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Agence nationale pour la rénovation urbaine (France)

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Résumé

Le Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU estime indispensable qu'une deuxième phase du programme national de rénovation urbaine (PNRU)voit le jour d'ici 2013 afin de prolonger et d'amplifier la dynamique initiée. Le rapport formule des propositions en faveur de la poursuite du PNRU à partir des besoins recensés auprès des habitants des quartiers et des acteurs locaux en charge des projets. Le PNRU2 devra s'inscrire dans la continuité des opérations de restructuration lourde déjà engagées. Il concernera principalement les quartiers d'habitat social qui regroupent le plus grand nombre de sites et qui étaient au coeur du PNRU1. Au total, une enveloppe de 6 milliards d'euros étalée sur six ans de 2013 à 2019 financerait le programme adressé aux quartiers d'habitat social. Aménager des quartiers ouverts sur la ville et aux habitants, faire bénéficier les habitants du développement socio-économique et urbain des quartiers, renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle, agir dans les quartiers anciens et mes copropriétés dégradées sont les objectifs du PNRU2.

Editeur

Documentation française

Descripteur Urbamet

politique de la ville ;rénovation ;quartier ;logement social ;grand ensemble ;développement économique ;mixité sociale ;mobilité résidentielle ;copropriété ;dégradation

Descripteur écoplanete

Thème

Aménagement urbain

Texte intégral

Comité d'évaluation et de suivi de l'a genCe nationale de la rénovation urbaine (anru) Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine La documentation Française Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine C omité d'évaluation et de suivi de l' a genCe nationale pour la rénovation urbaine (anru) Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine « En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l'éditeur. Il est rappelé à cet égard que l'usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l'équilibre économique des circuits du livre. » © Direction de l'information légale et administrative ISBN : 978-2-11-008743-0 Sommaire Présentation du Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU Les membres du CES de l'ANRU Préambule Synthèse Liste des propositions de l'ANRU Avant-propos : l'état d'avancement du PNRU Introduction Contexte Pourquoi un PNRU2 ? Un périmètre restreint Modalités de lancement du PNRU2 7 9 11 15 27 33 41 41 42 44 46 Première partie Pourunaménagementdesquartiersouvert surlavilleet auxhabitants Chapitre 1 ­ Poursuivre la dynamique engagée, conforter l'existant et améliorer la conception et mise en oeuvre des PRU Chapitre 2 ­ Mettre en oeuvre des stratégies plus ambitieuses, à l'échelle des enjeux d'agglomération, fondées sur une nouvelle conception de la rénovation Chapitre 3 ­ Renforcer l'intensité urbaine des quartiers à partir des potentiels révélés 47 51 61 73 Partie 2 Fairebénéficierleshabitantsdu développement socio-économiqueet urbaindesquartiers Chapitre 1 ­ Un contrat unique social et urbain pour traduire le projet intégré de territoire Chapitre 2 ­ Améliorer le volet socio-économique des projets de rénovation urbaine 75 79 85 Sommaire 5 Partie 3 Renforcerlamixitésocialeetlamobilité résidentielle Chapitre 1 ­ Accroître la diversification de l'habitat selon les potentialités de chaque quartier Chapitre 2 ­ Favoriser la mobilité des locataires du parc social Chapitre 3 ­ Revoir les politiques locales de l'habitat et de peuplement 109 113 125 133 Partie 4 L'habitatsocialdefait :agirdanslesquartiers anciensetlescopropriétésdégradées Chapitre 1 ­ Amplifier la requalification des quartiers anciens dégradés Chapitre 2 ­ Renforcer le traitement des copropriétés dégradées 139 141 149 Partie 5 Moyens,ingénierieetgouvernancedu PNRU2 Chapitre 1 ­ Les financements du PNRU2 Chapitre 2 ­ Le pilotage national et local du PNRU2 161 163 169 179 181 Annexes Annexe 1 Liste des personnes auditionnées Annexe 2 Liste des sites ayant fait l'objet d'un déplacement du CES de l'ANRU 183 Annexe 3 Bibliographie Annexe 4 Glossaire de la rénovation urbaine Annexe 5 Liste des abréviations utilisées Annexe 6 Liste des encadrés 187 191 197 199 6 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Présentation duComitéd'évaluation etdesuividel'ANRU «[L]'ANRU est un outil à la disposition des territoires et des acteurs locaux,tandisqueleComitéd'évaluationetdesuivipermetdenourrirle débatpublicetd'apporterunregardcomplémentaireetconcretpourla reconquêteéconomique,urbaineetsocialedesquartiers.»1 LeComitéd'évaluationetdesuivi(CES)del'ANRUaétéinstallépar Jean-Louis Borloo dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation du 1er août2003pourlavilleetlarénovationurbaine.LeCESapourmissiondeveiller auxconditionsderéalisationduprogrammenationalderénovationurbaine(PNRU) etnotammentàlapriseencomptedesparcoursdemobilitérésidentielle,professionnelleetscolairedeshabitants. LesmembresduCESdel'ANRU­issusdelasociétécivile­sontd'horizonsdivers :l'architectureetl'urbanisme,lemondeassociatifetcaritatif,l'Éducationnationale,l'actionsyndicaleetl'entreprise.Richedeladiversitédecespoints devue,leCESestuneforceindépendantedepropositionetd'évaluationauprèsdes ministres du Logement et de laVille, du conseil d'administration et du directeur généraldel'ANRU. Article 9 du décret du 9 février 2004 «Il est créé, auprès du président du conseil d'administration de l'Agence, un Comité d'évaluation et de suivi chargé d'apprécier la mise en oeuvre du programmenationalderénovationurbaineenrendantdesavischaquefoisqu'ille jugeutileouàlademandeduprésidentduconseild'administration.[...] Sesavissontcommuniquésauconseild'administrationetaudirecteurgénéralde l'Agenceainsiqu'auministredetutelle.» Le CES de l'ANRU s'assure de l'existence d'un diagnostic global des quartiersetdelacohérenced'ensembledesprojets.IlagitpourquetoutPRUs'inscrive dans une dynamique globale, qui considère non seulement des conditions d'habitat,maisl'école,ledéveloppementéconomique,laconcertationpréalable,les 1. CommuniquéduministèredelaCohésionsociale,del'EmploietduLogement,relatifàlamiseen placeduCESdel'ANRU,le27 juillet2004. Présentation du Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU 7 obligationsderelogement,lesdéplacementsurbainsetl'inscriptionduprojetdans unschémad'urbanismeàlongtermequiintègrevéritablementlequartierdansl'agglomération. Parlesajustementsqu'ilpropose,leCESdel'ANRUapportesacontributionàlaréussitecomplèteduprogrammenationalderénovationurbaine. 8 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine LesmembresduCES del'ANRU 1 Yazid Sabeg, président Commissaireàladiversitéetàl'égalitédeschances,présidentdeCS­CommunicationetSystèmes Michel Cantal-Dupart Architecte-urbaniste Frédéric Gilli Économisteetgéographe,professeuretchercheuràSciences-Po Aminata Koné SecrétairegénéraledelaConfédérationsyndicaledesfamilles,membreduConseil économique,socialetenvironnemental(CESE) Bernard Loth Administrateurdel'Associationfoncièrelogement(AFL)etdel'Associationpour l'accèsauxgarantieslocatives(APAGL),représentantdusyndicatForceOuvrière Pierre Pommellet Ingénieur général des Ponts et Chaussées, conseiller auprès du commissaire à la Diversitéetàl'Égalitédeschances Christophe Robert DirecteurgénéraladjointdelaFondationAbbéPierre Notabene :leprésidentetlesmembresduCESdel'ANRUexercentleur missionàtitrebénévole. Secrétariatgénéral FabricePeigney,secrétairegénéral DamienKacza,chargédemission Remerciements LeCESdel'ANRUremercievivementlespersonnalitésrencontréeslors desauditionsorganiséeslorsdupremiertrimestre2011.Lesélémentsdebilanetles propositionsformuléeslorsdecesrencontresontpermisdemettreenévidencedes constatslargementpartagésetuneculturedelapolitiquederénovationurbaineet desasuiteespérée. 1. Membresayantparticipésàlarédactiondurapport. Sommaire 9 LeCESdel'ANRUremercieégalementlesbureauxd'études,leschercheursetlesétudiantsquiontcontribuéàlaréalisationdesonprogrammedetravail en 2010et 2011.LesapportsthéoriquesetempiriquesdeMichelBonetti,Barbara Allen,Jean-DidierLaforgueainsiquedeChristopheNoyéonttoutparticulièrement contribuéàlaproductiondecerapport. LeCESdel'ANRUremercieaussil'ensembledesacteurslocauxrencontrésparsesmembresetparsonéquipedepermanentslorsdeleursnombreuxdéplacementsdanslesquartiersenrénovationurbaine,ainsiqueparlesbureauxd'études enmission. 10 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Préambule Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) entérine année aprèsannéesonsuccèsincontestable.Pourlapremièrefoisdansnotrepays,unplan decorrectiondesinégalitésurbainessubiespardescentainesdequartiersdéshéritésaatteintlaplupartdesesobjectifsinitiauxsurunepériodelonguedeplusdedix ans.Désormais,denombreusesréalisationsconcrètessontvisiblesdansplusde500 quartiersvisésparleprogramme.Ledéveloppementdecesprojetsvasepoursuivre jusqu'en2018.Ilvachangerprofondémentlecadredeviedeshabitantsetbouleverserl'imagedesquartiers. Laréussitedecerenouveauurbainestaussireconnueparleshabitants quiobserventlespremiersrésultatsvisiblesdansleurquartieretquiapprécientces transformations.Plusencore,leshabitantsapprouventl'actionpubliquevolontariste qui a permis la réalisation des objectifs du plan dans un court laps de temps. Ils demandentunepoursuitedesefforts. La poursuite du PNRU est en effet essentielle pour achever le travail engagé et amplifier les premières transformations sociales, en particulier dans les quartiersdegrandetailleoutrèsstigmatisés.Pourcesquartiers-là,lespremiersprojetsurbainssontunepremièreétapenéanmoinsinsuffisante. LePNRU2devraitdoncseconcentrersurenviron200quartiersprioritairesdanslesquelslesopérationsd'aménagementetdedésenclavementdevrontêtre poursuivies.Toutefois,laconcentrationdesmoyenssurcesciblesprioritairesnedoit pasaffecterpourautantl'aideindispensabledel'Étatpourdesopérationsurbaines dansdesquartiersquirelèventd'urgenceslocales. La deuxième phase de la rénovation urbaine devra articuler la mise en mouvement des quartiers provoquée par les projets du PNRU1. Ces projets ont engendrédeschangementssociauxquirévèlentunchampdepotentielsqu'ils'agit d'exploiter, tout en tirant les leçons des insuffisances réelles du plan. Parmi ces insuffisancesfigurentlafaiblepriseencomptedelaparoleetl'expertised'usagedes habitants,lecantonnementdesprojetsauxlimitesadministrativesdesquartiersetla coordinationinefficacedelarénovationurbaineaveclapolitiquedelavilleetles politiquesdedroitcommun.LescontributionsduCESdel'ANRUpourlesquartiers d'habitatsocialconcernentdonctroisaxesprincipaux. Premièrement, les futurs projets urbains devront mieux considérer les contexteslocauxenmatièred'aménagementdel'existantetdepotentielsdedéveloppement. Il est nécessaire que l'urbanisme corresponde mieux aux attentes et pratiquesdeshabitants.C'estlaconditionsinequanondelapérennitédesinvestissements.Lesprojetsdevrontaussirépondreauxenjeuxdedéveloppementdans leurterritoired'appartenance,etsingulièrementenÎle-de-Franceoùles157zones urbainessensiblesdoiventprendretouteleurplacedanslecadreduGrandParis. Préambule 11 Deuxièmement,lePNRU2devras'inscriredansuneréformegénéralede lapolitiquedelavilledontlepointd'orguedevraitêtreuncontratuniqueANRU/ ACSÉ.Lerééquilibragedesfinancementsetdesobjectifsentrelevoleturbainetle voletsocialdelapolitiquedelavilledevraitdoncêtrelefondementdesréformesà venir.Parallèlement,l'importantinvestissementconsentipourlarénovationurbaine desquartiersdoitaussiavoirunimpactimportantpourleshabitantsdesquartiers, notammententermesd'emploietdedéveloppementéconomiquelocal. Enfin,lePNRU2devraintensifierseseffortspourdévelopperlamixité socialeetengagerunefluidificationdesparcoursrésidentielsdeshabitantsduparc socialdesquartiers.Cedoubleobjectifdemixitéetdemobilitérésidentiellenedoit d'ailleurs pas seulement concerner les quartiers d'habitat social mais aussi l'ensembledesquartiersdelavilleparlespolitiquesdulogement. Silapoursuiteduprogrammenationalderénovationurbaineestunepolitiquepubliqueessentielle,ellenepeutcorrigerseulelesmécanismesdeségrégation socialeeturbainequisontprofondsdansnotrepays.Lespolitiquesdedroitcommun doiventsimultanémentetfortementagirpourréduirelesmauxdelasociétéfrançaise,quesontlechômageetlaprécarité,particulièrementaigusdanslesquartiers. LesinégalitésquelePNRUestconduitàrésorbersontleplussouventtransgénérationnellesetcumulatives :scolaires,sociales,territoriales.L'actionpubliquedoit doncapporterdesréponsescoordonnées,structurellesetglobalesdanslesdomaines étroitement liés que sont l'éducation, la formation et l'emploi ainsi que la lutte contrelesdiscriminations. Cesexigencesconcernentenpremierlieul'Éducationnationale.L'école neparvientplusàréduirelesinégalitéssocialesetl'exclusionterritoriale.Lesélèves desquartiersdelapolitiquedelavillenebénéficientpasd'uneoffrescolairequi assureleurmobilitésocialeetleurpermettedes'orienterverslesfilièresporteuses. Cette situation ne peut durer une génération. Un investissement public massif et concentrésurlesétablissementsscolairesdeszonesurbainessensiblesestunenécessitépourpermettrelesparcoursascendants.Ildoitêtrecompléténotammentparles résidencesdecentre-villepourlaréussitedel'enseignementsupérieur. Ensuite,l'emploidevrafairel'objetdemesuresvigoureuses.Lesconditionsdéfavorablesdel'accèsàl'emploidesrésidentsdesquartiersrésultentenpartie du décalage grandissant entre l'offre de formation et les besoins sociaux, économiquesetindustrielsdenotrepays.L'alternanceconstitueraitunlevierquicombine formationetdébouchéssécurisés.Pourfavoriserledéveloppementéconomique,un SmallBusinessActàlafrançaisedevraitaussiêtreinstituépourfaciliterl'accèsdes petitesetmoyennesentreprisesàlacommandepublique. Enfin,laluttecontrelesdiscriminationsetleracismedoitêtrerelancée. Lesjeunesdes«cités»etdes«banlieues»souffrenttropsouventd'undiscréditliéà leurquartieretquiannihileleurvolontéintégratrice.Lapolitiquedediscrimination positiveetdepromotiondeladiversitédevraitêtrerenforcée. Sans cette mobilisation générale pour un développement équilibré de notrepays,àlafoiséconomiqueetsocial,larénovationurbaineauracertesconstitué uneaméliorationsansprécédentducadredeviedesquartiersdéshérités,maisn'aura 12 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine devenues insupportables. Le PNRU doit être une grande ambition pour constituer le levier central des politiques urbaines intégrées dont doit enfin se doter notre pays. Il constitue une opportunité sans précédent pour conduire et réussir des politiques coordonnées sur les volets urbains et socio-économiques de la politique de la ville. C'est dans un esprit de consensus et de pragmatisme que le CES livre le vécuesparleshabitants.C'estpourquoileCESdel'ANRUmilitefortementpour résultat de cette expertise aux responsablesd'une intensification des politiques que la poursuite du PNRU s'accompagne politiques, aux élus, aux acteurs ­publiquesdansleurglobalitépourassurerl'égalitéréelleetlacohésionsocialedont notamment associatifs ­ nationaux et locaux de la politique de la ville, ainsi qu'aux professionnels et universitaires, afin que les leviers d'action proposés notrepaysatantbesoin. soient débattus, expérimentés et mis en oeuvre sans délai sur le terrain. paspermisunchangementprofonddesconditionsdevieetdesinégalitéssociales PrésidentduCESdel'ANRU Yazid Sabeg Yazid Sabeg Expertise sur les conditions de mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine Préambule 13 Synthèse Leprogrammenationalderénovationurbaine(PNRU)instituéparlaloi d'août2003relativeàlarénovationurbaineestaujourd'huilargementdéployédans lesquartiersdelapolitiquedelaville1.Leschantiersdedémolition-reconstruction, deréhabilitation,d'aménagementdesespacespublicsetdeconstructiond'équipementss'ymultiplientettémoignentdelamaturitéduPNRU. Plusieurs études du Comité d'évaluation et de suivi de l'Agence nationalepourlarénovationurbaine(CESdel'ANRU)indiquentquelestransformations physiquesquionteulieudanslesquartiersetl'améliorationducadredeviequien découle sont indéniables et largement appréciées par les habitants. Le succès du PNRUestreconnuparl'ensembledesmairesconcernés. Enrevanche,uneunanimitésefaitjourpouraffirmerquelePNRUn'apas inversélesphénomènesdepaupérisationdéjàconstatésavant2003.Lesrapportsde l'observatoirenationaldeszonesurbainessensibles(ONZUS)soulignentmêmeune stagnationpersistantedesconditionsdeviedeshabitantsdesquartierspopulaires, mesuréesnotammentàpartirduchômageetdelaprécarité2. Lesprojetsderénovationurbainearriventàtermeen2013etunequestion sepose :cettepolitiquepubliquedoit-elleêtrepoursuivie?Dansquellesconditions, avecquellesprioritésetsurquelhorizondoit-elleêtreconduite? Le CES de l'ANRU estime indispensable qu'une deuxième phase du PNRU(PNRU2)voitlejourd'ici2013afindeprolongeretamplifierladynamique initiée.Néanmoins,lapolitiquedelavilleetlarénovationurbaine,seules,nepeuventrésoudretouslesproblèmesquisedéploientdanslesquartiersqu'ellesvisent, tantdupointdevueurbainquesocial.Enconséquence,lespolitiquesnationalesde droitcommun(aupremierrangdesquellesl'éducation,lelogementetl'emploi)doiventagirpour luttercontrelesdifficultésqui affectent la société française, etqui trouventunetraductionaiguëdanslesquartierspopulaires. LaprolongationduPNRUdevrad'abordachevercequiaétécommencé. Eneffet,lePNRU1nesesuffitpasàlui-mêmeetbeaucoupdequartiersontencore besoin de nouvelles opérations liées à l'habitat et à l'aménagement. Ces futures interventionssontnécessairespournepasdécevoirl'espoirsuscitéparlePNRU1 auprèsdeshabitantsetpourallerauboutdurenouvellementurbaindansnotrepays. 1. Les393projetsderénovationurbainesignésau31 décembre2010concernentprèsde4millionsd'habitantset564zonesurbainessensibles(ZUS)ouquartiersassimiléesautitredel'article6delaloidu 1eraoût2003. 2. Laréductiondesécartsterritoriauxestunobjectifdifficileàatteindredufaitdel'importantemobilité résidentielledanslesZUS.Eneffet,lorsquelesménagesquipeuventpartirdecesquartierslefont(parfoisgrâceausoutiendespolitiquespubliques),despluspauvresqu'euxlesremplacent. Synthèse 15 LeCESdel'ANRUadoncformulédespropositionsenfaveurdelapoursuiteduPNRUàpartirdesbesoinsrecensésauprèsdeshabitantsdesquartiersetdes acteurslocauxenchargedesprojets.DevantlesrésultatsduPNRU,ilressortquela prioritéetlemotd'ordrenedoiventplusêtrede«casserlesghettos»1,maisdeprolonger, de compléter et d'intensifier le mouvement initié depuis 2003. Cettemiseenmouvementaeneffetouvertunespaced'opportunitésdans uncertainnombredequartiersetpourleurshabitants.LePNRU2devras'articuler autourdespotentielsrévéléspourintensifierlamixitéetl'intensitéurbainedansles quartiers,lamobilitérésidentielledeshabitants,pouruneplusgrandebanalisation deslieux,uneaméliorationdeladesserteaveclavilleetuneinscriptiondeslogiques dedéveloppementglobaldesquartiersàl'échelledesagglomérations. Réussites et limites du PNRU Lespréconisationspourl'avenirduPNRUnepeuventêtreformuléesex nihilo,endehorsdetoutcontexteetdoivents'appuyersurlaréalitéconstatéeaufil desansdansl'actionconjointedel'ANRUetdesporteursdeprojet. Toutd'abord,ilfautreleverlesincontestablespointsfortsconstatésparle CESdel'ANRUdanssesrapportssuccessifs2 : ­ une transformation du cadre de vie(habitat,équipements,voirie)de millionsdepersonnesleplussouventreléguéesdansdesquartiersvétustes oumalaménagésquihabitentdésormaisdansdesquartiersrénovésdisposantd'aménagementscohérents.Souvent,sansleprojetderénovation urbaine(PRU),dessituationslourdesn'auraientjamaispuêtrerésolues; ­ une requalification patrimoniale du parc de logements sociaux et une progression qualitative très importante des bailleurs sociaux en matièredeconceptionetdegestiondeprojet; ­ une instruction nationale garantissant l'engagement financier de toutes les parties dans le temps de la convention pluriannuelle.Cette procédure innovante a permis de conforter les porteurs de projets dans leurvolontédetransformerlesquartiers; ­ un effet de levier importantparlaconcentrationdel'investissement supportéparlaconcentrationdupouvoirdedécisiondesélus; ­ une action collective féconde et efficacedesdifférentsacteursduprojet(bailleurssociaux,collectivitéslocales,promoteurs...); ­ une rapidité d'exécutionquiapuêtreobtenuegrâceauvolontarisme politiquerelayéparl'ANRUetquiapermis,parfoisencinqans,plussouventensixouseptans,d'obtenirdesrésultatstangiblesetd'envergure. Ces réussites incontestables invitent à poursuivre et intensifier l'effort engagélorsdelapremièrephaseduPNRU.LePNRU2devradoncs'inscriredans la continuité des opérations de restructuration lourde déjà engagées (démolitionreconstruction,aménagement,constructionetrénovationd'équipements,diversificationdel'habitatetdesfonctions...). 