 %, passant de 73,0 M à 42,7 M entre 2009 et 2014. Cette baisse est cependant plus que compensée par la mise en place et la dynamique de la contribution additionnelle sur les INB en vigueur depuis 2011 et de sa part fléchée vers l'appui technique à l'ASN. - 12 - 13 En effet, si ces crédits d'appui technique à l'ASN ont bien diminué de près de la moitié de leur montant entre 2009 et 2014, c'est-à-dire de 30 M, la quote-part issue de la contribution additionnelle précitée fléchée directement vers l'ASN a représenté 40 M en 2014. Ainsi, l'ensemble des ressources de l'IRSN dédiées à l'appui technique à l'ASN a crû en moyenne de 3 % par an, passant de 73,0 M en 2009 à 82,5 M en 2014, soit une augmentation de 13 % sur la période. Tableau 5 : Évolution des ressources de l'IRSN dédiées à son rôle d'appui technique à l'ASN sur la période 2009-2014 En M Appui technique à l'ASN financé par le programme 190 Partie de la contribution additionnelle sur les INB dédiée à l'appui ASN Total 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Variation 2009-2014* - 42 % TCAM 20092014* -9% 73,0 74,4 45,5 44,6 41,5 42,7 73,0 74,4 33,0 78,5 37,6 82,2 39,8 81,3 39,8 82,5 21 % 13 % 7% 3% Source : Direction du budget. * Pour la partie de la contribution additionnelle sur les INB à l'appui de l'ASN, la variation exprimée en pourcentage et le TCAM ont été calculés sur la période 2011-2014, étant donné que cette taxe est entrée en vigueur pour la première fois en 2011. Toutefois, la partie de la contribution additionnelle sur les INB dédiée à l'appui technique à l'ASN par l'IRSN a connu une croissance moins dynamique que la ressource totale générée par cette contribution : l'appui donné par l'IRSN à l'ASN n'a, par conséquent, pas bénéficié totalement du dynamisme de la nouvelle ressource. Graphique 5 : Ventilation des ressources de l'IRSN dédiées à son rôle d'appui technique à l'ASN sur la période 2009-2014 (en M), par nature de financement Source : Direction du budget. - 13 - 14 Les ressources propres de l'institut, pour leur part, ont connu une augmentation modérée sur la période, passant de 55,8 M en 2009 à 58,5 M en 2014, soit une hausse de 5 %. Le montant de ces ressources a commencé par croître jusqu'en 2012, année pendant laquelle il a atteint 69,4 M, puis a décru ensuite. Le chiffre d'affaires de l'IRSN, faisant partie des ressources propres, connaît également une baisse constante depuis 2010, année où il s'élevait à 39,2 M, pour ne plus représenter que 35,3 M. La difficulté de l'IRSN à maintenir son niveau de chiffre d'affaires de 2010 s'explique principalement par la conjoncture macroéconomique, la crise économique ayant limité le nombre et le montant des commandes passées à l'IRSN. Enfin, il convient de remarquer que l'évolution de la structure des dépenses réalisées par l'IRSN par activités a globalement suivi celle de la ventilation des ressources dédiées par grandes missions de l'institut. Toutefois, le raisonnement par emplois témoigne d'une moindre baisse des dépenses réalisées de manière effective en matière de recherche que celle qui apparaît en s'intéressant exclusivement aux financements publics dédiés à cette activité entre 2009 et 2014 (­ 16 % dans le premier cas contre ­ 29 % dans le second). Tableau 6 : Évolution des dépenses réalisées par l'IRSN sur la période 2009-2014 par grands types d'activités En M Appui technique à l'ASN Appui technique aux pouvoirs publics Appui aux autorités de sécurité et de défense Recherche Missions réglementaires d'intérêt public Prestations (France et international) Source : IRSN. 2009 73,7 3,8 23,1 139,2 37,8 24,1 2010 74,8 4,1 22,8 134,5 50,6 26,1 2011 75,5 4,2 22,1 113,3 40 26,9 2012 82,6 3,6 22,2 124,1 47,5 25 2013 81,2 3,8 21,9 116,5 45,3 26,1 2014 80,8 3,3 23,3 116,4 44,6 22,8 Variation 2009-2014 10 % - 13 % 1% - 16 % 18 % -5% 1.3.2. Les emplois rémunérés par l'IRSN sont restés relativement stables Les dépenses de personnel de l'IRSN ont augmenté de 11 % entre 2009 et 2014 alors que le nombre d'emplois rémunérés par l'institut restait stable sur la période. Les facteurs sont : augmentations liées aux charges sociales (4,6 % des 11 % observés), au supplément familial et aux indemnisations chômage (1,2 %), remplacement de 38 ETP de postes non-cadres en postes cadres (1,2 %), évolution de la pyramide des âges (41,3 ans en 2009 contre 43,6 en 2014) notamment. - 14 - 15 Tableau 7 : Évolutions du nombre d'emplois rémunérés par l'IRSN et des dépenses de personnel associées sur la période 2009-2014 2009 Emplois rémunérés par l'IRSN (ETP) Sous plafond (ETP) Hors plafond (ETP) Dépenses de personnel totales (en M) Source : Direction du budget. 2010 1 676 1 666 10 124,2 2011 1 642 1629 13 131,2 2012 1 686 1 627 59 126,7 2013 1 703 1 657 46 133,1 2014 1 665 1 608 57 133,4 Variation 2009-2014 0% -3% 1 040 % 11 % 1 669 1 664 5 120,0 Au 31 décembre 2014, l'IRSN dénombrait 1 665 ETP, contre 1 669 en 2009. « Le plafond d'emplois 2014 de l'IRSN est en baisse de 36 ETP par rapport au plafond 2013 au titre du schéma d'emplois de l'établissement. Les projections initiales envisagées pour le triennal 2015-2017 étant de nouveau à la baisse, l'institut a dans un premier temps anticipé une réduction prévisible sur les années à venir, d'où un retard dans les recrutements expliquant la baisse du nombre d'ETP en fin d'année 2014 »16. Toutefois, la LFI pour 2015 comporte une augmentation du plafond d'emplois de l'IRSN de 18 ETP. 1.4. Le montant et la dynamique des ressources fléchées vers le financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection varient très sensiblement en fonction du périmètre retenu pour leur définition Pour calculer le montant total des ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, deux acceptions ont été retenues : la première retient comme périmètre les activités de contrôle de sûreté nucléaire et de radioprotection dans leur sens le plus strict, c'est-à-dire qu'elle exclut les missions de recherche de l'IRSN pour considérer uniquement ses activités d'appui technique à l'ASN et de soutien technique aux pouvoirs publics comme directement liées au contrôle de sûreté nucléaire et de radioprotection. Selon cette définition, l'ensemble des ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection regroupe, pour l'ASN, la totalité de sa dotation budgétaire, et, pour l'IRSN, les volets « appui technique à l'ASN » et « appui technique aux pouvoirs publics » de l'action 11.02 du programme 190, ainsi que la partie de la contribution additionnelle sur les INB dédiée à l'appui technique à l'ASN ; la seconde retient un périmètre plus large de ces activités en y incluant les activités de recherche de l'IRSN. Les ressources cohérentes avec cette définition correspondent à la somme de celles découlant de la première acception et de la dotation budgétaire du volet « activités de recherche et missions de service public » de l'action 11.02 du programme 190. 1.4.1. Selon une acception stricte excluant les activités de recherche de l'IRSN, les ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont augmenté de 15 % entre 2009 et 2014, atteignant 163 M en 2014 Les ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont crû de 15 % sur la période 2009-2014, passant de 141,1 M en 2009 à 162,7 M en 2014, en excluant de ce calcul les activités de recherche de l'IRSN. 16 RAP du programme 190. - 15 - 16 Tableau 8 : Évolution des ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection entre 2009 et 2014 (définition excluant les activités de recherche de l'IRSN) En M ASN Appui technique aux pouvoirs publics Appui technique à l'ASN Partie de la contribution additionnelle dédiée à l'appui à l'ASN Total 2009 64,1 4,0 73,0 2010 65,4 4,1 74,4 2011 66,8 4,2 45,5 2012 72,3 3,7 44,6 2013 79,9 3,8 41,5 2014 76,8 3,4 42,7 12 % 141,1 33,0 37,6 39,8 39,8 162,7 15 % Variation 2009-2014 20 % IRSN 143,9 149,5 158,2 165,0 Source : Direction du budget. 1.4.2. Dans une acception plus large intégrant les activités de recherche de l'IRSN, les ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ont baissé de 8 % par rapport à 2009, atteignant 273 M en 2014 En incluant la totalité des missions de recherche de l'IRSN dans les activités de contrôle de sûreté nucléaire et de radioprotection (ce qui n'est toutefois vrai que pour une partie d'entre elles), les ressources ont décru de 8 % sur la période 2009-2014, leur montant total étant passé de 296,1 M en 2009 à 273,3 M en 2014. Tableau 9 : Évolution des ressources consacrées au financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection entre 2009 et 2014 (définition incluant les activités de recherche de l'IRSN) En M ASN Appui technique aux pouvoirs publics Appui technique à l'ASN IRSN Recherche et missions de service public Partie de la contribution additionnelle dédiée à l'appui à l'ASN Total Source : Direction du budget. 2009 64,1 4 73 155,0 0 296,1 2010 65,4 4,1 74,4 157,8 0 2011 66,8 4,2 45,5 133,4 33 2012 72,3 3,7 44,6 135,2 37,6 2013 79,9 3,8 41,5 135,6 39,8 2014 76,8 3,4 42,7 110,6 39,8 273,3 Variation 2009-2014 20 % - 15 % 301,7 282,9 293,4 300,6 -8% La baisse globale est constatée surtout en 2014, puisque le montant total de ces ressources a diminué de 27 M par rapport à 2013. Cette évolution s'explique par la baisse de 25 M des crédits budgétaires fléchés vers le volet « recherche et missions de service publics » de l'action 11.02 du programme 190 (110,6 M en 2014 contre 135,6 M en 2013). - 16 - 17 De la même manière, la baisse des crédits alloués au volet « recherche et mission de service publics » de l'IRSN explique que la part des ressources de l'ASN dans le montant total de ces ressources ait significativement augmenté en 2014. Surtout, dans ce dernier cas de figure, le périmètre retenu pour le budget de l'IRSN représente un poids prépondérant dans les ressources consacrées au contrôle du financement de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, avec 80 % du total. 