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Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse ;Centre international de recherche sur l'environnement

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Résumé

Le concept de cadastre littoral et marin commence à apparaitre sur la scène internationale dans le cadre des recherches sur l'identifcation et l'organisation des usages en mer. L'agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse et l'ICREI ont organisé en 2012 un séminaire sur le sujet pour faire le point sur les recherches universitaires actuelles au Canada et les mettre en parallèle avec les recherches française dans le cadre de la gestion intégrée de la mer et du littoral.

Editeur

Agence de l'Eau Rhône Méditerranée Corse

Descripteur Urbamet

littoral ;mer ;cadastre ;cadre juridique

Descripteur écoplanete

domaine public maritime ;gestion intégrée

Thème

Environnement - Paysage

Texte intégral

Centre international de Recherche sur l'Environnement International Center for Research on Environmental Issues ORGANISATION DES USAGES EN MER Vers un cadastre littoral et marin RAPPORT Séminaire du 16 avril 2012 - Janvier 2013 ICREI CAE-CERGAM Aix-Marseille Université 3, Avenue Robert Schuman 13628 AIX EN PROVENCE 04 90 62 48 52 Contact : max.falque@wanadoo.fr AGEnCE dE L'EAu RhônE MédItERRAnéE CoRsE Le Noailles 62, La Canebière 13001 MARSEILLE 04 26 22 30 00 Contact : MRS@eaurme.fr www.icrei.org www.eaurme.fr Centre international de Recherche sur l'Environnement International Center for Research on Environmental Issues soMMAIRE - PROGRAMME DU SEMINAIRE ET ORGANISMES INVITES - NOTE DE SYNTHESE - COMPTE ­RENDU DES DEBATS - ROLE DE L'ASSOCIATION DES ARPENTEURS DES TERRES DU CANADA POUR L'ETABLISSEMENT DU CADASTRE MARIN - VERS UN CADASTRE MARIN POUR LA GESTION INTEGREE AU CANADA - LA PLANIFICATION DES ESPACES MARITIMES EN FRANCE BIBLIoGRAPhIE AnnEXEs - Boissery P Réflexion pour l'élaboration d'un outil adapté à la gestion des espaces marins. . - Boissery P et Falque M. « Prospective de gestion du DPM et cadastre marin » . - Falque M. « Property rights on the oceans : a prerequisite to humanity survival » ., - Boissery P Falque M. et Valentini-Poirier C. « Territorialiser la mer : un cadastre marin pour le DPM » - M'Bala J., Tétreault J.-C. et Gagnon J. « Infrastructure de données spatiales pour l'Arctique canadien » - NOAA (Etats Unis) « The multipurpose maine cadastre » - The Economist « Make law, not war » - Sesil F. A. and Uslu G. "The importance of marine cadaster for Turquey" - Clergeot P et Mazuyer : rôle des géomètres expert et portail géofoncier . - Trouillet B., Guineberteau T., Cacqueray (de) M. et Rochette J. « Planning the sea : the French experience » ICREI CAE-CERGAM Aix-Marseille Université 3, Avenue Robert Schuman 13628 AIX EN PROVENCE 04 90 62 48 52 Contact : max.falque@wanadoo.fr AGEnCE dE L'EAu RhônE MédItERRAnéE CoRsE Le Noailles 62, La Canebière 13001 MARSEILLE 04 26 22 30 00 Contact : MRS@eaurme.fr www.icrei.org -3- www.eaurme.fr Centre international de Recherche sur l'Environnement International Center for Research on Environmental Issues oRGAnIsAtIon dEs usAGEs En MER Et CAdAstRE MARIn séminaire du 16 avril 2012 salles des Actes de 9h15 à 17h Aix Marseille université 3 av. Robert schuman, Aix en Provence objet Poursuivre la réflexion exploratoire engagée par l'Agence de l'Eau RMC et l'ICREI depuis 2002 dont les synthèses ont été publiées1 - Améliorer l'information du volet « Mer » des SDAGE et SCOT - Organiser un échange technique entre experts sous la forme d'un séminaire d'une journée, en faisant appel à l'expérience d'autres pays. - Rédiger une note de synthèse résumant les débats et identifiant les propositions de poursuite de la recherche en vue de la mise en oeuvre d'expérience de réalisation d'un cadastre marin. Par l'importance mondiale de son linéaire côtier la France ne peut rester à l'écart d'une recherche conduite depuis une dizaine d'années par les grandes nations maritimes. - organisation Ce séminaire est organisé conjointement par l'Agence de l'Eau et l'ICREI. - deux experts canadiens - Jean-Claude tétreault, Directeur Exécutif de l'Association des Arpenteurs des Terres du Canada - Jean Gagnon (ou José M'Bala) Arpenteur Général Adjoint pour l'Est au Ministère des Ressources Naturelles présenteront l'avancement de la recherche au Canada et dans quelques pays (Australie, Etats-Unis) et les stratégies envisagées pour la réalisation d'un cadastre marin au Canada. - En outre Mathilde de Cacqueray, docteur en Géographie, Université de Bretagne Occidentale, exposera l'avancement de la recherche en France - Animation et pilotage par Agence de l'Eau RMC (P Boissery , C. Valentini-Poirier ) et ICREI (Max Falque) . 1 P Boissery in « Droits de propriété, Economie et Environnement : le Littoral » Bruylant, 2003 et P . . Boissery et M. Falque, Les Annales de la Voierie (oct. 2009) ICREI CAE-CERGAM Aix-Marseille Université 3, Avenue Robert Schuman 13628 AIX EN PROVENCE 04 90 62 48 52 Contact : max.falque@wanadoo.fr AGEnCE dE L'EAu RhônE MédItERRAnéE CoRsE Le Noailles 62, La Canebière 13001 MARSEILLE 04 26 22 30 00 Contact : MRS@eaurme.fr www.icrei.org -4- www.eaurme.fr organisations invitées - Agence d'urbanisme de l'Agglomération Marseillaise-AGAM - Agence d'urbanisme de l'Aire toulonnaise -AudAt - Association nationale des Elus du Littoral - Banque Mondiale (antenne Marseille) - CAE-CERGAM, Faculté d'Economie - Centre d'océanologie de Marseille - Centre de droit et d'Economie de la Mer (CEdEM) - Cluster Maritime Français - Commission Européenne dG Mare - Conservatoire du Littoral, - dIRM, direction Interrégionale de la Mer-Méditerranée - Fédération des Géomètres Experts Francophones - Fondation Prince Albert II de Monaco - Géolittmer/CnRs-université de nantes - IFREMER - Institut Français de la Mer - Institut océanographique Paul Ricard - Ministère de l'Ecologie (sous direction du Littoral et des Milieux Marins)) - Musée océanographique de Monaco - office de la Mer de Marseille - Plan Bleu - Région Provence Alpes, Cote d'Azur (direction de la Mer) - Rivages de France, - secrétariat Général à la Mer - service hydrographique et océanographique de la Marine (shoM) - stratégies Mer et Littoral - total - unEsCo - union pour la Méditerranée. -5- notE dE sYnthEsE M. Falque International Center for Research on Environmental Issues-ICREI Le contexte Le séminaire qui s'est tenu à Aix en Provence le 16 avril 2012 fait suite à une recherche confiée en 2008 par l'Agence de l'Eau RMC à l'ICREI visant à faire le point sur la gestion du DPM dans les principaux pays. On a pu constater que cet immense espace était formellement placé sous la responsabilité de l'état (central ou fédéral) à la fois en termes de propriété, de responsabilité et de gestion. A l'occasion de cette recherche on a découvert que plusieurs pays, constatant les difficultés d'identifier et d'organiser les multiples usages concurrents, entreprenaient des recherches sur la mise en place d'un cadastre marin.1 Or la quasi-totalité des pays concernés étant anglophones et la France pratiquement absente des groupes de travail et conférences internationales, l'Agence de l'Eau et l'ICREI ont décidé d'examiner ce concept nouveau et de faire le point des recherches en cours. Pour cela il convenait d'obtenir la collaboration de spécialistes francophones canadiens appartenant à l'association des géomètres et au gouvernement fédéral. Par ailleurs, en France plusieurs recherches universitaires étaient engagées dans le cadre de la gestion intégrée de la mer et du littoral2 Ainsi nous avons bénéficié de trois exposés ainsi que d'une courte intervention sur situation juridique du DPM ouvrant la voie à une discussion avec les participants. Ce séminaire doit donc être considéré comme une modeste et première étape permettant de diffuser l'information pour tester l'intérêt pour la France d'engager un programme de recherche et d'expérimentation en relation avec les institutions internationales3 nouveaux concepts Depuis moins d'un demi-siècle on a constaté qu'aucune ressource environnementale ne pouvait être protégée et gérée à long terme si elle était en situation de libre accès et si les droits et les devoirs des multiples ayant droits n'étaient pas clairement définis, protégés et sanctionnés par la puissance publique. Pour autant les conditions économiques et technologiques exigent une évolution d'institutions qui si elles ont fait la preuve de leur efficacité au cours des siècles passés sont mal adaptées aux défis du futur. « De toute évidence compte tenu de la combinaison de l'accroissement de la richesse, de la population et de la technologie nous arrivons au point où la relation que l'humanité entretien avec la mer est sur le point de connaitre une profonde modification. Et, comme pour tout développement impliquant des êtres humains, rien n'est inévitable au regard de la façon dont évoluera cette relation entre nous et la mer.... Nous sommes à la veille d'un puissant changement qui n'est pas pourtant sans précédents historiques. Nous nous dirigeons vers un nouveaux type d'enclosure des communaux, ni celui de de l'Angleterre du 16ème siècle ni celui de l'Ouest américain du 19ème siècle. Aujourd'hui l'enclosure concerne les « oceanic commons » ....réduisant les conflits entre utilisateurs et étendant pour l'humanité la capacité de production illimitée de la mer »4 L'auteur de ces propos est d'ailleurs conscient des difficultés compte tenu des préjugés, des émotions et des oppositions politiques. -7- Ce que l'on appelle « The tragedy of the Commons »5 ou « Tragédie de la vaine pâture » concerne en priorité les océans qui couvrent 70% de la superficie de notre planète. En effet et contrairement à l'espace terrestre qui pour l'essentiel est approprié par des personnes physiques ou morales, privées ou publiques, l'espace marin est considéré comme ouvert à tous - pour des raisons physiques car il est difficile6 d'enclore l'océan, de définir des parcelles (le cas échéant des volumes en tois dimensions) et de leur attribuer des ayant droits pour des raisons économiques : permettre la pêche et la libre navigation La mer : un espace de souveraineté partagée Bien entendu de nombreux traités internationaux se sont efforcés d'organiser la solution des conflits entre pays dont l'UNCLOS de 1982.7 . On distingue trois zones : la haute mer au-delà de la ZEE les eaux territoriales : soit 12 miles nautiques à partir des plus hautes eaux du rivage placé sous la souveraienté de l'état la Zone d'Exclusion Economique (ZEE) qui s'étend au large sur 200 miles nautiques à partit du rivage de chaque état qui se réserve l'exclusivité de l'exploitation des ressources mais ne peut interdire la navigation, Le DPM naturel correspond donc au 12 miles nautiques qui peuvent d'ailleurs être doublé par une zone contiguë justifiée par des conditions spécifiques. - -8- En France la garde du DPM a été confiée de manière fort ancienne à l'Etat au titre de « choses communes » qui traditionnellement est amené à arbitrer entre les usages normaux tels l'usage balnéaire des plages, la localisation des cultures marines, l'implantation d'ouvrages portuaires, la protection environnementale..... Par ailleurs au titre de domaine public le DPM est depuis l'arrêt de Moulin de 1566 inaliénable et imprescriptible. On retrouve d'ailleurs ces dispositions dans la plupart des pays. une mise en oeuvre difficile La réalisation d'un cadastre marin est une tâche difficile dans la mesure ou contrairement au cadastre terrestre on doit procéder à un repérage en trois dimensions8 « Il vise à établir un système intégré de registres permettant l''enregistrement systématique de tous les droits légaux, les responsabilités et les restrictions connues touchant l'espace océanique » (M'Bala, Gagnon, 2012). Les études conduites au niveau international montrent que l'acceptation du concept et plus encore de sa mise en oeuvre nécessite la mobilisation des pouvoirs publics mais aussi des acteurs économiques et sociaux.9 Un des arguments pour la réalisation d'un cadastre marin est d'ordre stratégique dans la mesure où il permets de préciser et d'affirmer les droits de chaque état sur son espace marin, notamment dans les zones conflictuelles de l'Arctique. Ainsi l'article (en annexe) « Infrastructure des données spatiales avec cadastre pour l'Arctique canadien » affiche un sous-titre explicite « Plaidoyer en faveur d'un cadastre marin pour aider le Canada à affirmer sa souveraineté dans l'Arctique et permettre la planification intégrée de l'espace marin ». En effet « La gouvernance, la demande en ressources, les changements climatiques et l'interet géopolitique ont mis la région circumpolaire dans le mire. Neuf pays dont le Canada ont proposé une vision internationale.... »10 -9- Pour la France, deuxième pays au monde au regard de son espace maritime il est probable que la réalisation d'un cadastre marin pourrait contribuer à sa sécurité juridique. Pour autant la puissance publique aura des difficultés à constater que certains droits d'usages concédés sous forme d'autorisation ou de concession s'apparentent de fait à des quasi droits de propriété échangeables11 comme cela est déjà le cas pour l'aquaculture, les constructions d'immeubles, les éoliennes, les oléoducs, les exploitations de gaz et de pétrole, les captages d'eau douce.... dérogeant ainsi au principe d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité. Une adaptation du contexte juridique aux nouvelles conditions est souhaitable et possible tout en préservant les intérêts de la Nation et le concept de bien commun. Conclusion Que l'on parle de Planification Spatiale Marine ou de Cadastre marin il s'agit d'abord d'organiser les usages en mer, les deux concepts étant complémentaires car la connaissance précède l'action. La tâche est difficile et depuis plus d'une décennie des états, des organisations professionnelle et des universités ont réussi a définir le contenu et les méthodes. Il convient pour la France et l'Union Européenne de participer aux groupes de travail internationaux et d'engager un ou plusieurs projets pilotes permettant de tester la pertinence des propositions. Il convient aussi d'organiser la coopération entre les multiples parties prenantes pour définir leurs besoins : économiques, sociaux et environnementaux. Le cadre juridique et institutionnel, largement inchangé depuis des siècles, devra évoluer en fonction des nouveaux impératifs de gestion et de protection des océans. Il convient de passer de l'ère de la cueillette à celle de la gestion durable, comme l'humanité a su le faire pour l'agriculture depuis une dizaine de millénaires. Afin de mieux cerner l'objet de notre recherche nous12 proposons une définition : "On appelle cadastre littoral et marin l'inventaire, positionnement, enregistrement et mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants" . 1 2 3 Les résultats de cette recherche ont fait l'objet d'une note publiée dans les Annales de la Voierie (en annexe) Université de Bretagne Occidentale Notamment la Fédération Internationale des géomètres (FIG) dont Diane Dumashie est l'une des responsables et était intervenue à la 9ème Conférence Internationale organisée en 2010 par l'ICREI « The Marine Cadastre : a right based approach to marine conservation in England » in Biodiversité : droits de propriété, économie et environnement » Bruylant 2012 Brian Lee Crowley at Submerged Lands Management Conference September 2004 Titre du célèbre article de Garrett Hardin (Science 1968) Mais pas imposble grace aux avancées technologiques : télédétection, GPS..... United Convention on the Law of the Sea qui donne compétence à la Cour Internationale de Justice de La Haye pour régler les conflits car « ester en justice est toujours moins couteux que de faire la guerre » cf The Economist 25 aout 2012 « Maritime dispute : make law, not war » (en annexe) Pour autant on retrouve la même contrainte pour l'établissement d'un cadastre souterrain En Australie la première étape a consisté en une consultation nationale par questionnaire (cf Fraser et al. « Issues in the development of a marine cadastre ») 4 5 6 7 8 9 10 Danemark ,Finlande ,Groenland, Islande, Norvège, Russie, Suède et Etats Unis 11 Par exemple L'opposition aux quotas Individuels transférables pour la pêche 12 Rédigée par M. Falque suite aux remarques de C. Valentini-Poirier, M. de Cacqueray, P Clergeot, J. M'Bala, et J-C. Tétreault . - 10 - sYnthEsE dEs dEBAts du séMInAIRE du 16 AVRIL 2012 C. Valentini-Poirier Agence de l'Eau Rhône Méditerranée Corse note liminaire L'Agence de l'eau RMC et l'ICREI ont co-organisé une journée d'échanges techniques à Aix en Provence le 16 avril 2012 sur l'organisation des usages en mer et le concept de « cadastre marin ». Cette journée a consisté à réfléchir et échanger sur ce concept exploratoire qui vise à fournir les informations essentielles pour réussir à concilier à la fois organisation des usages, protection du milieu marin et développement économique. Ce séminaire s'inscrit dans la poursuite des réflexions engagées dans le cadre des Conférences internationales « Droits de propriété, Economie et environnement : le littoral » qui se sont tenues à Aix-en-Provence depuis 1996 (Cf. extrait en annexe). Les recherches et expérimentations conduites essentiellement en Australie, Nouvelle-Zélande, Etats-Unis, Canada, ont fait l'objet de nombreuses publications en anglais. Afin de faire le point sur les recherches en cours, deux éminentes personnalités canadiennes et francophones ont accepté de nous faire part de leur expérience durant cette journée : - J-C Tétreault, directeur de l'Association des Arpenteurs1 des Terres du Canada, - J. M'Bala, haut fonctionnaire du Ministère des Ressources Naturelles2. En outre : Mathilde de Cacqueray - Doctorante en géographie au CNES, en partenariat avec l'Ifremer et l'Université de Bretagne Occidentale a présenté l'avancement des recherches en France. Enfin l'exposé de Julien Belda, doctorant en droit de la Mer a permis de faire respectivement un point, sur le contexte actuel de la « planification des espaces maritimes en France » et sur le droit de la mer. Cette note vise à résumer l'essentiel des discussions. Rappel du contexte Les usages en mer exercent sur les petits fonds côtiers et plus au large (têtes de canyons notamment), une pression forte ou en devenir qu'il convient de maîtriser, afin de répondre aux objectifs fixés par les directives européennes portant sur la préservation et la gestion du littoral et de la mer, dont notamment : - la directive cadre sur eau (DCE) 2000/60/CE qui vise l'atteinte du bon état écologique en 2015 dans les eaux côtières (biologie et chimie) et territoriales (chimie uniquement). Les Schémas Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) 2010 ­ 2015 identifient les objectifs écologiques à atteindre, le calendrier opérationnel inhérent, les pressions susceptibles d'empêcher l'atteinte de ces objectifs et les mesures nécessaires au maintien ou à la restauration écologique et chimique du milieu marin. - la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM) 2008/56/CE qui vise l'atteinte ou le maintien du bon état écologique au plus tard en 2020 pour l'ensemble des sous régions marines dont la Méditerranée Occidentale. Elle vient en quelque sorte en complément de la DCE (objectifs qui vont plus loin en terme de suivi et de caractérisation de la qualité du milieu marin) et s'étend jusqu'aux eaux sous juridiction française. Elle est mise en oeuvre au travers du Plan d'Action pour le Milieu Marin (PAMM) qui comporte : une évaluation initiale avec la fixation d'objectifs environnementaux, la définition du bon état écologique, un programme de surveillance et un programme de mesures. Pour rappel, les SDAGE Rhône Méditerranée et Corse portent un intérêt particulier à l'organisation des usages en mer (plaisance, plongée, et autres activités maritimes) au titre de l'atteinte ou du maintien du bon état des eaux notamment au travers de sa disposition 4-08 : « Prévoir un volet mer dans les SCOT du littoral pour 1 2 1 Dénomination des géomètres experts Il a remplacé son directeur J. Gagnon empêché par une mission urgente pour le Ministre - 11 - organiser les usages maritimes et protéger les secteurs fragiles ». Or, l'essentiel des masses d'eau côtières méditerranéennes est concerné par la mesure 7A03 « Organiser les activités, les usages et la fréquentation des sites naturels ». Les objectifs environnementaux fixés par la DCSMM sur la SRMO définis en cohérence et en complémentarité avec les politiques et réglementations internationales existantes, prennent en compte également la maîtrise de la pression des usages maritimes sur le milieu marin au travers du développement de l'organisation spatiale des usages (Conférer objectifs A4 du PAMM SRMO). La déclinaison de ces politiques au niveau territorial est mise en oeuvre via les différents dispositifs de gestion et de protection locaux existants (SAGE, contrats de baie, réglementation de la pêche,...). Au-delà de ces règlementations et outils, la question de l'utilisation des droits de propriété et d'usage et leurs éventuelles déclinaisons sous la forme d'un domaine public maritime communal, supra-communal ou d'intérêt intercommunal se pose. débats et discussions 1. Que signifie le terme « cadastre marin » ? Selon le concept canadien, le cadastre marin doit rassembler 3 types d'informations « clés » à savoir : - les moyens d'allocation des droits d'usages (accès privés ou public ?) ; - la désignation des personnes détenant des droits sur une période donnée (système d'enregistrement) ; - la localisation des droits d'usages et leurs étendues. La vision en devenir du concept de « cadastre marin » français est sensiblement identique. On entend à travers ce dispositif la connaissance du contenu, des limites et de l'identité du responsable de chaque espace ou volume en mer. En effet, la gestion efficace et rationnelle de l'environnement marin implique une information fiable, globale, et précise de la répartition des usages en mer afin de pouvoir organiser et gérer au mieux les activités (protection du milieu marin, limitation des conflits d'usages, maintien de l'économie du territoire...). Il existe par ailleurs une différence notable entre les deux pays sur la question de la « sémantique » des mots. En effet, pour beaucoup de français, le terme de cadastre est associé à une définition étroite du droit de propriété foncière privée mal adapté au domaine public maritime. Il est plutôt mal perçu et renvoie à une connotation négative. Cela est particulièrement lié à l'histoire et à la culture française qui rattache ce terme quasi-exclusivement à l'idée de privatisation du domaine public maritime et à la perte d'espaces et de droits sur un secteur. Ce n'est pas le cas du Canada ou d'une manière plus générale dans les pays de « common law », où les droits de propriété ne sont pas absolus et peuvent prendre des formes très diverses. Il est important par ailleurs de noter, que le système de zonage est relativement mal perçu par les acteurs littoraux et marins du fait de l'expérience des schémas de mise en valeur de la mer (système souvent remis en question ainsi que la concertation associée). Il y a une véritable crainte de la part des collectivités locales d'aboutir à des systèmes figés, à une approche sectorielle, et de voir la planification spatiale réduite à du zonage. La mise en oeuvre de ce concept de « cadastre marin » n'est donc pas évidente. 2. Quelle est l'échelle définie pour l'élaboration d'un « cadastre marin » ? Le milieu marin est un espace spécifique qui présente des caractéristiques particulières : - domaine public dans la limite des 12 milles marins ; - pas de frontières géographiques visibles ; - dynamique dans le temps et dans l'espace ; - tridimensionnel ; - en interférence complexe avec le domaine terrestre. - 12 - Il doit fournir les informations relatives aux droits d'usages et de restrictions qui permettent de déterminer au mieux l'organisation spatiale des usages. Le périmètre proposé a vocation à prendre en compte la plupart des activités en mer et devrait à ce titre s'étendre jusqu'aux 3 milles marins. Le développement de nouveaux usages dans la bande des 12 milles marins (éolien offshore,...) pourrait justifier une extension bien plus au large. 3. Comment intégrer la dynamique temporelle dans ce type de dispositif ? Cette question constitue un des défis du cadastre marin. Pour un même secteur, la pratique de différents usages affectés de manière décalée dans le temps peut permettre d'éviter : - les conflits d'usages ; - de multiplier simultanément les pressions sur le milieu. La question de la dynamique spatiale constituera aussi un défi important à relever dans ce dispositif (chevauchement de plusieurs activités en fonction de la colonne d'eau...). Dans les océans, les frontières et limites peuvent être définis d'un point de vue technique (latitude, longitude), mais la ressource est mobile. Pour faire face à cette problématique, qui touche particulièrement l'activité pêche, le dispositif canadien détermine au sein de son cadastre de grands secteurs dédiés à la pêche. Les lieux de frayage des ressources halieutiques sont suffisamment connus (données scientifiques) pour définir des étendues de pêche acceptables sur des périodes données. 4. Quelle différence fait-on avec la notion de « planification spatiale maritime » ? Les deux concepts ne sont pas tellement éloignés. A savoir, que le dispositif de cadastre marin correspond à un état des lieux de tous les périmètres sur lesquels un ou des acteurs possèdent des droits d'usages. Il ne préjuge pas pour autant d'une privatisation de l'espace marin. Il constitue en quelque sorte un préalable à la définition de la planification spatiale, qui elle consiste à analyser et répartir dans le temps et dans l'espace, les activités humaines sur la zone maritime (prise en compte des enjeux écologiques, économiques et des conflits d'usages). La planification spatiale est rattachée à la planification stratégique (stratégie mise en place.) On notera d'ailleurs qu'en France, le niveau national a pour habitude de définir la planification stratégique avant la planification spatiale. Cela entraîne souvent une sorte de décalage entre les engagements stratégiques et les réalités concrètes de terrain. Le cas de l'éolien Offshore illustre bien ces propos : le niveau national s'est fixé un pourcentage d'énergie renouvelable à produire dans le cadre du Grenelle de l'environnement (23% d'énergie renouvelable en 2020 et 25 000 MW de puissance éolienne installée à cette date, dont au moins 6 000 MW offshore avant 2020) avant d'identifier les zones propices à ce développement. Au rythme actuel, les objectifs risquent de ne pas être tenus (choix des sites restreint) 5. Quelles sont les différences ou similarités entre les dispositifs canadien et français ? Le concept en devenir de cadastre marin français est semblable au dispositif canadien mais présente une différence notoire étant donné qu'il intègre à la fois les usages « non règlementés » et « réglementés », contrairement au dispositif canadien qui ne tient compte que de ces derniers. Les informations relatives aux activités qui s'exercent librement en mer sont pourtant essentielles dans le cadre de l'organisation des usages en mer. En effet, les informations liées à des titres d'autorisation sont peu nombreuses et ne permettent pas d'apprécier au mieux la superposition des pressions et des conflits d'usages qui pèsent sur le milieu. Par ailleurs, ces données ne sont pas toujours précises : la zone autorisée est souvent vaste et non superposable avec l'endroit où se - 13 - pratique exactement l'usage. Enfin, on retrouve toute une série de pratiques sur des zones qui ne sont pas réglementées (cas notamment de la pêche). D'après les géomètres experts canadiens, les activités non autorisées ne sont pas intégrées dans le dispositif actuel afin d'éviter une forme de « normalisation » de l'usage et ainsi de développement de ce type d'habitude. Il existe sur le territoire canadien une notion forte de droits acquis (droits ancestraux) lorsque les usagers utilisent de manière culturelle un espace depuis un certain temps. Ces droits ne sont pas codifiés mais sont pour autant reconnus. L'idée à l'avenir serait de reconnaître tous les droits acquis et de ne plus en donner de nouveaux (limiter, encadrer le développement de nouvelles activités de ce type). On connait en France le même type de débats dans le cadre de l'élaboration des règlements des parcs nationaux (question du devenir des pratiques d'usages ancestrales....). 6. Existe-il dans le dispositif un système pour garantir la propriété plurielle et limiter les conflits d'usages ? Les conflits en principe sont réglés par les « règles communes ». Mais, la gestion en ressource commune n'est possible que sous certaines conditions, à savoir que les personnes responsables et les divers groupes concernés doivent accepter le fait que la coopération est préférable à l'affrontement et à la réglementation étatique pour la gestion de la ressource3. Le concept cadastre marin inclue à la fois des notions de droit, de responsabilités et de restrictions. Il permet notamment aux propriétaires de droit de connaître les différents usages qui se pratiquent autour, et ainsi d'appréhender au mieux la responsabilité qui leur incombe (responsabilité sur le maintien des activités alentours). Aussi, on peut penser que les fonctions de gestion, surveillance et sanctions seront d'autant efficaces qu'elles seront assurées par les ayants droits de proximité directement intéressés par la protection de leur environnement immédiat. On retrouve par exemple ce type de dispositif en Floride, où l'Etat a proposé suite à une dégradation forte de récifs de coraux, une acquisition privée de ces coraux par des associations privées afin qu'elles protègent et poursuivent en justice les pollueurs. Cet exemple est intéressant mais ne serait pas pour autant applicable en France où l'Etat a en théorie obligation de poursuivre les atteintes qui sont faites au DPM. On peut se demander dans tous les cas, si l'attribution d'un espace à un gestionnaire précis pour l'exercice d'une fonction ou d'un usage, n'inciterait pas à être plus réactif dans ce type de situation (appropriation de l'espace). 7. Est-il possible de définir des zones spécifiques « pêche » dans le cadre du concept de cadastre marin ? Le cadastre marin devrait fournir les éléments nécessaires à la définition des vocations des différents secteurs en mer pour permettre à la fois : - le maintien de la qualité environnementale, du développement économique et éviter les conflits d'usages ; - aux usagers d'étudier les usages qui se pratiquent autour d'un site avant de se lancer dans une activité et ainsi de prévenir tous conflits. 3 cf les travaux d'Elinor Ostrom , dont l'ouvrage majeur vient d'être publié en français « La gouvernance des biens communs : pour une nouvelle approche des ressources naturelles » De Boeck, 2010 - 14 - A un secteur donné pourrait ainsi être affecté un ou plusieurs usages avec un calendrier fixe ou variable dans le temps. Il serait donc tout à fait possible de retrouver des secteurs dédiés essentiellement à la pêche ou à d'autres types d'usages si cela est justifié (gêne entre usages, pressions sur le milieu trop fortes...) 8. Est-il possible de développer des modèles de type « time ­ share » pour certains usages ? Le modèle dit « time ­ share » correspond à l'achat sur internet de droits pour exercer un usage sur un secteur donné et pour une période particulière. Ce système, s'adapte ainsi aux besoins des professionnels ce qui pourrait éventuellement faciliter l'acceptation de l'outil. Le souci pour l'instant d'acceptation du concept de cadastre marin n'est cependant pas tellement lié aux professionnels de la mer, mais plus à une évolution en générale culturelle sur le domaine public maritime et autour du droit de propriété. Le modèle de type « time-share » constitue un sujet délicat à traiter de manière à part entière. 9. Quelles sont la nature et l'importance des problèmes juridiques sur le domaine public maritime et au delà ? Le droit de la mer est complexe car il fait à la fois appel à du droit public français (DPM, environnement et urbanisme) et au droit public international (Zone de Protection Exclusive). Le DPM sur lequel s'applique le droit français s'étend jusqu'aux 12 milles en mer. On peut considérer que le fait qu'attribuer une parcelle à une catégorie d'usager conduit quasi-systématiquement à en mécontenter une autre. On notera par ailleurs, que quelques soit la catégorie d'usagers ou bien la parcelle, on est soumis au régime juridique de la domanialité publique qui fait appel à plusieurs principes fondamentaux : - l'inaliénabilité : on ne pas prendre possession ou avoir un droit de propriété sur le DPM ni le céder ; - l'imprescriptibilité : une occupation prolongée sur le DPM ne fera jamais obtenir un quelconque droit de propriété ; - le titre d'occupation : pour occuper une partie du DPM, il faut y être autorisé (titre d'occupation). Cette autorisation est forcément temporaire, révocable et précaire (aucun droit acquis au renouvellement). En France, il est important d'avoir en tête le fait que l'on distingue deux DPM avec des droits différents : le DPM artificiel qui schématiquement a été modifié par la main de l'homme (c'est un démembrement de la propriété publique) et sur lequel il est possible d'avoir des droits réels avec un système de garantie des investissements à l'occupant. On parle de démembrement de la propriété privé (système de droits qui permet de garantir à l'occupant ses investissements) ; le DPM naturel, délimité en fonction de l'histoire ou de la marée sur lesquels ses droits réels sont totalement interdits. - La majeure partie des usages s'exerce sur le DPM naturel ce qui exclue donc totalement la notion de droits réels. Au-delà des 12 milles en mer, on est sur des règles d'occupation liées à des titres miniers ou à une réglementation spécifique pour une activité particulière (exemple : régime propre au développement d'éoliennes offshore). Ainsi, sur le domaine extra-côtier, le niveau européen peut interagir avec le niveau national ce qui complexifie encore la question de l'organisation des usages en mer... - 15 - 10. de quelle manière le concept « d'usufruit » peut-il être utilisé dans la gestion des océans ? L'usufruit est le droit de jouir d'un bien dont un autre à la nue propriété, à charge d'en assurer sa conservation. Pour répondre à la question de son utilisation dans le cadre de la gestion des océans, il faut s'interroger sur la nature du domaine maritime (plateau continental, naturel, artificiel...) car ce ne sera pas tout à fait le même droit. En ce qui concerne l'abusus (droit de disposer de son bien), l'Etat lui-même ne dispose pas de ce droit. Il n'est pas supposé se séparer d'une parcelle de son territoire, mais il est cependant possible, qu'un établissement public ou une collectivité dispose d'un domaine privé et le gère comme une personne privée. En ce qui concerne le domaine public naturel, pour passer du domaine public au domaine privé, il faut forcément procéder à une désaffectation (constat que le bien n'est pas à l'usage du public ou d'un service public) et à un déclassement (passage dans le domaine privé). En mer, la loi définit que le rivage et la mer sont à l'usage de tous ; De ce fait, l'utilisation de ce principe (désaffectation / déclassement) semble illusoire. 11. Quelles sont alors les moyens de faire aboutir ces « cadastres marins » ? L'histoire de l'humanité nous enseigne qu'à partir du moment où de multiples pressions humaines s'exercent sur un milieu, la solution est souvent d'établir des droits de propriété sur celui-ci afin d'éviter le libre accès et la dégradation.4 Dans les faits, le DPM est largement privatisé dans la mesure où les multiples règlementations et autorisations ont progressivement conférées des droits plus ou moins permanents à une multitude d'acteurs. Aussi, il semble indispensable de faire évoluer le droit français et des mentalités si l'on souhaite une utilisation raisonnée et intégrée du DPM. Les collectivités territoriales semblent s'affirmer de plus en plus en tant qu'acteurs sur le milieu marin et espèrent des compétences supplémentaires dans le cadre d'une nouvelle vague de décentralisation. Concernant la question de la participation des acteurs privés sur l'environnement, il faut avoir en tête qu'ils ne seront amenés à développer des actions concrètes sur le DPM uniquement s'ils retirent un certain nombre de bénéfices. En prenant un peu de recul sur la situation, on observe que les choses ont progressivement évolué pour permettre une implication plus forte des acteurs du littoral sur le DPM et la politique mer en général avec notamment : - la loi « démocratie de proximité » de 2002. Pour exemple, le conservatoire du littoral peut désormais intervenir sur des zones du DPM au droit d'un site et confier cette gestion aux acteurs locaux (collectivités territoriales). Une convention de gestion englobant à la fois la partie terrestre et marine est passée entre le conservatoire et la collectivité. Ce système concerne surtout des zones sensibles soumises à de multiples pressions d'usages ; - la « marinisation » depuis 2009 des comités de bassin RM et Corse avec une représentation plus importante des acteurs de la mer et du littoral dans les différents collèges ; - la création en 2011 des conseils maritimes de façade (parlement de la mer) qui ont vocation à organiser la concertation avec les acteurs littoraux et marins autour des décisions en matière de politique publique sur la mer et le littoral ; Ainsi, même si la décision reste actuellement aux autorités de l'Etat, la gestion semble largement plus appuyée sur la concertation. 4 C'est précisément la thèse développée par Hardin dans son article célèbre « The tragedy of the commons » (1968) - 16 - Conclusion Les informations relatives à la localisation et la nature des activités qui s'exercent en mer sont importantes pour permettre la mise en place d'une organisation optimale visant à préserver le milieu marin et à éviter les conflits d'usages. Il existe en France un manque de connaissances, de mise à disposition, et de bancarisation de ces données. On entend par cadastre marin la connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque parcelle, ce qui ne préjuge pour autant d'une privatisation de l'espace marin. Les exposés et débats de la journée montrent que les concepts de « cadastre marin » canadien et français étudiés sont très similaires sur les objectifs et le contenu visé. On note cependant une différence notable entre les deux dispositifs liée au fait de ne pas tenir compte des informations relatives aux usages « non règlementés» dans le système canadien. Ces données sont pourtant incontournables pour pouvoir apprécier au mieux la multiplicité des pressions et des conflits d'usages qui s'exercent sur un secteur. Une autre différence est d'ordre sémantique dans la mesure où certains pensent préférable d'un point de vue culturel, de remplacer le terme « cadastre » par « géoportail des usages en mer ». Quoi qu'il en soit, un outil de planification type « cadastre » semble incontournable à courte échéance sachant que : - il existe au niveau européen une communication sur la planification maritime qui définit les principes de référence selon lesquels les Etats membres de l'union européenne (UE) doivent s'engager à mettre en oeuvre la planification spatiale maritime. Ce texte n'a pas de force règlementaire mais définit déjà un cadre de référence. Par ailleurs, une directive est également annoncée sur le sujet ce qui signifie que tous les Etats membres devront dans un avenir proche s'organiser pour mettre en place une démarche de planification maritime répondant à minima aux ambitions fixées par le niveau européen. - la France s'est dotée d'une stratégie nationale de la mer et du littoral qui s'accompagne d'un document stratégique de façade dans lequel est prévu un volet « géo référencement ». Cet outil est amené à être développé au travers de l'observatoire national de la mer et du littoral. A l'échelle de la S.RMO, les services locaux de l'administration française ont déjà été sollicités pour faire remonter par le biais du Secrétariat Général de la Mer, les besoins en matière de système d'information géographique sur les usages. Cette idée, faute de moyens, n'a aujourd'hui toujours pas débouché. Mais, des modifications du contexte règlementaire (directive européenne relative à la planification spatiale des usages) pourraient permettre de faire évoluer les choses plus rapidement. A ce stade, on distingue deux outils de planification forts au sujet de l'organisation des usages en mer qui pourraient justifier l'élaboration de « cadastre marin » : - les SDAGE RM et Corse qui demandent notamment d'organiser les usages en mer via les volets mer des SCOT littoraux; - les volets environnementaux des documents stratégiques de façade (Plan d'Action pour le Milieu Marin), qui prennent en compte les enjeux marins et littoraux dont ceux relatifs à l'organisation des usages en mer (Cf. Objectifs environnementaux). La mise en place d'une gestion de l'espace marin plus concertée via la « marinisation » des Comités de bassin RM et Corse et la création des Conseils Maritimes de Façade (parlement de la mer rassemblant 80 représentants des acteurs de la mer), devrait par ailleurs permettre de renforcer les discussions et réflexions sur ces sujets. Enfin, des évolutions des mentalités et des règlementations semblent nécessaires pour avancer. L'outil « convention de gestion » présenté par le conservatoire du littoral laisse croire qu'une évolution des modes de gestion et des mentalités est déjà en cours... - 17 - LE RoLE dE L'AssoCIAtIon dEs ARPEntEuRs dEs tERREs du CAnAdA PouR L'EtABLIssEMEnt du CAdAstRE MARIn Jean-Claude tétreault, A.t.C., a.-g., ing. M.B.A. L'Association des Arpenteurs des terres du Canada (A.A.t.C.) est l'organisme national canadien d'attribution des permis pour les professionnels qui effectuent des travaux d'arpentage à l'intérieur des limites des trois territoires canadiens, des parcs nationaux, des réserves autochtones, ainsi que sur et sous la surface des océans canadiens. Le titre exclusif attribué à ces professionnels est celui d'arpenteur des terres du Canada (ATC). Les arpenteurs des terres du Canada sont des spécialistes en matière de mesure et de positionnement, qui utilisent leurs compétences pour déterminer les dimensions exactes de terres. Cette expertise sert à la préparation de plans cadastraux, de rapports sur les biens réels, pour l'installation de repères, et à d'autres activités qui assurent l'exactitude du contenu des dossiers de biens publics. L'association comprend présentement 643 membres. Mission de l'A.A.t.C.1 · établir et de maintenir les normes d'admissibilité et d'exercice des arpenteurs des terres du Canada; · régir les arpenteurs des terres du Canada; · établir et de maintenir les normes de conduite, de connaissances et de compétence de ses membres et des titulaires de licence; · régir l'activité de ses membres et des titulaires de licence; · collaborer avec d'autres organisations à la promotion de l'arpentage; · exercer les autres attributions découlant de la présente loi. territoire de compétence de l'A.A.t.C. Le territoire réservé à la profession d'A.T.C. comprend les terres du Canada et les terres privées dans les trois territoires (Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut). La Loi sur l'arpentage des terres du Canada 2(article 24) définit terres du Canada comme étant: a) les terres qui sont situées au Yukon ou dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut ou dans les parcs nationaux du Canada et qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou que le gouvernement du Canada a le droit d'aliéner, ainsi que les terres qui sont : o (i) soit des terres cédées ou des réserves au sens de la Loi sur les Indiens, à l'exception des terres de réserve désignées par règlement pris en vertu de l'article 4.1 de la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations, (ii) soit des terres de catégorie IA ou IA-N, au sens de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, chapitre 18 des Statuts du Canada de 1984, (iii) soit des terres secheltes, au sens de la Loi sur l'autonomie gouvernementale de la bande indienne sechelte, chapitre 27 des Statuts du Canada de 1986, (iv) soit des terres désignées, au sens de la Loi sur l'autonomie gouvernementale des premières nations du Yukon ou des terres dont le droit de propriété est transféré à la première nation ou lui est reconnu en vertu de l'article 21 de cette loi; (v) soit des composantes du territoire provisoire de Kanesatake -- au sens de la Loi sur le gouvernement du territoire provisoire de Kanesatake -- ne faisant pas partie de la réserve Doncaster no 17; (vi) soit des terres tlichos, au sens de l'article 2 de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie; o o o o o b) tout terrain recouvert d'eau qui appartient à Sa Majesté du chef du Canada ou tout droit que le 1 Loi concernant les arpenteurs des terres du Canada : http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/L-5.8/page-2.html#h-4 2 Loi sur l'arpentages des terres du Canada : http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/L-6/index.html - 19 - gouvernement du Canada a le pouvoir d'aliéner. De toutes les associations canadiennes d'arpenteurs, l'A.A.T.C. est celle dont la juridiction est la plus étendue en termes géographiques, soit un territoire d'approximativement 10 900 000 kilomètres carrés, soit plus de 16 fois la superficie terrestre de la France. Le Canada a le plus long littoral au monde avec une superficie marine stupéfiante de 7.1 millions km2, soit 70 % du total de la masse terrestre canadien. Plus de 60% du territoire sous la juridiction de l'AATC est sur l'eau. Site Web de la Direction de l'arpenteur général (Ressources naturelles Canada) Les préoccupations de l'A.A.t.C. Les préoccupations de l'Association qui découlent de l'absence d'un système de gestion des droits de propriété complet sont en gros les suivantes : ­ Le déploiement de câbles de télécommunication sans servitudes; ­ De même pour les lignes d'écoulement de pétrole ­ Pas de définition claire des limites juridictionnelles ­ Pas de sécurité de tenure pour le développement de l'aquaculture ­ Etc. Le président a transmis une liste des préoccupations de l'A.A.T.C. dans une lettre au ministre des Ressources naturelles du Canada en 1996. Les droits On retrouve une multitude de droits de toutes sortes qui se chevauchent dans les cours d'eau. - 20 - Consultations par l'A.A.t.C. L'A.A.T.C. est engagé à sensibiliser les intervenants dans le but de trouver une stratégie commune pour l'avenir dans le domaine extracôtier. Elle a tenu deux ateliers de consultations avec des intervenants dans la zone extracôtière qui ont eu lieu aux endroits suivants: Halifax (mars 2001) et Calgary (octobre 2003). Cinquante intervenants principalement dans les domaines du pétrole et gaz, gouvernements provinciaux et fédéraux ont activement participé. Les recommandations suivantes ont été élaborées lors de ces ateliers : · Besoin d'un système d'enregistrement des droits de propriété et d'arpentage (cadastre marin) · Les pipelines et les câbles devraient faire l'objet de servitudes · L'information sur les droits de propriété devrait être accessible au public · Les Premières Nations ont un rôle à jouer · Il y a trop de couches de limites administratives · Besoin d'éducation des intervenants · Doit prendre une approche plus systématique et intégrée (Marine Geospatial Data Infrastructure (MGDI)) · Limites de propriété, administrative et juridictionnelle sont fondamentales dans un GDI (Geospatial Data Infrastructure) · Projet pilote pour voir les problèmes et les solutions · Financement est un problème · Besoin de champion(s) · Initiatives publiques-privées, multidisciplinaire est à souhaiter · Il faut développer un modèle viable et un plan d'affaires · Gouvernement doit adopter des lois pour mettre le projet de l'avant · Besoin de recherches - 21 - Les participants en sont arrivés à une stratégie pour l'avenir qui comprend les éléments suivants : · Obtenir le consensus sur les concepts · Communication des objectifs · Identifier un ou des champions crédible(s) · Lobbying et stratégies de financement · Projet pilote · Former des groupes techniques de travail · Utiliser des programmes existants université du nouveau-Brunswick et F.I.G. En septembre 2003, l'université du Nouveau-Brunswick et la Fédération internationale des géomètres (F.I.G.) ont tenu une réunion sur les questions pertinentes au cadastre marin à Fredericton, Nouveau-Brunswick. Les priorités suivantes ont été identifiées : · Développer des modèles appropriés de données pour soutenir le cadastre marin. · Identifier les organisations qui ont un mandat de gérer les ensembles de données nécessaires. · Obtenir la coopération des parties prenantes et créer des partenariats afin de faciliter le partage de données de haute qualité. · Obtenir des métadonnées de haute qualité, y compris l'accès à un répertoire de métadonnées. · Surmonter les problèmes de chevauchement de compétences, d'administration, des droits et intérêts. · Identifier des figures de proue qui auront le pouvoir d'assurer la mise en oeuvre du cadastre marin. · Surmonter les lois et règlements qui favorisent les conflits. · Veiller à ce qu'un bon cadre juridique soit mis en place. · Définir la terminologie sans ambiguïté. · Obtenir l'apport de toutes les parties prenantes. · Produire des documents de travail. · Obtenir un soutien financier adéquat à la recherche universitaire sur les questions liées au cadastre marin. · Obtenir le financement requis pour la mise en oeuvre d'un cadastre marin. sensibilisation du gouvernement À deux reprises, l'A.A.T.C a été invité à témoigner devant le Comité permanent des pêches et océans du gouvernement fédéral. Ces audiences se sont déroulées en février 2003 et en novembre 2004. Les représentants de l'Association ont tenté de souligner que l'implantation d'un cadastre marin est prioritaire pour le Canada. définition un cadastre marin est un système qui fournit une infrastructure de données spatiale globale selon laquelle les limites spatiales et les droits connexes, les restrictions et les responsabilités dans le milieu marin peuvent être évalués, administré et géré. Intervenants gouvernementaux canadiens Il y a plusieurs intervenants du gouvernement fédéral canadien impliqués dans le domaine extracôtier. Voici une liste sommaire des principaux intervenants : · Ministère des Ressources naturelles Canada · Ministère des Pêches et Océans Canada · Ministère de l'Environnement Canada · Ministère des Affaires internationales · Ministère de la Défense nationale · Ministère de l'Industrie Canada qui intervient au niveau : · De la science et des technologies · Et des développements régionaux économiques · Ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada · Bureau du premier ministre/ Bureau du conseil privé - 22 - Mon confrère José M'Bala de la direction de l'arpenteur général du ministère des Ressources naturelles du Canada, lors de sa présentation de cet atelier, a exposé le rôle de son ministère alors je n'élaborer pas sur ce sujet dans ce rapport. Dans les prochaines lignes, je vais décrire sommairement le rôle et quelques initiatives du Ministère des Pêches et Océans du Canada. Pêches et océans Canada Le Ministère des Pêches et Océans est notamment responsable : · Voies navigables sécuritaires et accessibles · Écosystèmes aquatiques productifs et en santé · Pêches et aquaculture durable Le M.P .O.C. est guidé par des principes de connaissances scientifiques solides et de la gestion efficace pour gérer les océans et les ressources d'eau douce. Pour le développement durable, le M.P .O.C. intègre les perspectives environnementales, économiques et sociales. Le plan d'action du Canada pour les océans prévoit la gestion intégrée des activités marines. Zones de gestion des océans Source : site Web du Ministère des Pêches et Océans On retrouve trois types de zones sous la responsabilité du M.P .O.C. : zones étendues de gestions des océans, zones de protection marines et les zones d'intérêt. Dans les prochaines lignes, je vais décrire brièvement les deux premiers types. - 23 - Zones étendues de gestion des océans (Z.E.G.o.) La plus importante des activités menées par le M.P .O.C. est d'élaborer des «zones étendues de gestion sur l'océan» (Z.E.G.O.). Ce sont des régions maritimes établies aux fins de planification et ils forment la base pour la mise en oeuvre de la gestion intégrée des plans de gestion. Le gouvernement a actuellement cinq Z.E.G.O. qui sont: · Côte nord du pacifique · Mer de Beaufort · Golfe du Saint-Laurent · Plateau Scotian · Baie de Plaisance Grands bancs Les Z.E.G.O. sont des zones de planification et de gestion en collaboration qui sont là pour fournir une orientation à long terme et une « base commune pour la gestion intégrée des écosystèmes et d'adaptation à base de toutes les activités marines. 3». « L'objectif pour le processus de gestion intégrée de la mer de Beaufort est d'avoir un système efficace, un processus de collaboration qui offre des plans de gestion intégrée et adaptative, stratégies et actions pour l'écosystème, la durabilité sociale, économique et institutionnelle4.» Les Z.E.G.O. requièrent une infrastructure similaire à un cadastre marin. Zone de protection marine Le Canada possède un réseau de zones de protection marine qui a été établi et est géré dans un cadre de gestion intégré des océans. Ce réseau contribue à la santé des océans canadiens et à l'environnement marin. Encore là, ce réseau requiert une infrastructure similaire à un cadastre marin. Facteurs motivants Les facteurs motivants suivants encouragent l'implantation d'un cadastre marin : · Emphase du gouvernement canadien sur la souveraineté dans l'Arctique · Désir de trouver de nouvelles sources de ressources naturelles (en particulier l'énergie) · Eaux navigables nouvelles résultant du changement climatique · Date limite de l'UNCLOS de 2013 pour présenter un dossier pour étendre les frontières marine · Biodiversité · Protection de l'environnement · Développement du capital intellectuel (la science de base comme un moteur de l'économie et la société) obstacles Bien entendu, nous faisons face aux obstacles suivants : · Coûts inconnus de l'implantation · Le gouvernement a déjà investi 150$ + millions dans le processus UNCLOS · Statu quo est très confortable pour certains · Le travail est (potentiellement) énorme avec possiblement des obstacles techniques importants · Divers projets sont en cours; les amener sous l'égide unique signifie la perte de contrôle · Il ne faut pas oublier le rôle des provinces dans la gestion des ressources naturelles ­ Il faut envisager la responsabilité partagée avec les provinces ­ Est-ce qu'un cadastre marin sera perçu comme une intrusion dans le champ de compétence provinciale? 3 4 Traduction libre d'un passage provenant du site Web suivant: http://www.beaufortseapartnership.ca/iom.html Traduction libre d'un passage provenant du site Web suivant: http://www.beaufortseapartnership.ca/iom.html - 24 - Conclusions sur l'état du dossier · L'environnement extracôtier et la gestion des intérêts concurrents sont de plus en plus importants pour l'avenir économique du Canada, en particulier en ce qui concerne les possibilités d'expansion dans l'Arctique. · Il y a un intérêt considérable dans l'affirmation de la souveraineté du Canada et dans le développement de l'activité économique dans l'Arctique. · Il y a un certain momentum internationale en faveur de l'établissement des cadastres marins, surtout motivé par le désir d'exploiter les ressources pétrolières et gazières au large des côtes. · Il y a une activité considérable en cours au Canada pour établir de meilleurs mécanismes de gestion des ressources extracôtières, les droits et les intérêts, mais ils ne se sont pas rendus jusqu'à l'établissement d'un cadastre marin polyvalent. · Les initiatives actuelles du gouvernement du Canada telles que le développement de la ZEGO, les géosciences pour la gestion des océans peuvent servir de blocs de construction potentiels pour un cadastre marin complet. Quatre options possibles Nous voyons quatre options possibles pour l'implantation d'un cadastre marin au Canada. option 1: status Quo · Continuer à financer les activités de cartographie et de gestion dans certaines régions (Z.E.G.O., par exemple) sur une base stratégique. · Continuer à déléguer des pouvoirs spécifiques pour gérer les droits de propriété et de droit à des ressources telles que les hydrocarbures extracôtiers aux autorités comme le l'Office Canada ­ NouvelleÉcosse des hydrocarbures extracôtiers, l'Office Canada-Terre-Neuve et Labrador des hydrocarbures extracôtiers ou les organisations comme les Z.E.G.O. · Continuer de financer certaines initiatives scientifiques spécifiques pointues qui nous amènent vers un cadastre marin. Avantages (pour le gouvernement du Canada): · Pas d'augmentation de coût pour le Trésor (c'est l'option à faible coût). · Des investissements ciblés dans la cartographie de façon stratégique, les zones de plus grande valeur auront un retour plus sûr de l'investissement. · Les intérêts bien établis du statu quo ne sont pas ébranlés et les parties prenantes demeurent complaisantes. Désavantages: · Les avantages complets d'un cadastre marin, tels qu'exprimés par l'A.A.T.C. et autres parties prenantes, ne seront pas réalisés. · Les décisions relatives à la gestion des ressources clés à proximité des frontières contestées seront prises par les pays avec de meilleures données et un cadastre marin plus complet en place. option 2 : Petits pas L'adoption progressive d'un cadastre marin dans le cinq Z.E.G.O afin de s'appuyer sur le travail déjà accompli dans les cinq grandes zones de gestion et passer à un cadastre entièrement intégré pour les zones marines. Avantages: · Les données créées deviendront la base pour un cadastre marin national, de fait, entièrement intégré, pour les aires marines, qui deviendront officielles, au fil du temps. · Les données peuvent ouvrir de nouveaux domaines d'exploration des ressources et aider à la réalisation des objectifs de gestion énoncés dans le Plan d'action pour les océans. · Ce serait une option moins coûteuse et les budgets peuvent déjà exister. Désavantage: La sécurité de tenure et d'autres avantages ne seront pas réalisés et de grandes parties de l'océan (en particulier le nord-est de l'Arctique, l'île de Vancouver, la baie d'Hudson) resteront sans cadastre. - 25 - option 3: objectif lune Engagement pour un cadastre marin complet sur une période de temps. · Le gouvernement annonce son « objectif lune »-un objectif fixé dans le futur que les fonctionnaires gouvernementaux, des universitaires et autres parties prenantes préparent un plan pour atteindre l'objectif. · Le gouvernement pourrait choisir d'accorder un budget pour le projet complet ou un investissement initial pour le «start-up» avec des budgets grandissants au fur et à mesure que le projet se définit et que les difficultés sont mieux connues. Avantages: · Avantages d'un cadastre marin sont réalisés par le gouvernement et d'autres intervenants. · Prend avantage du travail déjà fait ou en cours (ZEGO, autres projets géoscientifiques, etc.) et donne un but renouvelé pour tout ce travail qui sera désormais inclus dans cadre plus large. Désavantage: Engage le gouvernement à une dépense qui sera difficile à contrôler. option 4: Partenariat La création d'un cadastre marin avec création d'un partenariat public-privé pour le développement du système. Le partenariat pourrait être composé de l'A.A.T.C., le gouvernement, des fournisseurs de technologie et l'industrie pétrolière et gazière, et autres, en tant que partenaires ou bailleurs de fonds. Pour être attrayant pour des partenaires du domaine privé, le plan d'affaires doit démontré un moyen de rentabiliser la valeur des données crées. Avantages: · Va sans doute accélérer le développement d'un cadastre marin complet. · Les fonds de pension du secteur public sont désireux d'investir dans ce genre d'initiatives et sont des investisseurs patients, ce qui rend les conditions d'un partenariat plus acceptable pour le gouvernement. Désavantages: · Partenariat public-privé de ce genre sont connus pour être difficiles à gérer et à maintenir à l'intérieur des budgets du gouvernement. · Il est également difficile pour le secteur privé à investir et à trouver un retour sur investissement convenable. - 26 - Recommandations: Bien qu'il existe un certain nombre de projets et initiatives en cours aux ministères des Ressources naturelles et Pêches et océans, les avantages d'un cadastre marin multifonctionnel ne seront pas réalisés sans le leadership du gouvernement du Canada pour l'établissement, comme une priorité politique claire, d'un plan d'action pour la création d'un tel cadastre sur ses territoires océaniques. Cela permettra au Canada de revendiquer le leadership sur la scène mondiale et de gérer adéquatement les intérêts concurrents sur son territoire extracôtier. Plus précisément, le gouvernement du Canada devrait: 1. Articuler qu'il s'agit d'un objectif prioritaire pour le gouvernement du Canada d'élaborer un cadastre marin multifonctionnel pour les océans du Canada et d'établir un calendrier pour atteindre cet objectif. 2. Financer la recherche qui permettra d'élaborer un plan clair pour la mise en oeuvre d'un cadastre marin. 3. Participer à une consultation exhaustive des intervenants partout au Canada afin de mieux comprendre les intérêts divergents qui existent dans l'environnement océanique. 4. Articuler un rôle clair pour les arpenteurs des terres du Canada dans le processus d'élaboration d'un cadastre marin étant donné que ces professionnels sous réglementation fédérale ont les compétences requises dans le positionnement spatial et des systèmes de droits de propriété. 5. Examiner la possibilité de partenariat public-privé dans le développement d'un cadastre marin multifonctionnel. Ce cadastre serait constitué d'une grande base de données d'information géographique très précieuse. La collecte de données et sa présentation dans un format utile a une valeur intrinsèque. Construire un cadastre marin multifonctionnel sera un défi technologique nécessitant l'intégration de nombreux systèmes d'information et cette expertise créera des opportunités commerciales exportables. 6. Articuler qu'il s'agit d'un objectif prioritaire pour le gouvernement du Canada d'élaborer un cadastre marin multifonctionnel pour les océans du Canada et d'établir un calendrier pour atteindre cet objectif. 7. Financer la recherche qui permettra d'élaborer un plan clair pour la mise en oeuvre d'un cadastre marin. 8. Participer à une consultation exhaustive des intervenants partout au Canada afin de mieux comprendre les intérêts divergents qui existent dans l'environnement océanique. 9. Articuler un rôle clair pour les arpenteurs des terres du Canada dans le processus d'élaboration d'un cadastre marin étant donné que ces professionnels sous réglementation fédérale ont les compétences requises dans le positionnement spatial et des systèmes de droits de propriété. 10. Examiner la possibilité de partenariat public-privé dans le développement d'un cadastre marin multifonctionnel. Ce cadastre serait constitué d'une grande base de données d'information géographique très précieuse. La collecte de données et sa présentation dans un format utile a une valeur intrinsèque. Construire un cadastre marin multifonctionnel sera un défi technologique nécessitant l'intégration de nombreux systèmes d'information et cette expertise créera des opportunités commerciales exportables. - 27 - VERs un CAdAstRE MARIn PouR LA GEstIon IntéGRéE dEs oCéAns Au CAnAdA1 José M'Bala, Ph.d. et Jean Gagnon, AtC, AtnB, Ing. Introduction En collaboration avec l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, l'International Centre for Research on Environmental Issues (ICREI), a organisé un séminaire en date du 16 avril 2012, sur l'organisation des usages en mer et sur l'exploration du concept de « Cadastre marin ». Il s'agissait d'explorer dans ce concept ses modalités de définition technique et de mise en oeuvre économique et juridique sur le Domaine Public Maritime français et au delà en Europe. Donc la question de l'utilisation des droits de propriété et leurs éventuelles déclinaisons sous la forme d'un domaine public maritime se pose. Tenu à Aix-Marseille Université, ce séminaire a donné lieu à des échanges des connaissances relatives au développement de l'outil « cadastre marin » afin de concilier développement économique, sécurité juridique et protection des écosystèmes. Pour le Canada, c'était une occasion de partager et d'échanger sur les travaux entrepris sur le cadastre marin, notamment le projet en cours de réalisation sur l'Infrastructure des données géo spatiales et cadastre marin dans l'Arctique canadien. Ce projet est présenté dans un autre texte, en annexe du rapport final. Mais c'était aussi une occasion d'acquérir des connaissances sur la gestion des usages en mer de la part des partenaires français et européens. Le texte qui suit est un plaidoyer pour un cadastre marin dans la zone extracôtière canadienne. Il s'articule autour de deux parties principales : - Le contexte général traitant du cadre législatif et des mandats ministériel et de la Direction de l'Arpenteur Général. - Le cadastre marin comme mode efficace de gestion intégrée des océans. En vue de répondre au besoin du séminaire quant à l'exploration du concept de cadastre marin et sa mise en oeuvre, la deuxième partie du texte s'appuie sur l'état de lieux de la gestion de la zone extracôtière canadienne pour justifier la mise en oeuvre d'un cadastre marin, une composante habilitante du système de gestion intégrée des océans. Le concept du cadastre marin sera donc défini et développé dans son fonctionnement. De plus, il sera montré que la mise en place d'un cadastre requiert la collaboration de tous les interlocuteurs; et l'effet de cette collaboration est, bien sûr, l'enregistrement systématique de tous les droits légalement reconnus, les restrictions et les responsabilités dans un système des registres accessible au public. 1 Le contexte général a. Le cadre législatif, les droits fonciers et les arpentages Le Canada est une fédération de 10 provinces et trois territoires. La Constitution canadienne reconnaît les compétences provinciale et fédérale en matière des droits fonciers. Les terres provinciales sont réparties en terres du domaine privé et les ressources naturelles, et les terres de la Couronne provinciale. Chaque province canadienne règlemente les arpentages sur ses terres selon ses propres lois, et une organisation provinciale (ordre des arpenteurs) voit à la protection du public par l'entremise de l'inspection professionnelle, la formation et la discipline; et par la détermination des normes de pratique et des règlements qui guident les membres dans leurs activités professionnelles. Au plan fédéral, les terres du Canada sont les terres de Couronne fédérale et les terres fiduciaires, c'est-à-dire les trois territoires (le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut), les parcs nationaux, les terres réservées aux autochtones et la zone extracôtière (Figure 1). La profession d'arpenteur des terres du Canada est gérée par l'Association des arpenteurs des terres du Canada, la seule organisation pancanadienne habilitée à réglementer cette profession par une loi fédérale, la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada. 1 Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas le Ministère des ressources naturelles Canada - 29 - Figure 1 : Les Terres du Canada b. Le mandat du ministère des Ressources naturelles (RNCan) et de la Direction de l'Arpenteur Général (DAG) La Loi sur l'arpentage des terres du Canada énonce dans plusieurs articles les circonstances dans lesquelles les terres du Canada ou les terres de la Couronne doivent être arpentées. Le ministre des Ressources naturelles administre, dirige et contrôle les travaux d'arpentage en vertu de cette loi. Selon l'article 3 de la loi, et sous la direction du Ministre, l'arpenteur général a deux responsabilités : - la gestion des travaux d'arpentage; - la conservation des plans, des notes, des feuilles d'inspection et d'autres documents originaux concernant les travaux d'arpentage. En outre, l'arpenteur général a des responsabilités dans le cadre des accords de revendication territoriale entre les Autochtones et le gouvernement du Canada. Pour s'acquitter de ses responsabilités légales, la DAG établit les normes, élabore les politiques, donne des directives sur les plans d'arpentage et les vérifie, enregistre les plans dans les Registres d'arpentage du Canada et fournit les renseignements, exprime des opinions sur les limites territoriales, conseille d'autres ministères fédéraux, assure la liaison avec les Premières nations et gère les contrats. Donc, la Loi sur l'arpentage des terres au Canada permet d'effectuer des travaux d'arpentage sur les terres du Canada ou les terres dont le Canada peut disposer. La DAG est ainsi engagée à mettre en place et à maintenir une infrastructure foncière moderne et fiable sur les terres du Canada qui incluent également la zone extracôtière2. 2 Vers un cadastre marin pour la gestion intégrée des océans au Canada a. L'évolution du concept de cadastre 2 La DAG contribue aux priorités du gouvernement du Canada à travers les programmes suivants : - Système d'arpentage des terres du Canada ainsi que sa transformation et sa modernisation pour faciliter son intégration dans l'infrastructure des droits fonciers. - Livraison des obligations du Canada concernant la délimitation des revendications territoriales ainsi que la livraison des programmes d'arpentages cadastraux des autres ministères fédéraux. - Entretien de la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis et la mise en application du traité de 1925. - 30 - Le cadastre est la réponse de la société pour permettre l'accès privé et public à la terre. Tel qu'illustré par Ian Williamson (Figure 2), le concept du cadastre a toujours été au centre de la dynamique de la relation entre les Êtres humains et le territoire où il est appliqué pour répondre à des fins diverses. Figure 2 Source : Trends in geomatics ­ Technical university of Munich ­ Ian Williamson 2000 Jusqu'au 17e siècle où apparaît le droit de propriété foncière alors que la terre devient une richesse, le cadastre est utilisé à des buts fiscaux. De là à la 2e Guerre Mondiale, et suite à la Révolution industrielle et au développement des marchés immobiliers, la ressource `terre' revêt une valeur marchande, et le cadastre est développé pour soutenir le transfert des droits de propriété. Après la guerre, alors que la terre devient une ressource rare, le cadastre devient un outil de planification d'utilisation des terres. Depuis les années 1980, alors que les préoccupations d'équité sociale et de développement durable prévalent, le cadastre est pensé dans la perspective d'outil multi-usage devant prendre en compte non seulement les droits de propriété, mais aussi les restrictions et les responsabilités relatives à l'utilisation des terres. C'est dans cette dernière perspective que la Fédération Internationale des Géomètres (FIG), par sa Commission 7 (Cadastre et gestion des Terres) a développé la vision future du cadastre (cadastre 2014) qui sera un système d'inscription complet devant fournir des réponses aux questions (où? combien? qui?, et comment?) relatives à l'accès et l'occupation des terres.3 Dans un contexte d'intérêts sans cesse croissants pour les ressources naturelles dans les océans, et les interrogations de la population pour l'environnement marin, le cadastre marin prolonge le cadastre terrestre en s'appuyant sur les principes de celui-ci4 afin de répondre aux préoccupations tant du développement durable et de protection environnementale qu'à celles de la prévention des conflits alors que les demandes pour des usages en mer se multiplient. b. La gestion éclatée de la zone extracôtière au Canada Touchant à trois océans, le Canada possède le plus long littoral au monde. Ce privilège vient avec la responsabilité de la gestion judicieuse de ces vastes espaces marins. Cette responsabilité incombe aux différents niveaux de gouvernement (fédéral, provincial, territorial), ainsi qu'à tous les utilisateurs des usages ayant lieu dans les océans. 3 4 Kaufmann, Jürg et Steudler, Daniel, 1998, Cadastre 2014 Vision pour un système cadastral dans le Futur, FIG, p.17 Le développement d'une infrastructure de données géo spatiale fournit la base de l'intégration des environnements marin et terrestre. Mais la transition et l'application des principes du cadastre terrestre dans le milieu marin devra tenir compte de la complexité des limites extracôtières (limites virtuelles et non physiques, variant avec le temps et définies en 3D, voire en 4D). Les limites dans le milieu marin tracent souvent des droits, des restrictions et des responsabilités qui se chevauchent. - 31 - Plusieurs exercices de gestion ont lieu ici et là, mais nous n'en citerons que quelques-uns : Au niveau fédéral, le gouvernement du Canada a adopté une approche coordonnée pour gérer les usages en mer de manière durable, en assurant un équilibre entre le besoin de protection des écosystèmes marins et le maintien d'une économie prospère. Cette approche est à la base de la création, par le ministère des Pêches et Océans (MPO), des zones étendues de gestion des océans (ZEGO) et les zones (ou aires) de protection marines (ZPM), en vertu de la Loi sur les océans. Les ZEGO, actuellement au nombre de cinq, sont réparties au large des côtes ouest, nord et est du pays5. Elles ont été créées pour répondre à des objectifs de planification. Dans la ZEGO de l'Est du plateau néo-écossais, par exemple, plusieurs activités y prennent place, telles que les pêches, le trafic maritime, l'industrie du pétrole et du gaz, les câbles sous-marins, les exercices militaires, la recherche et surveillance océanographiques continues, les ports d'escale de navires de croisière, le tourisme nautique, etc. Chacune de ces activités fait l'objet d'un inventaire associé à une cartographie illustrant la localisation et la portée de l'activité. Les figures 3 (aires de gestion des pêches), 4 (exploitation du pétrole et du gaz naturel) et 5 (tourisme nautique : activités récréatives) sont quelques-uns des exemples illustrant l'objectif de planification dévolue à cette zone étendue de gestion océanique. Figure 3 : Aires de gestion des pêches Les pêches dans la ZEGO de la plate-forme Néo-Écossaise sont circonscrites, comme indiqué sur la carte, dans des divisions et subdivisions spatiales qui sont utilisées pour la gestion de la plupart des pêches de poisson de fond au large de la Nouvelle-Ecosse et du Nouveau-Brunswick6. La Région des Maritimes de Pêches et Océans Canada correspond aux divisions 4V, 4W, 4X et à certaines parties de SY et de 5Z. La division 4V inclue les subdivisions 4VS et 4VN. 5 6 Il s'agit de ZEGO de Côte nord du Pacifique, de la Mer de Beaufort, du Golf du Saint-Laurent, de l'Est du plateau néo-écossais et de la Baie Placenta et Grands. La zone réglementée par l'Organisation des pêches de l'Atlantique Nord-Ouest (OPANO) englobe la majorité du nord-ouest de l'Atlantique. Les limites de la zone réglementée, des divisions et des subdivisions de I'OPANO sont fondées sur celles qu'utilisait le prédécesseur de l'OPANO, la Convention internationale pour les pêcheries de l'Atlantique Nord-Ouest (CIPANO). La zone réglementée par la CIPANO avait été divisée à l'origine en unités géographiques dans le but de recueillir des statistiques sur les pêches et de surveiller l'état des populations de poissons. On trouve une description de la manière dont ont été déterminées ces zones à l'origine dans la publication de Halliday et Pinhorn (1991). - 32 - Au niveau de l'exploitation du pétrole et du gaz, un permis de production (figure 4) est émis lorsqu'une découverte significative est faite concernant des réserves viables sur le plan commercial. Le cas illustré est celui de la plate-forme Hibernia pour la production du pétrole dans le Cap Flemish. Cette plate-forme est située à environ 47 nord, 49 ouest ou à 560 km à l'Est de St. John's, Terre-Neuve et Labrador. La licence accordée aux promoteurs de la plate-forme indique que c'est une licence de production (PL) dans la zone numérotée 1001, dont la grille qui couvre la totalité des eaux canadiennes, permet une localisation en coordonnées géographiques des activités de production. - 33 - Figure 5 : Tourisme nautique : Activités récréatives Cette carte répertorie les entreprises et organisations de tourisme nautique situées le long des côtes de l'Atlantique et de la baie de Fundy en Nouvelle-Ecosse (données de 2003) et au Nouveau-Brunswick (données de 2004). Ces organisations abritent plusieurs activités de tourisme nautique pratiquées dans cette ZEGO de la plate-forme Néo-Écossaise. Il s'agit notamment de l'observation de baleines et d'oiseaux de mer, la pêche sportive, le kayak de mer, la voile et la plongée autonome. Les activités de tourisme nautique sont davantage dispersées géographiquement, le kayak de mer et la navigation de plaisance étant pratiqués à de nombreux endroits le long de la côte. Ce développement récréatif sur des espaces de plus en plus larges entre en conflit avec d'autres activités marines, et réclame une action concertée pour une utilisation apaisée et équilibrée des espaces marins. C'est ici que le cadastre marin prend tout son sens. En présentant des renseignements sur l'étendue et l'intensité de ces activités dans la zone, il répondra au besoin de donner aux gestionnaires, aux utilisateurs de l'océan et aux autres parties intéressées une meilleure connaissance des activités existantes dans différents secteurs des espaces marins. En ce qui concerne les zones de protection marines (ZPM), elles visent quant à elles, la protection et la conservation de l'habit des espèces (halieutiques commerciales et non commerciales, espèces en voie de disparition) et des zones marines dont la biodiversité ou la production biologique est élevée. Les ZPM sont des outils de gestion qui contribuent à l'amélioration de la santé, de l'intégrité et de la productivité des écosystèmes marins ainsi qu'à la gestion intégrée des océans. Elles font partie du réseau d'aires marines protégées du Canada et sont établies selon une approche systématique et concertée. Concilier le besoin de protection des écosystèmes marins et le maintien d'une économie prospère est un objectif que le cadastre marin peut contribuer à atteindre par la diffusion de l'information à jour sur les droits, les responsabilités et les restrictions dans l'utilisation des espaces extracôtiers. Au niveau provincial, nous avons retenu le cas de l'aquaculture au Nouveau-Brunswick (Figure 6). - 34 - Figure 6 : Un Système de gestion du littoral au Nouveau-Brunswick (Canada) Source : Ministère de l'Agriculture et aquaculture, Gouvernement du Nouveau-Brunswick (Canada) En vertu de la Loi sur l'aquaculture, des zones de gestion, des zones de croissance contrôlée, et des zones d'exclusion ont été créées dans un système de gestion où les droits sont enregistrés à même le système terrestre. En collaboration avec la profession des arpenteurs de la province, un système d'arpentage a été mis en place pour précisément limiter les différentes zones. Comme on le voit, plusieurs exercices de gestion des espaces marins existent mais ils sont éparpillés. Tenir compte du nombre élevé d'interlocuteurs à différents niveau de gouvernement et des activités à gérer est un impératif de l'approche de gestion intégrée et qui se trouve facilité dans un système de cadastre marin. Il amènera en effet les responsables à considérer les besoins des autres gestionnaires et utilisateurs des océans tout en protégeant la santé du milieu marin. C'est un système qui permet des trouver des solutions aux conflits éventuels entre utilisateurs tout en maximisant l'utilisation durable du milieu en prévenant les effets cumulatifs des activités humaines dans des secteurs sensibles. c. Le cadastre marin : définition et fonctionnement En 2010, une équipe conjointe de travail (représentant le ministère de Ressources naturelles et celui des Pêches et Océans du gouvernement canadien) a défini le cadastre marin comme un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, les responsabilités et les restrictions connus touchant l'espace océanique (la législation, les gens et les données d'infrastructures) pour soutenir la bonne gouvernance (Figure 7). - 35 - Figure 7 : Le Cadastre marin pour la gestion des usages concurrents dans la zone extracôtière Source : Direction de l'Arpenteur Général (DAG), SST, Ressources naturelles Canada Le cadastre marin est donc : Un système de gestion des droits, moderne, multi-usage, mettant en valeur la sécurité des droits. Cette sécurité sert de pierre angulaire pour attirer les investissements économiques par l'élimination de l'incertitude et l'accroissement de la confiance de la population et des investisseurs7; Intégré à l'infrastructure de données géo spatiales (Figure 8) afin de faciliter l'intégration des données scientifiques pour la prise de décisions informée; Source : DAG, SST le concept de cadastre marin informe la planification de l'utilisation requiert des parcelles. Les notions de zonage (pour réduire les extern lesFigure 8 : Le cadastre intégré à l'infrastructure de données géo spatiales groupement (pour réglem activités marines non compatibles), du ence, et l'esthétique) et des considérations d'ordre environnemental arine et protéger l'habitat du poisson), etc., sont toutes mises en relie astre marin. de registres intégré est indispensable pour soutenir la bonne gouver es terres et des eaux du Nord. re marin : élément essentiel pour la planification de l'utilisation pement économique que la figure 2 (aménagement des terres), les systèmes cadastraux so Source : Direction de l'Arpenteur Général (DAG), SST, Ressources Naturelles Canada sentielle de l'information requise par les entrepreneurs privés, les pr 7 autorités publiques pour assurer que les bénéfices soient maximisés sociaux et environnementaux) soient minimisés. Les systèmes cada sentielle de la structure de gouvernance car : Le cadastre marin est un système qui met en valeur la sécurité des droits; il sert de pierre angulaire pour attirer les investissements économiques. En effet, les dépenses d'acquisition et de vente de terrain croissent en permanence. Pour les sociétés, il est plus facile de traiter des questions foncières quand les systèmes cadastraux sont rassurants. Un système cadastral qui rend publique la situation légale complète d'un terrain diminuera donc le risque de pertes financières. Dans le cas du cadastre marin, grâce à une requête unique, les personnes et les institutions intéressées peuvent obtenir une documentation complète relative à la situation d'une parcelle marine déterminée, rendant plus facile le traitement des questions se rapportant à l'espace souhaité et entraînant, par conséquent, une économie de temps et d'argent. Les économies bénéficieront certainement aux clients, en rendant produits et prestations de service meilleur marché. - 36 - Un processus d'opérations intégrées des activités et intérêts multisectoriels affectant le territoire extracôtier. Il facilitera le dialogue et la résolution des conflits d'espaces et l'accès aux ressources. d. Le cadastre marin, une composante habilitante de la gestion intégrée des océans Le cadastre marin vient à la rescousse de la gestion intégrée de la zone extracôtière. La première raison qui plaide pour sa mise en place est que les exercices de gestion du littoral et des espaces marins, tels que vus précédemment, bien que menés avec diligence, demeurent largement disparates au sein des ministères, des agences ou des programmes séparés. Rien qu'au niveau fédéral, trois ministères touchent, par leurs mandats respectifs, à la protection marine, mais avec des niveaux variables de protection des milieux marins et leurs écosystèmes. Il s'agit de : - Pêches et Océans Canada qui s'occupe des zones de protection marine, en vertu de la Loi sur les océans; - Ministère de l'Environnement qui s'occupe des Réserves nationales de faune, en vertu de la Loi sur les espèces sauvages du Canada; - Agence Parc Canada qui s'occupe des aires marines nationales de conservation du Canada, en vertu de la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada. Deux autres ministères ont des mandats avec responsabilité du développement des ressources minérales et énergétiques dans les eaux territoriales canadienne. Il s'agit de : - Ministère des Ressources naturelles Canada; et - Ministère des Affaires Autochtones et du Développement du Nord Canada. Le cadastre marin interviendrait à ce niveau pour inventorier les différents droits octroyés pour diverses activités, ainsi que les responsabilités et les restrictions qui les accompagneraient dans un seul registre (one-stop-shop) accessible au public. Ensuite, l'information disponible est souvent décrite de manière différente d'un cas à l`autre, ou porte sur des périodes ou des étendues géographiques différentes, ou encore est présentée sous des formes différentes. Le cadastre marin, sous l'effet des normes ISO8, aura à recueillir l'information la plus récente émanant de sources qui font autorité et de la présenter en format conventionnel afin de donner une image aussi complète que possible des utilisations humaines et du cadre naturel des écosystèmes. Enfin, le développement d'une infrastructure de données géo spatiales permet au cadastre marin de présenter l`information recueillie sous forme des couches de données dans un système SIG (Figure 9), pour finalement faciliter la prise de décision et la bonne gouvernance. Figure 9 : Représentation graphique de l'information dans un cadastre marin 8 La norme ISO au niveau cadastral permet l'échange et l'interopérabilité de données provenant des formats et des sources différentes. Les normes ISO seront publiées au début de 2013. - 37 - Techniquement, trois fichiers inter-reliés constituent l'essentiel de la structure du cadastre marin. Un premier fichier répertoriera les types de droits octroyés, ainsi que les restrictions et les responsabilités. Ensuite, un deuxième fichier enregistrera l'étendue de chaque droit légal ainsi sa localisation. Un dernier fichier sera celui des détenteurs desdits droits. Cette structure s'emboîte dans celle de données géo spatiales, base de l'intégration des milieux marins et terrestres. Mais le cadastre est également au coeur d'une infrastructure des droits fonciers qui comprend un système d'arpentage des terres, un système d'enregistrement foncier et un système de gestion des terres (Figure 10). Figure 10 : L'infrastructure des droits fonciers Un système composé de politiques, de processus, de normes et d'information Ces trois systèmes construisent les rapports juridiques entre les personnes et le territoire. Le système de gestion alloue et règlemente l'octroi des droits en montrant comment obtenir ces droits et le pourquoi de la réglementation; le système d'enregistrement enregistre les droits octroyés en consignant le nom du détenteur des droits et la date d'acquisition des droits; tandis que le système d'arpentage définit l'étendue des droits en répondant aux questions où et combien. Une fois intégrée, cette information constituera la base de nombreuses activités de gestion, permettant ainsi au cadastre de rendre efficace la gestion intégrée des océans. Conclusion Le nombre toujours croissant d'activités humaines dans les espaces marins, ayant chacune son mode de gestion, requiert une concertation pour assurer un équilibre entre le besoin de protection des écosystèmes marins et le maintien d'une économie prospère. L'élément commun unifiant tous ces modes de gestion est l'infrastructure de données géo spatiales qui constitue la base pour la mise en oeuvre d'un cadastre marin. Un cadastre marin multifonctionnel est vital pour une gestion intégrée efficace des océans. Il procurera, en effet, l'élément unifiant (relation géo spatiale) entre tous les différents usagers, et fournira une base de données commune pour les limites juridiques, les droits, les restrictions et les responsabilités. Sa mise en place rendra plus rapide l'exécution d'études d'impact environnemental. Le développement d'un tel système facilite la prise de décision et permettra d'intégrer les données géo spatiales dans un seul et même système accessible à tous les gestionnaires, à l'industrie et au public. Un système de droits de propriété, dont le cadastre marin est l'élément de référence pour la localisation de l'étendue de ces droits, aura un impact social et économique majeur pour les activités extracôtières. Il simplifie l'administration des affaires, facilite l'exécution des droits en minimisant les conflits et assure la protection des droits de propriété qui, elle, renforce la confiance des investisseurs. Le Canada pourra ainsi profiter du plein potentiel économique qu'offre sa zone extracôtière. - 38 - RéFéREnCEs · Balantyne, B., et al. 2010, Arpentages, parcelles et tenure sur les terres du Canada, Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, Edmonton (Alberta). · Calderbank, B., et al., 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. · Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.R.C., 1985, ch. L-6). · Loi sur l'arpentage des terres du Canada. (L.R.C., 1985, ch. L-6). · Ministère des Pêches et des Océans, mai 2009, Le rôle du gouvernement canadien dans le secteur des océans, p. 1. · Kaufmann, J., et Steudler, D., 1998, Cadastre 2014 - A Vision for a Future Cadastral System, communication et présentation à la séance spécialisée 7, XXI FIG-Congress, Brighton, juillet 1998. · Nichols et al., 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424. · RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités. · Palmér, O., et al., 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arctic-sdi.org · Robertson et al., 1999, The Marine resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie. · Sutherland, M., janvier 2004, Introduction, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 1. · Sutherland, M., janvier 2004, Outcomes of the UNB-FIG Meeting on Marine Cadastre Issues in Fredericton in September 2003 by M. 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Division de l'Est du Canada Direction de lArpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 573 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-0042 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jose.M'Bala@NRCan-RNCan.gc.ca Jean Gagnon, CLS, NBLS, P .Eng Directeur, Division de l'Est du Canada Direction de lArpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 555 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-4570 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jean.Gagnon@NRCan-RNCan.gc.ca Site Web: http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/11159 - 39 - LA PLAnIFICAtIon dEs EsPACEs MARItIMEs En FRAnCE MEtRoPoLItAInE un enjeu majeur pour la mise en oeuvre de la Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral Par Mathilde de Cacqueray1 Nous aborderons d'abord, dans le cadre de cette présentation, le cadre général de ce travail de recherche. Puis, la méthodologie employée sera présentée. Enfin, les principaux résultats de cette thèse seront résumés avant de conclure. 1 - Cadre de la recherche · Contexte Cette thèse part de plusieurs constats. Premièrement, le littoral est devenu le support d'une multitude d'activités qui investissent de plus en plus l'espace marin (Meur-Ferec, 2008). Le phénomène de littoralisation soutenu par une « Marinisation », c'est-à-dire une exploitation croissante des ressources marines (Vigarié, 1995) se joue toujours aujourd'hui. Mais ce phénomène s'accompagne actuellement d'un débordement plus important vers la mer. Et des activités jusque là terrestres vont se « maritimiser » : « Des éléments indiquent que la pression humaine accumulée sur les littoraux déborde sur les mers. » (Trouillet, 2004). Ainsi, en plus des activités traditionnelles déjà existantes en mer côtière (par exemple : la pêche professionnelle, les cultures marines, la défense, le transport maritime, la pêche récréative), certaines pratiques s'intensifient (comme par exemple : l'extraction de granulats marins, le dragage et le clapage, les loisirs et plus particulièrement la plaisance). Mais aussi de nouvelles activités jusque là purement terrestres ou côtières sont amenées à se développer vers le large (notamment les énergies marines renouvelables comme l'éolien offshore). Et ces nouvelles activités ont pour caractéristique d'être fixes dans l'espace, contrairement aux activités plus traditionnelles. Parallèlement la prise de conscience des enjeux de conservation du milieu marin favorise également la multiplication d'aires marines protégées (Exemples : Parcs Naturels Marins, Natura 2000 en mer...). On assiste aussi à la multiplication des suivis scientifiques pour évaluer l'état du milieu marin et les impacts des activités humaines sur les écosystèmes marins (de Cacqueray, 2011). Ce contexte suscite des craintes, puisque les besoins (Source : Lamp et al., 2010) en terme d'espace pour les différentes activités maritimes pourraient localement dépasser les disponibilités comme le montre le dessin caricatural de la mer Baltique présenté ci-après (Lamp et al., 2010). 