1. ExpressionutiliséeparleministredéléguéàlaVilleetàlaRénovationurbaineetparlePremierministre en2003aumomentdulancementduPNRU. 2. Etnotamment :CESdel'ANRU,Larénovationurbaineàl'épreuvedesfaits,rapport2009,Paris,La Documentationfrançaise. 16 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Dans le même temps, le CES de l'ANRU a observé plusieurs limites importantes : ­ les conditions de vie des habitants ne se sont pas suffisamment améliorées. En effet, toutes les observations conduisent à souligner qu'aprèsavoirmisl'accentsurl'urbainilfautdésormaisporterattention au«social»dansunsenslarge,etnotammentàl'emploietàl'éducation maisaussiàlamobilitéetàlaculture; ­ la mixité sociale espérée n'est globalement pas atteinte.LePNRU n'a pu, seul, contrer le grand moteur des ségrégations socio-urbaines à l'oeuvredepuisunecinquantained'annéesenFrance; ­ l'investissement lourd a été privilégié à la gestion urbaine et sociale decesquartiers,lesmoyensonttrèslargementbénéficiéàl'investissementettrèspeuàlagestion; ­ lesprojetsderénovationurbaineontétéimaginésetconçusàl'échelle des quartiers, sans véritablement être intégrés à des stratégies de renouvellement urbain à une échelle plus vaste; ­ l'aménagementdesquartiersrénovésdessinecertainescaractéristiques communesquirenvoientparfoisàl'application d'un modèle sans prise en compte du contexte :constitutiondepetitsîlotsrésidentialiséssouventàl'identique,créationdevoiesplutôtquederues,manquedeconvivialitédesespacespublics,absencedesservicesdeproximité... Enconséquence,lapoursuiteduprogrammederénovationurbainedevra s'appuyersursesréussitesetsurlesaméliorationspotentiellesqu'ilporteavec en point de mire une bien meilleure articulation du volet social et du volet urbain. Le PNRU2 : une intensification du PNRU1 Le PNRU2 concernera principalement les quartiers d'habitat social qui regroupentleplusgrandnombredesitesetquiétaientaucoeurduPNRU1.Néanmoins,leCESdel'ANRUestimeque,silesdifficultésurbainesetsocialesdesquartiersd'habitatsocials'avèrentparticulièrementprégnantes,lasituationdecertains quartiersd'habitatprivéinquièteetpréoccupe.LeComitéd'évaluationetdesuivi suggèrequedanslecadreduPNRU2s'intègrentunvoletconsacréàlarequalificationdesquartiersanciensdégradésainsiquelamiseenoeuvredemesurestechniques etjuridiquespourquesoientmieuxtraitéeslescopropriétésdégradées. Encequiconcerneplusspécifiquementlesquartiersd'habitatsocial,le PNRU2 devrait adapter son intervention en fonction des différentes catégories de quartiers : ­ pour environ 200 grands quartiers prioritaires et notamment ceux situésenÎle-de-France(listeàdéterminerparlaréformedelagéographie prioritaire),l'ANRUdevramassivementintervenirpourfaireévoluerles situationslocales; ­ pourlesquartiersdanslesquelslePNRU1adéjàfortementtransformé lasituation,oùilresteraitdesopérationscomplémentairesàréaliserou desaménagementscorrectifsàlapremièrephase,uneenveloppedecréditspourraitêtredéléguéeauniveaudépartementaletattribuéeauxprojetssouslaformed'appelàprojet; Synthèse 17 ­ des quartiers n'ayant pas fait l'objet d'un PNRU1, et nécessitant de petitsinvestissementspourraientégalementconcouriràl'octroidecrédits viacetteenveloppedépartementale. L'objectif de cette catégorisation vise à concentrer l'action de l'ANRU etl'essentieldesfinancementsverslesgrandsquartiersprioritaires,sanstoutefois négliger des urgences locales qui n'apparaissent pas prioritaires à l'échelle nationale. L'actiondel'Étatàtraversl'enveloppedépartementaleseraitessentielle carlorsquel'Étatintervient,onobserveunemobilisationgénéraledesacteursetun effetdelevierdesfinancementsincomparablementplusconséquentsquelorsqueles collectivitéslocalesinitientseulesunprojet. Autotal,auniveaunational,une enveloppe de 9 milliards d'euros étalée sur six ans de 2013 à 2019 financerait le programme adressé aux quartiers d'habitat social.Cetteenveloppeengendreraitenviron36 milliardsd'eurosd'investissementsautotal,enraisond'uneffetdelevierdelasubventiondel'ANRUplus importantquedanslePNRU1(x4aulieudex3,3). Cetteenveloppeseraitscindéeendeux : ­ une enveloppe nationale de l'ordre de 8 milliards d'euros gérée directement par l'ANRU,consacréeexclusivementaux200projetsprioritaires; ­ une enveloppe déconcentrée d'environ 1 milliard d'euros pour l'achèvementdesprojetsquinécessitentdefinaliserlepremierPRU,de corrigerlesdysfonctionnementsduPRU,oupourlespetitsprojetsnon traitésdanslePNRU1.Cetteenveloppeseraitgéréeauniveaudupréfet etdesesservices. À cette enveloppe destinée aux quartiers d'habitat social, il faut ajouteruneintervention urbaine dans environ 80 quartiers anciens dégradés et qui nécessiterait 1,5 milliard d'euros de subventionsdel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement. Autotal,lePNRU2jouiraitd'unsocledesubventionde10,5 milliards d'euros.Lefinancementdecetteenveloppepeutêtrerendupossibleparlaréalisation d'unempruntcontractéparl'ANRU.Celapermettrait,toutenversantsansdélailes subventionsauxmaîtresd'ouvrage,delissersurunelonguepériodeleremboursementduprêttoutenfacilitantlepaiementdesfinanceursdel'ANRU(ÉtatetAction Logement). En ce qui concerne la gouvernance du programme, les coopérations entrelesdifférentesinstitutionsnationalesdelapolitiquedelavilleetdulogement devraientêtrerenforcéesafind'améliorerlacoordinationdesdifférentsdispositifset actionsengagées.LafusiondesagencesANRU-ACSÉ-ANAHpourraits'effectuer àlongtermecarsielleétaitdécrétéedès2013,beaucoupdetempsseraitperdupour lePNRU2(unefusionétantcomplexeetdonclongueàréaliser). Cepanoramagénéralillustreàgrandstraitslepérimètre,lagouvernance etlesmoyensnationauxduPNRU2.LesrecommandationsduCESdel'ANRUs'accompagnent d'une réflexion plus approfondie sur les thématiques essentielles du programmenational :l'aménagementetl'habitat,l'impactduPNRUsurlesconditions de vie des habitants, la mixité sociale et la mobilité résidentielle. Des pro- 18 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine positions détaillées concernent également les quartiers anciens et les copropriétés dégradées. Pour un aménagement des quartiers ouverts sur la ville et aux habitants Axe essentiel de la politique de rénovation urbaine, l'intervention en matière d'aménagement a tiré les leçons des principes opératoires à l'origine des grands ensembles (rupture avec l'environnement, disparition de la rue, des bâtiments débarrassés du parcellaire et disposés librement dans l'espace, des grands espacesvertsinadaptésàlapopulation)etapromuuneimplantationrelativement cohérentedesnouveauxbâtimentsconditionnéeparlarueàl'aunedelarestructurationurbaine. Mais cette volonté de «banaliser» les quartiers marqués par l'architecturefonctionnalisteaproduitparfoisunecertainemonotoniedanslesschémas d'aménagement.LePNRUapuengendrerdesquartiers«froids»,pastoujourspenséscommedeslieuxdevieselonlesgrandsprincipesglobalisantsdel'urbanisme actuel,parfoisappliquéssanspriseencomptedesspécificitésdescontexteslocaux. Les futurs projets de rénovation urbaine devraient conforter les quartiers comme des lieux de vie et d'échangesgrâceàunemeilleurepriseencompte delaconceptionetdel'inscriptionurbainedeséquipements,àunrenouvellement delaconceptiondesespacespublicsquitiendraitdavantagecomptedesambiances urbaines et de l'articulation avec les espaces résidentialisés, ainsi qu'au renforcementdelaprésencecommercialedanslesquartiers. UnPNRU2devraitsurtouttendreversunurbanismedavantageauxprises aveclespratiquesdeshabitants.Lesporteursdeprojetdevraientmettreenoeuvre des schémas d'aménagements beaucoup plus précis et participatifs que par le passé.Plutôtquededéfendreuneconceptionarchitecturaleabstraite,lesschémas d'aménagementdevraients'appuyerd'abordsurdesétudessectoriellesafind'établirdesdiagnosticsrigoureuxsurlefonctionnementurbainetsocialdesquartierset surlespotentielsdedéveloppement.Cesétudes,rassembléessouslamaîtrised'un urbanistecoordinateur,seraientlepointdedépartdetoutaménagementdequartier. Leshabitantsseraientconsultéspendantunepérioded'environsixmoisafind'élaborerunprojetpartagé. Pour les quartiers prioritaires, la rénovation urbaine devrait s'inscrire dansdesstratégiesplusambitieuses,àl'échelledesenjeuxd'agglomération. Pouratteindrecesobjectifs,la logique communale qui a prévalu dans le PNRU1 devra faire place à une conduite intercommunale des projets. La «communalisation»duPNRU,àreboursdelalogiqueinstitutionnelle,n'apaspermisd'envisagerlaproblématiquedecertainsquartiersdansleurglobalité.Eneffet, beaucoupdequartierspopulairessesituentàl'intersectiondeplusieurscommunes, sanspourautantquelescommunesréfléchissentensembleleurprojetdedéveloppement.L'ANRUdevraitdoncconditionnersesfinancementsàuneactionconcertée auniveauintercommunal,quidémontreraitl'inscriptionduPRUdansleprojetglobaldedéveloppementduterritoire. Synthèse 19 LeportageintercommunaldesPRUdevraitamplifier l'inscription des quartiers dans les réseaux de transport en commundesterritoiresauxquelsils appartiennent,déjàengagéedanslePNRU1. UneambitionsupplémentairepourlesfutursPRUpasseraitparla mutation écologique des quartiers, dans une logique d'éco-quartier.Lesinvestissementspourunemeilleureperformanceenvironnementaleauraientpourbutpremier deréduireleschargesénergétiquesdeshabitantsduquartierenagissanttoutàlafois surl'isolationdesimmeubles,l'utilisationd'innovationstechnologiques,l'améliorationdessystèmesdefournituresd'eau,dechauffageetderecyclagedesdéchetset lasensibilisationdeshabitantsauxéconomiesd'énergie. La prise en compte de la gestion urbaine de proximité dès la conception des projetsdevraitpermettre,enassociationaveclesgestionnairesetlesusagersduquartierauprocessusdedécision,d'éviterleserreursd'aménagementetde constructionconsécutivesàlamauvaiseconnaissancedesusagesd'unlieu,despratiquesdeshabitantsoudesméthodesdetravaildeséquipesenchargedelagestion quotidienne. L'objectifprincipaldesfutursPRUdanslesquartiersprioritairesdevrait êtred'amplifier l'intensité urbaine dans ces quartiers.LePNRU1apermisdans certains quartiers bien situés dans leur bassin de vie de révéler des potentiels de développement insoupçonnés auparavant. Or en général, les quartiers d'habitat socialsontpeudenses(coefficientd'occupationdessolsde0,8enmoyennecontre3 àParis).Considérantlesréservesfoncièressubstantiellescomprisesdanscesquartiers,ilseraitjudicieuxdelesmobiliser,notammentenÎle-de-Franceoulademande delogementss'avèrestructurellementimportanteettendue.Uneplusforteconcentrationdelogementsdetoustypespermettraitaussiundéveloppementviabledes commerces,deséquipementsetdestransportsencommun.L'intensificationurbaine constitueaussiuneréponseàdenombreuxmauxdesgrandsensemblesetpermettraitdefairedesquartiersdespôlesdevieurbaineplusdynamiques. La rénovation urbaine en Île-de-France devrait plus particulièrement répondre aux défis de développement existants dans ce territoire. Les PRUdevraientainsiêtrepartieprenantedescontratsdedéveloppementterritorialdu GrandParisetdeleursobjectifsentermesdeconstructiondelogement,d'équipementsetdedéveloppementéconomique.Unemobilisation,auprofitdel'ANRU,du foncierpublicdisponibleauxalentoursdesquartiersenrénovationurbainedevrait doncpermettreunaménagementambitieuxdesfrangesetdesabordsdesgaresdu projetdetransportduGrandParisdesservantcesquartiers.Enfin,lagouvernancedu PNRUenÎle-de-Francedevra,pourêtreefficaceetatteindretoussesobjectifs,être renouvelée :ilpourraitêtreenvisagéquelareconstitutiondeslogementssociauxsoit pilotéeparleconseilrégionaletlapréfecturederégion,danslecadred'uneconventionhabitatconclueavecl'ANRU1,afindeparticiperàunrééquilibragedelarépartitiondeslogementssociauxàl'échellerégionale. 1. Surlemodèledelaconvention-habitatquilielacommunautéurbainedeLyonetl'ANRU. 20 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Faire bénéficier les habitants du développement socioéconomique et urbain des quartiers SilesacteurslocauxsefélicitentdesrésultatsduPNRUenmatièred'urbanisme,iln'envapasdemêmeenmatièredesrésultatssocio-économiques.Un PNRU2 devrait être l'opportunité d'une amélioration des retombées positives de cettepolitiquepubliqueaubénéficedeshabitantsdesquartiers. L'objectifdelapolitiquepubliqueenfaveurdesterritoiresprioritairesne devraitplusêtrelimitéàlaréductiondesécartsdedéveloppemententrelesquartiers etleurenvironnement(observéparl'évolutiondestauxdechômage,depauvreté...), maisétenduàl'améliorationdesconditionsdeviesocio-économiquesdesrésidants desquartiers.Cesterritoiresdoiventoffrirauxhabitantslesressourcesnécessaires pourdévelopperleurparcoursdevieetdevenirdesquartiersvéritablementintégrateurs. Ce renouvellement de l'approche requiert un changement du mode de gouvernancedelapolitiquedelaville.Silaséparationentrel'ANRUetl'ACSÉ génèredesdysfonctionnements,l'étanchéitéentrelesPRUetlesCUCSposeencore davantagedeproblèmes.Le PNRU2 devra donc s'insérer dans une refonte complète de la politique de la ville, avec comme point d'orgue la contractualisation d'un contrat unique de territoire, mêlant urbain et social. Des conditions doivent être réunies pour que ce contrat unique puisse voirlejour.D'abord,les porteurs de projet devront définir un projet intégré de territoire,porteurd'unevisiondelongterme(dixans)etàl'échelleintercommunale.Ceprojetprendraitlaformed'uncontratuniqueANRU/ACSÉ,validéparles deuxagencesauseind'uncomitéd'engagementnationalcommun.Ensuite,le partenariat local constitué autour du PRU serait poursuivi et étendu aux acteurs du social et de l'économique(lesentreprises,Pôleemploi,l'Éducationnationale, laCAF...).Lamobilisationdesacteursdedroitcommunpourceprojetintégréest conditionnéparlefléchagedirectettraçabledeleurscréditsauxquartiersprioritaires.Àcettefin,ilpourraitêtrecrééunfonduniquelocalpourmobiliserlescrédits despolitiquesdedroitcommunetdelapolitiquedelaville.Enfin,le projet de territoire devra être construit avec les habitants et usagers des quartiers,reconnus commedespartenairesàpartentièredesprojetsetassociésàleurpilotageetsuivi. L'articulationentrelespréoccupationsurbaines,sociales,économiqueset environnementalesdevraitêtreaucoeurdescontratsuniquesdedéveloppementterritorialpréconisésparleCESdel'ANRU.LeComitén'émetpasdepropositionspour l'ensembledesvoletsdelapolitiquedelavillemaisilsouhaiteque les projets de rénovation urbaine prennent effectivement en compte le développement socioéconomique des quartiersetquelesinvestissementsconsentispourlevoleturbain profitent réellement aux habitants des quartiers. Plusieursthématiquesprioritairesémergentainsiaucoeurdel'articulation entrel'«urbain»etle«social» : ­ La gestion urbaine de proximité :desdémarchesterritorialiséesde gestion urbaine doivent voir le jour dans chaque quartier et prendre en compte l'organisation des acteurs en charge de la mettre en oeuvre, la conceptiondeslieuxetlefonctionnementsocialdesquartiers. Synthèse 21 ­ L'accompagnement social des relogements et des mutationsdevrait mobiliserlestravailleurssociauxpourunsuiviindividualisédesménages en cas de besoin avéré. L'utilisation de la période du relogement pour l'examen approfondi de la situation socio-économique et familiale des ménagesetpourlesorientersibesoinverslesstructurespubliquesadéquatesestcertainementpossiblenotammentpourlescasdedécohabitationgénérationnelle. ­ Le travail sur l'offre programmatique des nouveaux équipements construits et en particulier des écoles :l'actioninsuffisantesurlebâti des équipements doit s'accompagner d'actions pour améliorer l'efficacitédesservicesauxhabitantsetàpromouvoirl'attractivitédesquartiers. ­ Les aspects sociaux et cognitifs de la mobilité :l'améliorationdela desserteentransportencommundesquartiersestessentielleetdoits'accompagnerdudéveloppementdelignesdetransportsdouxetd'accompagnementstarifairesetinformatifsàlamobilité. ­ Les retombées des PRU en termes d'emploi et de développement économique local : si l'on considère les investissements publics très importants des chantiers de la rénovation urbaine, le bénéfice pour les entrepriseslocalesetleshabitantspourraitêtreamélioré.Enmatièred'insertion,ilfaudraitsubstitueraudécompteenheuresactuel,desobjectifs enmatièredeparcoursqualifiantsetd'emploiscréés.Encequiconcerne le développement économique local, l'allotissement et la qualification desentrepriseslocalesdevraientêtreencouragésafindeleurpermettrede répondredavantageauxappelsd'offresdeschantiers. Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle Danslecadred'unPNRU2,l'objectifdemixitésocialenesuffitplus.En effet,évoquerlamixitérésidentiellesous-tenduneanalyseentermesdestocksde logementsoudeménages.Or,undoublephénomènerésidentieltouchelesquartiers d'habitatsocial : ­ d'une part, une surmobilité résidentielle des habitants, un tiers des habitantsdesZUSchangeantdelogementtouslescinqans1; ­ d'autrepart,uneautrepartiedelapopulationconnaîtunefortestabilitérésidentielle,vécuecommeuneassignationàrésidencevoireunerelégation. Ilconvientdoncderamenerunelogiquedefluxrésidentielsdansl'analysedesprojetsderénovationurbaine.Ilfautconsidérerqu'unegrandemajoritéde cesquartierssontdes«sas»pourdespopulationsfragilesquienvisagentleslogementssociauxdesZUScommeuneétapedeleurparcoursrésidentiel,etdes«ghettos»pourdespopulationscaptives. UnPNRU2devraits'efforcerderéconcilierl'objectifdemixitésociale, pourromprelecaractèreenfermantdesquartiers-ghettos,etl'objectifdemobilité résidentielle,pourfavoriserlesparcoursrésidentielsdel'ensembledeshabitantsdes quartiers. 1. Cequifaituntauxannuelderotationde7 %enmoyennecontre2,5 %à3 %pourlesautresquartiers (cf.Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV). 