1.4.3. Au sein de l'IRSN, l'effet d'éviction résultant de la légère hausse des moyens dédiés à l'appui de l'ASN pèse sur le financement de ses activités de recherche Les crédits dédiés aux actions 10 à 14 du programme 190 ont connu des évolutions contrastées. Tableau 10 : Évolution des crédits consacrés aux différentes actions du programme 190 sur la période 2010-2014 CP en M Action n°10 « recherche dans le domaine de l'énergie » Action n°11 « recherche dans le domaine des risques » Sous-action 11.01 relative aux subventions de l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) Sous-action 11.02 relative aux subventions de l'IRSN 2010 654,6 252,4 8,6 243,8 2011 647,8 218,8 8,0 210,8 2012 630,4 209,9 7,9 202,0 2013 624,6 207,0 7,8 199,3 2014 645,6 182,9 6,5 176,4 Variation 2010-2014 - 1,4 % - 27,5 % - 24,2 % - 27,6 % Action n°12 « recherche dans le domaine des transports, de la construction et de 112,6 111,5 107,7 108,4 105,9 l'aménagement » Action n°13 « recherche partenariale dans 61,8 57,6 47,8 27,2 34,5 le développement et l'aménagement durable » Action n°14 « recherche et 182,8 239,7 260,7 282,5 515,1 développement dans le domaine de l'aéronautique civile » Total 1 516,6 1 494,3 1 466,4 1 456,7 1 667,0 Source : Direction du budget. - 5,9 % - 44,2 % 181,7 % 9,9 % Les crédits de la sous-action 11.02 « recherche et mission de service public » du programme ont diminué entre 2010 et 2014, leur montant étant passé de 243,8 M à 176,4 M, soit une diminution de 29 %. Cette baisse résulte des arbitrages visant à, d'une part, augmenter les moyens affectés à l'appui à l'ASN (de 73,0 M en 2009 à 82,5 M en 2014), d'autre part, infléchir les ressources totales accordées à l'IRSN toutes sources de financement confondues (- 7 % sur la période). - 17 - 18 2. Si des modalités de financement alternatives, recourant à des recettes dédiées, existent à l'étranger et en France, leur transposition à l'ASN paraît devoir être écartée 2.1. Plusieurs autorités de sûreté nucléaire étrangères ont mis en place un système de redevances Les réponses au questionnaire envoyé au réseau des conseillers nucléaires du CEA placés auprès des ambassades témoignent de l'existence de modes de financement pratiqués par certains pays basés sur un système de redevances pour services rendus payés par les exploitants à l'autorité en charge de la sûreté nucléaire, sur lequel viennent se greffer, mais de manière résiduelle, des subventions publiques. Ainsi : en Finlande, l'autorité de régulation, STUK, était financée à 55 % en 2014 par des redevances perçues directement auprès des exploitants, dites « frais de surveillance de la sûreté », à hauteur de 22,7 M pour l'année considérée. Les montants prélevés, pour chaque acte de réglementation comme pour chaque inspection, dépendent d'un coefficient forfaitaire par acte appliqué au nombre de jours/hommes affecté à ce dernier. Il convient de noter que le restant du budget de STUK provient en majorité d'une subvention de son ministère de tutelle, à savoir le ministère des affaires sociales et de la santé. Il n'existe ainsi aucune taxe perçue auprès des exploitants, qui ne s'acquittent que du système de redevances ainsi évoqué : la question de la création d'une taxe affectée à l'autorité de régulation n'a jamais été envisagée, selon la direction générale de STUK auditionnée lors d'un déplacement en Finlande. Par ailleurs, l'existence de ce mécanisme de redevance, prévu par la législation, ne fait l'objet d'aucune critique au motif de ce qu'il irait à l'encontre du principe d'indépendance du régulateur ; en Angleterre, le système présente de très grandes similarités avec le dispositif retenu par la Finlande. Ainsi, les coûts de fonctionnement de l'autorité en charge de la sûreté nucléaire, l'ONR (office for nuclear regulation), sont récupérés auprès de l'industrie au travers d'une redevance payée mensuellement par les exploitants en fonction des interventions menées sur chaque site (un calcul des interventions en coût complet est effectué sur la base de déclarations mensuelles des inspecteurs). La législation permet à l'ONR de récupérer par ce biais 95 % de ses coûts : seule une partie très résiduelle de l'activité du régulateur ne peut pas être chargée aux exploitants. À ce titre, le budget opérationnel de l'ONR pour l'année 2014, égal à 59,3 M£, a été pris en charge par les exploitants à hauteur de 56,5 M£. Les 2,8 M£ restants ont été couverts par une subvention du DWP (department for work and pensions). À l'instar de STUK, l'ONR ne voit aucune limite à son indépendance dans ce système ; aux États-Unis, le schéma de financement de la NRC (nuclear regulatory commission) repose également sur une majorité de redevances payées à l'acte (930,7 M$ pour l'année 2014) et sur une part résiduelle assurée par des subventions publiques (125,2 M$ alloués par le Congrès pour la même année). La transposition d'un tel système de redevances à l'ASN pour financer en tout ou partie certaines de ses activités ne parait pas envisageable à court terme, pour deux raisons : d'abord, la viabilité d'une telle solution est conditionnée par des pré-requis techniques non remplis à ce stade, notamment l'existence d'une comptabilité analytique au sein de l'ASN. En l'absence d'un tel dispositif, la vérité des coûts complets résultant d'un acte donné ne saurait être avérée, ce qui fragiliserait fortement la mise en place d'un système de redevances et pourrait générer d'importants contentieux ; - 18 - 19 surtout, plusieurs facteurs spécifiques rendent difficiles une transposition de schémas de financement étrangers alternatifs sans adaptation préalable à ces spécificités : les choix organisationnels faits par la France en matière de structuration du secteur nucléaire et de sa régulation ; la crainte « culturelle », fondée ou non, sur l'atteinte à l'indépendance que pourrait faire peser pour un régulateur un financement direct par le secteur qu'il régule ; les contraintes juridiques, qu'elles soient de nature normative ou jurisprudentielle, définissant l'indépendance d'une autorité de régulation. Par conséquent, la faisabilité comme l'opportunité de la mise en place d'un système de redevances finançant partiellement l'ASN ne sont pas avérées à ce stade. Une analyse approfondie, notamment juridique, devrait impérativement être menée si ce choix était envisagé à moyen-long terme. 2.2. Certaines autorités de régulation françaises ayant des missions de sûreté à l'instar de l'ASN sont majoritairement financées par une taxe affectée Dans le domaine aérien, le contrôle est effectué au sein de la direction générale de l'aviation civile 2.2.1. Dans le secteur aérien, le contrôle de la sécurité17 aérienne est effectué par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC), qui relève de la direction générale de l'aviation civile (DGAC). La DSAC n'a pas de personnalité juridique propre, c'est un service à compétence nationale rattaché au directeur général de l'aviation civile. Elle exerce des missions définies par le décret n° 2008-1299 du 11 décembre 2008, soit directement par sa structure centrale ou ses structures territoriales (sept directions de la sécurité de l'aviation civile interrégionales existent en métropole), soit par le biais de délégations de service public confiées à divers organismes. Au total, environ 650 personnes travaillent pour le contrôle de la production, de la maintenance et de l'exploitation des activités aériennes. La plupart des orientations sont prises au niveau européen au sein de l'agence européenne de la sécurité aérienne (AESA18), la DSAC, comme ses homologues étrangers, étant chargée de les préparer de manière concertée, de les mettre en oeuvre et de les appliquer. 17 Dans le domaine aérien, c'est le terme « sécurité » qui est utilisé pour les problématiques équivalentes à celles de la « sûreté » dans le domaine nucléaire. 18 Aussi appelée European Aviation Safety Agency (EASA). - 19 - 20 Le financement de la DSAC est assuré dans le cadre du budget annexe qui retrace les actions concernant l'aviation civile exercées par la DGAC, le « budget annexe contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Il a pour origine, d'une part les redevances acquittées par les structures contrôlées par la DSAC, d'autre part et surtout la taxe de l'aviation civile (TAC), qui constitue l'une des ressources du BACEA. Les redevances sont calculées à partir de données issues de la comptabilité analytique de la DGAC, mais ne couvrent qu'environ le tiers des dépenses du contrôle ; l'essentiel est donc financé par la TAC, qui couvre d'autres dépenses que celles de la seule DSAC19. Issue de l'article 51 de la loi de finances pour 1999, la TAC est due par toute entreprise de transport aérien public, française ou étrangère, qui embarque des passagers ou du fret sur le territoire national. Les quotités de recettes de la TAC affectées respectivement au BACEA et au budget général sont déterminées par loi de finances, ce qui permet une lisibilité satisfaisante des modalités de financement de la sécurité aérienne. Pour ce qui concerne le contrôle de la sûreté/sécurité, le secteur aérien présente ainsi trois grandes différences par rapport au secteur nucléaire : l'organisme de contrôle demeure au sein de la structure ministérielle compétente pour le domaine aérien : le statut de service à compétence nationale emporte une autonomie beaucoup plus limitée que celui d'autorité indépendante ; depuis qu'il a été décidé, au début des années 80, de créer un budget annexe pour le secteur aérien, il est acquis que le secteur doit autofinancer l'ensemble des dépenses administratives qui le concernent, la croissance continue du trafic aérien garantissant jusqu'à présent la possibilité de faire face sans grande difficulté aux dépenses. La DGAC et le BACEA sont l'instrument d'une politique globale dont le contrôle, et la DSAC à qui il est confié, ne constituent qu'une facette parmi d'autres ; le nombre d'entités contrôlées et de contributeurs au financement de l'organe de contrôle est beaucoup plus élevé que dans le secteur nucléaire, en ne prenant en compte pour ce dernier que les exploitants d'INB. La situation du secteur aérien est donc différente de celle du secteur nucléaire et s'en inspirer risquerait d'être perçu comme une régression quant à l'autonomie de l'ASN. 2.2.2. Dans le domaine ferroviaire, le contrôle est effectué par l'établissement public de sécurité ferroviaire Dans le domaine ferroviaire, le contrôle de la sécurité20 ferroviaire est confié à l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF). Celui-ci a été créé par la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports ferroviaires, laquelle transposait dans le droit français la directive 2004/49/CE concernant la sécurité des chemins de fer communautaires. Son statut est celui d'établissement public administratif (EPA) placé sous la tutelle technique du ministre chargé des transports. Son plafond d'emplois s'élève à une centaine de personnes, le triennal prévoyant une légère diminution entre 2015 (105 ETP) et 2017 (101 ETP). 