1 LETG Géomer (UMR 6554 CNRS), Université de Bretagne Occidentale, Place Nicolas Copernic, 29280 Plouzané, France Cette communication consiste à présenter les résultats d'un travail de doctorat en géographie réalisé entre 2008 et 2011 grâce à une bourse de recherche en co-financement entre le CNES (Centre National d'Etudes Spatiales) et l'IFREMER (Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer), et un soutien scientifique de l'Agence des Aires Marines Protégées. Ce travail a été réalisé au sein du laboratoire Géomer sous la direction de Catherine Meur-Ferec, professeur des universités en géographie à l'Université de Bretagne Occidentale (UBO), et sous la tutelle de Brice Trouillet, maître de conférence en géographie à l'Université de Nantes. - 41 - Cette augmentation des besoins en terme de ressources, y compris de ressources spatiales, favoriserait des risques croissant de conflits d'usages et l'augmentation des pressions sur l'environnement. La nécessité d'une gestion intégrée de l'espace maritime se fait donc ressentir pour faire cohabiter l'ensemble de ces activités. Mais le second constat montre que face à ces enjeux, la gestion intégrée de l'espace maritime n'est pas évidente à mettre en place notamment du fait des particularités du domaine marin. En effet, l'espace maritime est un domaine public, sans frontières géographiques visibles, dynamique dans l'espace et dans le temps, multidimensionnel, et en interférence avec le domaine terrestre. Ainsi, la difficulté de mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer côtière réside aussi dans l'intégration de ses dimensions terrestres et maritimes (Meur-Ferec, 2008). Il est difficile d'étendre en mer tels quels les outils d'aménagement du territoire utilisés sur le littoral qui sont souvent dominés par une approche territoriale, comme les Plans d'occupation du sol (POS), les Schémas de cohérence territoriaux (SCOT), les Schémas d'aménagement du littoral (SAL)..., mais il également difficile de développer une approche purement maritime sans lien avec le littoral terrestre et ses acteurs, c'est-à-dire une approche qui serait purement écologique fondée sur les écorégions marines (de Cacqueray, 2011). En France métropolitaine, plusieurs outils d'aménagement du littoral ont tenté d'intégrer les deux dimensions terre ­ mer (comme les SAUM : Schéma d'Aptitude à l'Utilisation de la Mer, ou encore les SMVM : Schéma de Mise en Valeur de la Mer), mais les résultats ont été mitigés (Trouillet et al., 2011). C'est notamment un enjeu majeur de la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) que d'intégrer ces logiques terre ­ mer. Mais la GIZC, dans la pratique, s'est essentiellement limitée au littoral terrestre malgré son esprit théoriquement orienté vers la mer. C'est dans ce contexte que nous nous sommes interrogés sur l'intérêt d'une « nouvelle » approche de gestion intégrée de l'espace maritime, très récemment mise en avant, appelée la Planification Spatiale Maritime (PSM). La PSM émerge progressivement dans le cadre de la construction de politiques maritimes intégrées. Les réflexions internationales relatives à la gestion intégrée de l'espace maritime ont abouti à la publication, par l'UNESCO, d'un guide méthodologique sur la PSM en 2009 (UNESCO, 2009). La Commission européenne, dans le cadre des réflexions relatives à sa politique maritime intégrée a mis en oeuvre plusieurs initiatives relatives à la PSM : Livre Vert (Commission européenne, 2006) ; Livre Bleu (Commission des communautés européennes, COM(2007) 574 final, COM(2007) 575 final) et son plan d'action (Commission des communautés européennes, SEC(2007) 1278/2) ; la Directive Cadre Stratégie pour le Milieu Marin (Parlement européen et Conseil de l'Union européenne, Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008) ; la feuille de route pour la planification de l'espace marin : élaboration de principes communs pour l'Union européenne (Commission des communautés européennes, COM(2008) 791) ; appel à projet « Action préparatoire relative à la planification de l'espace maritime dans la zone Atlantique du NordEst / mer du Nord / Manche » lancé entre juillet 2009 et septembre 2009 ; bilan et perspectives d'évolution de la planification de l'espace maritime dans l'UE (Commission européenne, COM(2010)771). Aujourd'hui, la Commission européenne est en cours de discussion autour de l'élaboration d'une directive ou d'une recommandation pour le développement de la PSM et étudie les liens possibles entre PSM et GIZC (Commission européenne, décembre 2010). Après de multiples étapes relatives à l'élaboration d'une politique maritime française : rapport Poséidon (Pujol et al., 2006), rapport du Comité Opérationnel COMOP 12 lors du grenelle de l'environnement (COMOP12, 2008), Livre bleu pour une stratégie nationale pour la mer et les océans (République française, 2009) adopté suite au grenelle de la mer, la France adopte fin 2009 et début 2010 deux lois (Loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dite « Grenelle 1 » et Loi n°2010788 du 12 juillet 2012 portant engagement national pour l'environnement dite « grenelle 2 ») qui permettent d'officialiser la mise en oeuvre d'une gestion intégrée de la mer et du littoral. C'est dans ce cadre politique et institutionnel que la PSM est discutée à différentes échelles. · Problématique Etant donné la nouveauté de ce domaine de recherche et sa position novatrice en géographie, il était avant tout nécessaire de comprendre de quoi il s'agissait. Nous nous sommes donc d'abord interrogés sur la définition et le sens de la PSM, c'est-à-dire en quoi consiste la PSM ? Dans un second temps, nous nous sommes intéressés au contexte d'émergence et aux conditions de mise en oeuvre de la PSM en France métropolitaine, c'est-à-dire : - comment la France intègre la PSM dans sa stratégie maritime ? - comment les acteurs perçoivent la PSM sur le terrain ? - quels éléments seraient utiles à la mise en oeuvre de la PSM ? · démarche globale La démarche globale de cette thèse (de Cacqueray, 2011) est fondée sur une approche intégrée permettant l'intégration de différentes sources de données (des articles scientifiques, de la littérature grise, des entretiens, - 42 - des données cartographiques) suivant différents angles disciplinaires (la géographie maritime, l'aménagement du territoire, les sciences de gestion, le droit, la géomatique). Cette démarche permet également l'intégration des échelles selon une approche multiscalaire (du local à l'international) tout en permettant l'intégration des acteurs en confrontant différentes positions de représentants d'activités socio-professionnelles, de gestionnaires, de scientifiques, de représentants politiques, d'associations, etc. Cette thèse a eu pour objectif une approche intégrée de l'ensemble des secteurs d'activités (en effet, l'ensemble des activités maritimes ont été prises en compte sans cibler sur la planification spatiale d'une activité en particulier). Enfin, cette thèse est fondée sur l'intégration des préoccupations sociétales grâce à des collaborations locales avec l'Agence d'Urbanisme et d'Economie de Lorient (AudéLor), qui mène une réflexion préalable à la mise en place d'un volet maritime au Schéma de cohérence territorial de Lorient, ou encore avec le Conseil Général du Morbihan qui développe actuellement un projet de schéma de gestion de la mer et du littoral du Morbihan dans la cadre de son agenda 21. Ce travail de recherche se trouve donc à la croisée d'une démarche à la fois académique mais aussi d'une démarche au service de l'action. 2 ­ Méthodologie · de la théorie au terrain Pour répondre à la problématique de cette thèse il était nécessaire de cerner l'objet de recherche, qui est la Planification Spatiale Maritime, et de le stabiliser. Ce travail a donc d'abord consisté en une analyse théorique en s'appuyant sur des articles scientifiques, des textes politiques et juridiques, des documents de planification, des informations géographiques (185 couches de données cartographiques ont été collectées). Dans un second temps cette approche théorique a été confrontée aux réalités du terrain. Pour cela trois séries d'enquêtes de terrain, sous forme d'entretiens semi directifs, ont été menées. Les premiers ont été réalisés à l'échelle internationale avec des porteurs de projet de PSM, des experts, des gestionnaires. Pour cela trois missions de terrain ont été réalisées à l'étranger : en Belgique, au Royaume-Uni, et en Australie. Au total 26 personnes ont été interviewées. Ce travail a permis de contribuer à un retour d'expériences en terme de PSM. Les seconds ont été menés à l'échelle nationale et régionale française avec des « théoriciens » de la PSM et 19 personnes ont été rencontrées. Ces entretiens ont aidé à analyser ce qu'on entend par PSM et, plus particulièrement, d'analyser les perceptions françaises de la PSM dans ses aspects théoriques. Enfin, ce travail d'analyse du terrain s'est basé sur une troisième série d'entretiens menés cette fois à l'échelle locale avec des praticiens, plus proches du terrain. 39 entretiens ont été réalisés. L'objectif de ces entretiens est multiple. Ils visent d'abord à mieux connaître les activités en mer (déroulement, contraintes, enjeux...). Ensuite, les entretiens doivent aider à identifier les problèmes de cohabitation et les tensions entre activités. Ils permettent aussi d'avoir le point de vue de différents acteurs locaux sur la mise en oeuvre potentielle de la PSM à l'échelle locale au travers du volet mer du Schéma de Cohérence Territorial (Scot). Enfin, les entretiens permettent d'obtenir des informations sur les hypothèses d'évolution future de l'espace maritime. · Espaces d'étude Pour réaliser ce travail de terrain une approche multiscalaire a été adoptée composée : - d'une échelle dite « macro » correspondant à la façade Atlantique française définie entre la frontière espagnole et le Mont-Saint-Michel selon les limites de compétences du préfet maritime de l'Atlantique (ZEE) - d'une échelle « méso » située entre la Bretagne sud et les Pays de la Loire, plus précisément entre la point de Penmarc'h et l'île d'Yeu jusqu'aux 12 milles nautiques. - d'une échelle « micro » correspondant au bassin maritime de Lorient (entre la pointe de Trévignon et Quiberon jusqu'au 12 milles nautiques). Cette échelle correspond au périmètre d'étude pour le volet maritime du Scot de Lorient. Vers la terre aucune limite fixe n'a été établie partant du principe que cette limite varie en fonction de l'investissement des acteurs dans les problématiques maritimes. 3 ­ Résultats · définitions - Perceptions L'analyse théorique de la PSM et des expériences existantes a permis de cerner le sens de la PSM et de comprendre le positionnement des acteurs français vis-à-vis de la PSM. La PSM est désignée parfois comme un outil, ou comme un processus, ou encore comme un principe organisateur selon les points de vue (de Cacqueray, 2011). On trouve plusieurs termes pour parler de la même approche selon les pays. Il n'y a pas une définition communément admise de la PSM mais des principes récurrents qui sont similaires à ceux de la GIZC mais spécifiquement déclinés en mer. La mise en oeuvre de la PSM passe par l'établissement d'un plan de gestion spatialisée selon une démarche co-construite et participative. Le zonage est un outil de mise en oeuvre - 43 - de la PSM. Il est souvent accompagné d'autres outils de gestion (des permis, des concessions ou des mesures réglementaires). Ce zonage n'est pas l'objectif final de la PSM. C'est un moyen d'aboutir à une gestion intégrée de l'espace maritime par le développement d'un zonage intégré des activités maritimes. Si on s'intéresse à la place de la PSM par rapport aux autres approches de gestion intégrée de l'espace maritime existantes. La PSM est un moyen de mettre en oeuvre les principes du développement durable. Le développement durable est un concept fondateur duquel découlent l'approche par écosystème et la GIZC. Cependant, l'approche par écosystème propose plutôt une entrée par la composante environnementale du développement durable, visant avant tout la gestion des écosystèmes où l'homme est pris en compte par les impacts qu'il induit sur le milieu. L'objectif est avant tout de préserver le milieu marin. Tandis que la GIZC correspond plutôt à une entrée par la composante humaine du développement durable. Elle vise surtout la gestion des usages. Son objectif est de gérer les conflits d'usages et d'assurer l'équité de l'accès aux ressources. De part son approche centrée sur les activités humaines, la PSM aborde plutôt le développement durable par sa composante humaine comme la GIZC. La PSM est considérée comme un moyen d'aider à développer les principes de la GIZC vers le large. La PSM serait le pendant de la GIZC en mer puisque aujourd'hui, dans la pratique, la GIZC est concentrée à la frange plutôt terrestre du littoral (de Cacqueray, 2011). L'analyse des retours d'expériences de plusieurs projets de PSM a montré qu'il existait des similitudes dans le contexte d'émergence de la PSM (mise en oeuvre d'une politique maritime nationale, de lois relatives à la mer, d'initiatives de planification d'aires marines protégées ou d'éoliennes offshore...), des similitudes dans la mise en oeuvre de la PSM et surtout des similitudes dans les difficultés d'application de la PSM (notamment par rapport à la question des échelles de mise en oeuvre de la PSM). Il existe aussi des applications variées selon les contextes et les objectifs : - La PSM peut être utilisée pour gérer l'espace maritime à l'intérieur d'une aire marine protégée (AMP) comme c'est le cas dans le parc de la grande barrière de corail en Australie - La PSM peut également servir à constituer un réseau cohérent d'AMP (c'est le cas notamment au Royaume-Uni) - Mais la PSM est aussi, plus globalement, un moyen de gérer l'ensemble des usages en mer adoptant alors une approche multi-usages (comme en Belgique) - Enfin, la PSM permet également de gérer des problématiques transfrontalières en mer (comme par exemple le projet Transmasp entre la Belgique et la France ou des projets européens en mer du Nord ou en mer Baltique). Si on s'intéresse plus particulièrement aux perceptions françaises de la PSM, les entretiens réalisés à l'échelle nationale et régionale française ont montré des perceptions françaises spécifiques vis-à-vis de la PSM. La France a tenu à souligner la nécessité d'une planification stratégique maritime avant de développer une planification spatiale maritime. La planification spatiale est alors considérée comme un instrument ou un outil opérationnel de mise en oeuvre de la planification stratégique. La France marque ici sa volonté de ne pas réduire la PSM à du zonage. En effet, les acteurs ont peur, avec cette approche spatiale, d'aboutir à un système figé, à une vision sectorielle et à une appropriation de l'espace maritime public par la désignation d'espaces réservés à certaines pratiques. Ces craintes sont alimentées par l'expérience de la première génération des Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), assimilée à la première expérience française de PSM, qui a abouti à un système de zonage remis aujourd'hui en question pour sa rigidité et qui a surtout été l'objet de beaucoup de réticences de la part des acteurs locaux (Trouillet et al., 2011). Il existe également des crispations autour de la « planification » en elle-même, à mettre probablement en relation avec les premières politiques d'aménagement du territoire développées sur le littoral dès les années 1960 qui sont alors très centralisées, telles que la Mission Racine. Mais cette approche, qui consiste à commencer par identifier des orientations stratégiques montre certaines limites. En effet, le risque est d'aboutir à un décalage entre les engagements stratégiques et la réalité des disponibilités spatiales. C'est ce qui s'est passé, par exemple, dans le cadre de la planification de l'éolien offshore où il a été difficile d'identifier des zones favorables à cette activité pour respecter les engagements stratégiques en terme de production d'énergies marines renouvelables. Cependant, la distinction entre planification stratégique et planification spatiale est tout à fait artificielle puisque si on prend la définition de l'UNESCO la PSM intègre une étape de planification stratégique avant la planification spatiale. La PSM française semble s'orienter vers l'articulation suivante : - une planification stratégique à l'échelle nationale et régionale - une planification des usages à laquelle est associé un objectif de zonage à l'échelle locale au travers des volets mer de Schéma de Cohérence Territoriaux (Scot) ou des plans de gestions des sites Natura 2000 en mer, par exemple. - 44 - · Atlas des activités maritimes L'analyse du terrain a permis quant à elle de mieux connaître les activités maritimes. A partir des informations collectées au cours des entretiens réalisés à l'échelle micro, mais aussi à partir des données cartographiques relatives au domaine maritime collectées à l'échelle des zones d'études et de la bibliographie, des fiches de synthèse par activité ont été réalisées qui constituent un atlas des activités maritimes présentes à l'échelle des espaces d'étude. Sept usages différents ont été identifiés qui structurent ces fiches. Chaque fiche peut décliner une ou plusieurs activités. Ci-après l'exemple de la fiche de synthèse correspondant à l'activité de dragage et de clapage en mer. Fiche de synthèse : Activités de dragage et de clapage des rejets de dragage (de Cacqueray, 2011) - 45 - Ces fiches permettent de synthétiser des informations clés utiles à retenir pour chaque activité maritime dans le cadre d'un processus de PSM appliqué à l'échelle des espaces d'étude prédéfinies. Elles présentent une description de l'activité, son fonctionnement, ses contraintes, des aspects réglementaires. Elles présentent également les informations géographiques relatives à ces activités maritimes (propriétaire, accessibilité). Les données cartographiques qui ont pu être collectées dans le cadre de cette thèse sont représentées aux trois échelles d'analyse (macro, méso et micro). Ce travail a permis de se rendre compte concrètement des difficultés auxquelles seront confrontés les futurs responsables de la PSM en France métropolitaine notamment du fait de la grande hétérogénéité des informations géographiques existantes, et de la difficulté d'accessibilité à ces données du fait de leur éparpillement et de référentiels pas toujours complets, ni totalement opérationnels (Le Tixerant, 2004). Une autre difficulté à laquelle sera confrontée la mise en oeuvre de la PSM réside dans le manque de données relatives au déroulement des activités humaines en mer. Les connaissances des activités maritimes se limitent encore souvent aux zones réglementaires et non aux zones effectives de pratique. Dans le cadre de cette thèse il ne s'agissait pas de créer de nouvelles données, mais d'utiliser uniquement les données existantes. · Acteurs locaux et PsM En analysant les résultats des entretiens, une grille de compatibilité entre activités maritimes a pu être construite afin d'identifier les enjeux de cohabitation. Grille de compatibilité entre activités maritimes à l'échelle du bassin maritime de Lorient, d'après les entretiens (de Cacqueray, M., David, L., 2011) - 46 - Cette grille permet d'identifier les compatibilités « théoriques » entre les activités maritimes (identifiées d'après les entretiens et la bibliographie). En rouge ce sont les activités incompatibles, et plus on va vers la couleur verte plus les activités seront compatibles, jusqu'à pouvoir se développer en synergies. La grille permet également, par les symboles, d'identifier les interactions auxquelles les acteurs de l'espace maritime sont confrontés dans leur quotidien. L'éclair correspond à des conflits avérés, tandis que la double flèche correspond à des conflits latents. Le rond avec un T correspond à des interférences à terre. Afin de mieux mettre en évidence les spécificités de l'espace maritime, les activités sont classées dans la grille de compatibilité en fonction de la dimension de l'espace maritime qu'elles utilisent (sous-sol, fond, colonne d'eau, surface, et air). La grille met en évidence une plus forte intensité des enjeux entre les activités qui utilisent toutes ou presque toutes les dimensions de l'espace maritime (comme par exemple les activités de clapage, d'extraction, de pêche professionnelle, ou la production d'énergie marine renouvelable par l'installation d'éoliennes offshore) comme on peut le voir par la concentration des couleurs et des symboles en haut et à gauche dans la grille de compatibilité. Il s'agit d'une méthode d'analyse des enjeux de cohabitation classique, adaptée à l'échelle micro (bassin maritime de Lorient). Cette grille permet d'aider à analyser les enjeux de cohabitation au niveau spatial. L'analyse des entretiens menés à l'échelle micro et de la grille de compatibilité entre activités, permet de souligner plusieurs freins à la PSM. Un premier frein à la PSM est lié aux difficultés de cohabitation entre activités. Six explications à ces difficultés de cohabitation ont été identifiées : - beaucoup de conflits et de tensions sont fondés sur des perceptions négatives des autres activités. Il s'agit souvent d'a priori négatifs probablement à corréler avec la crainte de la concurrence des autres activités et le manque de confiance dans la stabilité de sa propre activité (comme c'est le cas des pêcheurs professionnels qui se sentent affaiblis économiquement). La mauvaise image que les acteurs se font les uns des autres est surtout liée à leur peur des autres. Par exemple, l'activité d'extraction de granulats marins est une activité souvent mal perçue par les autres usagers. - la crainte est aussi un facteur important dans le déclenchement de conflits par réflexe de protection. Par exemple, les pêcheurs à pied professionnels ou récréatifs, les plongeurs sont inquiets de l'impact des rejets de dragage sur leurs activités Mais c'est aussi la crainte de ne plus avoir d'espace pour pratiquer son activité. - le manque de confiance dans le respect des engagements, ou dans le respect des compétences est un autre frein à la mise en oeuvre de la PSM (comme par exemple le manque de confiance réciproque entre scientifiques et pêcheurs professionnels lors de la définition des périmètres des aires marines protégées). - par ailleurs, ce manque de confiance est aussi alimenté par des problèmes de non respect de la réglementation existante qui favorise aussi des enjeux de cohabitation. Il s'agit, par exemple, des problèmes liés au non respect des règles de priorités pour la navigation, au non respect des limites de vitesse (jet ski), des distances de sécurité (plongée ­ navigation), ou encore le manque de balisages (conchyliculture ­ plaisance). - ce qui rend difficile la cohabitation des activités maritimes c'est aussi le fait que chaque activité possède son ou ses échelles de représentation de l'espace maritime qu'elle fréquente. Certaines ont une échelle de représentation de l'espace maritime très fine (loisirs) tandis que d'autres ont des échelles beaucoup plus larges (transport maritime). Il est donc difficile d'identifier une échelle de PSM où tous les acteurs maritimes se sentent concernés. - enfin, toutes les activités maritimes ne se trouvent pas à égalité dans la mise en oeuvre de la PSM. En effet, certaines, ont une priorité affirmée, qui n'est pas discutable, du fait de leur position stratégique qui les place en dehors de tout processus de concertation (c'est le cas de la défense, et des activités militaires). D'autres ont une priorité implicite souvent liée à leur poids économique (extraction de granulats marins, énergies marines renouvelables). Outre ces problèmes de cohabitation, un autre frein à la PSM que les acteurs soulignent aussi dans le cadre des entretiens relève des limites de la gouvernance. En effet, les résultats mitigés des processus de gouvernance ont rendu certains acteurs plutôt pessimistes et désabusés vis-à-vis des démarches de concertations. Les acteurs rencontrés dans le cadre des entretiens reprochent notamment à l'Etat un autoritarisme excessif en mer, mais aussi parfois une tendance démissionnaire. Effectivement l'Etat semble être dans une position ambiguë puisque d'un côté il renforce sa démarche de décentralisation et sa Réforme Générale des Politiques Publiques ce qui semble souligner une certaine volonté de promouvoir une gestion participative de la mer mais, d'un autre côté, il réaffirme ses prérogatives en mer, sa souveraineté en mer (Moquay, 2005). Ce contexte, qui dépasse largement le cadre de la politique maritime, n'est pas favorable à la mise en oeuvre de la PSM. - 47 - A partir des entretiens menés à l'échelle micro quatre positions types d'acteurs face à la PSM ont été identifiées : - des acteurs qui ne sont « pas convaincus de l'intérêt » de la PSM. Ce type de position repose sur des acteurs qui ne sont pas mobilisés : « ce n'est pas dans nos interrogations quotidiennes ». Ce sont des acteurs qui ont déjà leurs propres réseaux de concertation et ne ressentent pas le besoin d'une autre approche. Ils ne voient pas ce que la PSM peut leur apporter ni à quoi ça sert : « qu'est-ce qu'on cherche à faire avec ce volet mer du SCOT ». Ils estiment qu'il n'y en a pas besoin par ce qu'il n'y a pas de conflits, pas d'enjeux : « tout va bien pour l'instant il n'y a pas besoin d'un volet mer ». Ce sont aussi des acteurs qui manquent de temps : «la superposition des outils signifie aussi multiplication des réunions, on ne peut pas être partout ». - des acteurs « défiants vis-à-vis de l'Etat ». Ce sont des acteurs qui apparaissent plutôt désabusés par la gouvernance. Ils ne croient plus en la concertation. La méthode de concertation de l'Etat est remise en question. Ils disent par exemple : « Soit on impose les choses clairement sans discuter et on nous prend pas pour des idiots en faisant pleins de réunions, soit on fait de vraies réunions de concertation. » (CLPME). Ils soulignent aussi des problèmes de représentativité, et de légitimité, par exemple : « Il y a besoin d'une structure neutre, représentative, légitime et crédible en laquelle les acteurs ont confiance. L'Etat serait le plus neutre vis-à-vis des différentes catégories d'acteurs, seulement ses façons de procéder l'ont discrédité, il est mal perçu par les acteurs qui ne lui font plus confiance. » (Syndicat Mixte) - des acteurs « libertaires ». Cette position est soutenue par des acteurs qui ont peur de la rigidité de la PSM, qui craignent le zonage de l'espace maritime et le durcissement des règles. Par exemple ils diront : « le problème du mot schéma c'est que ça parait fixe », « Le volet mer n'est pas forcément une bonne solution car cela risque de brusquer les métiers entre eux et d'augmenter les tensions quitte à bloquer la situation » - des acteurs « favorables », qui donnent leurs recommandations. Ces acteurs ressentent le besoin d'un cadre institutionnel pour mieux se connaître, pour pouvoir présenter son activité aux autres, ses points de vue, et ses contraintes. Ils disent par exemple : « Cela permet de responsabiliser les acteurs et d'instaurer le dialogue » (FFESSM), « En France le principal souci c'est le manque de communication et de concertation. A Lorient il n'y a pas de système de regroupement des acteurs, ils sont tous dispersés et n'échangent pas ou peu.» · Prospective et PsM La mise en oeuvre de la PSM dépend aussi de la capacité à développer un travail de prospective partagé. Pour travailler sur cette question, des scénarios exploratoires ont été construits (pour explorer des futurs sans a priori sur le point d'arrivée) et contrastés, c'est-à-dire extrêmes (explorant les conséquences de ruptures majeures avec une probabilité faible de se réaliser mais des impacts éventuels importants). Il ne s'agit pas de scénarios normatifs ni à visé réaliste. Les scénarios construits dans le cadre de cette thèse visent à susciter les réactions. L'intérêt de ces scénarios « extrêmes » est d'amorcer un processus de concertation, de servir de base de travail pour aider les acteurs à laisser aller leur imagination. En effet, les entretiens ont montrés la difficulté des acteurs à se projeter dans l'avenir lointain. Les scénarios développés apportent une contribution méthodologique en ce sens. Pour construire ces scénarios l'horizon temporel 2025 à 2040 a été choisi. Les scénarios ont été construits à partir des hypothèses d'évolution du milieu marin collectées lors des entretiens menés à l'échelle micro. L'association de ces différentes évolutions sectorielles a permis d'identifier quatre incertitudes transversales : - Quels sont les équilibres entre activités (dominance ou pas d'une activité sur les autres) ? - Quel est le niveau de protection des milieux naturels marins et littoraux (création d'AMP ou d'autres outils de protection ou pas...) ? - Quelle est la force de la politique Maritime nationale (existence d'une politique maritime forte ou pas...) ? - Quels sont les outils de PSM développés (zonage intégré, politique sectorielle, carte de vocation...) ? Pour chacune de ces incertitudes, quatre hypothèses « extrêmes » d'évolution ont été imaginées. Ces hypothèses ont été associées afin de construire cinq scénarios différents que nous avons intitulés : - la mer aux pêcheurs - la mer : une ressource économique à exploiter - la mer un espace de loisirs, la nature comme espace de jeux - la mer : à protéger à tout prix - la mer au service de la crise énergétique La démarche n'avait pas pour objectif de trouver un scénario idéal, ni de choisir parmi les cinq scénarios développés, ni de multiplier les exemples à l'infini, mais de proposer quelques exemples contrastés susceptibles de servir de base aux acteurs, pour les aider à construire leur propre scénario dans le cadre d'un processus de concertation. Chacun des cinq scénarios est illustré par un récit, décrivant la situation future imaginée, ainsi que par une représentation spatiale sous forme de croquis. Le croquis géographique se situe entre la carte et le schéma et il s'agit d'une simplification de la réalité au-delà de la cartographie, tout en conservant une part de réalisme avec des repères géographiques pour faciliter l'appropriation des scénarios par les acteurs. Un croquis intégrant à la fois - 48 - des repères géographiques et des dessins en 3D a été développé pour rendre cette spatialisation plus explicite. Ci-après l'exemple du scénario 5 qui correspond à « La mer au service de la crise énergétique ». Il est fondé sur des impératifs énergétiques qui favoriseraient une forte politique stratégique de l'Etat en matière de production d'énergies marines renouvelables (EMR), et l'existence d'un Etat régulateur très fort. L'Etat soutiendrait une politique dominante prioritaire pour ces énergies, en revanche il y aurait peu de moyens pour la protection du milieu marin. Ce scénario est fondé sur une réglementation stricte avec des zonages exclusifs. Croquis du Scénario 5, la mer au service de la crise énergétique (de Cacqueray, 2011) - 49 - 4 ­ Conclusions L'objet de recherche de ce doctorat de géographie qui est la PSM est toujours au coeur de l'actualité étant donné la construction toujours en cours de la politique maritime française. Un article publié début décembre 2011 dans le journal Le Marin vient confirmer certains freins au développement de la PSM que les entretiens ont permis de souligner et notamment ceux liés aux limites de la gouvernance. En effet, la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral et, surtout, la déclinaison de la stratégie maritime française semblent avoir des difficultés à se mettre en place, d'abord du fait des difficultés de l'Etat à travailler avec les collectivités territoriales. En effet, la 1ère réunion du conseil maritime de façade nord-atlantique Manche-Ouest qui comprend la Bretagne et les Pays de la Loire (qui doit permettre de décliner la stratégie maritime nationale à l'échelle des façades maritimes) a été boycottée par les départements bretons et le président du conseil régional de Bretagne a fait la politique de la chaise vide. Le conseil régional estime que la conférence régionale de la mer et du littoral qu'il pilote en Bretagne pour une gestion intégrée de la mer et du littoral breton n'est pas suffisamment reconnue par l'Etat (il attendait pour cela la publication d'un décret qui est aujourd'hui sortie, permettant d'officialiser cette conférence dans la déclinaison de la stratégie maritime française). Cette difficulté de coordination entre les initiatives régionales relatives à la gestion de l'espace maritime (notamment les initiatives bretonnes) et la position de l'Etat souverain en mer a été soulignée dans le cadre de cette thèse. Mais la gestion intégrée de la mer et du littoral semble avoir également des difficultés de mise en oeuvre du fait de problématiques de représentativité au sein des organes de concertation puisque ici les pêcheurs n'ont obtenu que quatre places pour 80 personnes. Les professionnels refusent de se faire gérer par des « terriens ». C'est une problématique qui est revenu aussi dans les entretiens. Néanmoins il semble que si la PSM est perçue comme un moyen d'étendre en mer les principes de la GIZC, la PSM représente une opportunité pour soutenir la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral en France métropolitaine. Cette thèse est une contribution méthodologique en ce sens. - 50 - Références bibliographiques Commission des communautés européennes COM(2007) 574 final. Conclusion de la consultation sur une politique maritime européenne, 12 p. Commission des communautés européennes COM(2007) 575 final. Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne. 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Marine boundary delimitation for ocean governance" FIG 2002 us Commission on ocean Policy "An ocean blueprint for the 21st century" Watson R. « the underwater enviropreneur » PERC Winter/spring 2012 Widodo s. "Relationship of marine cadastre and marine spatial planning in Indonesia" FIG 2004 - 53 - AnnEXEs Boissery P Réflexion pour l'élaboration d'un outil adapté à la gestion des espaces marins. . Boissery P et Falque M. « Prospective de gestion du dPM et cadastre marin » . Falque M. « Property rights on the oceans : a prerequisite to humanity survival » Boissery P Falque M. et Valentini-Poirier C. « territorialiser la mer : un cadastre marin pour ., le dPM » M'Bala J., tétreault J.-C. et Gagnon J. « Infrastructure de données spatiales pour l'Arctique canadien » noAA (Etats unis) « the multipurpose maine cadastre » the Economist « Make law, not war » sesil F. A. and uslu G. "the importance of marine cadaster for turquey" Clergeot P et Mazuyer : rôle des géomètres expert et portail géofoncier . trouillet B., Guineberteau t., Cacqueray (de) M. et Rochette J. « Planning the sea : the French experience » - 55 - - 56 - - 57 - - 58 - - 59 - - 60 - - 61 - - 62 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS PROSPECTIVE DE GESTION DU DOMAINE PUBLIC MARITIME ET CADASTRE MARIN* Pierre Boissery Expert-littoral à l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse Délégué général de l'International center for research on environmental issues-ICREI (www.icrei.org) Max Falque La gestion de l'espace littoral est devenue au cours de ces dernières années un sujet des plus mobilisateurs que les réglementations internationales, européennes et nationales concourent à résoudre. Parmi les enjeux, les activités sur le domaine public maritime apparaissent comme une priorité. Quelle gestion faudrait-il envisager ? Aujourd'hui plusieurs pays s'attachent à établir un "cadastre marin" tridimensionnel afin de définir des quasi droits de propriété permettant de mieux identifier les responsables. LE CONTEXTE On se proposait au départ de conduire une recherche bibliographique au niveau international pour découvrir des modalités nouvelles en matière de propriété et de gestion du domaine public maritime (DPM). Les résultats furent assez décevants dans la mesure où la plupart des pays ont adopté un régime de maîtrise et de gestion du DPM sensiblement analogue à celui de la France tel que réglementé par l'ordonnance de Colbert définissant les limites du DPM et lui conférant le caractère de propriété publique. Pour autant ce régime apparaît ne pas répondre aux pressions économiques, environnementales et sociales qui s'exercent sur le littoral non seulement sur la partie terrestre (1) mais de plus en plus sur la frange immergée. L'analyse contemporaine des droits propriétés et la théorie des choix publics permettent d'envisager des institutions plus efficaces et mieux adaptées aux nouvelles conditions. Certaines expériences ouvrent la voie à de nouvelles institutions de gestion mais l'essentiel de la découverte porte sur l'établissement d'un cadastre marin, préalable indispensable à une bonne gestion de l'espace marin, dont le DPM. En définitive, si le cadastre terrestre a, depuis la plus haute antiquité, permis la gestion économique et le plus souvent pacifique de l'espace, il paraît opportun de le prolonger dans l'espace marin. Cette constatation de bon sens commence à peine à être prise en considération et à connaître un début de mise en oeuvre dans quelques pays (2). * Cet article est le fruit d'une recherche bibliographique confiée à l'ICREI par l'Agence de l'Eau RMC en 2008. 1. Cf. les très nombreuses publications concernant la Gestion Intégrées des Zones Littorales, plus connues sous le sigle ICZM, International Coastal Zones Management. 2. Ce concept est à notre connaissance ignoré en France non seule- I. LA RÉALITÉ DES DROITS DE PROPRIÉTÉ SUR LE DPM Le schéma ci-joint met en évidence que, dans les faits, le DPM est largement privatisé dans la mesure où les multiples réglementations et autorisations ont progressivement conféré des droits plus ou moins permanents à une multitude d'ayants droit. La propriété publique, telle que conçue au cours des siècles précédents et formalisée par Colbert, est devenue une fiction largement incapable de maîtriser les pressions économiques, fruits de la démographie et des évolutions technologiques. On pourrait même avancer que la propriété publique sur le DPM est, dans certaines zones littorales méditerranéennes, résiduelle. Le schéma ci-dessous illustre la multiplicité des réglementations et usages sur le littoral, trop souvent difficiles à coordonner (3). Représentation des réglementations thématiques (voir schéma n°1 page suivante) II. LES DROITS PROPRIÉTÉ : UNE RÉALITÉ COMPLEXE Le schéma n°2 (page suivante) met en évidence à la fois les différents droits de propriété et leurs utilisations potentielles par les groupes sociaux. À l'origine et à l'état de nature, l'espèce humaine a connu un régime de libre accès de tous à toutes les ressources dans le cadre d'une économie de cueillette, de chasse et de pêche. Or cette absence de droits propriété sur l'espace ne peut qu'aboutir à la ruine environnementale et ment par les organismes publics responsables du milieu marin mais aussi par l'Ordre national des géomètres experts, membre de la Fédération internationale des géomètres experts (FIG) qui précisément a consacré plusieurs congrès à ce thème. 3. P. Boissery in Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Falque et Lamotte, Bruylant 2003. Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 7 - 63 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Espace littoral de gestion associée - Un exemple type descriptif (schéma n°1) à la multiplication des conflits dès lors que se manifestent des pressions démographiques et économiques (4). Typologie conventionnelle des droits de propriété (5) Dès l'invention de l'agriculture et de l'élevage vers 12 000 ans av. J.-C. est apparue la nécessité d'exclure ceux qui ne participaient pas à la mise en valeur au profit du groupe (famille, tribu). La propriété est donc devenue commune et a été concrétisée par la définition des espaces sous la forme physique d'obstacles (clôtures) puis, quelques milliers d'années plus tard, sous forme immatérielle (cadastre, contrats, conventions). Parallèlement se met en place la propriété publique qui correspond à la possession par une administration représentant le public en général, ce qui suppose une organisation sociale et politique élaborée. Légende Avertissement: lorsqu'il est indiqué « aucune réglementation », ou « plongée interdite », il faut comprendre que l'espace littoral protégé indique que, sur telle ou telle zone, aucune réglementation ne sera nécessaire, ou qu'il conviendra d'interdire la plongée selon les procédures applicables. Ce n'est pas la création de l'espace littoral de gestion associée qui crée elle-même la réglementation. Ville A et ville B : partie terrestre de la zone littorale protégée (intercommunalité) 1. herbier dégradé : aucune réglementation 2. zone à coralligène : plongée autorisée - mouillage sur corps mort 3. zone de baignade : navigation et plongée interdite 4. chenal d'accès 5. récifs artificiels immergés: ancrage et pêche interdite 6. zone à corraligène très riche: aucun usage autorisé 7. zone à rejets portuaires 8. aquaculture 9. herbier stable : aucune protection 10. herbier très riche: mouillage non destructif 11. zone à rejet urbain: pas de pêches, ni de mouillage 12. caulerpa taxifolia : aucune activité La propriété privée peut être définie comme la possession par un individu ou un groupe d'individus (société) de la quasi-totalité des droits s'exerçant sur un espace, et contrairement aux deux régimes précédents, elle peut être aliénée (6). Ces catégories juridiques anciennes et bien connues ne correspondent pas à la réalité. Par exemple, on trouve toujours des droits privés dans les espaces publics comme on peut l'observer sur le DPM. De même il est illusoire de penser qu'il existe une propriété privée pure et sans contraintes d'intérêt public. Depuis l'origine des sociétés urbaines, le voisinage, les nuisances, la santé et la défense ont imposé des réglementations publiques limitant d'autant les pouvoirs théoriquement absolus du propriétaire privé. Ainsi, dans les faits, tous les régimes de droits propriétés sont mixtes et le DPM n'échappe pas à cette constatation. Le problème consiste donc à définir un « mixte » optimal en termes économiques, sociaux et environnementaux. schéma n°2 Non appropriation / Libre accès Propriété Publique Etat Fédéral International Privée Individuelle Indivision En société Famille Association En commun Local Tribal Communal Propriété mixte Conservatoires d'espaces / servitudes conentionnelles Quotas de pollutions échangeables 4. Voir l'article fondateur de Garrett Hardin « The Tragedy of the Commons » Science, 1968. 5. Voir D. Cole « La complexité du choix d'un régime d'appropriation en matière de protection environnementale » in Les ressources foncières : droits de propriété, économie et environnement, Falque, Lamotte, Saglio, Bruylant, 2007. 6. Autrement dit au-delà de l'usus et du fructus, l'abusus est possible... que les latinistes de cuisine, ignorant du droit romain, traduisent par « abuser » ! 8 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 64 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS La propriété publique présente l'avantage de permettre des économies d'échelle dans la mesure où les espaces couverts peuvent être importants. Elle permet aussi la coordination de la gestion. Ceci est certainement un atout pour le DPM mais aussi pour d'autres activités telles que la circulation aérienne. Pour autant, cette même propriété publique présente des inconvénients. En effet, le gestionnaire public est toujours soumis à des pressions, entraînant souvent une surexploitation des ressources et sacrifiant parfois l'intérêt public aux intérêts particuliers, comme l'a bien démontré la théorie des choix publics. Par ailleurs, pour des raisons pratiques, sinon des considérations idéologiques (7), la puissance publique s'avère trop souvent incapable d'exercer le droit d'exclusion qui permet de protéger une ressource rare contre la pénétration du public ou l'exploitation économique. Cette remarque concerne au premier chef le DPM. exemple la pêche, et non la diversité des biens et services environnementaux. Le Thanet propose une gestion environnementale, notamment par son programme permettant aux habitants d' « adopter » un espace sur le DPM, en quelque sorte une forme atténuée de propriété commune. Une autre possibilité consiste à élargir la compétence des conservatoires d'espaces au DPM. Cela est déjà le cas pour le conservatoire d'espaces littoraux de Californie (9) et d'autres « land trusts » littoraux américains ou encore du National Trust britannique. On assiste par ailleurs sur le plan institutionnel à une décentralisation de l'appropriation du DPM Cela fut le cas aux ÉtatsUnis qui, par la loi de 1972, ont transféré le DPM de l'État fédéral aux différents états littoraux, ou encore tout récemment en Italie, où désormais les régions largement autonomes sont responsables du DPM L'attribution trentenaire et conventionnelle du DPM au Conservatoire du littoral, en prolongement de ses espaces terrestres, ouvre de nouvelles perspectives et confirme le bien-fondé d'une forme d'appropriation quasi privée. Parmi les possibles, on peut envisager que la gestion, sinon la propriété, soit confiée aux collectivités locales littorales (communautés de communes) ou encore à chacun des propriétaires d'espaces littoraux (sur la base du volontariat) sous la tutelle de la collectivité locale compétente (10). Ce qui est certain, c'est que les fonctions de gestion, surveillance et sanctions seront d'autant efficaces qu'elles seront assurées par les ayants droit de proximité directement intéressés par la protection de leur environnement immédiat, le DPM. III. CHOISIR UN NOUVEAU RÉGIME D'APPROPRIATION POUR LE DPM On doit d'abord se poser la question de savoir si aujourd'hui le DPM, malgré son statut de propriété publique, ne serait pas, au moins partiellement, un espace de libre accès, qui, on l'a vu, est la plus mauvaise situation. Donc la priorité serait alors de faire en sorte que le propriétaire public, en l'occurrence l'État, assume ses responsabilités. Pour autant, si la propriété publique s'avère mal adaptée et peu efficace, la propriété privée, sauf exception, apparaît encore moins souhaitable dans la mesure où l'on a affaire à une ressource physiquement limitée et vulnérable; par ailleurs la propriété privée autorise l'aliénation et on imagine mal un marché foncier pour le DPM. Reste alors à imaginer un système de droits de propriété mixtes spécifiques au DPM en s'inspirant des exemples des communautés traditionnelles de pêcheurs tels qu'on les trouve sur le littoral japonais et turc. On peut aussi se référer à des exemples plus récents qui prennent en compte la multiplicité des usages et des acteurs, comme cela est le cas en GrandeBretagne pour le Thanet (8) sur la côte sud-est (Kent). Rappelons que la gestion en ressource commune n'est possible que sous certaines conditions, à savoir que les personnes responsables et les divers groupes concernés doivent accepter le fait que la coopération est préférable à l'affrontement et à la réglementation étatique pour la gestion de la ressource. Les coûts de transaction, c'est-à-dire les dépenses impliquées pour arriver à la coopération, ne doivent pas être trop élevés. Les normes sociales de réciprocité doivent être prédominantes et les groupes ayants droit et d'utilisateurs peu nombreux. Si la théorie de la gestion en propriété commune peut indiquer la voie, il faut reconnaître qu'à ce jour elle a concerné en priorité la gestion d'une seule ressource économique, par 7. L'écologie politique prône l'accès de tous aux espaces de qualité, ce qui revient à créer une situation de libre accès, incompatible avec la protection de milieux fragiles et rares. 8. English Nature, agence quasi publique, a mis sur pied une gestion du littoral y compris le DPM à partir d'une structure associant une centaine d'ayants droit afin de permettre une gestion fondée sur le consensus et auto réglementée. À ce jour les résultats sont prometteurs dans la mesure où ont été surmontées les difficultés de l'action collective. IV. LE CADASTRE MARIN La définition de nouvelles modalités d'appropriation implique la connaissance préalable des droits de propriété des nombreux ayants droit, comme cela a été fait pour l'espace terrestre grâce au cadastre. La connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque parcelle (propriétaire ou ayant droit) est un préalable à la mise en valeur économique, à la paix sociale, à la responsabilisation juridique... et à la perception de l'impôt foncier. Alors que la superposition des droits et des intérêts sur l'espace terrestre est l'exception et non la règle, la situation est l'inverse sur le milieu marin. Par exemple, les concessions d'exploration pétrolière peuvent être superposées aux droits de pêche, aux zones de défense nationale et aux espaces de protection environnementale. Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion efficace et rationnelle de l'environnement marin implique une information fiable, globale et précise. Dès lors, on est confronté au problème complexe de la définition et de la mesure de l'interaction spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. 9. « Le California Coastal Conservancy est un organisme sans pouvoir réglementaire. Il a mis en oeuvre de nombreux projets sur le DPM ou sur des zones adjacentes qui doivent être conformes avec l'intérêt public (Public Trust) et le Conservatoire doit obtenir l'approbation de la State Land Commission ou au moins une déclaration indiquant que le projet ne viole pas le Public Trust » (courriel du 26/08/08 de P. Grenell, ancien directeur général du Conservatoire à M. Falque). 10. Les propriétaires pourraient organiser leur collaboration au sein d'associations syndicales (ASA ou ASL). Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 9 - 65 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Ceci est bien sûr difficile en ce qui concerne le milieu marin pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modification des limites du rivage... Pour autant de nombreuses études et expériences s'avèrent concluantes (11). L'importance des enjeux est bien définie par les géomètres experts canadiens : « Un cadastre maritime multifonctionnel joue un rôle vital dans une stratégie de gestion des océans efficace et intégrée, car il procurerait l'élément unifiant (relation géospatiale) entre tous les différents usagers. Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. Ceci mènerait ultimement à renforcer la confiance de la part de l'industrie et rendrait plus rapide l'exécution d'études d'impact environnemental. Le développement d'un système cadastral multifonctionnel comme base d'une gestion intégrée efficace d'information géospatiale en milieu marin permettrait les prises de décisions intégrées. De tels systèmes cadastraux offriraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements. Un cadastre marin procurerait un inventaire continuellement mis à jour de tous les droits de propriété dans un encadrement commun ainsi qu'un encadrement pour l'enregistrement de toute information sur les ressources. Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les affaires extra-côtières en simplifiant leur administration, en facilitant l'exécution des droits (minimiser les conflits) et en assurant la protection des droits de propriété » (12). Ainsi en matière de protection de la biodiversité il est désormais possible d'établir des « Marine conservation agreements », entre les organisations de protection de l'environnement et les titulaires de droits sur le milieu marin, y compris sous forme d'acquisition de servitudes contractuelles (13). tion purement environnementale. La théorie des biens communaux fournit sur ce point de vue un modèle à reproduire » (V. Inserguet-Brisset, 1994). Cette analyse qui porte sur le foncier terrestre est encore plus pertinente pour l'espace marin. La clarification et la simplification des structures administratives et politiques intervenant sur le DPM s'imposent afin de se conformer au principe fondamental du management, à savoir réunir les fonctions d'autorité et de responsabilité. Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. La pire solution serait le statu quo, c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une réflexion de fonds sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des différents espaces marins en trois dimensions qui le composent. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les difficultés et les coûts. Mais après tout, si le XIXe siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le XXIe siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (15). P. B et M. F. Références bibliographiques Binns A. et al. « Developing the Concept of a Marine Cadastre : an Australian Case Study», Coastal Management News, juillet 2008 Falque M. 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FIG -UNB, Report on the outcome of the meeting on Marine cadastre issues US Commission on Ocean Policy, An Ocean Blueprint for the 21st Century, September 2004 nature conservancy lors de la 8e Conférence internationale de l'ICREI, Aix en Provence, juin 2010. 14. D. Cole précise que tout régime de droit de propriété a un coût : coût total = coût d'exclusion + coût de coordination. 15. En effet G. Hardin, à la fin de sa vie, déclarait qu'il aurait dû intituler son article « The tragedy of the open access » au lieu de « The tragedy of the commons ». CONCLUSION La priorité n'est donc pas de multiplier les réglementations et les bonnes intentions pour gérer la propriété publique sur le DPM mais plutôt de réfléchir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir fixé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques (14). « Espérer de la propriété publique un mode de gestion privilégié de l'environnement relevait certainement d'une utopie, compte tenu des lacunes domaniales, elles-mêmes liées à une notion inadaptée. La gestion des espaces publics environnementaux s'apparentera davantage à la politique du moindre mal, si un nouveau concept ne permet pas de lui donner une nouvelle impulsion... Une nouvelle propriété publique environnementale semble donc s'affirmer en terme de patrimoine. Dès lors propriété publique et propriété privée ne s'opposent plus mais sont réconciliées au sein d'un concept plus large, à voca11. Notamment au Canada, en Australie et en Indonésie. La Fédération Internationale de Géomètre est particulièrement active et plusieurs de ses congrès ont été consacrés à ce thème. Aucun représentant français présent à la réunion fondatrice de l'Université du New Brunswick en septembre 2003. 12. Association des arpenteurs de terres du Canada, AATC-ACLS, 2009. 13. Ce mécanisme sera exposé par Jay Udelhoven, chercheur à The 10 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 66 - Aix en Provence August 2011 Property rights on the oceans : a prerequisite to humanity survival1 Max Falque Managing director ICREI Introduction It is ironic that marine resources which are now acknowledged as the future of mankind economic wealth are still to large extent under an open access regime. Imagine that mainland should be managed the same way, that is without: clearly defined and defended property rihgts on land cadastre mapping the boundaries of each piece of land registration of titles by governments But conversely access to land resources managed by politicians and bureaucrats according to everchanging laws and regulations according to special interests. As a matter of fact the emergence of agriculture some 10 000 years ago implied the the progressive invention of property rights which in turn open the path to food and animal production.. This was the begining of civilisation which means taming conflicts over access to resources, economic and demographic growth and ultimately rule of law and individual liberty. Unfortunately this kind of evolution did not happen for the oceans which cover more than 70% of the planet and for good reason since "you cannot fence the ocean". This open access regime worked more or less for centuries though national and international regulations dealt with overexploitation and conflicts especially on the near shore and that numbers of traditional common property regimes managed the resources. However since around the mid XXth century one can observe: over exploitation of the fish stock by industrial fishing location of a great number of infrastructure and competing activities on the near shore 1 Contribution to the Université d'Eté de la Nouvelle Economie 1 - 67 - - a concentration of the population on the coastal zone and corresponding pollution of the sea. As with all resources, scarcity compels to imagine new institution to avoid "the tragedy of the commons" as described by Garrett Hardin "Ruin is the destination toward which all men rush pursuing his own interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all".(1968). Of course regulation is the traditional response to deal with this situation but it is time to imagine efficient management by property rights to cope with the growing economic and environmental pressures on the oceans. This is now possible thanks to new digital technologies which allow identifiing both species and space: Indivitual Transferable Quotas (ITQ) for fish which is a prerequisite to a market Marine cadastre which is a prerequisite for quasi property rights I- Indivitual Transferable Quotas (ITQ) On July 14th 2011 the International Herald Tribune headline on page 14 wrote " EU overhaul would privatize bloc's fisheries" and the same day Le Monde "Brussels proposes a radical reform of fisheries" The idea is simple and some 30 years old. Up to now each EU country is allowed by the EU a quota for each species which in turn is allowed to all registered fishermen.. As a matter of fact the total available catch (TAC) at the European level is set up every year for the fishing season by marine biology scientists but politicians allow extra quota (so called "Christmas Fish") to tame the too often violent fishermen community. So we are exactly in Hardin's "Tragedy of the Commons"2 situation where a publicly held resource is overexploited because all users have an incentive to maximise its use in the short term and eventually the total destruction of the resource. The rational response of fishermen is to use bigger boats to catch the maximun fish during an ever shorter fishing season. The perverse effect of such a regime are numerous: danger of accident for overworked fishermen, over capacity of fishing vessels built with subsidies « The oceans of the world continue to suffer from the survival of the philosophy of the commons.Maritimes nations still respond automatically to the shibboleth of the freedom of the seas. Professing to believe in the inexhaustible resources of the oceans, they bring species after species of fish and whales closr to extinction" 2 2 - 68 - - destructruction of non authorized species difficult official control of catch and corruption competition and confrontation at national and international level This situation prevails worldwide according to the 2009 World Bank's booklet `The sunken billions: the economic justification for fisheries reform" the harvest sector to the global economy is substantially smaller than it could be. Over the three decades the cumulative loss of potential benefits is the order of two trillions. So the idea is to allow each fisherman an individual transferable quota of fish to catch, i.e. a full property right allowing him to fish when and how he wants and possibly selling his ITQ to an other fisherman. If the concept is clear its implementaton is quite tricky. The effective removal of age long open access condition from marine capture fisheries and the institution of secure marine tenures and property rights systems is adifficult task both technical and political reasons.. Moreover this reform would involve the reduction of subsidies that create excess fishing effort and capacity.. Introducing a new governance is a very difficult task since special interests of fishermen association combine with ideology. This is the case in France who demonizes any kind of patrimony of collective good (res nullius) belonging to all. However several countries such as Iceland, overcame this problem. But political will had to fight deeply felt emotions, traditions, practices and political opposition? The long battle fought for the emergence of property rights is now to be foughtt for the oceans. But the alternative to reform, business as usual, is a continued decline in global fish wealth : "Failure to act implies increased risks of fish stock collapse, inceasing political pressure for subsidies and a sector thar rather than being a net contributor to global wealth is an increasing drain on society" ( World Bank 2009). II- The marine cadastre If it is not possible to fence the ocean ....however "Good fences make good neighbors" The concept is new and began to be discussed at the turn of this century especially in Australia , New Zealand,, Indonesia , Canada and the US. 3 - 69 - In France you could not find any reference until I coauthored with Pierre Boissery a short article in octobre 2009 (Annales de la voierie)3. The idea is very simple: in the near shore submerged area growing number of infrastructures and activities are competing for a limited 3 dimensional zone such as pipelines, undersea cables,,ship routes, military protection zones and fields, dock structures, alternative energy facilities (wind, wave, tide,solar....), archeological research areas, aquaculture, oill and gas, usinesses, fishing, artificial reefs, and even fresh water from underground rivers etc. For the time being there is no clear and updated record of these activities and conflicts arise between competing users. - Now what is a marine cadastre for ? It is defined as a document for users and stakeholders to describe, visualise and realise spatial informations in the marine environment. - What is a marine cadastre ? 3 describe the location and spatial extent of rights, reservation and responsabilities, visualize through a three dimensional updated and accurate digital spatial data system In addition Diane Dumashie (FIG) made presentation at the 8th ICREI International Conference in June 2010. Proceedings to be published next fall by Bruylant 4 - 70 - - set up maritime boudaries. Eventually a marine cadastre will provide a simple, reliable and authoritative mean for delineation, management and administration of legally defined offshore boudaries at any scale. One can imagine that implementing a mmarine cadastre is a very difficult task ant up to now a limited number of case studies have been successfully conducted in few countries. What to do do ? The first step is to introduce the very concept and assess its cost and benefit for a given nation. For instance in France, which is a clean slate, ICREI and Agence de l'Eau are setting up a one day seminar in 2012 with some 20 officials and land surveyors to test the idea4 Since we acknowledge the fact that setting a marine cadastre in France (by the way just second to the US for ocean control of EEZ) is costly and difficult, it is wise to check what is the experience of other countries and institutions such as Fédération Internationale des Géomètres-FIG. Conclusion Property rights are the basis for economic development and resource conservation. Of course history tells us that they are also the corner stone for liberty. Extending them to oceans isone of the major task of this century though not an easy one. Beside scientific and technological input it needs also legal and economic imagination which is the motto of ICREI. This seminar will take place in Aix or Marseille with limited money from Agence de l'Eau and with two French speaking keynote speakers belonging to the Association of Canada Land Surveyors and Federal Government which have now a large experience. 4 5 - 71 - ACTUALITÉS Point de vue Territorialiser la mer UN CADASTRE MARIN POUR LE DOMAINE PUBLIC MARITIME tion spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. Ceci est bien sûr di cile pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modi cation des limites du rivage, etc. Ce sujet complexe interpelle de fait de nombreux acteurs. L'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse et l'ICREI avaient ainsi organisé, en 2011, une journée d'échanges techniques autour de cette question. Concrètement, le cadastre marin permet la connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque espace, ce qui ne préjuge pas pour autant d'une privatisation de l'espace marin. Les enjeux et objectifs de ce concept ont bien été mis en avant par l'Association des Arpenteurs des terres du Canada : «Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. De tels systèmes cadastraux o riraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements..... Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les a aires extracôtières en simpli ant leur administration, en Pierre Boissery et Cathy-Anna Valentini-Poirier Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse Max Falque International Center for Research on Environmental Issues (ICREI) De nombreux pays (Australie, Turquie, Etats-Unis ou Canada notamment) ont entrepris la réalisation d'un cadastre marin. En e et, les usages en mer exercent sur les petits fonds côtiers et plus au large (têtes de canyons notamment), une pression forte ou en devenir qu'il convient de maîtriser, a n de répondre aux objectifs xés par les directives européennes portant sur la préservation et la gestion du littoral et de la mer (DCE, DCSMM, etc.). L'élaboration d'un cadastre marin pourrait être un outil pertinent à l'organisation des usages en mer. On entend par là un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, les responsabilités et les restrictions connus touchant le Domaine Public Maritime (réglementations, titulaires de droits et infrastructures sous-marines). Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion e cace et rationnelle de l'environnement marin implique une information able, globale et précise. Dès lors le problème central est celui de la dé nition et de la mesure de l'interac- 4 En kiosque Le numéro des Cahiers de l'IAU de septembre 2012 est, comme son titre l'indique : Fonciers en partage, consacré au foncier. Sans surprise, les lecteurs d'études foncières y retrouveront quelques connaissances. Des textes courts mais e caces, qui alternent des points de vue de politiques (Cécile Du ot, Emmanuelle Cosse), de praticiens (Anne Bain, Catherine Barbé) et de chercheurs (Sonia Guelton, Joseph Comby, Nicolas Persyn, etc.), pour des thèmes qui vont des politiques foncières aux Pays-Bas aux foncières cotées en passant par la scalité foncière. novembre - décembre 2012 I études foncières n°160 - 72 - ACTUALITÉS facilitant l'exécution des droits (minimiser les con its) et en assurant la protection des droits de propriété ». Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. Il convient de ré échir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits de propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir xé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques. La pire solution serait certainement le statu quo c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une ré exion de fond sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux, sociaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde1. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des innombrables ayant droits sur les di érents espaces marins en trois dimensions. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les di cultés et les coûts. Mais après tout si le 19e siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le 21e siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (G. Hardin, à la n de sa vie, déclarait qu'il aurait du intituler son article « e tragedy of the open access » au lieu de « e tragedy of the commons ») implicitement dé ni par le principe de « Mare liberum » (Grotius, 1609). Retrouvez le rapport de la journée d'avril 2011 sur www.icrei.org 1 - Retrouvez la réunion du dernier colloque de l'ICREI, p.74 Gérer les usages concurrents dans l'environnement océanique du Canada UN CADASTRE MARIN 1 7 6 4 2 5 3 10 1 2 3 4 5 6 7 Énergies renouvelables Aire marine protégée Rebuts océaniques Aquaculture Zone de pêche Ressources pétrolières et gazières Récréation Câbles et oléoducs Patrimoine 8 9 8 9 10 Marine marchande L'abécédaire des institutions du 3ème trimestre 2012, autre revue traitant d'un sujet voisin, est consacré, pour ce numéro 60, au logement social (Logement social, Quel chantier !). Un panorama rapide, avant tout dédié à la vulgarisation, de l'état de la question... qui nous permet de rappeler que c'est Jean-Louis Dumont, député PS de la Meuse, qui succède à ierry Repentin à la tête de l'Union Sociale pour l'Habitat (après l'intérim assuré par Marie-Noëlle Lienemann). études foncières n°160 I novembre - décembre 2012 5 - 73 - INFRASTRUCTURES DE DONNEES SPATIALES AVEC CADASTRE POUR L'ARCTIQUE CANADIEN Plaidoyer en faveur d'un cadastre marin pour aider le Canada à affirmer sa souveraineté dans l'Arctique et permettre la planification intégrée de l'espace marin1 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g.; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. RÉSUMÉ Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais à mesure que de plus en plus d'intervenants utilisent différentes parties du milieu marin, les conflits entre ces intervenants seront plus fréquents. Un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. Le cadastre marin est un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructures de données) (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010). Avec l'intérêt croissant envers les ressources océaniques et la préoccupation grandissante du public à l'égard de l'environnement marin, on reconnaît de plus en plus dans le monde que les États ont besoin de systèmes modernes de gestion du territoire pour permettre la bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. La mise en place d'un cadastre marin dans l'Arctique pourrait être un élément vital et efficace pour démontrer à tous que le Canada édifie les infrastructures de base essentielles pour étayer sa revendication et affirmer sa souveraineté dans cette région. Mots-clés : cadastre, Arctique, registres, infrastructure, gestion. 1. INTRODUCTION Le 7 novembre 2003, le Canada a ratifié l'UNCLOS et, depuis, recueille des données pour exposer à grands traits la gamme des droits souverains que le pays peut exercer. Il a jusqu'à la fin de 2013 pour déposer sa soumission devant la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies2. La présentation au titre de l'UNCLOS aura lieu l'an prochain (2013). Avec 1 2 Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas le Ministère des ressources naturelles Canada Selon l'article 4 de l'annexe II de l'UNCLOS, un État côtier dispose de 10 ans à partir de la date d'entrée en vigueur de l'UNCLOS pour déposer une soumission relative aux limites extérieures de son plateau continental qui dépasse 200 milles marins. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 1/20 - 74 - l'intérêt grandissant pour l'accès aux ressources océaniques et la préoccupation croissante du public concernant l'environnement marin, le territoire agrandi devra être protégé et administré. Avec l'introduction de l'UNCLOS, il est de plus en plus reconnu autour du monde que les États ont besoin de systèmes de gestion des terres modernes pour réaliser une bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais comme de nombreuses activités sont pratiquées dans le milieu océanique, les conflits entre les intervenants seront plus fréquents. La croissance des activités humaines dans l'espace océanique requiert une approche intégrée pour trouver un équilibre entre les usages concurrents. Avec l'avènement de l'Infrastructure de données spatiales (IDS) comme outil pour aider à coordonner l'accès aux données spatiales des diverses compétences, un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. 2. VERS UNE STRATÉGIE FÉDÉRALE POUR UN CADASTRE MARIN Il est de plus en plus reconnu qu'un cadastre polyvalent couvrant l'espace océanique pourrait devenir un élément central d'un système de gestion intégrée. De nombreux ministères et organismes fédéraux ont des responsabilités dans la zone extracôtière3. Ils ont exprimé le besoin d'un tel système, mais le gouvernement fédéral n'a pas un plan stratégique cohésif en place pour répondre à ce besoin. La Direction de l'Arpenteur Général (DAG, RNCan) dirige aussi ­ en partenariat avec Pêches et Océans Canada (MPO) ­ une étude sur le besoin d'un cadastre marin pour la zone extracôtière du Canada. 2.1 Comment la mise en place d'un cadastre marin pour l'Arctique s'harmoniserait-il avec l'orientation stratégique du gouvernement? Le Premier ministre Harper a fait la déclaration suivante : « Quand il s'agit de défendre notre souveraineté dans l'Arctique, le Canada a un choix : soit l'exercer, soit la perdre. »4 Le gouvernement du Canada s'est déclaré ouvertement en faveur de l'utilisation de l'Arctique en 3 De nombreux ministères fédéraux peuvent être mandatés pour gérer ou administrer certains des droits associés à notre milieu marin. Par exemple : Par le biais de la Direction de l'arpenteur général, le rôle de RNCan dans la zone extracôtière consiste à établir des normes et à gérer les arpentages pour le développement sur les Terres du Canada. RNCan partage la responsabilité administrative des hydrocarbures et des minéraux avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). AADNC (Direction du pétrole et du gaz du Nord et Direction des ressources minérales) administre les hydrocarbures et les minéraux au nord d'une ligne de démarcation des régions de compétence des deux ministères, et RNCan (Secteur de l'Énergie et Secteur de la politique minérale) au sud de cette ligne. En vertu de la Partie 2 (article 29) de la Loi sur les océans, le MPO a le mandat suivant : « ...dirige et favorise l'élaboration et la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins des eaux faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains ». Annonce de nouveaux navires de patrouille extracôtiers pour l'Arctique, 9 juillet 2007, Esquimalt (Colombie-Britannique). 4 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 2/20 - 75 - raison de son rôle central dans l'établissement de l'identité du pays en tant que nation nordique et de l'énorme potentiel que cette région représente pour l'avenir du Canada. Un extrait du Discours du Trône prononcé le 3 juin 2011 énonce l'engagement du gouvernement du Canada envers l'Arctique : « Notre gouvernement a fait du Nord une pierre angulaire de son programme. Au-delà des paroles, notre présence et nos gestes expriment de la manière la plus puissante notre souveraineté dans le Nord. Notre gouvernement continuera de faire preuve de leadership pour la gestion des terres et des eaux du Nord. » Afin d'appuyer la Stratégie pour le Nord du gouvernement du Canada, et conformément à la Loi sur l'arpentage des terres du Canada, RNCan est responsable du système d'arpentage qui soutient tous les régimes fonciers et de gestion des terres dans la zone extracôtière du Canada5. La Direction de l'arpenteur général (de RNCan) a pour mandat de gérer les programmes d'arpentage des propriétés et des frontières pour le gouvernement du Canada afin d'assurer que le Canada a la certitude requise à l'égard de ses frontières, ce qui lui permet de réduire les risques et les obstacles au développement économique et social, d'exercer sa souveraineté et de protéger la valeur économique de son territoire et de ses ressources naturelles6. RNCan a identifié quatre priorités stratégiques clés (2012­2015), dont Réaliser le potentiel de nos ressources naturelles par une mise en valeur responsable consiste en des contributions à la Stratégie pour le Nord par le biais de la géocartographie de l'énergie et des minéraux (GEM) et du soutien de la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, et d'outils de SIG et de prise de décision pour la planification de l'utilisation des terres (p. ex. Nord), qui sont respectivement une mesure à court terme et une politique à long terme déjà appliquée7. 2.2 Définition de cadastre marin La nécessité de bâtir un cadastre marin polyvalent est fermement ancrée dans le besoin d'administrer et de faire preuve de leadership dans la gestion des terres et des eaux du Nord. Mais, en fait, qu'est-ce qu'un cadastre marin? La plupart des gens peuvent avoir de la difficulté à comprendre ce concept. Sur terre, le « cadastre » fait référence à la description géométrique (taille et emplacement) de parcelles liée à des registres différents décrivant la nature des intérêts et la propriété ou le 5 Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(1), Le ministre est chargé de l'administration, de la direction et du contrôle des arpentages prévus par la présente loi. Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(2), L'arpenteur général, sous réserve des instructions du ministre, a la conduite des arpentages prévus par la présente loi et la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs à ces arpentages. 7 6 RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités (ébauche de document interne). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 3/20 - 76 - contrôle de ces intérêts, et même la valeur des parcelles et leurs améliorations (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)8. En ce qui concerne la zone extracôtière, l'expression « cadastre marin » peut être comprise par les arpenteurs, mais elle est difficile à saisir à l'extérieur de la profession. Le cadastre marin peut être vu comme un casse-tête où différentes composantes portant sur les droits, les restrictions et les responsabilités de diverses administrations ont été réunies de manière organisée. Une compréhension stricte du terme « cadastre » peut ne pas être applicable. Mais les limites maritimes, comme celles décrivant les concessions de pétrole et de gaz, les baux aquacoles, les zones de protection marine (ZPM), les sites d'immersion en mer, etc., pourraient être considérées comme une extension du système cadastral terrestre. Dans cet esprit, un cadastre marin (tel qu'illustré à la figure 1) peut être défini comme étant « un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructure de données) » (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)9. Figure 1. Le concept du cadastre marin : Gestion des usages concurrents dans les océans 8 Calderbank, B., et al. 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Cette définition de cadastre est considérée comme étant encore basée sur un paradigme d'administration des terres relativement étroit centré sur l'enregistrement foncier et l'arpentage et la cartographie cadastraux. La Fédération internationale des géomètres (FIG) a développé une vision de ce que seront les systèmes cadastraux en 2014 : « Cadastre 2014 est un inventaire public, arrangé de manière méthodique, de données concernant les propriétés au sein d'un certain pays ou district, basé sur un relevé de leurs limites. » Kaufmann, J., et Steudler, D. (1998). Cadastre 2014 - Vision pour un système cadastral dans le futur. Communication et présentation du groupe de travail 7, XXI Congrès FIG, Brighton, juillet 1998. 9 Veuillez prendre note qu'il existe d'autres définitions (NDT: traduites ci-dessous) de cadastre marin, de même substance que celle ci-dessus. Par exemple : Robertson définit le cadastre marin comme un système permettant l'enregistrement, la gestion spatiale et la définition physique des limites des droits et des intérêts maritimes par rapport aux limites d'autres droits et intérêts voisins ou sous-jacents (Robertson et al. 1999, The Marine Resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie). Nichols définit le cadastre marin comme un système d'information marine, englobant la nature et l'étendue spatiale des intérêts et des droits de propriété, concernant la propriété de divers droits et responsabilités dans le territoire de compétence marin (Nichols et al. 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 4/20 - 77 - Source : DAG, SST Tel que défini, le concept de cadastre marin informe la planification de l'utilisation des terres qui, par définition, requiert des parcelles. Les notions de zonage (pour réduire les externalités négatives entre les activités marines non compatibles), du groupement (pour réglementer l'accès public et d'urgence, et l'esthétique) et des considérations d'ordre environnemental (pour limiter la pollution marine et protéger l'habitat du poisson), etc., sont toutes mises en relief dans ce concept de cadastre marin. Un tel système de registres intégré est indispensable pour soutenir la bonne gouvernance et l'intendance des terres et des eaux du Nord. 2.3 Le cadastre marin : élément essentiel pour la planification de l'utilisation des terres et le développement économique Comme l'indique la figure 2 (aménagement des terres), les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de l'information requise par les entrepreneurs privés, les propriétaires fonciers et les autorités publiques pour assurer que les bénéfices soient maximisés et que les coûts (économiques, sociaux et environnementaux) soient minimisés. Les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de la structure de gouvernance car : - ils constituent le fondement des régimes fonciers; - ils sont essentiels pour un développement ordonné; - ils assurent la sécurité requise pour réaliser des investissements. Les systèmes cadastraux sont un pilier du développement économique au Canada. Les levés cadastraux soutiennent le développement économique par l'entremise de taxes d'améliorations locales et de taxes professionnelles, de permis, de lotissements résidentiels et commerciaux, etc. Leur objectif préliminaire consiste à établir des lignes de démarcation sur le terrain. Un deuxième objectif consiste à établir des parcelles sur le terrain. L'objectif final consiste alors à favoriser une utilisation des terres économiquement viable et durable10. 10 Ballantyne et al. (2010, p. 7-8) ont établi un lien entre parcelles, tenure et développement économique par le biais de quatre questions posées dans les levés cadastraux : - Qui possède le droit (personne, famille, entreprise)? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 5/20 - 78 - Figure 2. Les systèmes de cadastre Source : AATC Aucun système cadastral complet n'est utilisé dans la zone extracôtière du Canada11. Mais de par la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, le Canada devra établir des régimes et des organes de gestion pour la coopération et la collaboration en appui à la gouvernance des océans. L'élément unificateur nécessaire à ces divers régimes de gestion est la composante géo spatiale élément clé pour un cadastre marin. Choisir de ne rien faire dans le dossier de la gestion des aires océaniques, et se priver de la mise en place d'un cadastre marin n'est pas sans conséquences. Parmi celles-ci, le Canada n'aura pas en place les systèmes appropriés pour soutenir ses prérogatives de gestion intégrée, ce qui entravera lourdement sa capacité de tirer pleinement profit de l'énorme potentiel économique de son secteur des océans et, par ricochet, provoquera un manque d'investissements qui handicapera la capacité des industries canadiennes de soutenir la concurrence sur le marché mondial du secteur de la technologie marine. 2.4 Défis pour le cadastre marin L'environnement marin est un domaine où l'application de la prévention est requise étant donné que nous savons peu de chose au sujet de la conservation, de la gestion et de l'exploitation des ressources marines afin de protéger ces ressources et de préserver l'environnement marin12. - Quels types de droit existe-t-il (certificat de possession, bail à long terme, bail à court terme, licences, usage coutumier, en fief simple, titre ancestral)? - Combien vaut le droit? Quelle est sa valeur? (l'argent est souvent utilisé pour estimer la valeur, mais les terres ont également une valeur culturelle); - Où les droits s'arrêtent-ils? C'est ICI que le rôle de la parcelle prend tout son sens, pour définir le droit et l'étendue spatiale des droits grâce à des limites. 11 À ce jour, seuls les régimes de gestion du pétrole et du gaz ont officiellement établi une infrastructure de droits de propriété qui contient tous les éléments requis pour étayer la bonne gouvernance (voir les mesures législatives suivantes : Loi fédérale sur les hydrocarbures, Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada - Terre-Neuve, Loi de mise en oeuvre de l'Accord Canada ­ Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, Règlement sur les terres pétrolifères et gazifières du Canada). 12 La prévention, définie dans la Loi sur les océans comme « pécher par excès de prudence », est un principe clé à appliquer dans la gestion des activités dans le secteur des océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 6/20 - 79 - L'application d'un système de cadastre marin dépend de l'existence de facteurs critiques comme hypothèses pour son succès13: Principes pour un cadastre marin (multiples types d'intérêts; participation de nombreux intervenants et de multiples ordres de gouvernement; élément central de toute infrastructure géo spatiale marine; dicté par les droits plutôt que les limites). Un champion (Une autorité doit être établie pour faire avancer le concept. Une telle autorité maintiendrait les enjeux d'un cadastre marin au premier rang des préoccupations de tous les intervenants potentiels). Des mesures législatives comme déclencheur (Des lois, règlements ou politiques pertinents à la gestion d'un système de cadastre marin doivent être localisés afin d'activer le processus de cadastre marin14. L'inclusion d'un système de cadastre marin dans les règlements existants éviterait les longues procédures que nécessitent de nouvelles mesures législatives et le retard dans la mise en place d'un cadastre marin). Une technologie habilitante (Étant donné le besoin de partager divers types de données spatiales détenues par divers intervenants dans un système de cadastre marin, une technologie habilitante demeure un facteur critique pour établir un lien entre les données et les gens. On est venu à un consensus que la nature polyvalente d'un cadastre marin doit être soutenue par le développement d'une Infrastructure de données spatiales [IDS]). Un appui significatif de la part des intervenants (La participation des intervenants est essentielle au succès d'un système de cadastre marin. La collaboration et la coalition avec les principaux acteurs clés, ainsi qu'un partenariat fructueux avec d'autres ordres de gouvernement et l'industrie, sont essentiels pour de nombreuses étapes du processus de cadastre marin). Une solide justification (Un ensemble de raisons doit être élaboré pour justifier le pourquoi de la gouvernance de l'espace marin par le biais d'un système de cadastre marin est nécessaire. Cette justification devrait expliquer ce qu'est un cadastre marin et comment il règlerait les problèmes de gestion de l'espace marin). Un forum/une plateforme de discussion (Une organisation pluri gouvernementale est nécessaire pour communiquer aux intervenants les idées au sujet du cadastre marin). Un conseil consultatif (Un tel conseil favoriserait les relations entre les organisations intéressées, et coordonnerait et intègrerait toute l'information pertinente au domaine marin détenue par divers intervenants. Il superviserait aussi toutes les activités dans le secteur des océans par le biais de la performance de la planification spatiale marine (comme le Conseil consultatif régional pour la mer du Nord [NSRAC] en Europe ou la NOAA aux États-Unis). 2.5 Avantages d'un cadastre marin Des rapports d'ateliers internationaux ont donné des indices et souligné leur importance dans la mise en place d'un cadastre marin (voir par exemple les rapports intitulés Report on the Outcomes of the UNB-FIG Meeting on the Marine Cadastre Issues, Fredericton, N.-B., septembre 2003; Workshop Report on Second Offshore Issues Consultation Workshop, 2003, http://www.aclsaatc.ca/files/english/2nd%20Offshore%20Workshop%202003.pdf; Report to PCGIAP, Kuala Lumpur, mai 2004). 14 13 Le Coastal Services Center de la NOAA des États-Unis est un bon exemple (www.csc.noaa.gov/legislativeatlas). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 7/20 - 80 - Considérés comme un élément central du système de gestion des océans, les avantages d'un cadastre marin peuvent être appréciés par le biais d'une vaste gamme de retombées à différents niveaux, notamment : Niveau légal/institutionnel : Établissement d'un mécanisme pour intégrer les droits, les restrictions et les responsabilités de toutes les parties en un système unique pour les industries et les gouvernements; Besoin de coopération entre les intervenants en raison du chevauchement des droits, restrictions et responsabilités; Capacité des mesures législatives pour gouverner efficacement les activités des intervenants dans l'environnement marin; Délimitation des limites maritimes afin de réduire les divergences qui peuvent nuire aux activités en milieu océanique; Intendance par le biais de l'amélioration de la planification, la prise de décision et la formulation de politiques par les gouvernements. Niveau environnemental : - Mise en oeuvre de mesures de développement durable pour s'attaquer aux problèmes de pollution, de l'appauvrissement des ressources marines et de l'accroissement des menaces posées par l'homme par le biais de nouvelles approches de gestion et de développement multidisciplinaires et variables dans le temps pour les zones marines et côtières; - Évaluations environnementales plus rapides. Niveau socioéconomique : Certitude pour l'industrie Efficience du processus d'approbation pour tous les secteurs, évaluations équitables des zones extracôtières et sécurité de tenure en raison de l'absence de zones économiques mortes, ainsi que de la qualité et de la certitude de l'information sur les limites et les droits; Meilleure compréhension des exigences au titre de l'utilisation, de la gestion et de l'administration des espaces maritimes et des données marines spatiales; Meilleur accès à l'information et possibilité de leadership dans la prestation de services électroniques et l'administration des droits. - Ces avantages montrent que les États côtiers contrecarreraient leur capacité de pleinement exercer leur souveraineté s'ils ne mettent pas en place un système de gestion intégrée des océans. La mise en place d'un tel système est subordonnée à certains facteurs critiques pour assurer son efficacité. Un cadastre marin offrant de tels avantages n'est pas destiné à être un vaste ensemble de données détenu par un organisme ou un ordre de gouvernement. À titre de registre de registres de divers José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 8/20 - 81 - ensembles de données particuliers, il sera intégré virtuellement pour dresser un tableau complet des intérêts extracôtiers au besoin. 