22 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Danslecadred'unPNRU2,sil'onveutpartoutfaireprogresserl'idéaldu vivreensemble,l'impératifdeprendreencomptelesdifférencesdecontexteentre lesquartiers,doits'imposer.Cesdifférences,quiconditionnentlespossibilitésde mixitéurbaine,concernentlemarchédel'immobilier,l'existenceounond'unesolidaritéintercommunaleetd'unvolontarismepolitiqueetleniveaudestigmatisation desquartiers. Pouraccroître la diversification de l'habitat, selon les potentialités de chaque quartier,ilfautaccroîtrel'intensitéurbainedesquartiers.Eneffet,cesterritoirespeudenses,pourlaplupartcomposéspresqueexclusivementdelogements sociaux, doivent accueillir d'autres types de logements (locatif libre, accession à la propriété, accession sociale), prérequis indispensable (mais non suffisant) à la diversité et à la mixité sociale. Les porteurs de projet ont été prudents quant à la diversificationdel'habitatlorsdespremièresannéesduPNRU;puisauregarddes premières réussites, ils ont mis en oeuvre des programmes supplémentaires. Pour apporterencoredavantagedevaleurajoutéesurcettequestion,lesporteursdeprojet devraientcréerlesconditionsfoncièresnécessairesàcettediversificationenaménageanttouteslesparcellesdisponibles. Unelargereconstitutionhorssitedeslogementssociauxfaciliteladiversificationdel'habitat.LeCESdel'ANRUproposedoncdefixercommeobjectifune reconstitution de 75 % des logements démolis hors sitedanslecadremaintenu delarègledu1pour1.Afind'amplifierl'intérêtdeconstruiredanslesquartiers,le comitéproposeégalementdelimiterlaTVAà5,5 %auxseulesZUS,etdepermettre desextensionsdérogatoireslorsqu'unprojeturbainlenécessite. Néanmoins,ladiversificationdel'habitatdoitseréaliseravecunmaximum de garde-fous. Parmi ceux-ci, la construction en majorité de programmes d'accessionsocialeàlapropriétéetlamiseenplacedeprocédures de sécurisation des accédantspermettraientd'éviterlamiseendangerfinancièredesacquéreurspouvantaboutiràdescopropriétésdégradées.Laventedelogementssociaux à leurs occupants, qui permettrait de dégager des ressources supplémentaires aux organismesHLM,devraitsystématiquements'accompagnerd'unesécurisationdes acquéreursetassurerquelebailleursocialdemeuregestionnaire-syndicdelacopropriété. L'objectifdemixitésocialen'étantpassuffisant,leCESdel'ANRUproposedeluiadjoindreceluidefavoriser la mobilité des locataires du parc social, pourlapartiedesménagesquisesentcaptivedesquartiers.Fluidifierlesparcours résidentielspermettraitenoutredeluttercontrelasurousous-occupationdeslogementssociaux,quiconcerneenmoyenne30 %deslogementssociaux. Les moyens à mettre en oeuvre pour réaliser cet objectif résulteraient d'unemeilleureconnaissanceduparcsocialafindereleverlespotentielsdemobilité àl'intérieurduparc(d'unetdeplusieursbailleurs);del'améliorationdelamobilitérésidentielledeslocatairesquiseraitfavoriséeparlesbailleurs(uneobligation derésultatauprèsdesbailleurspourraitêtreinscritedanslesconventionsderénovationurbaineafind'améliorerlaréponsedesorganismesauxdemandesdemutation); deladécohabitationdesjeunesadultesquisouhaitentaccéderàl'autonomierésidentielleetquitterlequartier. Synthèse 23 Plusparticulièrement,danslecadredesrelogements,lerèglementgénéral del'ANRUpourraitinclureunenouvelleobligation :lesbailleurssociauxdevraient présentersimultanémenttroischoixderelogementauxménages,dontunchoixsitué horsZUS.Ceciauraitpouravantagededessinerpourleshabitantsdesquartiersun universdespossiblesrésidentielsetdeluttercontrelesentimentsouventréeld'assignationàrésidence. Pour lutter contre les profonds mécanismes d'exclusion sociale et de ségrégationurbaine,lapolitiquederénovationurbainenesuffitpas.Lespluspauvres sontexclusdumarchédel'immobilieretsevoient,demanièrecroissante,orientés verslesquartiersd'habitatsocial.Lesobjectifsdemixitésocialeetdemobilitérésidentiellenedoiventainsipasselimiterauxseulsquartiersd'habitatsocialmaisêtre généralisésparlespolitiquesdedroitcommunàl'échelledesterritoiresdontdépendentlesquartiers.LeCESdel'ANRUconsidèredoncquele PNRU2 doit s'accompagner d'une réforme des politiques locales de l'habitat et de peuplement. Aupremierrangdesdifficultésactuellesfigurelacrisedulogement,dont lapénuriedelogementssociauxconstituelesymptômeleplusgrave.Mêmesila courbedeproductiondelogementssociauxs'élèvedefaçoncontinuedepuis2000, ledéficitenlamatièreatteintdessommetsdansdesrégionsoùlademandeesttrès forte,commeenÎle-de-France.Laproductionannuelleestdemoinsde40000logementsalorsqu'ilenfaudrait70000pourrépondreauxbesoins,dontaumoinsletiers enlogementssociauxneufs.Enconséquence,ilfaudraitaugmentermassivementla constructiondelogementssociaux.Cettenouvellepolitiqueportéeparlespouvoirs publicsauniveaunationalinduitaussidefairerespecterstrictementlaloiSRUet trouversatraductionlocaleenintégrantleprojetderénovationurbaineauplanlocal d'urbanismeetauprogrammelocaldel'habitat. L'autreconditionsinequanonpourlaréussitedelarénovationurbaine portesurlespolitiqueslocalesdepeuplement,quidoiventêtrecorrigéespourempêcher une concentration des plus pauvres dans les quartiers rénovés. Des objectifs précispourraientêtreinscritsdanslesconventionsetlesprincipauxréservatairesde logements sociaux pourraient s'engager, au niveau national, à réformer leurs pratiques. L'habitat social de fait : agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées LeCESdel'ANRUaffirmelanécessitépourlapuissancepublique,età traversellel'ANRU,d'intervenirdansledomainedel'habitatsocialdefaitdansles quartiersanciensetlescopropriétésdégradées.Ilfautdanscertainscasqueledroit delapropriétéprivées'effacedevantlalégitimitédesacteurspublicsàagirpourcorrigercessituationsurbainesetsocialesparfoisplusdramatiquesquedanslesquartiers«classiques»d'habitatsociallocatif. Néanmoins,l'actionpubliquedoitprendreenconsidérationquel'interventionaposteriori,pour«traiter»lesproblèmes,nesauraitêtresuffisante.L'habitatsocialdefaitremplitunefonctionurbaineetsocialespécifique,pourl'accèsau logementdesménagesexclusdumarchéimmobilierouduparcsocial.Lesdifficultésnedisparaîtrontpasavecsonéradicationtemporaire.L'actionpubliquedoitdonc avanttoutagiràlasourcedesdifficultésquesontlacriseendémiquedulogementet lesmécanismesdeségrégationurbaine. 24 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine LamiseenoeuvreduPNRUenfaveurdesquartiersanciensdégradésa aidélesautoritéslocalesàfranchirunenouvelleétapedansletraitementdesituationscritiquesdanscessecteursfaceauxquelsilsétaientsouventdésarmés.Cette nouvelle étape a consisté, conformément aux besoins identifiés en amont du lancement du PNRU, à renforcer la réalisation parallèle d'opérations d'amélioration del'habitat(requalificationd'îlotsdégradés,OPAH-RU,ORI,RHI...)etd'opérationsd'aménagement.Cesinterventionsontainsiprocurédesaméliorationsparfois notables,parfoisplusponctuelles,ducadrebâtidecesquartiers,tantdupointdevue urbainqu'immobilier. Plusieurs évolutions des modalités d'interventions de l'ANRU dans les quartiers anciens dégradés peuvent ainsi être envisagées afin de rendre les investissements consentis plus efficaces et plus pertinents au regard des besoins importants de ces situations.LeCESdel'ANRUpréconisedoncd'intégrerenviron80quartiersanciensauPNRU2,afinderépondreauxsituationslesplusdifficiles.L'actionpubliquemenéeenfaveurdesquartiersancienspourraits'articuler autourdetroisaxes :renforcerlamaturitédesprojetslocaux,demanièreàinscrirele projeturbaindansunvéritableprojetdeterritoire;apporterdavantagedeflexibilité audéroulementdesprojetsurbainspours'adapterauxspécificitésdel'intervention dansuncadreprivé;développerlatransversalitédel'actionpubliqueafind'assurer lacomplémentaritédesinterventionssurlesquartiers,enparticulieraveclesopérationsprogramméesd'améliorationdel'habitat(OPAH)déjàengagéesparl'ANAH etlescollectivitéslocales. Parailleurs,l'action publique de lutte contre la dégradation des copropriétés doit être renforcée et simplifiée.L'objectifàtermedevraitêtredelimiter l'interventionpubliqueetladémolitiondescopropriétés.Elledoitdoncdansunpremiertempstoutmettreenoeuvrepouréviterladégradationdecopropriétés,parla sensibilisationdescopropriétaires,laformationdesacteurs(enparticulierdessyndics)etlesuivipublicdescopropriétés. Dansundeuxièmetemps,uneséried'améliorationdesdispositifsexistantsdetraitementdessituationsdélicatespourraitêtrerapidementmiseenoeuvre. Enfin,uneréflexionsurdessujetsplussensibles,pouvant,danscertainscasspécifiques,remettreencauseledroitdepropriété,seraitàmener. Synthèse 25 Listedespropositions del'ANRU Première partie Pourunaménagementdesquartiersouvert surlavilleet auxhabitants Chapitre 1 ­ Poursuivre la dynamique engagée, conforter l'existant et améliorer la conception et mise en oeuvre des PRU Terminer ce qui a été commencé, infléchir ce qui doit l'être, étendre la requalification à des parties des quartiers qu'il n'était pas prévu de rénover Conforter les quartiers comme des lieux de vie et d'échanges · Améliorer la conception et l'inscription urbaine des équipements · Penser les espaces publics comme des lieux de vie et d'ambiances urbaines différenciées · Diversifier et améliorer les opérations de résidentialisation 47 51 51 53 53 54 57 · Améliorer et renforcer la rénovation et la conception des commerces 56 Chapitre 2 ­ Mettre en oeuvre des stratégies plus ambitieuses, à l'échelle des enjeux d'agglomération, fondées sur une nouvelle conception de la rénovation Élargir l'échelle d'intervention · Concevoir les projets qui tiennent compte des enjeux de l'agglomération · Améliorer l'offre de transports Pour des schémas d'aménagements globaux et participatifs · Pour de nouveaux schémas d'aménagement, plus ambitieux et plus complexes · Associer les habitants à la démarche de projet · Renforcer la logique environnementale L'enjeu particulier du renouvellement urbain en ÎledeFrance · Inscrire les PRU dans les contrats de développement territorial du Grand Paris · Aménager les emprises foncières publiques disponibles à proximité des quartiers · Piloter le volet habitat des PRU au niveau régional pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux 61 61 62 63 64 66 67 67 69 70 71 71 · Prendre en compte la gestion urbaine dans la conception des projets 67 Liste des propositions de l'ANRU 27 Chapitre 3 ­ Renforcer l'intensité urbaine des quartiers à partir des potentiels révélés 73 Partie 2 Fairebénéficierleshabitantsdu développement socio-économiqueet urbaindesquartiers Chapitre 1 ­ Un contrat unique social et urbain pour traduire le projet intégré de territoire Actions à mener sur les sites · Définir un projet intégré de territoire 75 79 79 79 · Poursuivre le partenariat local autour des PRU et l'étendre aux acteurs socio-économiques 79 · Associer les habitants pour la définition du projet intégré et le suivi des actions Procédures à mettre en oeuvre · Élaborer un contrat unique ANRU/ACSÉ · Mobiliser les politiques et les ressources de droit commun pour constituer un fonds local unifié 80 82 82 82 85 85 87 88 89 91 92 94 94 95 95 Chapitre 2 ­ Améliorer le volet socio-économique des projets de rénovation urbaine Généraliser les démarches intégrées de gestion urbaine de proximité · Mettre en oeuvre une démarche de gestion, partagée et progressive · Agir sur l'organisation des acteurs en charge de la GUP · Conditionner l'abattement de la TFPB à la mise en place d'une démarche de GUP et à son évaluation Prolonger les relogements et les mutations par un accompagnement social Travailler sur le contenu des équipements publics nouveaux ou réhabilités, particulièrement les établissements scolaires · Décloisonner les services pour une culture de travail en commun · Modifier la carte scolaire pour une plus grande mixité sociale · Développer les dispositifs d'excellence pour rétablir l'attractivité · Ouvrir l'école sur les activités culturelles, sportives et récréatives · Construire des internats d'excellence et des résidences de la réussite à proximité des quartiers 95 Prendre en compte les aspects sociaux et cognitifs de la mobilité · Améliorer la fréquence et étendre les horaires de fonctionnement des transports en commun · Développer les services de transport à la demande · Faciliter l'acquisition des titres de transports et la communication sur les tarifs dans les quartiers ANRU · Identifier et promouvoir les initiatives d'ordre cognitif 96 97 97 98 98 28 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Favoriser les retombées positives des projets en termes d'emploi... · Favoriser les parcours qualifiants des bénéficiaires des clauses d'insertion · Piloter les clauses d'insertion au niveau intercommunal · Promouvoir l'utilisation de l'article 30 du Code des marchés publics et les chantiers d'insertion · Activer la clause d'embauche de 10 % ... et de développement économique local · Favoriser la réponse des petites entreprises locales aux appels d'offres de la rénovation urbaine · Promouvoir l'allotissement · Réformer les ZFU et articuler leur fonctionnement avec le PRU · Promouvoir l'investissement économique dans les quartiers 99 100 101 101 102 103 104 105 105 106 Partie 3 Renforcerlamixitésocialeetlamobilité résidentielle Chapitre 1 ­ Accroître la diversification de l'habitat selon les potentialités de chaque quartier Actions à mener sur les sites · Aménager en profondeur les quartiers et leur environnement pour créer les conditions foncières et urbaines d'une diversification de l'habitat · Conserver la règle du 1 pour 1 et s'obliger à reconstruire hors ZUS, sauf exception, 75 % des logements sociaux démolis · Reconstituer 50 % de logements aux loyers très sociaux (PLAI) · Faire évoluer l'usage de certains immeubles du patrimoine HLM existant Dans les quartiers où le marché est porteur : · Renforcer l'intensité urbaine des quartiers pour une plus importante diversité de l'habitat 109 113 114 114 114 115 116 117 117 · Réaliser des opérations conséquentes de diversification de l'habitat pour créer un effet de masse des logements privés dans les quartiers, de nature à rassurer les promoteurs et les futurs acquéreurs/locataires 118 Dans les quartiers où le marché est atone : · Créer les conditions d'une mutabilité foncière future · Aménager les franges des quartiers Procédures à mettre en oeuvre · Signer les conventions pluriannuelles avec les promoteurs immobiliers · Limiter la TVA à 5,5 % aux ZUS mais permettre des extensions dérogatoires lorsqu'un projet urbain le nécessite 118 118 119 120 120 120 · Limiter à cinq ans la clause antispéculative relative à la TVA à 5,5 % 121 Liste des propositions de l'ANRU 29 Actions pour assurer le succès des opérations 122 · Favoriser l'accession sociale et la sécurisation des accédants pour éviter la mise en danger financière des acquéreurs pouvant aboutir à des copropriétés dégradées 122 · Accompagner les nouveaux arrivants pour une appropriation plus rapide du quartier et une réponse organisée aux éventuelles inquiétudes123 Chapitre 2 ­ Favoriser la mobilité des locataires du parc social Actions à mener sur les sites · Recenser dans chaque quartier la segmentation du parc social pour identifier les potentiels de mobilité résidentielle · Améliorer la mobilité résidentielle des locataires du parc social · Favoriser la décohabitation des jeunes adultes Procédures à mettre en oeuvre dans le cadre du PNRU2 125 126 126 126 128 128 · Mettre en oeuvre une obligation de résultat pour améliorer la réponse des organismes aux demandes de mutation 128 · Dans le cadre des relogements, obliger les bailleurs à proposer simultanément trois choix de logements au locataire, avec un choix hors site et hors ZUS · Rendre obligatoire les collaborations interbailleurs pour améliorer la mobilité résidentielle des locataires 129 130 133 133 133 134 136 136 137 138 Chapitre 3 ­ Revoir les politiques locales de l'habitat et de peuplement Préconisations pour accompagner la rénovation urbaine par des politiques générales volontaristes · Augmenter sensiblement la construction de logements sociaux et abordables dans les régions où la demande est la plus forte (singulièrement en Île-de-France) · Établir des objectifs concertés de peuplement de nature à éviter la concentration de la pauvreté et favoriser la cohésion sociale Procédures à mettre en oeuvre · Articulation du PNRU avec la loi SRU · Prise en compte des PRU dans les PLU, PLH et les CUS · Engagement national des principaux réservataires de logement à réformer leurs pratiques de peuplement Partie 4 L'habitatsocialdefait :agirdanslesquartiers anciensetlescopropriétésdégradées Chapitre 1 ­ Amplifier la requalification des quartiers anciens dégradés Inclure quatrevingts quartiers anciens dans le PNRU2 · Un programme national à la hauteur des besoins · Des financements conséquents 139 141 143 143 143 30 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettre en oeuvre des stratégies à partir de la fonction urbaine et sociale des quartiers anciens 144 · Renforcer la maturité des projets locaux pour inscrire le projet urbain dans un véritable projet de territoire 144 · Limiter la gentrification : penser la fonction sociale des quartiers centraux Conférer de la flexibilité et de la transversalité à l'action publique en faveur des quartiers anciens dégradés 145 147 · Apporter plus de flexibilité au déroulement des projets urbains pour les adapter aux spécificités de l'intervention dans un cadre privé 147 · Développer la transversalité de l'action publique, afin d'assurer la complémentarité des interventions sur ces quartiers 148 149 152 152 Chapitre 2 ­ Renforcer le traitement des copropriétés dégradées Prévenir la dégradation des copropriétés · Généraliser les observatoires des copropriétés · Rendre obligatoire et continu le versement de provisions pour grosses réparations · Créer un label de syndics « sociaux » Améliorer les dispositifs de traitement des copropriétés dégradées · Renforcer les procédures d'administration provisoire et de plan de sauvegarde · Améliorer le préfinancement des opérations par la création d'un fonds de soutien · Généraliser le bail à réhabilitation Engager une réflexion approfondie sur les cas extrêmes de dégradation · Créer un mécanisme de maîtrise d'ouvrage publique sur les parties communes · Permettre une division en volume des copropriétés · Figer les coûts de démolition des copropriétés dégradées dans les conventions initiales · Mettre en place un acteur public spécialisé dans le portage provisoire de lots · Améliorer l'information de l'acquéreur d'un logement en copropriété 153 153 154 155 155 155 156 156 156 157 157 157 Partie 5 Moyens,ingénierieetgouvernancedu PNRU2 Chapitre 1 ­ Les financements du PNRU2 Montant et répartition de l'enveloppe nationale Un emprunt national pour financer le PNRU2 et la fin du PNRU1 Une nouvelle ressource pour l'ANRU : la valorisation foncière Trouver des alternatives à la subvention directe de l'ANRU 161 163 163 164 165 166 Liste des propositions de l'ANRU 31 Mettre en oeuvre une réforme de la péréquation fiscale et de la DSU en faveur des villes défavorisées 166 169 170 170 172 174 174 174 175 175 176 177 177 177 178 Chapitre 2 ­ Le pilotage national et local du PNRU2 Rendre plus lisible l'action de l'État en faveur des quartiers prioritaires · Renforcer les coopérations entre les institutions nationales de la politique de la ville · Simplifier le zonage de la politique de la ville Une clarification des compétences entre le national et le local · Capitaliser les compétences acquises · Repenser l'instruction nationale et locale des projets · Stabiliser les procédures de l'ANRU et les élargir aux autres volets des projets de territoire · Différencier les modes de gestion des projets en fonction de leur importance · Appliquer un régime de sanctions contraignantes Un pilotage et une ingénierie intégrés du projet de territoire · Fusionner les comités de pilotage et les cellules d'ingénierie des projets urbain et social · Piloter les projets au niveau intercommunal · Renforcer la démarche de projet et l'évaluation in itinere 32 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Avant-propos : l'état d'avancement du PNRU Huitansaprèslevotedelaloidu1er août2003relativeàlavilleetàla rénovationurbaine,leComitéd'évaluationetdesuividel'Agencenationalepourla rénovationurbaine(CESdel'ANRU)dressedanscetavant-proposunétatdeslieux duprogrammenationalderénovationurbaineetdesconditionsdesaréalisation. Cet avant-propos est volontairement concis pour présenter dans les grandes lignes l'état d'avancement administratif, physique et financier du PNRU. Cetavant-proposintroduitparailleurslaformulationdescontributionsduCESde l'ANRUpourunedeuxièmephaseduprogramme. Lesanalyseschiffréesprésentéesci-aprèsrésultentdutraitementdesdonnéesfourniesparl'ANRU. L'état d'avancement administratif du PNRU LaprogrammationduPNRUestterminéeetlescapacitésd'affectationde l'ANRUsontentièrementconsommées,soit12,4 milliardsd'euros.Déductionfaite dubudgetdefonctionnementetd'investissementdel'ANRU1,468 millionsd'euros ontétéattribuésauxopérationsisoléeset11,5 milliardsd'eurosontétéconsacrés auxconventionspluriannuelles2. 