19 Le total des recettes de la section d'exploitation de l'ensemble du BACEA s'élevait en PLF 2015 à 1 983,2 M. Sur ce total les redevances de surveillance et de contrôle ne représentaient que 28,2 M mais la TAC 373,7 M. secteur ferroviaire également le terme utilisé est celui de « sécurité ». 20 Dans le - 20 - 21 Le financement de l'EPSF est assuré, pour une petite part par des redevances acquittées par les bénéficiaires à la suite des différentes interventions de l'établissement, mais surtout par une taxe affectée, le « droit de sécurité », correspondant à 0,5 % du montant des redevances versées à SNCF Réseau par les exploitants ferroviaires. Cette taxe représente environ 96 % de l'ensemble des ressources et son produit a atteint plus de 17 M en 2014. Parce qu'il excédait les besoins, ce produit a été plafonné à 10,5 M en 2015. On retrouve donc dans le secteur ferroviaire, selon des modalités différentes, les mêmes différences avec le secteur nucléaire que dans le domaine aérien : un statut très différent de celui de l'ASN, puisque l'EPSF est un EPIC, dirigé par un directeur général et un conseil d'administration dans lequel les représentants de l'État comptent pour la moitié des membres21 ; un financement assuré pour la quasi-totalité par une taxe affectée spécifique, mais qui n'est qu'une taxe additionnelle à une contribution de plus grande ampleur acquittée par les utilisateurs du réseau. Sauf pour les redevances, marginales, le dispositif ne comporte donc pas de « dialogue » financier entre l'EPSF et les entités qu'il contrôle. Ainsi, dans le ferroviaire comme dans l'aérien, les spécificités sectorielles tout comme les choix d'organisation de la régulation par la puissance publique ont pu légitimer un financement majoritaire par taxe affectée. Le statut de l'ASN et la structuration du nucléaire en France présentent cependant des différences notables avec les caractéristiques précitées de ces deux secteurs : c'est pourquoi le choix d'un financement de l'ASN par taxe affectée ne saurait se résumer à une simple transposition de modalités alternatives mises en oeuvre dans ces secteurs, mais doit faire l'objet d'une expertise approfondie. Cette analyse a été conduite, afin de déterminer le bien-fondé d'une telle transposition : son argumentaire et la solution retenue figurent dans la partie 2.3 du présent rapport. 2.3. Si le financement de l'ASN par une taxe affectée pourrait en améliorer la lisibilité, une telle réforme, qui n'améliorerait pas l'efficience du dispositif, n'est pour autant pas souhaitable Le rapport d'information sur le financement public de la radioprotection et de la transparence nucléaire du sénateur Michel Berson de juin 2014 recommande « la création d'une contribution de sûreté et de transparence nucléaire (CSTN) perçue par l'ASN et acquittée par les exploitants d'installations nucléaires, dont le produit serait plafonné et l'excédent reversé au budget de l'État » (recommandation n°2). Ce rapport ne précise pas si cette CSTN aurait vocation à assurer le financement complet de l'ASN, ou à venir en complément du financement actuel. Le propos, évoqué dans le rapport précité, selon lequel « la CSTN pourrait doter l'ASN de moyens supplémentaires pérennes », ainsi que l'exemple auquel il est également fait mention de la contribution additionnelle en vigueur au profit de l'IRSN, pourraient pousser en faveur de la seconde interprétation. Toutefois, un tel schéma aurait l'inconvénient majeur d'accroître la complexité du dispositif en faisant coexister deux types de ressources pour l'ASN (crédits budgétaires des programmes mentionnés dans la partie 1 du présent document, et recettes para-fiscales découlant de la nouvelle taxe), alors que celle-ci n'est à ce stade financée que sur crédits budgétaires, avec déjà un manque de lisibilité d'ensemble. Une telle solution, en outre, présenterait l'inconvénient de mélanger deux logiques, celle selon laquelle l'ASN doit faire l'objet d'un financement collectif par le truchement du budget de l'État, et celle selon laquelle ce même financement doit être supporté par les seuls exploitants d'installations nucléaires. 21 Le conseil d'administration comprend 12 membres : 6 représentants de l'État, 2 parlementaires, 2 représentants du personnel et 2 personnalités qualifiées. - 21 - 22 C'est pourquoi le gouvernement estime non souhaitable l'hypothèse d'une CSTN conçue comme complément de financement de l'ASN et qui serait cumulative de crédits budgétaires : elle complexifierait en effet encore davantage un système déjà peu lisible et/ou ne serait pas opérante en termes de pérennité des moyens affectés à l'ASN, ce qui irait à l'encontre des motivations pouvant pousser à sa création. Les développements ci-dessous n'envisagent dès lors que l'hypothèse selon laquelle cette nouvelle taxe affectée se substituerait intégralement au financement budgétaire jusqu'alors en vigueur. L'avantage premier d'une telle solution tiendrait en une autonomisation accrue de l'ASN, qui tirerait dès lors son indépendance non seulement de ses statuts et des missions qui lui sont confiées, mais également de la provenance de ses ressources financières. En effet, les dotations budgétaires allouées à l'ASN sont actuellement présentées au Parlement et votées par lui au sein des différentes missions et programmes dont elles font partie et qui concernent aussi d'autres dépenses que celles incombant à l'autorité. La création d'une taxe affectée, dont les niveaux et modifications potentielles d'assiette ou de taux devraient être décidés par le Parlement, permettrait quant à elle d'avoir une discussion autonome sur les moyens alloués au contrôle de la sûreté nucléaire, pour la partie qui en incombe directement à l'ASN et hormis les crédits d'expertise dont cette dernière bénéficie mais qui sont versés au budget de l'IRSN. L'auteur du rapport précité estimait ainsi que la création d'une taxe affectée permettrait de rénover le financement du contrôle de la sûreté nucléaire au nom de trois principes : l'indépendance du contrôle, la rationalisation du financement et la transparence démocratique. Affecter à l'ASN une taxe spécifique pourrait se faire selon deux modalités : la création d'une taxe nouvelle, dont le produit serait entièrement affecté à l'autorité ; l'affectation à l'ASN d'une partie du produit de l'actuelle taxe INB, actuellement inscrit en totalité en recettes du budget général. Dans les deux cas, cette taxe aurait également pour avantage de simplifier la maquette du financement de l'ASN en supprimant, en tout ou partie, la participation des différents programmes budgétaires concourant actuellement à ce financement et le rendant peu lisible. Cette solution permettrait par ailleurs de remédier aux effets d'éviction constatés sur les programmes budgétaires concernés au détriment d'autres actions et missions, en redonnant davantage de marges de manoeuvre aux gestionnaires de ces programmes. Enfin, il en résulterait une meilleure lisibilité pour le citoyen et une transparence accrue permettant une meilleure identification par le Parlement des ressources dédiées à la sûreté nucléaire et à la radioprotection. Toutefois, les avantages énumérés ci-dessus qui résulteraient de la mise en place d'une fiscalité affectée à l'ASN, ainsi que l'absence de réelle difficulté d'ampleur à son instauration même si elle supposerait en tout état de cause un changement de statut de l'ASN (cf. infra), ne sauraient justifier en eux-mêmes une dérogation au principe d'universalité budgétaire qui n'est motivée par aucun argument économique réel. L'instauration d'une taxe, en outre, ne présenterait aucun avantage du point de vue de la gestion de l'organisme et de la recherche de l'efficience. C'est pourquoi le gouvernement ne recommande pas le recours à la fiscalité affectée pour l'ASN, et propose de maintenir son financement en intégralité par crédits budgétaires. - 22 - 23 2.3.1. L'affectation d'une taxe à l'ASN serait théoriquement envisageable mais nécessiterait de traiter certains sujets juridiques et fiscaux, tout en étant neutre sur le plan de l'efficacité économique par rapport à un financement budgétaire 2.3.1.1. L'affectation d'une taxe à l'ASN ne serait possible juridiquement qu'en changeant le statut de l'organisme, ce qui comporterait des implications non négligeables 2.3.1.1.1. L'ASN ne serait juridiquement en mesure de bénéficier de ressources parafiscales qu'en passant du statut d'autorité administrative indépendante à celui d'autorité publique indépendante La notion de taxe affectée peut être caractérisée par deux éléments, répertoriés dans le rapport particulier numéro 122 du conseil des prélèvements obligatoires de 2013 : « la fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes » : elle constitue un impôt de toute nature, au sens de l'article 34 de la Constitution ; elle n'est pas affectée au budget général de l'État mais, ainsi que l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) l'a explicitement prévu, à un tiers qui doit être une entité, distincte de l'État et dotée de la personnalité morale. Dès lors, l'affectation d'une taxe à l'ASN, qui en tant qu'autorité administrative indépendante (AAI) et en vertu de ses statuts n'est pas dotée de la personnalité morale, ne serait possible que de trois manières. La première solution résulterait de la possibilité de transférer une ressource de l'État vers ses services non dotés de la personnalité morale en instaurant un budget annexe au sein du budget général, sur le fondement de l'article 18 de la LOLF. Toutefois, cette piste est non opérante en l'espèce et doit par conséquent être écartée : d'une part, en raison de sa complexité et de sa lourdeur, puisque sa création doit intervenir en loi de finances et respecter toutes les obligations relatives au cadre budgétaire et comptable qui découlent de la LOLF ; d'autre part, parce que ce mécanisme n'est réservé qu'aux seules opérations résultant de production de biens ou de prestation de services et donnant lieu au paiement de redevances. Il est par ailleurs à noter que la création