2.6 Expérience internationale L'importance du système de gestion des océans a grimpé en flèche autour du monde. Les premiers plans et initiatives vers un système de gestion des océans sont en voie d'être mis en oeuvre pour établir des aires marines protégées. Quelques pays sont passés des travaux de conception, comme il l'a été indiqué dans la section précédente, à la mise en place d'un système de cadastre marin. Aux États-Unis, une expérience a été menée au titre d'un cadastre marin. Pour vérifier l'hypothèse d'un système d'information cadastrale marine, un prototype a été développé dans le sud-est du pays. Ce projet, appelé Ocean Planning Information System (OPIS), englobe les quatre États de la Caroline du Nord, de la Caroline du Sud, de la Géorgie et de la Floride. Ses objectifs sont d'examiner les limites et la précision spatiale et de voir comment ces limites sont utilisées dans les règlements portant sur la zone extracôtière15. À partir de ce projet, les États-Unis ont développé ce qu'ils appellent le Multipurpose Marine Cadastre, a marine information system for the outer continental shelf and state waters16. En Europe de l'Ouest, quatre pays ont terminé la première étape de la mise en oeuvre d'un système de gouvernance marine (Ehler et Douvere, 2007). La Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne, d'une part, et le Royaume-Uni, d'autre part, ont déjà complété les plans préliminaires d'utilisation de la mer du Nord et de la mer d'Irlande respectivement, ainsi que des propositions de zonage pour les aires marines relevant de leur compétence. Dans ces pays, la gestion des utilisations multiples de l'espace marin vise à trouver le juste milieu entre le besoin au titre du développement et la conservation des ressources naturelles. En Australie, les limites maritimes ont été établies; elles sont en ligne par le biais de l'Australian Marine Spatial Information System (AMSIS)17. L'AMSIS est le résultat d'un projet de recherche précédemment développé en collaboration avec l'Université de Melbourne. Il visait à résoudre les ambigüités dans la définition de la zone intertidale. Les enjeux entourant l'utilisation de limites naturelles plutôt que des limites géométriques pour définir les limites juridictionnelles ont été pris en considération, ainsi que l'expansion de l'Infrastructure de données spatiales de l'Australie afin de développer et de soutenir un cadastre marin. Le parc marin de la Grande Barrière de corail est 15 http://www.csc.noaa.gov/opis; http://www.csc.noaa.gov/mbwg/htm/multipurpose.html Au niveau national, le Federal Geographic Data Committee a établi un groupe de travail interministériel sur les limites marines et l'a chargé d'élaborer des normes pour un cadastre marin. Le principal point d'intérêt était le quadrillage pour les terres submergées, comme dans le cas des minéraux et les ressources en pétrole et en gaz naturel. La portée du projet avait été élargie de sorte à inclure la participation d'autres groupes d'intérêt. AMSIS, est un système de cartographie interactive et d'appui à la décision. Il contient plus de 80 couches d'information, notamment sur les limites maritimes, la bathymétrie, les données physiques et environnementales, les intérêts juridiques, les pêches et la navigation maritime. Il contient aussi des données sur l'emplacement des gîtes minéraux extracôtiers. Il a été développé d'après des normes pour soutenir l'interopérabilité et l'intégration avec le portail national des océans et d'autres initiatives en ligne (https://www.ga.gov.au/amsis/index.jsp). 17 16 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 9/20 - 82 - un autre bon exemple d'un système de gestion des océans. Ce parc a été créé en réponse à la nature dynamique de l'environnement marin et de la politique maritime; diverses activités humaines y sont autorisées, et il protège le récif contre les actions dommageables. La pêche y est rigoureusement réglementée et elle est interdite dans les zones les plus fragiles, alors que les navires commerciaux doivent s'en tenir à des routes de navigation précises et définies18. Ces exemples de système de gestion extracôtière assurent que les objectifs de conservation ne sont pas, d'une part, compromis par les activités humaines et, d'autre part, que les conflits entre les utilisateurs de l'espace marin peuvent être réglés équitablement. 2.5 Expérience canadienne Au Canada, des initiatives qui mèneraient à la mise en place d'un cadastre marin ont été lancées au niveau régional sur les côtes Est et Ouest. Quelques initiatives ont été réalisées dans le but d'établir des aires marines protégées et fournir de l'information essentielle aux utilisateurs de l'espace océanique19. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines, un projet réalisé par le Bureau de planification de l'initiative de Gestion intégrée de l'est du plateau néoécossais (GIEPNE) du MPO pour illustrer l'étendue des activités humaines et certaines des limites de gestion liées à ces activités20 (figure 3) constitue l'initiative la plus intéressante au titre d'un système de gestion du milieu marin. Figure 3. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines 18 http://www.gbrmpa.gov.au http://coin.dmsolutions.ca/coinatlantic/; http://www.marinebiodiversity.ca/COINAtlantic/reference/userneeds/COINPacificBenefit%20Analysis030310Final1.pdf/view ; http://www.bcmca.ca COINAtlantic est un projet concerté, tout comme l'était COINPacific. Ils ont été conçus pour faciliter l'accès public à de l'information sur les espaces côtiers et océaniques. La British Columbia Marine Conservation Analysis (BCMCA) est un autre projet concerté visant à fournir de l'information concernant la biodiversité marine et l'activité humaine dans les eaux marines de la Colombie-Britannique. Pour l'initiative du cadastre marin, les discussions au niveau national (AATC, SHC, RNCan) ont constituées un important pas vers l'avant. La GÉOmatique pour des Interventions et des Décisions Éclairées (GEOIDE) a réalisé trois études de cas en étroite relation avec le concept de cadastre marin et liés au Projet de gouvernance des océans et des limites marines (ZPM de la Musquash, Limites administratives du NouveauBrunswick et Ligne administrative entre la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador). Pour consulter La plate-néo-écossaise : atlas des activités humaines, aller à http://www.mar.dfo-mpo.gc.ca/e0009630. 20 19 Établi par la Division de la gestion côtière et des océans, Direction des océans et de l'habitat, MPO (région des Maritimes), 2005. Des couches de données de SIG ont été élaborées pour réaliser l'atlas, liant le texte remis avec chaque carte pour mieux faire comprendre les cartes. L'information fournie, qui sera mise à jour au fur et à mesure que de plus amples données deviendront disponibles, sera utile aux gestionnaires, aux utilisateurs de l'océan et aux autres parties concernées. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 10/20 - 83 - Source : MPO, La plate-forme Néo-Écossaise : atlas des activités humaines, 2005 Cette carte donne une idée des principales limites (droits) à contenir dans un cadastre marin. Elle illustre des données sur la région des Maritimes. Celle-ci comprend les eaux de la plate-forme Néo-Écossaise et du talus adjacent dans toute la zone économique exclusive (ZEE) canadienne de 200 milles marins, ainsi que la baie de Fundy et les parties canadiennes du golfe du Maine et du banc Georges. Les principales limites illustrées sont les suivantes : - la limite régionale, qui comprend la frontière internationale et la limite de la ZEE; - la division entre la région des Maritimes du MPO et celles de Terre-Neuve et du Golfe; - la limite est de la zone d'application de l'initiative de Gestion intégrée de l'est de la plateforme Néo-Écossaise (GIEPNE). La question de la gestion extracôtière est abordée dans le cadre de ce projet par l'entremise de la gestion d'activités humaines multiples comme thème majeur. Le Canada a démontré son expertise pour ce qui est d'ouvrir la voie vers la gestion intégrée des océans management si tous les intervenants collaborent. En voici quelques exemples. Le Service hydrographique du Canada (SHC) du MPO21 et RNCan ont financé des recherches par le Département de génie en géomatique de l'Université du Nouveau-Brunswick (UNB) en vue d'acquérir une expertise dans ce domaine. Ce Département universitaire est connu pour sa formation dans le domaine du cadastre marin depuis plusieurs décennies. De nombreux pays (États-Unis, Australie et Malaisie) ont tiré parti des recherches et des connaissances du Canada dans ce domaine dans le cadre de leur processus de mise en place d'un cadastre marin. Le comité des affaires extracôtières de l'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC), auprès duquel le SHC et RNCan étaient représentés par des membres titulaires, a tenu en 2001 et 2003 deux ateliers de consultation sur la question d'un cadastre marin auxquels ont 21 Le SHC participe activement aux levés et aux mesures des voies navigables intérieures du Canada jusqu'à la limite du plateau continental et au-delà, y compris les Grands Lacs et les côtes de l'Atlantique, du Pacifique et de l'Arctique. Les levés hydrographiques mesurent les profondeurs, les entités géographiques, les dangers à la navigation, les entités naturelles et anthropomorphiques aidant à la navigation, les marées, les courants et niveaux de l'eau et, finalement, les caractéristiques du fond marin. Lorsque le SHC effectue des levés hydrographiques, il applique des normes et directives rigoureuses, reconnues à l'échelle internationale. Les données acquises par les hydrographes sont utilisées pour produire des cartes marines et des publications nautiques officielles appuyant une large gamme d'activités maritimes. http://www.charts.gc.ca/about-apropos/index-fra.asp José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 11/20 - 84 - participé des gens des secteurs public et privé. Ces ateliers, qui visaient à tâter l'intérêt des intervenants pour un cadastre marin, ont mis en lumière leur mécontentement relatif au statu quo et leur demande pour d'autres solutions. C'est la raison pour laquelle des représentants du SHC et de l'AATC ont témoigné deux fois devant le Comité permanent des pêches et des océans dans le cadre des audiences sur la question d'un cadastre marin. Ces témoignages visaient à mettre en relief l'importance de cet enjeu et d'obtenir un appui à cet égard. Depuis 2010, RNCan et MPO unissent leurs efforts pour commencer à travailler ensemble en vue d'élaborer une analyse de rentabilisation pour l'engagement de ressources suffisantes afin de mettre en place un cadastre marin national en appui de la bonne gouvernance des ressources (vivantes et inertes) et de l'espace marins22. 3 QUELLE EST L'ÉTAPE SUIVANTE? De l'information spatiale cohérente, précise et actualisée sur toutes les activités doit être mise à la disposition de tous les utilisateurs du milieu marin, ce qui permettra de réduire les contraintes au chapitre du temps et des coûts. Toutefois, pour que cela se matérialise, une infrastructure canadienne de données géo spatiales (ICDG) doit être en place pour étayer la disponibilité et la fiabilité des données spatiales. À cause de la forte demande pour des bases tridimensionnelles de données topographiques et bathymétriques fusionnées, le SHC et RNCan ont travaillé ensemble et ont obtenu que GéoConnexions, une initiative nationale dirigée par RNCan, finance une étude sur l'infrastructure de données spatiales (IDS) avec le cadastre marin pour l'Arctique canadien. 3.1 Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien GéoConnexions a demandé à des experts-conseils de lui fournir une analyse, une évaluation et des recommandations pour modeler un plan stratégique et une feuille de route pour l'IDS de l'Arctique canadien avec le cadastre marin. Ces éléments permettront d'obtenir les connaissances essentielles sur les ressources naturelles et la masse continentale ainsi que les systèmes de gestion nécessaires pour renforcer la sécurité de la population canadienne et l'intendance des ressources naturelles, des terres et de la zone extracôtière dans l'Arctique canadien. À titre de concept, une IDS est une structure visant à bâtir un environnement qui permettra à une vaste gamme d'utilisateurs d'avoir accès à des séries de données spatiales complètes et cohérentes et à les extraire de manière facile et sécuritaire. Cette structure est une hiérarchie intégrée à niveaux multiples d'IDS interconnectées reposant sur des partenariats aux niveaux locaux, provinciaux, nationaux et mondiaux. 22 À cette fin, une petite équipe interministérielle devait tenter de répondre aux questions suivantes : 1. Quels problèmes seront abordés par l'établissement d'un cadastre marin? 2. Quels sont les catalyseurs opérationnels qui mèneront à l'établissement d'un cadastre marin? 3. Qui sont les grands utilisateurs et les facilitateurs? 4. Quels sont les coûts? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 12/20 - 85 - Sur le plan du contenu et en conformité avec l'Organisation hydrographique internationale (OHI), l'IDS de l'Arctique canadien englobera deux types de données disponibles sur le milieu marin et le milieu terrestre, notamment : des données géo spatiales de référence : les données topographiques, géodésiques, cadastrales (les limites administratives et cadastrales) et bathymétriques (la topographie du fond marin). des données thématiques : les données environnementales (les aires de conservation, les habitats marins et l'océanographie), les données sur les ressources naturelles (les courants, les marées et certaines propriétés physiques de l'eau de mer) et les données sur les infrastructures maritimes (p. ex. les épaves, les installations extracôtières, les pipelines et les câbles, les besoins au titre de la sécurité de la navigation et de la protection du milieu marin). Sous la supervision de GéoConnexions, de la DAG et du SHC (de MPO), cette étude a été confiée à Fujitsu Consulting (Canada) Inc., qui élaborera un plan stratégique et une feuille de route pour l'infrastructure de données spatiale pour l'Arctique canadien et le cadastre marin23. Les objectifs de cette étude sont les suivants : Dresser un relevé exhaustif des priorités stratégiques (figure 4) et des initiatives connexes qui pourraient tirer parti d'une IDS afin de mieux comprendre la pertinence et d'orienter l'analyse, la planification stratégique et la planification des mesures. Figure 4. Secteurs prioritaires proposés. Environnement Sûreté Sécurité Souveraineté Développement économique Définir les critères de base de l'état et de la qualité de l'information géo spatiale nécessaire pour soutenir les initiatives dans l'Arctique et déterminer les lacunes. Élaborer la stratégie et la feuille de route nécessaires pour combler ces lacunes et développer une IDS pour l'Arctique, y compris le volet de cadastre marin. 23 Le projet vise à fournir à Ressources naturelles Canada (RNCan) des services d'experts-conseils, à savoir une analyse, une évaluation et des recommandations visant l'élaboration d'un plan stratégique et d'une feuille de route pour l'Infrastructure de données spatiales (IDS) dans l'Arctique canadien et un volet de cadastre marin. Ce plan stratégique et cette feuille de route aideront à définir les priorités, les besoins, les lacunes et les actions nécessaires pour développer l'Infrastructure canadienne de données géospatiales (ICDG) en vue de répondre aux besoins des parties intéressées dans l'Arctique. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 13/20 - 86 -  Identifier des possibilités de projets pilotes pour soutenir et justifier la mise en application à plus grande échelle d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique. Les résultats et les leçons tirées de cette initiative seront réutilisés pour élargir ces initiatives (IDS de l'Arctique, IDS marine, cadastre marin) à l'ensemble du Canada. 3.2 Catalyseurs de l'Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien La gouvernance, la demande en ressources, les changements climatiques et l'intérêt géopolitique ont mis la région circumpolaire dans la mire. Neuf pays, dont le Canada, ont proposé une vision internationale actionnée par une gamme de capacités en matière de technologie, de politique et de partenariat pour faciliter, à l'échelle de l'Arctique, le soutien de la science et de la prise de décision de caractère sociétal 24. Reposant sur la coopération durable entre les organisations nationales de cartographie mandatées, la vision internationale pour l'Arctique vise à offrir un accès à une information spatiale fiable sur l'Arctique afin de faciliter la surveillance et la prise de décision. Le succès de la conservation du milieu naturel et le développement économique comptent parmi les objectifs pour l'échange fructueux de données à référence spatiale, en particulier pour les activités transfrontalières comme la surveillance des changements climatiques, de la pollution et des changements dans la biodiversité de l'Arctique. Qui plus est, les données spatiales peuvent être utilisées comme outil de planification intégrée (par exemple, entre l'industrie pétrolière et gazière, les préoccupations d'ordre environnemental et les sites du patrimoine culturel) permettant d'accroître la rentabilité des efforts de planification. Dans le contexte canadien, une information considérable de nature spatiale/géographique a été générée. L'approche de gestion de la majorité de cette information a été plutôt disparate au sein des différents organismes et programmes. Par conséquent, il est difficile de trouver un environnement commun où cette information diversifiée peut être combinée et analysée. Les défis sur le chemin de la mise en place d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique canadien sont nombreux. Une démarche coopérative aidera à concilier et à respecter de nombreuses priorités (au plan de l'économie, de l'environnement, de la souveraineté, de la sécurité, etc.) d'intervenants multiples et diversifiés (communautés du Nord, Yukon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, industrie, milieu scientifique, gouvernement du Canada, pays membres du Conseil de l'Arctique). C'est pourquoi, le Canada est appeler à affecter des ressources à cette fin pour qu'il puisse contribuer de façon significative à la vision internationale pour l'Arctique. 4 ASSOCIATION DES ARPENTEURS DES TERRES DU CANADA (AATC) 24 Les autres pays sont le Danemark (et les îles Féroé), la Finlande, le Groenland, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis). Pour plus de détails, voir Palmér, O., et al. 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arctic-sdi.org. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 14/20 - 87 - 4.1 Mandat L'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC) est l'organisme national qui délivre aux arpenteurs-géomètres les permis requis pour l'arpentage dans les trois territoires canadiens, les parcs fédéraux et les réserves autochtones, comme à la surface des océans du Canada et sous ceux-ci. Les mesures habilitantes sont la Loi sur l'arpentage des terres du Canada (L.R.C. 1985, ch. L-6), la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.C. 1998, ch. 14), le Règlement sur les arpenteurs des terres du Canada (DORS/99-142) et divers autres lois et règlements fédéraux et territoriaux. Quiconque est titulaire d'un brevet émis par l'AATC est réputé être un arpenteur des terres du Canada (ATC). La plus grande administration, sur le plan de la taille géographique pour les arpenteurs du Canada, est les « terres du Canada » [paragraphe 24(1) de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada - définition de « terres du Canada »], qui couvrent un territoire d'environ 10,9 millions de kilomètres carrés, ou environ sept fois la surface émergée de la province du Québec (figure 5). Environ 60 % des terres du Canada sont couvertes par trois océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 15/20 - 88 - Figure 5. Terres du Canada, DAG, 2011 Le Canada possède le plus long littoral et l'un des plus immenses domaines océaniques du monde. Ses zones maritimes, telles que définies dans la Loi sur les océans, englobent les eaux intérieures, la mer territoriale, la zone économique exclusive et le plateau continental du Canada. Ensemble, elles représentent une stupéfiante superficie de 7,1 millions de kilomètres carrés ou 70 % de la masse terrestre du Canada. L'AATC est une association professionnelle multidisciplinaire autonome à qui incombe la responsabilité de veiller à ce que ses membres possèdent les compétences requises pour effectuer des levés cadastraux ou légaux sur terre ou dans la zone extracôtière. Les membres de l'AATC sont les seuls professionnels légalement autorisés à faire l'arpentage cadastral sur les terres du Canada. L'AATC veille donc à protéger les intérêts du public dans toutes les parties de l'administration des terres du Canada. Les arpenteurs autorisés sont responsables d'établir ou d'ajuster les limites officielles de parcelles de biens aux fins de l'aménagement des terres, du transfert de propriété, de l'enregistrement de propriété, du développement d'infrastructure et d'une multitude d'autres fonctions essentielles à l'administration efficace des terres et des ressources. Le travail des arpenteurs constitue le fondement des droits fonciers au Canada. La définition du domaine exclusif de l'AATC de la pratique de l'arpentage cadastral sur les terres du Canada est la suivante : « Arpentage cadastral ». Arpentage lié : a) soit à la détermination, à l'établissement, au relevé ou à la description d'une ligne de démarcation ou à la position d'une chose par rapport à une telle ligne; b) soit à la production, l'utilisation, la correction, la garde, l'entreposage, la récupération ou l'affichage de renseignements d'ordre spatial délimitant une telle ligne. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 16/20 - 89 - 4.2 L'AATC et la zone extracôtière L'AATC est préoccupée depuis des années que le Canada n'a pas en place un système complet de gestion des droits pour gérer les droits fonciers dans la zone extracôtière. La croissance des activités humaines dans la zone océanique (navigation, pétrole et gaz, oléoducs, aquaculture, énergie renouvelable, etc.) requiert une approche intégrée pour gérer les demandes concurrentes. Pour sa part, l'AATC possède un éventail unique de connaissances spécialisées et de compétences pour l'aider à déterminer les frontières, à gérer le processus des différends frontaliers et des différends portant sur le droit de propriété et à intégrer les données géo spatiales provenant de diverses sources aux fins d'utilisation à différentes fonctions. Ce qui est peut-être plus important encore, l'AATC a un rôle important à jouer au chapitre de la protection du public et de la progression des intérêts de la société afin de gérer adéquatement les biens fonciers réels et matériels qui existent dans les territoires océaniques du Canada. En résumé, même si une priorité est déjà accordée à la prospection des ressources océaniques du Canada ­ et que des activités soient déjà en cours pour mieux les gérer ainsi que les intérêts concurrents qui existent dans ces territoires ­ l'AATC croit que l'intendance de ces ressources et de tous les autres intérêts qui existent dans l'environnement océanique pourrait être plus efficace si un cadastre marin pleinement intégré était développé. 5 CONCLUSION La raison de mettre en place un cadastre marin pour l'Arctique canadien est conforme à l'orientation stratégique du gouvernement du Canada par le biais du leadership dans l'intendance des terres et des eaux du Nord. À titre d'outil décisionnel pour la planification de l'utilisation des terres, et visant à prendre en compte les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable, un cadastre marin dans le contexte de l'IDS pour l'Arctique constituera une composante fondamentale des données spatiales et une couche parmi celles de l'ICDG. Avec les résultats obtenus et les leçons tirées dans l'Arctique canadien, les avantages du cadastre marin ne se matérialiseront pas sans une feuille de route claire du gouvernement du Canada pour la gestion intégrée des territoires océaniques du Canada. Le faire permettra au Canada de revendiquer le leadership sur l'échiquier mondial et de gérer convenablement et avantageusement les intérêts concurrents dans la zone extracôtière. Un cadastre marin dans le Nord s'appuiera sur des données spatiales précises et récentes sur les limites administratives et légales des droits, des restrictions et des responsabilités des intervenants du secteur maritime. Il s'agit maintenant de développer une IDG et de mobiliser la coopération des intervenants pour faciliter l'implantation d'un tel cadastre marin polyvalent dans le Nord. Étant donné que les arpenteurs des terres du Canada sont les professionnels réglementés au fédéral et possèdent les connaissances spécialisées requises dans les systèmes de positionnement José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 17/20 - 90 - spatial et de droits fonciers, l'AATC a un rôle de premier plan à jouer dans le processus d'élaboration et de gestion d'un cadastre marin pour le Canada. L'AATC est disposée à s'associer à la Direction de l'arpenteur général de RNCan et au MPO pour le réaliser. RÉFÉRENCES Balantyne, B., et al. 2010, Arpentages, parcelles et tenure sur les terres du Canada, Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, Edmonton (Alberta). Calderbank, B., et al., 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.R.C., 1985, ch. L-6). Loi sur l'arpentage des terres du Canada. (L.R.C., 1985, ch. L-6). Ministère des Pêches et des Océans, mai 2009, Le rôle du gouvernement canadien dans le secteur des océans, p. 1. Kaufmann, J., et Steudler, D., 1998, Cadastre 2014 - A Vision for a Future Cadastral System, communication et présentation à la séance spécialisée 7, XXI FIG-Congress, Brighton, juillet 1998. Nichols et al., 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424. RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités. Palmér, O., et al., 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arcticsdi.org Robertson et al., 1999, The Marine resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie. Sutherland, M., janvier 2004, Introduction, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 1. Sutherland, M., janvier 2004, Outcomes of the UNB-FIG Meeting on Marine Cadastre Issues in Fredericton in September 2003 by M. Sutherland, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 6. Sutherland, M., janvier 2004, Property rights systems and how they could contribute to the protection of property rights and interests in Canada's offshore area by Jean Gagnon, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 8. Widodo, S., et al., 2002, Marine Cadastre and Spatial Data Infrastructures in Marine Environment, Joint AURISA and Institution of Surveyors Conference, Adelaide, Australie-Méridionale. NOTICES BIOGRAPHIQUES José M'Bala, Ph.D. a récemment joint les rangs de la Direction de l'arpenteur général (DAG) pour diriger l'initiative de cadastre marin, entre autres responsabilités. Il détient un doctorat en géographie de l'Université d'Ottawa, où il est professeur à temps partiel au Département de géographie depuis l'obtention de son diplôme en 2002. Il détient aussi une maîtrise en José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 18/20 - 91 - Aménagement du territoire (planification de l'utilisation des terres) et développement régional de l'Université Laval (Québec). Il est également détenteur d'un diplôme d'ingénieur technicien géomètre topographe de l'Institut du Bâtiment et des Travaux Publics (IBTP-Kinshasa, République démocratique du Congo). Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., M.B.A., est le directeur exécutif, registraire et secrétaire-trésorier de l'Association des arpenteurs des terres du Canada. Il a été inscrit comme : - ingénieur civil en 1979, - arpenteur-géomètre (arpenteur-géomètre du Québec) en 1982 et arpenteur des terres du Canada en 1994. Jean-Claude a obtenu une maîtrise en administration des affaires en 2002. Il a travaillé comme arpenteur dans l'industrie privée pendant 16 ans, puis a été nommé directeur exécutif de l'AATC en 1999. Jean Gagnon, AGC, AGNB, P. Eng., est l'arpenteur général délégué ­ Est à Ressources naturelles Canada. Titulaire d'un B.Sc. ing. de l'Université du Nouveau-Brunswick (1984). Il est membre des associations suivantes : - Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC); - Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick; - Association des ingénieurs et des géoscientifiques du Nouveau-Brunswick. Jean est un ancien président du Comité des affaires extracôtières de l'AATC. Il possède plus de 25 ans d'expérience dans le domaine de l'ingénierie en géomatique, en particulier dans les systèmes et les levés cadastraux. Il a joint les rangs de Ressources naturelles Canada en 1992 à titre de gestionnaire responsable des normes de levé cadastral. Aujourd'hui, à titre d'arpenteur général délégué ­ Est, il est responsable de la supervision des opérations de la Direction de l'arpenteur général au Québec, dans les provinces de l'Atlantique et dans la région de la Capitale nationale. De plus, Jean supervise les activités de modernisation des levés cadastraux sur terres du Canada, et fournit notamment un leadership stratégique vers l'adoption d'un cadastre marin pour le Canada. PERSONNES-RESSOURCES José M'Bala, Ph. D. Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 573 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-0042 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jose.M'Bala@NRCanRNCan.gc.ca José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 19/20 - 92 - Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA Association des arpenteurs des terres du Canada 900, chemin Dynes, bureau 100E Ottawa (Ontario) Canada K2C 3L5 Tél. : 613-723-9200 Téléc. : 613-723-5558 Courriel : jctetreault@aclsaatc.ca Site Web: www.aclsaatc.ca Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Directeur, Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 555 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-4570 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jean.Gagnon@NRCanRNCan.gc.ca Site Web: http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/11159 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 20/20 - 93 - - 94 - - 95 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 Maritime disputes Make law, not war Aug 25th 2012 | from the print edition How to solve spats over sea borders LIKE toddlers scrapping over rubber ducks in a bathtub, countries are again quarrelling about the control of islets in the seas between them. The latest spat has blown up between Japan and China over an uninhabited archipelago. If ownership were to change, it would create a new sea border between the countries. Maritime disputes are unlikely to go away soon. More than half the world's sea borders--imaginary lines where countries meet--remain undrawn. Luckily, not all disputes end up triggering nationalist emotions or worse. Rather, a slow-motion scramble to fill in the gaps pushes on, with highly paid lawyers debating old maps, analysing treaties and thrashing out deals. Once defined by the range of a cannon shot from the shore, sovereignty over coastal waters has since 1982 been guided by the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). Signatories can claim a "territorial sea" up to 12 nautical miles (22km) from their shoreline, inside which they can set laws but not meddle with international shipping (see diagram). Beyond the territorial sea there is a 200-mile "exclusive economic zone" (EEZ), where coastal countries have the sole rights to resources. When two EEZs collide, UNCLOS calls for an equidistant line between the coasts, splitting the shared gulf or strait down the middle. The theory sounds simple, but the practice is complicated: islands, rocks, historic sovereignty and natural resources can bend the line. http://www.economist.com/node/21560849/print Page 1 sur 3 - 96 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 In May the International Court of Justice (ICJ), based in The Hague, began deliberating on a case between Colombia and Nicaragua over a piece of the Caribbean. The Colombians claim to have been given the area in a 1928 treaty which the Nicaraguans say is void--signed on their behalf by American occupiers. The case rests in part on a tiny sandbank named Quitasueño, which, if defined as an "island" by the court, will be Colombian territory. Bangladesh has taken India to court over an oil-rich area in the Bay of Bengal. Claiming a line drawn seaward from its concave coast would be unfair, Bangladesh wants a "nuanced" boundary, accounting for undersea geology and a sandbank. India disagrees, preferring a straight line from the land border. This might block some of Bangladesh's oil claims, but it would set the stage for exploration. That UNCLOS allows for such wrangling is its greatest strength, says Richard Schofield, a borders expert at King's College London. Since it emphasises fairness and historical facts on the ground over dogmatic adherence to geometry, the convention has probably prevented conflict. Lines in the sea, once drawn by big powers, are now subject to reasoned debate. Sometimes, however, governments try to game the process. In a long-running case against Bahrain at the ICJ, Qatar produced 81 historical maps showing local sovereignty over their surrounding sea--which turned out to be elaborate fakes. Not everybody is happy with the set-up. Of the main courts that rule on maritime boundaries--the ICJ, the Permanent Court of Arbitration and the http://www.economist.com/node/21560849/print Page 2 sur 3 - 97 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 International Tribunal for the Law of the Sea--only the ICJ can enforce its decisions (to which the parties have to submit in advance, which Japan refuses to do in its current spat with China). And if a dispute involves overlapping claims, diplomacy will dominate, as is the case in the South China Sea, a hotly disputed space. Yet for the majority of disputes, the courts can provide fair results. It may take decades to finish the job, but a long wait is better than the alternative. In the words of one international lawyer: going to court is always cheaper than going to war. from the print edition | International Copyright © The Economist Newspaper Limited 2013. All rights reserved. Help http://www.economist.com/node/21560849/print Page 3 sur 3 - 98 - African Journal of Agricultural Research Vol. 5(14), pp. 1749-1758, 30 July, 2010 Available online at http://www.academicjournals.org/AJAR ISSN 1991-637X ©2010 Academic Journals Full Length Research Paper The importance of marine cadastre for Turkey Faik Ahmet Sesli* and Gul Uslu Department of Geomatics Engineering, Ondokuz Mayis University, 55139 Samsun, Turkey. Accepted 13 April, 2010 Human's have used the sea for nourishing, getting raw material, advancing technology and providing transportation throughout history. The society have been destroying the eco balance as a result of the manufacturing technologies they use and demolishing many facilities of the future in the long run in an anxiety to earn their keep in the short run. The marine environment, which is the most convenient environment for pollution, has been rapidly losing the feature of being the food store of the people in the future. The pollution of the seas is not only dangerous for the future, but also for today biologically. The pollution goes through food chain and destroys all creatures, including the human beings. The fact that rapid population increase, pollution and annual precipitation average is lower than the average of the world, it requires the usage of the current resources more carefully and taking all necessary precutions against pollution immediately. Since a variety of the activities included in these zones are not renewable and reproducible, it has emerged the necessity to take these zones, that change constantly under control. The limitation and inspection of these various activities and demands have revealed the obligation of a registration. All these reasons explained above have brought the concept of marine cadastre forward in many developed countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. In Turkey, on the other hand, examining the regulation about coastal and marine zones, it is indicated that the seas and the coasts are under the command and austerity of the government and that there would be no personal property in question in these zones. In this study, the concept of marine cadastre in the developed countries has been explained in general terms and examining the activities in the coastal and marine zones in Turkey, a platform related to the condition whether this concept is necessary for Turkey or not has been tried to be built. Key words: Coast, sea, land property, cadastre, marine cadastre. INTRODUCTION Coastal and marine zones have a great importance for countries, regions and the lives and peace of the socities living in these areas. These zones provide social, economic and natural functions that highly contribute to increasing the life standart. Additionally, they are also effective zones for climate movements all over the world (Lau, 2005). Coastal and marine zones are not only natural environments for species that are on the verge of extinction, but they are also the zones in which these species are raised and kept. Water treatment plants are only a few socio-economic usage areas that are served by tourism, commerce, marine aquaculture, communication and mining, coastal and marine zones. The rapidly increasing world population and various demands emerging from this population increase are rapidly destroying the coastal and marine zones, together with the immediate surrounding that are filled with natural wealth. As a result of this, coasts and seas can not be used healthily and in a way to increase the life quality of the society as it should be (Anker et al., 2004). The countries, that are aware of this condition are developing fullscale coast policies in order to present the coasts in the best way for thier people and to protect this zone without destroying the natural habitat. Especially exhibiting the sensitive zones and researching the connection and various statis-tics between these zones are important from the point of protecting bio-variety. The administration and management of such kind of politics and studies can onle be possible through right decision supporting programs. In this context, while spatial data increases the capacity of making the right decision, it also contributes to the sustainable environment. In this context, studies on the International platform that aim various activities and regulations, together with Integrated and *Corresponding author. E-mail: fasesli@omu.edu.tr. - 99 - 1750 Afr. J. Agric. Res. Sustainable Coastal Zone Management are tried to be performed, the Coastal Zone Management being in the first place. Besides all of these, especially in the recent epoch, the concept of Marine Cadastre has been brought to the agenda in coastal and marine zones of many world countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. However the concept of the cadastre around the sea is still uncertain because of institutional issues, various technical and legal problems on coastal and marine zones (Mitchell et al., 2001). Examining the legis-lation about seas and coasts in Turkey, it is indicated that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the command and austerity of the government, there would be no personal property in question in these zones, in other words, these zones can not be suspended. However, since these zones have a variety of activities, an increasing importance and the quality of being nonrenewable and non-reproducible, these zones which change constantly in time have to be brought under control. One has to get the answers to the questions, what is, where, what kind, how much is there? Additionally, the priority among the available rights here and the necessities of according to which legal regulation it would be processed and of defining the positional relationships of all of these according to each other emerge the obligation for a registration for limiting and examining these various demands and acivities. There are legal regulations available for different institutions in the context of governance directed at marine zones. A good governance requires the best analysis of a dense information set. Marine zones have a dense positional data set consisting of sea bottom, sea surface and the coast. Several positional data like a deep decharge system passing through the sea bottom or oil or natural gas pipelines, mining sand zones left for sand ships, secure passage routes and holding zones for oil tankers, fishing zones, protection zones for the sea eco-system are the data which are necessary for a sustainable sea method. Particularly in recent years, special studies have been started aimed at marine cadastre by the International Federation of Surveyors (FIG) (Yomralioglu et al., 2003). In this context, it is obvious that as well as the continental measurements that have been done up today, the marine measurements and records shall be done in the future, too. The cadastre, which constitutes the substructure of social, economic and environmental applications is a necessity today for marine zones as well. Chaining the marine zones as well as the continental zones, defining their rights of usage are not only legal, social and economic necessity, but also necessary for a sustainable environment administration. Since the resources that are greatly demanded for the production and usage of food, commerce, transportation, raw material delivery, etc. and the increase of population are inversely proportional in Turkey, as well as in other countries on earth, the significance of the seas shall be greater in the future. In this study, by examining the activities on the coastal and marine zones in terms of the Marine Cadastre, that creates some serious platforms in developed countries, the concept of Marine Cadastre in developed countries shall be explained in general terms and the platform, concerning whether this concept is necessary for Turkey or not shall be built. THE LEGISLATION CONCERNING COASTS AND SEAS IN TURKEY According to the article 43 of the Constitution Law of Turkish Republic, the coasts are at the disposal of the government. In utilizing from the sea, lake and river coastlines one must take care of first of all the Public Benefit. According to the 2001 date Turkish Civil Law, the places with no property and the goods in the benefit of the public are in no ones landownership and can never be a subject of a private landownership. According to the Coastal Law numbered 3621/3830, the detection of the shore border line is obligatory to be able to make plans and plan's implementation on the coast and shore buffer zone. But unfortunately, the usage out of public benefit is being seen because of the agitated in planning and the detection of shore border line not in the way or at the time it must be done (Sonmez, 2002). According to the valid legislation in Turkey now, some determinations about the zones covered with the general water in the Cadastre studies are also mentioned. The places, convenient for the procurement of the aquaculture in the seas, lakes, dam lakes, rivers and mouths of rivers that are under the command and austerity of the government could be given up on the benefits of the special and corporate people by the ways of allocation or renting. In accordance with the related legislation, after measuring these and determining the numbers of section, square and block, it is registered on the "Fishery and Fishing Net Register". The determination of the cadastral measurements of these zones and sharing owners shall be made in order to develop and support particularly the marine aquaculture in the seas and inland waters (Biyik, 1998). Although the borders of such places are not so sensitively determined, they still have to be reflected on the cadastre. It is estimated that especially the studies of marine aquaculture of today shall be more widespread in the future. That's why the coasts, surrounding the general waters shall be included in the cadastre from place to place (Biyik and Karatas, 2002). FUNDAMENTAL PROBLEMS IN THE USAGE OF THE SEAS AND THE COASTS IN TURKEY Coasts and seas enable various usages for all creatures as a natural resource. The leading of these are; - 100 - Sesli and Uslu 1751 Figure 1. Range of activities and latitudes in Turkey's marine environment. transportation, commerce, industry, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, energy, settlement, the resource of food product and sports activities (Oztan, 1976). These usages carry the principle of economic benefit more. On the other hand, the marine zones is not a system covered only with water. The marine zone has a complicated structure consisting of under sea bottom, sea bottom, underwater and water surface. Each section is used for different pur-poses, the sections are being used by different users and they have different legal regulations. While mining the under sea bottom, sand is drawn off from the sea bottom or while natural gas line is passed, different activities like fishing and tourism could be made on it. The admini-stration of such a complicated structure requires the gathering of the features related to marine zone in the same system. The usages like water transportation, the production of vessels, floating facilities, the resources of energy and raw material, acquiring, proceeding and transmitting aquaculture have added new dimensions to the usages like conventional rest, health, entertainment, recreation and defence of coasts and seas (Korca, 1986). In Turkey, which has a long coastal strip, the reason that the coasts are preferred by various sectors because of natural beauty and cultural and historical values and that these sectors are in a competition environment with each other brings lots of problems herewith. Since sea is a place where waste materials and industrial waste could be drained easily and cheaply as a result of urban consumption and there is the possibility of cheap and easy transportation in marketing the raw materials and it includes the most productive working conditions in terms of climate and other data, it encourages the development of industry in these areas. Industrial wastes pollute the coastal waters in a way to affect the public health, fishery and biological variety (Gulez, 1997). ACTIVITIES ON MARINE ZONES IN TURKEY In Turkey, the activities on the marine zones are generally; transportation, commerce, industry, agriculture, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, Aquaculture, Undersea cables, Oil and Pipelines, Harbours, Navigation, Water Sports, Marinas, etc. (Figure 1). Within the context of this study, especially Aquaculture is mentioned. Aquaculture is a rapidly developing sector in inland waters and seas in Turkey. For example, embracing the Aquaculture, it is seen that Aquaculture carries the purposes of meeting the rapidly increasing demand of aquaculture, preventing the starvation, balanced and healthy diet, decreasing the fishing pressure on natural fish stocks, contribution to the rural improvement, providing employement and foreign currency inflow and supplying the water source with fish. Aquaculture sector is described as the most rapidly growing food sector in the world. By means of aquaculture, a production of approximately 48 million tons is made around the world. The first salmon farm in Turkey was founded during 1970s; sea bass and sea bream enterprise was founded in 1985. According to the values of the year 2004, there are totally 1659 enterprises (1301 in inland waters; 358 in the seas). According - 101 - 1752 Afr. J. Agric. Res. to the data of the year 2003, the aquaculture production in farming is 40217 tons in inland waters and 39726 tons in the seas. The contribution of this value to the national economy is approximately 350 million dollars (Kinacigil and Akyol, 2002). The total annual production has reached to 94.010 tons with the numbers of the year 2004 (Bass: 26297 tons, Bream: 20435 tons). According to the data of the Turkish Statistical Institute (TSI) in 2005, 67% of the farming production of Turkey has been provided from the Aegean region. Black Sea region follows the Aegean region with a share of approximately 10% (12.112 tons). According to the data of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs, there are totally 1413 fish farms in Turkey, including the land and the sea. In the period between 1996 - 2005 that includes 10 years, marine aquaculture reached to 129 thousand tons in 2006 by increasing approximately 250% (TKB, 2007). By 2006, 19.5% of the total aquaculture production of Turkey, which is 662 thousand tons, is produced by farming. With the help of support politics applied on the sector in recent years, the capacity was significantly increased especially in 2006 and 2007 and new busines-ses started investment (Cavdar, 2007). Aquaculture production decreased at the rate of 16,32% in 2008 compared to previous years; 646 thousand tons of aquaculture productions were produced (494 thousand tons for fishery and 152 thousand tons for farming). The amount of aquaculture productions, which had fishing in 2008 was 453 thousand tons by decreasing at the rate of 23,09% compared to the previous year. In 2008, the aquaculture production in the seas and inland waters was approximately 152 thousand tons by increasing at the rate of 8,8% compared to the previous year. In 2008, 43,73% of the aquaculture production was performed in inland waters and 56,27% of it was performed in the seas. Compared to the previous year, the aquaculture production in the seas increased at the rate of 5,92 and 12,75% in the inland waters in 2008 (TUIK, 2009). According to the Five-Year Development Plan prepared by State Planning Organization (SPO), if habits continue in 2023, 1,2 million tons of fish will have to be produced. It is emphasized that 600.000 tons of this production shall be provided by fishing and the rest shall be provided by production. In Turkey, in order to catch the World average, 2 fold fish shall be consumed; in order to catch the EU average, 3 fold fish shall be consumed and for this, at least 1,5 million tons fish shall be produced. It is not possible to get this amount only by fishing in the seas (Ozden, 2006). In this context, the spread and demand of Marine Aquaculture is inevitable. The first institution to be applied in order to found Aquaculture facilities is the Provincial Directorate of Agriculture of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs and one has to apply to the Ministry of Environment and Forestry in order to evaluate the environmental effects of the Project. Environmental Effect Evaluation (EEE) includes the studies to be processed in determining the possible positive or negative effects of the planned projects on the environment, determining and evaluating the chosen place and the technological alternatives of the precautions to be taken to prevent or minimize the negative effects in a way not to destroy the environment and following and controlling the practices of the projects. The followings in the stage after the foundation of Aquaculture facilities are being carried out by the Control Management of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs. However, it takes a long time for enterprisers to start aquaculture in a certain zone because of legal procedures. According to the final declaration of "Aquaculture and Environmental Conscious Workshop", held in zmir on 7th December 2006; Marine aquaculture producers have to take 53 separate actions in 14 separate institutions in order to get per-mission. In order to get only EEE positive report, one has to make averagely two EEE meetings with 18 separate institutions. As a result of these proceedings, the permission period for a fish farm averagely takes three years (Ozden, 2006). In this context, especially governorships demand the determination of convenient locations for fish farms. For the choice of location, spatial (settlement areas, tourism areas, natural and archeological protected areas) and oceanographic (depth of sea, speed and direction of flow, quality of water and structure of sediment) data are required from different institutions. Therefore, spatial data infrastructure is required for gaining and analysing the necessary data from the related institutions in a rapid, accurate and current way. THE CONCEPT OF CADASTRE The proceeding of indicating the limits of immovable goods on the land and the map and determining their legal status and rights is called cadastre. Cadastre is the basis of the land management system which includes a record of the investments on the land. Cadastre generally includes a geometrical definition of the immovable which defines the nature or the control of the investments and property, the development or the value of the parcel and which combines it with other records (Figure 2). Cadastre parcel is the volumetrically limited status of the land which is accepted to have homogeneous relationships or property rights within. In the three dimensional structure of the earth, the parcel includes the up and down usage rights as well as above-ground rights, as it is seen in (Figure 3) (Yomralioglu, 2000). A person, who has a cadastre parcel has the right of property. The usage of this property right is limited with legal legislations. He is the owner of the cadastre parcel, he has responsibilities against the cadastre parcel and he can use his parcel within the limits determined by the laws. For example, the right of a cadastre parcel to use the Sky is limited with construction plans. It has the right of using the Sky as much as it is indicated in the construction - 102 - Sesli and Uslu 1753 plan. In short, it could be said that the land itself is not actually owned, and yet there is a right of using the land in accordance with the societal laws, enforcements and expectations. GENERAL CONCEPTS ABOUT MARINE CADASTRE Examining the legislation related to coastal zones and the seas in Turkey, it is specified that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the com-mand and austerity of the government, that there would be no personal property in question in these zones and in other words, these zones can not be sus-pended. However it is anticipated that since these zones have a variety of activities, an increasing importance and since they are not renewable and reproducible zones, it would be inevitable to move to cadastral proceedings ­ maybe not today but in the near future. In this context, general information concerning this issue is given above. Definition of the Marine Cadastre Due to the complicated and constantly changing nature of the marine zones, there is no definite description of the marine cadastre and its content (Binns et al., 2004). There are different descriptions (Strain et al., 2006; Ng'ang'a et al., 2002; Binns et al., 2004; Fulmer, 2007; Sesli and Colkesen, 2007). According to Robertson et al. (1999), the concept of marine cadastre is defined as "a system that enables the rights and benefits related to the usage of marine zones to be recorded within the boundaries of other neighboring basic rights and benefits, to be managed spatially and described physically". Marine cadastre is received as one of the basic layers of the spatial data infrastructure, related to the marital zones (Rajabifard et al., 2003). However it is emphasized in projects and scientific studies that many administrative, legal and technical problems be overcome in the application of the marine cadastre (Ng'ang'a et al., 2001; Fraser et al., 2003; Binns et al., 2004; Ng'ang'a et al., 2004). Marine cadastre is actually a tool to define, manage and administrate the limits which would legally be described on the marine zones (Rajabifard et al., 2003). It is a system used in defining, recording, spatially managing the rights and benefits on the sea and physically defining their relationships with the neighboring boundaries (OSG Technical Report 9, 1999), according to a different definiton; it is a system of recording to determine the limits of the marine rights and investments, of managing spatially and of determining physically (Robertson et al., 1999) and according to some other definition, it is a Marine Information System that includes the spatial and natural dimension of property rights and investments related to property, together with various Figure 2. The concept of cadastre (Widodo, 2003). Figure 3. A cadastre parcel (Dale and McLaughlin, 1988). - 103 - 1754 Afr. J. Agric. Res. Figure 4. The sequence of the sea and the surrounding (Nichols et al., 2000). rights and responsibilities in the marine administration (Nichols et al., 2000). The cadastre parcel on earth is considered to be 3 dimensional and marine surrounding in the marine cadastre could be considered to be 3 dimensional, as well (Figure 4). The Development of the marine Cadastre and its administration enterprises In 1958, United Nations arranged the first conference (United Nations Convention on the Law of the Sea = UNCLOS I) about marine law in Geneva and 86 participant countries came to an agreement. Accordingly, there is no limitation to coastal waters in the Agreement of Coastal Waters and Adjacent Zone; conversely, defining the basic principles, it was indicated that coastal countries could apply some certain rules on customs, health and financial issues in the 12 miles section adjacent to coastal waters. Additionally innocents passage was protected. According to the article 14/5, in case of the passage of the foreign fisherboats, the coastal governments here would introduce laws to be published in order to prevent these boats from fishing in the coastal waters and in case these boats did not obey the rules, they would be punished. In the Agreement of the Open Sea, the rights of journey, fishing, flight and laying cable or pipe were entitled, provided that the rights of other countries would be respected accordingly. The Agreement of Protecting Fishing and Sea Creature Sources authorized the coastal countries to protect the fishery in the zones adjacent to coastal waters. The fishers of other countries, fishing in these zones had to obey the protection precautions imposed by the coastal country. In case these precautions were not obeyed, the coastal countries had the right to impose scientific sanctions. The fourth article gave the coastal country the right for research and business (200 m depth in the continental shelf and operable depth outside the continental shelf). Since the definition of operable depth depended on the technology of countries to operate the deep seas, it was drawing highly flexible lines. A second agreement (UNCLOS II), in which there never was a continuous consensus on the right of fishing and the limitations of the areal zones, was signed in 1960 (UN, 1982). UNCLOS III was open to signature in Montego Bay of Jamaica on 10th December 1982. More than 150 countries, representing various regions of the world this time, signed this agreement which is the result of the 14year study (UN, 1982). The acceptance of UNCLOS III and the declaration of 200 miles EEZ (Economic special district) for the countries with coasts enabled the constitution of a new draft for the better management of the sea sources. The 5th section, 61st Article of the latest law was about the protection of the living sources and the 62nd Article was about operating these sources; additionally it was emphasized that the coastal countries had to define the fishable amount of the living sources within EEZ and for that, the most convenient scientific methods had to be considered (Collier et al., 2001). In Figure 5, the temporal development related to marine management is shown. The purpose of marine cadastre A natural resource is to provide the management perspective and spread the versatility and benefits of marine cadastre, which would become more definite with other co-partners (for example Coastal Countries Governments, Private Industry and Academical Communities). Additionally, it is to provide an extensive spatial data infrastructure that includes rights, limitations and responsibilities to be evaluated and managed around the sea. By this way the managers shall reach to the best knowledge that exist for the missions or the purposes of management, application and research. The benefits of the marine cadastre The application of marine cadastre enables the managers and technical staff to define, analyse and calculate each square meters of undersea zones. Marine cadastre aims to determine the rights, benefits and responsibilities which come successively and coincide around the sea (Figure 6). This enables the managers, technical staff, as well as other companies, coastal governments, local and regional administrations, private industry and academical communities to reach to the knowledge and the necessary resources directly. Requirements for marine cadastre Marine cadastre should provide an extensive Spatial - 104 - Sesli and Uslu 1755 Figure 5. The development of marine management (Strain et al. 2006). Figure 6. The diagram of the concept of marine cadastre (Sutherland, 2001). - 105 - 1756 Afr. J. Agric. Res. Data Infras-tructure which is necessary for ascertaining and administrating the rights, limitations and responsibilities. Cadastre should actually be extensive and it should include the necessary data in order to determine and evaluate how the values and interactions of these rights, limitations, and responsibilities get with with others around the sea. Considering the legislative framework for the marine cadastre, four basic questions shall be taken into consideration. These are; -What kind of rights are there about the sea? - Which laws do define these rights? - What is the order of priority among these rights? - How is the relationship of these various rights with one another? In fact, every convenient law, available limits around the sea (for example pipelines, undersea cables, artificial limits etc.), limitations, permission or obstacles of military organization may be in interac-tion with each other and they effect the managers to fulfill their res-ponsibilities. Marine cadastre should be dynamic and it should include the following data without any limitations; UTM Grid System (The system in which the cadastre is defined) 1. National baselines 2. Coastal line 3. The limits of the sea bottom 4. Government limits 5. Region limits 6. Administrative limits 7. Coastal waters limits 8. Continental shelf 9. Financial Maps As supportive data layers; -Transmission sand areas -Pipelines -Undersea cables -Artificial limits -Ship routes, anchoring locations, route distribution plans -Depth measurement -Military protection zones and military waste fields -Dock locations and dock structures -Alternative energy areas (for example wind, wave, tide, solar etc.) -Archeological areas -Aquaculture areas -Oil and gas businesses -Alternative energy businesses -Liquid natural gas facilities -Natural life areas of the fishers -Fish farms -Information of the species to be protected/Critical natural environments -Dynamic field management regions -Areas with no descharge fields -Mouths of rivers -Harbours (Transportation-Yacht-Touristic shall be used (Binns et al., 2006). DISCUSSION The necessity of marine cadastre in Turkey Harbours) Turkey, sorrounded by water on its three sides, has a coast with a measurement more than 8.333 km. Turkey, which has a geo-political and geo-strategic significance expands to the countries with coasts to the Black Sea, Middle Asia and Far East by the Turkish Bosphoruses; to Middle East and Northern Africa due to its position in the Eastern Mediterranean, to the Atlantic by Gibraltarian and to the far east by Suez Canal. In Turkey, the local and foreign tourists mostly lean to the coastal sections. The tourism in Turkey is mainly focused on the archeological and historical areas on the Aegean and Mediterranean coasts. In this tourism type, which generally includes the summer season and is therefore called as sea tourism, different usage types have developed as well. Beach regions are important tourism areas for people living in various cities of Turkey and for tourists coming from the western Europe. The most important beaches start from the Aegean coasts and end around Antalya in the Mediterranean. Bodrum, Fethiye, Marmaris, Kuadasi and Alanya are among important holiday locations. The number of foreign tourists reached from 12.8 million to 21.2 million between 2002 and 2005, which has caused Turkey to be among "The Best 10 countries for Foreign Visitors". Another tourism type in Turkey that draws attention is the yacht tourism. The marinas, which are the frequent places for the yachtes in this type of tourism, that is made with yachtes under the name Blue Cruise on the coasts of Aegean and Mediterranean lie along zmir, Altinyunus, Kuadasi, Bodrum, Marmaris, Kemer, etc. For Turkey to come into its own in marine sector on international platform, it has to have harbours suitable for world standarts and technological developments, accomodate itself to the developing transportation and harbour technologies, constitute national and international marine politics, arise its share on external trade transportations, attach importance to the marine tourism, yachting and fishing, provide and develop Harbour and Flag State control mechanism in order to increase its prestige on the international platform. Turkey, where marine activities intensely take place, is on a significant position with its marine geographical position which is effective on international relations. The intensity and variety of the activities on coastal and marine zones in Turkey can clearly be seen with features like the existence of important gas and oil fields on the marine zones, - 106 - 1758 Afr. J. Agric. Res. http://www.isprs.org/commission4/proceedings02/pdfpapers/506.pdf, accessed 20 January 2009.) Ng'ang'a S, Sutherland M, Cockburn S, Nichols S (2004). Toward a 3D marine cadastre in support of good ocean governance: a review of the technical framework requirements, Computers, Environ. Urban Syst., 28: 443-470. Nichols S, Monahan D, Sutherland M (2000). Good Governance of Canada's Offshore and Coastal zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4): 415-424. OSG Technical Report 9 (1999). Office of the Surveyor-General-New Zeland. Ozden O (2006). Akuakültür ve Çevre Birinci Çalitayi Sonuç Bildirgesi, 07 Aralik, 2006, APKEMA Aratirma Salonu, Çankaya, zmir (in Turkish). Oztan Y (1976). 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Widodo S (2003). The Needs for Marine Cadastre and Supports of Spatial Data Infrastructures in Marine Environment-A Case Study, FIG Working Week, Paris, France. - 107 - L'Ordre des Géomètres -Experts et le « cadastre marin » Les géomètres-experts et les géographes se sont toujours préoccupés, de la mise en espace de la terre; et ce, à différentes échelles depuis l'arpentage parcellaire jusqu'à la division des grands espaces nationaux des pays « neufs »comme le Canada, l'Australie, ou les USA. En ce sens, tout espace humanisé ou susceptible de l'être, fait partie de leur champ d'intérêt et relève de leur compétence pour le domaine qui leur est propre. Dans un espace désertique vide d'hommes, les géomètres-experts ne trouvent pas leur place alors que certaines disciplines peuvent s'y développer sans aucun problème : la géologie, la géomorphologie, la géodésie, la climatologie, la topographie etc. Dans les milieux qui perdent leur naturalité, à la suite de la densification progressive des activités humaines, l'activité du géomètre-expert devient progressivement indispensable en positionnant sur le terrain et en représentant sous un mode le plus souvent cartographique, l'appropriation, la gestion, la mise en valeur, l'usage du sol. Aujourd'hui, près des 2/3 de la population mondiale vivent à proximité de la mer, et l'augmentation rapide des échanges commerciaux par voie maritime ne fait que s'accroitre. L'artificialisation des milieux littoraux, l'exploitation et la préservation des espaces marins ne peuvent plus se contenter d'ensembles flous, sources potentielles de conflits internationaux ou générateurs de conflits d'usage et d'appropriation entre citoyens d'un même espace national. Après les continents, une « mise en espace » de la mer et du littoral se révèle donc de plus en plus indispensable tant dans sa dimension planimétrique qu'altimétrique. . En France, pour des raisons historiques qui lui sont propres, la cartographie côtière- vue de la mer et la cartographie marine ont souvent été le fait des administrations civiles ou militaires qui s'occupent du domaine public maritime. Par contre, la cartographie côtière- vue de la terre, n'est que le prolongement des travaux menés sur le continent par l'armée de terre puis par l'IGN sans oublier pour les grandes échelles (supérieures au 1/8000), les services du cadastre. La cartographie réglementaire des communes du littoral reste quand à elle essentiellement du ressort des collectivités territoriales et de l'administration préfectorale. Cette façon de procéder fait ressortir de nombreux problèmes techniques et humains qui doivent être progressivement résolus pour répondre, parfois trop lentement, aux besoins d'une nouvelle gestion des espaces marins et littoraux en pleine mutation. Héritière d'un passé à la fois proche et lointain, l'Administration reste parfois peu encline pour confier les travaux à des professionnels privés, exception faite pour les géomètres-experts, de certains travaux cadastraux ou de réaménagement parcellaire. Des exemples, nous prouvent que cette situation est susceptible de changements. Ainsi pendant l'entre-deux guerres et pour les besoins d'une administration coloniale qui manquait de personnel, des cabinets de géomètres ont souvent été sollicités pour mener à bien d'importants travaux cartographiques à grande ou moyenne échelle dans les colonies ou protectorats en donnant satisfaction comme l'aimait à le rappeler - 108 - le maréchal Lyautey. Ce savoir faire cartographique est toujours resté au sein de la profession et récemment, la mise au point par les géomètres-experts du portail Géofoncier rappelle leur attachement à la cartographie d'aménagement des territoires en y incluant la dimension juridique des limites et des droits attachés aux propriétés, qu'elles soient publiques ou privées. Exerçant une profession qui depuis plusieurs siècles a toujours nécessité des connaissances liées au foncier et à l'aménagement, dans les domaines techniques ,scientifiques, et juridiques, les géomètres-experts utilisent les apports de différentes disciplines pour répondre aux besoins spécifiques d'une problématique où la localisation des objets et la représentation des différents types de limites et de leur précision fait l'objet d'une réflexion scientifique et juridique en s'adaptant à la nature et à la qualité des informations fournies et à leur mise à jour. . Il en sera ainsi pour le cadastre marin et littoral dont la définition proposée par Max Falque couvre un large champ thématique « On appelle cadastre littoral et marin l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants » . Par ailleurs, le portail Géofoncier mis en place par les géomètres-experts pourra servir de support à une expérimentation­terrain. Elle permettra de mieux inventorier la diversité des thèmes et des problèmes qui ne manqueront pas de se poser. François Mazuyer Président du Conseil Supérieur de l'Ordre des Géomètres Experts Pierre Clergeot Président de FIEFl France International pour l'Expertise Foncière - 109 - Le portail Géofoncier La mise en place du cadastre littoral et marin est défini par Max falque comme étant « l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants ». Il nécessite pour sa mise en place l'utilisation d'une plateforme informatique appelé « portail » permettant de visualiser sous la forme de cartes superposables de nombreuses séries de données. Le portail Géofoncier crée par l'Ordre des Géomètres- Experts répond à ce type de besoin .Assimilé à un « guichet unique » de l'information géographique foncière en France métropolitaine et dans les départements d'outre mer, il combine sur un même socle des données référentielles telles que le plan cadastral, des photographies aériennes, des zonages environnementaux aux données à très grande échelle, produites par les géomètres-experts. Adapté aux besoins d'un atelier littoral et marin expérimental, il permettra d'agréger les données provenant des différentes bases de données gouvernementales concernant la mer et le littoral ainsi que tous les zonages établis par les différents services administratifs et les collectivités territoriales. - 110 - 1. Présentation du portail GéoFoncier : Le portail GéoFoncier a été lancé au 40ème Congrès de l'Ordre des Géomètres-Experts le 23 juin 2010 à Marseille. Son ouverture aux géomètres-experts date du 1 er juillet 2010. Il s'agit de la première Infrastructure nationale de Données Spatiales (IDS) mise en place par une profession libérale en France. 1.1) Qu'est-ce que GéoFoncier ? GéoFoncier est une application extranet de type portail cartographique orientée web 2.0. Le terme « GéoFoncier » fait référence à la fois à l'interface de consultation (site internet) et à l'ensemble des bases de données sous-jacentes nécessaires à son fonctionnement, notamment les bases Dossiers et Référentiel Foncier Unifié (RFU). L'ensemble de la plateforme informatique est gérée et maintenue par la société GéoFoncier SAS. 1.1.1) Principe de fonctionnement : Le portail GéoFoncier permet d'accéder à plusieurs entrepôts de données géographiques par la mise en oeuvre de diverses technologies interopérables d'accès aux données : Appels de flux issus de l'API Géoportail (IGN) pour l'affichage de certaines couches du Référentiel à Grande Échelle (RGE) produit et maintenu par l'Institut Géographique National (IGN), Appels de flux normalisés OGC pour l'affichage de couches de données maintenues par les partenaires (par exemple la position des points géodésiques fournis par le Service Géodésie et Nivellement (SGN) de l'IGN), Accès directs aux données dont l'OGE est le détenteur et le gestionnaire : localisants des dossiers et RFU. L'objectif poursuivi par ces différents modes d'accès aux données est de disposer de données constamment à jour, tout en réduisant au minimum les travaux de maintenance et d'intégration des données nouvelles. La plupart des données accessibles dans le portail GéoFoncier sont ainsi maintenues par les différents partenaires de façon totalement transparente pour l'utilisateur. Portail GéoFoncier SI OGE données application = Interface de consultation et interrogation localisants BDP API IGN RFU Dossiers PV de bornage plans de bornage Données OGE Infrastructure GéoFoncier - 111 - Schéma de principe de l'infrastructure GéoFoncier 1.1.2) Un portail novateur : A son ouverture en juillet 2010, GéoFoncier est le seul portail cartographique en ligne à proposer une localisation à la parcelle cadastrale sur l'ensemble du territoire français et à offrir dans le même temps la possibilité de croiser différentes couches de données géoréférencées. GéoFoncier fonctionne sur tous les territoires où l'OGE est présent : France métropolitaine : France continentale et Corse Guyane (statut de DOM) Réunion (statut de DOM) Mayotte (statut de DOM) Guadeloupe (statut de DOM) Martinique (statut de DOM) Saint-Martin (statut de COM depuis 2007) Saint-Barthélemy (statut de COM depuis 2007) GéoFoncier est par ailleurs l'un des premiers portails nationaux à s'appuyer sur l'API Géoportail lancée par l'IGN en juin 2008 pour un accès facilité à certaines couches du RGE. 1.2) Genèse du projet GéoFoncier : L'acte de naissance de GéoFoncier est le 6 éme point de la charte d'engagement des géomètres-experts en faveur du développement et de l'aménagement durable 1 signée entre l'OGE et son ministère de tutelle, le MEEDDAT, le 17 septembre 2008 au cours 39ème congrès national de la profession. Initialement connu sous le vocable « e-Foncier » un prototype du portail GéoFoncier a été testé sur la période 2007-2010 en région Midi-Pyrénées. Cette phase de prototypage a permis d'identifier les attentes des utilisateurs en termes de fonctionnalités et d'accès aux couches de données. Il a également permis de tester la montée en puissance progressive de l'application par le passage d'un niveau départemental à un niveau régional. Le prototype e-Foncier a notamment permis de tester l'intérêt que pourrait susciter un portail tel que GéoFoncier auprès de l'ensemble des partenaires de la profession : collectivités territoriales, notaires, services du cadastre, agents immobiliers... Le retour d'expérience du prototype e-Foncier a permis à l'OGE de rédiger un cahier des charges début 2010. La société Géosignal2 et le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) 3 ont respectivement été retenus pour le développement de l'interface et l'hébergement de la plateforme informatique. En 2011, la société NEOGEO TECHNOLOGIES 4 a été retenue en remplacement de 1 2 http://www.experts-monde-durable.fr/share/OGEcharte.pdf http://www.geosignal.fr/ 3 http://www.brgm.fr/ 4 http://www.neogeo-online.net/ - 112 - Géosignal pour la maintenance applicative de la plateforme GéoFoncier. Depuis 2011 la société SOGEFI 5 assure les missions d'administration technique du portail ainsi que l'assistance aux utilisateurs. 1.3) Articulations entre la version grand public et la version professionnelle : Le portail GéoFoncier s'articule autour de deux interfaces. L'une à accès sécurisé, permet principalement aux géomètres-experts de satisfaire à leurs obligations ordinales de renseignement des métadonnées de leurs interventions foncières, de versement des documents fonciers dématérialisés et des objets RFU. Une autre interface à accès libre est dite « grand public ». Elle permet au citoyen d'accéder à certaines parties des informations des versées par les géomètres-experts. 5 http://www.sogefi-sig.com/ - 113 - Schéma fonctionnel de principe du portail GéoFoncier 1.4) Les partenaires du portail GéoFoncier : La mise en place du portail GéoFoncier s'appuie sur des partenariats conclus avec différentes institutions proches de la profession : - 114 - Association Française pour l'Information GÉOgraphique (AFIGÉO) avec qui une convention de partenariat a été signée en décembre 2008 pour étudier la faisabilité du portail GéoFoncier. Institut National de l'Information Géographique et Forestière (IGN) avec qui une convention de partenariat a été signée le 23 juin 2010 pour notamment permettre l'accès aux données du RGE via les flux de l'API Géoportail. Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) : signature d'une convention le 24 juin 2010 pour notamment obtenir l'accès aux PCI-Vecteur pour lesquels l'OGE est partenaire des conventions de numérisation directement dans GéoFoncier. Association des Maires de France (AMF) : signature d'une charte de partenariat le 31 janvier 2012 pour promouvoir notamment l'accès aux documents d'urbanisme dans GéoFoncier Le portail GéoFoncier est interconnecté avec d'autres portails nationaux tels que le portail CARMEN 6 du Ministère de l'Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL), Ministère de tutelle de L'OGE. 1.5) La SAS Géofoncier : Pour permettre le portage, la gestion et l'exploitation commerciale du portail GéoFoncier, l'OGE a créé en avril 2010 la SAS Géofoncier. Georges Coudert, géomètre-expert honoraire cofondateur du Plan National Numérique en 1992, en est actuellement le président. Le comité de contrôle de la SAS Géofoncier est composé de six géomètres-experts dont trois membres du Conseil Supérieur. Il garantit à la fois la collégialité et la réactivité dans les prises de décision tout en permettant à l'OGE de conserver la maîtrise du projet. 1.6) L'avenir de GéoFoncier : GéoFoncier est appelé à grandir ! De nombreuses couches d'information supplémentaires intéressant la profession ont d'ores et déjà été identifiées : plan cadastral PCI-Vecteur, documents d'urbanisme, zonages environnementaux, risques naturels, modes d'occupation des sols... Puisqu'il s'agit généralement de données « atomisées », c'est aux géomètres-experts qu'il revient de faire « vivre » le portail GéoFoncier en allant prendre des contacts « à la source » nécessaires pour la mise en oeuvre de processus de mutualisation de données. La SAS Géofoncier va mettre très prochainement en oeuvre une cellule chargée de collecter les données et d'étudier leur intégration dans le portail GéoFoncier. Le 5 avril 2011, un niveau d'accès grand public a fait son apparition conformément aux dispositions de la directive INSPIRE7. Le grand public dispose d'un accès limité à certaines couches d'information comprenant notamment les localisants des travaux fonciers réalisés par les géomètres-experts. Au service des géomètres-experts, GéoFoncier propose une API (web-services) permettant la liaison entre les logiciels propres aux structures d'exercice de la profession : versement des dossiers (logiciels de gestion/archivage) et alimentation du Référentiel Foncier Unifié (applicatifs DAO). http://carmen.ecologie.gouv.fr/ Directive européenne N° 2007/2/CE dite INSPIRE : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:0014:FR:PDF 7 6 - 115 - Parallèlement à cette feuille de route, la SAS Géofoncier réfléchit activement à la mise en place d'un modèle économique pour une ouverture progressive du portail GéoFoncier à tous les professionnels du foncier (notaires, agents immobiliers...) via éventuellement un système d'abonnements. Dans un premier temps des versions spécifiques du portail GéoFoncier sont ouvertes gratuitement aux partenaires institutionnels de la profession : DGFiP, IGN et MEDDE notamment ainsi qu'aux établissements d'enseignement. - 116 - Author's personal copy Marine Policy 35 (2011) 324­334 Contents lists available at ScienceDirect Marine Policy journal homepage: www.elsevier.com/locate/marpol Planning the sea: The French experience. Contribution to marine spatial planning perspectives Brice Trouillet a,n, Thierry Guineberteau a, Mathilde de Cacqueray b, Julien Rochette c a ´ ´ LETG Geolittomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Nantes, Chemin de la Censive, BP81227­44312 Nantes Cedex 3, France ´ ´ ´ LETG Geomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Bretagne Occidentale, Place Nicolas Copernic, 29280 Plouzane, France c Iddri, Sciences Po Paris, 27 rue Saint-Guillaume, 75337 Paris Cedex 07, France b a r t i c l e i n f o Article history: Received 17 September 2010 Received in revised form 20 October 2010 Accepted 20 October 2010 Available online 11 November 2010 Keywords: Sea Coastal zone Planning Zoning Policy France a b s t r a c t As marine spatial planning is developing, prompted by the European Union through common principles prescribed in a road map, it is important to disseminate and analyse what has been put forward as the ´ French experience in this field. Hence, the experience of the schemas de mise en valeur de la mer immediately proves to be original in its framework and deeply rooted in French specificities. However, a further analysis of this procedure implemented over several decades highlights the perspectives that would be worth integrating into French and European considerations. This paper thus provides information referring to the SMVM experience, presents an analysis of its results, and attempts to draw lessons from it with regard to recent developments in French marine policy. & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. 1. Introduction In recent years, an increasing number of countries have initiated marine management processes [1­3] although a small number of pioneering experiences (particularly that of the Great Barrier Reef in Australia) date back to the 1970s and remain very specific in different contexts [4­7]. What is now acknowledged as an inevitable process [8,9] has become essential in dealing with the expansion of marine activities [10­14] in terms of intensity and diversity, and with what appears to be a proportional increase in pressure on marine environments. In this context, there are no accounts of the French experience in international reports referring to marine management, or more specifically ``marine spatial planning'' (MSP) [15­17] . Yet France's interest in the marine environment is strong. This is underlined by the following facts: France has 11 Mkm2 of marine space under its jurisdiction (ranking 2nd), of which 58,000 km2 consist of coral reefs and lagoons (10% of the world's total, ranking 4th), and its maritime sector (nearly 500,000 jobs) generates added value amounting to 21.5 billion euros [18]. In recent years, the European Union (EU) has in fact been using incentives to encourage memberstates to adopt a global approach to marine management. The integrated marine policy [19], which includes an action plan and a road map, is probably, to date, the most ambitious community initiative attempting to coordinate the policies applied to a particular space [20]. With a similar aim in mind, the EU's assessment found in its MSP road map [21] differs slightly from the above-mentioned international reports. Indeed, the latter ´ present the schemas de mise en valeur de la mer (SMVM) developed ´ in France as an instance of MSP: ``France introduced the schema de mise en valeur de la mer for the Thau Lagoon in the Mediterranean and the Arcachon Basin in the Atlantic. The scheme focuses on coastal zone development, includes measures such as zoning of activities, and identifies areas for particular maritime uses.'' This claim raises two basic questions: (1) what is the French experience and (2) what lessons could be learnt from this experience? Indeed, no actual assessment has been made, to date, of the French SMVMs, although the tool has existed in this form for nearly 30 years. Yet, if this is an example of MSP, the current European discussion about marine management would do well to take it into account, once the lessons drawn have been teased from their geographical, political, legal, and administrative French specificities. To achieve this, a four-step approach has been used: (1) the general SMVM principles are defined and compared with MSP principles found in the scientific literature, (2) the next step consists of an analysis of the SMVM procedures adopted in France1 in order to assess the practical application of these n Corresponding author. Tel.: + 33 2 40 14 11 56. E-mail address: Brice.Trouillet@univ-nantes.fr (B. Trouillet). 1 Given the great diversity of situations and schemes, the special case of French overseas territories, where the SMVMs are integrated into regional planning 0308-597X/$ - see front matter & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. doi:10.1016/j.marpol.2010.10.012 - 117 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 325 general principles, (3) recent developments in this field in France are then reviewed, and (4) finally, lessons are drawn; these can in turn be included in the general MSP debate. authors generally have to take into account two inter-dependent criteria before drawing up the documents: the physical aspect, which helps define the ``maritime unit'' of the 2. SMVM general principles Since its creation, the SMVM tool has relied on general principles. These must be stated before the SMVM can be assessed as an MSP tool, irrespective of changes made in 2005 (see 4). area under consideration, with boundaries based on prior studies looking at the topography, the oceanography, or the hydrography and the socio-economic aspect, based on the principle that the SMVM must include a coherent set of coastal activities to be regulated; this is to ensure their coexistence and to help protect the coastal zone. 2.1. Origin and scope of the tool In the 1960­1970s, the first planning procedures were developed for regional marine coastlines (Aquitaine, Brittany, etc.) [22]. Alongside this, increasing tensions in coastal zones led public authorities to establish a tool specifically dedicated to the local management of coastal marine spaces under pressure. This resulted in the development ´ of the schemas d'aptitude a l'utilisation de la mer (SAUM) by the government services. Their aim is to generate, in a specific coastal area, ``a medium- and long-term perspective seeking to inspire local players in localising activities and facilities, protection areas, guidelines to marine environment conservation (y)'' [23]. In the early 1980s, only three SAUMs were fully approved (the Charentais Sounds, the Bay of Brest and, a lighter version, the Arcachon Basin), in a context of change and challenging implementation.The SMVMs were established by the 7 January 1983 law to replace the SAUMs, with the remit to set ``fundamental guidelines for coastal protection, exploitation and development'' [24]. The coastal zone law of 3 January 1986 specifies that these documents determine ``the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space'' [25]. The SMVM is theoretically based on an assessment and aims at defining long-term guidelines (approximately 20­30 years) as regards spatial development and conservation. In concrete terms, it helps determine spatial zoning, thereby defining potential development areas and conservation areas. SMVMs are in effect designed as the best tool for the arbitration of coastal conflicts, aiming at securing the coexistence and development of coastal activities by giving precedence to environmental protection. The aim is to provide coastal zones with a planning tool specific to this particular environment and to give it a key role in urban planning policies. SMVMs are therefore on a par with local urban planning documents [26] and are highly ranked in the hierarchy of bills between these operational documents and the laws. Within an adaptation and spatial integration framework [29], the SMVM boundary will therefore depend on local circumstances. So potentially, there is a very wide range of possible configurations. As an example, the SMVM of the Arcachon Basin covers a limited area, including 11 communes, whereas the SMVM project on the Charente coast includes 61 communes over 400 km of coastline. This highlights the fact that a strict definition of the coastal zone would not allow this type of adaptation to local contexts. 2.3. Development procedure The development procedure for a SMVM comprises a series of chronological stages (Fig. 1). Three major phases can be distinguished as follows: First phase: launch 2.2. A geographic and maritime unit In principle, the scheme's boundary is not determined by law: the 1983 law only states that such schemes can be established ``in coastal zones'' [24]. A 1986 decree [27] claims that the scheme relates to ``part of the territory, constituting a geographic and maritime unit'' with ``interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone''. With marine spatial planning as a clear goal, it is mentioned that ``the inclusion of land areas in the scheme is only justified if their influence on marine areas is obvious'' [24,28]. On the marine side, the SMVM can extend out to the 12-nautical mile territorial water limit. This condition means that (footnote continued) schemes (for e.g. in Corsica and especially overseas: Reunion, Martinique, Guadeloupe, Guyana), will not be dealt with in this study. This aspect, which would require in-depth investigation, can be discussed at a later stage. On the basis of preliminary analyses, the prefect (of the department or region, depending on the context) submits an area proposal to the relevant local authorities (communes, department(s), and region(s)). If the boundary is accepted then it is validated by the maritime prefect; the resulting prefectoral order marks the beginning of the SMVM. This first phase proves to be unwieldy in administrative terms, especially if there are disagreements regarding the boundary or the actual idea of developing a SMVM. Second phase: development This key phase in the process is the assessment, followed by negotiating and defining guidelines, and formatting of the final document within a recommended three-year period. Under the supervision of the government services often in charge of the technical secretariat or coordination, the elected officials and all stakeholders (professionals, associations, experts, etc.) become involved in this phase, with thematic or geographic commissions (work in spatial subsets, as in the case of Charente-Maritime). The framework of these commissions is not predetermined; this gives each project the opportunity to chose a relevant framework, which can reflect local interests. These commissions comprise the representatives of various bodies involved (elected officials, professionals, associations, and government services), often with a larger proportion of local officials. For instance, among the 28 members of the thematic commission related to fisheries and ´gor-Go¨ SMVM in the late 1990s, marine farming for the Tre elo 17 were elected officials (including 9 municipal officials), and there were only 3 professionals. Continuing with this example, the plenary working group of this SMVM, i.e. the group representing all parties involved in the SMVM project, included 85 people, which reduced its effectiveness. This phase is thus theoretically one of the consultations or even co-constructions, and its implementation can be extremely varied. Third phase: approval Whereas the development process involves the participation of stakeholders, the decisional phase is ultimately in the hands of the state representatives [30]. The prefect requests feedback on the scheme project from the communes and communities - 118 - Author's personal copy 326 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Consultation of local authorities about the proposed area Agreement of the maritime prefect Decision of the prefect prescribing SMVM Notification to the mayors Development of SMVM (recommended: 3 years) Constitution of Working Group (all stakeholders), distributed within thematic committees: - Assessment : state of environment, uses of space, perspectives, etc. - Guidelines : terms of compatibility, - Appendices : water quality, erosion, etc. SMVM project Opinion of local councils / available to anybody Last version of SMVM project Agreement of the maritime prefect Minister in charge of maritime affairs Approval by the State Council Fig. 1. SMVM development procedure. involved. If the feedback is taken up, the document is updated then passed on to the maritime prefect for approval, before being transferred to the minister in charge of maritime affairs for approval by State Council decree. As guarantor of the public interest and owner of the maritime public domain included in the SMVM, the governement has the final word. The process is much less clear in the case of the project being abandoned, as this does not require any official decision. These few elements highlight the unwieldiness of the procedure, all the more since validation by State Council decree demands that the whole process should be repeated if there are any modifications. 