393 projets de rénovation urbaine ont été examinés en comité d'engagementau31 décembre2010.Ilssedéclinenten26664opérationsphysiques.Ils concernentprèsde4 millionsd'habitantset564zonesurbainessensibles(ZUS)ou quartiersassimiléesautitredel'article6delaloidu1er août20033. Tableau1 :instructiondesprojetsderénovationurbaineau31 décembre2010 Nombre de projets Projetsconcernantdesquartiersprioritaires Projetsconcernantdesquartierssupplémentaires Total 181 212 393 Nombre d'opérations 16982 9662 26 644 Subvention ANRU (Mds d'euros) 8,0 3,5 11,5 Source :rapportdegestion2010del'ANRU,traitementparleCESdel'ANRU 1. 280millionsd'eurosautotal. 2. 194millionsd'eurosdecréditspré-réservéspourdesconventionspluriannuellesdoiventencoreêtreattribués. 3. Chiffresissusdurapportdegestion2010del'ANRU. Liste des propositions de l'ANRU 33 Le montant des projets validés par le comité d'engagement s'établit à 42,6 milliardsd'euros,dont11,5 milliardsd'eurosdecréditsdel'ANRU­soitun tauxdesubventionmoyende27 %parprojet. Prèsde90 %desquartierspotentiellementéligiblesauxsubventionsde l'ANRUfontl'objetd'unprojetderénovationurbaine1.Unesoixantainedequartierséligiblesn'ontdoncpasbénéficiéd'uneconventionANRU.Parmiceux-ci,très peusontdesquartiersditsprioritaires(unedizaine),l'ANRUayantveilléàréserver 70 %desescapacitésd'interventionàcettecatégoriedequartiers2. Les projets se concentrent singulièrement dans la région Île-de-France (29,8 %desprojetsvalidésparlecomitéd'engagement)ainsiquelesrégionsNord-Pasde-Calais(10,5 %)etRhône-Alpes(8,9 %).Aufinal,lesprojetsfranciliensreprésententplusdutiersdesfinancementsduPNRU,soit4,4 milliardsd'eurosdesubvention. L'état d'avancement physique du PNRU · Laprogrammationdesprojetsderénovationurbainearriveàsonterme L'ensembledesprogrammesd'opérationscontenusdanslesconventions pluriannuellessontaujourd'huiconnusetn'évoluerontqu'àlamargeavecdesavenantsàenveloppesfermées. Graphique1 :répartitiondesinvestissementsetdelasubventionANRU parfamilled'opérations,au31 décembre2010 Démolition Construction Changement d'usage Requali cation Réhabilitation Résidentialisation AQS Aménagement Equipement Espaces commerciaux Habitat privé Ingénierie 0,001% 0,001% 0,01% 0,01% 0,08 % 0,2 % 0,24 % 0,41% 0,09 % 0,12 % 0,07 % 0,04 % 0,01 % 0,01 % 0,18 % 0,15 % 0,11 % 0,1 % 0,014 % 0,018 % 0,02 % 0,03 % 0,04 % 0,02 % Subvention ANRU Investissements Source :rapportdegestion2010del'ANRU. 1. 557quartierssontéligiblesauxsubventionsANRU :215quartiersprioritaireset342quartierssupplémentaires. 2. Décisionduconseild'administrationdel'ANRUdu12 juillet2006. 34 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Sur les douze familles d'opération définies par l'ANRU1, celles relatives à l'habitat concentrent l'essentiel des investissements et des subventions de l'Agence.Lesdémolitions,lesreconstructions,lesréhabilitations,lesrésidentialisationsetlesautresopérationssurl'habitatsocialreprésentent63 %desinvestissementstotauxet62 %dessubventionsdel'ANRU.Suiventl'aménagementetles opérationssurleséquipements(respectivement15 %et10 %desinvestissements). Lesinvestissementsrelatifsàlarequalificationdesespacescommerciaux,artisanaux etd'activitééconomiquesonttrèsfaibles. · Laprogressiondestauxd'engagementetderéalisation desopérationsattestedel'accélérationduPNRU2 L'étatd'avancementphysiqueduPNRUestaujourd'huivisibledansl'ensembledesquartiersdelarénovationurbaine;unevingtainedeprojetssontd'ores etdéjàachevés(Le Havre,Châteauroux,Trélazé...).Partout,desimmeublessont démolisetlesquartiersaménagéspourfaireplaceàunurbanismerénové. En ce qui concerne les quatre principales familles d'opérations (démolition, reconstruction, réhabilitation et résidentialisation), et en tenant compte des modificationsdesprojetsàvenir,laprogrammationdéfinitiveduPNRUcomptabiliseraenviron140000démolitionsdelogementssociaux,135000reconstructions, 325000opérationsderéhabilitationet345000opérationsderésidentialisation. Tableau3 :opérationsderénovationurbaineprogrammées,engagées 3 etréalisées,au31 décembre2010 Nombre Nombre Nombre Nombre Nombre total de logements de logements de logements de logements de logements démolis reconstruits réhabilités résidentialisés concernés Totaldela programmation Totaldes opérationsengagées (2004-2010) Totaldesopérations livrées(2004-2010) Tauxd'engagement desopérations(%)1 Tauxderéalisation desopérations(%)2 139000 92900 133150 82200 322300 248900 341000 202700 932 230 626 700 73047 66,8 52,5 39714 61,7 29,8 124180 77,2 38,5 85216 59,4 25,0 322 157 67,2 34,6 1 Rapportdesengagementsparrapportàlaprogrammationdefindeprogramme. 2 Rapportdeslivraisonsparrapportàlaprogrammationdefindeprogramme. Source :ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. 1. Démolition,construction,changementd'usage,requalification,réhabilitation,résidentialisation,améliorationdelaqualitédeservice,aménagement,équipement,espacescommerciaux,habitatprivé,ingénierie. 2. Lesopérationsphysiquesréaliséesnesontpascomptabiliséesavecprécisionàcejourparlesystèmede suividel'ANRU.L'Agenceprocèdeparenquêtesannuellesauprèsdesporteursdeprojet.Cetteenquête restefacultativeetdéclarative,lesrésultatsn'ontdoncqu'uncaractèreindicatifdel'évolutiongénérale desréalisationsduPNRU.L'enquête2010aétérenseignéepar346chefsdeprojets,soit88 %dutotal. 3. LechiffredesreconstructionsestamputédesopérationsprogramméesdanslesPRUdesdépartements d'outre-mer,carlareconstitutiondeslogementsdanscesdépartementsestfinancéeparl'Étatetnonpar l'ANRU. Avant-propos : l'état d'avancement du PNRU 35 Letauxd'engagementdesopérationsrelativesàl'habitatatteint67,2 % au31 décembre2010.Cechiffreimportantestdûàuneforteprogressiondesengagementsen 2009et 2010(+ 102 %).Leplanderelancedel'économie1apermisde débloquer un grand nombre d'opérations déjà engagées et d'enclencher quelques opérationssupplémentaires.Maislaprogressiondesengagementsestégalementdue àl'avancementopérationneldesprojets. Letauxderéalisationdesopérationsrelativesàl'habitatatteint34,6 % au31 décembre2010.Plusdutiersdeslogementsconcernésparlesprojetsderénovation urbaine ont été traités. Les taux de réalisation varient cependant entre les démolitions,réaliséesàplusde50 %,etlesrésidentialisations,dontlequartaété traité.Celas'expliqueparlesnécessitésopérationnellesdeschantiers,lesdémolitionsétantunaprioriauxnouveauxaménagements. Graphique2 :nombredelogementsréaliséschaqueannée,au31 décembre2010 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 2004 Démolitions 2005 2006 Reconstructions 2007 2008 Réhabilitations 2009 2010 Résidentialisations Source :ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. Ledécalagetemporaireentrelesdémolitionsetlesreconstructions,déjà pointéparleCESdel'ANRUdanssesrapportsprécédents,persiste2.Plusde30000 logements démolis n'ont pas encore été reconstruits, malgré la progression des reconstructionsen 2009et 2010liéeauplanderelance.Cedécalagepeutaccroître localementlestensionsdanslesecteurdulogementsocialetlimitelerelogement dansdeslogementsneufsdesménagesconcernésparlesdémolitions. 1. 350millionsd'eurosdecréditsd'engagementssupplémentairesontétéallouésàl'ANRUdansle cadredelaloidu17 février2009pourl'accélérationdesprogrammesdeconstructionetd'investissementpublicsetprivés. 2. Cedécalageesttemporaire :97 %deslogementsdémolisserontreconstruitsautermeduPNRU. 36 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'état d'avancement financier du PNRU · Laprogrammationfinancièrequasi-définitive La programmation financière totale du PNRU s'élève à 42,6 milliards d'eurosd'investissementpourlapériode2004-2013.L'ANRUfinancelePNRUà hauteurde12,2 milliardsd'euros1. Sur le total des financements du PNRU, l'ANRU contribue avec une subvention moyenne de 27 %. Les bailleurs sociaux, les plus gros contributeurs, fournissent43 %desfinancementsdesprojetsderénovationurbaine2.Lescollectivitéslocaless'engagentàhauteurde23 %danslesprojets,chiffreenprogression constantedepuisledébutduPNRU. Graphique3 :répartitiondesfinancementsduPNRU,au31 décembre2010 Régions 5,9 % Départements 4,2 % Villes et EPCI 13,1 % FEDER 0,7 % Caisse des Dépôts (hors prêts) 0,4 % Autres 5,8 % Bailleurs 42,9 % ANRU 27,0 % Source :rapportdegestion2010del'ANRU. · Lesengagementsetlespaiementssontenforteprogression Lesengagementsfinanciersdel'ANRUatteignent7,4 milliardsd'euros au31 décembre2010,cequireprésente62 %delaprogrammationtotale.Cechiffre importantmontrel'avancéedel'instructionadministrativeetfinancièredesprojets. Les paiements, bien qu'en progression constante, restent à un niveau encorefaible,8ansaprèsledébutduPNRU.Ilsnereprésententque3,5 milliards d'eurosau31 décembre2010,soitmoinsde30 %delaprogrammation. 1. Déductionfaitedubudgetdefonctionnementetd'investissementdel'ANRU(280millionsd'euros). 2. Ceconstatdoitcependantêtrenuancé,carlagrandemajoritédeleursfinancementsproviennentde prêts(prêtsrénovationurbainedelaCaissedesdépôts,prêtsCIL,autres),alorsquelesfondspropresdes bailleurscomptentpour11 %decetotal. Avant-propos : l'état d'avancement du PNRU 37 Tableau4 :subventionsdel'ANRUengagéesetpayéesau31 décembre2010, enmillionsd'euros 2004-2008 Engagementspris Paiementsréalisés Engagementsprisparrapport àlaprogrammation(%) Paiementsréalisésparrapport àlaprogrammation(%) 3858,2 1360,6 / / 2009 2103,5 995,6 / / 2010 1409,4 1175,8 / / Total 7 371,1 3 532,0 62,0 29,1 Source :rapportdegestion2010del'ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. Lesengagementsontconnuuneforteaccélérationen2009,consécutivementauplanderelance(+ 119 %parrapportàl'exercice2008).Ilsontdiminuéen 2010(­ 33 %),carl'avancepriseen2009surlesengagementscorrespondaitpour l'essentielàuneanticipationdesengagementsetiln'yapaseud'accélérationglobaleduprogramme. Lespaiementsdel'ANRUauxmaîtresd'ouvraged'opérationsderénovationurbaineontconnuuneaugmentationexponentielleentre 2008et 2010(+ 137 %). Cetteprogressionestliéeàcelledesengagementsfinanciers,maisaussiàlabaisse continuedesdélaisdepaiementdel'ANRU(90joursenmoyenneen2010)1. L'état et les perspectives des finances de l'ANRU · Lesfinancesdel'ANRUau31 décembre2010 L'ANRUaperçu,autitreduPNRU,4,3 milliardsd'eurosdecréditsde paiementssurles12,2 milliardsd'eurosaffectésau31 décembre20102.Ellea,à la même date, payé 3,5 milliards d'euros. La trésorerie du PNRU s'élève donc à 750,4 millionsd'euros. Tableau5 :ressourcesfinancièresdel'ANRUsurlapériode2004-2010 (enmillionsd'euros) 2004-2008 État UESL CGLLS CDC Produitsfinanciers Total 845,1 1077,1 144,7 21,0 54,3 2 142,2 2009 204,8 595,0 34,2 4,6 9,2 847,8 2010 154,5 1100,0 30,0 5,1 2,8 1 292,4 Total 1 206,1 2 772,1 208,9 29,0 66,3 4 282,4 Source :rapportdegestion2010del'ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. 1. 54jourspourlesavances(76joursen2009et207joursen2008),90jourspourlesacomptes(111 joursen2009et206joursen2008),135jourspourlessoldes(194joursen2009et286joursen2008). 2. Déductionfaitedubudgetdefonctionnementetd'investissementdel'ANRU(280millionsd'euros). 38 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lesfinanceursdel'ANRU­auxpremiersrangsdesquelsfigurentl'Étatet l'UESL­ontassuré,au31 décembre2010,35,2 %desfinancementstotauxduPNRU. L'État,surles6 milliardsd'eurosqu'ils'étaitinitialementengagéàfinancer,aaccordé 1,2 milliardd'eurosàl'ANRU,dont350 millionsduplanderelance;l'UESL,quia prislemêmeengagement1,acontribuéàhauteurde2,8 milliardsd'euros. Lacontributiondel'UESLaubudgetdel'ANRUaétéaugmentéedepuis 2009parunfléchagepartieldescréditsd'ActionLogementauprofitdesactionshabituellementfinancéesparlamissionVilleetLogement.Pourtroisans(2009-2011),la contributionannuelledel'UESLauPNRUaétéfixéeà770 millionsd'euros2. Cette option budgétaire a permis à l'État de réduire sa participation au financementduPNRU.Eneffet,lacontributionfinancièredel'Étaten 2009et 2010 arésultéduplanderelance,quiaaccordé350 millionsd'eurosdecréditssupplémentaires à l'enveloppe totale du PNRU. Ces crédits de paiement ont été versés en 2009et 2010aubudgetdel'ANRU3. · Lesperspectivesfinancièresdel'ANRU LefinancementduPNRUen2011seraassuréparlacontributionannuelle del'UESLetunecontributionrenouveléedel'État,àpartird'unprélèvementsurle potentielfinancierdesbailleurssociaux4etunefractiondesressourcesaffectéesàla SociétéduGrandParis5.Letotaldesressourcesverséesàl'ANRUen2011devrait êtrede911,2 millionsd'euros. Tableau6 :ressourcesaffectéesàl'ANRUen2011(estimation,enmillionsd'euros) 2011 État UESL CGLLS CDC Autres Total 260,0 615,0 30,0 4,9 1,3 911,2 Source :rapportdegestion2010del'ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. 1. Avenantàlaconventionrelativeàl'interventiondu1 %danslapolitiquederénovationurbainedu 27 juin2007. 2. LesversementseffectuésparActionLogementen2010ontétéde1100millionsd'eurospourlePNRU dont175millionsd'euroscorrespondantausoldedes770millionsd'eurosdusautitredel'exercice2009 et155millionsd'eurosversésenanticipationsurl'exercice2011. 3. 331millionsd'eurosontétéengagésparl'ANRUdanslesPRUbénéficiairesduplanderelance.185 millionsd'eurosontétépayésàcettedate. 4. Unfondscontribuantaudéveloppementetàl'améliorationdulogementlocatifsocialetàlarénovation urbaineestcrééauprèsdelaCaissedegarantiedulogementlocatifsocial(CGLLS).Cefondsestalimentépar : -unprélèvementsurlepotentielfinancierdesbailleurssociaux.Leproduitattendudeceprélèvement, quiserarecouvréparlacaissedegarantiedulogementlocatifsocial(CGLLS),s'élèveà175Md'euros; -unefractiondelapartvariabledelacotisationadditionnelleverséelaCGLLS,d'unmontantde70Md'euros. Lesrecettesdecefondsserontrépartiesentrel'ANRUetlesaidesàlapierre. 5. Durantlapériode2011à2013,lesrecettesdel'ANRUserontcomplétéesparunefraction,fixéeà95 millionsd'eurosparan,duproduitdelataxelocalesurleslocauxàusagedebureaux,leslocauxcommerciauxetleslocauxdestockage,affectéeàSociétéduGrandParis. Avant-propos : l'état d'avancement du PNRU 39 Dans le même temps, le montant prévu des paiements de l'ANRU aux maîtresd'ouvrages'établità1,27 milliardd'eurospourl'exercice2011.Latrésorerieconstituéeparl'ANRUdepuisledébutduprogrammepermettradecomblerle déficitentrelesressourcesetlesdépensesduPNRU.Latrésorerieàlafindel'exercice2011devraitatteindreenviron390 millionsd'euros1. UnecertaineincertitudepèseencoresurlefinancementduPNRUaprès 2011.Alorsqueplusdelamoitiédelasubventiondel'ANRUseraencoreàpayer aux maîtres d'ouvrage après 2012 (7 milliards d'euros), l'accord triennal entre l'ÉtatetActionLogementprendfinen2011.LeGouvernementadoncentaméen juin 2011desnégociationsaveclespartenairessociauxafindedéterminerl'engagementfuturd'ActionLogementdanslefinancementduPNRU. En toutes hypothèses, le Gouvernement a assuré que le PNRU serait financédanssatotalité2. Graphique4 :programmationdespaiementsannuelsdel'ANRU danslecadreduPNRU(hypothèsemédiane,enmillionsd'euros) 1 600 1 400 1 175 1 200 1 000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Paiements réalisés (jusqu'en2010) / prévisionnels (à partir de 2011) Source :rapportdegestion2010del'ANRU,traitementparleCESdel'ANRU. 9 99 228 405 619 996 1 272 1 398 1 379 1 213 1 017 767 524 332 186 81 1. 911,2millionsd'eurosderessources+ 750,4millionsd'eurosdetrésorerie­1272millionsd'euros depaiements. 2. MauriceLeroyaassurélorsd'uneauditiondelacommissiondesaffaireséconomiquesdel'Assembléenationalele9 mars2011 :«Quoiqu'ilensoit,touslesfinancementsnécessairesauprojetderénovationurbaineserontassurés,commes'yestengagélePremierministre». 40 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Introduction Contexte Depuis2008,laFranceasubicommetouslespayseuropéensleseffets de la crise économique mondiale, avec une augmentation du chômage et d'une façon plus générale une certaine dégradation des conditions de vie de la population.Lesquartiersd'habitatsocialsontd'autantplustouchésparcephénomèneque leurshabitants,plusde4 millionsdepersonnes,essentiellementdesouvriersetdes employés,sontdirectementaffectésparlesrestructurationsoufermeturesd'entreprisesalorsquelestauxdechômageetdepauvretédecesquartiersétaientdéjàpréalablementsupérieursàleurenvironnementdirect(villeetagglomération)1. Lapolitiquedelaville,seule,nepeutrésoudretouslesproblèmesquise déploientdanslesquartiersqu'ellevise,tantdupointdevueurbainquesocial.Elle n'estpasconçuepourcorrigerlesmécanismesquiproduisentlesinégalitéssociales etlaségrégationspatialecroissante.Lesménageslesplusaiséset,deplusenplusles ménagesdesclassesmoyennes,optentpourleséparatismesocialetspatial,contraignantfortementleschoixrésidentielsdesménagesauxplusbasrevenus2. Enconséquence,lespolitiquesnationalesdedroitcommundoiventagir pourluttercontrecesmauxdontsouffrelasociétéfrançaise,etquitrouventunetraductionaiguëdanslesquartierspopulaires. La relative stagnation des données économiques et sociales observées dansleszonesurbainessensiblespubliéesdepuis2003parl'Observatoirenational desZUSexprimecetteréalité.Lapolitiquedelavilleneparvientpasàremplirle principalobjectifqueluiassignelelégislateur :laréductiondesécartsterritoriaux etlabanalisationdesquartiers;objectifsd'autantplusdifficilesàatteindredufait del'importantemobilitérésidentielledanslesZUS3.Eneffet,lorsquelesménages quipeuventpartirdecesquartierslefont(parfoisgrâceausoutiendespolitiques publiques),despluspauvresqu'euxlesremplacent4. Trois thèmes principaux se dégagent pour améliorer durablement les conditionsdeviedeshabitantsdesquartierspopulaires :l'éducation,lelogementet l'emploi.Cestroisthématiquesmajeuresdoiventfairel'objetd'unepolitiquenationalerenouvelée,permettantdemieuxrépondreauxproblèmesquiseposent. 1. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2010,éditionsduCIV. 2. Cf.PierreBourdieu,«Espacesocialetpouvoirsymbolique»,inChosesDites,Paris,LeSeuil,1977et ÉricMaurin,LeghettoFrançais,Paris,LeSeuil,2007. 3. Selonl'Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,letauxannuelderotationestde7 %en moyennedanslesZUScontre2,5 %à3 %pourlesautresquartiers. 4. L'observationdeseffetsdespolitiquespubliquessurunebaseterritorialemontresoninsuffisanceet doitprendreencomptelesfluxdepersonnes.L'Observatoirenationaldeszonesurbainessensiblesade cepointdevuedécidé,en2010,delanceruneétudelongitudinaledesuividecohortessur3000ménages habitantsdanslesquartiersdelapolitiquedelaville. Introduction 41 DanslePNRU,lathématiquedulogementoccupeunepositioncentrale quidoitpermettreuneréductiondescoûts,lemaintienoul'améliorationdupouvoir d'achat,lamixitésocialeetsurtoutlaréponsedel'offreàunedemandetrèsimportante. ConsidérantlademandedesménagesenFranceenlamatière,toutepolitiquedulogementdoitprendreencompte : ­ lelogementsocial(aidesàlapierre,loiSRU1,venteHLM,DALO2); ­ le logement privé (défiscalisation Scellier3, encadrement des loyers dansleszonestendues); ­ lefoncier(coût,disponibilité,politiquevolontariste); ­ lagouvernance(aveclecasexceptionneldel'Île-de-France); ­ leconfortdulogement(normes); ­ le développement durable (intensité urbaine, modalités de construction); ­ lecoûtdelaconstruction. L'ensemble des acteurs de la politique de la ville appelle de ses voeux cette politique globale : elle aura un effet direct sur les quartiers d'habitat social (meilleurefluiditédansleparcsocial,diversificationdel'habitat,mobilitérésidentielle). PourquoiunPNRU2 ? LespropositionsduComitéd'évaluationetdesuividel'Agencenationale pourlarénovationurbaine,centréessuruneaméliorationduprogrammenationalde rénovationurbaine(PNRU)etsonintégrationdansuneréformeplusvastedelapolitiquedelaville,ontétéformuléesàpartird'uneréflexioninaugurale :en2011,quels sont les besoins des quartiers d'habitat social en matière de rénovation urbaine? Quellessontlesdemandesdescollectivitéslocalesetdesbailleurssociaux? EntoutétatdecauseetàpartirdesrésultatsproduitsparlePNRU,l'objectifde«casserlesghettos»n'estplusd'actualité.Ilfautplutôtrefairelavillesur elle-même et intégrer au mieux ces quartiers dans leur environnement afin de les considérercommedesquartierssimilairesauxautres. Cela suppose de mettre les quartiers en mouvement, thème général et transversalquiinduittoutàlafoisunaménagementporteurdeplusd'intensitéet dediversitéurbaine,unemobilitérésidentielleretrouvéeàl'intérieurduparcsocial, uneactionconcertéeavecleshabitantsetuneouverturedesquartiersverslavilleet l'agglomération. Cespropositionsontéténourriespardesavisrecueillisauprèsdesmaîtres d'ouvrage,uneséried'auditionsaveclesacteursmajeursduPNRU,lesétudescommanditées par le CES depuis sa création et un travail collectif d'évaluation des actionsliéesauPNRU. 