d'un compte d'affectation spéciale poursuivrait une finalité similaire, mais se heurterait aux mêmes obstacles que ceux liés à un budget annexe, tout en s'avérant plus difficile techniquement sur le plan budgétaire. La deuxième solution, qui permettrait d'affecter une taxe à l'ASN sans modifier son statut, consisterait à adosser l'autorité à un organisme public doté de la personnalité morale : tel est le dispositif aujourd'hui en vigueur pour l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), AAI non dotée de la personnalité morale dont les contributions pour frais de contrôle versées par les entités soumises à son contrôle sont collectées par la Banque de France, personne morale sui generis. Il pourrait ainsi être prévu un adossement de l'ASN à l'IRSN, établissement public industriel et commercial, afin que l'autorité puisse se voir allouer des crédits sur le budget de l'institut, crédits qui pourraient résulter d'une taxe affectée. Une telle solution modifierait de manière importante la répartition des rôles entre l'ASN et l'IRSN. Elle serait discutable du point de vue de l'indépendance de l'ASN, puisque son budget ne dépendrait plus de la représentation nationale, mais d'un EPIC ; si l'on peut considérer que le rattachement à la Banque de France ne met pas en cause l'indépendance de l'ACPR, c'est en raison du statut juridique spécifique de la Banque de France. En outre, cette solution placerait l'ASN sous la dépendance d'un organisme dont l'une des missions est d'être à son service par son expertise, ce qui ne semble pas logique. Cette solution n'est donc pas retenue par le gouvernement. 22 « Contours juridiques et historiques de la notion de taxe affectée », rapport particulier n°1 au conseil des prélèvements obligatoires de 2013. - 23 - 24 La troisième solution consisterait à doter l'ASN de la personnalité morale. En effet, faute d'être dotée de la personnalité juridique, l'ASN est soumise à une négociation budgétaire : l'article L. 592-14 du code de l'environnement prévoit à cet égard que « l'autorité de sûreté nucléaire propose au gouvernement les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions ». Ainsi, la seule solution envisageable juridiquement consisterait à donner la personnalité morale à l'ASN, c'est-à-dire à la transformer en autorité publique indépendante (API). 2.3.1.1.2. Un tel changement de statut aurait des incidences sur l'ASN en termes de responsabilité L'analyse effectuée par inspecteurs généraux conclut que l'octroi de la personnalité morale à l'ASN la rendrait responsable des éventuels préjudices qu'elle occasionnerait. En effet, l'attribution de la personnalité morale s'accompagne de celle de la responsabilité juridique. Dans le cas des AAI qui ne disposent pas de personnalité propre, il revient à l'État de réparer les conséquences des fautes commises. Il en résulte ainsi une situation paradoxale, puisque c'est l'État qui est responsable des actes des AAI, pourtant soustraites à tout pouvoir hiérarchique. Le fait de doter une autorité indépendante de la personnalité morale la rend en revanche responsable des préjudices qu'elle crée et implique, selon la jurisprudence du Conseil d'État en la matière, qu'elle supporte les actions de responsabilité qui pourraient être engagées contre elle. Or, le domaine nucléaire peut se caractériser par des contentieux à forts impacts financiers. Dès lors, un tel changement statutaire obligerait à doter le budget de l'ASN en conséquence et ferait peser une menace sur la pérennité de l'organisme en cas de mise en oeuvre de sa responsabilité financière au-delà des réserves accumulées pour faire face à un contentieux. Toutefois, l'État pourrait toujours, par un versement exceptionnel, fournir à l'organisme les ressources nécessaires pour faire face à ses responsabilités, en sa qualité de garant en dernier ressort ; d'autre part, en matière nucléaire, c'est bien l'exploitant qui porte seul le risque. La responsabilité de l'API ne pourrait donc être recherchée que pour faute et non pour les conséquences d'un accident nucléaire. 2.3.1.1.3. Le passage d'AAI à API n'assouplirait pas les contraintes auxquelles l'ASN est soumise en matière de plafond d'emplois et l'empêcherait de maintenir des agents de l'État en position normale d'activité En premier lieu, quelle que soit sa nature juridique, l'ASN a vocation à rester soumise à un plafond d'autorisation d'emplois pour les effectifs qu'elle rémunérerait. Encadré 2 : Conséquences de l'octroi de la personnalité morale à une AAI sur la gestion de son plafond d'autorisations d'emplois Une API dotée de la personnalité morale relève des dispositions de l'article 72 de la loi de finances pour 2012, qui précise qu'un « plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalent temps plein travaillé », est fixé chaque année par la loi de finances. Il dresse la liste limitative des entités concernées. La transformation de l'ASN en une API dotée de la personnalité morale la ferait certainement entrer dans ce dispositif. En effet, l'article 57 de la loi de finances pour 2015 a ainsi modifié le périmètre des entités concernées et l'exposé des motifs précise que « le périmètre des autorités intègre cette année le conseil supérieur de l'audiovisuel qui est devenu une autorité publique indépendante depuis la loi - 24 - 25 du 15 novembre 2013 et dont les effectifs ne sont donc plus inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État ». Un plafond d'autorisation d'emplois que rémunérera l'ASN, API nouvellement constituée en qualité d'employeur, exprimé en ETPT, devrait ainsi être soumis chaque année à l'approbation du Parlement. La direction du budget pourrait dès lors préciser les modalités de décompte de ces emplois, à l'instar du guide de décompte des emplois des opérateurs de l'État en date d'octobre 2014. Source : Direction juridique des ministères économiques et financiers et du MEDDE. En second lieu, l'ASN, dotée de la personnalité juridique, ne pourrait plus accueillir des fonctionnaires de l'État en position normale d'activité (PNA), contrairement à ce qu'elle pratique actuellement. En effet, dans son cadre juridique actuel, l'ASN peut disposer de fonctionnaires en PNA : le décret du 28 avril 2008 précise que les fonctionnaires de l'État ont vocation à exercer les fonctions afférentes à leur grade dans les services d'un ministère et, nonobstant toute disposition statutaire contraire, dans les établissements publics placés sous la tutelle de ce ministère et dans les services et établissements publics de l'État relevant d'autres départements ministériels. Ce périmètre inclut les AAI non dotées de la personnalité morale. En revanche, les API, dotées de la personnalité morale, qui ne sont ni des services de l'État, ni des établissements publics de l'État, en sont exclues. Les agents actuellement en PNA au sein de l'ASN ne pourraient ainsi être maintenus sous cette position en cas de transformation en API, sauf si la possibilité en était explicitement prévue par décret ou, si nécessaire, par la loi. Or, l'ASN a signalé l'attachement de son personnel fonctionnaire au statut PNA. Une évolution dans la possibilité de conserver ce statut pourrait donc avoir un impact sur le recrutement. Il convient toutefois de tempérer cette analyse, en remarquant que le rapport d'information de l'Assemblée nationale sur les AAI d'octobre 2010 précise que, « contrairement aux AAI sans personnalité morale, les API bénéficient d'une grande liberté en matière de recrutement, dans les limites de leurs propres règles statutaires. En particulier, elles peuvent, en règle générale, procéder à des recrutements de contractuels pour des durées indéterminées, ce qui présente un avantage substantiel ». 2.3.1.1.4. L'argument selon lequel l'octroi de la personnalité juridique à une AAI lui accorderait des garanties supplémentaires d'indépendance n'est pas fondé en droit En l'état actuel du droit, selon les Directions des Affaires Juridiques du Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du Ministère des finances et des comptes publics, l'ASN dispose de l'indépendance et de l'impartialité nécessaires à son fonctionnement. S'agissant de l'indépendance organique, celle-ci est assurée par les règles régissant sa composition et par les conditions d'exercice du mandat de ses membres. S'agissant de l'indépendance fonctionnelle, l'article L. 592-7 du code de l'environnement prévoit que « les membres du collège de l'ASN exercent leurs fonctions en toute impartialité sans recevoir d'instruction ni du gouvernement ni d'aucune autre personne ou institution ». - 25 - 26 Surtout, même si l'autonomie des AAI demeure limitée en termes de moyens financiers et de gestion de ces derniers, puisqu'elles restent généralement soumises à négociation budgétaire à l'instar de l'ASN, la personnalité morale n'est pas indispensable pour garantir l'autonomie d'une autorité, si bien que son octroi relève avant tout d'une dimension déclaratoire, voire symbolique. C'est ce que soulignait le rapport de l'office parlementaire d'évaluation de la législation du Sénat de 2006 : « en donnant aux autorités administratives indépendantes la personnalité morale, le législateur « fait signe » qu'il veut fortement l'indépendance de celles-ci. Il n'est pas techniquement acquis qu'il faille cette personnalité pour que les autorités administratives indépendantes soient techniquement indépendantes et il n'y a pas d'urgence technique à leur distribuer cette personnalité, mais il peut y avoir urgence symbolique si le législateur veut expliciter sa volonté politique de soutenir l'indépendance la plus grande possible des autorités administratives indépendantes ». En tout état de cause, l'octroi de la personnalité juridique ne conduirait pas à remettre en cause l'indépendance constitutive de l'ASN, et de ce point de vue ne modifierait pas les pouvoirs de l'autorité en charge de la sûreté nucléaire. 