2.4. A terminological issue Given these different elements, this marine spatial planning tool demonstrates the following features: it seeks to find long-term guidelines to inform decisions on marine spatial zoning, in order to solve conflicts and find a balance between the expectations of development and conservation requirements. it is set within the framework of a multi-partner approach, in close cooperation; it has a legal status; it aims to establish a functional marine spatial entity, at a local scale, based on environmental and socio-economic elements; and Despite some discrepancies, a comparison of MSP principles with those of SMVM highlights some strong similarities: ecosystem-based or geographic approach, spatial approach, legal status, future-orientated, linked to coastal zone management, fostering sectoral integration, etc. (Table 1). Somehow, the SMVM can be seen as a precursor of the MSP tool. At this stage, it is difficult to take the analysis further, as MSP principles commonly put forward in scientific publications are neither ranked nor weighted. However, there is still a major terminological ambiguity, which reflects the complexity of planning issues in an international context influenced by different cultures, practices, and heritages. In its road map for MSP, the European Commission translates SMVM as ``Sea Enhancement Scheme'' [21], and sometimes as ``Marine Area Zoning Plan'' [34]. This terminological issue is also noticeable in the example of the European Spatial Development ´ ´ Perspective translated into French as ``Schema de developpement de l'espace communautaire.'' This has caused confusion in MSP discussions in France (a scheme is often seen as a zoning plan). An illustration is found in the talk by the General Secretary for Maritime Affairs at the European conference launching MSP in - 119 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 327 Table 1 MSP and SMVM--converging points. MSP principles [5,10,21,31,32] Ecosystem-based: balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment). Place-based or area-based (which is a clear deviation from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): comprises a hierarchy of spatial scales including national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high-conflict areas) levels. Extension to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ). Legal basis­legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations, and a permit system. Future-oriented: anticipatory, focused on the long run, projectional, what is aimed at in the future, scenario. 10- to 25-year plan. SMVM principles [24,27,33] ´ A geographic and maritime unit: ``The schema de mise en valeur de la mer refers to a part of the territory, which constitutes a geographic and maritime unit and has interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone.'' Based on a spatial approach: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial, or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' A regulatory function: through laws and local planning documents. Managed by government services, they are approved by State Council decree. A long-term procedure: ``SMVMs set (y) the basic guidelines for the protection, exploitation and development of coastal zones. To this end, they determine the general vocation of the various areas and particularly areas affected by industrial and port developments, marine farming and leisure activities. They determine marine environment protection measures.'' View from the sea: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' Strategic guidelines: The primary aim of this document is to reconcile the demands of conflicting activities in coastal seas, then to define strategic guidelines for a harmonious functioning of the zone. Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management, and marine protected areas, and thereby contribute to integrated coastal zone management, achieving consistency between land and marine spatial planning. Integration/multiple objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among government levels. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives. Strategic vision: to set all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes, defining clear objectives and targets. late February 2009: ``France has for long been taking interest in spatial planning [in English, in the original version]; it has been implementing it in coastal zones (where pressure is the highest and space too limited) on the basis of the SMVMs. It observed the constraints of an overly ``spatial'' approach: lack of progressive strategic view, need for extended governance. (y) These observations brought us back to a basic principle: strategy should come prior to action, and it is essential to decide what is to be done before deciding where and how to do it. While spatial planning essentially appears to be an operational tool for action, aimed at stating decisions and guidelines in concrete terms, this resulted in putting forward strategic planning, which could be defined as a decisionmaking tool'' [35]. The confusion thus stands out, as this reference to an ``overly spatial'' approach echoes the zoning process, which is central to the SMVM scheme. The French authorities thus actually seem to be pointing at the zoning process rather than the spatial planning process (which can potentially involve zoning), on the basis of the SMVM experience. In analysing terminologies in use in the English-speaking sphere [7] and on the basis of the general principles of SMVMs previously developed, it appears that the French experience is in fact a hybrid system between several definitions of ``planning''. In order to refine the analysis, we need to go beyond the principles and look at their application. 3. Tentative assessment of the implementation of SMVMs An assessment of the SMVM is complicated by the long timespan over which it has been used in different territorial contexts and with different motives. In fact, no proper assessment of the SMVM tool implementation is available to date. So the argument is based on the documents produced within the framework of the process, as well as the follow-up of several of these experiences in situ. Since 1983, i.e. for over quarter of a century, in addition to the experience of the SAUMs (see 2), only four SMVMs were approved out of the twelve officially initiated (Fig. 2): the Thau Lagoon in 1995 [36], the Arcachon Basin in 2004 [37], the Gulf of Morbihan in ´ ¨ 2006 [38], and Tregor-Goelo in 2007 [39]. This ``extremely unsatisfactory'' number, in terms of SMVMs approved and launched, is often attributed to ``the unwieldy development process'' [40]. The case of the Thau Lagoon's SMVM is a testimony to such cumbersomeness and slowness. This scheme was set up in late 1987 but was not officially launched until early 1989. The assessment and consultation processes were then initiated, overseen by 5 different commissions (Table 2) responsible for tackling major issues related to the lagoon [41]. At the end of the consultations, which form part of the process, the SMVM was officially approved on 20 April 1995, that is 6 or 8 years later, depending on the starting point considered. This was a long development period, particularly since there were no problems in determining the boundary (there were few municipal political representatives in comparison with other coastal areas) and since a major urgent issue had been identified (the future of shellfish farming). Besides such procedural unwieldiness, the implementation of SMVMs was also affected to some extent by the local officials' mistrust, or even distrust, of a document primarily representing governmental decisions. A similar phenomenon was indeed observed in many other fields: local officials' fear of having a strategic document imposed on them by central government has often led to the rejection of projects (a good illustration is the - 120 - Author's personal copy 328 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 2. SMVMs in France. Table 2 Twelve SMVMs launched from northern to southern France [22,42,45­53]. Designation (and department) Number of communes and description of the area 15 communes Open bay Stages, dates, and commissions o St-Brieuc Bay (C tes d'Armor) Launching: January 1994 Assessment: 1994­1997 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism and leisure. Launching: January 1994 Assessment: 1995­2001 / Transfer: 2004 Approval: December 2007 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae, and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water, and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism, and leisure. Launching: July 1990 Assessment: 1991­1993 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environmental conservation, (iii) Water quality, (iv) Port and coastal activities, (v) Tourism activities. Launching: 1988 Assessment: 1989­1993 Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Environment, water quality, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Tourism, boating, leisure, (iv) Port and industrial activities. Launching: 1993 Assessment: 1993­1998 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Tourism, leisure and navigation, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Port and industrial activities, (iv) Environment and aquatic balance conservation, development, urban planning and landscape. Launching: 2000 Assessment: 2001­2002 / Transfer: late 2005 Approval: February 2006 (prefectoral order) Commissions: (i) Marine farming and fisheries, (ii) Maritime activities and access to sea, (iii) Biodiversity, (iv) Urban planning and landscape. ´ ¨ Tregor-Goelo Basin (Cotes d'Armor) 18 communes Peninsula At sea as far as À 20 m deep Bay of Lannion, Pink Granite Coast (Cotes d'Armor) 15 communes Open bay Bay of Audierne, Pointe du Raz and Odet (Finistere) 23 communes Open bay At sea as far as 12 nautical miles Difficult area demarcation Bay of Lorient (Morbihan) 17 communes Bay Gulf of Morbihan (Morbihan) 20 communes Gulf Only the maritime domain of the gulf is taken into account In parallel with a Regional Natural Park (RNP) project - 121 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 329 Table 2 (continued ) Designation (and department) Number of communes and description of the area 31 communes Bay, island and coastal marshes Highly retro-littoral area (only 1/3 of communes are coastal) Stages, dates, and commissions Bay of Bourgneuf (Loire-Atlantique and ´ Vendee) Launching: 1989 Assessment: 1990­1993 Abandonment: mid-1990s (report completed) Commissions: (i) Uses and exploitation of sea, (ii) Water quality, (iii) Future of coastal marshes, (iv) Coastal conservation and integrated development Launching: 1990 Assessment: 1991­1993 / Transfer: 1999 Abandonment: early 2000s (report completed) Geographical commissions: (i) Brittany estuary, (ii) Antioche estuary, ´ (iii) Marennes-Oleron, (iv) Arvert peninsula. Launching: 1994 Assessment: 1994­1996 / Transfer: 2000 Approval: December 2004 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Tourism, leisure and boating, (iii) Water quality, environmental conservation. Launching: 1989 Assessment: 1990 / Transfer: 1993 Approval: April 1995 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environment and biological balance conservation, (iii) Building and urban development, (iv) Port and industrial, commercial and small-scale activities, (v) Tourism, leisure and navigation. Launching: 1993 Rapid abandonment Commissions: (i) Fisheries, continental aquaculture and marine farming, (ii) Environmental conservation and biological balance, (iii) Coastal development, (iv) Economy, tourism, leisure, ports. Launching: 1988 Assessment: 1991­y (2001) Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Economic activities, (ii) Water quality, (iii) Port activities and developments Charentais sounds (Charente-Maritime) 61 communes Open space, 2 main islands Department's entire coastal zone. Former SAUM Arcachon Basin (Gironde) 10 communes 3-nautical-mile coastal strip and lagoon Former SAUM Thau Lagoon and its marine coastline ´ (Herault) 9 communes Lagoon At sea as far as 3 nautical miles Camargue (Bouches-du-Rh ne) o Number of communes unknown Deltaic area. Existing RNP Saint-Tropez peninsula and gulf (Var) 8 communes Gulf and peninsula abandonment of the marine park project in Corsica on the western seafront between Porto and Calvi). Finally, and perhaps chiefly, the government was often proved to be unable to arbitrate the crosssectoral conflicts between coastal activities within SMVM projects on one hand and various national administration sectors on the other hand [42]. The outstanding question is how to assess the success or failure of a SMVM. Most of the time the focus is on whether the ``document'' was approved, and thus on whether the process resulted in marine spatial zoning. This boils down to a purely legal focus--developing a document with the same standing as a local planning tool. However, this negative assessment can be qualified for at least four reasons: Legal status of the SMVM and rigid nature of the zoning might have been the negative factors, both in terms of initiation and completion of the process. A number of cases in point can thus be highlighted: Case 1: SMVMs, which were approved; Case 2: SMVMs, which were abandoned when the procedure came to an end; Case 3: SMVMs, which were abandoned, following studies for an in-depth assessment, aimed at knowledge acquisition; and Case 4: SMVMs, which never existed for various reasons (indifference, political motives, fear of developing a restrictive tool, etc.). The issue may seem surprising but it is important to raise it. To consider an approved document as a success in itself, and conversely, is somewhat simplistic since a number of approved documents are not implemented and some unapproved documents can, in actual fact, be enforced. Even though the procedures were not all completed, value was added in terms of knowledge acquisition; this has often facilitated the setting up of concerted management procedures. Low government funding, allocated on the assumption that collective resources were pooled [43,44], may have prevented certain procedures from being set up. Clearly, the initial reasons for entering the SMVM procedure may not be the establishment of an SMVM as such. Indeed, Guineberteau [22] previously determined that various rationales can be behind the development of ``false SMVMs'' to get funding, to be ``fashionable'', or to smothen or diffuse a situation of tension or even conflict. Once the value of the process has been established, other positive reasons for it may become apparent. For instance, in the case of the Bay of Lannion SMVM, the information provided by - 122 - Author's personal copy 330 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 the assessment had an immediate impact in terms of decisionmaking: the extraction of marine material in the Bay of Lannion was immediately interrupted [54]. Along these lines, it seems that the multi-partner dynamics generated within certain SMVMs might be superseding the regulatory objective: ``The fact that collective, interdisciplinary work is at the heart of the SMVM's objective of integrated management is a source of greater hope and better outcomes for the future of the coastal zone than the final report produced for the scheme'' [54]. Occasionally, with a procedure poorly adapted to its objectives, the SMVM process can also grind to a halt. Some of the reasons for this include launched in France between 1987 and 2000 may in fact be the real reason behind the small number of SMVMs finally approved. A summary of the limitations of the SMVMs as an MSP tool is presented (Table 3), which takes into account the general principles and the diversity observed in the implementation process: three theoretical limitations (column `` À '') related to the tool's lack of effective leadership capable of highlighting the relevant interests, as was the case in the Bay of Lannion [46]; as in the Bay of Audierne [45]; of Lorient [48]; and regular backward steps or delays in completion of studies, such boundary issue detected at an early stage, in the case of the Bay rapidly noticed difficulty in integrating short-term adjustments, such as in the Charentais Sounds [51,52]. Ultimately, it seems that all SMVMs cannot be viewed as a single experience. There are in fact several experiences: some SMVMs clearly go down the regulatory route and comply faithfully with the basic principles, which led to their creation, with marine spatial zoning as their core objective, others are more akin to the MSP process. The variability of objectives for each of the SMVMs actual principles--adaptability of the procedure over time, planning on a local scale only, and international cooperation and three practical limitations (column `` + /7) observed during their implementation at least in some cases--interventionism of government services within the framework of a multi-partner consultation procedure, constant reference to administrative boundaries (which can in fact partly explain why 11 SMVMs out of 12 launched were defined with reference to the departmental limits), rather than ecosystem-based boundaries, and decisions, which in some cases, are made before the document's final approval by-passing an unwieldy procedure. Moreover, it is difficult to assess the monitoring system of SMVMs as few of them were approved, and only one of them was subjected to monitoring assessment at the end of the first 10 years (Thau). A number of such failures were identified by the public authorities, leading to a change in the procedure in 2005. Before lessons can be learnt from the French experience, these more recent elements should be discussed further. Table 3 Evaluation of the SMVM as a MSP tool. MSP principles [5] [11] [21] [31] [32] Adaptation: MSP should be conducted as an iterative and continuous process which is flexible enough to adapt to changing circumstances. Participation and transparent: participatory, stakeholders actively involved in the process. Ecosystem-based : balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically-based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment) Integration / multiple-objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among levels of government. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives Future-oriented: anticipatory, focused on the long-term, forward-looking, what is desired in the future, scenario. Plan for 10 to 25 years. Strategic vision: establish all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes. Defining clear objectives and targets. Place-based or area-based (which is a marked change from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): contains a hierarchy of spatial scales that comprises national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high conflict areas) levels. Extends to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ) Legal basis ­ legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations and permit system Trans boundary ­ cross border cooperation: requires consistency across state, federal state, and international boundaries Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management and marine protected areas and thereby contribute to integrated coastal zone management: achieving consistency between terrestrial and marine spatial planning Developing more effective decision-making ­ simplifying decision-making processes, offering benefits to marine managers and regulators, developers, users and their advisors Based on the best available information and evidence, including local knowledge: a strong data and knowledge base Incorporating, monitoring and evaluation in the planning process Assessment of the implementation of MSP principles in SMVMs + +/- ? ? ? - 123 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 331 4. Recent developments 4.1. Reform of the SMVM tool for improved effectiveness? The SMVM procedure underwent a reform in the mid-2000s independently from MSP developments. The impact of these changes may be significant but is impossible to evaluate as they have not yet been implemented. As part of article 235 of the law 2005-157 of 23 February 2005 referring to the development of rural territories (DTR) [55], this reform aims at greater involvement of local political players, their appropriation of coastal marine issues, yet without really challenging the role played by the government services. In concrete ´ ´ terms, this means that when a schema de coherence territoriale (SCOT--spatial planning tool at the scale of several communes and within the competence of mayors) involves one or several coastal communes, the elected officials concerned can decide to create a customised section related to the marine domain, tantamount to an SMVM. This is called the ``maritime section of SCOTs''. Local officials thus now have a right of initiative and development in terms of marine planning, which had officially been within the government's sole competence until 2005. As previously mentioned, government services are not necessarily withdrawing from the SMVM procedure. The unwieldy procedure of the State Council decree is discarded in favour of local bills: agreement of the prefect, following a notice from the maritime prefect, is necessary to define the boundary to validate the contents or prior to any subsequent modification. The government nevertheless maintains a right of initiative and can re-examine an SMVM if required. Hence officially this has become more of a co-development-oriented system. This balance and the actual position of the various partners will become clear once this has been implemented. The 2005 reform is the logical outcome of various assessments made of French coastal development policies as a whole, and more specifically of SMVM operations. In relation to this, the year preceding the DTR law saw a huge number of reports [45,50,56­58], providing a broad outline of the scenario to follow--a pinch of decentralisation, a dose of devolution, and a dash of land­sea connection. It is undeniable that, beyond strictly French and coastal cases, this progression sits within a much wider trend driven by the concepts of sustainable development, governance, and integration increasingly central to various areas of land management. These changes are challenging in France because of a traditionally dominant government, but even more so in the marine sector where other partners lack in competence or legitimacy. This ambiguity and the questions this raises may partly account for the fact that the ``maritime sections of SCOTs'' are still at the discussion stage, 5 years after the law was passed. There are also questions about the financial cost of this procedure. The local authorities directly concerned, namely the communes grouped into intercommunalities, still seem to be hesitant. It seems that before starting a new project on the SMVM ``maritime section of the SCOT'' their priority is the approval of their standard SCOT, which is sometimes difficult to develop. This is the position expressed, for example, in the Planning and Sustainable Development Plan of the Grimaud-Saint-Tropez SCOT, approved in 2006: ``The SCOT will therefore naturally include a specific section equivalent to the SMVM, which will bring together the 12 communes' territory and their common marine space in one same study. The SMVM will be developed following the approval of the SCOT, thereby constituting its first update'' [59]. Unlike other coastal areas, this is a locality where the thought process has already started and where some of the necessary background has been established, thanks to a previously discarded SMVM. Beyond the current stage of trial and error, the 2005 reform already raises a number of considerations and questions about its possible effects on MSP. Expanding the involvement of local Fig. 3. Maritime section shared by several SCOTs. (Source--MEEDDM). players, elected officials in particular could help transform the SMVM as a mere zoning and regulation document into an actual tool for local marine development strategy. The connection to the SCOT may help achieve this shift, whilst ensuring that marine and land elements are truly taken into account on either side of the coastline. However, the primacy of the marine element central to the SMVM is not guaranteed. Even less so as the marine aspect of the SCOT cannot be considered until its land-based part has been approved, and this does not solve the issue of potential boundaries. SCOT territories are mainly defined on the basis of a complex blend of economic, political, administrative, network, and other features, i.e. human and land factors, which may correspond to marine entities (the perimeter of a bay, for instance) but are often out of step with the marine spatial approach. The government's right of initiative, as well as the opportunity to develop a marine approach shared by several SCOTs (Fig. 3), should be able to prevent this, but this will depend on the interests and influence of various stakeholders involved. However this does not remove the ambiguity related to competences in the maritime domain; it is not easy to encourage local players to define the strategies applicable to the marine sector, over which they have little or no control. All these uncertainties and questions risk contribute to the shift of marine spatial planning to larger local governments, as seen in the development of an inter-SCOT maritime section at department level (for instance, the unapproved SMVM of Charente-Maritime) or at regional level (for instance, strategies developed by the Brittany Region). 4.2. SMVM or maritime section of the SCOT in future French policy on marine development A number of elements have appeared in recent years in the field of marine policy and development in France, in particular the establishment of a Marine Protected Areas Agency [60], the ``Poseidon'' report in 2006 [61], the response of French authorities to EU marine policy in 2007 [62], the 2009 Blue Book, National Strategy for the Sea and Oceans [63], and the Blue Book on the commitments of the Grenelle de la Mer in 2009 [64]. In the developing national strategy, spatial planning brings together national and local perspectives, as well as sectoral and cross-sectoral perspectives, relying on knowledge, monitoring, evaluation, and funding (Fig. 4). In this mechanism, the SMVM or the marine section of the SCOT maintains a key role, as it represents the local element: ``At each level of marine and coastal - 124 - Author's personal copy 332 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 4. Global view of French marine policy [63]. governance, strategic planning will be determined by compatible strategic documents. At national level: a national strategy for sea and coastal zones serving as a reference frame for environmental protection, the development of marine resources and the concerted and integrated management of activities related to sea and coastal zones; at infranational levels: strategic documents dealing with marine basins, coastlines, archipelagos or island regions; at local level: strategies related to sea and coastal zones will be specified in the documents associated with the various legal tools for planning ´ and management (particularly the schemas de mise en valeur de la ´ ´ mer and marine sections of the schemas de coherence territoriale [y])'' [63]. Without making assumptions about these forthcoming developments, and in relation to the definitions used in the Englishspeaking sphere [7], the French MSP seems to head towards the following differentiation: instance the intermediate level may be reduced to the function of collating the initiatives and decisions made at local level. Usual difficulty in establishing management zone boundaries at every scale. 5. Conclusions: what lessons have been learnt? In its theory as much as in its implementation, the SMVM experience is very specific to the French context, following a typical French planning style, in which the government tries to influence as much as possible a local process, using mechanisms based on those successfully used in urban planning. Although it is difficult to dissociate the SMVM process from its context, the fact that it was the first of its kind to be implemented followed by 40 years of practice (including SAUM), if the preceding process is included (although there were periods of inertia), clearly make this an innovative approach. What can be learnt from the French experience in relation to current MSP development requirements in the EU? The answer is not straightforward because, as previously mentioned, the marine spatial planning experience is rooted in French traditions. Nevertheless, the main lessons from this experience can be drawn, and they can contribute to the MSP debate within a French and European context: strategic planning at national level; spatial planning at regional level; sea use planning, combined with a zoning objective, at local level; and sectoral planning--or even zoning--systems, as a response to industrial (material extraction, renewable marine energies, etc.) or environmental (marine protected areas) demands. It is also important to note that the French government has initiated the planning procedures for renewable marine energies, alongside these studies. there is no single reproducible MSP pattern, which can be replicated across different national, or even regional, contexts; truly participatory procedure; Besides the improvements this scheme may bring, at least three risks are already emerging: a short yet sufficient development stage is required to have a it is necessary to secure the balance between decision levels, and in particular a two-way process, both top-down and bottom-up; there needs to ensure a better representativeness and stability of stakeholders within management processes, maybe by moving away from the classical models currently adopted for land-based procedures; it must be clear that designing the proposal is just a step or the beginning of the planning process. The latter needs to be a constantly evolving process; Complicated management of different timescales used by various types and levels of planning. Various management levels are highly unlikely to ever function on similar timescales. A question naturally arises about the impact of such discrepancies. Delicate balance between the levels and types of planning, and hence between the levels of governance. Indeed, in relation to the previous point, one of the levels may prevail over another, for - 125 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 333 information, particularly within highly structured databases (GIS); and an initial condition is that every effort should be made to ensure sufficient funding on a permanent or regular basis. Instead of listing in detail each MSP implementation principle, which would only be of limited interest, it is worth examining the distinction between ``basic'' and ``secondary'' principles, using the French example. The first forms the essential basis of the MSP process, while the latter affects the quality but not the reason for the process, or derive from the first. These ideas are only draft considerations which, can be further discussed: there is a need to produce, organise, and share scientific ``Basic'' principles: (i) sufficient and sustainable funding (ii) to produce and structure integrated information (iii) on several spatial scales, (iv) referring to all elements of the ``sea'' system, (v) which can be improved through successive iteration, as a support for adaptive and (vi) participatory management. ``Secondary'' principles: (i) a process structured with other marine and coastal governance tools, including in multinational contexts, (ii) with a regulatory status, (iii) built on an ecosystem-based approach, (iv) with a future-orientated perspective and (v) combined with an assessment procedure at each stage. Acknowledgements The authors would express their gratefulness to Stephen Jay (Sheffield Hallam University) for his very helpful comments. A draft version of this paper has been presented to the symposium "Stepping into the water", held in Sheffield (May 2010). References [1] Crowder LB, Osherenko G, Young OR, Airame S, Norse EA, Baron N, et al. Resolving mismatches in US ocean governance. Science 2006;313:617­8. [2] Douvere F, Maes F, Vanhulle A, Schrijvers J. The role of marine spatial planning in sea use management: the Belgian case. Marine Policy 2007;31(2):182­91. [3] Young OR, Osherenko G, Ekstrom J, Crowder L, Ogden J, Wilson J, Day J, Douvere F, Ehler C, McLeod K, Halpern B, Peach R. Solving the crisis in ocean governance: place- based management of marine ecosystems. Environment 2007;49:8­19. [4] Douvere F. The importance of marine spatial planning in advancing ecosystembased sea use management. Marine Policy 2008;32:762­71. [5] Douvere F. 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Cette démarche permet également l'intégration des échelles selon une approche multiscalaire (du local à l'international) tout en permettant l'intégration des acteurs en confrontant différentes positions de représentants d'activités socio-professionnelles, de gestionnaires, de scientifiques, de représentants politiques, d'associations, etc. Cette thèse a eu pour objectif une approche intégrée de l'ensemble des secteurs d'activités (en effet, l'ensemble des activités maritimes ont été prises en compte sans cibler sur la planification spatiale d'une activité en particulier). Enfin, cette thèse est fondée sur l'intégration des préoccupations sociétales grâce à des collaborations locales avec l'Agence d'Urbanisme et d'Economie de Lorient (AudéLor), qui mène une réflexion préalable à la mise en place d'un volet maritime au Schéma de cohérence territorial de Lorient, ou encore avec le Conseil Général du Morbihan qui développe actuellement un projet de schéma de gestion de la mer et du littoral du Morbihan dans la cadre de son agenda 21. Ce travail de recherche se trouve donc à la croisée d'une démarche à la fois académique mais aussi d'une démarche au service de l'action. 2 ­ Méthodologie · de la théorie au terrain Pour répondre à la problématique de cette thèse il était nécessaire de cerner l'objet de recherche, qui est la Planification Spatiale Maritime, et de le stabiliser. Ce travail a donc d'abord consisté en une analyse théorique en s'appuyant sur des articles scientifiques, des textes politiques et juridiques, des documents de planification, des informations géographiques (185 couches de données cartographiques ont été collectées). Dans un second temps cette approche théorique a été confrontée aux réalités du terrain. Pour cela trois séries d'enquêtes de terrain, sous forme d'entretiens semi directifs, ont été menées. Les premiers ont été réalisés à l'échelle internationale avec des porteurs de projet de PSM, des experts, des gestionnaires. Pour cela trois missions de terrain ont été réalisées à l'étranger : en Belgique, au Royaume-Uni, et en Australie. Au total 26 personnes ont été interviewées. Ce travail a permis de contribuer à un retour d'expériences en terme de PSM. Les seconds ont été menés à l'échelle nationale et régionale française avec des « théoriciens » de la PSM et 19 personnes ont été rencontrées. Ces entretiens ont aidé à analyser ce qu'on entend par PSM et, plus particulièrement, d'analyser les perceptions françaises de la PSM dans ses aspects théoriques. Enfin, ce travail d'analyse du terrain s'est basé sur une troisième série d'entretiens menés cette fois à l'échelle locale avec des praticiens, plus proches du terrain. 39 entretiens ont été réalisés. L'objectif de ces entretiens est multiple. Ils visent d'abord à mieux connaître les activités en mer (déroulement, contraintes, enjeux...). Ensuite, les entretiens doivent aider à identifier les problèmes de cohabitation et les tensions entre activités. Ils permettent aussi d'avoir le point de vue de différents acteurs locaux sur la mise en oeuvre potentielle de la PSM à l'échelle locale au travers du volet mer du Schéma de Cohérence Territorial (Scot). Enfin, les entretiens permettent d'obtenir des informations sur les hypothèses d'évolution future de l'espace maritime. · Espaces d'étude Pour réaliser ce travail de terrain une approche multiscalaire a été adoptée composée : - d'une échelle dite « macro » correspondant à la façade Atlantique française définie entre la frontière espagnole et le Mont-Saint-Michel selon les limites de compétences du préfet maritime de l'Atlantique (ZEE) - d'une échelle « méso » située entre la Bretagne sud et les Pays de la Loire, plus précisément entre la point de Penmarc'h et l'île d'Yeu jusqu'aux 12 milles nautiques. - d'une échelle « micro » correspondant au bassin maritime de Lorient (entre la pointe de Trévignon et Quiberon jusqu'au 12 milles nautiques). Cette échelle correspond au périmètre d'étude pour le volet maritime du Scot de Lorient. Vers la terre aucune limite fixe n'a été établie partant du principe que cette limite varie en fonction de l'investissement des acteurs dans les problématiques maritimes. 3 ­ Résultats · définitions - Perceptions L'analyse théorique de la PSM et des expériences existantes a permis de cerner le sens de la PSM et de comprendre le positionnement des acteurs français vis-à-vis de la PSM. La PSM est désignée parfois comme un outil, ou comme un processus, ou encore comme un principe organisateur selon les points de vue (de Cacqueray, 2011). On trouve plusieurs termes pour parler de la même approche selon les pays. Il n'y a pas une définition communément admise de la PSM mais des principes récurrents qui sont similaires à ceux de la GIZC mais spécifiquement déclinés en mer. La mise en oeuvre de la PSM passe par l'établissement d'un plan de gestion spatialisée selon une démarche co-construite et participative. Le zonage est un outil de mise en oeuvre - 43 - de la PSM. Il est souvent accompagné d'autres outils de gestion (des permis, des concessions ou des mesures réglementaires). Ce zonage n'est pas l'objectif final de la PSM. C'est un moyen d'aboutir à une gestion intégrée de l'espace maritime par le développement d'un zonage intégré des activités maritimes. Si on s'intéresse à la place de la PSM par rapport aux autres approches de gestion intégrée de l'espace maritime existantes. La PSM est un moyen de mettre en oeuvre les principes du développement durable. Le développement durable est un concept fondateur duquel découlent l'approche par écosystème et la GIZC. Cependant, l'approche par écosystème propose plutôt une entrée par la composante environnementale du développement durable, visant avant tout la gestion des écosystèmes où l'homme est pris en compte par les impacts qu'il induit sur le milieu. L'objectif est avant tout de préserver le milieu marin. Tandis que la GIZC correspond plutôt à une entrée par la composante humaine du développement durable. Elle vise surtout la gestion des usages. Son objectif est de gérer les conflits d'usages et d'assurer l'équité de l'accès aux ressources. De part son approche centrée sur les activités humaines, la PSM aborde plutôt le développement durable par sa composante humaine comme la GIZC. La PSM est considérée comme un moyen d'aider à développer les principes de la GIZC vers le large. La PSM serait le pendant de la GIZC en mer puisque aujourd'hui, dans la pratique, la GIZC est concentrée à la frange plutôt terrestre du littoral (de Cacqueray, 2011). L'analyse des retours d'expériences de plusieurs projets de PSM a montré qu'il existait des similitudes dans le contexte d'émergence de la PSM (mise en oeuvre d'une politique maritime nationale, de lois relatives à la mer, d'initiatives de planification d'aires marines protégées ou d'éoliennes offshore...), des similitudes dans la mise en oeuvre de la PSM et surtout des similitudes dans les difficultés d'application de la PSM (notamment par rapport à la question des échelles de mise en oeuvre de la PSM). Il existe aussi des applications variées selon les contextes et les objectifs : - La PSM peut être utilisée pour gérer l'espace maritime à l'intérieur d'une aire marine protégée (AMP) comme c'est le cas dans le parc de la grande barrière de corail en Australie - La PSM peut également servir à constituer un réseau cohérent d'AMP (c'est le cas notamment au Royaume-Uni) - Mais la PSM est aussi, plus globalement, un moyen de gérer l'ensemble des usages en mer adoptant alors une approche multi-usages (comme en Belgique) - Enfin, la PSM permet également de gérer des problématiques transfrontalières en mer (comme par exemple le projet Transmasp entre la Belgique et la France ou des projets européens en mer du Nord ou en mer Baltique). Si on s'intéresse plus particulièrement aux perceptions françaises de la PSM, les entretiens réalisés à l'échelle nationale et régionale française ont montré des perceptions françaises spécifiques vis-à-vis de la PSM. La France a tenu à souligner la nécessité d'une planification stratégique maritime avant de développer une planification spatiale maritime. La planification spatiale est alors considérée comme un instrument ou un outil opérationnel de mise en oeuvre de la planification stratégique. La France marque ici sa volonté de ne pas réduire la PSM à du zonage. En effet, les acteurs ont peur, avec cette approche spatiale, d'aboutir à un système figé, à une vision sectorielle et à une appropriation de l'espace maritime public par la désignation d'espaces réservés à certaines pratiques. Ces craintes sont alimentées par l'expérience de la première génération des Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), assimilée à la première expérience française de PSM, qui a abouti à un système de zonage remis aujourd'hui en question pour sa rigidité et qui a surtout été l'objet de beaucoup de réticences de la part des acteurs locaux (Trouillet et al., 2011). Il existe également des crispations autour de la « planification » en elle-même, à mettre probablement en relation avec les premières politiques d'aménagement du territoire développées sur le littoral dès les années 1960 qui sont alors très centralisées, telles que la Mission Racine. Mais cette approche, qui consiste à commencer par identifier des orientations stratégiques montre certaines limites. En effet, le risque est d'aboutir à un décalage entre les engagements stratégiques et la réalité des disponibilités spatiales. C'est ce qui s'est passé, par exemple, dans le cadre de la planification de l'éolien offshore où il a été difficile d'identifier des zones favorables à cette activité pour respecter les engagements stratégiques en terme de production d'énergies marines renouvelables. Cependant, la distinction entre planification stratégique et planification spatiale est tout à fait artificielle puisque si on prend la définition de l'UNESCO la PSM intègre une étape de planification stratégique avant la planification spatiale. La PSM française semble s'orienter vers l'articulation suivante : - une planification stratégique à l'échelle nationale et régionale - une planification des usages à laquelle est associé un objectif de zonage à l'échelle locale au travers des volets mer de Schéma de Cohérence Territoriaux (Scot) ou des plans de gestions des sites Natura 2000 en mer, par exemple. - 44 - · Atlas des activités maritimes L'analyse du terrain a permis quant à elle de mieux connaître les activités maritimes. A partir des informations collectées au cours des entretiens réalisés à l'échelle micro, mais aussi à partir des données cartographiques relatives au domaine maritime collectées à l'échelle des zones d'études et de la bibliographie, des fiches de synthèse par activité ont été réalisées qui constituent un atlas des activités maritimes présentes à l'échelle des espaces d'étude. Sept usages différents ont été identifiés qui structurent ces fiches. Chaque fiche peut décliner une ou plusieurs activités. Ci-après l'exemple de la fiche de synthèse correspondant à l'activité de dragage et de clapage en mer. Fiche de synthèse : Activités de dragage et de clapage des rejets de dragage (de Cacqueray, 2011) - 45 - Ces fiches permettent de synthétiser des informations clés utiles à retenir pour chaque activité maritime dans le cadre d'un processus de PSM appliqué à l'échelle des espaces d'étude prédéfinies. Elles présentent une description de l'activité, son fonctionnement, ses contraintes, des aspects réglementaires. Elles présentent également les informations géographiques relatives à ces activités maritimes (propriétaire, accessibilité). Les données cartographiques qui ont pu être collectées dans le cadre de cette thèse sont représentées aux trois échelles d'analyse (macro, méso et micro). Ce travail a permis de se rendre compte concrètement des difficultés auxquelles seront confrontés les futurs responsables de la PSM en France métropolitaine notamment du fait de la grande hétérogénéité des informations géographiques existantes, et de la difficulté d'accessibilité à ces données du fait de leur éparpillement et de référentiels pas toujours complets, ni totalement opérationnels (Le Tixerant, 2004). Une autre difficulté à laquelle sera confrontée la mise en oeuvre de la PSM réside dans le manque de données relatives au déroulement des activités humaines en mer. Les connaissances des activités maritimes se limitent encore souvent aux zones réglementaires et non aux zones effectives de pratique. Dans le cadre de cette thèse il ne s'agissait pas de créer de nouvelles données, mais d'utiliser uniquement les données existantes. · Acteurs locaux et PsM En analysant les résultats des entretiens, une grille de compatibilité entre activités maritimes a pu être construite afin d'identifier les enjeux de cohabitation. Grille de compatibilité entre activités maritimes à l'échelle du bassin maritime de Lorient, d'après les entretiens (de Cacqueray, M., David, L., 2011) - 46 - Cette grille permet d'identifier les compatibilités « théoriques » entre les activités maritimes (identifiées d'après les entretiens et la bibliographie). En rouge ce sont les activités incompatibles, et plus on va vers la couleur verte plus les activités seront compatibles, jusqu'à pouvoir se développer en synergies. La grille permet également, par les symboles, d'identifier les interactions auxquelles les acteurs de l'espace maritime sont confrontés dans leur quotidien. L'éclair correspond à des conflits avérés, tandis que la double flèche correspond à des conflits latents. Le rond avec un T correspond à des interférences à terre. Afin de mieux mettre en évidence les spécificités de l'espace maritime, les activités sont classées dans la grille de compatibilité en fonction de la dimension de l'espace maritime qu'elles utilisent (sous-sol, fond, colonne d'eau, surface, et air). La grille met en évidence une plus forte intensité des enjeux entre les activités qui utilisent toutes ou presque toutes les dimensions de l'espace maritime (comme par exemple les activités de clapage, d'extraction, de pêche professionnelle, ou la production d'énergie marine renouvelable par l'installation d'éoliennes offshore) comme on peut le voir par la concentration des couleurs et des symboles en haut et à gauche dans la grille de compatibilité. Il s'agit d'une méthode d'analyse des enjeux de cohabitation classique, adaptée à l'échelle micro (bassin maritime de Lorient). Cette grille permet d'aider à analyser les enjeux de cohabitation au niveau spatial. L'analyse des entretiens menés à l'échelle micro et de la grille de compatibilité entre activités, permet de souligner plusieurs freins à la PSM. Un premier frein à la PSM est lié aux difficultés de cohabitation entre activités. Six explications à ces difficultés de cohabitation ont été identifiées : - beaucoup de conflits et de tensions sont fondés sur des perceptions négatives des autres activités. Il s'agit souvent d'a priori négatifs probablement à corréler avec la crainte de la concurrence des autres activités et le manque de confiance dans la stabilité de sa propre activité (comme c'est le cas des pêcheurs professionnels qui se sentent affaiblis économiquement). La mauvaise image que les acteurs se font les uns des autres est surtout liée à leur peur des autres. Par exemple, l'activité d'extraction de granulats marins est une activité souvent mal perçue par les autres usagers. - la crainte est aussi un facteur important dans le déclenchement de conflits par réflexe de protection. Par exemple, les pêcheurs à pied professionnels ou récréatifs, les plongeurs sont inquiets de l'impact des rejets de dragage sur leurs activités Mais c'est aussi la crainte de ne plus avoir d'espace pour pratiquer son activité. - le manque de confiance dans le respect des engagements, ou dans le respect des compétences est un autre frein à la mise en oeuvre de la PSM (comme par exemple le manque de confiance réciproque entre scientifiques et pêcheurs professionnels lors de la définition des périmètres des aires marines protégées). - par ailleurs, ce manque de confiance est aussi alimenté par des problèmes de non respect de la réglementation existante qui favorise aussi des enjeux de cohabitation. Il s'agit, par exemple, des problèmes liés au non respect des règles de priorités pour la navigation, au non respect des limites de vitesse (jet ski), des distances de sécurité (plongée ­ navigation), ou encore le manque de balisages (conchyliculture ­ plaisance). - ce qui rend difficile la cohabitation des activités maritimes c'est aussi le fait que chaque activité possède son ou ses échelles de représentation de l'espace maritime qu'elle fréquente. Certaines ont une échelle de représentation de l'espace maritime très fine (loisirs) tandis que d'autres ont des échelles beaucoup plus larges (transport maritime). Il est donc difficile d'identifier une échelle de PSM où tous les acteurs maritimes se sentent concernés. - enfin, toutes les activités maritimes ne se trouvent pas à égalité dans la mise en oeuvre de la PSM. En effet, certaines, ont une priorité affirmée, qui n'est pas discutable, du fait de leur position stratégique qui les place en dehors de tout processus de concertation (c'est le cas de la défense, et des activités militaires). D'autres ont une priorité implicite souvent liée à leur poids économique (extraction de granulats marins, énergies marines renouvelables). Outre ces problèmes de cohabitation, un autre frein à la PSM que les acteurs soulignent aussi dans le cadre des entretiens relève des limites de la gouvernance. En effet, les résultats mitigés des processus de gouvernance ont rendu certains acteurs plutôt pessimistes et désabusés vis-à-vis des démarches de concertations. Les acteurs rencontrés dans le cadre des entretiens reprochent notamment à l'Etat un autoritarisme excessif en mer, mais aussi parfois une tendance démissionnaire. Effectivement l'Etat semble être dans une position ambiguë puisque d'un côté il renforce sa démarche de décentralisation et sa Réforme Générale des Politiques Publiques ce qui semble souligner une certaine volonté de promouvoir une gestion participative de la mer mais, d'un autre côté, il réaffirme ses prérogatives en mer, sa souveraineté en mer (Moquay, 2005). Ce contexte, qui dépasse largement le cadre de la politique maritime, n'est pas favorable à la mise en oeuvre de la PSM. - 47 - A partir des entretiens menés à l'échelle micro quatre positions types d'acteurs face à la PSM ont été identifiées : - des acteurs qui ne sont « pas convaincus de l'intérêt » de la PSM. Ce type de position repose sur des acteurs qui ne sont pas mobilisés : « ce n'est pas dans nos interrogations quotidiennes ». Ce sont des acteurs qui ont déjà leurs propres réseaux de concertation et ne ressentent pas le besoin d'une autre approche. Ils ne voient pas ce que la PSM peut leur apporter ni à quoi ça sert : « qu'est-ce qu'on cherche à faire avec ce volet mer du SCOT ». Ils estiment qu'il n'y en a pas besoin par ce qu'il n'y a pas de conflits, pas d'enjeux : « tout va bien pour l'instant il n'y a pas besoin d'un volet mer ». Ce sont aussi des acteurs qui manquent de temps : «la superposition des outils signifie aussi multiplication des réunions, on ne peut pas être partout ». - des acteurs « défiants vis-à-vis de l'Etat ». Ce sont des acteurs qui apparaissent plutôt désabusés par la gouvernance. Ils ne croient plus en la concertation. La méthode de concertation de l'Etat est remise en question. Ils disent par exemple : « Soit on impose les choses clairement sans discuter et on nous prend pas pour des idiots en faisant pleins de réunions, soit on fait de vraies réunions de concertation. » (CLPME). Ils soulignent aussi des problèmes de représentativité, et de légitimité, par exemple : « Il y a besoin d'une structure neutre, représentative, légitime et crédible en laquelle les acteurs ont confiance. L'Etat serait le plus neutre vis-à-vis des différentes catégories d'acteurs, seulement ses façons de procéder l'ont discrédité, il est mal perçu par les acteurs qui ne lui font plus confiance. » (Syndicat Mixte) - des acteurs « libertaires ». Cette position est soutenue par des acteurs qui ont peur de la rigidité de la PSM, qui craignent le zonage de l'espace maritime et le durcissement des règles. Par exemple ils diront : « le problème du mot schéma c'est que ça parait fixe », « Le volet mer n'est pas forcément une bonne solution car cela risque de brusquer les métiers entre eux et d'augmenter les tensions quitte à bloquer la situation » - des acteurs « favorables », qui donnent leurs recommandations. Ces acteurs ressentent le besoin d'un cadre institutionnel pour mieux se connaître, pour pouvoir présenter son activité aux autres, ses points de vue, et ses contraintes. Ils disent par exemple : « Cela permet de responsabiliser les acteurs et d'instaurer le dialogue » (FFESSM), « En France le principal souci c'est le manque de communication et de concertation. A Lorient il n'y a pas de système de regroupement des acteurs, ils sont tous dispersés et n'échangent pas ou peu.» · Prospective et PsM La mise en oeuvre de la PSM dépend aussi de la capacité à développer un travail de prospective partagé. Pour travailler sur cette question, des scénarios exploratoires ont été construits (pour explorer des futurs sans a priori sur le point d'arrivée) et contrastés, c'est-à-dire extrêmes (explorant les conséquences de ruptures majeures avec une probabilité faible de se réaliser mais des impacts éventuels importants). Il ne s'agit pas de scénarios normatifs ni à visé réaliste. Les scénarios construits dans le cadre de cette thèse visent à susciter les réactions. L'intérêt de ces scénarios « extrêmes » est d'amorcer un processus de concertation, de servir de base de travail pour aider les acteurs à laisser aller leur imagination. En effet, les entretiens ont montrés la difficulté des acteurs à se projeter dans l'avenir lointain. Les scénarios développés apportent une contribution méthodologique en ce sens. Pour construire ces scénarios l'horizon temporel 2025 à 2040 a été choisi. Les scénarios ont été construits à partir des hypothèses d'évolution du milieu marin collectées lors des entretiens menés à l'échelle micro. L'association de ces différentes évolutions sectorielles a permis d'identifier quatre incertitudes transversales : - Quels sont les équilibres entre activités (dominance ou pas d'une activité sur les autres) ? - Quel est le niveau de protection des milieux naturels marins et littoraux (création d'AMP ou d'autres outils de protection ou pas...) ? - Quelle est la force de la politique Maritime nationale (existence d'une politique maritime forte ou pas...) ? - Quels sont les outils de PSM développés (zonage intégré, politique sectorielle, carte de vocation...) ? Pour chacune de ces incertitudes, quatre hypothèses « extrêmes » d'évolution ont été imaginées. Ces hypothèses ont été associées afin de construire cinq scénarios différents que nous avons intitulés : - la mer aux pêcheurs - la mer : une ressource économique à exploiter - la mer un espace de loisirs, la nature comme espace de jeux - la mer : à protéger à tout prix - la mer au service de la crise énergétique La démarche n'avait pas pour objectif de trouver un scénario idéal, ni de choisir parmi les cinq scénarios développés, ni de multiplier les exemples à l'infini, mais de proposer quelques exemples contrastés susceptibles de servir de base aux acteurs, pour les aider à construire leur propre scénario dans le cadre d'un processus de concertation. Chacun des cinq scénarios est illustré par un récit, décrivant la situation future imaginée, ainsi que par une représentation spatiale sous forme de croquis. Le croquis géographique se situe entre la carte et le schéma et il s'agit d'une simplification de la réalité au-delà de la cartographie, tout en conservant une part de réalisme avec des repères géographiques pour faciliter l'appropriation des scénarios par les acteurs. Un croquis intégrant à la fois - 48 - des repères géographiques et des dessins en 3D a été développé pour rendre cette spatialisation plus explicite. Ci-après l'exemple du scénario 5 qui correspond à « La mer au service de la crise énergétique ». Il est fondé sur des impératifs énergétiques qui favoriseraient une forte politique stratégique de l'Etat en matière de production d'énergies marines renouvelables (EMR), et l'existence d'un Etat régulateur très fort. L'Etat soutiendrait une politique dominante prioritaire pour ces énergies, en revanche il y aurait peu de moyens pour la protection du milieu marin. Ce scénario est fondé sur une réglementation stricte avec des zonages exclusifs. Croquis du Scénario 5, la mer au service de la crise énergétique (de Cacqueray, 2011) - 49 - 4 ­ Conclusions L'objet de recherche de ce doctorat de géographie qui est la PSM est toujours au coeur de l'actualité étant donné la construction toujours en cours de la politique maritime française. Un article publié début décembre 2011 dans le journal Le Marin vient confirmer certains freins au développement de la PSM que les entretiens ont permis de souligner et notamment ceux liés aux limites de la gouvernance. En effet, la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral et, surtout, la déclinaison de la stratégie maritime française semblent avoir des difficultés à se mettre en place, d'abord du fait des difficultés de l'Etat à travailler avec les collectivités territoriales. En effet, la 1ère réunion du conseil maritime de façade nord-atlantique Manche-Ouest qui comprend la Bretagne et les Pays de la Loire (qui doit permettre de décliner la stratégie maritime nationale à l'échelle des façades maritimes) a été boycottée par les départements bretons et le président du conseil régional de Bretagne a fait la politique de la chaise vide. Le conseil régional estime que la conférence régionale de la mer et du littoral qu'il pilote en Bretagne pour une gestion intégrée de la mer et du littoral breton n'est pas suffisamment reconnue par l'Etat (il attendait pour cela la publication d'un décret qui est aujourd'hui sortie, permettant d'officialiser cette conférence dans la déclinaison de la stratégie maritime française). Cette difficulté de coordination entre les initiatives régionales relatives à la gestion de l'espace maritime (notamment les initiatives bretonnes) et la position de l'Etat souverain en mer a été soulignée dans le cadre de cette thèse. Mais la gestion intégrée de la mer et du littoral semble avoir également des difficultés de mise en oeuvre du fait de problématiques de représentativité au sein des organes de concertation puisque ici les pêcheurs n'ont obtenu que quatre places pour 80 personnes. Les professionnels refusent de se faire gérer par des « terriens ». C'est une problématique qui est revenu aussi dans les entretiens. Néanmoins il semble que si la PSM est perçue comme un moyen d'étendre en mer les principes de la GIZC, la PSM représente une opportunité pour soutenir la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral en France métropolitaine. Cette thèse est une contribution méthodologique en ce sens. - 50 - Références bibliographiques Commission des communautés européennes COM(2007) 574 final. Conclusion de la consultation sur une politique maritime européenne, 12 p. Commission des communautés européennes COM(2007) 575 final. Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne. 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"the importance of marine cadaster for turquey" Clergeot P et Mazuyer : rôle des géomètres expert et portail géofoncier . trouillet B., Guineberteau t., Cacqueray (de) M. et Rochette J. « Planning the sea : the French experience » - 55 - - 56 - - 57 - - 58 - - 59 - - 60 - - 61 - - 62 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS PROSPECTIVE DE GESTION DU DOMAINE PUBLIC MARITIME ET CADASTRE MARIN* Pierre Boissery Expert-littoral à l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse Délégué général de l'International center for research on environmental issues-ICREI (www.icrei.org) Max Falque La gestion de l'espace littoral est devenue au cours de ces dernières années un sujet des plus mobilisateurs que les réglementations internationales, européennes et nationales concourent à résoudre. Parmi les enjeux, les activités sur le domaine public maritime apparaissent comme une priorité. Quelle gestion faudrait-il envisager ? Aujourd'hui plusieurs pays s'attachent à établir un "cadastre marin" tridimensionnel afin de définir des quasi droits de propriété permettant de mieux identifier les responsables. LE CONTEXTE On se proposait au départ de conduire une recherche bibliographique au niveau international pour découvrir des modalités nouvelles en matière de propriété et de gestion du domaine public maritime (DPM). Les résultats furent assez décevants dans la mesure où la plupart des pays ont adopté un régime de maîtrise et de gestion du DPM sensiblement analogue à celui de la France tel que réglementé par l'ordonnance de Colbert définissant les limites du DPM et lui conférant le caractère de propriété publique. Pour autant ce régime apparaît ne pas répondre aux pressions économiques, environnementales et sociales qui s'exercent sur le littoral non seulement sur la partie terrestre (1) mais de plus en plus sur la frange immergée. L'analyse contemporaine des droits propriétés et la théorie des choix publics permettent d'envisager des institutions plus efficaces et mieux adaptées aux nouvelles conditions. Certaines expériences ouvrent la voie à de nouvelles institutions de gestion mais l'essentiel de la découverte porte sur l'établissement d'un cadastre marin, préalable indispensable à une bonne gestion de l'espace marin, dont le DPM. En définitive, si le cadastre terrestre a, depuis la plus haute antiquité, permis la gestion économique et le plus souvent pacifique de l'espace, il paraît opportun de le prolonger dans l'espace marin. Cette constatation de bon sens commence à peine à être prise en considération et à connaître un début de mise en oeuvre dans quelques pays (2). * Cet article est le fruit d'une recherche bibliographique confiée à l'ICREI par l'Agence de l'Eau RMC en 2008. 1. Cf. les très nombreuses publications concernant la Gestion Intégrées des Zones Littorales, plus connues sous le sigle ICZM, International Coastal Zones Management. 2. Ce concept est à notre connaissance ignoré en France non seule- I. LA RÉALITÉ DES DROITS DE PROPRIÉTÉ SUR LE DPM Le schéma ci-joint met en évidence que, dans les faits, le DPM est largement privatisé dans la mesure où les multiples réglementations et autorisations ont progressivement conféré des droits plus ou moins permanents à une multitude d'ayants droit. La propriété publique, telle que conçue au cours des siècles précédents et formalisée par Colbert, est devenue une fiction largement incapable de maîtriser les pressions économiques, fruits de la démographie et des évolutions technologiques. On pourrait même avancer que la propriété publique sur le DPM est, dans certaines zones littorales méditerranéennes, résiduelle. Le schéma ci-dessous illustre la multiplicité des réglementations et usages sur le littoral, trop souvent difficiles à coordonner (3). Représentation des réglementations thématiques (voir schéma n°1 page suivante) II. LES DROITS PROPRIÉTÉ : UNE RÉALITÉ COMPLEXE Le schéma n°2 (page suivante) met en évidence à la fois les différents droits de propriété et leurs utilisations potentielles par les groupes sociaux. À l'origine et à l'état de nature, l'espèce humaine a connu un régime de libre accès de tous à toutes les ressources dans le cadre d'une économie de cueillette, de chasse et de pêche. Or cette absence de droits propriété sur l'espace ne peut qu'aboutir à la ruine environnementale et ment par les organismes publics responsables du milieu marin mais aussi par l'Ordre national des géomètres experts, membre de la Fédération internationale des géomètres experts (FIG) qui précisément a consacré plusieurs congrès à ce thème. 3. P. Boissery in Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Falque et Lamotte, Bruylant 2003. Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 7 - 63 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Espace littoral de gestion associée - Un exemple type descriptif (schéma n°1) à la multiplication des conflits dès lors que se manifestent des pressions démographiques et économiques (4). Typologie conventionnelle des droits de propriété (5) Dès l'invention de l'agriculture et de l'élevage vers 12 000 ans av. J.-C. est apparue la nécessité d'exclure ceux qui ne participaient pas à la mise en valeur au profit du groupe (famille, tribu). La propriété est donc devenue commune et a été concrétisée par la définition des espaces sous la forme physique d'obstacles (clôtures) puis, quelques milliers d'années plus tard, sous forme immatérielle (cadastre, contrats, conventions). Parallèlement se met en place la propriété publique qui correspond à la possession par une administration représentant le public en général, ce qui suppose une organisation sociale et politique élaborée. Légende Avertissement: lorsqu'il est indiqué « aucune réglementation », ou « plongée interdite », il faut comprendre que l'espace littoral protégé indique que, sur telle ou telle zone, aucune réglementation ne sera nécessaire, ou qu'il conviendra d'interdire la plongée selon les procédures applicables. Ce n'est pas la création de l'espace littoral de gestion associée qui crée elle-même la réglementation. Ville A et ville B : partie terrestre de la zone littorale protégée (intercommunalité) 1. herbier dégradé : aucune réglementation 2. zone à coralligène : plongée autorisée - mouillage sur corps mort 3. zone de baignade : navigation et plongée interdite 4. chenal d'accès 5. récifs artificiels immergés: ancrage et pêche interdite 6. zone à corraligène très riche: aucun usage autorisé 7. zone à rejets portuaires 8. aquaculture 9. herbier stable : aucune protection 10. herbier très riche: mouillage non destructif 11. zone à rejet urbain: pas de pêches, ni de mouillage 12. caulerpa taxifolia : aucune activité La propriété privée peut être définie comme la possession par un individu ou un groupe d'individus (société) de la quasi-totalité des droits s'exerçant sur un espace, et contrairement aux deux régimes précédents, elle peut être aliénée (6). Ces catégories juridiques anciennes et bien connues ne correspondent pas à la réalité. Par exemple, on trouve toujours des droits privés dans les espaces publics comme on peut l'observer sur le DPM. De même il est illusoire de penser qu'il existe une propriété privée pure et sans contraintes d'intérêt public. Depuis l'origine des sociétés urbaines, le voisinage, les nuisances, la santé et la défense ont imposé des réglementations publiques limitant d'autant les pouvoirs théoriquement absolus du propriétaire privé. Ainsi, dans les faits, tous les régimes de droits propriétés sont mixtes et le DPM n'échappe pas à cette constatation. Le problème consiste donc à définir un « mixte » optimal en termes économiques, sociaux et environnementaux. schéma n°2 Non appropriation / Libre accès Propriété Publique Etat Fédéral International Privée Individuelle Indivision En société Famille Association En commun Local Tribal Communal Propriété mixte Conservatoires d'espaces / servitudes conentionnelles Quotas de pollutions échangeables 4. Voir l'article fondateur de Garrett Hardin « The Tragedy of the Commons » Science, 1968. 5. Voir D. Cole « La complexité du choix d'un régime d'appropriation en matière de protection environnementale » in Les ressources foncières : droits de propriété, économie et environnement, Falque, Lamotte, Saglio, Bruylant, 2007. 6. Autrement dit au-delà de l'usus et du fructus, l'abusus est possible... que les latinistes de cuisine, ignorant du droit romain, traduisent par « abuser » ! 8 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 64 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS La propriété publique présente l'avantage de permettre des économies d'échelle dans la mesure où les espaces couverts peuvent être importants. Elle permet aussi la coordination de la gestion. Ceci est certainement un atout pour le DPM mais aussi pour d'autres activités telles que la circulation aérienne. Pour autant, cette même propriété publique présente des inconvénients. En effet, le gestionnaire public est toujours soumis à des pressions, entraînant souvent une surexploitation des ressources et sacrifiant parfois l'intérêt public aux intérêts particuliers, comme l'a bien démontré la théorie des choix publics. Par ailleurs, pour des raisons pratiques, sinon des considérations idéologiques (7), la puissance publique s'avère trop souvent incapable d'exercer le droit d'exclusion qui permet de protéger une ressource rare contre la pénétration du public ou l'exploitation économique. Cette remarque concerne au premier chef le DPM. exemple la pêche, et non la diversité des biens et services environnementaux. Le Thanet propose une gestion environnementale, notamment par son programme permettant aux habitants d' « adopter » un espace sur le DPM, en quelque sorte une forme atténuée de propriété commune. Une autre possibilité consiste à élargir la compétence des conservatoires d'espaces au DPM. Cela est déjà le cas pour le conservatoire d'espaces littoraux de Californie (9) et d'autres « land trusts » littoraux américains ou encore du National Trust britannique. On assiste par ailleurs sur le plan institutionnel à une décentralisation de l'appropriation du DPM Cela fut le cas aux ÉtatsUnis qui, par la loi de 1972, ont transféré le DPM de l'État fédéral aux différents états littoraux, ou encore tout récemment en Italie, où désormais les régions largement autonomes sont responsables du DPM L'attribution trentenaire et conventionnelle du DPM au Conservatoire du littoral, en prolongement de ses espaces terrestres, ouvre de nouvelles perspectives et confirme le bien-fondé d'une forme d'appropriation quasi privée. Parmi les possibles, on peut envisager que la gestion, sinon la propriété, soit confiée aux collectivités locales littorales (communautés de communes) ou encore à chacun des propriétaires d'espaces littoraux (sur la base du volontariat) sous la tutelle de la collectivité locale compétente (10). Ce qui est certain, c'est que les fonctions de gestion, surveillance et sanctions seront d'autant efficaces qu'elles seront assurées par les ayants droit de proximité directement intéressés par la protection de leur environnement immédiat, le DPM. III. CHOISIR UN NOUVEAU RÉGIME D'APPROPRIATION POUR LE DPM On doit d'abord se poser la question de savoir si aujourd'hui le DPM, malgré son statut de propriété publique, ne serait pas, au moins partiellement, un espace de libre accès, qui, on l'a vu, est la plus mauvaise situation. Donc la priorité serait alors de faire en sorte que le propriétaire public, en l'occurrence l'État, assume ses responsabilités. Pour autant, si la propriété publique s'avère mal adaptée et peu efficace, la propriété privée, sauf exception, apparaît encore moins souhaitable dans la mesure où l'on a affaire à une ressource physiquement limitée et vulnérable; par ailleurs la propriété privée autorise l'aliénation et on imagine mal un marché foncier pour le DPM. Reste alors à imaginer un système de droits de propriété mixtes spécifiques au DPM en s'inspirant des exemples des communautés traditionnelles de pêcheurs tels qu'on les trouve sur le littoral japonais et turc. On peut aussi se référer à des exemples plus récents qui prennent en compte la multiplicité des usages et des acteurs, comme cela est le cas en GrandeBretagne pour le Thanet (8) sur la côte sud-est (Kent). Rappelons que la gestion en ressource commune n'est possible que sous certaines conditions, à savoir que les personnes responsables et les divers groupes concernés doivent accepter le fait que la coopération est préférable à l'affrontement et à la réglementation étatique pour la gestion de la ressource. Les coûts de transaction, c'est-à-dire les dépenses impliquées pour arriver à la coopération, ne doivent pas être trop élevés. Les normes sociales de réciprocité doivent être prédominantes et les groupes ayants droit et d'utilisateurs peu nombreux. Si la théorie de la gestion en propriété commune peut indiquer la voie, il faut reconnaître qu'à ce jour elle a concerné en priorité la gestion d'une seule ressource économique, par 7. L'écologie politique prône l'accès de tous aux espaces de qualité, ce qui revient à créer une situation de libre accès, incompatible avec la protection de milieux fragiles et rares. 8. English Nature, agence quasi publique, a mis sur pied une gestion du littoral y compris le DPM à partir d'une structure associant une centaine d'ayants droit afin de permettre une gestion fondée sur le consensus et auto réglementée. À ce jour les résultats sont prometteurs dans la mesure où ont été surmontées les difficultés de l'action collective. IV. LE CADASTRE MARIN La définition de nouvelles modalités d'appropriation implique la connaissance préalable des droits de propriété des nombreux ayants droit, comme cela a été fait pour l'espace terrestre grâce au cadastre. La connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque parcelle (propriétaire ou ayant droit) est un préalable à la mise en valeur économique, à la paix sociale, à la responsabilisation juridique... et à la perception de l'impôt foncier. Alors que la superposition des droits et des intérêts sur l'espace terrestre est l'exception et non la règle, la situation est l'inverse sur le milieu marin. Par exemple, les concessions d'exploration pétrolière peuvent être superposées aux droits de pêche, aux zones de défense nationale et aux espaces de protection environnementale. Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion efficace et rationnelle de l'environnement marin implique une information fiable, globale et précise. Dès lors, on est confronté au problème complexe de la définition et de la mesure de l'interaction spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. 9. « Le California Coastal Conservancy est un organisme sans pouvoir réglementaire. Il a mis en oeuvre de nombreux projets sur le DPM ou sur des zones adjacentes qui doivent être conformes avec l'intérêt public (Public Trust) et le Conservatoire doit obtenir l'approbation de la State Land Commission ou au moins une déclaration indiquant que le projet ne viole pas le Public Trust » (courriel du 26/08/08 de P. Grenell, ancien directeur général du Conservatoire à M. Falque). 10. Les propriétaires pourraient organiser leur collaboration au sein d'associations syndicales (ASA ou ASL). Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 9 - 65 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Ceci est bien sûr difficile en ce qui concerne le milieu marin pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modification des limites du rivage... Pour autant de nombreuses études et expériences s'avèrent concluantes (11). L'importance des enjeux est bien définie par les géomètres experts canadiens : « Un cadastre maritime multifonctionnel joue un rôle vital dans une stratégie de gestion des océans efficace et intégrée, car il procurerait l'élément unifiant (relation géospatiale) entre tous les différents usagers. Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. Ceci mènerait ultimement à renforcer la confiance de la part de l'industrie et rendrait plus rapide l'exécution d'études d'impact environnemental. Le développement d'un système cadastral multifonctionnel comme base d'une gestion intégrée efficace d'information géospatiale en milieu marin permettrait les prises de décisions intégrées. De tels systèmes cadastraux offriraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements. Un cadastre marin procurerait un inventaire continuellement mis à jour de tous les droits de propriété dans un encadrement commun ainsi qu'un encadrement pour l'enregistrement de toute information sur les ressources. Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les affaires extra-côtières en simplifiant leur administration, en facilitant l'exécution des droits (minimiser les conflits) et en assurant la protection des droits de propriété » (12). Ainsi en matière de protection de la biodiversité il est désormais possible d'établir des « Marine conservation agreements », entre les organisations de protection de l'environnement et les titulaires de droits sur le milieu marin, y compris sous forme d'acquisition de servitudes contractuelles (13). tion purement environnementale. La théorie des biens communaux fournit sur ce point de vue un modèle à reproduire » (V. Inserguet-Brisset, 1994). Cette analyse qui porte sur le foncier terrestre est encore plus pertinente pour l'espace marin. La clarification et la simplification des structures administratives et politiques intervenant sur le DPM s'imposent afin de se conformer au principe fondamental du management, à savoir réunir les fonctions d'autorité et de responsabilité. Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. La pire solution serait le statu quo, c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une réflexion de fonds sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des différents espaces marins en trois dimensions qui le composent. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les difficultés et les coûts. Mais après tout, si le XIXe siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le XXIe siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (15). P. B et M. F. Références bibliographiques Binns A. et al. « Developing the Concept of a Marine Cadastre : an Australian Case Study», Coastal Management News, juillet 2008 Falque M. La politique du littoral aux États-Unis : aménagement touristique et protection de l'environnement, Ministère de l'Urbanisme- SEATM, 1985, 91 p. et annexes Falque M., Lamotte H. (sous la direction de) Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Bruylant, 623 p. 2003 Falque M.., Lamotte H. (sous la direction de) Droits de propriété, économie et environnement : les ressources marines, Dalloz, 501 p. 2002 Falque, Lamotte, Saglio, (sous la direction de), Les ressources foncières : droits de propriété, économie et environnement, Bruylant, 2007, 729 p. FIG Working Week 2008, Stakeholder Analysis on Implementation of Marine Cadastre in Indonesia Inserguet-Brisset V., Propriété publique et environnement, LGDJ, 315 p. 1994 Natural England, Towards a coherent network of Marine Protected Areas Conference, février 2008, 53 p Sutherland M., Marine boundaries delimitation for ocean gouvernance, FIG XXII International Congress, 2002 Sutherland M. FIG -UNB, Report on the outcome of the meeting on Marine cadastre issues US Commission on Ocean Policy, An Ocean Blueprint for the 21st Century, September 2004 nature conservancy lors de la 8e Conférence internationale de l'ICREI, Aix en Provence, juin 2010. 14. D. Cole précise que tout régime de droit de propriété a un coût : coût total = coût d'exclusion + coût de coordination. 15. En effet G. Hardin, à la fin de sa vie, déclarait qu'il aurait dû intituler son article « The tragedy of the open access » au lieu de « The tragedy of the commons ». CONCLUSION La priorité n'est donc pas de multiplier les réglementations et les bonnes intentions pour gérer la propriété publique sur le DPM mais plutôt de réfléchir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir fixé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques (14). « Espérer de la propriété publique un mode de gestion privilégié de l'environnement relevait certainement d'une utopie, compte tenu des lacunes domaniales, elles-mêmes liées à une notion inadaptée. La gestion des espaces publics environnementaux s'apparentera davantage à la politique du moindre mal, si un nouveau concept ne permet pas de lui donner une nouvelle impulsion... Une nouvelle propriété publique environnementale semble donc s'affirmer en terme de patrimoine. Dès lors propriété publique et propriété privée ne s'opposent plus mais sont réconciliées au sein d'un concept plus large, à voca11. Notamment au Canada, en Australie et en Indonésie. La Fédération Internationale de Géomètre est particulièrement active et plusieurs de ses congrès ont été consacrés à ce thème. Aucun représentant français présent à la réunion fondatrice de l'Université du New Brunswick en septembre 2003. 12. Association des arpenteurs de terres du Canada, AATC-ACLS, 2009. 13. Ce mécanisme sera exposé par Jay Udelhoven, chercheur à The 10 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 66 - Aix en Provence August 2011 Property rights on the oceans : a prerequisite to humanity survival1 Max Falque Managing director ICREI Introduction It is ironic that marine resources which are now acknowledged as the future of mankind economic wealth are still to large extent under an open access regime. Imagine that mainland should be managed the same way, that is without: clearly defined and defended property rihgts on land cadastre mapping the boundaries of each piece of land registration of titles by governments But conversely access to land resources managed by politicians and bureaucrats according to everchanging laws and regulations according to special interests. As a matter of fact the emergence of agriculture some 10 000 years ago implied the the progressive invention of property rights which in turn open the path to food and animal production.. This was the begining of civilisation which means taming conflicts over access to resources, economic and demographic growth and ultimately rule of law and individual liberty. Unfortunately this kind of evolution did not happen for the oceans which cover more than 70% of the planet and for good reason since "you cannot fence the ocean". This open access regime worked more or less for centuries though national and international regulations dealt with overexploitation and conflicts especially on the near shore and that numbers of traditional common property regimes managed the resources. However since around the mid XXth century one can observe: over exploitation of the fish stock by industrial fishing location of a great number of infrastructure and competing activities on the near shore 1 Contribution to the Université d'Eté de la Nouvelle Economie 1 - 67 - - a concentration of the population on the coastal zone and corresponding pollution of the sea. As with all resources, scarcity compels to imagine new institution to avoid "the tragedy of the commons" as described by Garrett Hardin "Ruin is the destination toward which all men rush pursuing his own interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all".(1968). Of course regulation is the traditional response to deal with this situation but it is time to imagine efficient management by property rights to cope with the growing economic and environmental pressures on the oceans. This is now possible thanks to new digital technologies which allow identifiing both species and space: Indivitual Transferable Quotas (ITQ) for fish which is a prerequisite to a market Marine cadastre which is a prerequisite for quasi property rights I- Indivitual Transferable Quotas (ITQ) On July 14th 2011 the International Herald Tribune headline on page 14 wrote " EU overhaul would privatize bloc's fisheries" and the same day Le Monde "Brussels proposes a radical reform of fisheries" The idea is simple and some 30 years old. Up to now each EU country is allowed by the EU a quota for each species which in turn is allowed to all registered fishermen.. As a matter of fact the total available catch (TAC) at the European level is set up every year for the fishing season by marine biology scientists but politicians allow extra quota (so called "Christmas Fish") to tame the too often violent fishermen community. So we are exactly in Hardin's "Tragedy of the Commons"2 situation where a publicly held resource is overexploited because all users have an incentive to maximise its use in the short term and eventually the total destruction of the resource. The rational response of fishermen is to use bigger boats to catch the maximun fish during an ever shorter fishing season. The perverse effect of such a regime are numerous: danger of accident for overworked fishermen, over capacity of fishing vessels built with subsidies « The oceans of the world continue to suffer from the survival of the philosophy of the commons.Maritimes nations still respond automatically to the shibboleth of the freedom of the seas. Professing to believe in the inexhaustible resources of the oceans, they bring species after species of fish and whales closr to extinction" 2 2 - 68 - - destructruction of non authorized species difficult official control of catch and corruption competition and confrontation at national and international level This situation prevails worldwide according to the 2009 World Bank's booklet `The sunken billions: the economic justification for fisheries reform" the harvest sector to the global economy is substantially smaller than it could be. Over the three decades the cumulative loss of potential benefits is the order of two trillions. So the idea is to allow each fisherman an individual transferable quota of fish to catch, i.e. a full property right allowing him to fish when and how he wants and possibly selling his ITQ to an other fisherman. If the concept is clear its implementaton is quite tricky. The effective removal of age long open access condition from marine capture fisheries and the institution of secure marine tenures and property rights systems is adifficult task both technical and political reasons.. Moreover this reform would involve the reduction of subsidies that create excess fishing effort and capacity.. Introducing a new governance is a very difficult task since special interests of fishermen association combine with ideology. This is the case in France who demonizes any kind of patrimony of collective good (res nullius) belonging to all. However several countries such as Iceland, overcame this problem. But political will had to fight deeply felt emotions, traditions, practices and political opposition? The long battle fought for the emergence of property rights is now to be foughtt for the oceans. But the alternative to reform, business as usual, is a continued decline in global fish wealth : "Failure to act implies increased risks of fish stock collapse, inceasing political pressure for subsidies and a sector thar rather than being a net contributor to global wealth is an increasing drain on society" ( World Bank 2009). II- The marine cadastre If it is not possible to fence the ocean ....however "Good fences make good neighbors" The concept is new and began to be discussed at the turn of this century especially in Australia , New Zealand,, Indonesia , Canada and the US. 3 - 69 - In France you could not find any reference until I coauthored with Pierre Boissery a short article in octobre 2009 (Annales de la voierie)3. The idea is very simple: in the near shore submerged area growing number of infrastructures and activities are competing for a limited 3 dimensional zone such as pipelines, undersea cables,,ship routes, military protection zones and fields, dock structures, alternative energy facilities (wind, wave, tide,solar....), archeological research areas, aquaculture, oill and gas, usinesses, fishing, artificial reefs, and even fresh water from underground rivers etc. For the time being there is no clear and updated record of these activities and conflicts arise between competing users. - Now what is a marine cadastre for ? It is defined as a document for users and stakeholders to describe, visualise and realise spatial informations in the marine environment. - What is a marine cadastre ? 3 describe the location and spatial extent of rights, reservation and responsabilities, visualize through a three dimensional updated and accurate digital spatial data system In addition Diane Dumashie (FIG) made presentation at the 8th ICREI International Conference in June 2010. Proceedings to be published next fall by Bruylant 4 - 70 - - set up maritime boudaries. Eventually a marine cadastre will provide a simple, reliable and authoritative mean for delineation, management and administration of legally defined offshore boudaries at any scale. One can imagine that implementing a mmarine cadastre is a very difficult task ant up to now a limited number of case studies have been successfully conducted in few countries. What to do do ? The first step is to introduce the very concept and assess its cost and benefit for a given nation. For instance in France, which is a clean slate, ICREI and Agence de l'Eau are setting up a one day seminar in 2012 with some 20 officials and land surveyors to test the idea4 Since we acknowledge the fact that setting a marine cadastre in France (by the way just second to the US for ocean control of EEZ) is costly and difficult, it is wise to check what is the experience of other countries and institutions such as Fédération Internationale des Géomètres-FIG. Conclusion Property rights are the basis for economic development and resource conservation. Of course history tells us that they are also the corner stone for liberty. Extending them to oceans isone of the major task of this century though not an easy one. Beside scientific and technological input it needs also legal and economic imagination which is the motto of ICREI. This seminar will take place in Aix or Marseille with limited money from Agence de l'Eau and with two French speaking keynote speakers belonging to the Association of Canada Land Surveyors and Federal Government which have now a large experience. 