1. Loidu13 décembre2000relativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbain. 2. Loidu5 mars2007relativeaudroitaulogementopposable. 3. Article31delaloidefinancesrectificativepour2008du30 décembre2008. 42 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine LespropositionsduCESdel'ANRUs'inscriventdanslatraditiond'une évaluationconstructive,préoccupationmajeureducomitédepuissacréation.Elles concernentnonseulementl'Agencenationalepourlarénovationurbaine(ANRU), maisaussil'ensembledesacteursduPNRU,carleprogrammenationalestavant toutunecoproductiondel'État,descollectivitéslocales,desbailleurssociauxainsi quedesprofessionnelsdel'urbanismeetdel'architecture.L'ANRUestleguichet uniquedelarénovationurbaineetdefaitsonmoteur.Maisl'Agencenemetpasen oeuvrelesprojets.Elleorientel'actionàtraverssesrèglementsgénéraletfinancier etfixeuncertainnombredefondamentaux(diversificationdel'habitat,reconstitutiondeslogementssociauxau1pour1,résidentialisation,mixitéurbaine,règlessur lerelogement...).Cesontlesmaîtresd'ouvrage,avecleursressourcesfinancières, humainesetméthodologiquesquinourrissentetdonnentunecouleurpropreàleurs projets. Huitansaprèsl'approbationdelaloiderénovationurbainedu1er août 2003,lePNRUaatteintunstadedematuritésuffisantpourquel'onpuisses'interrogersursonefficacitéetsurlesformesquedoiventprendrelasuitedelapolitique derénovationurbaine. Toutd'abord,ilfautévoquerlesincontestablespointsfortsconstatéspar leCESdel'ANRUdanssesrapportssuccessifs1 : ­ une transformation du cadre de vie (habitat, équipements, voirie) de millionsdepersonnesleplussouventreléguéesdansdesquartiersvétustes oumalaménagésquihabitentdésormaisdansdesquartiersrénovésdisposantd'aménagementscohérents.Souvent,sansleprojetderénovation urbaine(PRU),dessituationslourdesn'auraientjamaispuêtrerésolues; ­ unerequalificationpatrimonialeduparcdelogementssociauxetune progressionqualitativetrèsimportantedesbailleurssociauxenmatièrede conceptionetdegestiondeprojet; ­ uneinstructionnationalegarantissantl'engagementfinancierdetoutes lespartiesdansletempsdelaconventionpluriannuelle.Cetteprocédure innovanteapermisdeconforterlesporteursdeprojetsdansleurvolonté detransformerlesquartiers; ­ un effet de levier important par la concentration de l'investissement supportéparlaconcentrationdupouvoirdedécisiondesélus; ­ uneactioncollectivefécondeetefficacedesdifférentsacteursduprojet (bailleurssociaux,collectivitéslocales,promoteurs...); ­ unerapiditéd'exécutionquiapuêtreobtenuegrâceauvolontarisme politiquerelayéparl'ANRUetquiapermis,parfoisencinqans,plussouventensixouseptans,d'obtenirdesrésultatstangiblesetd'envergure. Ces réussites incontestables invitent à poursuivre et intensifier l'effort engagélorsdelapremièrephaseduPNRU(PNRU1).Ladeuxièmephase(PNRU2) devra donc s'inscrire dans la continuité des opérations de restructuration lourde déjàengagées(démolition-reconstruction,aménagement,constructionetrénovation d'équipements,diversificationdel'habitatetdesfonctions...). 1. Etnotamment :CESdel'ANRU,Larénovationurbaineàl'épreuvedesfaits,rapport2009,Paris,La Documentationfrançaise. Introduction 43 Dans le même temps, le CES de l'ANRU a observé plusieurs limites importantes : ­ lesconditionsdeviedeshabitantsnesesontpassuffisammentaméliorées.Eneffet,touteslesobservationsconduisentàsoulignerqu'après avoir mis l'accent sur l'urbain il faut désormais porter attention au «social» dans un sens large, et notamment à l'emploi et à l'éducation maisaussiàlamobilitéetàlaculture; ­ la mixité sociale espérée n'est globalement pas atteinte. Le PNRU n'a pu, seul, contrer le grand moteur des ségrégations socio-urbaines à l'oeuvredepuisunecinquantained'annéesenFrance; ­ l'investissementlourdaétéprivilégiéàlagestionurbaineetsocialede cesquartiers,lesmoyensonttrèslargementbénéficiéàl'investissement ettrèspeuàlagestion; ­ lesprojetsderénovationurbaineontétéimaginésetconçusàl'échelle desquartiers,sansvéritablementêtreintégrésàdesstratégiesderenouvellementurbainàuneéchelleplusvaste; ­ l'aménagementdesquartiersrénovésdessinecertainescaractéristiques communesquirenvoientparfoisàl'applicationd'unmodèlesanspriseen compteducontexte :constitutiondepetitsîlotsrésidentialiséssouventà l'identique,créationdevoiesplutôtquederues,manquedeconvivialité desespacespublics,absencedesservicesdeproximité... Enconséquence,lapoursuiteduprogrammederénovationurbainedevra s'appuyersursesréussitesetsurlesaméliorationspotentiellesqu'ilporteavecen pointdemireunebienmeilleurearticulationduvoletsocialetduvoleturbain. Cecipasseraparunprismedifférentdeceluiquiaétéutilisédepuis2003 : moinsuneapprochedoctrinaleouthéoriquedel'architectureetdel'aménagement qu'unepriseencompteinductiveetempiriquedespratiquesetdesaspirationsdes habitantsdesquartiers. Unpérimètrerestreint Leprogrammenationalderénovationurbaines'estdéployésurunelarge palette de territoires, environ 550 quartiers (215 quartiers prioritaires et 342 supplémentairesétaientéligibles),quiprésententtrèsglobalementdescaractéristiques similaires :desquartiersd'habitatsocialconçussurlesprincipesdel'aménagement fonctionnaliste, plutôt en périphérie des villes, accueillant des ménages pauvres et souvent issus de l'immigration voire primo-arrivants. Pour autant, lorsque l'on observe avec plus de finesse la réalité de ces quartiers, on constate une diversité beaucoupplusfortequ'onpouvaitlesupposer. Lescaractéristiquesdesquartierssontd'abordettrèslargementdéterminéesparlecontextelocalenmatièreéconomiqueetdémographique,quiaunimpact directsurlemarchédulogementetleparcsocial. Les politiques de peuplement des réservataires de logements sociaux (collectivitéslocales,préfecture,collecteursd'ActionLogement,bailleurssociaux) varientd'unsiteàl'autreetpeuventengendrerunehomogénéitéplusoumoinsforte delacompositionsociologiquedesquartiers. 44 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Cesdernierssontenfindéterminésparleurmorphologie :leurtailletrès variable(de500à30000habitants),leurenclavementréelouressenti,etleurforme urbainelesintègrentplusoumoinsàleurenvironnement. CettediversitéseretrouveratrèscertainementdanslePNRU2.Onpeut néanmoins distinguer quelques grandes catégories de sites qui ne pourraient faire l'objetd'unprogrammestrictementidentique : ­ lesquartiersd'habitatsocialetdegrandescopropriétésdégradées; ­ lesquartiersanciensdégradés; ­ lesbidonvillesdesdépartementsd'outre-mer. LeCESdel'ANRUadéveloppél'essentieldesespropositionssurlacatégoriedesquartiersd'habitatsocial,cellequirecoupeleplusgrandnombredesites etquiétaitlecoeurduPNRU1etassurémentduPNRU2. Néanmoins,leCESconsidèreque,silesdifficultésurbainesetsociales desquartiersd'habitatsocials'avèrentparticulièrementintenses,lasituationdecertainsquartiersd'habitatprivéinquièteetpréoccupe.Dèslors,leCESsouhaiterait poursuivreletravailengagédanslecadreduprogrammenationalderequalification desquartiersanciensdégradés(PNRQAD)enincluantenviron80quartiersanciens dégradés dans le PNRU2; la mise en oeuvre de mesures techniques et juridiques seraitessentiellepourmieuxtraiterlescopropriétésdégradées. Enrevanche,lerapportn'abordepaslaquestiondesquartiersdebidonvilledanslesdépartementsd'outre-mer,quirelèved'uneproblématiquespécifique nécessitantdesmesuresparticulièresdéveloppéesparlesministèrescompétents. LeCESdel'ANRUsouhaiteraitégalementqu'uneréflexionsoitenclenchéesurlaproblématiquedesvillesendéclindémographique,particulièrementdans leNordetl'EstdelaFrance.Lasituationdesquartiersd'habitatsocialdecesvilles, quiontpubénéficierduPNRUetoùlavacancesedéveloppe,relèveraitdavantage aujourd'huidel'aménagementduterritoire.L'ÉtatdevraitmissionnerlaDATARsur cesujetafinderéfléchiràdenouvellesmodalitésderesserrementurbain,ancrées dansuneperspectivededéveloppementdurable. Encequiconcerneplusspécifiquementlesquartiersd'habitatsocial,le PNRU2 devrait adapter son intervention en fonction des différentes catégories de quartiersdecettecatégorie : ­ pour environ deux cents grands quartiers prioritaires et notamment ceuxsituésenÎle-de-France(listeàdéterminerparlaréformedelagéographie prioritaire), l'ANRU devrait massivement intervenir pour faire évoluerlessituationslocales; ­ pourlesquartiersdanslesquelslePNRU1adéjàfortementchangéla situation, où il reste des opérations complémentaires à réaliser ou des aménagementscorrectifsàlapremièrephase,uneenveloppedecrédits pourrait être déléguée au niveau départemental et attribuée aux projets souslaformed'unappelàprojet; ­ des quartiers n'ayant pas fait l'objet d'un PNRU1, et nécessitant de petitsinvestissements,pourraientégalementconcouriràl'octroidecréditsviacetteenveloppedépartementale. Introduction 45 L'objectif de cette catégorisation serait de concentrer l'action nationale del'ANRUetl'essentieldesfinancementssurlesgrandsquartiersprioritaires,sans pourautantnégligerdesurgenceslocalesquin'apparaissentpasparmilespriorités nationales. Ilfauteneffetquel'État,àtraversl'ANRU,mèneàsontermelapremière phasedesprojetsglobalementréussiepourdévelopperàuneautreéchelledessecteursàenjeuxforts. L'interventiondel'Étatàtraversl'enveloppedépartementaleparaîtessentiellecarlorsquel'Étatintervient,onobserveunemobilisationgénéraledesacteurs et un effet de levier des financements incomparablement plus conséquents que lorsquelescollectivitéslocales,seules,initientunprojet. ModalitésdelancementduPNRU2 LePNRU2devraits'inscriredansuneéchelledetempséquivalenteàcelle prévuepourlePNRU1(cinqans)carlamajoritédesporteursdeprojetnepartiront plusd'unepageblanche.Aufildutemps,ilssesontdotésd'équipesopérationnelles etontconduitàbienunedémarchequ'ilfaudraitprolonger.Dèslors,comptetenu del'expérienceaccumuléeparl'ensembledesacteurs,unepériodedecinqansest souhaitable,notammentpourqueleshabitantsbénéficientrapidementetcomplètementdeseffetsdelarénovationurbaine.Uneannéepréalableàcesnouveauxprojets devraêtreréservéeafindeprendreencompteletempsnécessairementlongdedéfinitiondesprojetsauniveaulocaletdelaparticipationdeshabitants. LePNRU2seraprobablementlancéen2013,avecdespremiersprojets présentésàl'ANRUdès2014.D'unemanièregénérale,laquestiondel'articulation despremièresconventionsaveclePNRU2neseposerapas,caren2013,celles-ci serontjuridiquementcloses.Enrevanche,denombreuxchantiersdanslesquartiers serontencoreencoursàcettedate.Ils'avéreraitjudicieuxderéaliserlocalementle bilandupremierprojetderénovationurbaineavantdelancerunesecondephase. Mais,particulièrementdanslessecteursàfortenjeu,lePNRU2pourraêtredécidé avantlafindupremierprojetafind'intégrerlesnouvellesambitionsetdecorriger leséventuelsdysfonctionnements. La mise en place de projets stratégiques de territoire, dont une expérimentationaétélancéeenavril 2011parleministredelaVille,constitueunebase intéressantepourmaintenirlesacquisduPNRU1etpréparerdefutursprojets.Ces documentsonteneffetpourbutdepoursuivrelepartenariatlocalactifpendantle PRU,surdesthématiquesjugéesfondamentalespourl'avenirdesquartiers :lagestionurbaine,lepeuplementdesquartiers,l'accompagnementsocial...Cesprojets stratégiquesdoiventégalementfairelebilandesréalisationsetdel'impactduPRU etpréparer,lecaséchéant,lesbasesdefuturesopérationsurbaines. 46 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Première partie Pourunaménagement desquartiers ouvert surlaville et auxhabitants Constats LebilanduPNRU1sejuged'abordàl'aunedel'objectifinitialde«casserlesghettos»1pourbanaliserlesquartiers.Qu'adonnécettepolitiqueenmatière urbaineetenmatièred'aménagement? Lesmaîtresd'ouvrageonttirélesleçonsdesprincipesopératoiresàl'originedesgrandsensembles(ruptureavecl'environnementimmédiat,disparitionde larue,desbâtimentsdébarrassésduparcellaireetdisposéslibrementdansl'espace, desgrandsespacesvertspeuadaptésàlapopulation...)etilsontpromuuneimplantationcohérentedesnouveauxbâtiments,déterminéeparlarueetl'aunedelarestructurationurbaine. Maiscette«banalisation»s'estaussiaccompagnéed'unecertainemonotoniedanslesschémasd'aménagement,unearchitecturerépétitive,unerésidentialisationstéréotypéesoitunensembledecaractéristiquescommunes,quidistinguent pourcertainsles«quartiersANRU». Lalogiquepremièredesopérationsd'aménagementduPNRUn'apasété d'améliorerlaconvivialitédesquartiersmaislerattrapageaveclesautresquartiers delaville.Eneffet,cette«remiseàniveau»concevaitlesquartierscommehandicapésetdevantêtrebanalisés. Cesopérations,conduitesenmilieuhabité,ontparadoxalementpeupris encomptelespratiquesdeshabitantsetleurontpeudonnélaparole.Lalogique urbaines'estimposéeàlalogiqueparticipative,aveccommeconséquencequeles quartiersn'ontpasétépensésettransforméscommedeslieuxdevie. 1. ExpressionutiliséeparleministredéléguéàlaVilleetàlaRénovationurbaineetparlePremierministre en2003aumomentdulancementduPNRU. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 47 LesacteursduPNRUn'ontpasréussiàinverserlecaractèremonofonctionnel des grands ensembles. La faible part du développement économique et commercialdanslesdépensestotalesduPNRU1montrebienquelamixitéhabitatactivitésn'apasétéaméliorée. Des études récentes sur le ressenti des habitants consécutivement à la rénovationdeleurquartierpointentunsatisfecitgénéralfaceauxopérationsréalisées2.Leshabitantsplébiscitentlatransformationdesespacespublics,lesnouvelles constructionsetledésenclavement,maissoulignentégalementlemanquedeconvivialitédesespacescréésetlafaibleprésencedecommercesetdeservicesdeproximité.Ainsi,leshabitantsreconnaissentdansleurgrandemajoritél'utilitédestravaux réalisés, mais environ 60 % des personnes enquêtées ont exprimé une inquiétude fortes'agissantdelapérennitédesaméliorationsdeleurcadredevie3.Leshabitants sontinquietsdudevenirdeleurquartier,carilscraignentqu'ilnesedégradeànouveau,ruinantl'espoirsuscitéparlesPRU.Cecidevraitinciterlesacteurslocauxà mettreenoeuvredesdémarchesrenforcéesdegestionurbainedeproximité(GUP). Cesfortstauxd'approbationdesopérationsmenéestraduisentégalement uncontentementfaceàuneactionpubliquequiréaliseenfinsesobjectifsdansun courtlapsdetemps.Dansbeaucoupdequartiers,eneffet,lesentimentd'abandon liéàlapertedeconfiancedansl'actionpubliquejouaitunrôlemajeurdanslessituationsproblématiquesobservées.Leshabitantsexprimentdoncégalementuneforme devalorisationgénéréeparl'ampleurdelamobilisationpubliquepouraméliorerles situationsinitiales. Perspective Sil'onpeutconstaterunerequalificationsignificativedel'ensembledes sitesduPNRU,et,indépendammentdelatrèsgrandevariétédesites,uneaméliorationdelaformeurbainedesquartiers,notammentcomparésàleursituationantérieured'abandon,cestransformationsnesontpassuffisantesetilestnécessairede poursuivrecetteamélioration. LePNRU2doitpremièrementportersurl'améliorationdecequiadéjà été réalisé : habitat (démolitions, reconstructions, réhabilitations, résidentialisations),aménagementdesespacespublics,desespacesverts,maillageviaire.Ilfaut eneffetterminercequiaétécommencéafinquelesprojetsderénovationurbaine atteignentpleinementleursrésultats. Leshabitantsjugentenmajoritépositivementlesaménagementsréalisés maisaffirmentavanttoutlanécessitédepoursuivrel'améliorationducadredevieet depérenniserlemieux-êtreapportéparlarénovationurbaine. 1. 1,5 %desinvestissementstotauxduPNRU(et1,3 %dessubventionsdel'ANRU)sontprogrammés pourdesopérationssurl'aménagementdesespacescommerciauxetartisanaux. 2. Entre68 %et81 %deshabitantsinterviewésdanslacadredel'étudesurleressentideshabitantsconsidèrentquelarénovationurbaineaconstitué«plutôtunmieux»ou«vraimentunmieux»pourleurquartier,inLeressentideshabitantsdanslesquartiersrénovés,étudedanstroisquartiersfranciliens,magistère d'aménagementetd'urbanismedel'universitéParisI,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,avril2011. 3. Enquêtemenéeauprèsde320ménagesparentretienstéléphoniquesinLaqualitéurbainedanslesprojetsderénovationurbaine.Évaluationde10projets,CSTB,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU, mai2011. 48 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Un PNRU2 devrait aussi servir à modifier certains programmes locaux quiontparfoisproduitdeseffetsinduitsnonprévus(espacespublicsquinesontpas toujoursappropriés,tranquillitépubliquepastoujoursassurée,relogementquiprovoqueunepaupérisationduparcsocial...). Pluslargement,unPNRU2devraitmieuxarticulerinvestissementetgestion urbaine, la participation des habitants et les programmes d'aménagement, le quartieretsonenvironnement,lespolitiquesurbainesetledéveloppementdurable, lesenjeuxdequartieretd'agglomération.Àcetégard,ilseraitbonquelesPRUpensentlesquartiersautourdeleursatoutsetpasseulementdeleurshandicaps,etque lesacteurslocauxs'appuientsurcespotentielsetsurleshabitantspourdévelopper lesquartiers. L'accroissement de l'intensité urbaine des quartiers, à partir des potentielsrévélésparlesprojetsduPNRU1,devraitêtrel'objectifmoteurdesprochaines opérations,notammentenÎle-de-Franceoùlesquartiersenrénovationurbainepourraients'inscriredanslalogiquededéveloppementdel'agglomération. Propositions locaux. Lespréconisationsci-aprèsdoiventêtreconsidéréesàl'aunedescontextes La première partie concerne essentiellement les quartiers qui ont déjà connuuneimportantetransformationetquidoiventaméliorerleurprojetpourparveniràuneréussitepourleshabitants. Les recommandations développées en deuxième partie se dirigent plus particulièrementverslesquartiersprioritaires,pourlesquelslenouveauprojetdoit réellements'inscriredansunedynamiqued'agglomération,àlahauteurdesenjeux locaux. Notabene :lebilandesréalisationseteffetsduPNRU1etlespropositionsprésentéesci-dessoussontissusd'uneétudesurlaqualitéurbainecommanditéeparleCESdel'ANRUauCSTBen20111etdesvisitesdesiteseffectuéespar leCESdel'ANRU. 1. CSTB,Laqualitéurbainedanslesprojetsderénovationurbaine.Évaluationde10projets,op.cit. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 49 Chapitre1­Poursuivre la dynamique engagée, conforter l'existant et améliorer la conception et mise en oeuvre des PRU Terminercequiaétécommencé, infléchircequidoitl'être,étendre larequalificationàdesparties des quartiersqu'iln'étaitpasprévu derénover L'améliorationgénéralequel'onobserveetl'importancedestravauxréalisésimpliquentqueladémarcheengagéesoitirrévocablementmenéeàsonterme. Indépendammentdulancementd'unPNRU2,ilfautmaintenirlesrègles definancementduPNRU1,afindenepasinterromprecertainsprocessusencourset nepasperdreladynamiquepartenariale,lerenouvellementd'imageetl'espoirsuscitéauprèsdeshabitants. Aller au bout de la démarche urbaine engagée signifie l'aboutissement d'uneréflexionetd'uneactionquitrouve,danslessiteshistoriquesdelapolitique delaville,sesoriginesdansdesprojetsdeterritoirefaçonnéssurunelonguepériode (dixouvingtans). Pourautant,sideseffetsinattendusousecondairesapparaissentencours deprogramme,ilfaudraitinfléchirlecontenudesconventionsafind'éviterunesituationqu'ilseraitdifficilederésoudreenpoursuivantaufildel'eau.Si,parexemple, unporteurdeprojetconstatequedansleparcd'habitatsocialrénové,s'installeune tropgrandemajoritédeménagespauvres,ilfaudraitréagiràcettesituationenmettantenoeuvre,encoursdeconvention,unepolitiquedepeuplementetd'intervention surl'habitatvisantàcorrigerceteffetinduitdelarénovationurbaineetàrétablirla mixitésociale. Parailleurs,mêmesi90 %desquartierséligiblesauPNRUonteffectivementbénéficiéd'uneconventionpluriannuelle1etmêmesil'ANRUaconsacrél'essentieldesessubventionsauxsitesditsprioritaires2,plusieursquartiersousecteurs dequartierssontencoreensouffrance.Ces«oubliés»duPNRU1légitimentlelancementd'unPNRU2. 