2.3.1.2. L'affectation d'une partie de la taxe INB à l'ASN devrait nécessiter des aménagements quant au périmètre des assujettis de ce prélèvement sous peine d'alimenter un risque de rupture d'égalité devant les charges publiques Quel que soit le vecteur d'affectation envisagé, une taxe affectée censée adapter les ressources de l'ASN à ses besoins ne saurait, eu égard au périmètre de ses activités, reposer exclusivement sur les exploitants d'INB. En effet, les missions de contrôle de l'ASN hors du champ des INB légitiment l'assujettissement de la taxe aux exploitants du nucléaire de proximité, pour lesquels les moyens d'identification et de recouvrement s'avèrent bien plus complexes par nature que ceux de la taxe INB, portant essentiellement sur quatre exploitants23. Encadré 3 : Diversité et nombre des produits et des dispositifs relevant du nucléaire de proximité L'expression « nucléaire de proximité » désigne les applications médicales, industrielles et de recherche des rayonnements ionisants lorsqu'elles ne relèvent pas du régime des INB ou des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Les procédures et règles applicables aux activités nucléaires de proximité sont décrites dans la section 3 du chapitre III du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique. Les autorisations et agréments sont délivrés par l'ASN et les déclarations sont déposées auprès des divisions territoriales de l'ASN. Dans le domaine médical, elles portent sur l'utilisation d'appareils de radiodiagnostic et des irradiateurs de produits sanguins, ainsi que sur des dispositifs ou produits contenant des radionucléides, utilisés en médecine nucléaire ou en radiothérapie externe et en curiethérapie. Dans le domaine des applications industrielles et de recherche non médicale, ces autorisations et agréments concernent : l'importation, l'exportation et la distribution de radionucléides, de produits ou dispositifs en contenant ; la fabrication, la détention et l'utilisation de radionucléides, de produits ou dispositifs en contenant, d'appareils émettant des rayonnements ionisants, l'emploi d'accélérateurs autres que les microscopes électroniques et l'irradiation de produits de quelque nature que ce soit, y compris les denrées alimentaires, à l'exclusion des activités bénéficiant d'une autorisation en application du Pour donner des ordres de grandeur de la contribution qu'il pourrait paraître légitime de demander aux exploitants du nucléaire de proximité, l'on rappellera que la mission INB au sein de l'ASN emploie 136 ETP directs, selon l'enquête unités d'oeuvre de l'ASN, alors que la mission nucléaire de proximité en emploie 102. 23 - 26 - 27 code minier, du régime des INB ou de celui des ICPE. Le nucléaire de proximité couvre de très nombreuses activités. On y trouve notamment : 1) la médecine nucléaire ; 2) les utilisations diagnostiques in vivo qui consistent à étudier un organe ou une fonction de l'organisme grâce à une substance radioactive spécifique ­ un médicament radiopharmaceutique ­ administrée à un patient ; 3) les applications diagnostic in vitro (biologie médicale) permettant de doser certains composés contenus dans les fluides biologiques préalablement prélevés sur le patient ; 4) la radiothérapie interne vectorisée qui vise à administrer un médicament radiopharmaceutique dont les rayonnements ionisants délivrent une dose importante à un organe cible dans un but curatif ou palliatif ; 5) la recherche biomédicale en médecine nucléaire où de nouveaux radionucléides et vecteurs font régulièrement l'objet de protocoles ; 6) la radiothérapie externe et la curiethérapie qui font partie, avec la chirurgie et la chimiothérapie, des techniques majeures employées pour le traitement des tumeurs cancéreuses, les rayonnements ionisants sont utilisés à des fins de destruction des cellules malignes ; 7) le radiodiagnostic qui regroupe toutes les techniques d'exploration morphologique du corps humain utilisant les rayons X produits par des générateurs électriques ; 8) l'irradiation de produits sanguins qui est pratiquée pour prévenir des réactions post-transfusionnelle chez les patients recevant une transfusion sanguine. L'irradiation délivre à la poche de sang une dose d'environ 20 à 25 grays. Cette irradiation est opérée à l'aide d'un appareil autoprotégé (protection radiologique assurée par du plomb) permettant ainsi son installation dans un local ne nécessitant pas de renfort de radioprotection ; 9) les applications industrielles des appareils électriques émettant des rayonnements ionisants ; 10) l'utilisation par les vétérinaires d'appareils de radiodiagnostic dans un cadre similaire à celui des appareils utilisés en médecine humaine ; 11) les accélérateurs de particules, qui se définissent comme un appareillage ou une installation dans laquelle des particules chargées électriquement sont soumises à une accélération, émettant des rayonnements ionisants d'une énergie supérieure à 1 mégaélectron-volt (MeV) ; 12) les autres appareils émettant des rayonnements ionisants : les implanteurs d'ions ; les appareils à soudure à faisceau d'électrons ; les klystrons ; certains lasers ; certains dispositifs électriques comme des tests de fusible haute tension. Source : Rapport de l'ASN sur l'état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France en 2014. La création d'une taxe affectée à l'ASN portant sur les produits et dispositifs relevant du nucléaire de proximité afin d'assurer le financement des activités de l'autorité liées au contrôle de ces derniers se heurterait par conséquent à une double difficulté : d'une part, la très forte hétérogénéité des dispositifs et produits entrant dans le champ du nucléaire de proximité (cf. encadré supra) rend extrêmement difficile la définition d'une modalité de prélèvement et de recouvrement d'une taxe s'appliquant à l'ensemble des dispositifs et produits de ce champ. En outre, cette très forte hétérogénéité rendrait également la construction d'assiette et de modalités de prélèvement pour chaque catégorie fastidieuse et complexe ; d'autre part, en raison de la forte présence de produits et dispositifs utilisés à des fins médicales dans le champ du nucléaire de proximité, l'instauration d'une telle taxe pèserait de facto sur le secteur médical. - 27 - 28 2.3.1.3. D'un point de vue économique, l'affectation d'une taxe à un organisme de régulation ne se justifie que si elle permet de renforcer l'efficacité de l'atteinte de l'objectif qu'il poursuit L'affectation d'une ressource fiscale en dehors du budget de l'État ne peut se justifier, d'un point de vue économique, que si cette affectation rend la taxation plus efficace, c'est-à-dire si elle facilite l'atteinte de ses objectifs. Par conséquent, une taxe affectée à l'ASN ne serait économiquement justifiée que si cette affectation permettait, d'une part, de mieux atteindre l'objectif de rationalisation du financement de la politique publique relative au contrôle de la sûreté nucléaire en améliorant le consentement à l'impôt des exploitants et, d'autre part, de renforcer la sûreté de la filière nucléaire. Or, la création d'une taxe affectée à l'ASN, ou l'affectation à cette autorité d'une partie des recettes de la taxe INB, n'apparaît pas en mesure de satisfaire à ce double objectif mieux que ne le ferait le maintien de l'actuel financement par crédits budgétaires, et ce pour plusieurs motifs : · tout d'abord, l'affectation n'est pas susceptible d'améliorer par elle-même le consentement des exploitants d'INB à cette fiscalité : en effet, l'affectation d'une partie de la taxe INB s'avèrerait financièrement neutre pour les exploitants, alors que la création d'une taxe supplémentaire accroîtrait leurs charges fiscales et diminuerait donc leur consentement24 ; · ensuite, parce que la mise en oeuvre d'une telle taxe ne permettrait pas en elle-même d'accroître la capacité de l'ASN à renforcer la sûreté de la filière nucléaire : il n'est que difficilement démontrable que cette taxe permettrait d'améliorer l'action de l'ASN en renforçant son indépendance. L'existence d'une taxe affectée n'est en effet pas une condition nécessaire à l'indépendance d'un tel opérateur, seules 6 AAI sur 38 étant financées par des taxes affectées, soit 16 % en 2014. 2.3.2. L'affectation d'une taxe à l'ASN, bien qu'envisageable théoriquement, irait à l'encontre de la volonté réaffirmée par le gouvernement de restreindre la pratique du recours à l'affectation en même temps que son intérêt 2.3.2.1. L'affectation directe de ressources fiscales à un opérateur constitue une entorse au principe d'universalité budgétaire porteuse de plusieurs risques Outre le fait qu'elles constituent par définition une dérogation non souhaitable au principe d'universalité budgétaire, les taxes affectées se caractérisent par un double effet négatif en termes de maîtrise des finances publiques et de politique budgétaire, comme documenté par le rapport général du conseil des prélèvements obligatoires précité. D'une part, l'affectation directe de ressources fiscales ôte à la tutelle budgétaire une partie de ses leviers d'action à l'égard des bénéficiaires de taxes affectées. En effet, modifier une affectation de recettes nécessite une disposition législative, ce qui constitue une procédure beaucoup plus contraignante qu'un ajustement de dotation budgétaire en cours d'année permettant l'adéquation à la réalité des besoins. De plus et surtout, l'affectation exclut le levier de la négociation budgétaire qui, en l'absence de comptabilité analytique notamment, permet d'ajuster la proportionnalité des ressources à accorder au regard des besoins au moyen d'arbitrages résultant d'un dialogue budgétaire avec l'opérateur : un tel dialogue disparaît par nature si l'opérateur devient affectataire d'une taxe. Il en serait autrement si la taxe affectée se substituait à la totalité de la taxe INB non spécifique au traitement des déchets radioactifs, mais cela entraînerait la perte de plusieurs centaines de millions d'euros de recettes fiscales nettes. 