4 5 - 71 - ACTUALITÉS Point de vue Territorialiser la mer UN CADASTRE MARIN POUR LE DOMAINE PUBLIC MARITIME tion spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. Ceci est bien sûr di cile pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modi cation des limites du rivage, etc. Ce sujet complexe interpelle de fait de nombreux acteurs. L'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse et l'ICREI avaient ainsi organisé, en 2011, une journée d'échanges techniques autour de cette question. Concrètement, le cadastre marin permet la connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque espace, ce qui ne préjuge pas pour autant d'une privatisation de l'espace marin. Les enjeux et objectifs de ce concept ont bien été mis en avant par l'Association des Arpenteurs des terres du Canada : «Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. De tels systèmes cadastraux o riraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements..... Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les a aires extracôtières en simpli ant leur administration, en Pierre Boissery et Cathy-Anna Valentini-Poirier Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse Max Falque International Center for Research on Environmental Issues (ICREI) De nombreux pays (Australie, Turquie, Etats-Unis ou Canada notamment) ont entrepris la réalisation d'un cadastre marin. En e et, les usages en mer exercent sur les petits fonds côtiers et plus au large (têtes de canyons notamment), une pression forte ou en devenir qu'il convient de maîtriser, a n de répondre aux objectifs xés par les directives européennes portant sur la préservation et la gestion du littoral et de la mer (DCE, DCSMM, etc.). L'élaboration d'un cadastre marin pourrait être un outil pertinent à l'organisation des usages en mer. On entend par là un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, les responsabilités et les restrictions connus touchant le Domaine Public Maritime (réglementations, titulaires de droits et infrastructures sous-marines). Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion e cace et rationnelle de l'environnement marin implique une information able, globale et précise. Dès lors le problème central est celui de la dé nition et de la mesure de l'interac- 4 En kiosque Le numéro des Cahiers de l'IAU de septembre 2012 est, comme son titre l'indique : Fonciers en partage, consacré au foncier. Sans surprise, les lecteurs d'études foncières y retrouveront quelques connaissances. Des textes courts mais e caces, qui alternent des points de vue de politiques (Cécile Du ot, Emmanuelle Cosse), de praticiens (Anne Bain, Catherine Barbé) et de chercheurs (Sonia Guelton, Joseph Comby, Nicolas Persyn, etc.), pour des thèmes qui vont des politiques foncières aux Pays-Bas aux foncières cotées en passant par la scalité foncière. novembre - décembre 2012 I études foncières n°160 - 72 - ACTUALITÉS facilitant l'exécution des droits (minimiser les con its) et en assurant la protection des droits de propriété ». Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. Il convient de ré échir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits de propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir xé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques. La pire solution serait certainement le statu quo c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une ré exion de fond sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux, sociaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde1. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des innombrables ayant droits sur les di érents espaces marins en trois dimensions. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les di cultés et les coûts. Mais après tout si le 19e siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le 21e siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (G. Hardin, à la n de sa vie, déclarait qu'il aurait du intituler son article « e tragedy of the open access » au lieu de « e tragedy of the commons ») implicitement dé ni par le principe de « Mare liberum » (Grotius, 1609). Retrouvez le rapport de la journée d'avril 2011 sur www.icrei.org 1 - Retrouvez la réunion du dernier colloque de l'ICREI, p.74 Gérer les usages concurrents dans l'environnement océanique du Canada UN CADASTRE MARIN 1 7 6 4 2 5 3 10 1 2 3 4 5 6 7 Énergies renouvelables Aire marine protégée Rebuts océaniques Aquaculture Zone de pêche Ressources pétrolières et gazières Récréation Câbles et oléoducs Patrimoine 8 9 8 9 10 Marine marchande L'abécédaire des institutions du 3ème trimestre 2012, autre revue traitant d'un sujet voisin, est consacré, pour ce numéro 60, au logement social (Logement social, Quel chantier !). Un panorama rapide, avant tout dédié à la vulgarisation, de l'état de la question... qui nous permet de rappeler que c'est Jean-Louis Dumont, député PS de la Meuse, qui succède à ierry Repentin à la tête de l'Union Sociale pour l'Habitat (après l'intérim assuré par Marie-Noëlle Lienemann). études foncières n°160 I novembre - décembre 2012 5 - 73 - INFRASTRUCTURES DE DONNEES SPATIALES AVEC CADASTRE POUR L'ARCTIQUE CANADIEN Plaidoyer en faveur d'un cadastre marin pour aider le Canada à affirmer sa souveraineté dans l'Arctique et permettre la planification intégrée de l'espace marin1 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g.; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. RÉSUMÉ Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais à mesure que de plus en plus d'intervenants utilisent différentes parties du milieu marin, les conflits entre ces intervenants seront plus fréquents. Un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. Le cadastre marin est un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructures de données) (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010). Avec l'intérêt croissant envers les ressources océaniques et la préoccupation grandissante du public à l'égard de l'environnement marin, on reconnaît de plus en plus dans le monde que les États ont besoin de systèmes modernes de gestion du territoire pour permettre la bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. La mise en place d'un cadastre marin dans l'Arctique pourrait être un élément vital et efficace pour démontrer à tous que le Canada édifie les infrastructures de base essentielles pour étayer sa revendication et affirmer sa souveraineté dans cette région. Mots-clés : cadastre, Arctique, registres, infrastructure, gestion. 1. INTRODUCTION Le 7 novembre 2003, le Canada a ratifié l'UNCLOS et, depuis, recueille des données pour exposer à grands traits la gamme des droits souverains que le pays peut exercer. Il a jusqu'à la fin de 2013 pour déposer sa soumission devant la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies2. La présentation au titre de l'UNCLOS aura lieu l'an prochain (2013). Avec 1 2 Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas le Ministère des ressources naturelles Canada Selon l'article 4 de l'annexe II de l'UNCLOS, un État côtier dispose de 10 ans à partir de la date d'entrée en vigueur de l'UNCLOS pour déposer une soumission relative aux limites extérieures de son plateau continental qui dépasse 200 milles marins. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 1/20 - 74 - l'intérêt grandissant pour l'accès aux ressources océaniques et la préoccupation croissante du public concernant l'environnement marin, le territoire agrandi devra être protégé et administré. Avec l'introduction de l'UNCLOS, il est de plus en plus reconnu autour du monde que les États ont besoin de systèmes de gestion des terres modernes pour réaliser une bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais comme de nombreuses activités sont pratiquées dans le milieu océanique, les conflits entre les intervenants seront plus fréquents. La croissance des activités humaines dans l'espace océanique requiert une approche intégrée pour trouver un équilibre entre les usages concurrents. Avec l'avènement de l'Infrastructure de données spatiales (IDS) comme outil pour aider à coordonner l'accès aux données spatiales des diverses compétences, un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. 2. VERS UNE STRATÉGIE FÉDÉRALE POUR UN CADASTRE MARIN Il est de plus en plus reconnu qu'un cadastre polyvalent couvrant l'espace océanique pourrait devenir un élément central d'un système de gestion intégrée. De nombreux ministères et organismes fédéraux ont des responsabilités dans la zone extracôtière3. Ils ont exprimé le besoin d'un tel système, mais le gouvernement fédéral n'a pas un plan stratégique cohésif en place pour répondre à ce besoin. La Direction de l'Arpenteur Général (DAG, RNCan) dirige aussi ­ en partenariat avec Pêches et Océans Canada (MPO) ­ une étude sur le besoin d'un cadastre marin pour la zone extracôtière du Canada. 2.1 Comment la mise en place d'un cadastre marin pour l'Arctique s'harmoniserait-il avec l'orientation stratégique du gouvernement? Le Premier ministre Harper a fait la déclaration suivante : « Quand il s'agit de défendre notre souveraineté dans l'Arctique, le Canada a un choix : soit l'exercer, soit la perdre. »4 Le gouvernement du Canada s'est déclaré ouvertement en faveur de l'utilisation de l'Arctique en 3 De nombreux ministères fédéraux peuvent être mandatés pour gérer ou administrer certains des droits associés à notre milieu marin. Par exemple : Par le biais de la Direction de l'arpenteur général, le rôle de RNCan dans la zone extracôtière consiste à établir des normes et à gérer les arpentages pour le développement sur les Terres du Canada. RNCan partage la responsabilité administrative des hydrocarbures et des minéraux avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). AADNC (Direction du pétrole et du gaz du Nord et Direction des ressources minérales) administre les hydrocarbures et les minéraux au nord d'une ligne de démarcation des régions de compétence des deux ministères, et RNCan (Secteur de l'Énergie et Secteur de la politique minérale) au sud de cette ligne. En vertu de la Partie 2 (article 29) de la Loi sur les océans, le MPO a le mandat suivant : « ...dirige et favorise l'élaboration et la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins des eaux faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains ». Annonce de nouveaux navires de patrouille extracôtiers pour l'Arctique, 9 juillet 2007, Esquimalt (Colombie-Britannique). 4 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 2/20 - 75 - raison de son rôle central dans l'établissement de l'identité du pays en tant que nation nordique et de l'énorme potentiel que cette région représente pour l'avenir du Canada. Un extrait du Discours du Trône prononcé le 3 juin 2011 énonce l'engagement du gouvernement du Canada envers l'Arctique : « Notre gouvernement a fait du Nord une pierre angulaire de son programme. Au-delà des paroles, notre présence et nos gestes expriment de la manière la plus puissante notre souveraineté dans le Nord. Notre gouvernement continuera de faire preuve de leadership pour la gestion des terres et des eaux du Nord. » Afin d'appuyer la Stratégie pour le Nord du gouvernement du Canada, et conformément à la Loi sur l'arpentage des terres du Canada, RNCan est responsable du système d'arpentage qui soutient tous les régimes fonciers et de gestion des terres dans la zone extracôtière du Canada5. La Direction de l'arpenteur général (de RNCan) a pour mandat de gérer les programmes d'arpentage des propriétés et des frontières pour le gouvernement du Canada afin d'assurer que le Canada a la certitude requise à l'égard de ses frontières, ce qui lui permet de réduire les risques et les obstacles au développement économique et social, d'exercer sa souveraineté et de protéger la valeur économique de son territoire et de ses ressources naturelles6. RNCan a identifié quatre priorités stratégiques clés (2012­2015), dont Réaliser le potentiel de nos ressources naturelles par une mise en valeur responsable consiste en des contributions à la Stratégie pour le Nord par le biais de la géocartographie de l'énergie et des minéraux (GEM) et du soutien de la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, et d'outils de SIG et de prise de décision pour la planification de l'utilisation des terres (p. ex. Nord), qui sont respectivement une mesure à court terme et une politique à long terme déjà appliquée7. 2.2 Définition de cadastre marin La nécessité de bâtir un cadastre marin polyvalent est fermement ancrée dans le besoin d'administrer et de faire preuve de leadership dans la gestion des terres et des eaux du Nord. Mais, en fait, qu'est-ce qu'un cadastre marin? La plupart des gens peuvent avoir de la difficulté à comprendre ce concept. Sur terre, le « cadastre » fait référence à la description géométrique (taille et emplacement) de parcelles liée à des registres différents décrivant la nature des intérêts et la propriété ou le 5 Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(1), Le ministre est chargé de l'administration, de la direction et du contrôle des arpentages prévus par la présente loi. Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(2), L'arpenteur général, sous réserve des instructions du ministre, a la conduite des arpentages prévus par la présente loi et la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs à ces arpentages. 7 6 RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités (ébauche de document interne). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 3/20 - 76 - contrôle de ces intérêts, et même la valeur des parcelles et leurs améliorations (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)8. En ce qui concerne la zone extracôtière, l'expression « cadastre marin » peut être comprise par les arpenteurs, mais elle est difficile à saisir à l'extérieur de la profession. Le cadastre marin peut être vu comme un casse-tête où différentes composantes portant sur les droits, les restrictions et les responsabilités de diverses administrations ont été réunies de manière organisée. Une compréhension stricte du terme « cadastre » peut ne pas être applicable. Mais les limites maritimes, comme celles décrivant les concessions de pétrole et de gaz, les baux aquacoles, les zones de protection marine (ZPM), les sites d'immersion en mer, etc., pourraient être considérées comme une extension du système cadastral terrestre. Dans cet esprit, un cadastre marin (tel qu'illustré à la figure 1) peut être défini comme étant « un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructure de données) » (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)9. Figure 1. Le concept du cadastre marin : Gestion des usages concurrents dans les océans 8 Calderbank, B., et al. 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Cette définition de cadastre est considérée comme étant encore basée sur un paradigme d'administration des terres relativement étroit centré sur l'enregistrement foncier et l'arpentage et la cartographie cadastraux. La Fédération internationale des géomètres (FIG) a développé une vision de ce que seront les systèmes cadastraux en 2014 : « Cadastre 2014 est un inventaire public, arrangé de manière méthodique, de données concernant les propriétés au sein d'un certain pays ou district, basé sur un relevé de leurs limites. » Kaufmann, J., et Steudler, D. (1998). Cadastre 2014 - Vision pour un système cadastral dans le futur. Communication et présentation du groupe de travail 7, XXI Congrès FIG, Brighton, juillet 1998. 9 Veuillez prendre note qu'il existe d'autres définitions (NDT: traduites ci-dessous) de cadastre marin, de même substance que celle ci-dessus. Par exemple : Robertson définit le cadastre marin comme un système permettant l'enregistrement, la gestion spatiale et la définition physique des limites des droits et des intérêts maritimes par rapport aux limites d'autres droits et intérêts voisins ou sous-jacents (Robertson et al. 1999, The Marine Resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie). Nichols définit le cadastre marin comme un système d'information marine, englobant la nature et l'étendue spatiale des intérêts et des droits de propriété, concernant la propriété de divers droits et responsabilités dans le territoire de compétence marin (Nichols et al. 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 4/20 - 77 - Source : DAG, SST Tel que défini, le concept de cadastre marin informe la planification de l'utilisation des terres qui, par définition, requiert des parcelles. Les notions de zonage (pour réduire les externalités négatives entre les activités marines non compatibles), du groupement (pour réglementer l'accès public et d'urgence, et l'esthétique) et des considérations d'ordre environnemental (pour limiter la pollution marine et protéger l'habitat du poisson), etc., sont toutes mises en relief dans ce concept de cadastre marin. Un tel système de registres intégré est indispensable pour soutenir la bonne gouvernance et l'intendance des terres et des eaux du Nord. 2.3 Le cadastre marin : élément essentiel pour la planification de l'utilisation des terres et le développement économique Comme l'indique la figure 2 (aménagement des terres), les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de l'information requise par les entrepreneurs privés, les propriétaires fonciers et les autorités publiques pour assurer que les bénéfices soient maximisés et que les coûts (économiques, sociaux et environnementaux) soient minimisés. Les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de la structure de gouvernance car : - ils constituent le fondement des régimes fonciers; - ils sont essentiels pour un développement ordonné; - ils assurent la sécurité requise pour réaliser des investissements. Les systèmes cadastraux sont un pilier du développement économique au Canada. Les levés cadastraux soutiennent le développement économique par l'entremise de taxes d'améliorations locales et de taxes professionnelles, de permis, de lotissements résidentiels et commerciaux, etc. Leur objectif préliminaire consiste à établir des lignes de démarcation sur le terrain. Un deuxième objectif consiste à établir des parcelles sur le terrain. L'objectif final consiste alors à favoriser une utilisation des terres économiquement viable et durable10. 10 Ballantyne et al. (2010, p. 7-8) ont établi un lien entre parcelles, tenure et développement économique par le biais de quatre questions posées dans les levés cadastraux : - Qui possède le droit (personne, famille, entreprise)? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 5/20 - 78 - Figure 2. Les systèmes de cadastre Source : AATC Aucun système cadastral complet n'est utilisé dans la zone extracôtière du Canada11. Mais de par la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, le Canada devra établir des régimes et des organes de gestion pour la coopération et la collaboration en appui à la gouvernance des océans. L'élément unificateur nécessaire à ces divers régimes de gestion est la composante géo spatiale élément clé pour un cadastre marin. Choisir de ne rien faire dans le dossier de la gestion des aires océaniques, et se priver de la mise en place d'un cadastre marin n'est pas sans conséquences. Parmi celles-ci, le Canada n'aura pas en place les systèmes appropriés pour soutenir ses prérogatives de gestion intégrée, ce qui entravera lourdement sa capacité de tirer pleinement profit de l'énorme potentiel économique de son secteur des océans et, par ricochet, provoquera un manque d'investissements qui handicapera la capacité des industries canadiennes de soutenir la concurrence sur le marché mondial du secteur de la technologie marine. 2.4 Défis pour le cadastre marin L'environnement marin est un domaine où l'application de la prévention est requise étant donné que nous savons peu de chose au sujet de la conservation, de la gestion et de l'exploitation des ressources marines afin de protéger ces ressources et de préserver l'environnement marin12. - Quels types de droit existe-t-il (certificat de possession, bail à long terme, bail à court terme, licences, usage coutumier, en fief simple, titre ancestral)? - Combien vaut le droit? Quelle est sa valeur? (l'argent est souvent utilisé pour estimer la valeur, mais les terres ont également une valeur culturelle); - Où les droits s'arrêtent-ils? C'est ICI que le rôle de la parcelle prend tout son sens, pour définir le droit et l'étendue spatiale des droits grâce à des limites. 11 À ce jour, seuls les régimes de gestion du pétrole et du gaz ont officiellement établi une infrastructure de droits de propriété qui contient tous les éléments requis pour étayer la bonne gouvernance (voir les mesures législatives suivantes : Loi fédérale sur les hydrocarbures, Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada - Terre-Neuve, Loi de mise en oeuvre de l'Accord Canada ­ Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, Règlement sur les terres pétrolifères et gazifières du Canada). 12 La prévention, définie dans la Loi sur les océans comme « pécher par excès de prudence », est un principe clé à appliquer dans la gestion des activités dans le secteur des océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 6/20 - 79 - L'application d'un système de cadastre marin dépend de l'existence de facteurs critiques comme hypothèses pour son succès13: Principes pour un cadastre marin (multiples types d'intérêts; participation de nombreux intervenants et de multiples ordres de gouvernement; élément central de toute infrastructure géo spatiale marine; dicté par les droits plutôt que les limites). Un champion (Une autorité doit être établie pour faire avancer le concept. Une telle autorité maintiendrait les enjeux d'un cadastre marin au premier rang des préoccupations de tous les intervenants potentiels). Des mesures législatives comme déclencheur (Des lois, règlements ou politiques pertinents à la gestion d'un système de cadastre marin doivent être localisés afin d'activer le processus de cadastre marin14. L'inclusion d'un système de cadastre marin dans les règlements existants éviterait les longues procédures que nécessitent de nouvelles mesures législatives et le retard dans la mise en place d'un cadastre marin). Une technologie habilitante (Étant donné le besoin de partager divers types de données spatiales détenues par divers intervenants dans un système de cadastre marin, une technologie habilitante demeure un facteur critique pour établir un lien entre les données et les gens. On est venu à un consensus que la nature polyvalente d'un cadastre marin doit être soutenue par le développement d'une Infrastructure de données spatiales [IDS]). Un appui significatif de la part des intervenants (La participation des intervenants est essentielle au succès d'un système de cadastre marin. La collaboration et la coalition avec les principaux acteurs clés, ainsi qu'un partenariat fructueux avec d'autres ordres de gouvernement et l'industrie, sont essentiels pour de nombreuses étapes du processus de cadastre marin). Une solide justification (Un ensemble de raisons doit être élaboré pour justifier le pourquoi de la gouvernance de l'espace marin par le biais d'un système de cadastre marin est nécessaire. Cette justification devrait expliquer ce qu'est un cadastre marin et comment il règlerait les problèmes de gestion de l'espace marin). Un forum/une plateforme de discussion (Une organisation pluri gouvernementale est nécessaire pour communiquer aux intervenants les idées au sujet du cadastre marin). Un conseil consultatif (Un tel conseil favoriserait les relations entre les organisations intéressées, et coordonnerait et intègrerait toute l'information pertinente au domaine marin détenue par divers intervenants. Il superviserait aussi toutes les activités dans le secteur des océans par le biais de la performance de la planification spatiale marine (comme le Conseil consultatif régional pour la mer du Nord [NSRAC] en Europe ou la NOAA aux États-Unis). 2.5 Avantages d'un cadastre marin Des rapports d'ateliers internationaux ont donné des indices et souligné leur importance dans la mise en place d'un cadastre marin (voir par exemple les rapports intitulés Report on the Outcomes of the UNB-FIG Meeting on the Marine Cadastre Issues, Fredericton, N.-B., septembre 2003; Workshop Report on Second Offshore Issues Consultation Workshop, 2003, http://www.aclsaatc.ca/files/english/2nd%20Offshore%20Workshop%202003.pdf; Report to PCGIAP, Kuala Lumpur, mai 2004). 14 13 Le Coastal Services Center de la NOAA des États-Unis est un bon exemple (www.csc.noaa.gov/legislativeatlas). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 7/20 - 80 - Considérés comme un élément central du système de gestion des océans, les avantages d'un cadastre marin peuvent être appréciés par le biais d'une vaste gamme de retombées à différents niveaux, notamment : Niveau légal/institutionnel : Établissement d'un mécanisme pour intégrer les droits, les restrictions et les responsabilités de toutes les parties en un système unique pour les industries et les gouvernements; Besoin de coopération entre les intervenants en raison du chevauchement des droits, restrictions et responsabilités; Capacité des mesures législatives pour gouverner efficacement les activités des intervenants dans l'environnement marin; Délimitation des limites maritimes afin de réduire les divergences qui peuvent nuire aux activités en milieu océanique; Intendance par le biais de l'amélioration de la planification, la prise de décision et la formulation de politiques par les gouvernements. Niveau environnemental : - Mise en oeuvre de mesures de développement durable pour s'attaquer aux problèmes de pollution, de l'appauvrissement des ressources marines et de l'accroissement des menaces posées par l'homme par le biais de nouvelles approches de gestion et de développement multidisciplinaires et variables dans le temps pour les zones marines et côtières; - Évaluations environnementales plus rapides. Niveau socioéconomique : Certitude pour l'industrie Efficience du processus d'approbation pour tous les secteurs, évaluations équitables des zones extracôtières et sécurité de tenure en raison de l'absence de zones économiques mortes, ainsi que de la qualité et de la certitude de l'information sur les limites et les droits; Meilleure compréhension des exigences au titre de l'utilisation, de la gestion et de l'administration des espaces maritimes et des données marines spatiales; Meilleur accès à l'information et possibilité de leadership dans la prestation de services électroniques et l'administration des droits. - Ces avantages montrent que les États côtiers contrecarreraient leur capacité de pleinement exercer leur souveraineté s'ils ne mettent pas en place un système de gestion intégrée des océans. La mise en place d'un tel système est subordonnée à certains facteurs critiques pour assurer son efficacité. Un cadastre marin offrant de tels avantages n'est pas destiné à être un vaste ensemble de données détenu par un organisme ou un ordre de gouvernement. À titre de registre de registres de divers José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 8/20 - 81 - ensembles de données particuliers, il sera intégré virtuellement pour dresser un tableau complet des intérêts extracôtiers au besoin. 2.6 Expérience internationale L'importance du système de gestion des océans a grimpé en flèche autour du monde. Les premiers plans et initiatives vers un système de gestion des océans sont en voie d'être mis en oeuvre pour établir des aires marines protégées. Quelques pays sont passés des travaux de conception, comme il l'a été indiqué dans la section précédente, à la mise en place d'un système de cadastre marin. Aux États-Unis, une expérience a été menée au titre d'un cadastre marin. Pour vérifier l'hypothèse d'un système d'information cadastrale marine, un prototype a été développé dans le sud-est du pays. Ce projet, appelé Ocean Planning Information System (OPIS), englobe les quatre États de la Caroline du Nord, de la Caroline du Sud, de la Géorgie et de la Floride. Ses objectifs sont d'examiner les limites et la précision spatiale et de voir comment ces limites sont utilisées dans les règlements portant sur la zone extracôtière15. À partir de ce projet, les États-Unis ont développé ce qu'ils appellent le Multipurpose Marine Cadastre, a marine information system for the outer continental shelf and state waters16. En Europe de l'Ouest, quatre pays ont terminé la première étape de la mise en oeuvre d'un système de gouvernance marine (Ehler et Douvere, 2007). La Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne, d'une part, et le Royaume-Uni, d'autre part, ont déjà complété les plans préliminaires d'utilisation de la mer du Nord et de la mer d'Irlande respectivement, ainsi que des propositions de zonage pour les aires marines relevant de leur compétence. Dans ces pays, la gestion des utilisations multiples de l'espace marin vise à trouver le juste milieu entre le besoin au titre du développement et la conservation des ressources naturelles. En Australie, les limites maritimes ont été établies; elles sont en ligne par le biais de l'Australian Marine Spatial Information System (AMSIS)17. L'AMSIS est le résultat d'un projet de recherche précédemment développé en collaboration avec l'Université de Melbourne. Il visait à résoudre les ambigüités dans la définition de la zone intertidale. Les enjeux entourant l'utilisation de limites naturelles plutôt que des limites géométriques pour définir les limites juridictionnelles ont été pris en considération, ainsi que l'expansion de l'Infrastructure de données spatiales de l'Australie afin de développer et de soutenir un cadastre marin. Le parc marin de la Grande Barrière de corail est 15 http://www.csc.noaa.gov/opis; http://www.csc.noaa.gov/mbwg/htm/multipurpose.html Au niveau national, le Federal Geographic Data Committee a établi un groupe de travail interministériel sur les limites marines et l'a chargé d'élaborer des normes pour un cadastre marin. Le principal point d'intérêt était le quadrillage pour les terres submergées, comme dans le cas des minéraux et les ressources en pétrole et en gaz naturel. La portée du projet avait été élargie de sorte à inclure la participation d'autres groupes d'intérêt. AMSIS, est un système de cartographie interactive et d'appui à la décision. Il contient plus de 80 couches d'information, notamment sur les limites maritimes, la bathymétrie, les données physiques et environnementales, les intérêts juridiques, les pêches et la navigation maritime. Il contient aussi des données sur l'emplacement des gîtes minéraux extracôtiers. Il a été développé d'après des normes pour soutenir l'interopérabilité et l'intégration avec le portail national des océans et d'autres initiatives en ligne (https://www.ga.gov.au/amsis/index.jsp). 17 16 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 9/20 - 82 - un autre bon exemple d'un système de gestion des océans. Ce parc a été créé en réponse à la nature dynamique de l'environnement marin et de la politique maritime; diverses activités humaines y sont autorisées, et il protège le récif contre les actions dommageables. La pêche y est rigoureusement réglementée et elle est interdite dans les zones les plus fragiles, alors que les navires commerciaux doivent s'en tenir à des routes de navigation précises et définies18. Ces exemples de système de gestion extracôtière assurent que les objectifs de conservation ne sont pas, d'une part, compromis par les activités humaines et, d'autre part, que les conflits entre les utilisateurs de l'espace marin peuvent être réglés équitablement. 2.5 Expérience canadienne Au Canada, des initiatives qui mèneraient à la mise en place d'un cadastre marin ont été lancées au niveau régional sur les côtes Est et Ouest. Quelques initiatives ont été réalisées dans le but d'établir des aires marines protégées et fournir de l'information essentielle aux utilisateurs de l'espace océanique19. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines, un projet réalisé par le Bureau de planification de l'initiative de Gestion intégrée de l'est du plateau néoécossais (GIEPNE) du MPO pour illustrer l'étendue des activités humaines et certaines des limites de gestion liées à ces activités20 (figure 3) constitue l'initiative la plus intéressante au titre d'un système de gestion du milieu marin. Figure 3. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines 18 http://www.gbrmpa.gov.au http://coin.dmsolutions.ca/coinatlantic/; http://www.marinebiodiversity.ca/COINAtlantic/reference/userneeds/COINPacificBenefit%20Analysis030310Final1.pdf/view ; http://www.bcmca.ca COINAtlantic est un projet concerté, tout comme l'était COINPacific. Ils ont été conçus pour faciliter l'accès public à de l'information sur les espaces côtiers et océaniques. La British Columbia Marine Conservation Analysis (BCMCA) est un autre projet concerté visant à fournir de l'information concernant la biodiversité marine et l'activité humaine dans les eaux marines de la Colombie-Britannique. Pour l'initiative du cadastre marin, les discussions au niveau national (AATC, SHC, RNCan) ont constituées un important pas vers l'avant. La GÉOmatique pour des Interventions et des Décisions Éclairées (GEOIDE) a réalisé trois études de cas en étroite relation avec le concept de cadastre marin et liés au Projet de gouvernance des océans et des limites marines (ZPM de la Musquash, Limites administratives du NouveauBrunswick et Ligne administrative entre la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador). Pour consulter La plate-néo-écossaise : atlas des activités humaines, aller à http://www.mar.dfo-mpo.gc.ca/e0009630. 20 19 Établi par la Division de la gestion côtière et des océans, Direction des océans et de l'habitat, MPO (région des Maritimes), 2005. Des couches de données de SIG ont été élaborées pour réaliser l'atlas, liant le texte remis avec chaque carte pour mieux faire comprendre les cartes. L'information fournie, qui sera mise à jour au fur et à mesure que de plus amples données deviendront disponibles, sera utile aux gestionnaires, aux utilisateurs de l'océan et aux autres parties concernées. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 10/20 - 83 - Source : MPO, La plate-forme Néo-Écossaise : atlas des activités humaines, 2005 Cette carte donne une idée des principales limites (droits) à contenir dans un cadastre marin. Elle illustre des données sur la région des Maritimes. Celle-ci comprend les eaux de la plate-forme Néo-Écossaise et du talus adjacent dans toute la zone économique exclusive (ZEE) canadienne de 200 milles marins, ainsi que la baie de Fundy et les parties canadiennes du golfe du Maine et du banc Georges. Les principales limites illustrées sont les suivantes : - la limite régionale, qui comprend la frontière internationale et la limite de la ZEE; - la division entre la région des Maritimes du MPO et celles de Terre-Neuve et du Golfe; - la limite est de la zone d'application de l'initiative de Gestion intégrée de l'est de la plateforme Néo-Écossaise (GIEPNE). La question de la gestion extracôtière est abordée dans le cadre de ce projet par l'entremise de la gestion d'activités humaines multiples comme thème majeur. Le Canada a démontré son expertise pour ce qui est d'ouvrir la voie vers la gestion intégrée des océans management si tous les intervenants collaborent. En voici quelques exemples. Le Service hydrographique du Canada (SHC) du MPO21 et RNCan ont financé des recherches par le Département de génie en géomatique de l'Université du Nouveau-Brunswick (UNB) en vue d'acquérir une expertise dans ce domaine. Ce Département universitaire est connu pour sa formation dans le domaine du cadastre marin depuis plusieurs décennies. De nombreux pays (États-Unis, Australie et Malaisie) ont tiré parti des recherches et des connaissances du Canada dans ce domaine dans le cadre de leur processus de mise en place d'un cadastre marin. Le comité des affaires extracôtières de l'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC), auprès duquel le SHC et RNCan étaient représentés par des membres titulaires, a tenu en 2001 et 2003 deux ateliers de consultation sur la question d'un cadastre marin auxquels ont 21 Le SHC participe activement aux levés et aux mesures des voies navigables intérieures du Canada jusqu'à la limite du plateau continental et au-delà, y compris les Grands Lacs et les côtes de l'Atlantique, du Pacifique et de l'Arctique. Les levés hydrographiques mesurent les profondeurs, les entités géographiques, les dangers à la navigation, les entités naturelles et anthropomorphiques aidant à la navigation, les marées, les courants et niveaux de l'eau et, finalement, les caractéristiques du fond marin. Lorsque le SHC effectue des levés hydrographiques, il applique des normes et directives rigoureuses, reconnues à l'échelle internationale. Les données acquises par les hydrographes sont utilisées pour produire des cartes marines et des publications nautiques officielles appuyant une large gamme d'activités maritimes. http://www.charts.gc.ca/about-apropos/index-fra.asp José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 11/20 - 84 - participé des gens des secteurs public et privé. Ces ateliers, qui visaient à tâter l'intérêt des intervenants pour un cadastre marin, ont mis en lumière leur mécontentement relatif au statu quo et leur demande pour d'autres solutions. C'est la raison pour laquelle des représentants du SHC et de l'AATC ont témoigné deux fois devant le Comité permanent des pêches et des océans dans le cadre des audiences sur la question d'un cadastre marin. Ces témoignages visaient à mettre en relief l'importance de cet enjeu et d'obtenir un appui à cet égard. Depuis 2010, RNCan et MPO unissent leurs efforts pour commencer à travailler ensemble en vue d'élaborer une analyse de rentabilisation pour l'engagement de ressources suffisantes afin de mettre en place un cadastre marin national en appui de la bonne gouvernance des ressources (vivantes et inertes) et de l'espace marins22. 3 QUELLE EST L'ÉTAPE SUIVANTE? De l'information spatiale cohérente, précise et actualisée sur toutes les activités doit être mise à la disposition de tous les utilisateurs du milieu marin, ce qui permettra de réduire les contraintes au chapitre du temps et des coûts. Toutefois, pour que cela se matérialise, une infrastructure canadienne de données géo spatiales (ICDG) doit être en place pour étayer la disponibilité et la fiabilité des données spatiales. À cause de la forte demande pour des bases tridimensionnelles de données topographiques et bathymétriques fusionnées, le SHC et RNCan ont travaillé ensemble et ont obtenu que GéoConnexions, une initiative nationale dirigée par RNCan, finance une étude sur l'infrastructure de données spatiales (IDS) avec le cadastre marin pour l'Arctique canadien. 3.1 Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien GéoConnexions a demandé à des experts-conseils de lui fournir une analyse, une évaluation et des recommandations pour modeler un plan stratégique et une feuille de route pour l'IDS de l'Arctique canadien avec le cadastre marin. Ces éléments permettront d'obtenir les connaissances essentielles sur les ressources naturelles et la masse continentale ainsi que les systèmes de gestion nécessaires pour renforcer la sécurité de la population canadienne et l'intendance des ressources naturelles, des terres et de la zone extracôtière dans l'Arctique canadien. À titre de concept, une IDS est une structure visant à bâtir un environnement qui permettra à une vaste gamme d'utilisateurs d'avoir accès à des séries de données spatiales complètes et cohérentes et à les extraire de manière facile et sécuritaire. Cette structure est une hiérarchie intégrée à niveaux multiples d'IDS interconnectées reposant sur des partenariats aux niveaux locaux, provinciaux, nationaux et mondiaux. 22 À cette fin, une petite équipe interministérielle devait tenter de répondre aux questions suivantes : 1. Quels problèmes seront abordés par l'établissement d'un cadastre marin? 2. Quels sont les catalyseurs opérationnels qui mèneront à l'établissement d'un cadastre marin? 3. Qui sont les grands utilisateurs et les facilitateurs? 4. Quels sont les coûts? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 12/20 - 85 - Sur le plan du contenu et en conformité avec l'Organisation hydrographique internationale (OHI), l'IDS de l'Arctique canadien englobera deux types de données disponibles sur le milieu marin et le milieu terrestre, notamment : des données géo spatiales de référence : les données topographiques, géodésiques, cadastrales (les limites administratives et cadastrales) et bathymétriques (la topographie du fond marin). des données thématiques : les données environnementales (les aires de conservation, les habitats marins et l'océanographie), les données sur les ressources naturelles (les courants, les marées et certaines propriétés physiques de l'eau de mer) et les données sur les infrastructures maritimes (p. ex. les épaves, les installations extracôtières, les pipelines et les câbles, les besoins au titre de la sécurité de la navigation et de la protection du milieu marin). Sous la supervision de GéoConnexions, de la DAG et du SHC (de MPO), cette étude a été confiée à Fujitsu Consulting (Canada) Inc., qui élaborera un plan stratégique et une feuille de route pour l'infrastructure de données spatiale pour l'Arctique canadien et le cadastre marin23. Les objectifs de cette étude sont les suivants : Dresser un relevé exhaustif des priorités stratégiques (figure 4) et des initiatives connexes qui pourraient tirer parti d'une IDS afin de mieux comprendre la pertinence et d'orienter l'analyse, la planification stratégique et la planification des mesures. Figure 4. Secteurs prioritaires proposés. Environnement Sûreté Sécurité Souveraineté Développement économique Définir les critères de base de l'état et de la qualité de l'information géo spatiale nécessaire pour soutenir les initiatives dans l'Arctique et déterminer les lacunes. Élaborer la stratégie et la feuille de route nécessaires pour combler ces lacunes et développer une IDS pour l'Arctique, y compris le volet de cadastre marin. 23 Le projet vise à fournir à Ressources naturelles Canada (RNCan) des services d'experts-conseils, à savoir une analyse, une évaluation et des recommandations visant l'élaboration d'un plan stratégique et d'une feuille de route pour l'Infrastructure de données spatiales (IDS) dans l'Arctique canadien et un volet de cadastre marin. Ce plan stratégique et cette feuille de route aideront à définir les priorités, les besoins, les lacunes et les actions nécessaires pour développer l'Infrastructure canadienne de données géospatiales (ICDG) en vue de répondre aux besoins des parties intéressées dans l'Arctique. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 13/20 - 86 -  Identifier des possibilités de projets pilotes pour soutenir et justifier la mise en application à plus grande échelle d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique. Les résultats et les leçons tirées de cette initiative seront réutilisés pour élargir ces initiatives (IDS de l'Arctique, IDS marine, cadastre marin) à l'ensemble du Canada. 3.2 Catalyseurs de l'Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien La gouvernance, la demande en ressources, les changements climatiques et l'intérêt géopolitique ont mis la région circumpolaire dans la mire. Neuf pays, dont le Canada, ont proposé une vision internationale actionnée par une gamme de capacités en matière de technologie, de politique et de partenariat pour faciliter, à l'échelle de l'Arctique, le soutien de la science et de la prise de décision de caractère sociétal 24. Reposant sur la coopération durable entre les organisations nationales de cartographie mandatées, la vision internationale pour l'Arctique vise à offrir un accès à une information spatiale fiable sur l'Arctique afin de faciliter la surveillance et la prise de décision. Le succès de la conservation du milieu naturel et le développement économique comptent parmi les objectifs pour l'échange fructueux de données à référence spatiale, en particulier pour les activités transfrontalières comme la surveillance des changements climatiques, de la pollution et des changements dans la biodiversité de l'Arctique. Qui plus est, les données spatiales peuvent être utilisées comme outil de planification intégrée (par exemple, entre l'industrie pétrolière et gazière, les préoccupations d'ordre environnemental et les sites du patrimoine culturel) permettant d'accroître la rentabilité des efforts de planification. Dans le contexte canadien, une information considérable de nature spatiale/géographique a été générée. L'approche de gestion de la majorité de cette information a été plutôt disparate au sein des différents organismes et programmes. Par conséquent, il est difficile de trouver un environnement commun où cette information diversifiée peut être combinée et analysée. Les défis sur le chemin de la mise en place d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique canadien sont nombreux. Une démarche coopérative aidera à concilier et à respecter de nombreuses priorités (au plan de l'économie, de l'environnement, de la souveraineté, de la sécurité, etc.) d'intervenants multiples et diversifiés (communautés du Nord, Yukon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, industrie, milieu scientifique, gouvernement du Canada, pays membres du Conseil de l'Arctique). C'est pourquoi, le Canada est appeler à affecter des ressources à cette fin pour qu'il puisse contribuer de façon significative à la vision internationale pour l'Arctique. 4 ASSOCIATION DES ARPENTEURS DES TERRES DU CANADA (AATC) 24 Les autres pays sont le Danemark (et les îles Féroé), la Finlande, le Groenland, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis). Pour plus de détails, voir Palmér, O., et al. 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arctic-sdi.org. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 14/20 - 87 - 4.1 Mandat L'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC) est l'organisme national qui délivre aux arpenteurs-géomètres les permis requis pour l'arpentage dans les trois territoires canadiens, les parcs fédéraux et les réserves autochtones, comme à la surface des océans du Canada et sous ceux-ci. Les mesures habilitantes sont la Loi sur l'arpentage des terres du Canada (L.R.C. 1985, ch. L-6), la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.C. 1998, ch. 14), le Règlement sur les arpenteurs des terres du Canada (DORS/99-142) et divers autres lois et règlements fédéraux et territoriaux. Quiconque est titulaire d'un brevet émis par l'AATC est réputé être un arpenteur des terres du Canada (ATC). La plus grande administration, sur le plan de la taille géographique pour les arpenteurs du Canada, est les « terres du Canada » [paragraphe 24(1) de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada - définition de « terres du Canada »], qui couvrent un territoire d'environ 10,9 millions de kilomètres carrés, ou environ sept fois la surface émergée de la province du Québec (figure 5). Environ 60 % des terres du Canada sont couvertes par trois océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 15/20 - 88 - Figure 5. Terres du Canada, DAG, 2011 Le Canada possède le plus long littoral et l'un des plus immenses domaines océaniques du monde. Ses zones maritimes, telles que définies dans la Loi sur les océans, englobent les eaux intérieures, la mer territoriale, la zone économique exclusive et le plateau continental du Canada. Ensemble, elles représentent une stupéfiante superficie de 7,1 millions de kilomètres carrés ou 70 % de la masse terrestre du Canada. L'AATC est une association professionnelle multidisciplinaire autonome à qui incombe la responsabilité de veiller à ce que ses membres possèdent les compétences requises pour effectuer des levés cadastraux ou légaux sur terre ou dans la zone extracôtière. Les membres de l'AATC sont les seuls professionnels légalement autorisés à faire l'arpentage cadastral sur les terres du Canada. L'AATC veille donc à protéger les intérêts du public dans toutes les parties de l'administration des terres du Canada. Les arpenteurs autorisés sont responsables d'établir ou d'ajuster les limites officielles de parcelles de biens aux fins de l'aménagement des terres, du transfert de propriété, de l'enregistrement de propriété, du développement d'infrastructure et d'une multitude d'autres fonctions essentielles à l'administration efficace des terres et des ressources. Le travail des arpenteurs constitue le fondement des droits fonciers au Canada. La définition du domaine exclusif de l'AATC de la pratique de l'arpentage cadastral sur les terres du Canada est la suivante : « Arpentage cadastral ». Arpentage lié : a) soit à la détermination, à l'établissement, au relevé ou à la description d'une ligne de démarcation ou à la position d'une chose par rapport à une telle ligne; b) soit à la production, l'utilisation, la correction, la garde, l'entreposage, la récupération ou l'affichage de renseignements d'ordre spatial délimitant une telle ligne. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 16/20 - 89 - 4.2 L'AATC et la zone extracôtière L'AATC est préoccupée depuis des années que le Canada n'a pas en place un système complet de gestion des droits pour gérer les droits fonciers dans la zone extracôtière. La croissance des activités humaines dans la zone océanique (navigation, pétrole et gaz, oléoducs, aquaculture, énergie renouvelable, etc.) requiert une approche intégrée pour gérer les demandes concurrentes. Pour sa part, l'AATC possède un éventail unique de connaissances spécialisées et de compétences pour l'aider à déterminer les frontières, à gérer le processus des différends frontaliers et des différends portant sur le droit de propriété et à intégrer les données géo spatiales provenant de diverses sources aux fins d'utilisation à différentes fonctions. Ce qui est peut-être plus important encore, l'AATC a un rôle important à jouer au chapitre de la protection du public et de la progression des intérêts de la société afin de gérer adéquatement les biens fonciers réels et matériels qui existent dans les territoires océaniques du Canada. En résumé, même si une priorité est déjà accordée à la prospection des ressources océaniques du Canada ­ et que des activités soient déjà en cours pour mieux les gérer ainsi que les intérêts concurrents qui existent dans ces territoires ­ l'AATC croit que l'intendance de ces ressources et de tous les autres intérêts qui existent dans l'environnement océanique pourrait être plus efficace si un cadastre marin pleinement intégré était développé. 5 CONCLUSION La raison de mettre en place un cadastre marin pour l'Arctique canadien est conforme à l'orientation stratégique du gouvernement du Canada par le biais du leadership dans l'intendance des terres et des eaux du Nord. À titre d'outil décisionnel pour la planification de l'utilisation des terres, et visant à prendre en compte les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable, un cadastre marin dans le contexte de l'IDS pour l'Arctique constituera une composante fondamentale des données spatiales et une couche parmi celles de l'ICDG. Avec les résultats obtenus et les leçons tirées dans l'Arctique canadien, les avantages du cadastre marin ne se matérialiseront pas sans une feuille de route claire du gouvernement du Canada pour la gestion intégrée des territoires océaniques du Canada. Le faire permettra au Canada de revendiquer le leadership sur l'échiquier mondial et de gérer convenablement et avantageusement les intérêts concurrents dans la zone extracôtière. Un cadastre marin dans le Nord s'appuiera sur des données spatiales précises et récentes sur les limites administratives et légales des droits, des restrictions et des responsabilités des intervenants du secteur maritime. Il s'agit maintenant de développer une IDG et de mobiliser la coopération des intervenants pour faciliter l'implantation d'un tel cadastre marin polyvalent dans le Nord. Étant donné que les arpenteurs des terres du Canada sont les professionnels réglementés au fédéral et possèdent les connaissances spécialisées requises dans les systèmes de positionnement José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 17/20 - 90 - spatial et de droits fonciers, l'AATC a un rôle de premier plan à jouer dans le processus d'élaboration et de gestion d'un cadastre marin pour le Canada. L'AATC est disposée à s'associer à la Direction de l'arpenteur général de RNCan et au MPO pour le réaliser. RÉFÉRENCES Balantyne, B., et al. 2010, Arpentages, parcelles et tenure sur les terres du Canada, Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, Edmonton (Alberta). Calderbank, B., et al., 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.R.C., 1985, ch. L-6). Loi sur l'arpentage des terres du Canada. (L.R.C., 1985, ch. L-6). Ministère des Pêches et des Océans, mai 2009, Le rôle du gouvernement canadien dans le secteur des océans, p. 1. Kaufmann, J., et Steudler, D., 1998, Cadastre 2014 - A Vision for a Future Cadastral System, communication et présentation à la séance spécialisée 7, XXI FIG-Congress, Brighton, juillet 1998. Nichols et al., 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424. RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités. Palmér, O., et al., 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arcticsdi.org Robertson et al., 1999, The Marine resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie. Sutherland, M., janvier 2004, Introduction, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 1. Sutherland, M., janvier 2004, Outcomes of the UNB-FIG Meeting on Marine Cadastre Issues in Fredericton in September 2003 by M. Sutherland, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 6. Sutherland, M., janvier 2004, Property rights systems and how they could contribute to the protection of property rights and interests in Canada's offshore area by Jean Gagnon, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 8. Widodo, S., et al., 2002, Marine Cadastre and Spatial Data Infrastructures in Marine Environment, Joint AURISA and Institution of Surveyors Conference, Adelaide, Australie-Méridionale. NOTICES BIOGRAPHIQUES José M'Bala, Ph.D. a récemment joint les rangs de la Direction de l'arpenteur général (DAG) pour diriger l'initiative de cadastre marin, entre autres responsabilités. Il détient un doctorat en géographie de l'Université d'Ottawa, où il est professeur à temps partiel au Département de géographie depuis l'obtention de son diplôme en 2002. Il détient aussi une maîtrise en José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 18/20 - 91 - Aménagement du territoire (planification de l'utilisation des terres) et développement régional de l'Université Laval (Québec). Il est également détenteur d'un diplôme d'ingénieur technicien géomètre topographe de l'Institut du Bâtiment et des Travaux Publics (IBTP-Kinshasa, République démocratique du Congo). Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., M.B.A., est le directeur exécutif, registraire et secrétaire-trésorier de l'Association des arpenteurs des terres du Canada. Il a été inscrit comme : - ingénieur civil en 1979, - arpenteur-géomètre (arpenteur-géomètre du Québec) en 1982 et arpenteur des terres du Canada en 1994. Jean-Claude a obtenu une maîtrise en administration des affaires en 2002. Il a travaillé comme arpenteur dans l'industrie privée pendant 16 ans, puis a été nommé directeur exécutif de l'AATC en 1999. Jean Gagnon, AGC, AGNB, P. Eng., est l'arpenteur général délégué ­ Est à Ressources naturelles Canada. Titulaire d'un B.Sc. ing. de l'Université du Nouveau-Brunswick (1984). Il est membre des associations suivantes : - Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC); - Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick; - Association des ingénieurs et des géoscientifiques du Nouveau-Brunswick. Jean est un ancien président du Comité des affaires extracôtières de l'AATC. Il possède plus de 25 ans d'expérience dans le domaine de l'ingénierie en géomatique, en particulier dans les systèmes et les levés cadastraux. Il a joint les rangs de Ressources naturelles Canada en 1992 à titre de gestionnaire responsable des normes de levé cadastral. Aujourd'hui, à titre d'arpenteur général délégué ­ Est, il est responsable de la supervision des opérations de la Direction de l'arpenteur général au Québec, dans les provinces de l'Atlantique et dans la région de la Capitale nationale. De plus, Jean supervise les activités de modernisation des levés cadastraux sur terres du Canada, et fournit notamment un leadership stratégique vers l'adoption d'un cadastre marin pour le Canada. PERSONNES-RESSOURCES José M'Bala, Ph. D. Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 573 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-0042 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jose.M'Bala@NRCanRNCan.gc.ca José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 19/20 - 92 - Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA Association des arpenteurs des terres du Canada 900, chemin Dynes, bureau 100E Ottawa (Ontario) Canada K2C 3L5 Tél. : 613-723-9200 Téléc. : 613-723-5558 Courriel : jctetreault@aclsaatc.ca Site Web: www.aclsaatc.ca Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Directeur, Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 555 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-4570 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jean.Gagnon@NRCanRNCan.gc.ca Site Web: http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/11159 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 20/20 - 93 - - 94 - - 95 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 Maritime disputes Make law, not war Aug 25th 2012 | from the print edition How to solve spats over sea borders LIKE toddlers scrapping over rubber ducks in a bathtub, countries are again quarrelling about the control of islets in the seas between them. The latest spat has blown up between Japan and China over an uninhabited archipelago. If ownership were to change, it would create a new sea border between the countries. Maritime disputes are unlikely to go away soon. More than half the world's sea borders--imaginary lines where countries meet--remain undrawn. Luckily, not all disputes end up triggering nationalist emotions or worse. Rather, a slow-motion scramble to fill in the gaps pushes on, with highly paid lawyers debating old maps, analysing treaties and thrashing out deals. Once defined by the range of a cannon shot from the shore, sovereignty over coastal waters has since 1982 been guided by the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). Signatories can claim a "territorial sea" up to 12 nautical miles (22km) from their shoreline, inside which they can set laws but not meddle with international shipping (see diagram). Beyond the territorial sea there is a 200-mile "exclusive economic zone" (EEZ), where coastal countries have the sole rights to resources. When two EEZs collide, UNCLOS calls for an equidistant line between the coasts, splitting the shared gulf or strait down the middle. The theory sounds simple, but the practice is complicated: islands, rocks, historic sovereignty and natural resources can bend the line. http://www.economist.com/node/21560849/print Page 1 sur 3 - 96 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 In May the International Court of Justice (ICJ), based in The Hague, began deliberating on a case between Colombia and Nicaragua over a piece of the Caribbean. The Colombians claim to have been given the area in a 1928 treaty which the Nicaraguans say is void--signed on their behalf by American occupiers. The case rests in part on a tiny sandbank named Quitasueño, which, if defined as an "island" by the court, will be Colombian territory. Bangladesh has taken India to court over an oil-rich area in the Bay of Bengal. Claiming a line drawn seaward from its concave coast would be unfair, Bangladesh wants a "nuanced" boundary, accounting for undersea geology and a sandbank. India disagrees, preferring a straight line from the land border. This might block some of Bangladesh's oil claims, but it would set the stage for exploration. That UNCLOS allows for such wrangling is its greatest strength, says Richard Schofield, a borders expert at King's College London. Since it emphasises fairness and historical facts on the ground over dogmatic adherence to geometry, the convention has probably prevented conflict. Lines in the sea, once drawn by big powers, are now subject to reasoned debate. Sometimes, however, governments try to game the process. In a long-running case against Bahrain at the ICJ, Qatar produced 81 historical maps showing local sovereignty over their surrounding sea--which turned out to be elaborate fakes. Not everybody is happy with the set-up. Of the main courts that rule on maritime boundaries--the ICJ, the Permanent Court of Arbitration and the http://www.economist.com/node/21560849/print Page 2 sur 3 - 97 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 International Tribunal for the Law of the Sea--only the ICJ can enforce its decisions (to which the parties have to submit in advance, which Japan refuses to do in its current spat with China). And if a dispute involves overlapping claims, diplomacy will dominate, as is the case in the South China Sea, a hotly disputed space. Yet for the majority of disputes, the courts can provide fair results. It may take decades to finish the job, but a long wait is better than the alternative. In the words of one international lawyer: going to court is always cheaper than going to war. from the print edition | International Copyright © The Economist Newspaper Limited 2013. All rights reserved. Help http://www.economist.com/node/21560849/print Page 3 sur 3 - 98 - African Journal of Agricultural Research Vol. 5(14), pp. 1749-1758, 30 July, 2010 Available online at http://www.academicjournals.org/AJAR ISSN 1991-637X ©2010 Academic Journals Full Length Research Paper The importance of marine cadastre for Turkey Faik Ahmet Sesli* and Gul Uslu Department of Geomatics Engineering, Ondokuz Mayis University, 55139 Samsun, Turkey. Accepted 13 April, 2010 Human's have used the sea for nourishing, getting raw material, advancing technology and providing transportation throughout history. The society have been destroying the eco balance as a result of the manufacturing technologies they use and demolishing many facilities of the future in the long run in an anxiety to earn their keep in the short run. The marine environment, which is the most convenient environment for pollution, has been rapidly losing the feature of being the food store of the people in the future. The pollution of the seas is not only dangerous for the future, but also for today biologically. The pollution goes through food chain and destroys all creatures, including the human beings. The fact that rapid population increase, pollution and annual precipitation average is lower than the average of the world, it requires the usage of the current resources more carefully and taking all necessary precutions against pollution immediately. Since a variety of the activities included in these zones are not renewable and reproducible, it has emerged the necessity to take these zones, that change constantly under control. The limitation and inspection of these various activities and demands have revealed the obligation of a registration. All these reasons explained above have brought the concept of marine cadastre forward in many developed countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. In Turkey, on the other hand, examining the regulation about coastal and marine zones, it is indicated that the seas and the coasts are under the command and austerity of the government and that there would be no personal property in question in these zones. In this study, the concept of marine cadastre in the developed countries has been explained in general terms and examining the activities in the coastal and marine zones in Turkey, a platform related to the condition whether this concept is necessary for Turkey or not has been tried to be built. Key words: Coast, sea, land property, cadastre, marine cadastre. INTRODUCTION Coastal and marine zones have a great importance for countries, regions and the lives and peace of the socities living in these areas. These zones provide social, economic and natural functions that highly contribute to increasing the life standart. Additionally, they are also effective zones for climate movements all over the world (Lau, 2005). Coastal and marine zones are not only natural environments for species that are on the verge of extinction, but they are also the zones in which these species are raised and kept. Water treatment plants are only a few socio-economic usage areas that are served by tourism, commerce, marine aquaculture, communication and mining, coastal and marine zones. The rapidly increasing world population and various demands emerging from this population increase are rapidly destroying the coastal and marine zones, together with the immediate surrounding that are filled with natural wealth. As a result of this, coasts and seas can not be used healthily and in a way to increase the life quality of the society as it should be (Anker et al., 2004). The countries, that are aware of this condition are developing fullscale coast policies in order to present the coasts in the best way for thier people and to protect this zone without destroying the natural habitat. Especially exhibiting the sensitive zones and researching the connection and various statis-tics between these zones are important from the point of protecting bio-variety. The administration and management of such kind of politics and studies can onle be possible through right decision supporting programs. In this context, while spatial data increases the capacity of making the right decision, it also contributes to the sustainable environment. In this context, studies on the International platform that aim various activities and regulations, together with Integrated and *Corresponding author. E-mail: fasesli@omu.edu.tr. - 99 - 1750 Afr. J. Agric. Res. Sustainable Coastal Zone Management are tried to be performed, the Coastal Zone Management being in the first place. Besides all of these, especially in the recent epoch, the concept of Marine Cadastre has been brought to the agenda in coastal and marine zones of many world countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. However the concept of the cadastre around the sea is still uncertain because of institutional issues, various technical and legal problems on coastal and marine zones (Mitchell et al., 2001). Examining the legis-lation about seas and coasts in Turkey, it is indicated that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the command and austerity of the government, there would be no personal property in question in these zones, in other words, these zones can not be suspended. However, since these zones have a variety of activities, an increasing importance and the quality of being nonrenewable and non-reproducible, these zones which change constantly in time have to be brought under control. One has to get the answers to the questions, what is, where, what kind, how much is there? Additionally, the priority among the available rights here and the necessities of according to which legal regulation it would be processed and of defining the positional relationships of all of these according to each other emerge the obligation for a registration for limiting and examining these various demands and acivities. There are legal regulations available for different institutions in the context of governance directed at marine zones. A good governance requires the best analysis of a dense information set. Marine zones have a dense positional data set consisting of sea bottom, sea surface and the coast. Several positional data like a deep decharge system passing through the sea bottom or oil or natural gas pipelines, mining sand zones left for sand ships, secure passage routes and holding zones for oil tankers, fishing zones, protection zones for the sea eco-system are the data which are necessary for a sustainable sea method. Particularly in recent years, special studies have been started aimed at marine cadastre by the International Federation of Surveyors (FIG) (Yomralioglu et al., 2003). In this context, it is obvious that as well as the continental measurements that have been done up today, the marine measurements and records shall be done in the future, too. The cadastre, which constitutes the substructure of social, economic and environmental applications is a necessity today for marine zones as well. Chaining the marine zones as well as the continental zones, defining their rights of usage are not only legal, social and economic necessity, but also necessary for a sustainable environment administration. Since the resources that are greatly demanded for the production and usage of food, commerce, transportation, raw material delivery, etc. and the increase of population are inversely proportional in Turkey, as well as in other countries on earth, the significance of the seas shall be greater in the future. In this study, by examining the activities on the coastal and marine zones in terms of the Marine Cadastre, that creates some serious platforms in developed countries, the concept of Marine Cadastre in developed countries shall be explained in general terms and the platform, concerning whether this concept is necessary for Turkey or not shall be built. THE LEGISLATION CONCERNING COASTS AND SEAS IN TURKEY According to the article 43 of the Constitution Law of Turkish Republic, the coasts are at the disposal of the government. In utilizing from the sea, lake and river coastlines one must take care of first of all the Public Benefit. According to the 2001 date Turkish Civil Law, the places with no property and the goods in the benefit of the public are in no ones landownership and can never be a subject of a private landownership. According to the Coastal Law numbered 3621/3830, the detection of the shore border line is obligatory to be able to make plans and plan's implementation on the coast and shore buffer zone. But unfortunately, the usage out of public benefit is being seen because of the agitated in planning and the detection of shore border line not in the way or at the time it must be done (Sonmez, 2002). According to the valid legislation in Turkey now, some determinations about the zones covered with the general water in the Cadastre studies are also mentioned. The places, convenient for the procurement of the aquaculture in the seas, lakes, dam lakes, rivers and mouths of rivers that are under the command and austerity of the government could be given up on the benefits of the special and corporate people by the ways of allocation or renting. In accordance with the related legislation, after measuring these and determining the numbers of section, square and block, it is registered on the "Fishery and Fishing Net Register". The determination of the cadastral measurements of these zones and sharing owners shall be made in order to develop and support particularly the marine aquaculture in the seas and inland waters (Biyik, 1998). Although the borders of such places are not so sensitively determined, they still have to be reflected on the cadastre. It is estimated that especially the studies of marine aquaculture of today shall be more widespread in the future. That's why the coasts, surrounding the general waters shall be included in the cadastre from place to place (Biyik and Karatas, 2002). FUNDAMENTAL PROBLEMS IN THE USAGE OF THE SEAS AND THE COASTS IN TURKEY Coasts and seas enable various usages for all creatures as a natural resource. The leading of these are; - 100 - Sesli and Uslu 1751 Figure 1. Range of activities and latitudes in Turkey's marine environment. transportation, commerce, industry, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, energy, settlement, the resource of food product and sports activities (Oztan, 1976). These usages carry the principle of economic benefit more. On the other hand, the marine zones is not a system covered only with water. The marine zone has a complicated structure consisting of under sea bottom, sea bottom, underwater and water surface. Each section is used for different pur-poses, the sections are being used by different users and they have different legal regulations. While mining the under sea bottom, sand is drawn off from the sea bottom or while natural gas line is passed, different activities like fishing and tourism could be made on it. The admini-stration of such a complicated structure requires the gathering of the features related to marine zone in the same system. The usages like water transportation, the production of vessels, floating facilities, the resources of energy and raw material, acquiring, proceeding and transmitting aquaculture have added new dimensions to the usages like conventional rest, health, entertainment, recreation and defence of coasts and seas (Korca, 1986). In Turkey, which has a long coastal strip, the reason that the coasts are preferred by various sectors because of natural beauty and cultural and historical values and that these sectors are in a competition environment with each other brings lots of problems herewith. Since sea is a place where waste materials and industrial waste could be drained easily and cheaply as a result of urban consumption and there is the possibility of cheap and easy transportation in marketing the raw materials and it includes the most productive working conditions in terms of climate and other data, it encourages the development of industry in these areas. Industrial wastes pollute the coastal waters in a way to affect the public health, fishery and biological variety (Gulez, 1997). ACTIVITIES ON MARINE ZONES IN TURKEY In Turkey, the activities on the marine zones are generally; transportation, commerce, industry, agriculture, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, Aquaculture, Undersea cables, Oil and Pipelines, Harbours, Navigation, Water Sports, Marinas, etc. (Figure 1). Within the context of this study, especially Aquaculture is mentioned. Aquaculture is a rapidly developing sector in inland waters and seas in Turkey. For example, embracing the Aquaculture, it is seen that Aquaculture carries the purposes of meeting the rapidly increasing demand of aquaculture, preventing the starvation, balanced and healthy diet, decreasing the fishing pressure on natural fish stocks, contribution to the rural improvement, providing employement and foreign currency inflow and supplying the water source with fish. Aquaculture sector is described as the most rapidly growing food sector in the world. By means of aquaculture, a production of approximately 48 million tons is made around the world. The first salmon farm in Turkey was founded during 1970s; sea bass and sea bream enterprise was founded in 1985. According to the values of the year 2004, there are totally 1659 enterprises (1301 in inland waters; 358 in the seas). According - 101 - 1752 Afr. J. Agric. Res. to the data of the year 2003, the aquaculture production in farming is 40217 tons in inland waters and 39726 tons in the seas. The contribution of this value to the national economy is approximately 350 million dollars (Kinacigil and Akyol, 2002). The total annual production has reached to 94.010 tons with the numbers of the year 2004 (Bass: 26297 tons, Bream: 20435 tons). According to the data of the Turkish Statistical Institute (TSI) in 2005, 67% of the farming production of Turkey has been provided from the Aegean region. Black Sea region follows the Aegean region with a share of approximately 10% (12.112 tons). According to the data of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs, there are totally 1413 fish farms in Turkey, including the land and the sea. In the period between 1996 - 2005 that includes 10 years, marine aquaculture reached to 129 thousand tons in 2006 by increasing approximately 250% (TKB, 2007). By 2006, 19.5% of the total aquaculture production of Turkey, which is 662 thousand tons, is produced by farming. With the help of support politics applied on the sector in recent years, the capacity was significantly increased especially in 2006 and 2007 and new busines-ses started investment (Cavdar, 2007). Aquaculture production decreased at the rate of 16,32% in 2008 compared to previous years; 646 thousand tons of aquaculture productions were produced (494 thousand tons for fishery and 152 thousand tons for farming). The amount of aquaculture productions, which had fishing in 2008 was 453 thousand tons by decreasing at the rate of 23,09% compared to the previous year. In 2008, the aquaculture production in the seas and inland waters was approximately 152 thousand tons by increasing at the rate of 8,8% compared to the previous year. In 2008, 43,73% of the aquaculture production was performed in inland waters and 56,27% of it was performed in the seas. Compared to the previous year, the aquaculture production in the seas increased at the rate of 5,92 and 12,75% in the inland waters in 2008 (TUIK, 2009). According to the Five-Year Development Plan prepared by State Planning Organization (SPO), if habits continue in 2023, 1,2 million tons of fish will have to be produced. It is emphasized that 600.000 tons of this production shall be provided by fishing and the rest shall be provided by production. In Turkey, in order to catch the World average, 2 fold fish shall be consumed; in order to catch the EU average, 3 fold fish shall be consumed and for this, at least 1,5 million tons fish shall be produced. It is not possible to get this amount only by fishing in the seas (Ozden, 2006). In this context, the spread and demand of Marine Aquaculture is inevitable. The first institution to be applied in order to found Aquaculture facilities is the Provincial Directorate of Agriculture of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs and one has to apply to the Ministry of Environment and Forestry in order to evaluate the environmental effects of the Project. Environmental Effect Evaluation (EEE) includes the studies to be processed in determining the possible positive or negative effects of the planned projects on the environment, determining and evaluating the chosen place and the technological alternatives of the precautions to be taken to prevent or minimize the negative effects in a way not to destroy the environment and following and controlling the practices of the projects. The followings in the stage after the foundation of Aquaculture facilities are being carried out by the Control Management of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs. However, it takes a long time for enterprisers to start aquaculture in a certain zone because of legal procedures. According to the final declaration of "Aquaculture and Environmental Conscious Workshop", held in zmir on 7th December 2006; Marine aquaculture producers have to take 53 separate actions in 14 separate institutions in order to get per-mission. In order to get only EEE positive report, one has to make averagely two EEE meetings with 18 separate institutions. As a result of these proceedings, the permission period for a fish farm averagely takes three years (Ozden, 2006). In this context, especially governorships demand the determination of convenient locations for fish farms. For the choice of location, spatial (settlement areas, tourism areas, natural and archeological protected areas) and oceanographic (depth of sea, speed and direction of flow, quality of water and structure of sediment) data are required from different institutions. Therefore, spatial data infrastructure is required for gaining and analysing the necessary data from the related institutions in a rapid, accurate and current way. THE CONCEPT OF CADASTRE The proceeding of indicating the limits of immovable goods on the land and the map and determining their legal status and rights is called cadastre. Cadastre is the basis of the land management system which includes a record of the investments on the land. Cadastre generally includes a geometrical definition of the immovable which defines the nature or the control of the investments and property, the development or the value of the parcel and which combines it with other records (Figure 2). Cadastre parcel is the volumetrically limited status of the land which is accepted to have homogeneous relationships or property rights within. In the three dimensional structure of the earth, the parcel includes the up and down usage rights as well as above-ground rights, as it is seen in (Figure 3) (Yomralioglu, 2000). A person, who has a cadastre parcel has the right of property. The usage of this property right is limited with legal legislations. He is the owner of the cadastre parcel, he has responsibilities against the cadastre parcel and he can use his parcel within the limits determined by the laws. For example, the right of a cadastre parcel to use the Sky is limited with construction plans. It has the right of using the Sky as much as it is indicated in the construction - 102 - Sesli and Uslu 1753 plan. In short, it could be said that the land itself is not actually owned, and yet there is a right of using the land in accordance with the societal laws, enforcements and expectations. GENERAL CONCEPTS ABOUT MARINE CADASTRE Examining the legislation related to coastal zones and the seas in Turkey, it is specified that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the com-mand and austerity of the government, that there would be no personal property in question in these zones and in other words, these zones can not be sus-pended. However it is anticipated that since these zones have a variety of activities, an increasing importance and since they are not renewable and reproducible zones, it would be inevitable to move to cadastral proceedings ­ maybe not today but in the near future. In this context, general information concerning this issue is given above. Definition of the Marine Cadastre Due to the complicated and constantly changing nature of the marine zones, there is no definite description of the marine cadastre and its content (Binns et al., 2004). There are different descriptions (Strain et al., 2006; Ng'ang'a et al., 2002; Binns et al., 2004; Fulmer, 2007; Sesli and Colkesen, 2007). According to Robertson et al. (1999), the concept of marine cadastre is defined as "a system that enables the rights and benefits related to the usage of marine zones to be recorded within the boundaries of other neighboring basic rights and benefits, to be managed spatially and described physically". Marine cadastre is received as one of the basic layers of the spatial data infrastructure, related to the marital zones (Rajabifard et al., 2003). However it is emphasized in projects and scientific studies that many administrative, legal and technical problems be overcome in the application of the marine cadastre (Ng'ang'a et al., 2001; Fraser et al., 2003; Binns et al., 2004; Ng'ang'a et al., 2004). Marine cadastre is actually a tool to define, manage and administrate the limits which would legally be described on the marine zones (Rajabifard et al., 2003). It is a system used in defining, recording, spatially managing the rights and benefits on the sea and physically defining their relationships with the neighboring boundaries (OSG Technical Report 9, 1999), according to a different definiton; it is a system of recording to determine the limits of the marine rights and investments, of managing spatially and of determining physically (Robertson et al., 1999) and according to some other definition, it is a Marine Information System that includes the spatial and natural dimension of property rights and investments related to property, together with various Figure 2. The concept of cadastre (Widodo, 2003). Figure 3. A cadastre parcel (Dale and McLaughlin, 1988). - 103 - 1754 Afr. J. Agric. Res. Figure 4. The sequence of the sea and the surrounding (Nichols et al., 2000). rights and responsibilities in the marine administration (Nichols et al., 2000). The cadastre parcel on earth is considered to be 3 dimensional and marine surrounding in the marine cadastre could be considered to be 3 dimensional, as well (Figure 4). The Development of the marine Cadastre and its administration enterprises In 1958, United Nations arranged the first conference (United Nations Convention on the Law of the Sea = UNCLOS I) about marine law in Geneva and 86 participant countries came to an agreement. Accordingly, there is no limitation to coastal waters in the Agreement of Coastal Waters and Adjacent Zone; conversely, defining the basic principles, it was indicated that coastal countries could apply some certain rules on customs, health and financial issues in the 12 miles section adjacent to coastal waters. Additionally innocents passage was protected. According to the article 14/5, in case of the passage of the foreign fisherboats, the coastal governments here would introduce laws to be published in order to prevent these boats from fishing in the coastal waters and in case these boats did not obey the rules, they would be punished. In the Agreement of the Open Sea, the rights of journey, fishing, flight and laying cable or pipe were entitled, provided that the rights of other countries would be respected accordingly. The Agreement of Protecting Fishing and Sea Creature Sources authorized the coastal countries to protect the fishery in the zones adjacent to coastal waters. The fishers of other countries, fishing in these zones had to obey the protection precautions imposed by the coastal country. In case these precautions were not obeyed, the coastal countries had the right to impose scientific sanctions. The fourth article gave the coastal country the right for research and business (200 m depth in the continental shelf and operable depth outside the continental shelf). Since the definition of operable depth depended on the technology of countries to operate the deep seas, it was drawing highly flexible lines. A second agreement (UNCLOS II), in which there never was a continuous consensus on the right of fishing and the limitations of the areal zones, was signed in 1960 (UN, 1982). UNCLOS III was open to signature in Montego Bay of Jamaica on 10th December 1982. More than 150 countries, representing various regions of the world this time, signed this agreement which is the result of the 14year study (UN, 1982). The acceptance of UNCLOS III and the declaration of 200 miles EEZ (Economic special district) for the countries with coasts enabled the constitution of a new draft for the better management of the sea sources. The 5th section, 61st Article of the latest law was about the protection of the living sources and the 62nd Article was about operating these sources; additionally it was emphasized that the coastal countries had to define the fishable amount of the living sources within EEZ and for that, the most convenient scientific methods had to be considered (Collier et al., 2001). In Figure 5, the temporal development related to marine management is shown. The purpose of marine cadastre A natural resource is to provide the management perspective and spread the versatility and benefits of marine cadastre, which would become more definite with other co-partners (for example Coastal Countries Governments, Private Industry and Academical Communities). Additionally, it is to provide an extensive spatial data infrastructure that includes rights, limitations and responsibilities to be evaluated and managed around the sea. By this way the managers shall reach to the best knowledge that exist for the missions or the purposes of management, application and research. The benefits of the marine cadastre The application of marine cadastre enables the managers and technical staff to define, analyse and calculate each square meters of undersea zones. Marine cadastre aims to determine the rights, benefits and responsibilities which come successively and coincide around the sea (Figure 6). This enables the managers, technical staff, as well as other companies, coastal governments, local and regional administrations, private industry and academical communities to reach to the knowledge and the necessary resources directly. Requirements for marine cadastre Marine cadastre should provide an extensive Spatial - 104 - Sesli and Uslu 1755 Figure 5. The development of marine management (Strain et al. 2006). Figure 6. The diagram of the concept of marine cadastre (Sutherland, 2001). - 105 - 1756 Afr. J. Agric. Res. Data Infras-tructure which is necessary for ascertaining and administrating the rights, limitations and responsibilities. Cadastre should actually be extensive and it should include the necessary data in order to determine and evaluate how the values and interactions of these rights, limitations, and responsibilities get with with others around the sea. Considering the legislative framework for the marine cadastre, four basic questions shall be taken into consideration. These are; -What kind of rights are there about the sea? - Which laws do define these rights? - What is the order of priority among these rights? - How is the relationship of these various rights with one another? In fact, every convenient law, available limits around the sea (for example pipelines, undersea cables, artificial limits etc.), limitations, permission or obstacles of military organization may be in interac-tion with each other and they effect the managers to fulfill their res-ponsibilities. Marine cadastre should be dynamic and it should include the following data without any limitations; UTM Grid System (The system in which the cadastre is defined) 1. National baselines 2. Coastal line 3. The limits of the sea bottom 4. Government limits 5. Region limits 6. Administrative limits 7. Coastal waters limits 8. Continental shelf 9. Financial Maps As supportive data layers; -Transmission sand areas -Pipelines -Undersea cables -Artificial limits -Ship routes, anchoring locations, route distribution plans -Depth measurement -Military protection zones and military waste fields -Dock locations and dock structures -Alternative energy areas (for example wind, wave, tide, solar etc.) -Archeological areas -Aquaculture areas -Oil and gas businesses -Alternative energy businesses -Liquid natural gas facilities -Natural life areas of the fishers -Fish farms -Information of the species to be protected/Critical natural environments -Dynamic field management regions -Areas with no descharge fields -Mouths of rivers -Harbours (Transportation-Yacht-Touristic shall be used (Binns et al., 2006). DISCUSSION The necessity of marine cadastre in Turkey Harbours) Turkey, sorrounded by water on its three sides, has a coast with a measurement more than 8.333 km. Turkey, which has a geo-political and geo-strategic significance expands to the countries with coasts to the Black Sea, Middle Asia and Far East by the Turkish Bosphoruses; to Middle East and Northern Africa due to its position in the Eastern Mediterranean, to the Atlantic by Gibraltarian and to the far east by Suez Canal. In Turkey, the local and foreign tourists mostly lean to the coastal sections. The tourism in Turkey is mainly focused on the archeological and historical areas on the Aegean and Mediterranean coasts. In this tourism type, which generally includes the summer season and is therefore called as sea tourism, different usage types have developed as well. Beach regions are important tourism areas for people living in various cities of Turkey and for tourists coming from the western Europe. The most important beaches start from the Aegean coasts and end around Antalya in the Mediterranean. Bodrum, Fethiye, Marmaris, Kuadasi and Alanya are among important holiday locations. The number of foreign tourists reached from 12.8 million to 21.2 million between 2002 and 2005, which has caused Turkey to be among "The Best 10 countries for Foreign Visitors". Another tourism type in Turkey that draws attention is the yacht tourism. The marinas, which are the frequent places for the yachtes in this type of tourism, that is made with yachtes under the name Blue Cruise on the coasts of Aegean and Mediterranean lie along zmir, Altinyunus, Kuadasi, Bodrum, Marmaris, Kemer, etc. For Turkey to come into its own in marine sector on international platform, it has to have harbours suitable for world standarts and technological developments, accomodate itself to the developing transportation and harbour technologies, constitute national and international marine politics, arise its share on external trade transportations, attach importance to the marine tourism, yachting and fishing, provide and develop Harbour and Flag State control mechanism in order to increase its prestige on the international platform. Turkey, where marine activities intensely take place, is on a significant position with its marine geographical position which is effective on international relations. The intensity and variety of the activities on coastal and marine zones in Turkey can clearly be seen with features like the existence of important gas and oil fields on the marine zones, - 106 - 1758 Afr. J. Agric. Res. http://www.isprs.org/commission4/proceedings02/pdfpapers/506.pdf, accessed 20 January 2009.) Ng'ang'a S, Sutherland M, Cockburn S, Nichols S (2004). Toward a 3D marine cadastre in support of good ocean governance: a review of the technical framework requirements, Computers, Environ. Urban Syst., 28: 443-470. Nichols S, Monahan D, Sutherland M (2000). Good Governance of Canada's Offshore and Coastal zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4): 415-424. OSG Technical Report 9 (1999). Office of the Surveyor-General-New Zeland. Ozden O (2006). Akuakültür ve Çevre Birinci Çalitayi Sonuç Bildirgesi, 07 Aralik, 2006, APKEMA Aratirma Salonu, Çankaya, zmir (in Turkish). Oztan Y (1976). 