1. Étatd'avancementduPNRUenmars2011,source :ANRU. 2. 70 %dessubventionsdel'ANRUontétéréservésaux215quartiersprioritaires. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 51 Plusieursraisonsexpliquentlanon-réalisationdesprojets : ­ lessubventionsdel'ANRU,àenveloppesferméesdepuis2008,n'ont paspuparveniràfinancerl'ensembledesprojets; ­ descollectivitéslocalesn'ontpassouhaitélancerdeprojetpourcertainsquartierspourdesraisonspolitiquesoufinancières; ­ descollectivitéslocalesn'ontpaspuporterplusieursprojetsenmême temps(cf.lecasdeClichy-sous-Bois); ­ dessites,quinesesituaientpasenZUS,maisprésentantdescaractéristiquessocialesanaloguesn'ontpasétéintégrésautitredel'article6de laloid'août20031; ­ lasituationsocialeeturbainedecertainsquartiers,quinejustifiaitpas uneinterventionen2003,s'estdepuisdégradée. Ces «oubliés» du PNRU1, ou qui se sont déqualifiés depuis, devraient fairel'objetdumêmeniveaudetraitementquelesquartiersduPNRU1. La situation est également valable à l'échelle des quartiers : des soussecteursdequartiersenrénovationurbaineontpuconcentrerlesinterventionsdu PNRU,délaissantdecôtéd'autressecteursparfoisdégradés.Cecipeutfairecraindre unefragmentationdequartiers2,quidoitêtrecombattueenrénovantlessecteursnon encoretraités.LePNRU2devraprendreencomptel'ensembledecessituationspour paracheverletravailentamé. Les « oubliés » du PNRU : l'exemple du quartier du BasClichy à ClichysousBois L'ANRUaretenuautitreduPNRUlesiteintercommunalduPlateausituéàl'intersectiondescommunesdeMontfermeil(quartierdesBosquets)etClichy-sousBois (quartier du Haut-Clichy) en Seine-Saint-Denis. Site emblématique de la politique de la ville, marqué notamment par une très forte présence de copropriétés,cequartiercompte28000habitantsdont45 %delogementsencopropriétés.Lequartierafaitl'objetd'uneconventionpartenarialeavecl'ANRUen 2005,quiengageunprojeturbaind'envergure,nécessitantdenombreusesdémolitions-reconstructions.LePRUengageprèsde600 millionsd'eurosautotal,soit lerecordd'investissementspourunprojetderénovationurbaine. Pourdiversesraisons,leBas-Clichyaétéexcludeceprojet,bienqu'ilprésente uneconfigurationtrèsvoisineduHaut-Clichyavecunetrèsforteproportionde copropriétésdégradées,aménagéescommeungrandensemble.SilescopropriétésPamaetStamuontfaitl'objetderéhabilitations,cen'estpaslecasdelarésidence du Chêne Pointu qui regroupe 1500 logements et 6000 habitants (dont 70 %viventendessousduseuildepauvreté). 1. «LePNRUviseàrestructurer,dansunobjectifdemixitésocialeetdedéveloppementdurable,lesquartiersclassésenzoneurbainesensibleet,àtitreexceptionnel,aprèsavisconformedumairedelacommuneouduprésidentdel'EPCIcompétentetaccordduministrechargédelaVilleetduministrechargé duLogement,ceuxprésentantdescaractéristiqueséconomiquesetsocialesanalogues»,article6dela loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 2. ActConsultants,CfGéo,Cerise,Lab'Urba,Diversificationdel'habitatetmixitésocialedanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 52 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Les différentes barres composant cette résidence connaissent des situations de vétustémajeures.Endépit,d'uneinterventionanciennedelamunicipalité(plan desauvegarde)pouraméliorerlesconditionsdeviedeshabitants,lasituation s'aggravedejourenjour. Lesbâtimentsconnaissentunedépréciationcontinueetl'interventionpublique danslequartiervoisinduPlateauadeseffetssecondairesnéfastessurlequartier : les marchands de sommeil qui y sévissaient depuis des années dans les copropriétésduHaut-ClichyensontpartisenraisonduprogrammederénovationurbaineetontachetésdesappartementsauChênePointuqu'ilslouentàdes prixexorbitants(exemple :unechambreentrèsmauvaisétat­vitrecassée,infiltrationd'eaudanslesmurs­estlouéeàunefamillepour550 eurosparmois!). Depuis des années, la municipalité de Clichy interpelle les pouvoirs publics1 pourintervenirsurlarésidencecarlesmoyensfinanciersdelavillenesontpasà lahauteurduproblèmequisepose,sansrésultatpourlemoment. Conforterlesquartierscomme des lieuxdevieetd'échanges Le PNRU a pu engendrer des quartiers «froids» pas toujours pensés commedeslieuxdeviemaisàtraversleprismedegrandsprincipesglobalisants del'urbanismeactuel,parfoisappliquéssanspriseencomptedesspécificitésdes contexteslocaux. Améliorer la conception et l'inscription urbaine des équipements Leséquipementsontfaitl'objetd'interventionsfortesdanslecadredu PNRU.Lesopérationsliéesauxéquipementsreprésentent9,2 %desfinancements totauxduPNRUet11,0 %dessubventionsdel'ANRU2.Cesinterventionsontporté surlacréationoureconstructiondeséquipements(dans41 %descas)ousurlarénovationd'équipementsexistants(dans20 %descas)3. Lesquartiersdelapolitiquedelavilleconcentrentcertesdéjàdenombreuxéquipementspublics,maisleurproportionestinférieureàcelled'autresquartiers4.Deplus,leséquipementsscolaires(écoles,collèges,lycées),leséquipements sportifs(gymnase,terrainsdefootball),sociauxetculturels(plusrares),ontsouvent uneimportanteempriseausoletprésententparfoisungrandétatdevétusté. 1. ClaudeDilain,«Moi,ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Bois,j'aihonte»,LeMondedu14 avril2010. 2. PNRU,leschiffres2009,ANRU,2009. 3. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparlaCESdel'ANRU,octobre2009. 4. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 53 Or,lesinstitutionsgestionnairesdeceséquipementsn'ontpastoujoursde liensaveclescollectivitéslocalesetleuraméliorationphysiquedépendd'autrescircuitsdedécision.Ilssetrouventdoncendehorsduchampd'applicationdelarénovationurbaine.Danscecas,ceséquipementssontnonseulementdéstructurantpour lefonctionnementduquartiermaiségalementdévalorisantpourleshabitants. Lorsquedenouveauxéquipementssontcréés,ilsqualifientpeul'espace danslequelilss'inscrivent.Cettenouvelleoffrebâtie,indépendammentducontenu etfonctionnementàlachargedescollectivitéslocales,n'aglobalementpasétéàla hauteurdesattentes.Eneffet,silesnouveauxéquipementsrelèventd'uneconception architecturale moderne et ambitieuse, elle n'est pas toujours appropriée aux espacesdanslesquelsilss'insèrent :souventimposants,parfoisavecpeud'ouverturessurl'extérieur(pourdesraisonsparfoisesthétiques,parfoisénergétiques,parfois sécuritaires), tournant le dos aux espaces publics, notamment aux places, les équipementsnesontpasaussivalorisésqu'onpourraitl'attendre.Leurrôles'avère doncrelativementmineuralorsqu'ilssontessentiels. L'impression qui se dégage parfois est que ces équipements ont été construits et positionnés à la manière des immeubles des années 1960 dans ces mêmesquartiers.Au-delàdeleurlocalisation,leurfonctionnesemblepasêtretournéeverslequartieretsurtoutverslesusagers,phénomènequirésultedelafaible priseencomptedeshabitantsetdeleurspratiques. Leséquipementsdevraientêtretournésverslesusagersetenconséquence êtreouvertssurl'espacepublicafindepermettrelesfluxetleséchanges.Cesespaces devraientêtreproportionnésaubâtietrythméstoutàlafoispardesplantations,des bancsetdesjeuxd'enfants. Penser les espaces publics comme des lieux de vie et d'ambiances urbaines différenciées L'absence de prise en compte de l'urbanité portée par les équipements s'avèreégalementvalablepourlesespacespublics,notammentlesplacesetlesrues, quiparfoisnesontnideslieuxd'animation,nideslieuxd'identité. Dansuncertainnombredecas,onidentifieuneformearideetdiscontinue de l'urbanisme qui, vraisemblablement, se trouve davantage portée par des ambitionsdéfensives(lasécuritéavanttout)queparunprojetappropriableparles usagers. Ainsi, alors que la charte d'Athènes s'était constituée contre la rue et l'implantationrégulièred'immeublesautourdecelle-ci,quel'urbanismedescités avoulurompreaveclaruecorridordescentresvillesanciensetallerverslegigantisme, l'enjeu du travail des architectes du PNRU «est à la fois de donner de la complexitéàcequiavaitétéconçudansuneperspectivepurementcirculatoire,de maillerlessous-quartiersentreeux,etdemieuxrelierlequartieràsonenvironnementetaurestedelaville»1. 1. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. 54 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les PRU ont conçus des rues plus petites que par le passé; mais pour autantbeaucoupdecelles-cis'apparententdavantageàdesvoies,avecpeudeplantationsetdemobiliersurbains,sanslieuxd'activitésenrez-de-chaussée.Lesoucide l'ordinairequiamarquéletravaildesarchitectestrouvesasourcedansuncontexte extraordinaireaveclequelilsn'ontpascomplètementrompu(parcontrainteoupar choix);dèslors,lesrues(nouvellesourequalifiées)nesontpasdeslieuxdesociabilité. Ladisproportiondesplacesparrapportàl'espacegénéraldesquartiers renforceégalementlesvidesurbainsdesgrandsensembles.Danslacontinuitédu passé,cesquartiersseponctuentdebéances,désormaisrénovéesetdélimitées.Ces espacesparfoisgigantesquesnepermettentquerarementuneappropriationparles habitants.Ainsi,comments'approprierunevasteplacesansbancs,sanscommerces etsanséquipementstournésverselle?D'autantquedansquelquescas,lesespaces publicsontfaitl'objetd'opérationsquiontviséàsupprimerlesaspérités,recoins, bosquets,arbustessouscouvertquecelagénéreraitdelavisibilitéetdoncdelasécuritépourleshabitantsetfaciliteraitletravaildelapolice. Larueneseréduitpasseulementàunespaceetdesimagesphysiques maissurtoutdespratiquessociales.Ainsi,«cen'estpaslarueentantqueforme quiestdéterminantemaisplutôtlesusagesquiluisontassociés[...].Decepointde vue,délimiterunsuccédanédeparcellairenesertàrien,cequiimportec'estqueles ruessoientfréquentéespardespassantsetaniméespardesactivités»1.Dèslors,les ruesdoiventêtredavantageenvisagéescommedeslieuxdepassageetdeconvivialitéetpasseulementpenséesentermefonctionnel(fairepasserlepiétonoulevéhiculed'unendroitàl'autre).Ellesdoiventtoutàlafoiscorrespondreaugabaritglobal desbâtiments,êtreponctuéesdelocauxcommerciauxouassociatifs,etcomporterde lavégétation(arbres,platesbandesengazonnées...). Les espaces verts doivent également être proportionnés aux besoins et entretenus régulièrement. L'aménagement de jardins ouvriers et de jardins partagésdanslesquartiersouàleurproximitédoitêtreencouragécarilsconstituentune demandeconstantedeshabitantsetpermettentledéveloppementduliensocial. Améliorerlesespacespublicsprocéderaitd'uneconceptionplusinductive,quis'appuieraitsurcequedisentetcequefontleshabitants,surlesressources techniquesetfinancièresdesporteursdeprojetetsurlesrésultatsattendusenmatière degestionetdemutationpotentielledesespaces. Les maîtres d'ouvrage devraient en conséquence engager une réflexion quiprendraitencomptelesambiancesurbaines.Chaqueespacepublicd'unquartierdoitavoirsafonctionetsesutilisations,etenconséquenceuneambiancepropre. Cetteambiancesecréeàpartirdesmatériaux,delavégétation,delalumièreetdu mobilierurbainprésents.Lesdifférentesambiancesdesespacespublicsouprivés permettentd'attacheruneidentitéàunlieuetpotentiellementdel'attachement. 1. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,mars-avril2007. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 55 Améliorer et renforcer la rénovation et la conception des commerces L'étatdescentrescommerciauxoudescommercesisolésdanslesquartiersdelarénovationurbaineconnaîtdesaméliorationsmaisnecorrespondtoujours pastoujoursauxattentes.Laprésenceàproximitédesquartiersdetrèsgrandessurfacesnefacilitepasledéveloppementducommercedeproximitégénéraliste.Ainsi, enEurope,laFranceseclassepremièreennombredetrèsgrandessurfacescommerciales(«leshypermarchés»)etlaSeine-Saint-Denisestledépartementoùl'on trouveleplusgrandnombredeceséquipementscommerciaux,avecévidemmentun impactdirectsurlecommercedeproximité1. Pourtant,ilexisteunedemandefortedecommercesdedétailtantpourdes raisonsdeconsommationquepourdesraisonsdelienetdeconvivialité.Enoutre, cescommercesdedétailrelèventdecatégoriesquel'onretrouverarementdansles centrescommerciaux,commeparexemplelesactivitésdites«ethniques»,c'est-àdirerépondantauxbesoinsspécifiquesd'unecommunauté. Parailleurs,dansbonnombredequartiers,onnetrouvepasdecaféoude bar«accueillant»oùpourraientseretrouverleshabitants,lescafésassociatifsdéveloppésdanslesannées1990ayantpourlaplupartdisparus. Paradoxalement,lamoitiédesprojetsderénovationurbainenecomportentpasd'actionsstructurantespourlescommerces2.Enmatièrededéveloppement économiqueetartisanal,lesporteursdeprojetdéveloppentpeularéflexion.Trèspeu desitesprévoientdesfinancementspouraccroîtrelenombredelocauxd'activités économique3.Commel'écritl'IAU :«Dansl'espritdesacteurslocaux,laquestion économiqueestunedeuxièmeétapededéveloppementaprèslaquestiondel'habitat.Deplus,l'échellepertinentepourtraiterdecettequestionn'estpasl'échelledu quartier,maiscelledelavillevoiredel'agglomération.Laquestionéconomiqueest doncremiseàd'autreséchellesspatio-temporelles»4. Dans le cadre du PNRU2, il faudrait davantage intégrer l'activité commercialeetartisanaleauxprojetsurbainscarelleestsynonymedeviedequartier, consubstantielle au lieu de vie.À partir d'une étude de potentialité commerciale, les futurs projets pourraient programmer des actions réalistes de développement d'uneoffrecommercialedequalité.Cedéveloppementpourraitêtreencouragépar l'ANRUetl'Étatautraversdedeuxmoyens : ­ la production des coques commerciales dans les rez-de-chaussée des programmesdelogements,mieuxfinancéeparl'ANRU; ­ le doublement de l'activité de l'EPARECA avec l'objectif de restructureretconstruirevingtcentrescommerciauxparan(aulieudedix aujourd'hui). 1. Cetimpactad'ailleursétérenforcéparlaloidu4 août2008demodernisationdel'économie,quiainstauréunrelèvementduseuild'autorisationdessurfacescommercialesde300à1000m2. 2. 54 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperlescommerces. 3. 37 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperl'activitééconomique. 4. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESANRU,octobre2009. 56 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La création d'un centreville commercial à VaulxenVelin 1 Voisinimmédiatdegrandesrésidencesd'habitatsocial,notammentcelleduMas Taureau,lecentre-villedeVaulx-en-Velin(69)afaitl'objetd'uneopérationde rénovationurbaineorientéeversuneplusgrandeconvivialitéetqualitédevie danslaville. Le coeur de la ville deVaulx-en-Velin, composé de grandes emprises (un lycée maissurtoutuntrèsgrandcentrecommercial),faisaitdireauxacteurslocauxque lecentren'enétaitpasuncarpeuporteurd'identitécollectivepourleshabitants. Lieudepassageetnonlieuoùl'onpassedutemps,leshabitantsdelavillene s'yrendaitquepourremplirdesformalitésadministrativesoufaireleurscourses alimentaires. Audébutdesannées1990,unprojeturbaindegrandeampleuravulejour,eta commencéàsedessinerdanslecadred'unGrandprojetdeville.Lecoeurdela villeadoncétérestructuréetmailléafind'enfaireun«véritable»centre-villequi alliemixitéfonctionnelleetmixitésocialetoutenfavorisantleséchanges. Le projet, poursuivi dans le cadre du projet de rénovation urbaine, représente 38000m²SHONdelogements(507logements)dont40 %delogementssociaux, 11000m²SHONdebureaux,9000m²SHONdecommerces,desservicespublics etunparcurbain(jardindelapaixetdeslibertés)etdeséquipementstelsqu'un centreculturel,uneécoled'architecture,unpalaisdessports,etunpôled'astronomieetdeculturespatiale. La rénovation de l'hôtel de ville, l'ouverture d'un nouveau centre commercial ainsiquelescommerceségrainéslelongdesrez-de-chausséeontétélesleviers del'aménagementd'ensembleduquartierquiaujourd'huiconstitueuncentrevilledenseetconvivial. Diversifier et améliorer les opérations de résidentialisation UnedescaractéristiquesfortesdeslieuxduPNRU1résidenondansle maillageviaire,nondanslacoexistencedebâtimentsrelativementhétérogènes,mais danslesformesqu'arevêtuelarésidentialisation.Lesdifférentesformesdeséparationentrel'espacepublicetl'espaceprivéainsiqu'entrel'immeubleetlaruen'ont pasététrèsrichesetontproduituneimpression«d'enfermement»danslesquartiers. Cette évolution s'inscrit dans un contexte plus global, l'espace public depuisunevingtained'annéesfaisantl'objetdetouteunesériedecontrôlesdeplus enplussophistiqués :camérasdevidéo-protection,segmentationdesusages,interdictionsdepratiques2...Lesquartiersenrénovationurbainen'échappentpasàcette tendancesachantqu'elles'agrègeavecuneautrelogique,celledelapréventiondes émeutesetd'unefaçongénéraledeladélinquance. 1. VisiteduCESdel'ANRUàVaulx-en-Velin,25 octobre2010. 2. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme no 346,janvier-février2006. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 57 Enconséquence,letraitementdesespacespublicsetsurtoutceluidela résidentialisationaétéimaginéetréaliséavecundoublesouci : ­ anticiperlescoûtsdegestionàvenirenréalisantlesaménagementsles plussimplesetcommodespossibles,etassurerlasécuritédesindividus audétrimentdelaconvivialitédeslieux; ­ respecter un des points principaux de la «doctrine» de l'ANRU, à savoir la résidentialisation pensée souvent dans sa forme la plus stricte àsavoirlasécurisationdesespaces(pardesmuretssurplombésdegrille d'1,50mètresdehautentouranttouslesbâtimentsd'unquartier). Cettesystématisations'estaussiaccompagnéed'uneformestéréotypée : certainsporteursdeprojetsontparfoisappliquésàlalettrelerèglementgénéralde l'ANRU sans adapter un principe général aux réalités empiriques. Résultat : certainsaffirmentqu'unedesparticularitésdesquartiersANRUestleurcaractère«carcéral»,termeexcessifqu'ilnefautpasentendreaupremierdegrémaisquisignifie qu'unetelleformeurbainerelèvemoinsduquartieràvivrequeduquartier-dortoir. DanslesprojetsduPNRU2,àpartird'unplanderéférencedesespaces publicsetdupaysage,ilfaudraitmettrel'accentsurlaqualitédelacohérenceentre les espaces publics et privés. Pour cela, la conception et réalisation de ces différentsespacesdevraitdoncdépendred'unegouvernanceunique,afinderetranscrire unecohérenced'ensemble.Biensouvent,danslesPRU,l'aménagementdesespaces publicséchoitàlamaîtrised'ouvraged'unecollectivitélocalealorsquelaconceptiondesrésidentialisationsdépenddesbailleurssociaux.Lesmaîtrisesd'oeuvresont également séparées créant des incohérences, quand bien même un schéma d'ensembleaétéconçu. Il conviendrait donc de généraliser la présence d'un urbaniste coordinateur qui agirait en relation avec les maîtrises d'ouvrage pour harmoniser les différentesinterventionssurl'espacepublicetlesespacesrésidentiels,commeJeanCharlesAlphandl'avaitfaitavecsuccèslorsdestravauxderénovationdeParisdirigésparlebaronHaussmannauXIXe siècle. L'espacerésidentialisénedoitpasrésulterdeladélimitationdel'espace public,souspeinedevoirsemultiplierlesrecoinsetvidesinutilisablesetpeuentretenus.L'espacerésidentialisédoitêtreconçuenfonctiondesusagesdeshabitants, desthématiquesdegestionurbaineetdesécuritéainsiquedel'ambianceurbaine souhaitable.Touslesimmeublesd'unquartiernepeuventrecevoirlemêmetypede résidentialisation,quidoitrefléterdessituationsparticulières. Ensuitesurunmodequalitatif,lapriseencompteducontexteprocèdedes matériauxetdesformeschoisis.Ilexistedesalternativesàlagrille-muret :laplatebande,leshaies,lesplantationsquipeuventdesurcroîtêtremisenperspective.La pluralitédesformesetdesmatériauxutilisés(métal,plastique,bois)etleurscouleursproduiral'effetbienvenud'uneruptureaveclamonotoniedeslieux. Ainsi,l'impressiond'homogénéitédesimmeubles(mêmequandl'architecturesedifférencie)seraatténuéegrâceàcettediversitéetl'espacepublicensera d'autantplusvalorisé.Leshabitantssesentirontaussivaloriséscarl'entréedeleur immeubleserareconnue,parmid'autresetcréerauneidentitépropreàcelle-ci.En agissantainsi,onajouteàlafonctionséparativedelarésidentialisationunefonction d'appartenanceetd'identité. 