24 - 28 - 29 D'autre part, malgré l'encadrement budgétaire de leur produit (cf. ci-dessous), la plupart des taxes affectées connaissent une évolution dynamique, ce qui, en l'absence de mécanismes de limitation, conduit à une progression de la dépense des organismes concernés à un rythme plus soutenu que celle de l'État ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépense de l'État. Un tel constat a été mis en évidence depuis 2012 par plusieurs rapports25, et a été rappelé dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019. De plus, dans le cas d'espèce, le plafonnement du produit de la taxe INB reversé à l'ASN risquerait d'avoir pour effet pervers de sanctuariser le montant de la taxe affectée bénéficiant à l'affectataire jusqu'au niveau du plafond, rigidifiant ainsi le montant des ressources octroyées à l'ASN et ce indépendamment de son activité, rendant difficile leur réduction au moment où les besoins s'avèreraient moindres. Par conséquent, dans un contexte où les leviers de pilotage stratégique comme de dialogue budgétaire sont déjà limités, la création d'une taxe affectée supprimant la possibilité d'une négociation annuelle entre l'ASN, la DGPR responsable du programme 181 et la direction du budget dans le cadre de la préparation annuelle des PLF, viendrait réduire de façon excessive les capacités d'examen des besoins de l'ASN par la tutelle budgétaire. L'intérêt d'un exercice régulier de dialogue entre l'État et l'ASN, devant nécessairement s'effectuer à travers le prisme du dialogue budgétaire, demeure réel. 2.3.2.2. La création d'une taxe affectée s'inscrirait à rebours de la volonté des pouvoirs publics affichée dans la LPFP de rebudgétiser ce type de fiscalité La LPFP précitée exclut expressément l'affectation de taxes, qu'il s'agisse de la création d'une nouvelle taxe ou de l'affectation d'une taxe déjà existante mais abondant le budget général, à trois exceptions près : des ressources présentant une logique de « quasi-redevances », c'est-à-dire qui s'inscrivent dans la logique économique qui prévaut dans un système de droits ou de redevances en lien avec le service rendu, où la ressource affectée est la contrepartie d'un service directement rendu à un usager par l'affectataire. Son montant doit pouvoir s'apprécier directement sur des bases objectives, notamment par le recours à la comptabilité analytique de l'organisme affectataire, laquelle doit pouvoir faire apparaître la proportionnalité entre le coût du service rendu et le montant payé par l'usager ; les prélèvements finançant des actions de mutualisation ou de solidarité sectorielle au sein d'un secteur d'activité ; les fonds d'assurance ou d'indemnisation. La création d'une taxe affectée au bénéfice de l'ASN ne se justifierait au regard de la LPFP que si elle correspondait à l'une des trois exceptions précitées. La première pourrait en théorie correspondre à l'ASN, au moins pour partie, mais cela supposerait techniquement que l'ASN se dote des moyens de calculer le coût de ses services, ce qui n'est pas le cas actuellement en l'absence de comptabilité analytique. Surtout, la mise en place d'une logique de « quasi-redevances » qui résulterait d'une telle affectation soulève un point de principe juridiquement sensible. En effet, s'il y a un consensus sur le fait que les exploitants doivent assumer financièrement les conséquences de leur activité (principe « pollueur-payeur »), la question de savoir s'ils doivent financer directement le contrôle qui s'exerce sur eux peut soulever des interrogations. 25 « Les effets des taxes affectées sur les finances publiques », rapport particulier n°4 au conseil des prélèvements obligatoires de 2013 ; également, le rapport de l'inspection générale des finances sur les agences de l'État de 2012. - 29 - 30 Par ailleurs, et même si la création d'une taxe affectée à l'ASN pourrait être considérée comme compatible avec les critères autorisés par la LPFP, cette dernière et la circulaire du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des finances publiques, prévoient : qu'aucune nouvelle dépense ne pourra être financée par une augmentation de recettes, quel que soit leur affectataire, qu'il s'agisse de l'augmentation de taxes existantes ou de la création de nouvelles taxes ; que le recours aux dépenses fiscales ne doit pas venir en substitution d'une dépense budgétaire et doit être compensé par la diminution d'une autre dépense fiscale : « une nouvelle affectation s'accompagne, dans le champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée, de la suppression d'une ou de plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent », selon l'article 16 de la LPFP ; que toute taxe affectée répondant aux critères de la LPFP et non plafonnée sera obligatoirement plafonnée à partir du 1er janvier 2017, ce qui limite le caractère pérenne et dynamique à la fois de la ressource envisagée par le rapport du sénateur Berson. Graphique 6 : Mesures d'encadrement des taxes affectées prévues par la LPFP Source : Direction du budget. Ainsi, le degré d'encadrement auquel la LPFP soumet la fiscalité affectée ne rend une affectation de taxe à l'ASN, pourtant techniquement faisable, ni intéressante au regard du caractère drastique des critères encadrant son recours, ni souhaitable en termes de finances publiques au vu des engagements pris en matière de maîtrise de la dépense. Par ailleurs, elle supposerait des modifications juridiques et fiscales (quant aux assujettis de cette éventuelle taxe) qui ne se justifient que peu sur un plan purement économique, l'affectation ne présentant en soi aucune amélioration de l'efficacité d'un organisme quant aux objectifs qu'il est supposé tenir. * - 30 - 31 Pour toutes les raisons précédentes, le gouvernement n'est pas favorable à l'affectation d'une partie des recettes de la taxe INB à l'autorité ni à la création d'une nouvelle taxe affectée au bénéfice de l'ASN, qui aurait pour double désavantage de diminuer le consentement à l'impôt des exploitants nucléaires en renforçant leur fiscalité sectorielle, et d'augmenter le taux des prélèvements obligatoires. 3. Une simplification des circuits de financement du dispositif du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection permettrait d'en améliorer la lisibilité et l'efficacité 3.1. Une présentation plus claire dans les documents budgétaires des ressources publiques dédiées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection clarifierait la vision de leur financement Si l'objectif de remédier à l'insuffisante lisibilité du financement d'ensemble de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, souligné par le rapport Berson précité, est pleinement justifié, la création d'un nouveau jaune budgétaire ou d'un document de politique transversale dédié à cette politique publique ne semble pour autant pas opportune pour plusieurs raisons. Les différentes administrations concernées par la production de supports de présentation et d'information budgétaire ont entamé un travail de rationalisation des documents budgétaires afin d'en diminuer la quantité tout en conservant, voire en améliorant leur contenu informationnel. À cet effet, un groupe de travail associant la direction du budget et les assemblées a été instauré : la création d'un nouveau document budgétaire irait à l'encontre de la démarche en cours. En revanche, il apparaît que le jaune budgétaire prévu à l'article 131 de la loi de finances n° 89-935 du 29 décembre 1989 pour 1990 permet déjà de faire un point annuel26 sur les crédits budgétaires consacrés à cette politique publique. Ainsi, il serait opportun de s'appuyer sur ce document et : d'améliorer l'information qui y est présentée, notamment en ce qui concerne l'ASN, en détaillant plus précisément le rattachement de ses crédits aux programmes budgétaires concernés ; d'ajouter, aux données concernant les crédits budgétaires, celles relatives au financement par taxe affectée de l'IRSN ; de créer un encadré de présentation exhaustive de l'ensemble des ressources publiques affectées à cette politique, quels que soient l'organisme et la nature des financements ; éventuellement, de renommer ce document afin d'améliorer sa visibilité. 3.2. Le transfert vers l'ASN des crédits d'expertise de l'IRSN pourrait permettre à moyen terme de corriger certains dysfonctionnements du système dual et de gagner en efficience, mais aurait des impacts d'ampleur qu'il convient de bien mesurer auparavant Le budget d'expertise de l'IRSN pour le compte de l'ASN est du même ordre de grandeur que le budget même de l'ASN : ces crédits budgétaires revêtent par conséquent une importance toute particulière dans le financement d'ensemble du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. 26 Pour 2014, « État récapitulatif de l'effort financier consenti en 2014 et prévu en 2015 au titre de la protection de la nature et de l'environnement ». - 31 - 32 Or, si la maîtrise de ces crédits incombe à l'ASN, qui en est l'utilisatrice naturelle et en fixe le montant au cours de ses propres arbitrages budgétaires, il n'en demeure pas moins qu'ils sont budgétairement rattachés à l'IRSN. Cet état de fait est source de trois principaux problèmes : la lisibilité des budgets réels des deux organismes est opacifiée par ce rattachement budgétaire en grande partie artificiel, qui complexifie la compréhension du financement du système ; l'IRSN dispose d'un quasi-monopole de fait auprès de l'ASN et des autres pouvoirs publics pour lesquels il effectue des expertises : le dispositif actuel rend ainsi le recours aux tiers presque impossible, sauf à passer par une sous-traitance de l'IRSN. Cette situation peut s'avérer sous-optimale, notamment dans les cas où l'IRSN ne possède pas les compétences suffisantes, dans ceux où un besoin de contre-expertise est nécessaire, ainsi que lorsque les autorités souhaitent faire appel à d'autres prestataires afin de disposer d'éléments de comparaison entre les différents types de prestation ; le système ne facilite pas la connaissance du coût des prestations, ces dernières fonctionnant selon un droit de tirage prédéfini mais sans information réellement structurée quant à la consommation même de ces crédits. Une telle situation, où l'ASN ne dispose ni ex ante ni ex post d'éléments précis sur le suivi de la consommation des expertises qu'elle commande à l'IRSN, ne saurait perdurer, et ce d'autant plus que ce dernier dispose désormais d'une comptabilité analytique lui permettant de connaître l'affectation de ses dépenses à ses activités selon une granularité satisfaisante. Or, ce constat a été aussi bien réaffirmé dans le rapport de la Cour des comptes sur l'action, le fonctionnement et la gestion de l'ASN sur les exercices 2006 à 2012, que dans le rapport du conseil général de l'économie, du conseil général de l'environnement et du développement durable, de l'inspection générale des affaires sociales et du contrôle général des armées de 2014 sur l'IRSN. Il ne permet en tout cas pas à l'ASN de définir des priorités dans les saisines qu'elle effectue auprès de l'institut. Afin de remédier à ces difficultés qui entravent l'efficience