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Widodo S (2003). The Needs for Marine Cadastre and Supports of Spatial Data Infrastructures in Marine Environment-A Case Study, FIG Working Week, Paris, France. - 107 - L'Ordre des Géomètres -Experts et le « cadastre marin » Les géomètres-experts et les géographes se sont toujours préoccupés, de la mise en espace de la terre; et ce, à différentes échelles depuis l'arpentage parcellaire jusqu'à la division des grands espaces nationaux des pays « neufs »comme le Canada, l'Australie, ou les USA. En ce sens, tout espace humanisé ou susceptible de l'être, fait partie de leur champ d'intérêt et relève de leur compétence pour le domaine qui leur est propre. Dans un espace désertique vide d'hommes, les géomètres-experts ne trouvent pas leur place alors que certaines disciplines peuvent s'y développer sans aucun problème : la géologie, la géomorphologie, la géodésie, la climatologie, la topographie etc. Dans les milieux qui perdent leur naturalité, à la suite de la densification progressive des activités humaines, l'activité du géomètre-expert devient progressivement indispensable en positionnant sur le terrain et en représentant sous un mode le plus souvent cartographique, l'appropriation, la gestion, la mise en valeur, l'usage du sol. Aujourd'hui, près des 2/3 de la population mondiale vivent à proximité de la mer, et l'augmentation rapide des échanges commerciaux par voie maritime ne fait que s'accroitre. L'artificialisation des milieux littoraux, l'exploitation et la préservation des espaces marins ne peuvent plus se contenter d'ensembles flous, sources potentielles de conflits internationaux ou générateurs de conflits d'usage et d'appropriation entre citoyens d'un même espace national. Après les continents, une « mise en espace » de la mer et du littoral se révèle donc de plus en plus indispensable tant dans sa dimension planimétrique qu'altimétrique. . En France, pour des raisons historiques qui lui sont propres, la cartographie côtière- vue de la mer et la cartographie marine ont souvent été le fait des administrations civiles ou militaires qui s'occupent du domaine public maritime. Par contre, la cartographie côtière- vue de la terre, n'est que le prolongement des travaux menés sur le continent par l'armée de terre puis par l'IGN sans oublier pour les grandes échelles (supérieures au 1/8000), les services du cadastre. La cartographie réglementaire des communes du littoral reste quand à elle essentiellement du ressort des collectivités territoriales et de l'administration préfectorale. Cette façon de procéder fait ressortir de nombreux problèmes techniques et humains qui doivent être progressivement résolus pour répondre, parfois trop lentement, aux besoins d'une nouvelle gestion des espaces marins et littoraux en pleine mutation. Héritière d'un passé à la fois proche et lointain, l'Administration reste parfois peu encline pour confier les travaux à des professionnels privés, exception faite pour les géomètres-experts, de certains travaux cadastraux ou de réaménagement parcellaire. Des exemples, nous prouvent que cette situation est susceptible de changements. Ainsi pendant l'entre-deux guerres et pour les besoins d'une administration coloniale qui manquait de personnel, des cabinets de géomètres ont souvent été sollicités pour mener à bien d'importants travaux cartographiques à grande ou moyenne échelle dans les colonies ou protectorats en donnant satisfaction comme l'aimait à le rappeler - 108 - le maréchal Lyautey. Ce savoir faire cartographique est toujours resté au sein de la profession et récemment, la mise au point par les géomètres-experts du portail Géofoncier rappelle leur attachement à la cartographie d'aménagement des territoires en y incluant la dimension juridique des limites et des droits attachés aux propriétés, qu'elles soient publiques ou privées. Exerçant une profession qui depuis plusieurs siècles a toujours nécessité des connaissances liées au foncier et à l'aménagement, dans les domaines techniques ,scientifiques, et juridiques, les géomètres-experts utilisent les apports de différentes disciplines pour répondre aux besoins spécifiques d'une problématique où la localisation des objets et la représentation des différents types de limites et de leur précision fait l'objet d'une réflexion scientifique et juridique en s'adaptant à la nature et à la qualité des informations fournies et à leur mise à jour. . Il en sera ainsi pour le cadastre marin et littoral dont la définition proposée par Max Falque couvre un large champ thématique « On appelle cadastre littoral et marin l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants » . Par ailleurs, le portail Géofoncier mis en place par les géomètres-experts pourra servir de support à une expérimentation­terrain. Elle permettra de mieux inventorier la diversité des thèmes et des problèmes qui ne manqueront pas de se poser. François Mazuyer Président du Conseil Supérieur de l'Ordre des Géomètres Experts Pierre Clergeot Président de FIEFl France International pour l'Expertise Foncière - 109 - Le portail Géofoncier La mise en place du cadastre littoral et marin est défini par Max falque comme étant « l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants ». Il nécessite pour sa mise en place l'utilisation d'une plateforme informatique appelé « portail » permettant de visualiser sous la forme de cartes superposables de nombreuses séries de données. Le portail Géofoncier crée par l'Ordre des Géomètres- Experts répond à ce type de besoin .Assimilé à un « guichet unique » de l'information géographique foncière en France métropolitaine et dans les départements d'outre mer, il combine sur un même socle des données référentielles telles que le plan cadastral, des photographies aériennes, des zonages environnementaux aux données à très grande échelle, produites par les géomètres-experts. Adapté aux besoins d'un atelier littoral et marin expérimental, il permettra d'agréger les données provenant des différentes bases de données gouvernementales concernant la mer et le littoral ainsi que tous les zonages établis par les différents services administratifs et les collectivités territoriales. - 110 - 1. Présentation du portail GéoFoncier : Le portail GéoFoncier a été lancé au 40ème Congrès de l'Ordre des Géomètres-Experts le 23 juin 2010 à Marseille. Son ouverture aux géomètres-experts date du 1 er juillet 2010. Il s'agit de la première Infrastructure nationale de Données Spatiales (IDS) mise en place par une profession libérale en France. 1.1) Qu'est-ce que GéoFoncier ? GéoFoncier est une application extranet de type portail cartographique orientée web 2.0. Le terme « GéoFoncier » fait référence à la fois à l'interface de consultation (site internet) et à l'ensemble des bases de données sous-jacentes nécessaires à son fonctionnement, notamment les bases Dossiers et Référentiel Foncier Unifié (RFU). L'ensemble de la plateforme informatique est gérée et maintenue par la société GéoFoncier SAS. 1.1.1) Principe de fonctionnement : Le portail GéoFoncier permet d'accéder à plusieurs entrepôts de données géographiques par la mise en oeuvre de diverses technologies interopérables d'accès aux données : Appels de flux issus de l'API Géoportail (IGN) pour l'affichage de certaines couches du Référentiel à Grande Échelle (RGE) produit et maintenu par l'Institut Géographique National (IGN), Appels de flux normalisés OGC pour l'affichage de couches de données maintenues par les partenaires (par exemple la position des points géodésiques fournis par le Service Géodésie et Nivellement (SGN) de l'IGN), Accès directs aux données dont l'OGE est le détenteur et le gestionnaire : localisants des dossiers et RFU. L'objectif poursuivi par ces différents modes d'accès aux données est de disposer de données constamment à jour, tout en réduisant au minimum les travaux de maintenance et d'intégration des données nouvelles. La plupart des données accessibles dans le portail GéoFoncier sont ainsi maintenues par les différents partenaires de façon totalement transparente pour l'utilisateur. Portail GéoFoncier SI OGE données application = Interface de consultation et interrogation localisants BDP API IGN RFU Dossiers PV de bornage plans de bornage Données OGE Infrastructure GéoFoncier - 111 - Schéma de principe de l'infrastructure GéoFoncier 1.1.2) Un portail novateur : A son ouverture en juillet 2010, GéoFoncier est le seul portail cartographique en ligne à proposer une localisation à la parcelle cadastrale sur l'ensemble du territoire français et à offrir dans le même temps la possibilité de croiser différentes couches de données géoréférencées. GéoFoncier fonctionne sur tous les territoires où l'OGE est présent : France métropolitaine : France continentale et Corse Guyane (statut de DOM) Réunion (statut de DOM) Mayotte (statut de DOM) Guadeloupe (statut de DOM) Martinique (statut de DOM) Saint-Martin (statut de COM depuis 2007) Saint-Barthélemy (statut de COM depuis 2007) GéoFoncier est par ailleurs l'un des premiers portails nationaux à s'appuyer sur l'API Géoportail lancée par l'IGN en juin 2008 pour un accès facilité à certaines couches du RGE. 1.2) Genèse du projet GéoFoncier : L'acte de naissance de GéoFoncier est le 6 éme point de la charte d'engagement des géomètres-experts en faveur du développement et de l'aménagement durable 1 signée entre l'OGE et son ministère de tutelle, le MEEDDAT, le 17 septembre 2008 au cours 39ème congrès national de la profession. Initialement connu sous le vocable « e-Foncier » un prototype du portail GéoFoncier a été testé sur la période 2007-2010 en région Midi-Pyrénées. Cette phase de prototypage a permis d'identifier les attentes des utilisateurs en termes de fonctionnalités et d'accès aux couches de données. Il a également permis de tester la montée en puissance progressive de l'application par le passage d'un niveau départemental à un niveau régional. Le prototype e-Foncier a notamment permis de tester l'intérêt que pourrait susciter un portail tel que GéoFoncier auprès de l'ensemble des partenaires de la profession : collectivités territoriales, notaires, services du cadastre, agents immobiliers... Le retour d'expérience du prototype e-Foncier a permis à l'OGE de rédiger un cahier des charges début 2010. La société Géosignal2 et le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) 3 ont respectivement été retenus pour le développement de l'interface et l'hébergement de la plateforme informatique. En 2011, la société NEOGEO TECHNOLOGIES 4 a été retenue en remplacement de 1 2 http://www.experts-monde-durable.fr/share/OGEcharte.pdf http://www.geosignal.fr/ 3 http://www.brgm.fr/ 4 http://www.neogeo-online.net/ - 112 - Géosignal pour la maintenance applicative de la plateforme GéoFoncier. Depuis 2011 la société SOGEFI 5 assure les missions d'administration technique du portail ainsi que l'assistance aux utilisateurs. 1.3) Articulations entre la version grand public et la version professionnelle : Le portail GéoFoncier s'articule autour de deux interfaces. L'une à accès sécurisé, permet principalement aux géomètres-experts de satisfaire à leurs obligations ordinales de renseignement des métadonnées de leurs interventions foncières, de versement des documents fonciers dématérialisés et des objets RFU. Une autre interface à accès libre est dite « grand public ». Elle permet au citoyen d'accéder à certaines parties des informations des versées par les géomètres-experts. 5 http://www.sogefi-sig.com/ - 113 - Schéma fonctionnel de principe du portail GéoFoncier 1.4) Les partenaires du portail GéoFoncier : La mise en place du portail GéoFoncier s'appuie sur des partenariats conclus avec différentes institutions proches de la profession : - 114 - Association Française pour l'Information GÉOgraphique (AFIGÉO) avec qui une convention de partenariat a été signée en décembre 2008 pour étudier la faisabilité du portail GéoFoncier. Institut National de l'Information Géographique et Forestière (IGN) avec qui une convention de partenariat a été signée le 23 juin 2010 pour notamment permettre l'accès aux données du RGE via les flux de l'API Géoportail. Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) : signature d'une convention le 24 juin 2010 pour notamment obtenir l'accès aux PCI-Vecteur pour lesquels l'OGE est partenaire des conventions de numérisation directement dans GéoFoncier. Association des Maires de France (AMF) : signature d'une charte de partenariat le 31 janvier 2012 pour promouvoir notamment l'accès aux documents d'urbanisme dans GéoFoncier Le portail GéoFoncier est interconnecté avec d'autres portails nationaux tels que le portail CARMEN 6 du Ministère de l'Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL), Ministère de tutelle de L'OGE. 1.5) La SAS Géofoncier : Pour permettre le portage, la gestion et l'exploitation commerciale du portail GéoFoncier, l'OGE a créé en avril 2010 la SAS Géofoncier. Georges Coudert, géomètre-expert honoraire cofondateur du Plan National Numérique en 1992, en est actuellement le président. Le comité de contrôle de la SAS Géofoncier est composé de six géomètres-experts dont trois membres du Conseil Supérieur. Il garantit à la fois la collégialité et la réactivité dans les prises de décision tout en permettant à l'OGE de conserver la maîtrise du projet. 1.6) L'avenir de GéoFoncier : GéoFoncier est appelé à grandir ! De nombreuses couches d'information supplémentaires intéressant la profession ont d'ores et déjà été identifiées : plan cadastral PCI-Vecteur, documents d'urbanisme, zonages environnementaux, risques naturels, modes d'occupation des sols... Puisqu'il s'agit généralement de données « atomisées », c'est aux géomètres-experts qu'il revient de faire « vivre » le portail GéoFoncier en allant prendre des contacts « à la source » nécessaires pour la mise en oeuvre de processus de mutualisation de données. La SAS Géofoncier va mettre très prochainement en oeuvre une cellule chargée de collecter les données et d'étudier leur intégration dans le portail GéoFoncier. Le 5 avril 2011, un niveau d'accès grand public a fait son apparition conformément aux dispositions de la directive INSPIRE7. Le grand public dispose d'un accès limité à certaines couches d'information comprenant notamment les localisants des travaux fonciers réalisés par les géomètres-experts. Au service des géomètres-experts, GéoFoncier propose une API (web-services) permettant la liaison entre les logiciels propres aux structures d'exercice de la profession : versement des dossiers (logiciels de gestion/archivage) et alimentation du Référentiel Foncier Unifié (applicatifs DAO). http://carmen.ecologie.gouv.fr/ Directive européenne N° 2007/2/CE dite INSPIRE : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:0014:FR:PDF 7 6 - 115 - Parallèlement à cette feuille de route, la SAS Géofoncier réfléchit activement à la mise en place d'un modèle économique pour une ouverture progressive du portail GéoFoncier à tous les professionnels du foncier (notaires, agents immobiliers...) via éventuellement un système d'abonnements. Dans un premier temps des versions spécifiques du portail GéoFoncier sont ouvertes gratuitement aux partenaires institutionnels de la profession : DGFiP, IGN et MEDDE notamment ainsi qu'aux établissements d'enseignement. - 116 - Author's personal copy Marine Policy 35 (2011) 324­334 Contents lists available at ScienceDirect Marine Policy journal homepage: www.elsevier.com/locate/marpol Planning the sea: The French experience. Contribution to marine spatial planning perspectives Brice Trouillet a,n, Thierry Guineberteau a, Mathilde de Cacqueray b, Julien Rochette c a ´ ´ LETG Geolittomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Nantes, Chemin de la Censive, BP81227­44312 Nantes Cedex 3, France ´ ´ ´ LETG Geomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Bretagne Occidentale, Place Nicolas Copernic, 29280 Plouzane, France c Iddri, Sciences Po Paris, 27 rue Saint-Guillaume, 75337 Paris Cedex 07, France b a r t i c l e i n f o Article history: Received 17 September 2010 Received in revised form 20 October 2010 Accepted 20 October 2010 Available online 11 November 2010 Keywords: Sea Coastal zone Planning Zoning Policy France a b s t r a c t As marine spatial planning is developing, prompted by the European Union through common principles prescribed in a road map, it is important to disseminate and analyse what has been put forward as the ´ French experience in this field. Hence, the experience of the schemas de mise en valeur de la mer immediately proves to be original in its framework and deeply rooted in French specificities. However, a further analysis of this procedure implemented over several decades highlights the perspectives that would be worth integrating into French and European considerations. This paper thus provides information referring to the SMVM experience, presents an analysis of its results, and attempts to draw lessons from it with regard to recent developments in French marine policy. & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. 1. Introduction In recent years, an increasing number of countries have initiated marine management processes [1­3] although a small number of pioneering experiences (particularly that of the Great Barrier Reef in Australia) date back to the 1970s and remain very specific in different contexts [4­7]. What is now acknowledged as an inevitable process [8,9] has become essential in dealing with the expansion of marine activities [10­14] in terms of intensity and diversity, and with what appears to be a proportional increase in pressure on marine environments. In this context, there are no accounts of the French experience in international reports referring to marine management, or more specifically ``marine spatial planning'' (MSP) [15­17] . Yet France's interest in the marine environment is strong. This is underlined by the following facts: France has 11 Mkm2 of marine space under its jurisdiction (ranking 2nd), of which 58,000 km2 consist of coral reefs and lagoons (10% of the world's total, ranking 4th), and its maritime sector (nearly 500,000 jobs) generates added value amounting to 21.5 billion euros [18]. In recent years, the European Union (EU) has in fact been using incentives to encourage memberstates to adopt a global approach to marine management. The integrated marine policy [19], which includes an action plan and a road map, is probably, to date, the most ambitious community initiative attempting to coordinate the policies applied to a particular space [20]. With a similar aim in mind, the EU's assessment found in its MSP road map [21] differs slightly from the above-mentioned international reports. Indeed, the latter ´ present the schemas de mise en valeur de la mer (SMVM) developed ´ in France as an instance of MSP: ``France introduced the schema de mise en valeur de la mer for the Thau Lagoon in the Mediterranean and the Arcachon Basin in the Atlantic. The scheme focuses on coastal zone development, includes measures such as zoning of activities, and identifies areas for particular maritime uses.'' This claim raises two basic questions: (1) what is the French experience and (2) what lessons could be learnt from this experience? Indeed, no actual assessment has been made, to date, of the French SMVMs, although the tool has existed in this form for nearly 30 years. Yet, if this is an example of MSP, the current European discussion about marine management would do well to take it into account, once the lessons drawn have been teased from their geographical, political, legal, and administrative French specificities. To achieve this, a four-step approach has been used: (1) the general SMVM principles are defined and compared with MSP principles found in the scientific literature, (2) the next step consists of an analysis of the SMVM procedures adopted in France1 in order to assess the practical application of these n Corresponding author. Tel.: + 33 2 40 14 11 56. E-mail address: Brice.Trouillet@univ-nantes.fr (B. Trouillet). 1 Given the great diversity of situations and schemes, the special case of French overseas territories, where the SMVMs are integrated into regional planning 0308-597X/$ - see front matter & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. doi:10.1016/j.marpol.2010.10.012 - 117 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 325 general principles, (3) recent developments in this field in France are then reviewed, and (4) finally, lessons are drawn; these can in turn be included in the general MSP debate. authors generally have to take into account two inter-dependent criteria before drawing up the documents: the physical aspect, which helps define the ``maritime unit'' of the 2. SMVM general principles Since its creation, the SMVM tool has relied on general principles. These must be stated before the SMVM can be assessed as an MSP tool, irrespective of changes made in 2005 (see 4). area under consideration, with boundaries based on prior studies looking at the topography, the oceanography, or the hydrography and the socio-economic aspect, based on the principle that the SMVM must include a coherent set of coastal activities to be regulated; this is to ensure their coexistence and to help protect the coastal zone. 2.1. Origin and scope of the tool In the 1960­1970s, the first planning procedures were developed for regional marine coastlines (Aquitaine, Brittany, etc.) [22]. Alongside this, increasing tensions in coastal zones led public authorities to establish a tool specifically dedicated to the local management of coastal marine spaces under pressure. This resulted in the development ´ of the schemas d'aptitude a l'utilisation de la mer (SAUM) by the government services. Their aim is to generate, in a specific coastal area, ``a medium- and long-term perspective seeking to inspire local players in localising activities and facilities, protection areas, guidelines to marine environment conservation (y)'' [23]. In the early 1980s, only three SAUMs were fully approved (the Charentais Sounds, the Bay of Brest and, a lighter version, the Arcachon Basin), in a context of change and challenging implementation.The SMVMs were established by the 7 January 1983 law to replace the SAUMs, with the remit to set ``fundamental guidelines for coastal protection, exploitation and development'' [24]. The coastal zone law of 3 January 1986 specifies that these documents determine ``the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space'' [25]. The SMVM is theoretically based on an assessment and aims at defining long-term guidelines (approximately 20­30 years) as regards spatial development and conservation. In concrete terms, it helps determine spatial zoning, thereby defining potential development areas and conservation areas. SMVMs are in effect designed as the best tool for the arbitration of coastal conflicts, aiming at securing the coexistence and development of coastal activities by giving precedence to environmental protection. The aim is to provide coastal zones with a planning tool specific to this particular environment and to give it a key role in urban planning policies. SMVMs are therefore on a par with local urban planning documents [26] and are highly ranked in the hierarchy of bills between these operational documents and the laws. Within an adaptation and spatial integration framework [29], the SMVM boundary will therefore depend on local circumstances. So potentially, there is a very wide range of possible configurations. As an example, the SMVM of the Arcachon Basin covers a limited area, including 11 communes, whereas the SMVM project on the Charente coast includes 61 communes over 400 km of coastline. This highlights the fact that a strict definition of the coastal zone would not allow this type of adaptation to local contexts. 2.3. Development procedure The development procedure for a SMVM comprises a series of chronological stages (Fig. 1). Three major phases can be distinguished as follows: First phase: launch 2.2. A geographic and maritime unit In principle, the scheme's boundary is not determined by law: the 1983 law only states that such schemes can be established ``in coastal zones'' [24]. A 1986 decree [27] claims that the scheme relates to ``part of the territory, constituting a geographic and maritime unit'' with ``interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone''. With marine spatial planning as a clear goal, it is mentioned that ``the inclusion of land areas in the scheme is only justified if their influence on marine areas is obvious'' [24,28]. On the marine side, the SMVM can extend out to the 12-nautical mile territorial water limit. This condition means that (footnote continued) schemes (for e.g. in Corsica and especially overseas: Reunion, Martinique, Guadeloupe, Guyana), will not be dealt with in this study. This aspect, which would require in-depth investigation, can be discussed at a later stage. On the basis of preliminary analyses, the prefect (of the department or region, depending on the context) submits an area proposal to the relevant local authorities (communes, department(s), and region(s)). If the boundary is accepted then it is validated by the maritime prefect; the resulting prefectoral order marks the beginning of the SMVM. This first phase proves to be unwieldy in administrative terms, especially if there are disagreements regarding the boundary or the actual idea of developing a SMVM. Second phase: development This key phase in the process is the assessment, followed by negotiating and defining guidelines, and formatting of the final document within a recommended three-year period. Under the supervision of the government services often in charge of the technical secretariat or coordination, the elected officials and all stakeholders (professionals, associations, experts, etc.) become involved in this phase, with thematic or geographic commissions (work in spatial subsets, as in the case of Charente-Maritime). The framework of these commissions is not predetermined; this gives each project the opportunity to chose a relevant framework, which can reflect local interests. These commissions comprise the representatives of various bodies involved (elected officials, professionals, associations, and government services), often with a larger proportion of local officials. For instance, among the 28 members of the thematic commission related to fisheries and ´gor-Go¨ SMVM in the late 1990s, marine farming for the Tre elo 17 were elected officials (including 9 municipal officials), and there were only 3 professionals. Continuing with this example, the plenary working group of this SMVM, i.e. the group representing all parties involved in the SMVM project, included 85 people, which reduced its effectiveness. This phase is thus theoretically one of the consultations or even co-constructions, and its implementation can be extremely varied. Third phase: approval Whereas the development process involves the participation of stakeholders, the decisional phase is ultimately in the hands of the state representatives [30]. The prefect requests feedback on the scheme project from the communes and communities - 118 - Author's personal copy 326 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Consultation of local authorities about the proposed area Agreement of the maritime prefect Decision of the prefect prescribing SMVM Notification to the mayors Development of SMVM (recommended: 3 years) Constitution of Working Group (all stakeholders), distributed within thematic committees: - Assessment : state of environment, uses of space, perspectives, etc. - Guidelines : terms of compatibility, - Appendices : water quality, erosion, etc. SMVM project Opinion of local councils / available to anybody Last version of SMVM project Agreement of the maritime prefect Minister in charge of maritime affairs Approval by the State Council Fig. 1. SMVM development procedure. involved. If the feedback is taken up, the document is updated then passed on to the maritime prefect for approval, before being transferred to the minister in charge of maritime affairs for approval by State Council decree. As guarantor of the public interest and owner of the maritime public domain included in the SMVM, the governement has the final word. The process is much less clear in the case of the project being abandoned, as this does not require any official decision. These few elements highlight the unwieldiness of the procedure, all the more since validation by State Council decree demands that the whole process should be repeated if there are any modifications. 2.4. A terminological issue Given these different elements, this marine spatial planning tool demonstrates the following features: it seeks to find long-term guidelines to inform decisions on marine spatial zoning, in order to solve conflicts and find a balance between the expectations of development and conservation requirements. it is set within the framework of a multi-partner approach, in close cooperation; it has a legal status; it aims to establish a functional marine spatial entity, at a local scale, based on environmental and socio-economic elements; and Despite some discrepancies, a comparison of MSP principles with those of SMVM highlights some strong similarities: ecosystem-based or geographic approach, spatial approach, legal status, future-orientated, linked to coastal zone management, fostering sectoral integration, etc. (Table 1). Somehow, the SMVM can be seen as a precursor of the MSP tool. At this stage, it is difficult to take the analysis further, as MSP principles commonly put forward in scientific publications are neither ranked nor weighted. However, there is still a major terminological ambiguity, which reflects the complexity of planning issues in an international context influenced by different cultures, practices, and heritages. In its road map for MSP, the European Commission translates SMVM as ``Sea Enhancement Scheme'' [21], and sometimes as ``Marine Area Zoning Plan'' [34]. This terminological issue is also noticeable in the example of the European Spatial Development ´ ´ Perspective translated into French as ``Schema de developpement de l'espace communautaire.'' This has caused confusion in MSP discussions in France (a scheme is often seen as a zoning plan). An illustration is found in the talk by the General Secretary for Maritime Affairs at the European conference launching MSP in - 119 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 327 Table 1 MSP and SMVM--converging points. MSP principles [5,10,21,31,32] Ecosystem-based: balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment). Place-based or area-based (which is a clear deviation from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): comprises a hierarchy of spatial scales including national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high-conflict areas) levels. Extension to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ). Legal basis­legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations, and a permit system. Future-oriented: anticipatory, focused on the long run, projectional, what is aimed at in the future, scenario. 10- to 25-year plan. SMVM principles [24,27,33] ´ A geographic and maritime unit: ``The schema de mise en valeur de la mer refers to a part of the territory, which constitutes a geographic and maritime unit and has interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone.'' Based on a spatial approach: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial, or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' A regulatory function: through laws and local planning documents. Managed by government services, they are approved by State Council decree. A long-term procedure: ``SMVMs set (y) the basic guidelines for the protection, exploitation and development of coastal zones. To this end, they determine the general vocation of the various areas and particularly areas affected by industrial and port developments, marine farming and leisure activities. They determine marine environment protection measures.'' View from the sea: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' Strategic guidelines: The primary aim of this document is to reconcile the demands of conflicting activities in coastal seas, then to define strategic guidelines for a harmonious functioning of the zone. Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management, and marine protected areas, and thereby contribute to integrated coastal zone management, achieving consistency between land and marine spatial planning. Integration/multiple objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among government levels. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives. Strategic vision: to set all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes, defining clear objectives and targets. late February 2009: ``France has for long been taking interest in spatial planning [in English, in the original version]; it has been implementing it in coastal zones (where pressure is the highest and space too limited) on the basis of the SMVMs. It observed the constraints of an overly ``spatial'' approach: lack of progressive strategic view, need for extended governance. (y) These observations brought us back to a basic principle: strategy should come prior to action, and it is essential to decide what is to be done before deciding where and how to do it. While spatial planning essentially appears to be an operational tool for action, aimed at stating decisions and guidelines in concrete terms, this resulted in putting forward strategic planning, which could be defined as a decisionmaking tool'' [35]. The confusion thus stands out, as this reference to an ``overly spatial'' approach echoes the zoning process, which is central to the SMVM scheme. The French authorities thus actually seem to be pointing at the zoning process rather than the spatial planning process (which can potentially involve zoning), on the basis of the SMVM experience. In analysing terminologies in use in the English-speaking sphere [7] and on the basis of the general principles of SMVMs previously developed, it appears that the French experience is in fact a hybrid system between several definitions of ``planning''. In order to refine the analysis, we need to go beyond the principles and look at their application. 3. Tentative assessment of the implementation of SMVMs An assessment of the SMVM is complicated by the long timespan over which it has been used in different territorial contexts and with different motives. In fact, no proper assessment of the SMVM tool implementation is available to date. So the argument is based on the documents produced within the framework of the process, as well as the follow-up of several of these experiences in situ. Since 1983, i.e. for over quarter of a century, in addition to the experience of the SAUMs (see 2), only four SMVMs were approved out of the twelve officially initiated (Fig. 2): the Thau Lagoon in 1995 [36], the Arcachon Basin in 2004 [37], the Gulf of Morbihan in ´ ¨ 2006 [38], and Tregor-Goelo in 2007 [39]. This ``extremely unsatisfactory'' number, in terms of SMVMs approved and launched, is often attributed to ``the unwieldy development process'' [40]. The case of the Thau Lagoon's SMVM is a testimony to such cumbersomeness and slowness. This scheme was set up in late 1987 but was not officially launched until early 1989. The assessment and consultation processes were then initiated, overseen by 5 different commissions (Table 2) responsible for tackling major issues related to the lagoon [41]. At the end of the consultations, which form part of the process, the SMVM was officially approved on 20 April 1995, that is 6 or 8 years later, depending on the starting point considered. This was a long development period, particularly since there were no problems in determining the boundary (there were few municipal political representatives in comparison with other coastal areas) and since a major urgent issue had been identified (the future of shellfish farming). Besides such procedural unwieldiness, the implementation of SMVMs was also affected to some extent by the local officials' mistrust, or even distrust, of a document primarily representing governmental decisions. A similar phenomenon was indeed observed in many other fields: local officials' fear of having a strategic document imposed on them by central government has often led to the rejection of projects (a good illustration is the - 120 - Author's personal copy 328 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 2. SMVMs in France. Table 2 Twelve SMVMs launched from northern to southern France [22,42,45­53]. Designation (and department) Number of communes and description of the area 15 communes Open bay Stages, dates, and commissions o St-Brieuc Bay (C tes d'Armor) Launching: January 1994 Assessment: 1994­1997 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism and leisure. Launching: January 1994 Assessment: 1995­2001 / Transfer: 2004 Approval: December 2007 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae, and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water, and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism, and leisure. Launching: July 1990 Assessment: 1991­1993 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environmental conservation, (iii) Water quality, (iv) Port and coastal activities, (v) Tourism activities. Launching: 1988 Assessment: 1989­1993 Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Environment, water quality, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Tourism, boating, leisure, (iv) Port and industrial activities. Launching: 1993 Assessment: 1993­1998 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Tourism, leisure and navigation, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Port and industrial activities, (iv) Environment and aquatic balance conservation, development, urban planning and landscape. Launching: 2000 Assessment: 2001­2002 / Transfer: late 2005 Approval: February 2006 (prefectoral order) Commissions: (i) Marine farming and fisheries, (ii) Maritime activities and access to sea, (iii) Biodiversity, (iv) Urban planning and landscape. ´ ¨ Tregor-Goelo Basin (Cotes d'Armor) 18 communes Peninsula At sea as far as À 20 m deep Bay of Lannion, Pink Granite Coast (Cotes d'Armor) 15 communes Open bay Bay of Audierne, Pointe du Raz and Odet (Finistere) 23 communes Open bay At sea as far as 12 nautical miles Difficult area demarcation Bay of Lorient (Morbihan) 17 communes Bay Gulf of Morbihan (Morbihan) 20 communes Gulf Only the maritime domain of the gulf is taken into account In parallel with a Regional Natural Park (RNP) project - 121 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 329 Table 2 (continued ) Designation (and department) Number of communes and description of the area 31 communes Bay, island and coastal marshes Highly retro-littoral area (only 1/3 of communes are coastal) Stages, dates, and commissions Bay of Bourgneuf (Loire-Atlantique and ´ Vendee) Launching: 1989 Assessment: 1990­1993 Abandonment: mid-1990s (report completed) Commissions: (i) Uses and exploitation of sea, (ii) Water quality, (iii) Future of coastal marshes, (iv) Coastal conservation and integrated development Launching: 1990 Assessment: 1991­1993 / Transfer: 1999 Abandonment: early 2000s (report completed) Geographical commissions: (i) Brittany estuary, (ii) Antioche estuary, ´ (iii) Marennes-Oleron, (iv) Arvert peninsula. Launching: 1994 Assessment: 1994­1996 / Transfer: 2000 Approval: December 2004 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Tourism, leisure and boating, (iii) Water quality, environmental conservation. Launching: 1989 Assessment: 1990 / Transfer: 1993 Approval: April 1995 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environment and biological balance conservation, (iii) Building and urban development, (iv) Port and industrial, commercial and small-scale activities, (v) Tourism, leisure and navigation. Launching: 1993 Rapid abandonment Commissions: (i) Fisheries, continental aquaculture and marine farming, (ii) Environmental conservation and biological balance, (iii) Coastal development, (iv) Economy, tourism, leisure, ports. Launching: 1988 Assessment: 1991­y (2001) Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Economic activities, (ii) Water quality, (iii) Port activities and developments Charentais sounds (Charente-Maritime) 61 communes Open space, 2 main islands Department's entire coastal zone. Former SAUM Arcachon Basin (Gironde) 10 communes 3-nautical-mile coastal strip and lagoon Former SAUM Thau Lagoon and its marine coastline ´ (Herault) 9 communes Lagoon At sea as far as 3 nautical miles Camargue (Bouches-du-Rh ne) o Number of communes unknown Deltaic area. Existing RNP Saint-Tropez peninsula and gulf (Var) 8 communes Gulf and peninsula abandonment of the marine park project in Corsica on the western seafront between Porto and Calvi). Finally, and perhaps chiefly, the government was often proved to be unable to arbitrate the crosssectoral conflicts between coastal activities within SMVM projects on one hand and various national administration sectors on the other hand [42]. The outstanding question is how to assess the success or failure of a SMVM. Most of the time the focus is on whether the ``document'' was approved, and thus on whether the process resulted in marine spatial zoning. This boils down to a purely legal focus--developing a document with the same standing as a local planning tool. However, this negative assessment can be qualified for at least four reasons: Legal status of the SMVM and rigid nature of the zoning might have been the negative factors, both in terms of initiation and completion of the process. A number of cases in point can thus be highlighted: Case 1: SMVMs, which were approved; Case 2: SMVMs, which were abandoned when the procedure came to an end; Case 3: SMVMs, which were abandoned, following studies for an in-depth assessment, aimed at knowledge acquisition; and Case 4: SMVMs, which never existed for various reasons (indifference, political motives, fear of developing a restrictive tool, etc.). The issue may seem surprising but it is important to raise it. To consider an approved document as a success in itself, and conversely, is somewhat simplistic since a number of approved documents are not implemented and some unapproved documents can, in actual fact, be enforced. Even though the procedures were not all completed, value was added in terms of knowledge acquisition; this has often facilitated the setting up of concerted management procedures. Low government funding, allocated on the assumption that collective resources were pooled [43,44], may have prevented certain procedures from being set up. Clearly, the initial reasons for entering the SMVM procedure may not be the establishment of an SMVM as such. Indeed, Guineberteau [22] previously determined that various rationales can be behind the development of ``false SMVMs'' to get funding, to be ``fashionable'', or to smothen or diffuse a situation of tension or even conflict. Once the value of the process has been established, other positive reasons for it may become apparent. For instance, in the case of the Bay of Lannion SMVM, the information provided by - 122 - Author's personal copy 330 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 the assessment had an immediate impact in terms of decisionmaking: the extraction of marine material in the Bay of Lannion was immediately interrupted [54]. Along these lines, it seems that the multi-partner dynamics generated within certain SMVMs might be superseding the regulatory objective: ``The fact that collective, interdisciplinary work is at the heart of the SMVM's objective of integrated management is a source of greater hope and better outcomes for the future of the coastal zone than the final report produced for the scheme'' [54]. Occasionally, with a procedure poorly adapted to its objectives, the SMVM process can also grind to a halt. Some of the reasons for this include launched in France between 1987 and 2000 may in fact be the real reason behind the small number of SMVMs finally approved. A summary of the limitations of the SMVMs as an MSP tool is presented (Table 3), which takes into account the general principles and the diversity observed in the implementation process: three theoretical limitations (column `` À '') related to the tool's lack of effective leadership capable of highlighting the relevant interests, as was the case in the Bay of Lannion [46]; as in the Bay of Audierne [45]; of Lorient [48]; and regular backward steps or delays in completion of studies, such boundary issue detected at an early stage, in the case of the Bay rapidly noticed difficulty in integrating short-term adjustments, such as in the Charentais Sounds [51,52]. Ultimately, it seems that all SMVMs cannot be viewed as a single experience. There are in fact several experiences: some SMVMs clearly go down the regulatory route and comply faithfully with the basic principles, which led to their creation, with marine spatial zoning as their core objective, others are more akin to the MSP process. The variability of objectives for each of the SMVMs actual principles--adaptability of the procedure over time, planning on a local scale only, and international cooperation and three practical limitations (column `` + /7) observed during their implementation at least in some cases--interventionism of government services within the framework of a multi-partner consultation procedure, constant reference to administrative boundaries (which can in fact partly explain why 11 SMVMs out of 12 launched were defined with reference to the departmental limits), rather than ecosystem-based boundaries, and decisions, which in some cases, are made before the document's final approval by-passing an unwieldy procedure. Moreover, it is difficult to assess the monitoring system of SMVMs as few of them were approved, and only one of them was subjected to monitoring assessment at the end of the first 10 years (Thau). A number of such failures were identified by the public authorities, leading to a change in the procedure in 2005. Before lessons can be learnt from the French experience, these more recent elements should be discussed further. Table 3 Evaluation of the SMVM as a MSP tool. MSP principles [5] [11] [21] [31] [32] Adaptation: MSP should be conducted as an iterative and continuous process which is flexible enough to adapt to changing circumstances. Participation and transparent: participatory, stakeholders actively involved in the process. Ecosystem-based : balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically-based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment) Integration / multiple-objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among levels of government. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives Future-oriented: anticipatory, focused on the long-term, forward-looking, what is desired in the future, scenario. Plan for 10 to 25 years. Strategic vision: establish all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes. Defining clear objectives and targets. Place-based or area-based (which is a marked change from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): contains a hierarchy of spatial scales that comprises national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high conflict areas) levels. Extends to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ) Legal basis ­ legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations and permit system Trans boundary ­ cross border cooperation: requires consistency across state, federal state, and international boundaries Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management and marine protected areas and thereby contribute to integrated coastal zone management: achieving consistency between terrestrial and marine spatial planning Developing more effective decision-making ­ simplifying decision-making processes, offering benefits to marine managers and regulators, developers, users and their advisors Based on the best available information and evidence, including local knowledge: a strong data and knowledge base Incorporating, monitoring and evaluation in the planning process Assessment of the implementation of MSP principles in SMVMs + +/- ? ? ? - 123 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 331 4. Recent developments 4.1. Reform of the SMVM tool for improved effectiveness? The SMVM procedure underwent a reform in the mid-2000s independently from MSP developments. The impact of these changes may be significant but is impossible to evaluate as they have not yet been implemented. As part of article 235 of the law 2005-157 of 23 February 2005 referring to the development of rural territories (DTR) [55], this reform aims at greater involvement of local political players, their appropriation of coastal marine issues, yet without really challenging the role played by the government services. In concrete ´ ´ terms, this means that when a schema de coherence territoriale (SCOT--spatial planning tool at the scale of several communes and within the competence of mayors) involves one or several coastal communes, the elected officials concerned can decide to create a customised section related to the marine domain, tantamount to an SMVM. This is called the ``maritime section of SCOTs''. Local officials thus now have a right of initiative and development in terms of marine planning, which had officially been within the government's sole competence until 2005. As previously mentioned, government services are not necessarily withdrawing from the SMVM procedure. The unwieldy procedure of the State Council decree is discarded in favour of local bills: agreement of the prefect, following a notice from the maritime prefect, is necessary to define the boundary to validate the contents or prior to any subsequent modification. The government nevertheless maintains a right of initiative and can re-examine an SMVM if required. Hence officially this has become more of a co-development-oriented system. This balance and the actual position of the various partners will become clear once this has been implemented. The 2005 reform is the logical outcome of various assessments made of French coastal development policies as a whole, and more specifically of SMVM operations. In relation to this, the year preceding the DTR law saw a huge number of reports [45,50,56­58], providing a broad outline of the scenario to follow--a pinch of decentralisation, a dose of devolution, and a dash of land­sea connection. It is undeniable that, beyond strictly French and coastal cases, this progression sits within a much wider trend driven by the concepts of sustainable development, governance, and integration increasingly central to various areas of land management. These changes are challenging in France because of a traditionally dominant government, but even more so in the marine sector where other partners lack in competence or legitimacy. This ambiguity and the questions this raises may partly account for the fact that the ``maritime sections of SCOTs'' are still at the discussion stage, 5 years after the law was passed. There are also questions about the financial cost of this procedure. The local authorities directly concerned, namely the communes grouped into intercommunalities, still seem to be hesitant. It seems that before starting a new project on the SMVM ``maritime section of the SCOT'' their priority is the approval of their standard SCOT, which is sometimes difficult to develop. This is the position expressed, for example, in the Planning and Sustainable Development Plan of the Grimaud-Saint-Tropez SCOT, approved in 2006: ``The SCOT will therefore naturally include a specific section equivalent to the SMVM, which will bring together the 12 communes' territory and their common marine space in one same study. The SMVM will be developed following the approval of the SCOT, thereby constituting its first update'' [59]. Unlike other coastal areas, this is a locality where the thought process has already started and where some of the necessary background has been established, thanks to a previously discarded SMVM. Beyond the current stage of trial and error, the 2005 reform already raises a number of considerations and questions about its possible effects on MSP. Expanding the involvement of local Fig. 3. Maritime section shared by several SCOTs. (Source--MEEDDM). players, elected officials in particular could help transform the SMVM as a mere zoning and regulation document into an actual tool for local marine development strategy. The connection to the SCOT may help achieve this shift, whilst ensuring that marine and land elements are truly taken into account on either side of the coastline. However, the primacy of the marine element central to the SMVM is not guaranteed. Even less so as the marine aspect of the SCOT cannot be considered until its land-based part has been approved, and this does not solve the issue of potential boundaries. SCOT territories are mainly defined on the basis of a complex blend of economic, political, administrative, network, and other features, i.e. human and land factors, which may correspond to marine entities (the perimeter of a bay, for instance) but are often out of step with the marine spatial approach. The government's right of initiative, as well as the opportunity to develop a marine approach shared by several SCOTs (Fig. 3), should be able to prevent this, but this will depend on the interests and influence of various stakeholders involved. However this does not remove the ambiguity related to competences in the maritime domain; it is not easy to encourage local players to define the strategies applicable to the marine sector, over which they have little or no control. All these uncertainties and questions risk contribute to the shift of marine spatial planning to larger local governments, as seen in the development of an inter-SCOT maritime section at department level (for instance, the unapproved SMVM of Charente-Maritime) or at regional level (for instance, strategies developed by the Brittany Region). 4.2. SMVM or maritime section of the SCOT in future French policy on marine development A number of elements have appeared in recent years in the field of marine policy and development in France, in particular the establishment of a Marine Protected Areas Agency [60], the ``Poseidon'' report in 2006 [61], the response of French authorities to EU marine policy in 2007 [62], the 2009 Blue Book, National Strategy for the Sea and Oceans [63], and the Blue Book on the commitments of the Grenelle de la Mer in 2009 [64]. In the developing national strategy, spatial planning brings together national and local perspectives, as well as sectoral and cross-sectoral perspectives, relying on knowledge, monitoring, evaluation, and funding (Fig. 4). In this mechanism, the SMVM or the marine section of the SCOT maintains a key role, as it represents the local element: ``At each level of marine and coastal - 124 - Author's personal copy 332 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 4. Global view of French marine policy [63]. governance, strategic planning will be determined by compatible strategic documents. At national level: a national strategy for sea and coastal zones serving as a reference frame for environmental protection, the development of marine resources and the concerted and integrated management of activities related to sea and coastal zones; at infranational levels: strategic documents dealing with marine basins, coastlines, archipelagos or island regions; at local level: strategies related to sea and coastal zones will be specified in the documents associated with the various legal tools for planning ´ and management (particularly the schemas de mise en valeur de la ´ ´ mer and marine sections of the schemas de coherence territoriale [y])'' [63]. Without making assumptions about these forthcoming developments, and in relation to the definitions used in the Englishspeaking sphere [7], the French MSP seems to head towards the following differentiation: instance the intermediate level may be reduced to the function of collating the initiatives and decisions made at local level. Usual difficulty in establishing management zone boundaries at every scale. 5. Conclusions: what lessons have been learnt? In its theory as much as in its implementation, the SMVM experience is very specific to the French context, following a typical French planning style, in which the government tries to influence as much as possible a local process, using mechanisms based on those successfully used in urban planning. Although it is difficult to dissociate the SMVM process from its context, the fact that it was the first of its kind to be implemented followed by 40 years of practice (including SAUM), if the preceding process is included (although there were periods of inertia), clearly make this an innovative approach. What can be learnt from the French experience in relation to current MSP development requirements in the EU? The answer is not straightforward because, as previously mentioned, the marine spatial planning experience is rooted in French traditions. Nevertheless, the main lessons from this experience can be drawn, and they can contribute to the MSP debate within a French and European context: strategic planning at national level; spatial planning at regional level; sea use planning, combined with a zoning objective, at local level; and sectoral planning--or even zoning--systems, as a response to industrial (material extraction, renewable marine energies, etc.) or environmental (marine protected areas) demands. It is also important to note that the French government has initiated the planning procedures for renewable marine energies, alongside these studies. there is no single reproducible MSP pattern, which can be replicated across different national, or even regional, contexts; truly participatory procedure; Besides the improvements this scheme may bring, at least three risks are already emerging: a short yet sufficient development stage is required to have a it is necessary to secure the balance between decision levels, and in particular a two-way process, both top-down and bottom-up; there needs to ensure a better representativeness and stability of stakeholders within management processes, maybe by moving away from the classical models currently adopted for land-based procedures; it must be clear that designing the proposal is just a step or the beginning of the planning process. The latter needs to be a constantly evolving process; Complicated management of different timescales used by various types and levels of planning. Various management levels are highly unlikely to ever function on similar timescales. A question naturally arises about the impact of such discrepancies. Delicate balance between the levels and types of planning, and hence between the levels of governance. Indeed, in relation to the previous point, one of the levels may prevail over another, for - 125 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 333 information, particularly within highly structured databases (GIS); and an initial condition is that every effort should be made to ensure sufficient funding on a permanent or regular basis. Instead of listing in detail each MSP implementation principle, which would only be of limited interest, it is worth examining the distinction between ``basic'' and ``secondary'' principles, using the French example. The first forms the essential basis of the MSP process, while the latter affects the quality but not the reason for the process, or derive from the first. These ideas are only draft considerations which, can be further discussed: there is a need to produce, organise, and share scientific ``Basic'' principles: (i) sufficient and sustainable funding (ii) to produce and structure integrated information (iii) on several spatial scales, (iv) referring to all elements of the ``sea'' system, (v) which can be improved through successive iteration, as a support for adaptive and (vi) participatory management. ``Secondary'' principles: (i) a process structured with other marine and coastal governance tools, including in multinational contexts, (ii) with a regulatory status, (iii) built on an ecosystem-based approach, (iv) with a future-orientated perspective and (v) combined with an assessment procedure at each stage. Acknowledgements The authors would express their gratefulness to Stephen Jay (Sheffield Hallam University) for his very helpful comments. A draft version of this paper has been presented to the symposium "Stepping into the water", held in Sheffield (May 2010). References [1] Crowder LB, Osherenko G, Young OR, Airame S, Norse EA, Baron N, et al. Resolving mismatches in US ocean governance. Science 2006;313:617­8. [2] Douvere F, Maes F, Vanhulle A, Schrijvers J. The role of marine spatial planning in sea use management: the Belgian case. Marine Policy 2007;31(2):182­91. [3] Young OR, Osherenko G, Ekstrom J, Crowder L, Ogden J, Wilson J, Day J, Douvere F, Ehler C, McLeod K, Halpern B, Peach R. Solving the crisis in ocean governance: place- based management of marine ecosystems. Environment 2007;49:8­19. [4] Douvere F. The importance of marine spatial planning in advancing ecosystembased sea use management. Marine Policy 2008;32:762­71. [5] Douvere F. 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Cette démarche permet également l'intégration des échelles selon une approche multiscalaire (du local à l'international) tout en permettant l'intégration des acteurs en confrontant différentes positions de représentants d'activités socio-professionnelles, de gestionnaires, de scientifiques, de représentants politiques, d'associations, etc. Cette thèse a eu pour objectif une approche intégrée de l'ensemble des secteurs d'activités (en effet, l'ensemble des activités maritimes ont été prises en compte sans cibler sur la planification spatiale d'une activité en particulier). Enfin, cette thèse est fondée sur l'intégration des préoccupations sociétales grâce à des collaborations locales avec l'Agence d'Urbanisme et d'Economie de Lorient (AudéLor), qui mène une réflexion préalable à la mise en place d'un volet maritime au Schéma de cohérence territorial de Lorient, ou encore avec le Conseil Général du Morbihan qui développe actuellement un projet de schéma de gestion de la mer et du littoral du Morbihan dans la cadre de son agenda 21. Ce travail de recherche se trouve donc à la croisée d'une démarche à la fois académique mais aussi d'une démarche au service de l'action. 2 ­ Méthodologie · de la théorie au terrain Pour répondre à la problématique de cette thèse il était nécessaire de cerner l'objet de recherche, qui est la Planification Spatiale Maritime, et de le stabiliser. Ce travail a donc d'abord consisté en une analyse théorique en s'appuyant sur des articles scientifiques, des textes politiques et juridiques, des documents de planification, des informations géographiques (185 couches de données cartographiques ont été collectées). Dans un second temps cette approche théorique a été confrontée aux réalités du terrain. Pour cela trois séries d'enquêtes de terrain, sous forme d'entretiens semi directifs, ont été menées. Les premiers ont été réalisés à l'échelle internationale avec des porteurs de projet de PSM, des experts, des gestionnaires. Pour cela trois missions de terrain ont été réalisées à l'étranger : en Belgique, au Royaume-Uni, et en Australie. Au total 26 personnes ont été interviewées. Ce travail a permis de contribuer à un retour d'expériences en terme de PSM. Les seconds ont été menés à l'échelle nationale et régionale française avec des « théoriciens » de la PSM et 19 personnes ont été rencontrées. Ces entretiens ont aidé à analyser ce qu'on entend par PSM et, plus particulièrement, d'analyser les perceptions françaises de la PSM dans ses aspects théoriques. Enfin, ce travail d'analyse du terrain s'est basé sur une troisième série d'entretiens menés cette fois à l'échelle locale avec des praticiens, plus proches du terrain. 39 entretiens ont été réalisés. L'objectif de ces entretiens est multiple. Ils visent d'abord à mieux connaître les activités en mer (déroulement, contraintes, enjeux...). Ensuite, les entretiens doivent aider à identifier les problèmes de cohabitation et les tensions entre activités. Ils permettent aussi d'avoir le point de vue de différents acteurs locaux sur la mise en oeuvre potentielle de la PSM à l'échelle locale au travers du volet mer du Schéma de Cohérence Territorial (Scot). Enfin, les entretiens permettent d'obtenir des informations sur les hypothèses d'évolution future de l'espace maritime. · Espaces d'étude Pour réaliser ce travail de terrain une approche multiscalaire a été adoptée composée : - d'une échelle dite « macro » correspondant à la façade Atlantique française définie entre la frontière espagnole et le Mont-Saint-Michel selon les limites de compétences du préfet maritime de l'Atlantique (ZEE) - d'une échelle « méso » située entre la Bretagne sud et les Pays de la Loire, plus précisément entre la point de Penmarc'h et l'île d'Yeu jusqu'aux 12 milles nautiques. - d'une échelle « micro » correspondant au bassin maritime de Lorient (entre la pointe de Trévignon et Quiberon jusqu'au 12 milles nautiques). Cette échelle correspond au périmètre d'étude pour le volet maritime du Scot de Lorient. Vers la terre aucune limite fixe n'a été établie partant du principe que cette limite varie en fonction de l'investissement des acteurs dans les problématiques maritimes. 3 ­ Résultats · définitions - Perceptions L'analyse théorique de la PSM et des expériences existantes a permis de cerner le sens de la PSM et de comprendre le positionnement des acteurs français vis-à-vis de la PSM. La PSM est désignée parfois comme un outil, ou comme un processus, ou encore comme un principe organisateur selon les points de vue (de Cacqueray, 2011). On trouve plusieurs termes pour parler de la même approche selon les pays. Il n'y a pas une définition communément admise de la PSM mais des principes récurrents qui sont similaires à ceux de la GIZC mais spécifiquement déclinés en mer. La mise en oeuvre de la PSM passe par l'établissement d'un plan de gestion spatialisée selon une démarche co-construite et participative. Le zonage est un outil de mise en oeuvre - 43 - de la PSM. Il est souvent accompagné d'autres outils de gestion (des permis, des concessions ou des mesures réglementaires). Ce zonage n'est pas l'objectif final de la PSM. C'est un moyen d'aboutir à une gestion intégrée de l'espace maritime par le développement d'un zonage intégré des activités maritimes. Si on s'intéresse à la place de la PSM par rapport aux autres approches de gestion intégrée de l'espace maritime existantes. La PSM est un moyen de mettre en oeuvre les principes du développement durable. Le développement durable est un concept fondateur duquel découlent l'approche par écosystème et la GIZC. Cependant, l'approche par écosystème propose plutôt une entrée par la composante environnementale du développement durable, visant avant tout la gestion des écosystèmes où l'homme est pris en compte par les impacts qu'il induit sur le milieu. L'objectif est avant tout de préserver le milieu marin. Tandis que la GIZC correspond plutôt à une entrée par la composante humaine du développement durable. Elle vise surtout la gestion des usages. Son objectif est de gérer les conflits d'usages et d'assurer l'équité de l'accès aux ressources. De part son approche centrée sur les activités humaines, la PSM aborde plutôt le développement durable par sa composante humaine comme la GIZC. La PSM est considérée comme un moyen d'aider à développer les principes de la GIZC vers le large. La PSM serait le pendant de la GIZC en mer puisque aujourd'hui, dans la pratique, la GIZC est concentrée à la frange plutôt terrestre du littoral (de Cacqueray, 2011). L'analyse des retours d'expériences de plusieurs projets de PSM a montré qu'il existait des similitudes dans le contexte d'émergence de la PSM (mise en oeuvre d'une politique maritime nationale, de lois relatives à la mer, d'initiatives de planification d'aires marines protégées ou d'éoliennes offshore...), des similitudes dans la mise en oeuvre de la PSM et surtout des similitudes dans les difficultés d'application de la PSM (notamment par rapport à la question des échelles de mise en oeuvre de la PSM). Il existe aussi des applications variées selon les contextes et les objectifs : - La PSM peut être utilisée pour gérer l'espace maritime à l'intérieur d'une aire marine protégée (AMP) comme c'est le cas dans le parc de la grande barrière de corail en Australie - La PSM peut également servir à constituer un réseau cohérent d'AMP (c'est le cas notamment au Royaume-Uni) - Mais la PSM est aussi, plus globalement, un moyen de gérer l'ensemble des usages en mer adoptant alors une approche multi-usages (comme en Belgique) - Enfin, la PSM permet également de gérer des problématiques transfrontalières en mer (comme par exemple le projet Transmasp entre la Belgique et la France ou des projets européens en mer du Nord ou en mer Baltique). Si on s'intéresse plus particulièrement aux perceptions françaises de la PSM, les entretiens réalisés à l'échelle nationale et régionale française ont montré des perceptions françaises spécifiques vis-à-vis de la PSM. La France a tenu à souligner la nécessité d'une planification stratégique maritime avant de développer une planification spatiale maritime. La planification spatiale est alors considérée comme un instrument ou un outil opérationnel de mise en oeuvre de la planification stratégique. La France marque ici sa volonté de ne pas réduire la PSM à du zonage. En effet, les acteurs ont peur, avec cette approche spatiale, d'aboutir à un système figé, à une vision sectorielle et à une appropriation de l'espace maritime public par la désignation d'espaces réservés à certaines pratiques. Ces craintes sont alimentées par l'expérience de la première génération des Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), assimilée à la première expérience française de PSM, qui a abouti à un système de zonage remis aujourd'hui en question pour sa rigidité et qui a surtout été l'objet de beaucoup de réticences de la part des acteurs locaux (Trouillet et al., 2011). Il existe également des crispations autour de la « planification » en elle-même, à mettre probablement en relation avec les premières politiques d'aménagement du territoire développées sur le littoral dès les années 1960 qui sont alors très centralisées, telles que la Mission Racine. Mais cette approche, qui consiste à commencer par identifier des orientations stratégiques montre certaines limites. En effet, le risque est d'aboutir à un décalage entre les engagements stratégiques et la réalité des disponibilités spatiales. C'est ce qui s'est passé, par exemple, dans le cadre de la planification de l'éolien offshore où il a été difficile d'identifier des zones favorables à cette activité pour respecter les engagements stratégiques en terme de production d'énergies marines renouvelables. Cependant, la distinction entre planification stratégique et planification spatiale est tout à fait artificielle puisque si on prend la définition de l'UNESCO la PSM intègre une étape de planification stratégique avant la planification spatiale. La PSM française semble s'orienter vers l'articulation suivante : - une planification stratégique à l'échelle nationale et régionale - une planification des usages à laquelle est associé un objectif de zonage à l'échelle locale au travers des volets mer de Schéma de Cohérence Territoriaux (Scot) ou des plans de gestions des sites Natura 2000 en mer, par exemple. - 44 - · Atlas des activités maritimes L'analyse du terrain a permis quant à elle de mieux connaître les activités maritimes. A partir des informations collectées au cours des entretiens réalisés à l'échelle micro, mais aussi à partir des données cartographiques relatives au domaine maritime collectées à l'échelle des zones d'études et de la bibliographie, des fiches de synthèse par activité ont été réalisées qui constituent un atlas des activités maritimes présentes à l'échelle des espaces d'étude. Sept usages différents ont été identifiés qui structurent ces fiches. Chaque fiche peut décliner une ou plusieurs activités. Ci-après l'exemple de la fiche de synthèse correspondant à l'activité de dragage et de clapage en mer. Fiche de synthèse : Activités de dragage et de clapage des rejets de dragage (de Cacqueray, 2011) - 45 - Ces fiches permettent de synthétiser des informations clés utiles à retenir pour chaque activité maritime dans le cadre d'un processus de PSM appliqué à l'échelle des espaces d'étude prédéfinies. Elles présentent une description de l'activité, son fonctionnement, ses contraintes, des aspects réglementaires. Elles présentent également les informations géographiques relatives à ces activités maritimes (propriétaire, accessibilité). Les données cartographiques qui ont pu être collectées dans le cadre de cette thèse sont représentées aux trois échelles d'analyse (macro, méso et micro). Ce travail a permis de se rendre compte concrètement des difficultés auxquelles seront confrontés les futurs responsables de la PSM en France métropolitaine notamment du fait de la grande hétérogénéité des informations géographiques existantes, et de la difficulté d'accessibilité à ces données du fait de leur éparpillement et de référentiels pas toujours complets, ni totalement opérationnels (Le Tixerant, 2004). Une autre difficulté à laquelle sera confrontée la mise en oeuvre de la PSM réside dans le manque de données relatives au déroulement des activités humaines en mer. Les connaissances des activités maritimes se limitent encore souvent aux zones réglementaires et non aux zones effectives de pratique. Dans le cadre de cette thèse il ne s'agissait pas de créer de nouvelles données, mais d'utiliser uniquement les données existantes. · Acteurs locaux et PsM En analysant les résultats des entretiens, une grille de compatibilité entre activités maritimes a pu être construite afin d'identifier les enjeux de cohabitation. Grille de compatibilité entre activités maritimes à l'échelle du bassin maritime de Lorient, d'après les entretiens (de Cacqueray, M., David, L., 2011) - 46 - Cette grille permet d'identifier les compatibilités « théoriques » entre les activités maritimes (identifiées d'après les entretiens et la bibliographie). En rouge ce sont les activités incompatibles, et plus on va vers la couleur verte plus les activités seront compatibles, jusqu'à pouvoir se développer en synergies. La grille permet également, par les symboles, d'identifier les interactions auxquelles les acteurs de l'espace maritime sont confrontés dans leur quotidien. L'éclair correspond à des conflits avérés, tandis que la double flèche correspond à des conflits latents. Le rond avec un T correspond à des interférences à terre. Afin de mieux mettre en évidence les spécificités de l'espace maritime, les activités sont classées dans la grille de compatibilité en fonction de la dimension de l'espace maritime qu'elles utilisent (sous-sol, fond, colonne d'eau, surface, et air). La grille met en évidence une plus forte intensité des enjeux entre les activités qui utilisent toutes ou presque toutes les dimensions de l'espace maritime (comme par exemple les activités de clapage, d'extraction, de pêche professionnelle, ou la production d'énergie marine renouvelable par l'installation d'éoliennes offshore) comme on peut le voir par la concentration des couleurs et des symboles en haut et à gauche dans la grille de compatibilité. Il s'agit d'une méthode d'analyse des enjeux de cohabitation classique, adaptée à l'échelle micro (bassin maritime de Lorient). Cette grille permet d'aider à analyser les enjeux de cohabitation au niveau spatial. L'analyse des entretiens menés à l'échelle micro et de la grille de compatibilité entre activités, permet de souligner plusieurs freins à la PSM. Un premier frein à la PSM est lié aux difficultés de cohabitation entre activités. Six explications à ces difficultés de cohabitation ont été identifiées : - beaucoup de conflits et de tensions sont fondés sur des perceptions négatives des autres activités. Il s'agit souvent d'a priori négatifs probablement à corréler avec la crainte de la concurrence des autres activités et le manque de confiance dans la stabilité de sa propre activité (comme c'est le cas des pêcheurs professionnels qui se sentent affaiblis économiquement). La mauvaise image que les acteurs se font les uns des autres est surtout liée à leur peur des autres. Par exemple, l'activité d'extraction de granulats marins est une activité souvent mal perçue par les autres usagers. - la crainte est aussi un facteur important dans le déclenchement de conflits par réflexe de protection. Par exemple, les pêcheurs à pied professionnels ou récréatifs, les plongeurs sont inquiets de l'impact des rejets de dragage sur leurs activités Mais c'est aussi la crainte de ne plus avoir d'espace pour pratiquer son activité. - le manque de confiance dans le respect des engagements, ou dans le respect des compétences est un autre frein à la mise en oeuvre de la PSM (comme par exemple le manque de confiance réciproque entre scientifiques et pêcheurs professionnels lors de la définition des périmètres des aires marines protégées). - par ailleurs, ce manque de confiance est aussi alimenté par des problèmes de non respect de la réglementation existante qui favorise aussi des enjeux de cohabitation. Il s'agit, par exemple, des problèmes liés au non respect des règles de priorités pour la navigation, au non respect des limites de vitesse (jet ski), des distances de sécurité (plongée ­ navigation), ou encore le manque de balisages (conchyliculture ­ plaisance). - ce qui rend difficile la cohabitation des activités maritimes c'est aussi le fait que chaque activité possède son ou ses échelles de représentation de l'espace maritime qu'elle fréquente. Certaines ont une échelle de représentation de l'espace maritime très fine (loisirs) tandis que d'autres ont des échelles beaucoup plus larges (transport maritime). Il est donc difficile d'identifier une échelle de PSM où tous les acteurs maritimes se sentent concernés. - enfin, toutes les activités maritimes ne se trouvent pas à égalité dans la mise en oeuvre de la PSM. En effet, certaines, ont une priorité affirmée, qui n'est pas discutable, du fait de leur position stratégique qui les place en dehors de tout processus de concertation (c'est le cas de la défense, et des activités militaires). D'autres ont une priorité implicite souvent liée à leur poids économique (extraction de granulats marins, énergies marines renouvelables). Outre ces problèmes de cohabitation, un autre frein à la PSM que les acteurs soulignent aussi dans le cadre des entretiens relève des limites de la gouvernance. En effet, les résultats mitigés des processus de gouvernance ont rendu certains acteurs plutôt pessimistes et désabusés vis-à-vis des démarches de concertations. Les acteurs rencontrés dans le cadre des entretiens reprochent notamment à l'Etat un autoritarisme excessif en mer, mais aussi parfois une tendance démissionnaire. Effectivement l'Etat semble être dans une position ambiguë puisque d'un côté il renforce sa démarche de décentralisation et sa Réforme Générale des Politiques Publiques ce qui semble souligner une certaine volonté de promouvoir une gestion participative de la mer mais, d'un autre côté, il réaffirme ses prérogatives en mer, sa souveraineté en mer (Moquay, 2005). Ce contexte, qui dépasse largement le cadre de la politique maritime, n'est pas favorable à la mise en oeuvre de la PSM. - 47 - A partir des entretiens menés à l'échelle micro quatre positions types d'acteurs face à la PSM ont été identifiées : - des acteurs qui ne sont « pas convaincus de l'intérêt » de la PSM. Ce type de position repose sur des acteurs qui ne sont pas mobilisés : « ce n'est pas dans nos interrogations quotidiennes ». Ce sont des acteurs qui ont déjà leurs propres réseaux de concertation et ne ressentent pas le besoin d'une autre approche. Ils ne voient pas ce que la PSM peut leur apporter ni à quoi ça sert : « qu'est-ce qu'on cherche à faire avec ce volet mer du SCOT ». Ils estiment qu'il n'y en a pas besoin par ce qu'il n'y a pas de conflits, pas d'enjeux : « tout va bien pour l'instant il n'y a pas besoin d'un volet mer ». Ce sont aussi des acteurs qui manquent de temps : «la superposition des outils signifie aussi multiplication des réunions, on ne peut pas être partout ». - des acteurs « défiants vis-à-vis de l'Etat ». Ce sont des acteurs qui apparaissent plutôt désabusés par la gouvernance. Ils ne croient plus en la concertation. La méthode de concertation de l'Etat est remise en question. Ils disent par exemple : « Soit on impose les choses clairement sans discuter et on nous prend pas pour des idiots en faisant pleins de réunions, soit on fait de vraies réunions de concertation. » (CLPME). Ils soulignent aussi des problèmes de représentativité, et de légitimité, par exemple : « Il y a besoin d'une structure neutre, représentative, légitime et crédible en laquelle les acteurs ont confiance. L'Etat serait le plus neutre vis-à-vis des différentes catégories d'acteurs, seulement ses façons de procéder l'ont discrédité, il est mal perçu par les acteurs qui ne lui font plus confiance. » (Syndicat Mixte) - des acteurs « libertaires ». Cette position est soutenue par des acteurs qui ont peur de la rigidité de la PSM, qui craignent le zonage de l'espace maritime et le durcissement des règles. Par exemple ils diront : « le problème du mot schéma c'est que ça parait fixe », « Le volet mer n'est pas forcément une bonne solution car cela risque de brusquer les métiers entre eux et d'augmenter les tensions quitte à bloquer la situation » - des acteurs « favorables », qui donnent leurs recommandations. Ces acteurs ressentent le besoin d'un cadre institutionnel pour mieux se connaître, pour pouvoir présenter son activité aux autres, ses points de vue, et ses contraintes. Ils disent par exemple : « Cela permet de responsabiliser les acteurs et d'instaurer le dialogue » (FFESSM), « En France le principal souci c'est le manque de communication et de concertation. A Lorient il n'y a pas de système de regroupement des acteurs, ils sont tous dispersés et n'échangent pas ou peu.» · Prospective et PsM La mise en oeuvre de la PSM dépend aussi de la capacité à développer un travail de prospective partagé. Pour travailler sur cette question, des scénarios exploratoires ont été construits (pour explorer des futurs sans a priori sur le point d'arrivée) et contrastés, c'est-à-dire extrêmes (explorant les conséquences de ruptures majeures avec une probabilité faible de se réaliser mais des impacts éventuels importants). Il ne s'agit pas de scénarios normatifs ni à visé réaliste. Les scénarios construits dans le cadre de cette thèse visent à susciter les réactions. L'intérêt de ces scénarios « extrêmes » est d'amorcer un processus de concertation, de servir de base de travail pour aider les acteurs à laisser aller leur imagination. En effet, les entretiens ont montrés la difficulté des acteurs à se projeter dans l'avenir lointain. Les scénarios développés apportent une contribution méthodologique en ce sens. Pour construire ces scénarios l'horizon temporel 2025 à 2040 a été choisi. Les scénarios ont été construits à partir des hypothèses d'évolution du milieu marin collectées lors des entretiens menés à l'échelle micro. L'association de ces différentes évolutions sectorielles a permis d'identifier quatre incertitudes transversales : - Quels sont les équilibres entre activités (dominance ou pas d'une activité sur les autres) ? - Quel est le niveau de protection des milieux naturels marins et littoraux (création d'AMP ou d'autres outils de protection ou pas...) ? - Quelle est la force de la politique Maritime nationale (existence d'une politique maritime forte ou pas...) ? - Quels sont les outils de PSM développés (zonage intégré, politique sectorielle, carte de vocation...) ? Pour chacune de ces incertitudes, quatre hypothèses « extrêmes » d'évolution ont été imaginées. Ces hypothèses ont été associées afin de construire cinq scénarios différents que nous avons intitulés : - la mer aux pêcheurs - la mer : une ressource économique à exploiter - la mer un espace de loisirs, la nature comme espace de jeux - la mer : à protéger à tout prix - la mer au service de la crise énergétique La démarche n'avait pas pour objectif de trouver un scénario idéal, ni de choisir parmi les cinq scénarios développés, ni de multiplier les exemples à l'infini, mais de proposer quelques exemples contrastés susceptibles de servir de base aux acteurs, pour les aider à construire leur propre scénario dans le cadre d'un processus de concertation. Chacun des cinq scénarios est illustré par un récit, décrivant la situation future imaginée, ainsi que par une représentation spatiale sous forme de croquis. Le croquis géographique se situe entre la carte et le schéma et il s'agit d'une simplification de la réalité au-delà de la cartographie, tout en conservant une part de réalisme avec des repères géographiques pour faciliter l'appropriation des scénarios par les acteurs. Un croquis intégrant à la fois - 48 - des repères géographiques et des dessins en 3D a été développé pour rendre cette spatialisation plus explicite. Ci-après l'exemple du scénario 5 qui correspond à « La mer au service de la crise énergétique ». Il est fondé sur des impératifs énergétiques qui favoriseraient une forte politique stratégique de l'Etat en matière de production d'énergies marines renouvelables (EMR), et l'existence d'un Etat régulateur très fort. L'Etat soutiendrait une politique dominante prioritaire pour ces énergies, en revanche il y aurait peu de moyens pour la protection du milieu marin. Ce scénario est fondé sur une réglementation stricte avec des zonages exclusifs. Croquis du Scénario 5, la mer au service de la crise énergétique (de Cacqueray, 2011) - 49 - 4 ­ Conclusions L'objet de recherche de ce doctorat de géographie qui est la PSM est toujours au coeur de l'actualité étant donné la construction toujours en cours de la politique maritime française. Un article publié début décembre 2011 dans le journal Le Marin vient confirmer certains freins au développement de la PSM que les entretiens ont permis de souligner et notamment ceux liés aux limites de la gouvernance. En effet, la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral et, surtout, la déclinaison de la stratégie maritime française semblent avoir des difficultés à se mettre en place, d'abord du fait des difficultés de l'Etat à travailler avec les collectivités territoriales. En effet, la 1ère réunion du conseil maritime de façade nord-atlantique Manche-Ouest qui comprend la Bretagne et les Pays de la Loire (qui doit permettre de décliner la stratégie maritime nationale à l'échelle des façades maritimes) a été boycottée par les départements bretons et le président du conseil régional de Bretagne a fait la politique de la chaise vide. Le conseil régional estime que la conférence régionale de la mer et du littoral qu'il pilote en Bretagne pour une gestion intégrée de la mer et du littoral breton n'est pas suffisamment reconnue par l'Etat (il attendait pour cela la publication d'un décret qui est aujourd'hui sortie, permettant d'officialiser cette conférence dans la déclinaison de la stratégie maritime française). Cette difficulté de coordination entre les initiatives régionales relatives à la gestion de l'espace maritime (notamment les initiatives bretonnes) et la position de l'Etat souverain en mer a été soulignée dans le cadre de cette thèse. Mais la gestion intégrée de la mer et du littoral semble avoir également des difficultés de mise en oeuvre du fait de problématiques de représentativité au sein des organes de concertation puisque ici les pêcheurs n'ont obtenu que quatre places pour 80 personnes. Les professionnels refusent de se faire gérer par des « terriens ». C'est une problématique qui est revenu aussi dans les entretiens. Néanmoins il semble que si la PSM est perçue comme un moyen d'étendre en mer les principes de la GIZC, la PSM représente une opportunité pour soutenir la mise en oeuvre de la gestion intégrée de la mer et du littoral en France métropolitaine. Cette thèse est une contribution méthodologique en ce sens. - 50 - Références bibliographiques Commission des communautés européennes COM(2007) 574 final. Conclusion de la consultation sur une politique maritime européenne, 12 p. Commission des communautés européennes COM(2007) 575 final. Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne. 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Aujourd'hui plusieurs pays s'attachent à établir un "cadastre marin" tridimensionnel afin de définir des quasi droits de propriété permettant de mieux identifier les responsables. LE CONTEXTE On se proposait au départ de conduire une recherche bibliographique au niveau international pour découvrir des modalités nouvelles en matière de propriété et de gestion du domaine public maritime (DPM). Les résultats furent assez décevants dans la mesure où la plupart des pays ont adopté un régime de maîtrise et de gestion du DPM sensiblement analogue à celui de la France tel que réglementé par l'ordonnance de Colbert définissant les limites du DPM et lui conférant le caractère de propriété publique. Pour autant ce régime apparaît ne pas répondre aux pressions économiques, environnementales et sociales qui s'exercent sur le littoral non seulement sur la partie terrestre (1) mais de plus en plus sur la frange immergée. L'analyse contemporaine des droits propriétés et la théorie des choix publics permettent d'envisager des institutions plus efficaces et mieux adaptées aux nouvelles conditions. Certaines expériences ouvrent la voie à de nouvelles institutions de gestion mais l'essentiel de la découverte porte sur l'établissement d'un cadastre marin, préalable indispensable à une bonne gestion de l'espace marin, dont le DPM. En définitive, si le cadastre terrestre a, depuis la plus haute antiquité, permis la gestion économique et le plus souvent pacifique de l'espace, il paraît opportun de le prolonger dans l'espace marin. Cette constatation de bon sens commence à peine à être prise en considération et à connaître un début de mise en oeuvre dans quelques pays (2). * Cet article est le fruit d'une recherche bibliographique confiée à l'ICREI par l'Agence de l'Eau RMC en 2008. 1. Cf. les très nombreuses publications concernant la Gestion Intégrées des Zones Littorales, plus connues sous le sigle ICZM, International Coastal Zones Management. 