58 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Une démarche réussie de résidentialisation et de traitement des espaces publics dans le quartier de Malakoff à Nantes 1 LequartierdeMalakoffsesitueàproximitéducentre-villedeNantes(44),dans lesecteurdelagareSNCFetenborddeLoire,enfacel'îledeNantes.Unepartie(huithectares)decevastequartier­MalakoffAmont­aétéentièrementréaménagée. L'interventionpubliqueaentérinéladémolitiond'unlinéairede166logements etdedeuxtoursde64logementschacune,lacréationd'uneruetraversanteet de son mail piéton associé, la recomposition de trois nouvelles parcelles qui accueilledenouveauxprogrammesdelogementsetdebureaux,larecomposition d'uneécole,laréhabilitationde630logements,lacréationd'airesdejeuxetde squaresetlaréorganisationdetoutlestationnement. L'ensembledesopérationsd'aménagementsattestentd'unequalitéurbainequi concernetoutàlafoislesespacespublicsetlesrésidentialisations. DèslacréationduGrandprojetdevilleen2000,lacommunautéurbaineaconfié àladirectiondeprojetl'aspectprogrammatiquemaiségalementopérationneldu projet,l'objectifétantd'accompagneraumieuxlesopérationsd'aménagements. L'approcheurbaineaétroitementliélamaîtrised'ouvrageetlamaîtrised'oeuvre avecpourobjectifderelierlesdifférenteséchelles.Pourchaqueprojetimmobilier,privéousocial,neufouréhabilité,lamaîtrised'ouvragesollicitelamaîtrise d'oeuvrearchitecturaleetpaysagèreafindeproduireuncahierderecommandationsarchitecturaldétaillé(etunsuividel'avant-projetsommaireetdel'avantprojetdéfinitif)quipermetégalementdeprendreencomptelesrez-de-chaussée d'habitations,lesentréesdesimmeubles,leslocauxassociatifsoulescommerces, lesvuesprochesoulointaines. DanslePRU,laqualitéurbaines'inscritàpartirdedeuxéchelles :laqualitéet lapréservationdesvuessurdespaysagesetdeslieuxetl'échelledupiéton.Les opérationsderésidentialisationssontdoncintégréesàuneréflexiongénéralede laproductiondubâtietdesespacespublicsquiconcerneégalementlesmatériaux,lesformes,leschoixdesvégétaux,lesdistances.Lerésultatproduitune diversitéurbaineetpermetdedélimiterqualitativementetprécisémentlesusages desdifférentslieux. 1. VisitedesiteduCESdel'ANRU,décembre2010. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 59 Chapitre2­Mettre en oeuvre des stratégies plus ambitieuses, à l'échelle des enjeux d'agglomération, fondées sur une nouvelle conception de la rénovation 1 Élargirl'échelled'intervention En2003etalorsquelesGrandsprojetsdevillepensaientl'intervention spatialeetimmobilièreàl'échelleintercommunale,lePNRUainstaurél'échelon communalcommecadregénéraletlemairecommeporteurdeprojet.Justifiépar l'efficacité,leportagecommunalaconstituéunerégressionparrapportaumouvementversl'intercommunalitédeprojetquiserépandaitalorsenFrance(liénotammentàlaloiChevènementquiainstaurélescommunautésd'agglomération2). Lesmaîtresd'ouvrageontexpriméunaménagementetunerestructurationurbainesouventdéconnectésdel'environnementdirectdelavillemaisaussides villesimmédiatementvoisines,surtoutdanslecasoùdes«cités»partagentunvaste territoire intercommunal. Même lorsqu'un EPCI existe, les projets relèvent, sauf exceptiondescommunautésurbaines,del'échellecommunale. CetteréalitéestparticulièrementprégnanteenÎle-de-France,oùlacoopération intercommunale est faible3. Par exemple,Asnières, Colombes et GennevilliersdanslesHauts-de-SeineouBobignyetPantinenSeine-Saint-Denisontdes quartiersmitoyensmaisontdéveloppéchacuneleurPRUsansconcertation.Tains et Sarcelles, villes voisines avec des quartiers en rénovation urbaine frontaliers, dépendentdedeuxcommunautésd'agglomérationdifférentesquinepartageaucune visionglobale. Ces configurations ont conduit les porteurs de projet à penser leurs espacespublics,leurprogrammed'équipements,leurpolitiquedepeuplement,leurs stratégiesderelogementetdediversificationàl'échellecommunaleetnonau-delà. Ceportagemajoritairementcommunaldesprojetsaeuplusieursconséquences.Leplussouvent,lesprojetsderénovationurbainenes'inscriventpasdans leprojeturbanistiqueglobaldelacollectivitélocale.Ilssontparfoisdéconnectésou conduitsenparallèledesgrandsactesdeplanification(PLU,PLH)quidessinentet déterminentleprojeturbaind'unecollectivité.Dèslors,lesprojetssefocalisentsur 1. Cespropositionss'appliquentenparticulieràlacatégoriedesopérationsprioritaires(aunombrede200). 2. Loidu12 juillet1999relativeaurenforcementetàlasimplificationdelacoopérationintercommunale. 3. VoirCESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,Paris,LaDocumentationFrançaise,juin2008. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 61 uneséried'opérationsquivisentl'intérieurduquartiersanslelierdirectementàson environnement. Conséquemment,lesabords(voiriemaisaussihabitat)dessitess'avèrent parfoisvieillissantsoudégradésetnefontpasl'objetd'améliorationsavecopérationscomplémentairesàcelleduPRU. Deuxièmement,ledésenclavementoulaconnexionavecl'environnement nesontpastoujoursréussis.Alorsquelesquartiersétaientparfoislittéralementcoupésdeleurenvironnementpardesimmeubleslongdedizaines,voiredecentainesde mètresoupardesobstaclesphysiquesmajeurs(topographie,infrastructures,cours d'eau),letravailsurlatrameviairedesquartiersapourtantportésesfruits.UnsystèmedevoiesdistribuerelativementbienlamajoritédesquartiersautermedesPRU, etl'ouvreaussisursonenvironnementimmédiat.Lapercéeouladestructiond'immeublespermettentetaccompagnentsouventcemouvementd'ouverture.Lacréationd'axesstructurantsorganiseégalementlequartier,quipeutainsis'articuleravec sonenvironnementetunecentralitéproche,àconditiondepoursuivreledésenclavementau-delàduquartier. Néanmoins,lanotiondedésenclavement,l'unedesplusutiliséesdansle lexiquedelarénovationurbaine,s'emploiepourdéfinirdessituationsdiverses.Si l'enclavementrenvoieàunelogiquederelégationvécueparleshabitants,celle-ci s'appliqueàlamajoritédessitesdelarénovationurbaine;sil'onévoqueunecoupure,unéloignementavecl'environnement,onconstatedessituationstrèshétérogènes. Sil'objectifdedésenclavementaconnuungrandsuccès,ils'opèreparfoissansavoirétédéfinipréalablement.Ainsi,lorsquel'environnementurbaind'un quartiers'avèredéstructuréet/oupauvre,désenclaver n'apporte quepeudebénéficesenrapportaucoûtengagépourconstruireunenouvellevoieoudémolirune barred'immeuble. Concevoir les projets qui tiennent compte des enjeux de l'agglomération Pourquelesmaîtresd'ouvrageaménagentlesquartiersdelafaçonlaplus cohérente,ilestnécessairequ'ilsagissentenenvisageantleterritoireleplusglobalementpossible.LePRUlocaldevraits'intégreràunprojeturbaindevilleoud'agglomérationquidépendduSCOTetduPLU,duPLHetdesgrandesorientations choisies. En outre, des coopérations devraient avoir s'établir entre deux ou plusieursvillesouentredeuxcommunautésd'agglomérationquipartagentunterritoire communafinderelierlesquartiersentreeuxetbénéficierdessynergiesidentifiées. Cettenouvelleéchelleplaceraitleprésidentdel'agglomérationaucentre dudispositifetcréeraitunemeilleureunitéavecd'autrespolitiquesd'agglomération commeparexemple,lapolitiquededesserteetdetransportsencommun. L'échelle d'intervention des projets de rénovation urbaine du PNRU2 devraitégalementêtreétendueafindeprendreencomptelesfrangesdesquartiers, souventconçuesdefrichesoudequartierspeudensesqu'ilconviendraitd'aménager afinderéaliserunecoutureurbaineaveclequartierenrénovation. 62 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'agglomération de Creil a choisi la démarche intercommunale pour son projet de rénovation urbaine Lacommunautédel'agglomérationcreilloise(60)compte73000habitants,eta laspécificitédenepasavoiruneville-centredominantemaisunéquilibreentre deuxvillesmoyennes(CreiletNogent-sur-Oise,respectivement30000 et25000 habitants)etdeuxpluspetitescommunes. Lecaractèrefortementindustrieldesvillesaengendrélaconstructionenmasse delogementsdesannées1950auxannées1970 :degrandsensemblesérigéssur lescoteauxquientourentlescentresanciens(plateauRouheràCreil,quartier des Martinets à Montataire) ou dans la vallée industrielle (quartier Obier/Les GrangesàNogent). Plusdelamoitiédelapopulationdel'agglomérationhabiteundesquartiersen rénovationurbaine.Ledéveloppementdecesquartiersrayonnedoncsurl'ensemble de l'agglomération, qui s'appuie sur la dynamique créée par l'ANRU pourdévelopperlesautresquartiers. Lerenouvellementurbainsedonnepourobjectifdeluttercontreledéclindémographiqueprovoquéparlaperted'attractivitédesvillesdel'agglomération.Le projetdePLHprévoiteneffetl'édificationdeplusde500logementsneufsparan pour«maintenir»lapopulationrésidente. Eneffet,leprojetderénovationurbaine,quireprendlesélémentsduGPV,planifiedesactionssurcinqquartiersdel'agglomération.Quatrequartiersd'habitatsocial(Rouher,Obier/LesGranges,Martinets)ouprivé(Commanderie)et unquartier,situéencoeurd'agglomération,essentiellementconstituédefriches industrielles(Gournay). L'agglomérationespèreainsiretrouverdel'attractivitégrâceaudéveloppement decequartier,quidevaitaccueillirlaplupartdesreconstructionsdelogements sociauxdémolisdanslesquartiersd'habitatsocialetdesconstructionsdeprogrammesprivés. Quel'ANRUacceptedefinancerl'aménagementd'unquartierquin'estpasmajoritairementcomposéd'habitatetnecomportantpasd'habitatsocialestrare.C'est lafermevolontédeséluslocauxquiarendupossiblelaprésentationd'unprojet intercommunalpertinent,promoteurd'unestratégied'ensembleseulesusceptible demodifierladonnepourl'agglomérationetlesquartiersd'habitatsocial. Améliorer l'offre de transports Le PNRU2 devra intégrer la nécessité d'améliorer l'offre de desserte entransportencommun.Alorsquecertainsquartierssontlocalisésenfrontièrede villesetparfoisenclavés,l'améliorationdel'offrededesserteentransportencommundéterminelabanalisationdesquartiersetleurmeilleureintégrationàlavilleou àl'agglomération. Une politique de transports en commun qui privilégie une desserte en transportslourds(métro,tramway,train...),maisquin'oubliepaslesréseauxsecondaires(bus,transportsàlademande,mobilitédouce)constitueuneorientationfondamentaleaubénéficeduPNRU. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 63 L'implication de tous les acteurs concernés (les collectivités locales, l'État,lesyndicatdestransports,l'autoritéorganisatrice,lesentreprisesconcessionnaires)estuneconditionpréalableàlabonneréalisationdecetteaméliorationdela dessertedéjàengagéedansungrandnombredelieuxetenparticulierdanslecadre duGrandParis. Ce développement de l'offre de desserte pourrait s'accompagner d'une priseencomptedesaspectssociauxetcognitifsdespolitiquesdetransport(cf.partie2).Ildevraitfairel'objetd'unplandedéplacementtraduitdansleplanderéférence.Lestransportsencommun,envisagéscommefondamentaux,feraientl'objet d'uneréflexionstratégiquesurleuritinéraireetsurlesstationsdedesserteduquartier,quiseraientconçuescommedeslieuxdecentralitéaccessiblesetconviviaux. Pourdesschémasd'aménagements globauxetparticipatifs Pourlesmaîtresd'ouvrage,lesconditionsderéalisationdesPRUparaissaientinatteignablesdansunpremiertemps.Enraisondeleursexpériencesd'aménagementdanslecadredesprocéduresdedroitcommun,laréalisationd'uneopération urbained'envergureencinqansparaissaitimprobable.Pourautant,grâceàlamobilisationgénéraleetauvolontarismepolitique,lesprogrammesontaboutiencinq, sixousetans,délaisextrêmementrapides,d'autantquecesprojetscomportaientune complexitésupérieurecomparéeauxZAC«classiques».Cettevélocitéaoffertaux habitantsunmeilleurcadredeviedansuntempsrelativementcourt. Mais,danslaplupartdessites,leschémad'aménagementinitialadéfinit des orientations très générales à suivre, sans qu'il soit étayé par des études sectorielles démonstratives pour ses choix.Ainsi, ce schéma s'exonère quasi systématiquementtoutàlafoisdel'expertisedeshabitants,del'analysedespratiques etdel'avisdesprincipauxpartenairesduprojet.Enoutre,lesservicestechniques etadministratifsduporteurdeprojetnesesontquerarementautorisésàmodifierle planmasseorigineldel'architecte. On constate également que ces projets d'aménagements ont pâti d'une carence de diagnostic fin sur l'état et le fonctionnement du quartier. Cette lacune est illustrée notamment par la faible prise en considération des habitants par les maîtresd'ouvragelorsdeladéfinitionduprojeturbain.Eneffet,cesderniersont informéleshabitantsdudéroulementdePRUàtraversunesériedesupports(lettres, articlesdanslesjournauxmunicipaux,«feuilles»dédiéesauprojet,relaisparles centressociauxetlesanimateurs,réunionspubliques)maisnelesontpasassociésà laconception-décisionduprojet,pourplusieursraisons : ­ ledéficitcultureldanslesmétiersdel'aménagementetdel'architecture pourlamobilisationdesusagerslorsdel'élaborationdesprojetsurbains; ­ lesdélaistrèscourtsimpartispourledépôtdesdossiersparl'appelà projetsalorsquelaconsultationdeshabitantsprendbeaucoupdetemps. 64 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Dèslors,l'analysedespratiquessocialeseturbainesquittelechampdu projeturbainalorsquecontrairementàlamajoritédesZAC,l'actionpubliquedans lecadredesPRUs'effectueenmilieuhabité. La définition rapide des PRU n'a pas non plus permis de clarifier la démarchestratégiqueglobalequisous-tendlesprojets.Onobservequ'elleestparfoisdéficienteetsecaractériseparl'absencedehiérarchisationdesopérations.Les ciblesdelarénovationnesontpastoujourslesplusurgentesoulesplusprioritaires. Danscertainscas,l'attentionneportepassurlesespacesoubâtimentslesplusstratégiquescommeleslieuxd'articulationduquartieràlavilleouleslieuxquijouent unrôlemajeuràl'intérieurduquartier(uneplacecentrale,desgrandsespacesou descommerces). Aufildutempsonapuobserverqueleprojetdevenaitsecondaireparrapportauxrespectsdesprocédures.L'attentionsefocalisaitsurlesprocédurestantde l'ANRU(l'aspectfinanciermaiségalementenmatièredecompterendud'activité) quecellesdel'aménagement(contraintesdel'aménageur,desservicestechniques de la collectivité locale...). Le sens de la démarche a donc pu parfois se perdre et l'aspect stratégique passer au second plan. Malgré l'apport des missions d'ordonnancement-pilotage-coordination urbaine, l'urgence et les possibilités de faire commandaient l'ordonnancement des travaux qui ne suivait donc plus toujours la chronologievoulue. Enconséquence,laméthodologieplusdéductivequ'inductivequiaété mise en oeuvre n'a pas toujours été conforme aux spécificités des quartiers et ne répondaitpasauxbesoinsdeshabitants.Cetteméthodologierenvoiedirectementà l'idéequiaprésidéauPNRUetquipostulequel'urbaindéterminelesocialetqu'à partirdumomentoùlecadredevies'améliore,leshabitantsvontmieux,constat exactmaisréducteur. Enfin,etenrelationaveclaquestiondelaplaceaccordéeauxhabitants, l'attentionportéeàl'investissementaminorélapriseencomptedelagestionurbaine. La rénovation urbaine représente un investissement total de plus de 40 milliardsd'euros.Cesopérationsd'uneenverguresansprécédentdanslesquartiersd'habitatsocialdoiventêtrepérennisées,souspeined'unedécrédibilisationde l'actionpublique.Lapérennisationdesprojetsderénovationurbainepasseindubitablementparunegestionurbainedeproximité(GUP)quimetenoeuvreetcoordonne localementtouteslesactionsoulesfonctionsquicontribuentaubonfonctionnement desquartiersetaucadredeviedeshabitants. Laréorganisationspatialeaprécisémentcommeobjectifdefacilitercette gestiondesespaces.Eneffet,danslesgrandsensembles,silesmaîtresd'ouvrage discernentladélimitationadministrativedessurfacesauxabordsetentrelesbâtiments, leur gestion (entretien, nettoyage) est cependant souvent complexe. Une mêmealléepeut,parexemple,êtredelaresponsabilitédubailleursurunepartiede sontracé,etdecelledelamairiesurlereste.Larésidentialisationpeutalorsimpliqueruntransfertdecompétenceentrelebailleuretlacollectivité,lebailleurorganisant l'entretien de l'espace résidentialisé, la collectivité prenant totalement à sa chargel'entretiendudomainepublic. Unechartedegestionurbainedeproximitédevaitêtresignéeparl'ensemble des partenaires du PRU, six mois après la signature de la convention de rénovation urbaine. Ces chartes traduisent «la volonté de l'État, des collectivités Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 65 localesetdesbailleursdeprendreenchargelesdysfonctionnementsurbainsquotidiens :mauvaisegestiondesorduresménagères,éclairagedéfaillant,dégradation decertainespartiesdesimmeubles,tranquillitépublique...»1.L'ANRUpeutfinancer,danslecadredeceschartes,despetitséquipementsquifacilitentlaGUP. La GUP constitue une nouvelle prise de conscience des maîtres d'ouvrage. L'ANRU n'a pas, dans les premières années de mise en place du PNRU, beaucoupinsistésurcetaspectpourtantfondamentaldelapérennitédesopérations. LaGUPcommecomposantedelaconceptiondesprojetsderénovationurbaineest quasisystématiquementignorée.Desdysfonctionnementsdansl'usageetl'entretien quotidiendesespacesserévèlentsouvent,alorsqu'ilsauraientpuêtreévitésgrâce, parexemple,àl'expertised'usagedelapopulationoudesacteursdeproximitéau momentdeladéfinitiondesprojets. Pour de nouveaux schémas d'aménagement, plus ambitieux et plus complexes Le PNRU2 pourrait implémenter une nouvelle méthodologie d'élaborationdesprojetsd'aménagements.Sansêtrepluslonguequecelleconduitepour lePNRU1(unan),ellepermettraitl'élaborationd'unschémad'aménagementissu d'unprocessusitératifetparticipatifquis'appuieraitsurdesétudessectorielles,la participationdeshabitantsetlesprincipauxacteursduprojet. Procédures à mettre en oeuvre : ­ une première phase de diagnostic (trois à quatre mois) au cours de laquelledemultiplesétudesthématiquessontcommanditées.Ellesconcerneraientlefonctionnementurbainàpartirdespratiquesdeshabitants,la gestionurbainedeproximité,lecommerce,latranquillitépublique,l'attractivitédusite.Cesétudespermettraientlamiseenvaleurdesenjeuxet desressourcessurlesquellesleprojeturbainpeuts'appuyer; ­ une seconde phase (trois à quatre mois) doit permettre d'établir une synthèsedudiagnosticetd'aboutiràunesériedegrandesorientations,à partirdesquellesdifférentsscénariosd'aménagementpeuventêtreenvisagés.Lesélussoumettentlesscénariosaudébatpublicavecleshabitants etlesusagersduquartier. ­ unetroisièmephasedéterminelaprogrammation(troisàquatremois). Àpartirdesscénariosélaborés,unseulestretenuetprésentéauxhabitantspuisàl'ANRU. Ceprocessusdoitpermettrelaréalisationd'unprojeturbaintoutàlafois plusambitieuxetplusadaptéauxbesoinsdeshabitantsduquartieretquisuppose2 : ­ laconstructiond'unprojetquiprendencomptetantlaformegénérale desquartiersquecelledesîlotsinternesetquiinduiraitlaproductiond'un planderéférenceinscritàl'échelledelaville.Ceplanderéférences'accompagneraitd'unschémadirecteurquidéfiniraitprécisémentlesdécisionsenmatièred'aménagement; 1. Observatoirenationaledeszonesurbainessensibles,rapport2007,éditionsduCIV. 2. VoirUSH,Qualitéurbaine,desquartiersHLMenrenouvellement,2010. 