du dispositif dual de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, un transfert des crédits d'expertise au budget de l'ASN serait une solution envisageable. Il supposerait néanmoins que l'ASN dispose ellemême au préalable d'outils de suivi de ses demandes auprès de l'IRSN et donc de consommation de son expertise. Pour autant, une telle préconisation aurait des impacts dépassant largement la question budgétaire : sa mise en oeuvre serait susceptible d'avoir des conséquences sur le fonctionnement d'ensemble du système dual qu'il convient de bien évaluer en amont. Ainsi, à titre d'exemple, l'ASN ayant la pleine maîtrise de ses crédits, il lui deviendrait loisible d'arbitrer entre ses demandes d'expertises et d'autres priorités ; elle pourrait également faire appel à d'autres prestataires que l'IRSN, ce qui réintroduirait une forme de mise en concurrence à certains égards plus saine que le fonctionnement en vigueur. Toutefois, une telle ouverture à la concurrence, souhaitable dans de nombreux cas, pourrait être susceptible de remettre en cause la pérennité même du modèle économique de l'IRSN, avec potentiellement des effets négatifs sur ses missions de recherche fondamentale. Une telle option ne saurait donc être évaluée à l'aune exclusive des interrogations budgétaires. En tout état de cause, il conviendra de mener en parallèle plusieurs actions, dont certaines sont des pré-requis nécessaires à un tel transfert, et d'autres des améliorations du dispositif existant, indépendantes du choix sur l'affectation des crédits d'expertise : à court terme, développer les liens, les outils de communication et les méthodes de suivi entre l'ASN et l'IRSN afin d'améliorer à la fois la connaissance des coûts de l'expertise et la meilleure priorisation des demandes ; - 32 - 33 examiner à quelles conditions et selon quelles modalités la réforme pourrait être menée à bien, par exemple par des conventions passées entre l'ASN et l'IRSN déterminant les champs d'intervention de ce dernier et lui garantissant un objectif minimum d'activité. - 33 -  (ATTENTION: OPTION ne taxe affectée à l'ASN pourrait être considérée comme compatible avec les critères autorisés par la LPFP, cette dernière et la circulaire du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des finances publiques, prévoient : qu'aucune nouvelle dépense ne pourra être financée par une augmentation de recettes, quel que soit leur affectataire, qu'il s'agisse de l'augmentation de taxes existantes ou de la création de nouvelles taxes ; que le recours aux dépenses fiscales ne doit pas venir en substitution d'une dépense budgétaire et doit être compensé par la diminution d'une autre dépense fiscale : « une nouvelle affectation s'accompagne, dans le champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée, de la suppression d'une ou de plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent », selon l'article 16 de la LPFP ; que toute taxe affectée répondant aux critères de la LPFP et non plafonnée sera obligatoirement plafonnée à partir du 1er janvier 2017, ce qui limite le caractère pérenne et dynamique à la fois de la ressource envisagée par le rapport du sénateur Berson. Graphique 6 : Mesures d'encadrement des taxes affectées prévues par la LPFP Source : Direction du budget. Ainsi, le degré d'encadrement auquel la LPFP soumet la fiscalité affectée ne rend une affectation de taxe à l'ASN, pourtant techniquement faisable, ni intéressante au regard du caractère drastique des critères encadrant son recours, ni souhaitable en termes de finances publiques au vu des engagements pris en matière de maîtrise de la dépense. Par ailleurs, elle supposerait des modifications juridiques et fiscales (quant aux assujettis de cette éventuelle taxe) qui ne se justifient que peu sur un plan purement économique, l'affectation ne présentant en soi aucune amélioration de l'efficacité d'un organisme quant aux objectifs qu'il est supposé tenir. * - 30 - 31 Pour toutes les raisons précédentes, le gouvernement n'est pas favorable à l'affectation d'une partie des recettes de la taxe INB à l'autorité ni à la création d'une nouvelle taxe affectée au bénéfice de l'ASN, qui aurait pour double désavantage de diminuer le consentement à l'impôt des exploitants nucléaires en renforçant leur fiscalité sectorielle, et d'augmenter le taux des prélèvements obligatoires. 3. Une simplification des circuits de financement du dispositif du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection permettrait d'en améliorer la lisibilité et l'efficacité 3.1. Une présentation plus claire dans les documents budgétaires des ressources publiques dédiées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection clarifierait la vision de leur financement Si l'objectif de remédier à l'insuffisante lisibilité du financement d'ensemble de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, souligné par le rapport Berson précité, est pleinement justifié, la création d'un nouveau jaune budgétaire ou d'un document de politique transversale dédié à cette politique publique ne semble pour autant pas opportune pour plusieurs raisons. Les différentes administrations concernées par la production de supports de présentation et d'information budgétaire ont entamé un travail de rationalisation des documents budgétaires afin d'en diminuer la quantité tout en conservant, voire en améliorant leur contenu informationnel. À cet effet, un groupe de travail associant la direction du budget et les assemblées a été instauré : la création d'un nouveau document budgétaire irait à l'encontre de la démarche en cours. En revanche, il apparaît que le jaune budgétaire prévu à l'article 131 de la loi de finances n° 89-935 du 29 décembre 1989 pour 1990 permet déjà de faire un point annuel26 sur les crédits budgétaires consacrés à cette politique publique. Ainsi, il serait opportun de s'appuyer sur ce document et : d'améliorer l'information qui y est présentée, notamment en ce qui concerne l'ASN, en détaillant plus précisément le rattachement de ses crédits aux programmes budgétaires concernés ; d'ajouter, aux données concernant les crédits budgétaires, celles relatives au financement par taxe affectée de l'IRSN ; de créer un encadré de présentation exhaustive de l'ensemble des ressources publiques affectées à cette politique, quels que soient l'organisme et la nature des financements ; éventuellement, de renommer ce document afin d'améliorer sa visibilité. 3.2. Le transfert vers l'ASN des crédits d'expertise de l'IRSN pourrait permettre à moyen terme de corriger certains dysfonctionnements du système dual et de gagner en efficience, mais aurait des impacts d'ampleur qu'il convient de bien mesurer auparavant Le budget d'expertise de l'IRSN pour le compte de l'ASN est du même ordre de grandeur que le budget même de l'ASN : ces crédits budgétaires revêtent par conséquent une importance toute particulière dans le financement d'ensemble du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. 26 Pour 2014, « État récapitulatif de l'effort financier consenti en 2014 et prévu en 2015 au titre de la protection de la nature et de l'environnement ». - 31 - 32 Or, si la maîtrise de ces crédits incombe à l'ASN, qui en est l'utilisatrice naturelle et en fixe le montant au cours de ses propres arbitrages budgétaires, il n'en demeure pas moins qu'ils sont budgétairement rattachés à l'IRSN. Cet état de fait est source de trois principaux problèmes : la lisibilité des budgets réels des deux organismes est opacifiée par ce rattachement budgétaire en grande partie artificiel, qui complexifie la compréhension du financement du système ; l'IRSN dispose d'un quasi-monopole de fait auprès de l'ASN et des autres pouvoirs publics pour lesquels il effectue des expertises : le dispositif actuel rend ainsi le recours aux tiers presque impossible, sauf à passer par une sous-traitance de l'IRSN. Cette situation peut s'avérer sous-optimale, notamment dans les cas où l'IRSN ne possède pas les compétences suffisantes, dans ceux où un besoin de contre-expertise est nécessaire, ainsi que lorsque les autorités souhaitent faire appel à d'autres prestataires afin de disposer d'éléments de comparaison entre les différents types de prestation ; le système ne facilite pas la connaissance du coût des prestations, ces dernières fonctionnant selon un droit de tirage prédéfini mais sans information réellement structurée quant à la consommation même de ces crédits. Une telle situation, où l'ASN ne dispose ni ex ante ni ex post d'éléments précis sur le suivi de la consommation des expertises qu'elle commande à l'IRSN, ne saurait perdurer, et ce d'autant plus que ce dernier dispose désormais d'une comptabilité analytique lui permettant de connaître l'affectation de ses dépenses à ses activités selon une granularité satisfaisante. Or, ce constat a été aussi bien réaffirmé dans le rapport de la Cour des comptes sur l'action, le fonctionnement et la gestion de l'ASN sur les exercices 2006 à 2012, que dans le rapport du conseil général de l'économie, du conseil général de l'environnement et du développement durable, de l'inspection générale des affaires sociales et du contrôle général des armées de 2014 sur l'IRSN. Il ne permet en tout cas pas à l'ASN de définir des priorités dans les saisines qu'elle effectue auprès de l'institut. Afin de remédier à ces difficultés qui entravent l'efficience du dispositif dual de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, un transfert des crédits d'expertise au budget de l'ASN serait une solution envisageable. Il supposerait néanmoins que l'ASN dispose ellemême au préalable d'outils de suivi de ses demandes auprès de l'IRSN et donc de consommation de son expertise. Pour autant, une telle préconisation aurait des impacts dépassant largement la question budgétaire : sa mise en oeuvre serait susceptible d'avoir des conséquences sur le fonctionnement d'ensemble du système dual qu'il convient de bien évaluer en amont. Ainsi, à titre d'exemple, l'ASN ayant la pleine maîtrise de ses crédits, il lui deviendrait loisible d'arbitrer entre ses demandes d'expertises et d'autres priorités ; elle pourrait également faire appel à d'autres prestataires que l'IRSN, ce qui réintroduirait une forme de mise en concurrence à certains égards plus saine que le fonctionnement en vigueur. Toutefois, une telle ouverture à