2. Ce concept est à notre connaissance ignoré en France non seule- I. LA RÉALITÉ DES DROITS DE PROPRIÉTÉ SUR LE DPM Le schéma ci-joint met en évidence que, dans les faits, le DPM est largement privatisé dans la mesure où les multiples réglementations et autorisations ont progressivement conféré des droits plus ou moins permanents à une multitude d'ayants droit. La propriété publique, telle que conçue au cours des siècles précédents et formalisée par Colbert, est devenue une fiction largement incapable de maîtriser les pressions économiques, fruits de la démographie et des évolutions technologiques. On pourrait même avancer que la propriété publique sur le DPM est, dans certaines zones littorales méditerranéennes, résiduelle. Le schéma ci-dessous illustre la multiplicité des réglementations et usages sur le littoral, trop souvent difficiles à coordonner (3). Représentation des réglementations thématiques (voir schéma n°1 page suivante) II. LES DROITS PROPRIÉTÉ : UNE RÉALITÉ COMPLEXE Le schéma n°2 (page suivante) met en évidence à la fois les différents droits de propriété et leurs utilisations potentielles par les groupes sociaux. À l'origine et à l'état de nature, l'espèce humaine a connu un régime de libre accès de tous à toutes les ressources dans le cadre d'une économie de cueillette, de chasse et de pêche. Or cette absence de droits propriété sur l'espace ne peut qu'aboutir à la ruine environnementale et ment par les organismes publics responsables du milieu marin mais aussi par l'Ordre national des géomètres experts, membre de la Fédération internationale des géomètres experts (FIG) qui précisément a consacré plusieurs congrès à ce thème. 3. P. Boissery in Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Falque et Lamotte, Bruylant 2003. Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 7 - 63 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Espace littoral de gestion associée - Un exemple type descriptif (schéma n°1) à la multiplication des conflits dès lors que se manifestent des pressions démographiques et économiques (4). Typologie conventionnelle des droits de propriété (5) Dès l'invention de l'agriculture et de l'élevage vers 12 000 ans av. J.-C. est apparue la nécessité d'exclure ceux qui ne participaient pas à la mise en valeur au profit du groupe (famille, tribu). La propriété est donc devenue commune et a été concrétisée par la définition des espaces sous la forme physique d'obstacles (clôtures) puis, quelques milliers d'années plus tard, sous forme immatérielle (cadastre, contrats, conventions). Parallèlement se met en place la propriété publique qui correspond à la possession par une administration représentant le public en général, ce qui suppose une organisation sociale et politique élaborée. Légende Avertissement: lorsqu'il est indiqué « aucune réglementation », ou « plongée interdite », il faut comprendre que l'espace littoral protégé indique que, sur telle ou telle zone, aucune réglementation ne sera nécessaire, ou qu'il conviendra d'interdire la plongée selon les procédures applicables. Ce n'est pas la création de l'espace littoral de gestion associée qui crée elle-même la réglementation. Ville A et ville B : partie terrestre de la zone littorale protégée (intercommunalité) 1. herbier dégradé : aucune réglementation 2. zone à coralligène : plongée autorisée - mouillage sur corps mort 3. zone de baignade : navigation et plongée interdite 4. chenal d'accès 5. récifs artificiels immergés: ancrage et pêche interdite 6. zone à corraligène très riche: aucun usage autorisé 7. zone à rejets portuaires 8. aquaculture 9. herbier stable : aucune protection 10. herbier très riche: mouillage non destructif 11. zone à rejet urbain: pas de pêches, ni de mouillage 12. caulerpa taxifolia : aucune activité La propriété privée peut être définie comme la possession par un individu ou un groupe d'individus (société) de la quasi-totalité des droits s'exerçant sur un espace, et contrairement aux deux régimes précédents, elle peut être aliénée (6). Ces catégories juridiques anciennes et bien connues ne correspondent pas à la réalité. Par exemple, on trouve toujours des droits privés dans les espaces publics comme on peut l'observer sur le DPM. De même il est illusoire de penser qu'il existe une propriété privée pure et sans contraintes d'intérêt public. Depuis l'origine des sociétés urbaines, le voisinage, les nuisances, la santé et la défense ont imposé des réglementations publiques limitant d'autant les pouvoirs théoriquement absolus du propriétaire privé. Ainsi, dans les faits, tous les régimes de droits propriétés sont mixtes et le DPM n'échappe pas à cette constatation. Le problème consiste donc à définir un « mixte » optimal en termes économiques, sociaux et environnementaux. schéma n°2 Non appropriation / Libre accès Propriété Publique Etat Fédéral International Privée Individuelle Indivision En société Famille Association En commun Local Tribal Communal Propriété mixte Conservatoires d'espaces / servitudes conentionnelles Quotas de pollutions échangeables 4. Voir l'article fondateur de Garrett Hardin « The Tragedy of the Commons » Science, 1968. 5. Voir D. Cole « La complexité du choix d'un régime d'appropriation en matière de protection environnementale » in Les ressources foncières : droits de propriété, économie et environnement, Falque, Lamotte, Saglio, Bruylant, 2007. 6. Autrement dit au-delà de l'usus et du fructus, l'abusus est possible... que les latinistes de cuisine, ignorant du droit romain, traduisent par « abuser » ! 8 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 64 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS La propriété publique présente l'avantage de permettre des économies d'échelle dans la mesure où les espaces couverts peuvent être importants. Elle permet aussi la coordination de la gestion. Ceci est certainement un atout pour le DPM mais aussi pour d'autres activités telles que la circulation aérienne. Pour autant, cette même propriété publique présente des inconvénients. En effet, le gestionnaire public est toujours soumis à des pressions, entraînant souvent une surexploitation des ressources et sacrifiant parfois l'intérêt public aux intérêts particuliers, comme l'a bien démontré la théorie des choix publics. Par ailleurs, pour des raisons pratiques, sinon des considérations idéologiques (7), la puissance publique s'avère trop souvent incapable d'exercer le droit d'exclusion qui permet de protéger une ressource rare contre la pénétration du public ou l'exploitation économique. Cette remarque concerne au premier chef le DPM. exemple la pêche, et non la diversité des biens et services environnementaux. Le Thanet propose une gestion environnementale, notamment par son programme permettant aux habitants d' « adopter » un espace sur le DPM, en quelque sorte une forme atténuée de propriété commune. Une autre possibilité consiste à élargir la compétence des conservatoires d'espaces au DPM. Cela est déjà le cas pour le conservatoire d'espaces littoraux de Californie (9) et d'autres « land trusts » littoraux américains ou encore du National Trust britannique. On assiste par ailleurs sur le plan institutionnel à une décentralisation de l'appropriation du DPM Cela fut le cas aux ÉtatsUnis qui, par la loi de 1972, ont transféré le DPM de l'État fédéral aux différents états littoraux, ou encore tout récemment en Italie, où désormais les régions largement autonomes sont responsables du DPM L'attribution trentenaire et conventionnelle du DPM au Conservatoire du littoral, en prolongement de ses espaces terrestres, ouvre de nouvelles perspectives et confirme le bien-fondé d'une forme d'appropriation quasi privée. Parmi les possibles, on peut envisager que la gestion, sinon la propriété, soit confiée aux collectivités locales littorales (communautés de communes) ou encore à chacun des propriétaires d'espaces littoraux (sur la base du volontariat) sous la tutelle de la collectivité locale compétente (10). Ce qui est certain, c'est que les fonctions de gestion, surveillance et sanctions seront d'autant efficaces qu'elles seront assurées par les ayants droit de proximité directement intéressés par la protection de leur environnement immédiat, le DPM. III. CHOISIR UN NOUVEAU RÉGIME D'APPROPRIATION POUR LE DPM On doit d'abord se poser la question de savoir si aujourd'hui le DPM, malgré son statut de propriété publique, ne serait pas, au moins partiellement, un espace de libre accès, qui, on l'a vu, est la plus mauvaise situation. Donc la priorité serait alors de faire en sorte que le propriétaire public, en l'occurrence l'État, assume ses responsabilités. Pour autant, si la propriété publique s'avère mal adaptée et peu efficace, la propriété privée, sauf exception, apparaît encore moins souhaitable dans la mesure où l'on a affaire à une ressource physiquement limitée et vulnérable; par ailleurs la propriété privée autorise l'aliénation et on imagine mal un marché foncier pour le DPM. Reste alors à imaginer un système de droits de propriété mixtes spécifiques au DPM en s'inspirant des exemples des communautés traditionnelles de pêcheurs tels qu'on les trouve sur le littoral japonais et turc. On peut aussi se référer à des exemples plus récents qui prennent en compte la multiplicité des usages et des acteurs, comme cela est le cas en GrandeBretagne pour le Thanet (8) sur la côte sud-est (Kent). Rappelons que la gestion en ressource commune n'est possible que sous certaines conditions, à savoir que les personnes responsables et les divers groupes concernés doivent accepter le fait que la coopération est préférable à l'affrontement et à la réglementation étatique pour la gestion de la ressource. Les coûts de transaction, c'est-à-dire les dépenses impliquées pour arriver à la coopération, ne doivent pas être trop élevés. Les normes sociales de réciprocité doivent être prédominantes et les groupes ayants droit et d'utilisateurs peu nombreux. Si la théorie de la gestion en propriété commune peut indiquer la voie, il faut reconnaître qu'à ce jour elle a concerné en priorité la gestion d'une seule ressource économique, par 7. L'écologie politique prône l'accès de tous aux espaces de qualité, ce qui revient à créer une situation de libre accès, incompatible avec la protection de milieux fragiles et rares. 8. English Nature, agence quasi publique, a mis sur pied une gestion du littoral y compris le DPM à partir d'une structure associant une centaine d'ayants droit afin de permettre une gestion fondée sur le consensus et auto réglementée. À ce jour les résultats sont prometteurs dans la mesure où ont été surmontées les difficultés de l'action collective. IV. LE CADASTRE MARIN La définition de nouvelles modalités d'appropriation implique la connaissance préalable des droits de propriété des nombreux ayants droit, comme cela a été fait pour l'espace terrestre grâce au cadastre. La connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque parcelle (propriétaire ou ayant droit) est un préalable à la mise en valeur économique, à la paix sociale, à la responsabilisation juridique... et à la perception de l'impôt foncier. Alors que la superposition des droits et des intérêts sur l'espace terrestre est l'exception et non la règle, la situation est l'inverse sur le milieu marin. Par exemple, les concessions d'exploration pétrolière peuvent être superposées aux droits de pêche, aux zones de défense nationale et aux espaces de protection environnementale. Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion efficace et rationnelle de l'environnement marin implique une information fiable, globale et précise. Dès lors, on est confronté au problème complexe de la définition et de la mesure de l'interaction spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. 9. « Le California Coastal Conservancy est un organisme sans pouvoir réglementaire. Il a mis en oeuvre de nombreux projets sur le DPM ou sur des zones adjacentes qui doivent être conformes avec l'intérêt public (Public Trust) et le Conservatoire doit obtenir l'approbation de la State Land Commission ou au moins une déclaration indiquant que le projet ne viole pas le Public Trust » (courriel du 26/08/08 de P. Grenell, ancien directeur général du Conservatoire à M. Falque). 10. Les propriétaires pourraient organiser leur collaboration au sein d'associations syndicales (ASA ou ASL). Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 9 - 65 - II - CHRONIQUES ET OPINIONS Ceci est bien sûr difficile en ce qui concerne le milieu marin pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modification des limites du rivage... Pour autant de nombreuses études et expériences s'avèrent concluantes (11). L'importance des enjeux est bien définie par les géomètres experts canadiens : « Un cadastre maritime multifonctionnel joue un rôle vital dans une stratégie de gestion des océans efficace et intégrée, car il procurerait l'élément unifiant (relation géospatiale) entre tous les différents usagers. Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. Ceci mènerait ultimement à renforcer la confiance de la part de l'industrie et rendrait plus rapide l'exécution d'études d'impact environnemental. Le développement d'un système cadastral multifonctionnel comme base d'une gestion intégrée efficace d'information géospatiale en milieu marin permettrait les prises de décisions intégrées. De tels systèmes cadastraux offriraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements. Un cadastre marin procurerait un inventaire continuellement mis à jour de tous les droits de propriété dans un encadrement commun ainsi qu'un encadrement pour l'enregistrement de toute information sur les ressources. Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les affaires extra-côtières en simplifiant leur administration, en facilitant l'exécution des droits (minimiser les conflits) et en assurant la protection des droits de propriété » (12). Ainsi en matière de protection de la biodiversité il est désormais possible d'établir des « Marine conservation agreements », entre les organisations de protection de l'environnement et les titulaires de droits sur le milieu marin, y compris sous forme d'acquisition de servitudes contractuelles (13). tion purement environnementale. La théorie des biens communaux fournit sur ce point de vue un modèle à reproduire » (V. Inserguet-Brisset, 1994). Cette analyse qui porte sur le foncier terrestre est encore plus pertinente pour l'espace marin. La clarification et la simplification des structures administratives et politiques intervenant sur le DPM s'imposent afin de se conformer au principe fondamental du management, à savoir réunir les fonctions d'autorité et de responsabilité. Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. La pire solution serait le statu quo, c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une réflexion de fonds sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des différents espaces marins en trois dimensions qui le composent. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les difficultés et les coûts. Mais après tout, si le XIXe siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le XXIe siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (15). P. B et M. F. Références bibliographiques Binns A. et al. « Developing the Concept of a Marine Cadastre : an Australian Case Study», Coastal Management News, juillet 2008 Falque M. La politique du littoral aux États-Unis : aménagement touristique et protection de l'environnement, Ministère de l'Urbanisme- SEATM, 1985, 91 p. et annexes Falque M., Lamotte H. (sous la direction de) Droits de propriété, économie et environnement : le littoral, Bruylant, 623 p. 2003 Falque M.., Lamotte H. (sous la direction de) Droits de propriété, économie et environnement : les ressources marines, Dalloz, 501 p. 2002 Falque, Lamotte, Saglio, (sous la direction de), Les ressources foncières : droits de propriété, économie et environnement, Bruylant, 2007, 729 p. FIG Working Week 2008, Stakeholder Analysis on Implementation of Marine Cadastre in Indonesia Inserguet-Brisset V., Propriété publique et environnement, LGDJ, 315 p. 1994 Natural England, Towards a coherent network of Marine Protected Areas Conference, février 2008, 53 p Sutherland M., Marine boundaries delimitation for ocean gouvernance, FIG XXII International Congress, 2002 Sutherland M. FIG -UNB, Report on the outcome of the meeting on Marine cadastre issues US Commission on Ocean Policy, An Ocean Blueprint for the 21st Century, September 2004 nature conservancy lors de la 8e Conférence internationale de l'ICREI, Aix en Provence, juin 2010. 14. D. Cole précise que tout régime de droit de propriété a un coût : coût total = coût d'exclusion + coût de coordination. 15. En effet G. Hardin, à la fin de sa vie, déclarait qu'il aurait dû intituler son article « The tragedy of the open access » au lieu de « The tragedy of the commons ». CONCLUSION La priorité n'est donc pas de multiplier les réglementations et les bonnes intentions pour gérer la propriété publique sur le DPM mais plutôt de réfléchir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir fixé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques (14). « Espérer de la propriété publique un mode de gestion privilégié de l'environnement relevait certainement d'une utopie, compte tenu des lacunes domaniales, elles-mêmes liées à une notion inadaptée. La gestion des espaces publics environnementaux s'apparentera davantage à la politique du moindre mal, si un nouveau concept ne permet pas de lui donner une nouvelle impulsion... Une nouvelle propriété publique environnementale semble donc s'affirmer en terme de patrimoine. Dès lors propriété publique et propriété privée ne s'opposent plus mais sont réconciliées au sein d'un concept plus large, à voca11. Notamment au Canada, en Australie et en Indonésie. La Fédération Internationale de Géomètre est particulièrement active et plusieurs de ses congrès ont été consacrés à ce thème. Aucun représentant français présent à la réunion fondatrice de l'Université du New Brunswick en septembre 2003. 12. Association des arpenteurs de terres du Canada, AATC-ACLS, 2009. 13. Ce mécanisme sera exposé par Jay Udelhoven, chercheur à The 10 Les Annales de la Voirie N° 138 - octobre 2009 - 66 - Aix en Provence August 2011 Property rights on the oceans : a prerequisite to humanity survival1 Max Falque Managing director ICREI Introduction It is ironic that marine resources which are now acknowledged as the future of mankind economic wealth are still to large extent under an open access regime. Imagine that mainland should be managed the same way, that is without: clearly defined and defended property rihgts on land cadastre mapping the boundaries of each piece of land registration of titles by governments But conversely access to land resources managed by politicians and bureaucrats according to everchanging laws and regulations according to special interests. As a matter of fact the emergence of agriculture some 10 000 years ago implied the the progressive invention of property rights which in turn open the path to food and animal production.. This was the begining of civilisation which means taming conflicts over access to resources, economic and demographic growth and ultimately rule of law and individual liberty. Unfortunately this kind of evolution did not happen for the oceans which cover more than 70% of the planet and for good reason since "you cannot fence the ocean". This open access regime worked more or less for centuries though national and international regulations dealt with overexploitation and conflicts especially on the near shore and that numbers of traditional common property regimes managed the resources. However since around the mid XXth century one can observe: over exploitation of the fish stock by industrial fishing location of a great number of infrastructure and competing activities on the near shore 1 Contribution to the Université d'Eté de la Nouvelle Economie 1 - 67 - - a concentration of the population on the coastal zone and corresponding pollution of the sea. As with all resources, scarcity compels to imagine new institution to avoid "the tragedy of the commons" as described by Garrett Hardin "Ruin is the destination toward which all men rush pursuing his own interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all".(1968). Of course regulation is the traditional response to deal with this situation but it is time to imagine efficient management by property rights to cope with the growing economic and environmental pressures on the oceans. This is now possible thanks to new digital technologies which allow identifiing both species and space: Indivitual Transferable Quotas (ITQ) for fish which is a prerequisite to a market Marine cadastre which is a prerequisite for quasi property rights I- Indivitual Transferable Quotas (ITQ) On July 14th 2011 the International Herald Tribune headline on page 14 wrote " EU overhaul would privatize bloc's fisheries" and the same day Le Monde "Brussels proposes a radical reform of fisheries" The idea is simple and some 30 years old. Up to now each EU country is allowed by the EU a quota for each species which in turn is allowed to all registered fishermen.. As a matter of fact the total available catch (TAC) at the European level is set up every year for the fishing season by marine biology scientists but politicians allow extra quota (so called "Christmas Fish") to tame the too often violent fishermen community. So we are exactly in Hardin's "Tragedy of the Commons"2 situation where a publicly held resource is overexploited because all users have an incentive to maximise its use in the short term and eventually the total destruction of the resource. The rational response of fishermen is to use bigger boats to catch the maximun fish during an ever shorter fishing season. The perverse effect of such a regime are numerous: danger of accident for overworked fishermen, over capacity of fishing vessels built with subsidies « The oceans of the world continue to suffer from the survival of the philosophy of the commons.Maritimes nations still respond automatically to the shibboleth of the freedom of the seas. Professing to believe in the inexhaustible resources of the oceans, they bring species after species of fish and whales closr to extinction" 2 2 - 68 - - destructruction of non authorized species difficult official control of catch and corruption competition and confrontation at national and international level This situation prevails worldwide according to the 2009 World Bank's booklet `The sunken billions: the economic justification for fisheries reform" the harvest sector to the global economy is substantially smaller than it could be. Over the three decades the cumulative loss of potential benefits is the order of two trillions. So the idea is to allow each fisherman an individual transferable quota of fish to catch, i.e. a full property right allowing him to fish when and how he wants and possibly selling his ITQ to an other fisherman. If the concept is clear its implementaton is quite tricky. The effective removal of age long open access condition from marine capture fisheries and the institution of secure marine tenures and property rights systems is adifficult task both technical and political reasons.. Moreover this reform would involve the reduction of subsidies that create excess fishing effort and capacity.. Introducing a new governance is a very difficult task since special interests of fishermen association combine with ideology. This is the case in France who demonizes any kind of patrimony of collective good (res nullius) belonging to all. However several countries such as Iceland, overcame this problem. But political will had to fight deeply felt emotions, traditions, practices and political opposition? The long battle fought for the emergence of property rights is now to be foughtt for the oceans. But the alternative to reform, business as usual, is a continued decline in global fish wealth : "Failure to act implies increased risks of fish stock collapse, inceasing political pressure for subsidies and a sector thar rather than being a net contributor to global wealth is an increasing drain on society" ( World Bank 2009). II- The marine cadastre If it is not possible to fence the ocean ....however "Good fences make good neighbors" The concept is new and began to be discussed at the turn of this century especially in Australia , New Zealand,, Indonesia , Canada and the US. 3 - 69 - In France you could not find any reference until I coauthored with Pierre Boissery a short article in octobre 2009 (Annales de la voierie)3. The idea is very simple: in the near shore submerged area growing number of infrastructures and activities are competing for a limited 3 dimensional zone such as pipelines, undersea cables,,ship routes, military protection zones and fields, dock structures, alternative energy facilities (wind, wave, tide,solar....), archeological research areas, aquaculture, oill and gas, usinesses, fishing, artificial reefs, and even fresh water from underground rivers etc. For the time being there is no clear and updated record of these activities and conflicts arise between competing users. - Now what is a marine cadastre for ? It is defined as a document for users and stakeholders to describe, visualise and realise spatial informations in the marine environment. - What is a marine cadastre ? 3 describe the location and spatial extent of rights, reservation and responsabilities, visualize through a three dimensional updated and accurate digital spatial data system In addition Diane Dumashie (FIG) made presentation at the 8th ICREI International Conference in June 2010. Proceedings to be published next fall by Bruylant 4 - 70 - - set up maritime boudaries. Eventually a marine cadastre will provide a simple, reliable and authoritative mean for delineation, management and administration of legally defined offshore boudaries at any scale. One can imagine that implementing a mmarine cadastre is a very difficult task ant up to now a limited number of case studies have been successfully conducted in few countries. What to do do ? The first step is to introduce the very concept and assess its cost and benefit for a given nation. For instance in France, which is a clean slate, ICREI and Agence de l'Eau are setting up a one day seminar in 2012 with some 20 officials and land surveyors to test the idea4 Since we acknowledge the fact that setting a marine cadastre in France (by the way just second to the US for ocean control of EEZ) is costly and difficult, it is wise to check what is the experience of other countries and institutions such as Fédération Internationale des Géomètres-FIG. Conclusion Property rights are the basis for economic development and resource conservation. Of course history tells us that they are also the corner stone for liberty. Extending them to oceans isone of the major task of this century though not an easy one. Beside scientific and technological input it needs also legal and economic imagination which is the motto of ICREI. This seminar will take place in Aix or Marseille with limited money from Agence de l'Eau and with two French speaking keynote speakers belonging to the Association of Canada Land Surveyors and Federal Government which have now a large experience. 4 5 - 71 - ACTUALITÉS Point de vue Territorialiser la mer UN CADASTRE MARIN POUR LE DOMAINE PUBLIC MARITIME tion spatiale et temporelle d'un réseau complexe de droits et de responsabilités dans l'environnement marin. Ceci est bien sûr di cile pour des raisons physiques : espace en trois dimensions, impossibilité de matérialiser les espaces par le bornage, modi cation des limites du rivage, etc. Ce sujet complexe interpelle de fait de nombreux acteurs. L'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse et l'ICREI avaient ainsi organisé, en 2011, une journée d'échanges techniques autour de cette question. Concrètement, le cadastre marin permet la connaissance de la contenance, des limites et du nom du responsable de chaque espace, ce qui ne préjuge pas pour autant d'une privatisation de l'espace marin. Les enjeux et objectifs de ce concept ont bien été mis en avant par l'Association des Arpenteurs des terres du Canada : «Un cadastre marin pourrait devenir un attribut de base d'un système de gestion intégrée en fournissant une base de données commune pour les limites juridiques, les droits et les restrictions. De tels systèmes cadastraux o riraient un mécanisme qui permettrait d'intégrer les droits, restrictions et responsabilités de tous les intervenants avec d'autres données environnementales et économiques dans un seul et même système auquel auraient accès les industries et gouvernements..... Un système de droits de propriété, duquel un cadastre marin serait l'élément de référence pour l'emplacement et l'étendue physique (limites) de ces droits, sur un système commun de référence de positionnement, aurait un impact social et économique majeur pour les a aires extracôtières en simpli ant leur administration, en Pierre Boissery et Cathy-Anna Valentini-Poirier Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse Max Falque International Center for Research on Environmental Issues (ICREI) De nombreux pays (Australie, Turquie, Etats-Unis ou Canada notamment) ont entrepris la réalisation d'un cadastre marin. En e et, les usages en mer exercent sur les petits fonds côtiers et plus au large (têtes de canyons notamment), une pression forte ou en devenir qu'il convient de maîtriser, a n de répondre aux objectifs xés par les directives européennes portant sur la préservation et la gestion du littoral et de la mer (DCE, DCSMM, etc.). L'élaboration d'un cadastre marin pourrait être un outil pertinent à l'organisation des usages en mer. On entend par là un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, les responsabilités et les restrictions connus touchant le Domaine Public Maritime (réglementations, titulaires de droits et infrastructures sous-marines). Comme en matière de gestion de l'espace terrestre, la condition fondamentale pour la gestion e cace et rationnelle de l'environnement marin implique une information able, globale et précise. Dès lors le problème central est celui de la dé nition et de la mesure de l'interac- 4 En kiosque Le numéro des Cahiers de l'IAU de septembre 2012 est, comme son titre l'indique : Fonciers en partage, consacré au foncier. Sans surprise, les lecteurs d'études foncières y retrouveront quelques connaissances. Des textes courts mais e caces, qui alternent des points de vue de politiques (Cécile Du ot, Emmanuelle Cosse), de praticiens (Anne Bain, Catherine Barbé) et de chercheurs (Sonia Guelton, Joseph Comby, Nicolas Persyn, etc.), pour des thèmes qui vont des politiques foncières aux Pays-Bas aux foncières cotées en passant par la scalité foncière. novembre - décembre 2012 I études foncières n°160 - 72 - ACTUALITÉS facilitant l'exécution des droits (minimiser les con its) et en assurant la protection des droits de propriété ». Anthropologues, économistes, juristes, géomètres et environnementalistes doivent se mettre au travail, faire preuve d'imagination juridique et économique et engager une collaboration avec tous ceux qui, de par le monde, sont confrontés au même problème. Il convient de ré échir sans a priori idéologique sur la meilleure combinaison ou mixte des droits de propriétés permettant sa bonne gestion, après avoir xé des objectifs environnementaux, sociaux et économiques. La pire solution serait certainement le statu quo c'est-à-dire qu'on se refuse à envisager une ré exion de fond sur les lacunes d'un système institutionnel vieux de trois siècles. Les enjeux environnementaux, sociaux et économiques sont considérables pour la France qui possède et/ou contrôle le deuxième espace marin au monde1. Il est donc grand temps que l'on précise la nature des multiples droits et obligations des innombrables ayant droits sur les di érents espaces marins en trois dimensions. L'établissement d'un cadastre marin sur le DPM serait un premier pas dont il importe de ne pas négliger les di cultés et les coûts. Mais après tout si le 19e siècle a été celui de la généralisation du cadastre terrestre, le 21e siècle, doté de technologies nouvelles, devrait être capable d'être celui du cadastre marin. La mise en oeuvre de l'idéal d'un « bien commun de l'humanité » passe par des institutions permettant d'échapper à « la tragédie du libre accès » (G. Hardin, à la n de sa vie, déclarait qu'il aurait du intituler son article « e tragedy of the open access » au lieu de « e tragedy of the commons ») implicitement dé ni par le principe de « Mare liberum » (Grotius, 1609). Retrouvez le rapport de la journée d'avril 2011 sur www.icrei.org 1 - Retrouvez la réunion du dernier colloque de l'ICREI, p.74 Gérer les usages concurrents dans l'environnement océanique du Canada UN CADASTRE MARIN 1 7 6 4 2 5 3 10 1 2 3 4 5 6 7 Énergies renouvelables Aire marine protégée Rebuts océaniques Aquaculture Zone de pêche Ressources pétrolières et gazières Récréation Câbles et oléoducs Patrimoine 8 9 8 9 10 Marine marchande L'abécédaire des institutions du 3ème trimestre 2012, autre revue traitant d'un sujet voisin, est consacré, pour ce numéro 60, au logement social (Logement social, Quel chantier !). Un panorama rapide, avant tout dédié à la vulgarisation, de l'état de la question... qui nous permet de rappeler que c'est Jean-Louis Dumont, député PS de la Meuse, qui succède à ierry Repentin à la tête de l'Union Sociale pour l'Habitat (après l'intérim assuré par Marie-Noëlle Lienemann). études foncières n°160 I novembre - décembre 2012 5 - 73 - INFRASTRUCTURES DE DONNEES SPATIALES AVEC CADASTRE POUR L'ARCTIQUE CANADIEN Plaidoyer en faveur d'un cadastre marin pour aider le Canada à affirmer sa souveraineté dans l'Arctique et permettre la planification intégrée de l'espace marin1 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g.; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. RÉSUMÉ Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais à mesure que de plus en plus d'intervenants utilisent différentes parties du milieu marin, les conflits entre ces intervenants seront plus fréquents. Un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. Le cadastre marin est un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructures de données) (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010). Avec l'intérêt croissant envers les ressources océaniques et la préoccupation grandissante du public à l'égard de l'environnement marin, on reconnaît de plus en plus dans le monde que les États ont besoin de systèmes modernes de gestion du territoire pour permettre la bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. La mise en place d'un cadastre marin dans l'Arctique pourrait être un élément vital et efficace pour démontrer à tous que le Canada édifie les infrastructures de base essentielles pour étayer sa revendication et affirmer sa souveraineté dans cette région. Mots-clés : cadastre, Arctique, registres, infrastructure, gestion. 1. INTRODUCTION Le 7 novembre 2003, le Canada a ratifié l'UNCLOS et, depuis, recueille des données pour exposer à grands traits la gamme des droits souverains que le pays peut exercer. Il a jusqu'à la fin de 2013 pour déposer sa soumission devant la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies2. La présentation au titre de l'UNCLOS aura lieu l'an prochain (2013). Avec 1 2 Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas le Ministère des ressources naturelles Canada Selon l'article 4 de l'annexe II de l'UNCLOS, un État côtier dispose de 10 ans à partir de la date d'entrée en vigueur de l'UNCLOS pour déposer une soumission relative aux limites extérieures de son plateau continental qui dépasse 200 milles marins. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 1/20 - 74 - l'intérêt grandissant pour l'accès aux ressources océaniques et la préoccupation croissante du public concernant l'environnement marin, le territoire agrandi devra être protégé et administré. Avec l'introduction de l'UNCLOS, il est de plus en plus reconnu autour du monde que les États ont besoin de systèmes de gestion des terres modernes pour réaliser une bonne gouvernance de leurs zones extracôtières. Les océans du Canada représentent un énorme potentiel économique pour l'avenir du pays, mais comme de nombreuses activités sont pratiquées dans le milieu océanique, les conflits entre les intervenants seront plus fréquents. La croissance des activités humaines dans l'espace océanique requiert une approche intégrée pour trouver un équilibre entre les usages concurrents. Avec l'avènement de l'Infrastructure de données spatiales (IDS) comme outil pour aider à coordonner l'accès aux données spatiales des diverses compétences, un cadastre marin polyvalent pour les océans du Canada pourrait constituer un élément central de la gouvernance efficace du territoire marin, ainsi que du développement durable ordonné des ressources océaniques et la réalisation de leur pleine valeur. 2. VERS UNE STRATÉGIE FÉDÉRALE POUR UN CADASTRE MARIN Il est de plus en plus reconnu qu'un cadastre polyvalent couvrant l'espace océanique pourrait devenir un élément central d'un système de gestion intégrée. De nombreux ministères et organismes fédéraux ont des responsabilités dans la zone extracôtière3. Ils ont exprimé le besoin d'un tel système, mais le gouvernement fédéral n'a pas un plan stratégique cohésif en place pour répondre à ce besoin. La Direction de l'Arpenteur Général (DAG, RNCan) dirige aussi ­ en partenariat avec Pêches et Océans Canada (MPO) ­ une étude sur le besoin d'un cadastre marin pour la zone extracôtière du Canada. 2.1 Comment la mise en place d'un cadastre marin pour l'Arctique s'harmoniserait-il avec l'orientation stratégique du gouvernement? Le Premier ministre Harper a fait la déclaration suivante : « Quand il s'agit de défendre notre souveraineté dans l'Arctique, le Canada a un choix : soit l'exercer, soit la perdre. »4 Le gouvernement du Canada s'est déclaré ouvertement en faveur de l'utilisation de l'Arctique en 3 De nombreux ministères fédéraux peuvent être mandatés pour gérer ou administrer certains des droits associés à notre milieu marin. Par exemple : Par le biais de la Direction de l'arpenteur général, le rôle de RNCan dans la zone extracôtière consiste à établir des normes et à gérer les arpentages pour le développement sur les Terres du Canada. RNCan partage la responsabilité administrative des hydrocarbures et des minéraux avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). AADNC (Direction du pétrole et du gaz du Nord et Direction des ressources minérales) administre les hydrocarbures et les minéraux au nord d'une ligne de démarcation des régions de compétence des deux ministères, et RNCan (Secteur de l'Énergie et Secteur de la politique minérale) au sud de cette ligne. En vertu de la Partie 2 (article 29) de la Loi sur les océans, le MPO a le mandat suivant : « ...dirige et favorise l'élaboration et la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins des eaux faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains ». Annonce de nouveaux navires de patrouille extracôtiers pour l'Arctique, 9 juillet 2007, Esquimalt (Colombie-Britannique). 4 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 2/20 - 75 - raison de son rôle central dans l'établissement de l'identité du pays en tant que nation nordique et de l'énorme potentiel que cette région représente pour l'avenir du Canada. Un extrait du Discours du Trône prononcé le 3 juin 2011 énonce l'engagement du gouvernement du Canada envers l'Arctique : « Notre gouvernement a fait du Nord une pierre angulaire de son programme. Au-delà des paroles, notre présence et nos gestes expriment de la manière la plus puissante notre souveraineté dans le Nord. Notre gouvernement continuera de faire preuve de leadership pour la gestion des terres et des eaux du Nord. » Afin d'appuyer la Stratégie pour le Nord du gouvernement du Canada, et conformément à la Loi sur l'arpentage des terres du Canada, RNCan est responsable du système d'arpentage qui soutient tous les régimes fonciers et de gestion des terres dans la zone extracôtière du Canada5. La Direction de l'arpenteur général (de RNCan) a pour mandat de gérer les programmes d'arpentage des propriétés et des frontières pour le gouvernement du Canada afin d'assurer que le Canada a la certitude requise à l'égard de ses frontières, ce qui lui permet de réduire les risques et les obstacles au développement économique et social, d'exercer sa souveraineté et de protéger la valeur économique de son territoire et de ses ressources naturelles6. RNCan a identifié quatre priorités stratégiques clés (2012­2015), dont Réaliser le potentiel de nos ressources naturelles par une mise en valeur responsable consiste en des contributions à la Stratégie pour le Nord par le biais de la géocartographie de l'énergie et des minéraux (GEM) et du soutien de la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, et d'outils de SIG et de prise de décision pour la planification de l'utilisation des terres (p. ex. Nord), qui sont respectivement une mesure à court terme et une politique à long terme déjà appliquée7. 2.2 Définition de cadastre marin La nécessité de bâtir un cadastre marin polyvalent est fermement ancrée dans le besoin d'administrer et de faire preuve de leadership dans la gestion des terres et des eaux du Nord. Mais, en fait, qu'est-ce qu'un cadastre marin? La plupart des gens peuvent avoir de la difficulté à comprendre ce concept. Sur terre, le « cadastre » fait référence à la description géométrique (taille et emplacement) de parcelles liée à des registres différents décrivant la nature des intérêts et la propriété ou le 5 Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(1), Le ministre est chargé de l'administration, de la direction et du contrôle des arpentages prévus par la présente loi. Loi sur l'arpentage des terres du Canada, paragraphe 3(2), L'arpenteur général, sous réserve des instructions du ministre, a la conduite des arpentages prévus par la présente loi et la garde de tous les plans, journaux, carnets de notes et autres papiers originaux relatifs à ces arpentages. 7 6 RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités (ébauche de document interne). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 3/20 - 76 - contrôle de ces intérêts, et même la valeur des parcelles et leurs améliorations (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)8. En ce qui concerne la zone extracôtière, l'expression « cadastre marin » peut être comprise par les arpenteurs, mais elle est difficile à saisir à l'extérieur de la profession. Le cadastre marin peut être vu comme un casse-tête où différentes composantes portant sur les droits, les restrictions et les responsabilités de diverses administrations ont été réunies de manière organisée. Une compréhension stricte du terme « cadastre » peut ne pas être applicable. Mais les limites maritimes, comme celles décrivant les concessions de pétrole et de gaz, les baux aquacoles, les zones de protection marine (ZPM), les sites d'immersion en mer, etc., pourraient être considérées comme une extension du système cadastral terrestre. Dans cet esprit, un cadastre marin (tel qu'illustré à la figure 1) peut être défini comme étant « un système intégré de registres qui permet l'enregistrement public systématique de tous les droits légaux, responsabilités et restrictions connus touchant l'espace océanique (base législative, personnes, infrastructure de données) » (Groupe de travail conjoint RNCan/MPO, 2010)9. Figure 1. Le concept du cadastre marin : Gestion des usages concurrents dans les océans 8 Calderbank, B., et al. 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Cette définition de cadastre est considérée comme étant encore basée sur un paradigme d'administration des terres relativement étroit centré sur l'enregistrement foncier et l'arpentage et la cartographie cadastraux. La Fédération internationale des géomètres (FIG) a développé une vision de ce que seront les systèmes cadastraux en 2014 : « Cadastre 2014 est un inventaire public, arrangé de manière méthodique, de données concernant les propriétés au sein d'un certain pays ou district, basé sur un relevé de leurs limites. » Kaufmann, J., et Steudler, D. (1998). Cadastre 2014 - Vision pour un système cadastral dans le futur. Communication et présentation du groupe de travail 7, XXI Congrès FIG, Brighton, juillet 1998. 9 Veuillez prendre note qu'il existe d'autres définitions (NDT: traduites ci-dessous) de cadastre marin, de même substance que celle ci-dessus. Par exemple : Robertson définit le cadastre marin comme un système permettant l'enregistrement, la gestion spatiale et la définition physique des limites des droits et des intérêts maritimes par rapport aux limites d'autres droits et intérêts voisins ou sous-jacents (Robertson et al. 1999, The Marine Resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie). Nichols définit le cadastre marin comme un système d'information marine, englobant la nature et l'étendue spatiale des intérêts et des droits de propriété, concernant la propriété de divers droits et responsabilités dans le territoire de compétence marin (Nichols et al. 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 4/20 - 77 - Source : DAG, SST Tel que défini, le concept de cadastre marin informe la planification de l'utilisation des terres qui, par définition, requiert des parcelles. Les notions de zonage (pour réduire les externalités négatives entre les activités marines non compatibles), du groupement (pour réglementer l'accès public et d'urgence, et l'esthétique) et des considérations d'ordre environnemental (pour limiter la pollution marine et protéger l'habitat du poisson), etc., sont toutes mises en relief dans ce concept de cadastre marin. Un tel système de registres intégré est indispensable pour soutenir la bonne gouvernance et l'intendance des terres et des eaux du Nord. 2.3 Le cadastre marin : élément essentiel pour la planification de l'utilisation des terres et le développement économique Comme l'indique la figure 2 (aménagement des terres), les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de l'information requise par les entrepreneurs privés, les propriétaires fonciers et les autorités publiques pour assurer que les bénéfices soient maximisés et que les coûts (économiques, sociaux et environnementaux) soient minimisés. Les systèmes cadastraux sont une composante essentielle de la structure de gouvernance car : - ils constituent le fondement des régimes fonciers; - ils sont essentiels pour un développement ordonné; - ils assurent la sécurité requise pour réaliser des investissements. Les systèmes cadastraux sont un pilier du développement économique au Canada. Les levés cadastraux soutiennent le développement économique par l'entremise de taxes d'améliorations locales et de taxes professionnelles, de permis, de lotissements résidentiels et commerciaux, etc. Leur objectif préliminaire consiste à établir des lignes de démarcation sur le terrain. Un deuxième objectif consiste à établir des parcelles sur le terrain. L'objectif final consiste alors à favoriser une utilisation des terres économiquement viable et durable10. 10 Ballantyne et al. (2010, p. 7-8) ont établi un lien entre parcelles, tenure et développement économique par le biais de quatre questions posées dans les levés cadastraux : - Qui possède le droit (personne, famille, entreprise)? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 5/20 - 78 - Figure 2. Les systèmes de cadastre Source : AATC Aucun système cadastral complet n'est utilisé dans la zone extracôtière du Canada11. Mais de par la soumission au titre de l'UNCLOS en 2013, le Canada devra établir des régimes et des organes de gestion pour la coopération et la collaboration en appui à la gouvernance des océans. L'élément unificateur nécessaire à ces divers régimes de gestion est la composante géo spatiale élément clé pour un cadastre marin. Choisir de ne rien faire dans le dossier de la gestion des aires océaniques, et se priver de la mise en place d'un cadastre marin n'est pas sans conséquences. Parmi celles-ci, le Canada n'aura pas en place les systèmes appropriés pour soutenir ses prérogatives de gestion intégrée, ce qui entravera lourdement sa capacité de tirer pleinement profit de l'énorme potentiel économique de son secteur des océans et, par ricochet, provoquera un manque d'investissements qui handicapera la capacité des industries canadiennes de soutenir la concurrence sur le marché mondial du secteur de la technologie marine. 2.4 Défis pour le cadastre marin L'environnement marin est un domaine où l'application de la prévention est requise étant donné que nous savons peu de chose au sujet de la conservation, de la gestion et de l'exploitation des ressources marines afin de protéger ces ressources et de préserver l'environnement marin12. - Quels types de droit existe-t-il (certificat de possession, bail à long terme, bail à court terme, licences, usage coutumier, en fief simple, titre ancestral)? - Combien vaut le droit? Quelle est sa valeur? (l'argent est souvent utilisé pour estimer la valeur, mais les terres ont également une valeur culturelle); - Où les droits s'arrêtent-ils? C'est ICI que le rôle de la parcelle prend tout son sens, pour définir le droit et l'étendue spatiale des droits grâce à des limites. 11 À ce jour, seuls les régimes de gestion du pétrole et du gaz ont officiellement établi une infrastructure de droits de propriété qui contient tous les éléments requis pour étayer la bonne gouvernance (voir les mesures législatives suivantes : Loi fédérale sur les hydrocarbures, Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada - Terre-Neuve, Loi de mise en oeuvre de l'Accord Canada ­ Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, Règlement sur les terres pétrolifères et gazifières du Canada). 12 La prévention, définie dans la Loi sur les océans comme « pécher par excès de prudence », est un principe clé à appliquer dans la gestion des activités dans le secteur des océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 6/20 - 79 - L'application d'un système de cadastre marin dépend de l'existence de facteurs critiques comme hypothèses pour son succès13: Principes pour un cadastre marin (multiples types d'intérêts; participation de nombreux intervenants et de multiples ordres de gouvernement; élément central de toute infrastructure géo spatiale marine; dicté par les droits plutôt que les limites). Un champion (Une autorité doit être établie pour faire avancer le concept. Une telle autorité maintiendrait les enjeux d'un cadastre marin au premier rang des préoccupations de tous les intervenants potentiels). Des mesures législatives comme déclencheur (Des lois, règlements ou politiques pertinents à la gestion d'un système de cadastre marin doivent être localisés afin d'activer le processus de cadastre marin14. L'inclusion d'un système de cadastre marin dans les règlements existants éviterait les longues procédures que nécessitent de nouvelles mesures législatives et le retard dans la mise en place d'un cadastre marin). Une technologie habilitante (Étant donné le besoin de partager divers types de données spatiales détenues par divers intervenants dans un système de cadastre marin, une technologie habilitante demeure un facteur critique pour établir un lien entre les données et les gens. On est venu à un consensus que la nature polyvalente d'un cadastre marin doit être soutenue par le développement d'une Infrastructure de données spatiales [IDS]). Un appui significatif de la part des intervenants (La participation des intervenants est essentielle au succès d'un système de cadastre marin. La collaboration et la coalition avec les principaux acteurs clés, ainsi qu'un partenariat fructueux avec d'autres ordres de gouvernement et l'industrie, sont essentiels pour de nombreuses étapes du processus de cadastre marin). Une solide justification (Un ensemble de raisons doit être élaboré pour justifier le pourquoi de la gouvernance de l'espace marin par le biais d'un système de cadastre marin est nécessaire. Cette justification devrait expliquer ce qu'est un cadastre marin et comment il règlerait les problèmes de gestion de l'espace marin). Un forum/une plateforme de discussion (Une organisation pluri gouvernementale est nécessaire pour communiquer aux intervenants les idées au sujet du cadastre marin). Un conseil consultatif (Un tel conseil favoriserait les relations entre les organisations intéressées, et coordonnerait et intègrerait toute l'information pertinente au domaine marin détenue par divers intervenants. Il superviserait aussi toutes les activités dans le secteur des océans par le biais de la performance de la planification spatiale marine (comme le Conseil consultatif régional pour la mer du Nord [NSRAC] en Europe ou la NOAA aux États-Unis). 2.5 Avantages d'un cadastre marin Des rapports d'ateliers internationaux ont donné des indices et souligné leur importance dans la mise en place d'un cadastre marin (voir par exemple les rapports intitulés Report on the Outcomes of the UNB-FIG Meeting on the Marine Cadastre Issues, Fredericton, N.-B., septembre 2003; Workshop Report on Second Offshore Issues Consultation Workshop, 2003, http://www.aclsaatc.ca/files/english/2nd%20Offshore%20Workshop%202003.pdf; Report to PCGIAP, Kuala Lumpur, mai 2004). 14 13 Le Coastal Services Center de la NOAA des États-Unis est un bon exemple (www.csc.noaa.gov/legislativeatlas). José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 7/20 - 80 - Considérés comme un élément central du système de gestion des océans, les avantages d'un cadastre marin peuvent être appréciés par le biais d'une vaste gamme de retombées à différents niveaux, notamment : Niveau légal/institutionnel : Établissement d'un mécanisme pour intégrer les droits, les restrictions et les responsabilités de toutes les parties en un système unique pour les industries et les gouvernements; Besoin de coopération entre les intervenants en raison du chevauchement des droits, restrictions et responsabilités; Capacité des mesures législatives pour gouverner efficacement les activités des intervenants dans l'environnement marin; Délimitation des limites maritimes afin de réduire les divergences qui peuvent nuire aux activités en milieu océanique; Intendance par le biais de l'amélioration de la planification, la prise de décision et la formulation de politiques par les gouvernements. Niveau environnemental : - Mise en oeuvre de mesures de développement durable pour s'attaquer aux problèmes de pollution, de l'appauvrissement des ressources marines et de l'accroissement des menaces posées par l'homme par le biais de nouvelles approches de gestion et de développement multidisciplinaires et variables dans le temps pour les zones marines et côtières; - Évaluations environnementales plus rapides. Niveau socioéconomique : Certitude pour l'industrie Efficience du processus d'approbation pour tous les secteurs, évaluations équitables des zones extracôtières et sécurité de tenure en raison de l'absence de zones économiques mortes, ainsi que de la qualité et de la certitude de l'information sur les limites et les droits; Meilleure compréhension des exigences au titre de l'utilisation, de la gestion et de l'administration des espaces maritimes et des données marines spatiales; Meilleur accès à l'information et possibilité de leadership dans la prestation de services électroniques et l'administration des droits. - Ces avantages montrent que les États côtiers contrecarreraient leur capacité de pleinement exercer leur souveraineté s'ils ne mettent pas en place un système de gestion intégrée des océans. La mise en place d'un tel système est subordonnée à certains facteurs critiques pour assurer son efficacité. Un cadastre marin offrant de tels avantages n'est pas destiné à être un vaste ensemble de données détenu par un organisme ou un ordre de gouvernement. À titre de registre de registres de divers José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 8/20 - 81 - ensembles de données particuliers, il sera intégré virtuellement pour dresser un tableau complet des intérêts extracôtiers au besoin. 2.6 Expérience internationale L'importance du système de gestion des océans a grimpé en flèche autour du monde. Les premiers plans et initiatives vers un système de gestion des océans sont en voie d'être mis en oeuvre pour établir des aires marines protégées. Quelques pays sont passés des travaux de conception, comme il l'a été indiqué dans la section précédente, à la mise en place d'un système de cadastre marin. Aux États-Unis, une expérience a été menée au titre d'un cadastre marin. Pour vérifier l'hypothèse d'un système d'information cadastrale marine, un prototype a été développé dans le sud-est du pays. Ce projet, appelé Ocean Planning Information System (OPIS), englobe les quatre États de la Caroline du Nord, de la Caroline du Sud, de la Géorgie et de la Floride. Ses objectifs sont d'examiner les limites et la précision spatiale et de voir comment ces limites sont utilisées dans les règlements portant sur la zone extracôtière15. À partir de ce projet, les États-Unis ont développé ce qu'ils appellent le Multipurpose Marine Cadastre, a marine information system for the outer continental shelf and state waters16. En Europe de l'Ouest, quatre pays ont terminé la première étape de la mise en oeuvre d'un système de gouvernance marine (Ehler et Douvere, 2007). La Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne, d'une part, et le Royaume-Uni, d'autre part, ont déjà complété les plans préliminaires d'utilisation de la mer du Nord et de la mer d'Irlande respectivement, ainsi que des propositions de zonage pour les aires marines relevant de leur compétence. Dans ces pays, la gestion des utilisations multiples de l'espace marin vise à trouver le juste milieu entre le besoin au titre du développement et la conservation des ressources naturelles. En Australie, les limites maritimes ont été établies; elles sont en ligne par le biais de l'Australian Marine Spatial Information System (AMSIS)17. L'AMSIS est le résultat d'un projet de recherche précédemment développé en collaboration avec l'Université de Melbourne. Il visait à résoudre les ambigüités dans la définition de la zone intertidale. Les enjeux entourant l'utilisation de limites naturelles plutôt que des limites géométriques pour définir les limites juridictionnelles ont été pris en considération, ainsi que l'expansion de l'Infrastructure de données spatiales de l'Australie afin de développer et de soutenir un cadastre marin. Le parc marin de la Grande Barrière de corail est 15 http://www.csc.noaa.gov/opis; http://www.csc.noaa.gov/mbwg/htm/multipurpose.html Au niveau national, le Federal Geographic Data Committee a établi un groupe de travail interministériel sur les limites marines et l'a chargé d'élaborer des normes pour un cadastre marin. Le principal point d'intérêt était le quadrillage pour les terres submergées, comme dans le cas des minéraux et les ressources en pétrole et en gaz naturel. La portée du projet avait été élargie de sorte à inclure la participation d'autres groupes d'intérêt. AMSIS, est un système de cartographie interactive et d'appui à la décision. Il contient plus de 80 couches d'information, notamment sur les limites maritimes, la bathymétrie, les données physiques et environnementales, les intérêts juridiques, les pêches et la navigation maritime. Il contient aussi des données sur l'emplacement des gîtes minéraux extracôtiers. Il a été développé d'après des normes pour soutenir l'interopérabilité et l'intégration avec le portail national des océans et d'autres initiatives en ligne (https://www.ga.gov.au/amsis/index.jsp). 17 16 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 9/20 - 82 - un autre bon exemple d'un système de gestion des océans. Ce parc a été créé en réponse à la nature dynamique de l'environnement marin et de la politique maritime; diverses activités humaines y sont autorisées, et il protège le récif contre les actions dommageables. La pêche y est rigoureusement réglementée et elle est interdite dans les zones les plus fragiles, alors que les navires commerciaux doivent s'en tenir à des routes de navigation précises et définies18. Ces exemples de système de gestion extracôtière assurent que les objectifs de conservation ne sont pas, d'une part, compromis par les activités humaines et, d'autre part, que les conflits entre les utilisateurs de l'espace marin peuvent être réglés équitablement. 2.5 Expérience canadienne Au Canada, des initiatives qui mèneraient à la mise en place d'un cadastre marin ont été lancées au niveau régional sur les côtes Est et Ouest. Quelques initiatives ont été réalisées dans le but d'établir des aires marines protégées et fournir de l'information essentielle aux utilisateurs de l'espace océanique19. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines, un projet réalisé par le Bureau de planification de l'initiative de Gestion intégrée de l'est du plateau néoécossais (GIEPNE) du MPO pour illustrer l'étendue des activités humaines et certaines des limites de gestion liées à ces activités20 (figure 3) constitue l'initiative la plus intéressante au titre d'un système de gestion du milieu marin. Figure 3. La plate-forme néo-écossaise : atlas des activités humaines 18 http://www.gbrmpa.gov.au http://coin.dmsolutions.ca/coinatlantic/; http://www.marinebiodiversity.ca/COINAtlantic/reference/userneeds/COINPacificBenefit%20Analysis030310Final1.pdf/view ; http://www.bcmca.ca COINAtlantic est un projet concerté, tout comme l'était COINPacific. Ils ont été conçus pour faciliter l'accès public à de l'information sur les espaces côtiers et océaniques. La British Columbia Marine Conservation Analysis (BCMCA) est un autre projet concerté visant à fournir de l'information concernant la biodiversité marine et l'activité humaine dans les eaux marines de la Colombie-Britannique. Pour l'initiative du cadastre marin, les discussions au niveau national (AATC, SHC, RNCan) ont constituées un important pas vers l'avant. La GÉOmatique pour des Interventions et des Décisions Éclairées (GEOIDE) a réalisé trois études de cas en étroite relation avec le concept de cadastre marin et liés au Projet de gouvernance des océans et des limites marines (ZPM de la Musquash, Limites administratives du NouveauBrunswick et Ligne administrative entre la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador). Pour consulter La plate-néo-écossaise : atlas des activités humaines, aller à http://www.mar.dfo-mpo.gc.ca/e0009630. 20 19 Établi par la Division de la gestion côtière et des océans, Direction des océans et de l'habitat, MPO (région des Maritimes), 2005. Des couches de données de SIG ont été élaborées pour réaliser l'atlas, liant le texte remis avec chaque carte pour mieux faire comprendre les cartes. L'information fournie, qui sera mise à jour au fur et à mesure que de plus amples données deviendront disponibles, sera utile aux gestionnaires, aux utilisateurs de l'océan et aux autres parties concernées. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 10/20 - 83 - Source : MPO, La plate-forme Néo-Écossaise : atlas des activités humaines, 2005 Cette carte donne une idée des principales limites (droits) à contenir dans un cadastre marin. Elle illustre des données sur la région des Maritimes. Celle-ci comprend les eaux de la plate-forme Néo-Écossaise et du talus adjacent dans toute la zone économique exclusive (ZEE) canadienne de 200 milles marins, ainsi que la baie de Fundy et les parties canadiennes du golfe du Maine et du banc Georges. Les principales limites illustrées sont les suivantes : - la limite régionale, qui comprend la frontière internationale et la limite de la ZEE; - la division entre la région des Maritimes du MPO et celles de Terre-Neuve et du Golfe; - la limite est de la zone d'application de l'initiative de Gestion intégrée de l'est de la plateforme Néo-Écossaise (GIEPNE). La question de la gestion extracôtière est abordée dans le cadre de ce projet par l'entremise de la gestion d'activités humaines multiples comme thème majeur. Le Canada a démontré son expertise pour ce qui est d'ouvrir la voie vers la gestion intégrée des océans management si tous les intervenants collaborent. En voici quelques exemples. Le Service hydrographique du Canada (SHC) du MPO21 et RNCan ont financé des recherches par le Département de génie en géomatique de l'Université du Nouveau-Brunswick (UNB) en vue d'acquérir une expertise dans ce domaine. Ce Département universitaire est connu pour sa formation dans le domaine du cadastre marin depuis plusieurs décennies. De nombreux pays (États-Unis, Australie et Malaisie) ont tiré parti des recherches et des connaissances du Canada dans ce domaine dans le cadre de leur processus de mise en place d'un cadastre marin. Le comité des affaires extracôtières de l'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC), auprès duquel le SHC et RNCan étaient représentés par des membres titulaires, a tenu en 2001 et 2003 deux ateliers de consultation sur la question d'un cadastre marin auxquels ont 21 Le SHC participe activement aux levés et aux mesures des voies navigables intérieures du Canada jusqu'à la limite du plateau continental et au-delà, y compris les Grands Lacs et les côtes de l'Atlantique, du Pacifique et de l'Arctique. Les levés hydrographiques mesurent les profondeurs, les entités géographiques, les dangers à la navigation, les entités naturelles et anthropomorphiques aidant à la navigation, les marées, les courants et niveaux de l'eau et, finalement, les caractéristiques du fond marin. Lorsque le SHC effectue des levés hydrographiques, il applique des normes et directives rigoureuses, reconnues à l'échelle internationale. Les données acquises par les hydrographes sont utilisées pour produire des cartes marines et des publications nautiques officielles appuyant une large gamme d'activités maritimes. http://www.charts.gc.ca/about-apropos/index-fra.asp José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 11/20 - 84 - participé des gens des secteurs public et privé. Ces ateliers, qui visaient à tâter l'intérêt des intervenants pour un cadastre marin, ont mis en lumière leur mécontentement relatif au statu quo et leur demande pour d'autres solutions. C'est la raison pour laquelle des représentants du SHC et de l'AATC ont témoigné deux fois devant le Comité permanent des pêches et des océans dans le cadre des audiences sur la question d'un cadastre marin. Ces témoignages visaient à mettre en relief l'importance de cet enjeu et d'obtenir un appui à cet égard. Depuis 2010, RNCan et MPO unissent leurs efforts pour commencer à travailler ensemble en vue d'élaborer une analyse de rentabilisation pour l'engagement de ressources suffisantes afin de mettre en place un cadastre marin national en appui de la bonne gouvernance des ressources (vivantes et inertes) et de l'espace marins22. 3 QUELLE EST L'ÉTAPE SUIVANTE? De l'information spatiale cohérente, précise et actualisée sur toutes les activités doit être mise à la disposition de tous les utilisateurs du milieu marin, ce qui permettra de réduire les contraintes au chapitre du temps et des coûts. Toutefois, pour que cela se matérialise, une infrastructure canadienne de données géo spatiales (ICDG) doit être en place pour étayer la disponibilité et la fiabilité des données spatiales. À cause de la forte demande pour des bases tridimensionnelles de données topographiques et bathymétriques fusionnées, le SHC et RNCan ont travaillé ensemble et ont obtenu que GéoConnexions, une initiative nationale dirigée par RNCan, finance une étude sur l'infrastructure de données spatiales (IDS) avec le cadastre marin pour l'Arctique canadien. 3.1 Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien GéoConnexions a demandé à des experts-conseils de lui fournir une analyse, une évaluation et des recommandations pour modeler un plan stratégique et une feuille de route pour l'IDS de l'Arctique canadien avec le cadastre marin. Ces éléments permettront d'obtenir les connaissances essentielles sur les ressources naturelles et la masse continentale ainsi que les systèmes de gestion nécessaires pour renforcer la sécurité de la population canadienne et l'intendance des ressources naturelles, des terres et de la zone extracôtière dans l'Arctique canadien. À titre de concept, une IDS est une structure visant à bâtir un environnement qui permettra à une vaste gamme d'utilisateurs d'avoir accès à des séries de données spatiales complètes et cohérentes et à les extraire de manière facile et sécuritaire. Cette structure est une hiérarchie intégrée à niveaux multiples d'IDS interconnectées reposant sur des partenariats aux niveaux locaux, provinciaux, nationaux et mondiaux. 22 À cette fin, une petite équipe interministérielle devait tenter de répondre aux questions suivantes : 1. Quels problèmes seront abordés par l'établissement d'un cadastre marin? 2. Quels sont les catalyseurs opérationnels qui mèneront à l'établissement d'un cadastre marin? 3. Qui sont les grands utilisateurs et les facilitateurs? 4. Quels sont les coûts? José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 12/20 - 85 - Sur le plan du contenu et en conformité avec l'Organisation hydrographique internationale (OHI), l'IDS de l'Arctique canadien englobera deux types de données disponibles sur le milieu marin et le milieu terrestre, notamment : des données géo spatiales de référence : les données topographiques, géodésiques, cadastrales (les limites administratives et cadastrales) et bathymétriques (la topographie du fond marin). des données thématiques : les données environnementales (les aires de conservation, les habitats marins et l'océanographie), les données sur les ressources naturelles (les courants, les marées et certaines propriétés physiques de l'eau de mer) et les données sur les infrastructures maritimes (p. ex. les épaves, les installations extracôtières, les pipelines et les câbles, les besoins au titre de la sécurité de la navigation et de la protection du milieu marin). Sous la supervision de GéoConnexions, de la DAG et du SHC (de MPO), cette étude a été confiée à Fujitsu Consulting (Canada) Inc., qui élaborera un plan stratégique et une feuille de route pour l'infrastructure de données spatiale pour l'Arctique canadien et le cadastre marin23. Les objectifs de cette étude sont les suivants : Dresser un relevé exhaustif des priorités stratégiques (figure 4) et des initiatives connexes qui pourraient tirer parti d'une IDS afin de mieux comprendre la pertinence et d'orienter l'analyse, la planification stratégique et la planification des mesures. Figure 4. Secteurs prioritaires proposés. Environnement Sûreté Sécurité Souveraineté Développement économique Définir les critères de base de l'état et de la qualité de l'information géo spatiale nécessaire pour soutenir les initiatives dans l'Arctique et déterminer les lacunes. Élaborer la stratégie et la feuille de route nécessaires pour combler ces lacunes et développer une IDS pour l'Arctique, y compris le volet de cadastre marin. 23 Le projet vise à fournir à Ressources naturelles Canada (RNCan) des services d'experts-conseils, à savoir une analyse, une évaluation et des recommandations visant l'élaboration d'un plan stratégique et d'une feuille de route pour l'Infrastructure de données spatiales (IDS) dans l'Arctique canadien et un volet de cadastre marin. Ce plan stratégique et cette feuille de route aideront à définir les priorités, les besoins, les lacunes et les actions nécessaires pour développer l'Infrastructure canadienne de données géospatiales (ICDG) en vue de répondre aux besoins des parties intéressées dans l'Arctique. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 13/20 - 86 -  Identifier des possibilités de projets pilotes pour soutenir et justifier la mise en application à plus grande échelle d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique. Les résultats et les leçons tirées de cette initiative seront réutilisés pour élargir ces initiatives (IDS de l'Arctique, IDS marine, cadastre marin) à l'ensemble du Canada. 3.2 Catalyseurs de l'Infrastructure de données spatiales avec cadastre marin pour l'Arctique canadien La gouvernance, la demande en ressources, les changements climatiques et l'intérêt géopolitique ont mis la région circumpolaire dans la mire. Neuf pays, dont le Canada, ont proposé une vision internationale actionnée par une gamme de capacités en matière de technologie, de politique et de partenariat pour faciliter, à l'échelle de l'Arctique, le soutien de la science et de la prise de décision de caractère sociétal 24. Reposant sur la coopération durable entre les organisations nationales de cartographie mandatées, la vision internationale pour l'Arctique vise à offrir un accès à une information spatiale fiable sur l'Arctique afin de faciliter la surveillance et la prise de décision. Le succès de la conservation du milieu naturel et le développement économique comptent parmi les objectifs pour l'échange fructueux de données à référence spatiale, en particulier pour les activités transfrontalières comme la surveillance des changements climatiques, de la pollution et des changements dans la biodiversité de l'Arctique. Qui plus est, les données spatiales peuvent être utilisées comme outil de planification intégrée (par exemple, entre l'industrie pétrolière et gazière, les préoccupations d'ordre environnemental et les sites du patrimoine culturel) permettant d'accroître la rentabilité des efforts de planification. Dans le contexte canadien, une information considérable de nature spatiale/géographique a été générée. L'approche de gestion de la majorité de cette information a été plutôt disparate au sein des différents organismes et programmes. Par conséquent, il est difficile de trouver un environnement commun où cette information diversifiée peut être combinée et analysée. Les défis sur le chemin de la mise en place d'une IDS et d'un cadastre marin pour l'Arctique canadien sont nombreux. Une démarche coopérative aidera à concilier et à respecter de nombreuses priorités (au plan de l'économie, de l'environnement, de la souveraineté, de la sécurité, etc.) d'intervenants multiples et diversifiés (communautés du Nord, Yukon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, industrie, milieu scientifique, gouvernement du Canada, pays membres du Conseil de l'Arctique). C'est pourquoi, le Canada est appeler à affecter des ressources à cette fin pour qu'il puisse contribuer de façon significative à la vision internationale pour l'Arctique. 4 ASSOCIATION DES ARPENTEURS DES TERRES DU CANADA (AATC) 24 Les autres pays sont le Danemark (et les îles Féroé), la Finlande, le Groenland, l'Islande, la Norvège, la Russie, la Suède et les États-Unis). Pour plus de détails, voir Palmér, O., et al. 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arctic-sdi.org. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 14/20 - 87 - 4.1 Mandat L'Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC) est l'organisme national qui délivre aux arpenteurs-géomètres les permis requis pour l'arpentage dans les trois territoires canadiens, les parcs fédéraux et les réserves autochtones, comme à la surface des océans du Canada et sous ceux-ci. Les mesures habilitantes sont la Loi sur l'arpentage des terres du Canada (L.R.C. 1985, ch. L-6), la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.C. 1998, ch. 14), le Règlement sur les arpenteurs des terres du Canada (DORS/99-142) et divers autres lois et règlements fédéraux et territoriaux. Quiconque est titulaire d'un brevet émis par l'AATC est réputé être un arpenteur des terres du Canada (ATC). La plus grande administration, sur le plan de la taille géographique pour les arpenteurs du Canada, est les « terres du Canada » [paragraphe 24(1) de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada - définition de « terres du Canada »], qui couvrent un territoire d'environ 10,9 millions de kilomètres carrés, ou environ sept fois la surface émergée de la province du Québec (figure 5). Environ 60 % des terres du Canada sont couvertes par trois océans. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 15/20 - 88 - Figure 5. Terres du Canada, DAG, 2011 Le Canada possède le plus long littoral et l'un des plus immenses domaines océaniques du monde. Ses zones maritimes, telles que définies dans la Loi sur les océans, englobent les eaux intérieures, la mer territoriale, la zone économique exclusive et le plateau continental du Canada. Ensemble, elles représentent une stupéfiante superficie de 7,1 millions de kilomètres carrés ou 70 % de la masse terrestre du Canada. L'AATC est une association professionnelle multidisciplinaire autonome à qui incombe la responsabilité de veiller à ce que ses membres possèdent les compétences requises pour effectuer des levés cadastraux ou légaux sur terre ou dans la zone extracôtière. Les membres de l'AATC sont les seuls professionnels légalement autorisés à faire l'arpentage cadastral sur les terres du Canada. L'AATC veille donc à protéger les intérêts du public dans toutes les parties de l'administration des terres du Canada. Les arpenteurs autorisés sont responsables d'établir ou d'ajuster les limites officielles de parcelles de biens aux fins de l'aménagement des terres, du transfert de propriété, de l'enregistrement de propriété, du développement d'infrastructure et d'une multitude d'autres fonctions essentielles à l'administration efficace des terres et des ressources. Le travail des arpenteurs constitue le fondement des droits fonciers au Canada. La définition du domaine exclusif de l'AATC de la pratique de l'arpentage cadastral sur les terres du Canada est la suivante : « Arpentage cadastral ». Arpentage lié : a) soit à la détermination, à l'établissement, au relevé ou à la description d'une ligne de démarcation ou à la position d'une chose par rapport à une telle ligne; b) soit à la production, l'utilisation, la correction, la garde, l'entreposage, la récupération ou l'affichage de renseignements d'ordre spatial délimitant une telle ligne. José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 16/20 - 89 - 4.2 L'AATC et la zone extracôtière L'AATC est préoccupée depuis des années que le Canada n'a pas en place un système complet de gestion des droits pour gérer les droits fonciers dans la zone extracôtière. La croissance des activités humaines dans la zone océanique (navigation, pétrole et gaz, oléoducs, aquaculture, énergie renouvelable, etc.) requiert une approche intégrée pour gérer les demandes concurrentes. Pour sa part, l'AATC possède un éventail unique de connaissances spécialisées et de compétences pour l'aider à déterminer les frontières, à gérer le processus des différends frontaliers et des différends portant sur le droit de propriété et à intégrer les données géo spatiales provenant de diverses sources aux fins d'utilisation à différentes fonctions. Ce qui est peut-être plus important encore, l'AATC a un rôle important à jouer au chapitre de la protection du public et de la progression des intérêts de la société afin de gérer adéquatement les biens fonciers réels et matériels qui existent dans les territoires océaniques du Canada. En résumé, même si une priorité est déjà accordée à la prospection des ressources océaniques du Canada ­ et que des activités soient déjà en cours pour mieux les gérer ainsi que les intérêts concurrents qui existent dans ces territoires ­ l'AATC croit que l'intendance de ces ressources et de tous les autres intérêts qui existent dans l'environnement océanique pourrait être plus efficace si un cadastre marin pleinement intégré était développé. 5 CONCLUSION La raison de mettre en place un cadastre marin pour l'Arctique canadien est conforme à l'orientation stratégique du gouvernement du Canada par le biais du leadership dans l'intendance des terres et des eaux du Nord. À titre d'outil décisionnel pour la planification de l'utilisation des terres, et visant à prendre en compte les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du développement durable, un cadastre marin dans le contexte de l'IDS pour l'Arctique constituera une composante fondamentale des données spatiales et une couche parmi celles de l'ICDG. Avec les résultats obtenus et les leçons tirées dans l'Arctique canadien, les avantages du cadastre marin ne se matérialiseront pas sans une feuille de route claire du gouvernement du Canada pour la gestion intégrée des territoires océaniques du Canada. Le faire permettra au Canada de revendiquer le leadership sur l'échiquier mondial et de gérer convenablement et avantageusement les intérêts concurrents dans la zone extracôtière. Un cadastre marin dans le Nord s'appuiera sur des données spatiales précises et récentes sur les limites administratives et légales des droits, des restrictions et des responsabilités des intervenants du secteur maritime. Il s'agit maintenant de développer une IDG et de mobiliser la coopération des intervenants pour faciliter l'implantation d'un tel cadastre marin polyvalent dans le Nord. Étant donné que les arpenteurs des terres du Canada sont les professionnels réglementés au fédéral et possèdent les connaissances spécialisées requises dans les systèmes de positionnement José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 17/20 - 90 - spatial et de droits fonciers, l'AATC a un rôle de premier plan à jouer dans le processus d'élaboration et de gestion d'un cadastre marin pour le Canada. L'AATC est disposée à s'associer à la Direction de l'arpenteur général de RNCan et au MPO pour le réaliser. RÉFÉRENCES Balantyne, B., et al. 2010, Arpentages, parcelles et tenure sur les terres du Canada, Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, Edmonton (Alberta). Calderbank, B., et al., 2008, Canada's Offshore: Jurisdiction, Rights, and Management. Trafford Publishing, Victoria, 3e édition, p. 220. Loi sur les arpenteurs des terres du Canada (L.R.C., 1985, ch. L-6). Loi sur l'arpentage des terres du Canada. (L.R.C., 1985, ch. L-6). Ministère des Pêches et des Océans, mai 2009, Le rôle du gouvernement canadien dans le secteur des océans, p. 1. Kaufmann, J., et Steudler, D., 1998, Cadastre 2014 - A Vision for a Future Cadastral System, communication et présentation à la séance spécialisée 7, XXI FIG-Congress, Brighton, juillet 1998. Nichols et al., 2000, Good Governance of Canada's Offshore and Coastal Zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4):415-424. RNCan, 2012, Regard vers l'avenir : priorités et planification intégrée des activités. Palmér, O., et al., 2011, The Arctic Spatial Data Infrastructure (Arctic SDI), www.arcticsdi.org Robertson et al., 1999, The Marine resource: Administration Infrastructure Requirements, UN-FIG Conference on Land Tenure and Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australie. Sutherland, M., janvier 2004, Introduction, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 1. Sutherland, M., janvier 2004, Outcomes of the UNB-FIG Meeting on Marine Cadastre Issues in Fredericton in September 2003 by M. Sutherland, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 6. Sutherland, M., janvier 2004, Property rights systems and how they could contribute to the protection of property rights and interests in Canada's offshore area by Jean Gagnon, Report on the Second Offshore Issues Consultation Workshop, p. 8. Widodo, S., et al., 2002, Marine Cadastre and Spatial Data Infrastructures in Marine Environment, Joint AURISA and Institution of Surveyors Conference, Adelaide, Australie-Méridionale. NOTICES BIOGRAPHIQUES José M'Bala, Ph.D. a récemment joint les rangs de la Direction de l'arpenteur général (DAG) pour diriger l'initiative de cadastre marin, entre autres responsabilités. Il détient un doctorat en géographie de l'Université d'Ottawa, où il est professeur à temps partiel au Département de géographie depuis l'obtention de son diplôme en 2002. Il détient aussi une maîtrise en José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 18/20 - 91 - Aménagement du territoire (planification de l'utilisation des terres) et développement régional de l'Université Laval (Québec). Il est également détenteur d'un diplôme d'ingénieur technicien géomètre topographe de l'Institut du Bâtiment et des Travaux Publics (IBTP-Kinshasa, République démocratique du Congo). Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., M.B.A., est le directeur exécutif, registraire et secrétaire-trésorier de l'Association des arpenteurs des terres du Canada. Il a été inscrit comme : - ingénieur civil en 1979, - arpenteur-géomètre (arpenteur-géomètre du Québec) en 1982 et arpenteur des terres du Canada en 1994. Jean-Claude a obtenu une maîtrise en administration des affaires en 2002. Il a travaillé comme arpenteur dans l'industrie privée pendant 16 ans, puis a été nommé directeur exécutif de l'AATC en 1999. Jean Gagnon, AGC, AGNB, P. Eng., est l'arpenteur général délégué ­ Est à Ressources naturelles Canada. Titulaire d'un B.Sc. ing. de l'Université du Nouveau-Brunswick (1984). Il est membre des associations suivantes : - Association des arpenteurs des terres du Canada (AATC); - Association des arpenteurs-géomètres du Nouveau-Brunswick; - Association des ingénieurs et des géoscientifiques du Nouveau-Brunswick. Jean est un ancien président du Comité des affaires extracôtières de l'AATC. Il possède plus de 25 ans d'expérience dans le domaine de l'ingénierie en géomatique, en particulier dans les systèmes et les levés cadastraux. Il a joint les rangs de Ressources naturelles Canada en 1992 à titre de gestionnaire responsable des normes de levé cadastral. Aujourd'hui, à titre d'arpenteur général délégué ­ Est, il est responsable de la supervision des opérations de la Direction de l'arpenteur général au Québec, dans les provinces de l'Atlantique et dans la région de la Capitale nationale. De plus, Jean supervise les activités de modernisation des levés cadastraux sur terres du Canada, et fournit notamment un leadership stratégique vers l'adoption d'un cadastre marin pour le Canada. PERSONNES-RESSOURCES José M'Bala, Ph. D. Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 573 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-0042 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jose.M'Bala@NRCanRNCan.gc.ca José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 19/20 - 92 - Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA Association des arpenteurs des terres du Canada 900, chemin Dynes, bureau 100E Ottawa (Ontario) Canada K2C 3L5 Tél. : 613-723-9200 Téléc. : 613-723-5558 Courriel : jctetreault@aclsaatc.ca Site Web: www.aclsaatc.ca Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Directeur, Division de l'Est du Canada Direction de l'Arpenteur Général Secteur des Sciences de la Terre Ressources naturelles Canada 615, rue Booth, 05Ae étage, bureau 555 Ottawa (Ontario) Canada K1A 0E9 Tél. : 613-995-4570 Téléc. : 613-992-1122 Courriel : Jean.Gagnon@NRCanRNCan.gc.ca Site Web: http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/11159 José M'Bala, Ph.D.; Jean-Claude Tétreault, ATC, a.