la concurrence, souhaitable dans de nombreux cas, pourrait être susceptible de remettre en cause la pérennité même du modèle économique de l'IRSN, avec potentiellement des effets négatifs sur ses missions de recherche fondamentale. Une telle option ne saurait donc être évaluée à l'aune exclusive des interrogations budgétaires. En tout état de cause, il conviendra de mener en parallèle plusieurs actions, dont certaines sont des pré-requis nécessaires à un tel transfert, et d'autres des améliorations du dispositif existant, indépendantes du choix sur l'affectation des crédits d'expertise : à court terme, développer les liens, les outils de communication et les méthodes de suivi entre l'ASN et l'IRSN afin d'améliorer à la fois la connaissance des coûts de l'expertise et la meilleure priorisation des demandes ; - 32 - 33 examiner à quelles conditions et selon quelles modalités la réforme pourrait être menée à bien, par exemple par des conventions passées entre l'ASN et l'IRSN déterminant les champs d'intervention de ce dernier et lui garantissant un objectif minimum d'activité. - 33 -  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION tion responsable des finances publiques, prévoient : qu'aucune nouvelle dépense ne pourra être financée par une augmentation de recettes, quel que soit leur affectataire, qu'il s'agisse de l'augmentation de taxes existantes ou de la création de nouvelles taxes ; que le recours aux dépenses fiscales ne doit pas venir en substitution d'une dépense budgétaire et doit être compensé par la diminution d'une autre dépense fiscale : « une nouvelle affectation s'accompagne, dans le champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée, de la suppression d'une ou de plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent », selon l'article 16 de la LPFP ; que toute taxe affectée répondant aux critères de la LPFP et non plafonnée sera obligatoirement plafonnée à partir du 1er janvier 2017, ce qui limite le caractère pérenne et dynamique à la fois de la ressource envisagée par le rapport du sénateur Berson. Graphique 6 : Mesures d'encadrement des taxes affectées prévues par la LPFP Source : Direction du budget. Ainsi, le degré d'encadrement auquel la LPFP soumet la fiscalité affectée ne rend une affectation de taxe à l'ASN, pourtant techniquement faisable, ni intéressante au regard du caractère drastique des critères encadrant son recours, ni souhaitable en termes de finances publiques au vu des engagements pris en matière de maîtrise de la dépense. Par ailleurs, elle supposerait des modifications juridiques et fiscales (quant aux assujettis de cette éventuelle taxe) qui ne se justifient que peu sur un plan purement économique, l'affectation ne présentant en soi aucune amélioration de l'efficacité d'un organisme quant aux objectifs qu'il est supposé tenir. * - 30 - 31 Pour toutes les raisons précédentes, le gouvernement n'est pas favorable à l'affectation d'une partie des recettes de la taxe INB à l'autorité ni à la création d'une nouvelle taxe affectée au bénéfice de l'ASN, qui aurait pour double désavantage de diminuer le consentement à l'impôt des exploitants nucléaires en renforçant leur fiscalité sectorielle, et d'augmenter le taux des prélèvements obligatoires. 3. Une simplification des circuits de financement du dispositif du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection permettrait d'en améliorer la lisibilité et l'efficacité 3.1. Une présentation plus claire dans les documents budgétaires des ressources publiques dédiées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection clarifierait la vision de leur financement Si l'objectif de remédier à l'insuffisante lisibilité du financement d'ensemble de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, souligné par le rapport Berson précité, est pleinement justifié, la création d'un nouveau jaune budgétaire ou d'un document de politique transversale dédié à cette politique publique ne semble pour autant pas opportune pour plusieurs raisons. Les différentes administrations concernées par la production de supports de présentation et d'information budgétaire ont entamé un travail de rationalisation des documents budgétaires afin d'en diminuer la quantité tout en conservant, voire en améliorant leur contenu informationnel. À cet effet, un groupe de travail associant la direction du budget et les assemblées a été instauré : la création d'un nouveau document budgétaire irait à l'encontre de la démarche en cours. En revanche, il apparaît que le jaune budgétaire prévu à l'article 131 de la loi de finances n° 89-935 du 29 décembre 1989 pour 1990 permet déjà de faire un point annuel26 sur les crédits budgétaires consacrés à cette politique publique. Ainsi, il serait opportun de s'appuyer sur ce document et : d'améliorer l'information qui y est présentée, notamment en ce qui concerne l'ASN, en détaillant plus précisément le rattachement de ses crédits aux programmes budgétaires concernés ; d'ajouter, aux données concernant les crédits budgétaires, celles relatives au financement par taxe affectée de l'IRSN ; de créer un encadré de présentation exhaustive de l'ensemble des ressources publiques affectées à cette politique, quels que soient l'organisme et la nature des financements ; éventuellement, de renommer ce document afin d'améliorer sa visibilité. 3.2. Le transfert vers l'ASN des crédits d'expertise de l'IRSN pourrait permettre à moyen terme de corriger certains dysfonctionnements du système dual et de gagner en efficience, mais aurait des impacts d'ampleur qu'il convient de bien mesurer auparavant Le budget d'expertise de l'IRSN pour le compte de l'ASN est du même ordre de grandeur que le budget même de l'ASN : ces crédits budgétaires revêtent par conséquent une importance toute particulière dans le financement d'ensemble du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. 26 Pour 2014, « État récapitulatif de l'effort financier consenti en 2014 et prévu en 2015 au titre de la protection de la nature et de l'environnement ». - 31 - 32 Or, si la maîtrise de ces crédits incombe à l'ASN, qui en est l'utilisatrice naturelle et en fixe le montant au cours de ses propres arbitrages budgétaires, il n'en demeure pas moins qu'ils sont budgétairement rattachés à l'IRSN. Cet état de fait est source de trois principaux problèmes : la lisibilité des budgets réels des deux organismes est opacifiée par ce rattachement budgétaire en grande partie artificiel, qui complexifie la compréhension du financement du système ; l'IRSN dispose d'un quasi-monopole de fait auprès de l'ASN et des autres pouvoirs publics pour lesquels il effectue des expertises : le dispositif actuel rend ainsi le recours aux tiers presque impossible, sauf à passer par une sous-traitance de l'IRSN. Cette situation peut s'avérer sous-optimale, notamment dans les cas où l'IRSN ne possède pas les compétences suffisantes, dans ceux où un besoin de contre-expertise est nécessaire, ainsi que lorsque les autorités souhaitent faire appel à d'autres prestataires afin de disposer d'éléments de comparaison entre les différents types de prestation ; le système ne facilite pas la connaissance du coût des prestations, ces dernières fonctionnant selon un droit de tirage prédéfini mais sans information réellement structurée quant à la consommation même de ces crédits. Une telle situation, où l'ASN ne dispose ni ex ante ni ex post d'éléments précis sur le suivi de la consommation des expertises qu'elle commande à l'IRSN, ne saurait perdurer, et ce d'autant plus que ce dernier dispose désormais d'une comptabilité analytique lui permettant de connaître l'affectation de ses dépenses à ses activités selon une granularité satisfaisante. Or, ce constat a été aussi bien réaffirmé dans le rapport de la Cour des comptes sur l'action, le fonctionnement et la gestion de l'ASN sur les exercices 2006 à 2012, que dans le rapport du conseil général de l'économie, du conseil général de l'environnement et du développement durable, de l'inspection générale des affaires sociales et du contrôle général des armées de 2014 sur l'IRSN. Il ne permet en tout cas pas à l'ASN de définir des priorités dans les saisines qu'elle effectue auprès de l'institut. Afin de remédier à ces difficultés qui entravent l'efficience du dispositif dual de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, un transfert des crédits d'expertise au budget de l'ASN serait une solution envisageable. Il supposerait néanmoins que l'ASN dispose ellemême au préalable d'outils de suivi de ses demandes auprès de l'IRSN et donc de consommation de son expertise. Pour autant, une telle préconisation aurait des impacts dépassant largement la question budgétaire : sa mise en oeuvre serait susceptible d'avoir des conséquences sur le fonctionnement d'ensemble du système dual qu'il convient de bien évaluer en amont. Ainsi, à titre d'exemple, l'ASN ayant la pleine maîtrise de ses crédits, il lui deviendrait loisible d'arbitrer entre ses demandes d'expertises et d'autres priorités ; elle pourrait également faire appel à d'autres prestataires que l'IRSN, ce qui réintroduirait une forme de mise en concurrence à certains égards plus saine que le fonctionnement en vigueur. Toutefois, une telle ouverture à la concurrence, souhaitable dans de nombreux cas, pourrait être susceptible de remettre en cause la pérennité même du modèle économique de l'IRSN, avec potentiellement des effets négatifs sur ses missions de recherche fondamentale. Une telle option ne saurait donc être évaluée à l'aune exclusive des interrogations budgétaires. En tout état de cause, il conviendra de mener en parallèle plusieurs actions, dont certaines sont des pré-requis nécessaires à un tel transfert, et d'autres des améliorations du dispositif existant, indépendantes du choix sur l'affectation des crédits d'expertise : à court terme, développer les liens, les outils de communication et les méthodes de suivi entre l'ASN et l'IRSN afin d'améliorer à la fois la connaissance des coûts de l'expertise et la meilleure priorisation des demandes ; - 32 - 33 examiner à quelles conditions et selon quelles modalités la réforme pourrait être menée à bien, par exemple par des conventions passées entre l'ASN et l'IRSN déterminant les champs d'intervention de ce dernier et lui garantissant un objectif minimum d'activité. - 33 -  INVALIDE)