-g., Ing., MBA; et Jean Gagnon, ATC, ATNB, Ing. Plaidoyer pour un cadastre marin dans l'Arctique canadien 20/20 - 93 - - 94 - - 95 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 Maritime disputes Make law, not war Aug 25th 2012 | from the print edition How to solve spats over sea borders LIKE toddlers scrapping over rubber ducks in a bathtub, countries are again quarrelling about the control of islets in the seas between them. The latest spat has blown up between Japan and China over an uninhabited archipelago. If ownership were to change, it would create a new sea border between the countries. Maritime disputes are unlikely to go away soon. More than half the world's sea borders--imaginary lines where countries meet--remain undrawn. Luckily, not all disputes end up triggering nationalist emotions or worse. Rather, a slow-motion scramble to fill in the gaps pushes on, with highly paid lawyers debating old maps, analysing treaties and thrashing out deals. Once defined by the range of a cannon shot from the shore, sovereignty over coastal waters has since 1982 been guided by the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). Signatories can claim a "territorial sea" up to 12 nautical miles (22km) from their shoreline, inside which they can set laws but not meddle with international shipping (see diagram). Beyond the territorial sea there is a 200-mile "exclusive economic zone" (EEZ), where coastal countries have the sole rights to resources. When two EEZs collide, UNCLOS calls for an equidistant line between the coasts, splitting the shared gulf or strait down the middle. The theory sounds simple, but the practice is complicated: islands, rocks, historic sovereignty and natural resources can bend the line. http://www.economist.com/node/21560849/print Page 1 sur 3 - 96 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 In May the International Court of Justice (ICJ), based in The Hague, began deliberating on a case between Colombia and Nicaragua over a piece of the Caribbean. The Colombians claim to have been given the area in a 1928 treaty which the Nicaraguans say is void--signed on their behalf by American occupiers. The case rests in part on a tiny sandbank named Quitasueño, which, if defined as an "island" by the court, will be Colombian territory. Bangladesh has taken India to court over an oil-rich area in the Bay of Bengal. Claiming a line drawn seaward from its concave coast would be unfair, Bangladesh wants a "nuanced" boundary, accounting for undersea geology and a sandbank. India disagrees, preferring a straight line from the land border. This might block some of Bangladesh's oil claims, but it would set the stage for exploration. That UNCLOS allows for such wrangling is its greatest strength, says Richard Schofield, a borders expert at King's College London. Since it emphasises fairness and historical facts on the ground over dogmatic adherence to geometry, the convention has probably prevented conflict. Lines in the sea, once drawn by big powers, are now subject to reasoned debate. Sometimes, however, governments try to game the process. In a long-running case against Bahrain at the ICJ, Qatar produced 81 historical maps showing local sovereignty over their surrounding sea--which turned out to be elaborate fakes. Not everybody is happy with the set-up. Of the main courts that rule on maritime boundaries--the ICJ, the Permanent Court of Arbitration and the http://www.economist.com/node/21560849/print Page 2 sur 3 - 97 - Maritime disputes: Make law, not war | The Economist 04/01/13 10:14 International Tribunal for the Law of the Sea--only the ICJ can enforce its decisions (to which the parties have to submit in advance, which Japan refuses to do in its current spat with China). And if a dispute involves overlapping claims, diplomacy will dominate, as is the case in the South China Sea, a hotly disputed space. Yet for the majority of disputes, the courts can provide fair results. It may take decades to finish the job, but a long wait is better than the alternative. In the words of one international lawyer: going to court is always cheaper than going to war. from the print edition | International Copyright © The Economist Newspaper Limited 2013. All rights reserved. Help http://www.economist.com/node/21560849/print Page 3 sur 3 - 98 - African Journal of Agricultural Research Vol. 5(14), pp. 1749-1758, 30 July, 2010 Available online at http://www.academicjournals.org/AJAR ISSN 1991-637X ©2010 Academic Journals Full Length Research Paper The importance of marine cadastre for Turkey Faik Ahmet Sesli* and Gul Uslu Department of Geomatics Engineering, Ondokuz Mayis University, 55139 Samsun, Turkey. Accepted 13 April, 2010 Human's have used the sea for nourishing, getting raw material, advancing technology and providing transportation throughout history. The society have been destroying the eco balance as a result of the manufacturing technologies they use and demolishing many facilities of the future in the long run in an anxiety to earn their keep in the short run. The marine environment, which is the most convenient environment for pollution, has been rapidly losing the feature of being the food store of the people in the future. The pollution of the seas is not only dangerous for the future, but also for today biologically. The pollution goes through food chain and destroys all creatures, including the human beings. The fact that rapid population increase, pollution and annual precipitation average is lower than the average of the world, it requires the usage of the current resources more carefully and taking all necessary precutions against pollution immediately. Since a variety of the activities included in these zones are not renewable and reproducible, it has emerged the necessity to take these zones, that change constantly under control. The limitation and inspection of these various activities and demands have revealed the obligation of a registration. All these reasons explained above have brought the concept of marine cadastre forward in many developed countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. In Turkey, on the other hand, examining the regulation about coastal and marine zones, it is indicated that the seas and the coasts are under the command and austerity of the government and that there would be no personal property in question in these zones. In this study, the concept of marine cadastre in the developed countries has been explained in general terms and examining the activities in the coastal and marine zones in Turkey, a platform related to the condition whether this concept is necessary for Turkey or not has been tried to be built. Key words: Coast, sea, land property, cadastre, marine cadastre. INTRODUCTION Coastal and marine zones have a great importance for countries, regions and the lives and peace of the socities living in these areas. These zones provide social, economic and natural functions that highly contribute to increasing the life standart. Additionally, they are also effective zones for climate movements all over the world (Lau, 2005). Coastal and marine zones are not only natural environments for species that are on the verge of extinction, but they are also the zones in which these species are raised and kept. Water treatment plants are only a few socio-economic usage areas that are served by tourism, commerce, marine aquaculture, communication and mining, coastal and marine zones. The rapidly increasing world population and various demands emerging from this population increase are rapidly destroying the coastal and marine zones, together with the immediate surrounding that are filled with natural wealth. As a result of this, coasts and seas can not be used healthily and in a way to increase the life quality of the society as it should be (Anker et al., 2004). The countries, that are aware of this condition are developing fullscale coast policies in order to present the coasts in the best way for thier people and to protect this zone without destroying the natural habitat. Especially exhibiting the sensitive zones and researching the connection and various statis-tics between these zones are important from the point of protecting bio-variety. The administration and management of such kind of politics and studies can onle be possible through right decision supporting programs. In this context, while spatial data increases the capacity of making the right decision, it also contributes to the sustainable environment. In this context, studies on the International platform that aim various activities and regulations, together with Integrated and *Corresponding author. E-mail: fasesli@omu.edu.tr. - 99 - 1750 Afr. J. Agric. Res. Sustainable Coastal Zone Management are tried to be performed, the Coastal Zone Management being in the first place. Besides all of these, especially in the recent epoch, the concept of Marine Cadastre has been brought to the agenda in coastal and marine zones of many world countries, particularly the United States of America, Canada and Australia. However the concept of the cadastre around the sea is still uncertain because of institutional issues, various technical and legal problems on coastal and marine zones (Mitchell et al., 2001). Examining the legis-lation about seas and coasts in Turkey, it is indicated that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the command and austerity of the government, there would be no personal property in question in these zones, in other words, these zones can not be suspended. However, since these zones have a variety of activities, an increasing importance and the quality of being nonrenewable and non-reproducible, these zones which change constantly in time have to be brought under control. One has to get the answers to the questions, what is, where, what kind, how much is there? Additionally, the priority among the available rights here and the necessities of according to which legal regulation it would be processed and of defining the positional relationships of all of these according to each other emerge the obligation for a registration for limiting and examining these various demands and acivities. There are legal regulations available for different institutions in the context of governance directed at marine zones. A good governance requires the best analysis of a dense information set. Marine zones have a dense positional data set consisting of sea bottom, sea surface and the coast. Several positional data like a deep decharge system passing through the sea bottom or oil or natural gas pipelines, mining sand zones left for sand ships, secure passage routes and holding zones for oil tankers, fishing zones, protection zones for the sea eco-system are the data which are necessary for a sustainable sea method. Particularly in recent years, special studies have been started aimed at marine cadastre by the International Federation of Surveyors (FIG) (Yomralioglu et al., 2003). In this context, it is obvious that as well as the continental measurements that have been done up today, the marine measurements and records shall be done in the future, too. The cadastre, which constitutes the substructure of social, economic and environmental applications is a necessity today for marine zones as well. Chaining the marine zones as well as the continental zones, defining their rights of usage are not only legal, social and economic necessity, but also necessary for a sustainable environment administration. Since the resources that are greatly demanded for the production and usage of food, commerce, transportation, raw material delivery, etc. and the increase of population are inversely proportional in Turkey, as well as in other countries on earth, the significance of the seas shall be greater in the future. In this study, by examining the activities on the coastal and marine zones in terms of the Marine Cadastre, that creates some serious platforms in developed countries, the concept of Marine Cadastre in developed countries shall be explained in general terms and the platform, concerning whether this concept is necessary for Turkey or not shall be built. THE LEGISLATION CONCERNING COASTS AND SEAS IN TURKEY According to the article 43 of the Constitution Law of Turkish Republic, the coasts are at the disposal of the government. In utilizing from the sea, lake and river coastlines one must take care of first of all the Public Benefit. According to the 2001 date Turkish Civil Law, the places with no property and the goods in the benefit of the public are in no ones landownership and can never be a subject of a private landownership. According to the Coastal Law numbered 3621/3830, the detection of the shore border line is obligatory to be able to make plans and plan's implementation on the coast and shore buffer zone. But unfortunately, the usage out of public benefit is being seen because of the agitated in planning and the detection of shore border line not in the way or at the time it must be done (Sonmez, 2002). According to the valid legislation in Turkey now, some determinations about the zones covered with the general water in the Cadastre studies are also mentioned. The places, convenient for the procurement of the aquaculture in the seas, lakes, dam lakes, rivers and mouths of rivers that are under the command and austerity of the government could be given up on the benefits of the special and corporate people by the ways of allocation or renting. In accordance with the related legislation, after measuring these and determining the numbers of section, square and block, it is registered on the "Fishery and Fishing Net Register". The determination of the cadastral measurements of these zones and sharing owners shall be made in order to develop and support particularly the marine aquaculture in the seas and inland waters (Biyik, 1998). Although the borders of such places are not so sensitively determined, they still have to be reflected on the cadastre. It is estimated that especially the studies of marine aquaculture of today shall be more widespread in the future. That's why the coasts, surrounding the general waters shall be included in the cadastre from place to place (Biyik and Karatas, 2002). FUNDAMENTAL PROBLEMS IN THE USAGE OF THE SEAS AND THE COASTS IN TURKEY Coasts and seas enable various usages for all creatures as a natural resource. The leading of these are; - 100 - Sesli and Uslu 1751 Figure 1. Range of activities and latitudes in Turkey's marine environment. transportation, commerce, industry, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, energy, settlement, the resource of food product and sports activities (Oztan, 1976). These usages carry the principle of economic benefit more. On the other hand, the marine zones is not a system covered only with water. The marine zone has a complicated structure consisting of under sea bottom, sea bottom, underwater and water surface. Each section is used for different pur-poses, the sections are being used by different users and they have different legal regulations. While mining the under sea bottom, sand is drawn off from the sea bottom or while natural gas line is passed, different activities like fishing and tourism could be made on it. The admini-stration of such a complicated structure requires the gathering of the features related to marine zone in the same system. The usages like water transportation, the production of vessels, floating facilities, the resources of energy and raw material, acquiring, proceeding and transmitting aquaculture have added new dimensions to the usages like conventional rest, health, entertainment, recreation and defence of coasts and seas (Korca, 1986). In Turkey, which has a long coastal strip, the reason that the coasts are preferred by various sectors because of natural beauty and cultural and historical values and that these sectors are in a competition environment with each other brings lots of problems herewith. Since sea is a place where waste materials and industrial waste could be drained easily and cheaply as a result of urban consumption and there is the possibility of cheap and easy transportation in marketing the raw materials and it includes the most productive working conditions in terms of climate and other data, it encourages the development of industry in these areas. Industrial wastes pollute the coastal waters in a way to affect the public health, fishery and biological variety (Gulez, 1997). ACTIVITIES ON MARINE ZONES IN TURKEY In Turkey, the activities on the marine zones are generally; transportation, commerce, industry, agriculture, evacuation of waste material, supply of raw material, defence, recreation and tourism, health, Aquaculture, Undersea cables, Oil and Pipelines, Harbours, Navigation, Water Sports, Marinas, etc. (Figure 1). Within the context of this study, especially Aquaculture is mentioned. Aquaculture is a rapidly developing sector in inland waters and seas in Turkey. For example, embracing the Aquaculture, it is seen that Aquaculture carries the purposes of meeting the rapidly increasing demand of aquaculture, preventing the starvation, balanced and healthy diet, decreasing the fishing pressure on natural fish stocks, contribution to the rural improvement, providing employement and foreign currency inflow and supplying the water source with fish. Aquaculture sector is described as the most rapidly growing food sector in the world. By means of aquaculture, a production of approximately 48 million tons is made around the world. The first salmon farm in Turkey was founded during 1970s; sea bass and sea bream enterprise was founded in 1985. According to the values of the year 2004, there are totally 1659 enterprises (1301 in inland waters; 358 in the seas). According - 101 - 1752 Afr. J. Agric. Res. to the data of the year 2003, the aquaculture production in farming is 40217 tons in inland waters and 39726 tons in the seas. The contribution of this value to the national economy is approximately 350 million dollars (Kinacigil and Akyol, 2002). The total annual production has reached to 94.010 tons with the numbers of the year 2004 (Bass: 26297 tons, Bream: 20435 tons). According to the data of the Turkish Statistical Institute (TSI) in 2005, 67% of the farming production of Turkey has been provided from the Aegean region. Black Sea region follows the Aegean region with a share of approximately 10% (12.112 tons). According to the data of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs, there are totally 1413 fish farms in Turkey, including the land and the sea. In the period between 1996 - 2005 that includes 10 years, marine aquaculture reached to 129 thousand tons in 2006 by increasing approximately 250% (TKB, 2007). By 2006, 19.5% of the total aquaculture production of Turkey, which is 662 thousand tons, is produced by farming. With the help of support politics applied on the sector in recent years, the capacity was significantly increased especially in 2006 and 2007 and new busines-ses started investment (Cavdar, 2007). Aquaculture production decreased at the rate of 16,32% in 2008 compared to previous years; 646 thousand tons of aquaculture productions were produced (494 thousand tons for fishery and 152 thousand tons for farming). The amount of aquaculture productions, which had fishing in 2008 was 453 thousand tons by decreasing at the rate of 23,09% compared to the previous year. In 2008, the aquaculture production in the seas and inland waters was approximately 152 thousand tons by increasing at the rate of 8,8% compared to the previous year. In 2008, 43,73% of the aquaculture production was performed in inland waters and 56,27% of it was performed in the seas. Compared to the previous year, the aquaculture production in the seas increased at the rate of 5,92 and 12,75% in the inland waters in 2008 (TUIK, 2009). According to the Five-Year Development Plan prepared by State Planning Organization (SPO), if habits continue in 2023, 1,2 million tons of fish will have to be produced. It is emphasized that 600.000 tons of this production shall be provided by fishing and the rest shall be provided by production. In Turkey, in order to catch the World average, 2 fold fish shall be consumed; in order to catch the EU average, 3 fold fish shall be consumed and for this, at least 1,5 million tons fish shall be produced. It is not possible to get this amount only by fishing in the seas (Ozden, 2006). In this context, the spread and demand of Marine Aquaculture is inevitable. The first institution to be applied in order to found Aquaculture facilities is the Provincial Directorate of Agriculture of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs and one has to apply to the Ministry of Environment and Forestry in order to evaluate the environmental effects of the Project. Environmental Effect Evaluation (EEE) includes the studies to be processed in determining the possible positive or negative effects of the planned projects on the environment, determining and evaluating the chosen place and the technological alternatives of the precautions to be taken to prevent or minimize the negative effects in a way not to destroy the environment and following and controlling the practices of the projects. The followings in the stage after the foundation of Aquaculture facilities are being carried out by the Control Management of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs. However, it takes a long time for enterprisers to start aquaculture in a certain zone because of legal procedures. According to the final declaration of "Aquaculture and Environmental Conscious Workshop", held in zmir on 7th December 2006; Marine aquaculture producers have to take 53 separate actions in 14 separate institutions in order to get per-mission. In order to get only EEE positive report, one has to make averagely two EEE meetings with 18 separate institutions. As a result of these proceedings, the permission period for a fish farm averagely takes three years (Ozden, 2006). In this context, especially governorships demand the determination of convenient locations for fish farms. For the choice of location, spatial (settlement areas, tourism areas, natural and archeological protected areas) and oceanographic (depth of sea, speed and direction of flow, quality of water and structure of sediment) data are required from different institutions. Therefore, spatial data infrastructure is required for gaining and analysing the necessary data from the related institutions in a rapid, accurate and current way. THE CONCEPT OF CADASTRE The proceeding of indicating the limits of immovable goods on the land and the map and determining their legal status and rights is called cadastre. Cadastre is the basis of the land management system which includes a record of the investments on the land. Cadastre generally includes a geometrical definition of the immovable which defines the nature or the control of the investments and property, the development or the value of the parcel and which combines it with other records (Figure 2). Cadastre parcel is the volumetrically limited status of the land which is accepted to have homogeneous relationships or property rights within. In the three dimensional structure of the earth, the parcel includes the up and down usage rights as well as above-ground rights, as it is seen in (Figure 3) (Yomralioglu, 2000). A person, who has a cadastre parcel has the right of property. The usage of this property right is limited with legal legislations. He is the owner of the cadastre parcel, he has responsibilities against the cadastre parcel and he can use his parcel within the limits determined by the laws. For example, the right of a cadastre parcel to use the Sky is limited with construction plans. It has the right of using the Sky as much as it is indicated in the construction - 102 - Sesli and Uslu 1753 plan. In short, it could be said that the land itself is not actually owned, and yet there is a right of using the land in accordance with the societal laws, enforcements and expectations. GENERAL CONCEPTS ABOUT MARINE CADASTRE Examining the legislation related to coastal zones and the seas in Turkey, it is specified that there are a number of legal regulations like Constitution, Civil Law, Coast Law, Cadastre Law, etc., that seas and coasts are under the com-mand and austerity of the government, that there would be no personal property in question in these zones and in other words, these zones can not be sus-pended. However it is anticipated that since these zones have a variety of activities, an increasing importance and since they are not renewable and reproducible zones, it would be inevitable to move to cadastral proceedings ­ maybe not today but in the near future. In this context, general information concerning this issue is given above. Definition of the Marine Cadastre Due to the complicated and constantly changing nature of the marine zones, there is no definite description of the marine cadastre and its content (Binns et al., 2004). There are different descriptions (Strain et al., 2006; Ng'ang'a et al., 2002; Binns et al., 2004; Fulmer, 2007; Sesli and Colkesen, 2007). According to Robertson et al. (1999), the concept of marine cadastre is defined as "a system that enables the rights and benefits related to the usage of marine zones to be recorded within the boundaries of other neighboring basic rights and benefits, to be managed spatially and described physically". Marine cadastre is received as one of the basic layers of the spatial data infrastructure, related to the marital zones (Rajabifard et al., 2003). However it is emphasized in projects and scientific studies that many administrative, legal and technical problems be overcome in the application of the marine cadastre (Ng'ang'a et al., 2001; Fraser et al., 2003; Binns et al., 2004; Ng'ang'a et al., 2004). Marine cadastre is actually a tool to define, manage and administrate the limits which would legally be described on the marine zones (Rajabifard et al., 2003). It is a system used in defining, recording, spatially managing the rights and benefits on the sea and physically defining their relationships with the neighboring boundaries (OSG Technical Report 9, 1999), according to a different definiton; it is a system of recording to determine the limits of the marine rights and investments, of managing spatially and of determining physically (Robertson et al., 1999) and according to some other definition, it is a Marine Information System that includes the spatial and natural dimension of property rights and investments related to property, together with various Figure 2. The concept of cadastre (Widodo, 2003). Figure 3. A cadastre parcel (Dale and McLaughlin, 1988). - 103 - 1754 Afr. J. Agric. Res. Figure 4. The sequence of the sea and the surrounding (Nichols et al., 2000). rights and responsibilities in the marine administration (Nichols et al., 2000). The cadastre parcel on earth is considered to be 3 dimensional and marine surrounding in the marine cadastre could be considered to be 3 dimensional, as well (Figure 4). The Development of the marine Cadastre and its administration enterprises In 1958, United Nations arranged the first conference (United Nations Convention on the Law of the Sea = UNCLOS I) about marine law in Geneva and 86 participant countries came to an agreement. Accordingly, there is no limitation to coastal waters in the Agreement of Coastal Waters and Adjacent Zone; conversely, defining the basic principles, it was indicated that coastal countries could apply some certain rules on customs, health and financial issues in the 12 miles section adjacent to coastal waters. Additionally innocents passage was protected. According to the article 14/5, in case of the passage of the foreign fisherboats, the coastal governments here would introduce laws to be published in order to prevent these boats from fishing in the coastal waters and in case these boats did not obey the rules, they would be punished. In the Agreement of the Open Sea, the rights of journey, fishing, flight and laying cable or pipe were entitled, provided that the rights of other countries would be respected accordingly. The Agreement of Protecting Fishing and Sea Creature Sources authorized the coastal countries to protect the fishery in the zones adjacent to coastal waters. The fishers of other countries, fishing in these zones had to obey the protection precautions imposed by the coastal country. In case these precautions were not obeyed, the coastal countries had the right to impose scientific sanctions. The fourth article gave the coastal country the right for research and business (200 m depth in the continental shelf and operable depth outside the continental shelf). Since the definition of operable depth depended on the technology of countries to operate the deep seas, it was drawing highly flexible lines. A second agreement (UNCLOS II), in which there never was a continuous consensus on the right of fishing and the limitations of the areal zones, was signed in 1960 (UN, 1982). UNCLOS III was open to signature in Montego Bay of Jamaica on 10th December 1982. More than 150 countries, representing various regions of the world this time, signed this agreement which is the result of the 14year study (UN, 1982). The acceptance of UNCLOS III and the declaration of 200 miles EEZ (Economic special district) for the countries with coasts enabled the constitution of a new draft for the better management of the sea sources. The 5th section, 61st Article of the latest law was about the protection of the living sources and the 62nd Article was about operating these sources; additionally it was emphasized that the coastal countries had to define the fishable amount of the living sources within EEZ and for that, the most convenient scientific methods had to be considered (Collier et al., 2001). In Figure 5, the temporal development related to marine management is shown. The purpose of marine cadastre A natural resource is to provide the management perspective and spread the versatility and benefits of marine cadastre, which would become more definite with other co-partners (for example Coastal Countries Governments, Private Industry and Academical Communities). Additionally, it is to provide an extensive spatial data infrastructure that includes rights, limitations and responsibilities to be evaluated and managed around the sea. By this way the managers shall reach to the best knowledge that exist for the missions or the purposes of management, application and research. The benefits of the marine cadastre The application of marine cadastre enables the managers and technical staff to define, analyse and calculate each square meters of undersea zones. Marine cadastre aims to determine the rights, benefits and responsibilities which come successively and coincide around the sea (Figure 6). This enables the managers, technical staff, as well as other companies, coastal governments, local and regional administrations, private industry and academical communities to reach to the knowledge and the necessary resources directly. Requirements for marine cadastre Marine cadastre should provide an extensive Spatial - 104 - Sesli and Uslu 1755 Figure 5. The development of marine management (Strain et al. 2006). Figure 6. The diagram of the concept of marine cadastre (Sutherland, 2001). - 105 - 1756 Afr. J. Agric. Res. Data Infras-tructure which is necessary for ascertaining and administrating the rights, limitations and responsibilities. Cadastre should actually be extensive and it should include the necessary data in order to determine and evaluate how the values and interactions of these rights, limitations, and responsibilities get with with others around the sea. Considering the legislative framework for the marine cadastre, four basic questions shall be taken into consideration. These are; -What kind of rights are there about the sea? - Which laws do define these rights? - What is the order of priority among these rights? - How is the relationship of these various rights with one another? In fact, every convenient law, available limits around the sea (for example pipelines, undersea cables, artificial limits etc.), limitations, permission or obstacles of military organization may be in interac-tion with each other and they effect the managers to fulfill their res-ponsibilities. Marine cadastre should be dynamic and it should include the following data without any limitations; UTM Grid System (The system in which the cadastre is defined) 1. National baselines 2. Coastal line 3. The limits of the sea bottom 4. Government limits 5. Region limits 6. Administrative limits 7. Coastal waters limits 8. Continental shelf 9. Financial Maps As supportive data layers; -Transmission sand areas -Pipelines -Undersea cables -Artificial limits -Ship routes, anchoring locations, route distribution plans -Depth measurement -Military protection zones and military waste fields -Dock locations and dock structures -Alternative energy areas (for example wind, wave, tide, solar etc.) -Archeological areas -Aquaculture areas -Oil and gas businesses -Alternative energy businesses -Liquid natural gas facilities -Natural life areas of the fishers -Fish farms -Information of the species to be protected/Critical natural environments -Dynamic field management regions -Areas with no descharge fields -Mouths of rivers -Harbours (Transportation-Yacht-Touristic shall be used (Binns et al., 2006). DISCUSSION The necessity of marine cadastre in Turkey Harbours) Turkey, sorrounded by water on its three sides, has a coast with a measurement more than 8.333 km. Turkey, which has a geo-political and geo-strategic significance expands to the countries with coasts to the Black Sea, Middle Asia and Far East by the Turkish Bosphoruses; to Middle East and Northern Africa due to its position in the Eastern Mediterranean, to the Atlantic by Gibraltarian and to the far east by Suez Canal. In Turkey, the local and foreign tourists mostly lean to the coastal sections. The tourism in Turkey is mainly focused on the archeological and historical areas on the Aegean and Mediterranean coasts. In this tourism type, which generally includes the summer season and is therefore called as sea tourism, different usage types have developed as well. Beach regions are important tourism areas for people living in various cities of Turkey and for tourists coming from the western Europe. The most important beaches start from the Aegean coasts and end around Antalya in the Mediterranean. Bodrum, Fethiye, Marmaris, Kuadasi and Alanya are among important holiday locations. The number of foreign tourists reached from 12.8 million to 21.2 million between 2002 and 2005, which has caused Turkey to be among "The Best 10 countries for Foreign Visitors". Another tourism type in Turkey that draws attention is the yacht tourism. The marinas, which are the frequent places for the yachtes in this type of tourism, that is made with yachtes under the name Blue Cruise on the coasts of Aegean and Mediterranean lie along zmir, Altinyunus, Kuadasi, Bodrum, Marmaris, Kemer, etc. For Turkey to come into its own in marine sector on international platform, it has to have harbours suitable for world standarts and technological developments, accomodate itself to the developing transportation and harbour technologies, constitute national and international marine politics, arise its share on external trade transportations, attach importance to the marine tourism, yachting and fishing, provide and develop Harbour and Flag State control mechanism in order to increase its prestige on the international platform. Turkey, where marine activities intensely take place, is on a significant position with its marine geographical position which is effective on international relations. The intensity and variety of the activities on coastal and marine zones in Turkey can clearly be seen with features like the existence of important gas and oil fields on the marine zones, - 106 - 1758 Afr. J. Agric. Res. http://www.isprs.org/commission4/proceedings02/pdfpapers/506.pdf, accessed 20 January 2009.) Ng'ang'a S, Sutherland M, Cockburn S, Nichols S (2004). Toward a 3D marine cadastre in support of good ocean governance: a review of the technical framework requirements, Computers, Environ. Urban Syst., 28: 443-470. Nichols S, Monahan D, Sutherland M (2000). Good Governance of Canada's Offshore and Coastal zone: Towards an Understanding of the Marine Boundary Issues, Geomatica, 54(4): 415-424. OSG Technical Report 9 (1999). Office of the Surveyor-General-New Zeland. Ozden O (2006). Akuakültür ve Çevre Birinci Çalitayi Sonuç Bildirgesi, 07 Aralik, 2006, APKEMA Aratirma Salonu, Çankaya, zmir (in Turkish). Oztan Y (1976). 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Widodo S (2003). The Needs for Marine Cadastre and Supports of Spatial Data Infrastructures in Marine Environment-A Case Study, FIG Working Week, Paris, France. - 107 - L'Ordre des Géomètres -Experts et le « cadastre marin » Les géomètres-experts et les géographes se sont toujours préoccupés, de la mise en espace de la terre; et ce, à différentes échelles depuis l'arpentage parcellaire jusqu'à la division des grands espaces nationaux des pays « neufs »comme le Canada, l'Australie, ou les USA. En ce sens, tout espace humanisé ou susceptible de l'être, fait partie de leur champ d'intérêt et relève de leur compétence pour le domaine qui leur est propre. Dans un espace désertique vide d'hommes, les géomètres-experts ne trouvent pas leur place alors que certaines disciplines peuvent s'y développer sans aucun problème : la géologie, la géomorphologie, la géodésie, la climatologie, la topographie etc. Dans les milieux qui perdent leur naturalité, à la suite de la densification progressive des activités humaines, l'activité du géomètre-expert devient progressivement indispensable en positionnant sur le terrain et en représentant sous un mode le plus souvent cartographique, l'appropriation, la gestion, la mise en valeur, l'usage du sol. Aujourd'hui, près des 2/3 de la population mondiale vivent à proximité de la mer, et l'augmentation rapide des échanges commerciaux par voie maritime ne fait que s'accroitre. L'artificialisation des milieux littoraux, l'exploitation et la préservation des espaces marins ne peuvent plus se contenter d'ensembles flous, sources potentielles de conflits internationaux ou générateurs de conflits d'usage et d'appropriation entre citoyens d'un même espace national. Après les continents, une « mise en espace » de la mer et du littoral se révèle donc de plus en plus indispensable tant dans sa dimension planimétrique qu'altimétrique. . En France, pour des raisons historiques qui lui sont propres, la cartographie côtière- vue de la mer et la cartographie marine ont souvent été le fait des administrations civiles ou militaires qui s'occupent du domaine public maritime. Par contre, la cartographie côtière- vue de la terre, n'est que le prolongement des travaux menés sur le continent par l'armée de terre puis par l'IGN sans oublier pour les grandes échelles (supérieures au 1/8000), les services du cadastre. La cartographie réglementaire des communes du littoral reste quand à elle essentiellement du ressort des collectivités territoriales et de l'administration préfectorale. Cette façon de procéder fait ressortir de nombreux problèmes techniques et humains qui doivent être progressivement résolus pour répondre, parfois trop lentement, aux besoins d'une nouvelle gestion des espaces marins et littoraux en pleine mutation. Héritière d'un passé à la fois proche et lointain, l'Administration reste parfois peu encline pour confier les travaux à des professionnels privés, exception faite pour les géomètres-experts, de certains travaux cadastraux ou de réaménagement parcellaire. Des exemples, nous prouvent que cette situation est susceptible de changements. Ainsi pendant l'entre-deux guerres et pour les besoins d'une administration coloniale qui manquait de personnel, des cabinets de géomètres ont souvent été sollicités pour mener à bien d'importants travaux cartographiques à grande ou moyenne échelle dans les colonies ou protectorats en donnant satisfaction comme l'aimait à le rappeler - 108 - le maréchal Lyautey. Ce savoir faire cartographique est toujours resté au sein de la profession et récemment, la mise au point par les géomètres-experts du portail Géofoncier rappelle leur attachement à la cartographie d'aménagement des territoires en y incluant la dimension juridique des limites et des droits attachés aux propriétés, qu'elles soient publiques ou privées. Exerçant une profession qui depuis plusieurs siècles a toujours nécessité des connaissances liées au foncier et à l'aménagement, dans les domaines techniques ,scientifiques, et juridiques, les géomètres-experts utilisent les apports de différentes disciplines pour répondre aux besoins spécifiques d'une problématique où la localisation des objets et la représentation des différents types de limites et de leur précision fait l'objet d'une réflexion scientifique et juridique en s'adaptant à la nature et à la qualité des informations fournies et à leur mise à jour. . Il en sera ainsi pour le cadastre marin et littoral dont la définition proposée par Max Falque couvre un large champ thématique « On appelle cadastre littoral et marin l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants » . Par ailleurs, le portail Géofoncier mis en place par les géomètres-experts pourra servir de support à une expérimentation­terrain. Elle permettra de mieux inventorier la diversité des thèmes et des problèmes qui ne manqueront pas de se poser. François Mazuyer Président du Conseil Supérieur de l'Ordre des Géomètres Experts Pierre Clergeot Président de FIEFl France International pour l'Expertise Foncière - 109 - Le portail Géofoncier La mise en place du cadastre littoral et marin est défini par Max falque comme étant « l'inventaire, le positionnement , l' enregistrement et la mise à jour des règlementations, activités ,usages, droits et servitudes situés dans l'espace marin et littoral ainsi que de chacun de leurs responsables ( institutions et ayant droits) correspondants ». Il nécessite pour sa mise en place l'utilisation d'une plateforme informatique appelé « portail » permettant de visualiser sous la forme de cartes superposables de nombreuses séries de données. Le portail Géofoncier crée par l'Ordre des Géomètres- Experts répond à ce type de besoin .Assimilé à un « guichet unique » de l'information géographique foncière en France métropolitaine et dans les départements d'outre mer, il combine sur un même socle des données référentielles telles que le plan cadastral, des photographies aériennes, des zonages environnementaux aux données à très grande échelle, produites par les géomètres-experts. Adapté aux besoins d'un atelier littoral et marin expérimental, il permettra d'agréger les données provenant des différentes bases de données gouvernementales concernant la mer et le littoral ainsi que tous les zonages établis par les différents services administratifs et les collectivités territoriales. - 110 - 1. Présentation du portail GéoFoncier : Le portail GéoFoncier a été lancé au 40ème Congrès de l'Ordre des Géomètres-Experts le 23 juin 2010 à Marseille. Son ouverture aux géomètres-experts date du 1 er juillet 2010. Il s'agit de la première Infrastructure nationale de Données Spatiales (IDS) mise en place par une profession libérale en France. 1.1) Qu'est-ce que GéoFoncier ? GéoFoncier est une application extranet de type portail cartographique orientée web 2.0. Le terme « GéoFoncier » fait référence à la fois à l'interface de consultation (site internet) et à l'ensemble des bases de données sous-jacentes nécessaires à son fonctionnement, notamment les bases Dossiers et Référentiel Foncier Unifié (RFU). L'ensemble de la plateforme informatique est gérée et maintenue par la société GéoFoncier SAS. 1.1.1) Principe de fonctionnement : Le portail GéoFoncier permet d'accéder à plusieurs entrepôts de données géographiques par la mise en oeuvre de diverses technologies interopérables d'accès aux données : Appels de flux issus de l'API Géoportail (IGN) pour l'affichage de certaines couches du Référentiel à Grande Échelle (RGE) produit et maintenu par l'Institut Géographique National (IGN), Appels de flux normalisés OGC pour l'affichage de couches de données maintenues par les partenaires (par exemple la position des points géodésiques fournis par le Service Géodésie et Nivellement (SGN) de l'IGN), Accès directs aux données dont l'OGE est le détenteur et le gestionnaire : localisants des dossiers et RFU. L'objectif poursuivi par ces différents modes d'accès aux données est de disposer de données constamment à jour, tout en réduisant au minimum les travaux de maintenance et d'intégration des données nouvelles. La plupart des données accessibles dans le portail GéoFoncier sont ainsi maintenues par les différents partenaires de façon totalement transparente pour l'utilisateur. Portail GéoFoncier SI OGE données application = Interface de consultation et interrogation localisants BDP API IGN RFU Dossiers PV de bornage plans de bornage Données OGE Infrastructure GéoFoncier - 111 - Schéma de principe de l'infrastructure GéoFoncier 1.1.2) Un portail novateur : A son ouverture en juillet 2010, GéoFoncier est le seul portail cartographique en ligne à proposer une localisation à la parcelle cadastrale sur l'ensemble du territoire français et à offrir dans le même temps la possibilité de croiser différentes couches de données géoréférencées. GéoFoncier fonctionne sur tous les territoires où l'OGE est présent : France métropolitaine : France continentale et Corse Guyane (statut de DOM) Réunion (statut de DOM) Mayotte (statut de DOM) Guadeloupe (statut de DOM) Martinique (statut de DOM) Saint-Martin (statut de COM depuis 2007) Saint-Barthélemy (statut de COM depuis 2007) GéoFoncier est par ailleurs l'un des premiers portails nationaux à s'appuyer sur l'API Géoportail lancée par l'IGN en juin 2008 pour un accès facilité à certaines couches du RGE. 1.2) Genèse du projet GéoFoncier : L'acte de naissance de GéoFoncier est le 6 éme point de la charte d'engagement des géomètres-experts en faveur du développement et de l'aménagement durable 1 signée entre l'OGE et son ministère de tutelle, le MEEDDAT, le 17 septembre 2008 au cours 39ème congrès national de la profession. Initialement connu sous le vocable « e-Foncier » un prototype du portail GéoFoncier a été testé sur la période 2007-2010 en région Midi-Pyrénées. Cette phase de prototypage a permis d'identifier les attentes des utilisateurs en termes de fonctionnalités et d'accès aux couches de données. Il a également permis de tester la montée en puissance progressive de l'application par le passage d'un niveau départemental à un niveau régional. Le prototype e-Foncier a notamment permis de tester l'intérêt que pourrait susciter un portail tel que GéoFoncier auprès de l'ensemble des partenaires de la profession : collectivités territoriales, notaires, services du cadastre, agents immobiliers... Le retour d'expérience du prototype e-Foncier a permis à l'OGE de rédiger un cahier des charges début 2010. La société Géosignal2 et le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) 3 ont respectivement été retenus pour le développement de l'interface et l'hébergement de la plateforme informatique. En 2011, la société NEOGEO TECHNOLOGIES 4 a été retenue en remplacement de 1 2 http://www.experts-monde-durable.fr/share/OGEcharte.pdf http://www.geosignal.fr/ 3 http://www.brgm.fr/ 4 http://www.neogeo-online.net/ - 112 - Géosignal pour la maintenance applicative de la plateforme GéoFoncier. Depuis 2011 la société SOGEFI 5 assure les missions d'administration technique du portail ainsi que l'assistance aux utilisateurs. 1.3) Articulations entre la version grand public et la version professionnelle : Le portail GéoFoncier s'articule autour de deux interfaces. L'une à accès sécurisé, permet principalement aux géomètres-experts de satisfaire à leurs obligations ordinales de renseignement des métadonnées de leurs interventions foncières, de versement des documents fonciers dématérialisés et des objets RFU. Une autre interface à accès libre est dite « grand public ». Elle permet au citoyen d'accéder à certaines parties des informations des versées par les géomètres-experts. 5 http://www.sogefi-sig.com/ - 113 - Schéma fonctionnel de principe du portail GéoFoncier 1.4) Les partenaires du portail GéoFoncier : La mise en place du portail GéoFoncier s'appuie sur des partenariats conclus avec différentes institutions proches de la profession : - 114 - Association Française pour l'Information GÉOgraphique (AFIGÉO) avec qui une convention de partenariat a été signée en décembre 2008 pour étudier la faisabilité du portail GéoFoncier. Institut National de l'Information Géographique et Forestière (IGN) avec qui une convention de partenariat a été signée le 23 juin 2010 pour notamment permettre l'accès aux données du RGE via les flux de l'API Géoportail. Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) : signature d'une convention le 24 juin 2010 pour notamment obtenir l'accès aux PCI-Vecteur pour lesquels l'OGE est partenaire des conventions de numérisation directement dans GéoFoncier. Association des Maires de France (AMF) : signature d'une charte de partenariat le 31 janvier 2012 pour promouvoir notamment l'accès aux documents d'urbanisme dans GéoFoncier Le portail GéoFoncier est interconnecté avec d'autres portails nationaux tels que le portail CARMEN 6 du Ministère de l'Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL), Ministère de tutelle de L'OGE. 1.5) La SAS Géofoncier : Pour permettre le portage, la gestion et l'exploitation commerciale du portail GéoFoncier, l'OGE a créé en avril 2010 la SAS Géofoncier. Georges Coudert, géomètre-expert honoraire cofondateur du Plan National Numérique en 1992, en est actuellement le président. Le comité de contrôle de la SAS Géofoncier est composé de six géomètres-experts dont trois membres du Conseil Supérieur. Il garantit à la fois la collégialité et la réactivité dans les prises de décision tout en permettant à l'OGE de conserver la maîtrise du projet. 1.6) L'avenir de GéoFoncier : GéoFoncier est appelé à grandir ! De nombreuses couches d'information supplémentaires intéressant la profession ont d'ores et déjà été identifiées : plan cadastral PCI-Vecteur, documents d'urbanisme, zonages environnementaux, risques naturels, modes d'occupation des sols... Puisqu'il s'agit généralement de données « atomisées », c'est aux géomètres-experts qu'il revient de faire « vivre » le portail GéoFoncier en allant prendre des contacts « à la source » nécessaires pour la mise en oeuvre de processus de mutualisation de données. La SAS Géofoncier va mettre très prochainement en oeuvre une cellule chargée de collecter les données et d'étudier leur intégration dans le portail GéoFoncier. Le 5 avril 2011, un niveau d'accès grand public a fait son apparition conformément aux dispositions de la directive INSPIRE7. Le grand public dispose d'un accès limité à certaines couches d'information comprenant notamment les localisants des travaux fonciers réalisés par les géomètres-experts. Au service des géomètres-experts, GéoFoncier propose une API (web-services) permettant la liaison entre les logiciels propres aux structures d'exercice de la profession : versement des dossiers (logiciels de gestion/archivage) et alimentation du Référentiel Foncier Unifié (applicatifs DAO). http://carmen.ecologie.gouv.fr/ Directive européenne N° 2007/2/CE dite INSPIRE : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:108:0001:0014:FR:PDF 7 6 - 115 - Parallèlement à cette feuille de route, la SAS Géofoncier réfléchit activement à la mise en place d'un modèle économique pour une ouverture progressive du portail GéoFoncier à tous les professionnels du foncier (notaires, agents immobiliers...) via éventuellement un système d'abonnements. Dans un premier temps des versions spécifiques du portail GéoFoncier sont ouvertes gratuitement aux partenaires institutionnels de la profession : DGFiP, IGN et MEDDE notamment ainsi qu'aux établissements d'enseignement. - 116 - Author's personal copy Marine Policy 35 (2011) 324­334 Contents lists available at ScienceDirect Marine Policy journal homepage: www.elsevier.com/locate/marpol Planning the sea: The French experience. Contribution to marine spatial planning perspectives Brice Trouillet a,n, Thierry Guineberteau a, Mathilde de Cacqueray b, Julien Rochette c a ´ ´ LETG Geolittomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Nantes, Chemin de la Censive, BP81227­44312 Nantes Cedex 3, France ´ ´ ´ LETG Geomer (UMR 6554 CNRS), Universite de Bretagne Occidentale, Place Nicolas Copernic, 29280 Plouzane, France c Iddri, Sciences Po Paris, 27 rue Saint-Guillaume, 75337 Paris Cedex 07, France b a r t i c l e i n f o Article history: Received 17 September 2010 Received in revised form 20 October 2010 Accepted 20 October 2010 Available online 11 November 2010 Keywords: Sea Coastal zone Planning Zoning Policy France a b s t r a c t As marine spatial planning is developing, prompted by the European Union through common principles prescribed in a road map, it is important to disseminate and analyse what has been put forward as the ´ French experience in this field. Hence, the experience of the schemas de mise en valeur de la mer immediately proves to be original in its framework and deeply rooted in French specificities. However, a further analysis of this procedure implemented over several decades highlights the perspectives that would be worth integrating into French and European considerations. This paper thus provides information referring to the SMVM experience, presents an analysis of its results, and attempts to draw lessons from it with regard to recent developments in French marine policy. & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. 1. Introduction In recent years, an increasing number of countries have initiated marine management processes [1­3] although a small number of pioneering experiences (particularly that of the Great Barrier Reef in Australia) date back to the 1970s and remain very specific in different contexts [4­7]. What is now acknowledged as an inevitable process [8,9] has become essential in dealing with the expansion of marine activities [10­14] in terms of intensity and diversity, and with what appears to be a proportional increase in pressure on marine environments. In this context, there are no accounts of the French experience in international reports referring to marine management, or more specifically ``marine spatial planning'' (MSP) [15­17] . Yet France's interest in the marine environment is strong. This is underlined by the following facts: France has 11 Mkm2 of marine space under its jurisdiction (ranking 2nd), of which 58,000 km2 consist of coral reefs and lagoons (10% of the world's total, ranking 4th), and its maritime sector (nearly 500,000 jobs) generates added value amounting to 21.5 billion euros [18]. In recent years, the European Union (EU) has in fact been using incentives to encourage memberstates to adopt a global approach to marine management. The integrated marine policy [19], which includes an action plan and a road map, is probably, to date, the most ambitious community initiative attempting to coordinate the policies applied to a particular space [20]. With a similar aim in mind, the EU's assessment found in its MSP road map [21] differs slightly from the above-mentioned international reports. Indeed, the latter ´ present the schemas de mise en valeur de la mer (SMVM) developed ´ in France as an instance of MSP: ``France introduced the schema de mise en valeur de la mer for the Thau Lagoon in the Mediterranean and the Arcachon Basin in the Atlantic. The scheme focuses on coastal zone development, includes measures such as zoning of activities, and identifies areas for particular maritime uses.'' This claim raises two basic questions: (1) what is the French experience and (2) what lessons could be learnt from this experience? Indeed, no actual assessment has been made, to date, of the French SMVMs, although the tool has existed in this form for nearly 30 years. Yet, if this is an example of MSP, the current European discussion about marine management would do well to take it into account, once the lessons drawn have been teased from their geographical, political, legal, and administrative French specificities. To achieve this, a four-step approach has been used: (1) the general SMVM principles are defined and compared with MSP principles found in the scientific literature, (2) the next step consists of an analysis of the SMVM procedures adopted in France1 in order to assess the practical application of these n Corresponding author. Tel.: + 33 2 40 14 11 56. E-mail address: Brice.Trouillet@univ-nantes.fr (B. Trouillet). 1 Given the great diversity of situations and schemes, the special case of French overseas territories, where the SMVMs are integrated into regional planning 0308-597X/$ - see front matter & 2010 Elsevier Ltd. All rights reserved. doi:10.1016/j.marpol.2010.10.012 - 117 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 325 general principles, (3) recent developments in this field in France are then reviewed, and (4) finally, lessons are drawn; these can in turn be included in the general MSP debate. authors generally have to take into account two inter-dependent criteria before drawing up the documents: the physical aspect, which helps define the ``maritime unit'' of the 2. SMVM general principles Since its creation, the SMVM tool has relied on general principles. These must be stated before the SMVM can be assessed as an MSP tool, irrespective of changes made in 2005 (see 4). area under consideration, with boundaries based on prior studies looking at the topography, the oceanography, or the hydrography and the socio-economic aspect, based on the principle that the SMVM must include a coherent set of coastal activities to be regulated; this is to ensure their coexistence and to help protect the coastal zone. 2.1. Origin and scope of the tool In the 1960­1970s, the first planning procedures were developed for regional marine coastlines (Aquitaine, Brittany, etc.) [22]. Alongside this, increasing tensions in coastal zones led public authorities to establish a tool specifically dedicated to the local management of coastal marine spaces under pressure. This resulted in the development ´ of the schemas d'aptitude a l'utilisation de la mer (SAUM) by the government services. Their aim is to generate, in a specific coastal area, ``a medium- and long-term perspective seeking to inspire local players in localising activities and facilities, protection areas, guidelines to marine environment conservation (y)'' [23]. In the early 1980s, only three SAUMs were fully approved (the Charentais Sounds, the Bay of Brest and, a lighter version, the Arcachon Basin), in a context of change and challenging implementation.The SMVMs were established by the 7 January 1983 law to replace the SAUMs, with the remit to set ``fundamental guidelines for coastal protection, exploitation and development'' [24]. The coastal zone law of 3 January 1986 specifies that these documents determine ``the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space'' [25]. The SMVM is theoretically based on an assessment and aims at defining long-term guidelines (approximately 20­30 years) as regards spatial development and conservation. In concrete terms, it helps determine spatial zoning, thereby defining potential development areas and conservation areas. SMVMs are in effect designed as the best tool for the arbitration of coastal conflicts, aiming at securing the coexistence and development of coastal activities by giving precedence to environmental protection. The aim is to provide coastal zones with a planning tool specific to this particular environment and to give it a key role in urban planning policies. SMVMs are therefore on a par with local urban planning documents [26] and are highly ranked in the hierarchy of bills between these operational documents and the laws. Within an adaptation and spatial integration framework [29], the SMVM boundary will therefore depend on local circumstances. So potentially, there is a very wide range of possible configurations. As an example, the SMVM of the Arcachon Basin covers a limited area, including 11 communes, whereas the SMVM project on the Charente coast includes 61 communes over 400 km of coastline. This highlights the fact that a strict definition of the coastal zone would not allow this type of adaptation to local contexts. 2.3. Development procedure The development procedure for a SMVM comprises a series of chronological stages (Fig. 1). Three major phases can be distinguished as follows: First phase: launch 2.2. A geographic and maritime unit In principle, the scheme's boundary is not determined by law: the 1983 law only states that such schemes can be established ``in coastal zones'' [24]. A 1986 decree [27] claims that the scheme relates to ``part of the territory, constituting a geographic and maritime unit'' with ``interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone''. With marine spatial planning as a clear goal, it is mentioned that ``the inclusion of land areas in the scheme is only justified if their influence on marine areas is obvious'' [24,28]. On the marine side, the SMVM can extend out to the 12-nautical mile territorial water limit. This condition means that (footnote continued) schemes (for e.g. in Corsica and especially overseas: Reunion, Martinique, Guadeloupe, Guyana), will not be dealt with in this study. This aspect, which would require in-depth investigation, can be discussed at a later stage. On the basis of preliminary analyses, the prefect (of the department or region, depending on the context) submits an area proposal to the relevant local authorities (communes, department(s), and region(s)). If the boundary is accepted then it is validated by the maritime prefect; the resulting prefectoral order marks the beginning of the SMVM. This first phase proves to be unwieldy in administrative terms, especially if there are disagreements regarding the boundary or the actual idea of developing a SMVM. Second phase: development This key phase in the process is the assessment, followed by negotiating and defining guidelines, and formatting of the final document within a recommended three-year period. Under the supervision of the government services often in charge of the technical secretariat or coordination, the elected officials and all stakeholders (professionals, associations, experts, etc.) become involved in this phase, with thematic or geographic commissions (work in spatial subsets, as in the case of Charente-Maritime). The framework of these commissions is not predetermined; this gives each project the opportunity to chose a relevant framework, which can reflect local interests. These commissions comprise the representatives of various bodies involved (elected officials, professionals, associations, and government services), often with a larger proportion of local officials. For instance, among the 28 members of the thematic commission related to fisheries and ´gor-Go¨ SMVM in the late 1990s, marine farming for the Tre elo 17 were elected officials (including 9 municipal officials), and there were only 3 professionals. Continuing with this example, the plenary working group of this SMVM, i.e. the group representing all parties involved in the SMVM project, included 85 people, which reduced its effectiveness. This phase is thus theoretically one of the consultations or even co-constructions, and its implementation can be extremely varied. Third phase: approval Whereas the development process involves the participation of stakeholders, the decisional phase is ultimately in the hands of the state representatives [30]. The prefect requests feedback on the scheme project from the communes and communities - 118 - Author's personal copy 326 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Consultation of local authorities about the proposed area Agreement of the maritime prefect Decision of the prefect prescribing SMVM Notification to the mayors Development of SMVM (recommended: 3 years) Constitution of Working Group (all stakeholders), distributed within thematic committees: - Assessment : state of environment, uses of space, perspectives, etc. - Guidelines : terms of compatibility, - Appendices : water quality, erosion, etc. SMVM project Opinion of local councils / available to anybody Last version of SMVM project Agreement of the maritime prefect Minister in charge of maritime affairs Approval by the State Council Fig. 1. SMVM development procedure. involved. If the feedback is taken up, the document is updated then passed on to the maritime prefect for approval, before being transferred to the minister in charge of maritime affairs for approval by State Council decree. As guarantor of the public interest and owner of the maritime public domain included in the SMVM, the governement has the final word. The process is much less clear in the case of the project being abandoned, as this does not require any official decision. These few elements highlight the unwieldiness of the procedure, all the more since validation by State Council decree demands that the whole process should be repeated if there are any modifications. 2.4. A terminological issue Given these different elements, this marine spatial planning tool demonstrates the following features: it seeks to find long-term guidelines to inform decisions on marine spatial zoning, in order to solve conflicts and find a balance between the expectations of development and conservation requirements. it is set within the framework of a multi-partner approach, in close cooperation; it has a legal status; it aims to establish a functional marine spatial entity, at a local scale, based on environmental and socio-economic elements; and Despite some discrepancies, a comparison of MSP principles with those of SMVM highlights some strong similarities: ecosystem-based or geographic approach, spatial approach, legal status, future-orientated, linked to coastal zone management, fostering sectoral integration, etc. (Table 1). Somehow, the SMVM can be seen as a precursor of the MSP tool. At this stage, it is difficult to take the analysis further, as MSP principles commonly put forward in scientific publications are neither ranked nor weighted. However, there is still a major terminological ambiguity, which reflects the complexity of planning issues in an international context influenced by different cultures, practices, and heritages. In its road map for MSP, the European Commission translates SMVM as ``Sea Enhancement Scheme'' [21], and sometimes as ``Marine Area Zoning Plan'' [34]. This terminological issue is also noticeable in the example of the European Spatial Development ´ ´ Perspective translated into French as ``Schema de developpement de l'espace communautaire.'' This has caused confusion in MSP discussions in France (a scheme is often seen as a zoning plan). An illustration is found in the talk by the General Secretary for Maritime Affairs at the European conference launching MSP in - 119 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 327 Table 1 MSP and SMVM--converging points. MSP principles [5,10,21,31,32] Ecosystem-based: balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment). Place-based or area-based (which is a clear deviation from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): comprises a hierarchy of spatial scales including national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high-conflict areas) levels. Extension to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ). Legal basis­legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations, and a permit system. Future-oriented: anticipatory, focused on the long run, projectional, what is aimed at in the future, scenario. 10- to 25-year plan. SMVM principles [24,27,33] ´ A geographic and maritime unit: ``The schema de mise en valeur de la mer refers to a part of the territory, which constitutes a geographic and maritime unit and has interrelated, competing or complementary interests with respect to the protection, exploitation and development of the coastal zone.'' Based on a spatial approach: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial, or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' A regulatory function: through laws and local planning documents. Managed by government services, they are approved by State Council decree. A long-term procedure: ``SMVMs set (y) the basic guidelines for the protection, exploitation and development of coastal zones. To this end, they determine the general vocation of the various areas and particularly areas affected by industrial and port developments, marine farming and leisure activities. They determine marine environment protection measures.'' View from the sea: ``[SMVMs] also determine the vocations of the various marine space sectors and the compatibility principles applicable to corresponding uses as well as the consequences thereof in terms of the use of the various land area sectors linked to the marine space. They can especially enact particular constraints related to adjoining marine, fluvial or land areas, essential to the conservation of the marine and coastal environment.'' Strategic guidelines: The primary aim of this document is to reconcile the demands of conflicting activities in coastal seas, then to define strategic guidelines for a harmonious functioning of the zone. Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management, and marine protected areas, and thereby contribute to integrated coastal zone management, achieving consistency between land and marine spatial planning. Integration/multiple objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among government levels. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives. Strategic vision: to set all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes, defining clear objectives and targets. late February 2009: ``France has for long been taking interest in spatial planning [in English, in the original version]; it has been implementing it in coastal zones (where pressure is the highest and space too limited) on the basis of the SMVMs. It observed the constraints of an overly ``spatial'' approach: lack of progressive strategic view, need for extended governance. (y) These observations brought us back to a basic principle: strategy should come prior to action, and it is essential to decide what is to be done before deciding where and how to do it. While spatial planning essentially appears to be an operational tool for action, aimed at stating decisions and guidelines in concrete terms, this resulted in putting forward strategic planning, which could be defined as a decisionmaking tool'' [35]. The confusion thus stands out, as this reference to an ``overly spatial'' approach echoes the zoning process, which is central to the SMVM scheme. The French authorities thus actually seem to be pointing at the zoning process rather than the spatial planning process (which can potentially involve zoning), on the basis of the SMVM experience. In analysing terminologies in use in the English-speaking sphere [7] and on the basis of the general principles of SMVMs previously developed, it appears that the French experience is in fact a hybrid system between several definitions of ``planning''. In order to refine the analysis, we need to go beyond the principles and look at their application. 3. Tentative assessment of the implementation of SMVMs An assessment of the SMVM is complicated by the long timespan over which it has been used in different territorial contexts and with different motives. In fact, no proper assessment of the SMVM tool implementation is available to date. So the argument is based on the documents produced within the framework of the process, as well as the follow-up of several of these experiences in situ. Since 1983, i.e. for over quarter of a century, in addition to the experience of the SAUMs (see 2), only four SMVMs were approved out of the twelve officially initiated (Fig. 2): the Thau Lagoon in 1995 [36], the Arcachon Basin in 2004 [37], the Gulf of Morbihan in ´ ¨ 2006 [38], and Tregor-Goelo in 2007 [39]. This ``extremely unsatisfactory'' number, in terms of SMVMs approved and launched, is often attributed to ``the unwieldy development process'' [40]. The case of the Thau Lagoon's SMVM is a testimony to such cumbersomeness and slowness. This scheme was set up in late 1987 but was not officially launched until early 1989. The assessment and consultation processes were then initiated, overseen by 5 different commissions (Table 2) responsible for tackling major issues related to the lagoon [41]. At the end of the consultations, which form part of the process, the SMVM was officially approved on 20 April 1995, that is 6 or 8 years later, depending on the starting point considered. This was a long development period, particularly since there were no problems in determining the boundary (there were few municipal political representatives in comparison with other coastal areas) and since a major urgent issue had been identified (the future of shellfish farming). Besides such procedural unwieldiness, the implementation of SMVMs was also affected to some extent by the local officials' mistrust, or even distrust, of a document primarily representing governmental decisions. A similar phenomenon was indeed observed in many other fields: local officials' fear of having a strategic document imposed on them by central government has often led to the rejection of projects (a good illustration is the - 120 - Author's personal copy 328 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 2. SMVMs in France. Table 2 Twelve SMVMs launched from northern to southern France [22,42,45­53]. Designation (and department) Number of communes and description of the area 15 communes Open bay Stages, dates, and commissions o St-Brieuc Bay (C tes d'Armor) Launching: January 1994 Assessment: 1994­1997 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism and leisure. Launching: January 1994 Assessment: 1995­2001 / Transfer: 2004 Approval: December 2007 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries, marine farming, algae, and marine aggregates, (ii) Environment, sites, landscapes, water, and environment quality, (iii) Coastal activities, ports, urbanisation, agriculture, economic development, tourism, and leisure. Launching: July 1990 Assessment: 1991­1993 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environmental conservation, (iii) Water quality, (iv) Port and coastal activities, (v) Tourism activities. Launching: 1988 Assessment: 1989­1993 Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Environment, water quality, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Tourism, boating, leisure, (iv) Port and industrial activities. Launching: 1993 Assessment: 1993­1998 Abandonment: late 1990s Commissions: (i) Tourism, leisure and navigation, (ii) Fisheries and marine farming, (iii) Port and industrial activities, (iv) Environment and aquatic balance conservation, development, urban planning and landscape. Launching: 2000 Assessment: 2001­2002 / Transfer: late 2005 Approval: February 2006 (prefectoral order) Commissions: (i) Marine farming and fisheries, (ii) Maritime activities and access to sea, (iii) Biodiversity, (iv) Urban planning and landscape. ´ ¨ Tregor-Goelo Basin (Cotes d'Armor) 18 communes Peninsula At sea as far as À 20 m deep Bay of Lannion, Pink Granite Coast (Cotes d'Armor) 15 communes Open bay Bay of Audierne, Pointe du Raz and Odet (Finistere) 23 communes Open bay At sea as far as 12 nautical miles Difficult area demarcation Bay of Lorient (Morbihan) 17 communes Bay Gulf of Morbihan (Morbihan) 20 communes Gulf Only the maritime domain of the gulf is taken into account In parallel with a Regional Natural Park (RNP) project - 121 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 329 Table 2 (continued ) Designation (and department) Number of communes and description of the area 31 communes Bay, island and coastal marshes Highly retro-littoral area (only 1/3 of communes are coastal) Stages, dates, and commissions Bay of Bourgneuf (Loire-Atlantique and ´ Vendee) Launching: 1989 Assessment: 1990­1993 Abandonment: mid-1990s (report completed) Commissions: (i) Uses and exploitation of sea, (ii) Water quality, (iii) Future of coastal marshes, (iv) Coastal conservation and integrated development Launching: 1990 Assessment: 1991­1993 / Transfer: 1999 Abandonment: early 2000s (report completed) Geographical commissions: (i) Brittany estuary, (ii) Antioche estuary, ´ (iii) Marennes-Oleron, (iv) Arvert peninsula. Launching: 1994 Assessment: 1994­1996 / Transfer: 2000 Approval: December 2004 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Tourism, leisure and boating, (iii) Water quality, environmental conservation. Launching: 1989 Assessment: 1990 / Transfer: 1993 Approval: April 1995 (State Council decree) Commissions: (i) Fisheries and marine farming, (ii) Environment and biological balance conservation, (iii) Building and urban development, (iv) Port and industrial, commercial and small-scale activities, (v) Tourism, leisure and navigation. Launching: 1993 Rapid abandonment Commissions: (i) Fisheries, continental aquaculture and marine farming, (ii) Environmental conservation and biological balance, (iii) Coastal development, (iv) Economy, tourism, leisure, ports. Launching: 1988 Assessment: 1991­y (2001) Abandonment: mid-1990s Commissions: (i) Economic activities, (ii) Water quality, (iii) Port activities and developments Charentais sounds (Charente-Maritime) 61 communes Open space, 2 main islands Department's entire coastal zone. Former SAUM Arcachon Basin (Gironde) 10 communes 3-nautical-mile coastal strip and lagoon Former SAUM Thau Lagoon and its marine coastline ´ (Herault) 9 communes Lagoon At sea as far as 3 nautical miles Camargue (Bouches-du-Rh ne) o Number of communes unknown Deltaic area. Existing RNP Saint-Tropez peninsula and gulf (Var) 8 communes Gulf and peninsula abandonment of the marine park project in Corsica on the western seafront between Porto and Calvi). Finally, and perhaps chiefly, the government was often proved to be unable to arbitrate the crosssectoral conflicts between coastal activities within SMVM projects on one hand and various national administration sectors on the other hand [42]. The outstanding question is how to assess the success or failure of a SMVM. Most of the time the focus is on whether the ``document'' was approved, and thus on whether the process resulted in marine spatial zoning. This boils down to a purely legal focus--developing a document with the same standing as a local planning tool. However, this negative assessment can be qualified for at least four reasons: Legal status of the SMVM and rigid nature of the zoning might have been the negative factors, both in terms of initiation and completion of the process. A number of cases in point can thus be highlighted: Case 1: SMVMs, which were approved; Case 2: SMVMs, which were abandoned when the procedure came to an end; Case 3: SMVMs, which were abandoned, following studies for an in-depth assessment, aimed at knowledge acquisition; and Case 4: SMVMs, which never existed for various reasons (indifference, political motives, fear of developing a restrictive tool, etc.). The issue may seem surprising but it is important to raise it. To consider an approved document as a success in itself, and conversely, is somewhat simplistic since a number of approved documents are not implemented and some unapproved documents can, in actual fact, be enforced. Even though the procedures were not all completed, value was added in terms of knowledge acquisition; this has often facilitated the setting up of concerted management procedures. Low government funding, allocated on the assumption that collective resources were pooled [43,44], may have prevented certain procedures from being set up. Clearly, the initial reasons for entering the SMVM procedure may not be the establishment of an SMVM as such. Indeed, Guineberteau [22] previously determined that various rationales can be behind the development of ``false SMVMs'' to get funding, to be ``fashionable'', or to smothen or diffuse a situation of tension or even conflict. Once the value of the process has been established, other positive reasons for it may become apparent. For instance, in the case of the Bay of Lannion SMVM, the information provided by - 122 - Author's personal copy 330 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 the assessment had an immediate impact in terms of decisionmaking: the extraction of marine material in the Bay of Lannion was immediately interrupted [54]. Along these lines, it seems that the multi-partner dynamics generated within certain SMVMs might be superseding the regulatory objective: ``The fact that collective, interdisciplinary work is at the heart of the SMVM's objective of integrated management is a source of greater hope and better outcomes for the future of the coastal zone than the final report produced for the scheme'' [54]. Occasionally, with a procedure poorly adapted to its objectives, the SMVM process can also grind to a halt. Some of the reasons for this include launched in France between 1987 and 2000 may in fact be the real reason behind the small number of SMVMs finally approved. A summary of the limitations of the SMVMs as an MSP tool is presented (Table 3), which takes into account the general principles and the diversity observed in the implementation process: three theoretical limitations (column `` À '') related to the tool's lack of effective leadership capable of highlighting the relevant interests, as was the case in the Bay of Lannion [46]; as in the Bay of Audierne [45]; of Lorient [48]; and regular backward steps or delays in completion of studies, such boundary issue detected at an early stage, in the case of the Bay rapidly noticed difficulty in integrating short-term adjustments, such as in the Charentais Sounds [51,52]. Ultimately, it seems that all SMVMs cannot be viewed as a single experience. There are in fact several experiences: some SMVMs clearly go down the regulatory route and comply faithfully with the basic principles, which led to their creation, with marine spatial zoning as their core objective, others are more akin to the MSP process. The variability of objectives for each of the SMVMs actual principles--adaptability of the procedure over time, planning on a local scale only, and international cooperation and three practical limitations (column `` + /7) observed during their implementation at least in some cases--interventionism of government services within the framework of a multi-partner consultation procedure, constant reference to administrative boundaries (which can in fact partly explain why 11 SMVMs out of 12 launched were defined with reference to the departmental limits), rather than ecosystem-based boundaries, and decisions, which in some cases, are made before the document's final approval by-passing an unwieldy procedure. Moreover, it is difficult to assess the monitoring system of SMVMs as few of them were approved, and only one of them was subjected to monitoring assessment at the end of the first 10 years (Thau). A number of such failures were identified by the public authorities, leading to a change in the procedure in 2005. Before lessons can be learnt from the French experience, these more recent elements should be discussed further. Table 3 Evaluation of the SMVM as a MSP tool. MSP principles [5] [11] [21] [31] [32] Adaptation: MSP should be conducted as an iterative and continuous process which is flexible enough to adapt to changing circumstances. Participation and transparent: participatory, stakeholders actively involved in the process. Ecosystem-based : balancing ecological, economic, and social goals and objectives toward sustainable development and a more rational and scientifically-based organisation of the use of ocean space (to avoid or minimise conflicts of interest, to minimise pressure on marine environment) Integration / multiple-objectives: integrated across sectors (wide range of uses) and agencies, and among levels of government. Improve integration between policies and activities to achieve multiple, shared objectives Future-oriented: anticipatory, focused on the long-term, forward-looking, what is desired in the future, scenario. Plan for 10 to 25 years. Strategic vision: establish all existing and future marine uses, developments and activities, together with natural resources, features and processes. Defining clear objectives and targets. Place-based or area-based (which is a marked change from existing approaches that usually focus on a single species, sector, activity or concern): contains a hierarchy of spatial scales that comprises national (strategic planning policy guidance), broad-scale or regional (integration of policy and comprehensive planning), and local (where appropriate, e.g. heavily used or high conflict areas) levels. Extends to all marine waters within the relevant jurisdiction (e.g. EEZ) Legal basis ­ legal effect: policy-oriented and implemented through more detailed zoning maps, zoning regulations and permit system Trans boundary ­ cross border cooperation: requires consistency across state, federal state, and international boundaries Facilitate coordination with and between other governance tools and measures such as land use planning, watershed management and marine protected areas and thereby contribute to integrated coastal zone management: achieving consistency between terrestrial and marine spatial planning Developing more effective decision-making ­ simplifying decision-making processes, offering benefits to marine managers and regulators, developers, users and their advisors Based on the best available information and evidence, including local knowledge: a strong data and knowledge base Incorporating, monitoring and evaluation in the planning process Assessment of the implementation of MSP principles in SMVMs + +/- ? ? ? - 123 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 331 4. Recent developments 4.1. Reform of the SMVM tool for improved effectiveness? The SMVM procedure underwent a reform in the mid-2000s independently from MSP developments. The impact of these changes may be significant but is impossible to evaluate as they have not yet been implemented. As part of article 235 of the law 2005-157 of 23 February 2005 referring to the development of rural territories (DTR) [55], this reform aims at greater involvement of local political players, their appropriation of coastal marine issues, yet without really challenging the role played by the government services. In concrete ´ ´ terms, this means that when a schema de coherence territoriale (SCOT--spatial planning tool at the scale of several communes and within the competence of mayors) involves one or several coastal communes, the elected officials concerned can decide to create a customised section related to the marine domain, tantamount to an SMVM. This is called the ``maritime section of SCOTs''. Local officials thus now have a right of initiative and development in terms of marine planning, which had officially been within the government's sole competence until 2005. As previously mentioned, government services are not necessarily withdrawing from the SMVM procedure. The unwieldy procedure of the State Council decree is discarded in favour of local bills: agreement of the prefect, following a notice from the maritime prefect, is necessary to define the boundary to validate the contents or prior to any subsequent modification. The government nevertheless maintains a right of initiative and can re-examine an SMVM if required. Hence officially this has become more of a co-development-oriented system. This balance and the actual position of the various partners will become clear once this has been implemented. The 2005 reform is the logical outcome of various assessments made of French coastal development policies as a whole, and more specifically of SMVM operations. In relation to this, the year preceding the DTR law saw a huge number of reports [45,50,56­58], providing a broad outline of the scenario to follow--a pinch of decentralisation, a dose of devolution, and a dash of land­sea connection. It is undeniable that, beyond strictly French and coastal cases, this progression sits within a much wider trend driven by the concepts of sustainable development, governance, and integration increasingly central to various areas of land management. These changes are challenging in France because of a traditionally dominant government, but even more so in the marine sector where other partners lack in competence or legitimacy. This ambiguity and the questions this raises may partly account for the fact that the ``maritime sections of SCOTs'' are still at the discussion stage, 5 years after the law was passed. There are also questions about the financial cost of this procedure. The local authorities directly concerned, namely the communes grouped into intercommunalities, still seem to be hesitant. It seems that before starting a new project on the SMVM ``maritime section of the SCOT'' their priority is the approval of their standard SCOT, which is sometimes difficult to develop. This is the position expressed, for example, in the Planning and Sustainable Development Plan of the Grimaud-Saint-Tropez SCOT, approved in 2006: ``The SCOT will therefore naturally include a specific section equivalent to the SMVM, which will bring together the 12 communes' territory and their common marine space in one same study. The SMVM will be developed following the approval of the SCOT, thereby constituting its first update'' [59]. Unlike other coastal areas, this is a locality where the thought process has already started and where some of the necessary background has been established, thanks to a previously discarded SMVM. Beyond the current stage of trial and error, the 2005 reform already raises a number of considerations and questions about its possible effects on MSP. Expanding the involvement of local Fig. 3. Maritime section shared by several SCOTs. (Source--MEEDDM). players, elected officials in particular could help transform the SMVM as a mere zoning and regulation document into an actual tool for local marine development strategy. The connection to the SCOT may help achieve this shift, whilst ensuring that marine and land elements are truly taken into account on either side of the coastline. However, the primacy of the marine element central to the SMVM is not guaranteed. Even less so as the marine aspect of the SCOT cannot be considered until its land-based part has been approved, and this does not solve the issue of potential boundaries. SCOT territories are mainly defined on the basis of a complex blend of economic, political, administrative, network, and other features, i.e. human and land factors, which may correspond to marine entities (the perimeter of a bay, for instance) but are often out of step with the marine spatial approach. The government's right of initiative, as well as the opportunity to develop a marine approach shared by several SCOTs (Fig. 3), should be able to prevent this, but this will depend on the interests and influence of various stakeholders involved. However this does not remove the ambiguity related to competences in the maritime domain; it is not easy to encourage local players to define the strategies applicable to the marine sector, over which they have little or no control. All these uncertainties and questions risk contribute to the shift of marine spatial planning to larger local governments, as seen in the development of an inter-SCOT maritime section at department level (for instance, the unapproved SMVM of Charente-Maritime) or at regional level (for instance, strategies developed by the Brittany Region). 4.2. SMVM or maritime section of the SCOT in future French policy on marine development A number of elements have appeared in recent years in the field of marine policy and development in France, in particular the establishment of a Marine Protected Areas Agency [60], the ``Poseidon'' report in 2006 [61], the response of French authorities to EU marine policy in 2007 [62], the 2009 Blue Book, National Strategy for the Sea and Oceans [63], and the Blue Book on the commitments of the Grenelle de la Mer in 2009 [64]. In the developing national strategy, spatial planning brings together national and local perspectives, as well as sectoral and cross-sectoral perspectives, relying on knowledge, monitoring, evaluation, and funding (Fig. 4). In this mechanism, the SMVM or the marine section of the SCOT maintains a key role, as it represents the local element: ``At each level of marine and coastal - 124 - Author's personal copy 332 B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 Fig. 4. Global view of French marine policy [63]. governance, strategic planning will be determined by compatible strategic documents. At national level: a national strategy for sea and coastal zones serving as a reference frame for environmental protection, the development of marine resources and the concerted and integrated management of activities related to sea and coastal zones; at infranational levels: strategic documents dealing with marine basins, coastlines, archipelagos or island regions; at local level: strategies related to sea and coastal zones will be specified in the documents associated with the various legal tools for planning ´ and management (particularly the schemas de mise en valeur de la ´ ´ mer and marine sections of the schemas de coherence territoriale [y])'' [63]. Without making assumptions about these forthcoming developments, and in relation to the definitions used in the Englishspeaking sphere [7], the French MSP seems to head towards the following differentiation: instance the intermediate level may be reduced to the function of collating the initiatives and decisions made at local level. Usual difficulty in establishing management zone boundaries at every scale. 5. Conclusions: what lessons have been learnt? In its theory as much as in its implementation, the SMVM experience is very specific to the French context, following a typical French planning style, in which the government tries to influence as much as possible a local process, using mechanisms based on those successfully used in urban planning. Although it is difficult to dissociate the SMVM process from its context, the fact that it was the first of its kind to be implemented followed by 40 years of practice (including SAUM), if the preceding process is included (although there were periods of inertia), clearly make this an innovative approach. What can be learnt from the French experience in relation to current MSP development requirements in the EU? The answer is not straightforward because, as previously mentioned, the marine spatial planning experience is rooted in French traditions. Nevertheless, the main lessons from this experience can be drawn, and they can contribute to the MSP debate within a French and European context: strategic planning at national level; spatial planning at regional level; sea use planning, combined with a zoning objective, at local level; and sectoral planning--or even zoning--systems, as a response to industrial (material extraction, renewable marine energies, etc.) or environmental (marine protected areas) demands. It is also important to note that the French government has initiated the planning procedures for renewable marine energies, alongside these studies. there is no single reproducible MSP pattern, which can be replicated across different national, or even regional, contexts; truly participatory procedure; Besides the improvements this scheme may bring, at least three risks are already emerging: a short yet sufficient development stage is required to have a it is necessary to secure the balance between decision levels, and in particular a two-way process, both top-down and bottom-up; there needs to ensure a better representativeness and stability of stakeholders within management processes, maybe by moving away from the classical models currently adopted for land-based procedures; it must be clear that designing the proposal is just a step or the beginning of the planning process. The latter needs to be a constantly evolving process; Complicated management of different timescales used by various types and levels of planning. Various management levels are highly unlikely to ever function on similar timescales. A question naturally arises about the impact of such discrepancies. Delicate balance between the levels and types of planning, and hence between the levels of governance. Indeed, in relation to the previous point, one of the levels may prevail over another, for - 125 - Author's personal copy B. Trouillet et al. / Marine Policy 35 (2011) 324­334 333 information, particularly within highly structured databases (GIS); and an initial condition is that every effort should be made to ensure sufficient funding on a permanent or regular basis. Instead of listing in detail each MSP implementation principle, which would only be of limited interest, it is worth examining the distinction between ``basic'' and ``secondary'' principles, using the French example. The first forms the essential basis of the MSP process, while the latter affects the quality but not the reason for the process, or derive from the first. These ideas are only draft considerations which, can be further discussed: there is a need to produce, organise, and share scientific ``Basic'' principles: (i) sufficient and sustainable funding (ii) to produce and structure integrated information (iii) on several spatial scales, (iv) referring to all elements of the ``sea'' system, (v) which can be improved through successive iteration, as a support for adaptive and (vi) participatory management. ``Secondary'' principles: (i) a process structured with other marine and coastal governance tools, including in multinational contexts, (ii) with a regulatory status, (iii) built on an ecosystem-based approach, (iv) with a future-orientated perspective and (v) combined with an assessment procedure at each stage. 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