66 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ ladéfinitiond'unprojetd'espacepublicetdepaysagequiidentifierait desambiancesdifférentes,produiraitunmaillageviaireadaptéauquartier,délimiteraitetdimensionneraitlesvidesurbains,mettraitenrelation lesespacespublicsetenvaleurlesbâtimentspublics. Associer les habitants à la démarche de projet La participation des habitants est un principe cardinal défendu par l'ANRU.Toutefois,laréalitédelaconsidérationdurôledeshabitantsdansleprocessusdetransformationdeleurquartieraleplussouventétéinsuffisanteettrop souventlimitéeàdesdémarchesdecommunicationetd'informationsurdesprojets préalablementdéfinisoùlesopportunitésdecontributiondeshabitantsétaientdefait quasiinexistantes. Ilestessentielquedanslefutursoitenfinreconnuel'expertised'usage des habitants pour leur donner un véritable rôle délibératif. De l'amont du projet jusqu'àsonévaluation,ils'agiraparexempledereconsidérerleurplacedanslesinstancesdegouvernanceetdesouteniravecdesressourcesappropriéeslaparticipation deshabitantsvolontairessurlesdimensionsdefondmaisaussitechniquesetfinancièresdesprojets. Prendre en compte la gestion urbaine dans la conception des projets Lagestionurbainedeproximitédoitêtrepriseencomptedanslaconstructionduprojeturbain,parl'associationdesgestionnairesauxdécisionsd'aménagement.Leserreursd'aménagementoudeconstructionconsécutivesd'unmanquede connaissancedesusagesd'unlieu,despratiquesdeshabitantsoudesméthodesde travaildeséquipesenchargedelagestionquotidienneseraientainsiévitées. Ainsi, faudrait-il enrichir l'élaboration transversale des projets urbains (collectivités,bailleurs,habitants,gestionnaires)eninsistantsurlerecensementdes atoutsetdesproblèmesduterritoireconsidéré,enproduisantunétatdeslieuxdece quechacunfaitetdevraitfaire,etenimpulsantdesactionsnouvellesquiontpour butderésoudrelesdifficultés. Renforcer la logique environnementale Comptetenudelapromulgationrécentedelaloidu3 août2009relative àlamiseenoeuvreduGrenelledel'environnement,l'évaluationdesincidencesde cesengagementsdanslesprogrammesANRUestdifficile.Néanmoins,lePNRUa précédédesixannéesleGrenelledel'environnement,annéesaucoursdesquelles l'ensemble des conventions de rénovation urbaine ont été conclues. L'intégration desobjectifsduGrenellepourlesréhabilitationsetlesconstructionsdelogements n'aétéeffectivequelorsquelesbailleurssociauxetlescollectivitéslocalesontanticipélesobligationslégalesetontsupportélessurcoûtsliésàlaconstructiondurable. D'une manière générale, la rénovation urbaine semble avoir pour le momentmanquéed'ambitionquantàlaréalisationdequartiersdurables.Lesprojetsderénovationvisentcertesàrevaloriserdesquartiersdéjàconstruits­àrefairela villesurplace,critèredel'urbanismedurable­plutôtquedeproduiredenouvelles extensionspavillonnaires.Maisilsn'ontpasétéconçuscommedesprojetsd'éco- Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 67 quartiers,intégrantsurlelongtermel'ensembledesthématiquesurbaines,sociales, économiquesetenvironnementales. Dans le PNRU, les bailleurs sociaux ont cependant exprimé l'intérêt qu'ilsportentàlalogiqueenvironnementaledanslesimmeublesneufsouréhabilités.Pourlaréductiondescoûtsénergétiques,quiaunimpactdirectsurlebudget desménages,lesbailleursontprocédéàdesconstructionsetréhabilitationsintégrant descritèresd'isolationthermiquevoireparfoisayantuneambitionencoresupérieure commeparexempleuntraitementdeseauxuséesoulechauffagedel'eauparl'énergiesolaire. Lesprochainsprojetsderénovationurbainerespecterontdefaitlesnouvellesnormesdelaconstructionetd'urbanismedurableduGrenelledel'environnement. Cependant, la nouvelle étape de la rénovation urbaine ne devrait comporter que des éco-quartiers de nouvelle génération. La plupart des éco-quartiers se situent sur des friches, il s'agira dans ce cas d'en réaliser sur site déjà habité, démarchepluscomplexe. Passerdelarénovationurbaineaurenouvellementurbainc'est-à-direà uneéchellepluspertinenteetpluslargeaboutiraitàpenserlalogiqueenvironnementaleauniveauduquartieretpasseulementdesimmeubles. Parailleurs,lespromessesdebaissedeschargeslocativesconsécutives auxtravauxd'isolationou danslesnouveauxprogrammes delogement n'ont pas toujoursétésuiviesd'effets,enraisondelahaussedesprixdel'énergieoudel'inefficacitédesnouvellestechnologiesutilisées.Orlaréductiondesdépensesénergétiquesdanslebudgetdesfoyersàfaiblesressourcesestàfortenjeusocialsurtout danslaperspectived'uneaugmentationinéluctabledesprixdel'énergie(électricité, gaz,pétrole,fioul...). Laréductiondeschargesénergétiquesdeshabitantsdesquartiersdevra doncêtreunobjectifmobilisateurdesprochainsprojetsderénovationurbaine,en agissantsurquatrepoints : ­ l'isolationdesimmeubles; ­ l'utilisationdesinnovationstechnologiques; ­ l'amélioration énergétique des systèmes de distribution d'eau, de chauffageetderecyclagedesdéchets; ­ lasensibilisationdeshabitantsauxéconomiesd'énergie. Ledéveloppementdecesactionsnedoitcependantpasconduireàlacréationd'unearchitecturetropstandardiséeetauxeffetsperversconnus(surchauffes enété,pertedesqualitéshéritées,architecturestandardiséeouappauvrie,réduction drastiquedessurfacesvitréesexistantes...).Enoutre,ledéveloppementdenouvelles technologiesdoitêtreaccompagnédelaformationdesacteurschargésdelagestion etdel'entretienafinderéduirelescoûts. 68 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'enjeuparticulier du renouvellementurbain en Île-de-France «Le succès du PNRU se joue largement en région Île-de-France». Le CESdel'ANRUapointédès2008dansunrapport1l'enjeuparticulierdurenouvellementurbaindanslarégioncapitale,quiimpacteunecentainedeprojetsderénovationurbaineetletiersdessubventionsdel'ANRU2. OrlesrésultatsduPNRUdanslarégionÎle-de-Franceontétéaffectéspar l'absencetotaledegouvernancedelaquestiondulogementetdel'urbanisme.Le déséquilibre spatial de la répartition du logement social, l'inégale situation financière des collectivités locales, la faible production de logements neufs et la forte demandedelogementsnotammentsociauxsontautantdefacteursquiontréduitl'effetd'opportunitéduPNRUpourunchangementmajeurenÎle-de-France. En effet, le PNRU ne va pas contribuer à rééquilibrer la répartition du logementsocialàl'échellerégionale.Siletauxdereconstitutionestde1,11logementsreconstruitspour1logementdémoliauniveaurégional,lessituationsdépartementales varient3 : c'est en Seine-Saint-Denis que l'on reconstruit le plus de logementssociaux(1,26pour1démoli,soit2600logementssociauxsupplémentaires4),alorsquelesPRUdesYvelinesoudesHauts-de-Seinerespectentàlalettre larègledu1pour15.Cesdifférencess'observentégalementpourladispersiondu logement social, forte dans lesYvelines (69 % de reconstitution hors site) et très faibleenSeine-Saint-Denis(34 %dereconstitutionhorssite)6. Endépitdeceslimites,lesprojetsderénovationurbaineenÎle-de-France aurontconstituélapremièreétapeduredressementdeceszonesautrefoisoubliées. Les quartiers en rénovation urbaine, dont beaucoup d'entre eux sont idéalement localisésaucoeurdelamétropole,notammentenSeine-Saint-Denis,dansleVal-deMarneetlenorddesHauts-de-Seine,devraientdoncêtreaucoeurdudéveloppement futurdelamétropoleparisienne. Les projets du Grand Paris ont établi la nécessité d'une réorganisation tangentielle de la région Île-de-France, pour relier les banlieues entre elles. Cette réorganisation offre l'opportunité de relier et greffer les quartiers d'habitat social auxdynamiqueséconomiquesdel'agglomération.Cesquartiersontd'ailleursdes atoutsàfairevaloir,quelePNRU2pourraitenrichir :unebonnedesserteentrans- 1. CESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,op.cit. 2. Soit4,4milliardsd'eurosdesubventiondel'ANRUsur14,8milliardsd'eurosd'investissementsautotal. 3. Leschiffresprésentéssontissusdel'étude :CfGéo,Diversificationdel'habitatetdiversificationfonctionnelledanslesopérationsderénovationurbaineenÎle-de-France,étudecommanditéeparl'AORIF etlaDREIF,avril2009. 4. Cequis'expliqueenpartieparlacompensationdeladémolitiondecopropriétésdégradées. 5. LetauxmoyendereconstitutiondeslogementssociauxdanslesYvelinesestde1etde1,07dansles Hauts-de-Seine. 6. Lamoyennerégionaleestde51 %dereconstitutionhorssitedeslogementssociaux. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 69 portsquivaencores'améliorer,dufoncierpeucher,undynamismehumainindéniable. LeministredelaVille,MauriceLeroy,depuis2010enchargedelapolitiquedelaville,delarénovationurbaineetduGrandParisalachancehistorique depouvoirdéployerunestratégiededéveloppementd'ensembledesproblématiques urbainesetsocialesdelarégioncapitale. LeCESdel'ANRUcontribueàcedébatenémettantplusieurspropositionspourréussirleparidelarénovationurbaineenÎle-de-France. Inscrire les PRU dans les contrats de développement territorial du Grand Paris Le préambule de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris dispose que«leGrandParisestunprojeturbain,socialetéconomiqued'intérêtnational quiunitlesgrandsterritoiresstratégiquesdelarégiond'Île-de-France,aupremier rangdesquelsParisetlecoeurdel'agglomérationparisienne,etpromeutledéveloppementéconomiquedurable,solidaireetcréateurd'emploisdelarégioncapitale.Ilviseàréduirelesdéséquilibressociaux,territoriauxetfiscauxaubénéfice del'ensembleduterritoirenational».Leprojetcomporteessentiellementunréseau detransportpublicdevoyageursquiviseàaméliorersubstantiellementlamobilité interneàlarégioncapitale,ainsiqu'undéveloppementurbainetéconomiquelelong dutracédeceréseaudetransport.Ilprévoitl'établissementdecontratsdedéveloppementterritorial. Àcetégard,denombreuxquartiersenrénovationurbainelocalisésàproximitédesfuturesgaresdumétroautomatiqueserontinclusdanslespérimètresdeces contratsdedéveloppementterritorial,quivontêtrel'occasiondeformulerdesobjectifsambitieuxdeconstructiondelogementssurlesterritoires.«Lescontratsdéfinissentlesobjectifsetlesprioritésenmatièred'urbanisme,delogement,detransports, dedéplacementsetdeluttecontrel'étalementurbain,d'équipementcommercial,de développementéconomique,sportifetculturel,deprotectiondesespacesnaturels, agricolesetforestiersetdespaysagesetdesressourcesnaturelles»1. Cescontratsrassemblentplusieursavantages : ­ cesontdescontratslongsconcluspouruneduréedequinzeans,c'est lagarantied'unecertainestabilité; ­ ilsengagentunpartenariatentrelescollectivitéslocales(communeset EPCI)etl'État; ­ cesontdescontratsdedroitexorbitantquis'imposentàtouslesdocumentsd'urbanismeetd'aménagement; ­ ils fixent des objectifs chiffrés de production dans l'ensemble des thématiques urbaines (logements, bureaux, commerces, universités, culture...). Lesfutursprojetsderénovationurbainefranciliensdevrontparticiperde cesprojetsstratégiquesets'intégrerauxprérogativesfixéespourlesdifférentspartenaires.Laquestiondeladensificationdesterritoiresautourdesgaresseralepoint 1. Article21delaloino 2010-597du3 juin2010relativeauGrandParis. 70 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine crucialdecescontrats.LesquartiersANRUdevrontdoncparticiperpleinementàla miseenoeuvredecetobjectif. Aménager les emprises foncières publiques disponibles à proximité des quartiers LescontratsdedéveloppementterritorialduGrandPariscontribuerontà larelancedelaproductiondelogements,notammentdelogementssociaux,enÎlede-France.Lasituationtenduedumarchédulogementdanscetterégionrequierten effetunplannationald'envergure.Orunepartiedelasolutionrésidedansladonne foncière,quipermetl'ouvertureàl'urbanismedenouveauxterrainspouraccueillir deslogementsneufs. La mobilisation des emprises foncières publiques constitue également une partie de la réponse. Les emprises représentent plusieurs millions de mètres carrésdanslarégioncapitale1.L'Étatdevraitdoncrapidementmobiliserlefoncier détenu par les administrations ou les entreprises publiques (au premier rang desquellesRFF). Danslecadred'unpartenariatavecl'EPFIF,l'Étatpourraitmettreàdispositiondel'ANRUlesemprisesfoncièresdisponibleslocaliséesdansunpérimètre de 500 mètres autour des quartiers de la rénovation urbaine et particulièrement autourdesstationsdetransportencommunquidesserventcesquartiers. Ceseraitl'occasiond'aménagercesterrains,enpartenariataveclescollectivités locales et les établissements publics d'aménagement, pour permettre la réalisationdeprojetsglobauxdedéveloppementdel'habitatetdedéveloppement économique. L'objectifpoursuiviseraitdouble : ­ la construction massive de logements notamment sociaux et abordables; ­ lacoutureurbainedesterritoiresfranciliens,pournotammentrompre l'isolementphysiquedesquartiersenrénovationurbaine. L'ANRUdeviendraitalorsunacteurduGrandParisetledéveloppement de ces nouvelles zones urbanisables pourrait aisément s'inscrire dans les contrats dedéveloppementterritorialduGrandParis.Financièrement,lareventedesterrains généreraitparsurcroîtdesrecettesimportantespourl'ANRU(cf.partie5). Piloter le volet habitat des PRU au niveau régional pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux En Île-de-France, le PNRU1 a pêché par l'absence d'une gouvernance globale des projets. Dans la perspective du PNRU2, le CES de l'ANRU propose l'adoptionetl'institutionnalisationd'unegouvernanceuniqueduvolethabitatdes projets de rénovation urbaine, telle qu'elle existe dans l'agglomération lyonnaise (cf.partie3). 1. VoiràcesujetPierrePommellet,Relancerl'habitatenÎle-de-Franceparlamobilisationdesactifsfoncierspublics,rapportauministredel'Équipement,octobre2003. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 71 Le volet logement des PRU franciliens pourrait être piloté au niveau régional,conjointementparleconseilrégionalquidétiendraitlesaidesàlapierre,et lapréfectured'Île-de-France,déléguéterritorialdel'ANRU. Lesobjectifsprécisdereconstitution,détailléconventionparconvention, seraientinscritsdansuneconvention-cadreentrel'ANRU,leconseilrégionaletla préfectured'Île-de-France. Cetteconvention-cadreauraitcommeprincipefondateurdereconstruire auminimum75 %deslogementssociauxhorssiteet50 %delogementsauxloyers trèssociaux(PLAI).Àcesobjectifss'ajouteraitlerééquilibragedelarépartitiondu logementsocialentrel'Estetl'Ouestdelamétropole,surlemodèledelaconventionhabitatduGrandLyon. Les résistances à la construction de logements sociaux dans certaines communes ciblées par l'article 55 de la loi SRU1 pourraient aisément être levées grâceàl'applicationd'undroitdepréemptionpardéfautaccordéaupréfetpourla constructiondelogementssociaux. 1. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 72 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre3­Renforcer l'intensité urbaine des quartiers à partir des potentiels révélés Laquestiondeladensitédesgrandsensemblesrenvoieàlaquestionde ladensitéobjectiveetperçue.Eneffetlesenscommunperçoitlesgrandsensembles commedensescar : ­ lesimmeublesquis'ytrouventsontimposants(delonguesbarres,de hautestours)sionlescompareavecceuxdescentres-villes; ­ lesquartiersdegrandsensemblesprovoquentuneruptured'échelledes formesbâtiesparrapportàleurenvironnement(souventpavillonnaire); ­ l'homogénéitéarchitecturaledesquartiersrenvoieàunecertainemonotonie; ­ les immeubles, en raison de leur implantation spatiale, donnent une impressiond'enfermementvoired'enclavement. Toutefois,ladensitédesquartiersd'habitatprendunetoutautresignificationsil'onconsidèrelenombredelogementsparhectare.Ainsi,alorsqu'antérieurementauPNRUlesterritoiresvisésprésentaientdescoefficientsd'occupation dessolsfaibles(autourde0,8contreparexemple3àParis),onconstateleurrelativestagnation.Ellepeuts'expliquerdanslesvillesendéclindémographique,quine représententqu'unpetitéchantillondesquartiersvisésparlePNRU.Danslesautres, notammentenÎle-de-France,ladédensificationoulastagnationobservéeestplus paradoxaledansuncontextedepénuriedelogements. Enfait,lesquartiersduPNRUontpeufaitl'objetd'orientationsstratégiquesquitransformentetvalorisentlessites.Maislesrésultatsdespremiersprojets ontparfoisfaitredécouvrirauxacteurslocauxdesmorceauxdevillequipourraient bénéficierd'unimportantpotentielurbain.Letravailsurladomanialitéetleparcellaire(lesofficesHLMontsouventdévolulapropriétédesespacespublicsàlacollectivitélocaleclarifiantainsilesmissionsdesacteurslocaux)aaussitrèslargement participéàceprocessus.Deslieuxconsidéréssanspotentiel,horsmarché,immobilespourtoujours,peuventdorénavantsetransformeretoffrirdespossibilitésde mutations exceptionnelles (ouverture sur la ville, installation d'équipements, productiondelogementsprivésrépondantàlademande...). Proposition Plusieursobservationsconfirmentquelasous-densificationpourraitêtre inverséedansungrandnombredesites : ­ danslessecteursoùilexisteunetensionimmobilièreoudanslesquartiers qui ont bénéficié d'une valorisation foncière importante grâce au PNRU1,lesopportunitésdemutationsavantageusessontréelles; Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 73 ­ danscertainscas,cesquartierspeuventdésormaisoccuperuneplace majeuredanslavilleetneplusêtredeslieuxstigmatisés.L'amélioration delaqualitéurbaineetdel'ambiancedesquartiersapermisunereformulationdeleurplacedanslavilleetaparfoisdévoiléleurspotentialités,au pointdanscertainscasd'imaginerquecesquartiersdeviennentdenouveauxcentres-villes1; ­ danslessitesoùladiversificationdel'habitatestpossibleetsouhaitée politiquement. L'améliorationdel'intensitéurbainepasseparuneréflexionfoncièreàla parcelleetnonplusàl'îlot,laparcelleestlapluspetiteunitéfoncièrealorsquel'îlot estdélimitéparunespacepublic.Unapprofondissementdutravaildéjàréalisésurce sujetouvriraitdesopportunitésdemutationfoncièredeparcellescrééesàl'occasion detransactionsimmobilières.Àcetitre,unepartiedesespacesouverts,parfoisdisproportionnésauregarddunombred'habitantsquilesfréquentent,pourraientfaire l'objetdemutationspartiellesversdel'habitatdiversifiédanssaforme(exemples : desimmeublescollectifs,del'habitatindividueldense,desmaisonsdeville)etdans sonstatut(logementsprivés,locatifsetenaccession).Cettediversificationdubâti ouvriraitdenouveauxpotentielsàl'intensitéurbaine. Lamixitéfonctionnelleparticipeaussiàl'intensitéurbained'unlieucar uneaugmentationdunombredeslogementsaucoeurdecertainssitesauraitpour conséquencedecréerdeséquipementsoud'agrandirceuxquipréexistent.Laquestioncommercialeseposeraitaussiavecplusd'acuité,lachalandisedescommerces étantplusimportante.Enfin,ladessertedesquartierspardestransportsencommun dequalitédeviendraitindispensablepourfairevivreunquartierdensémentpeuplé. L'intensification urbaine des quartiers constitue une réponse à de nombreux maux des grands ensembles et permettrait de faire des quartiers des pôles dynamiquesdevieurbaine. 1. CommelepréconisaientdéjàRolandCastroetMichelCantal-Dupartlorsdelamission«Banlieue89». 74 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 2 Fairebénéficier leshabitants du développement socio-économique et urbaindesquartiers Constats Le bilan du PNRU1 en termes de développement social est limité, car l'objectif principal du programme est urbain et immobilier. La désynchronisation entrelesprojetsderénovationurbaineetlapolitiquedelavilleàtraverslescontrats urbainsdecohésionsociale(CUCS)estdecepointdevueévidente1. Lachronologiedelacréationdesprogrammesnationauxdelapolitique delavilleetdesagencesnationaleschargéesdelesmettreenoeuvreestàcetégard éloquente. La période 2003-2007 a vu se succéder la mise en place du PNRU2, lacréationdel'ANRU3,puislamiseenplacedesCUCS4etenfinlacréationde l'ACSÉ5.Cettesuccessiondenovationsinstitutionnellesn'apourtantpasréduitla séparationentrelesaspectssociauxeturbainsdelapolitiquedelaville,malgréla récentetentativederapprochementdesdeuxagences. Cetteséparation,consubstantielledelapolitiquedelaville6,reposesur deuxpiliershard(transformerlesgrandsensembles)etsoft(améliorerlesconditions deviedeshabitants).Maissatraductionpardesprocéduresetdesinstitutionsnationalesdistinctes,etdescontratsetingénierieslocalesdifférents,émergeseulement aucoursdesannées2000. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,janvier2010. 2. Loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 3. Décretno 2004-123du9 février2004. 4. Loino 2005-32du18 janvier2005deprogrammationpourlacohésionsociale. 5. Loino 2006-396du31 mars2006pourl'égalitédeschances. 6. VoiràcesujetlestravauxdeJacquesDozelotetnotammentFairesociété,Lapolitiquedelavilleaux États-UnisetenFrance,Paris,LeSeuil,2003. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 75 Enoutre,laséparationsemanifesteparunedisproportiondesinvestissementsconsacrésàl'urbainaudétrimentdusocial(lefinancementd'unevoiriecoûte bienpluscherquedesactionsd'alphabétisation).Undéséquilibremajeurs'estinstallés'agissantdel'importancestratégiqueaccordéeàteloutelaspectdelapolitique delaville.Ainsi,lesCUCSseréduisentsouventàunejuxtapositionetunegestion quotidiennededispositifsetd'actionsparsemées.Ilsneparviennentquedifficilementàjouerlerôledefédérateuretdemiseencohérencedesdifférentsdispositifs etpolitiquessectoriellescontribuantàlapolitiquedelaville. LePNRUdesoncôtécomporteunvoletsocialdenatureàfairebénéficierdirectementleshabitantsdesquartiersdelarénovationurbainedesinvestissementssouventmassifsréaliséssurleterritoire.Maisl'insertion,l'accompagnement socialdesrelogements,l'investissementpourleséquipementspublics,etc.,onteu unimpactlimitéqu'ilconviendraitcertainementd'améliorerdanslecadred'unnouveauprogramme. Perspective Danslecadred'unPNRU2,l'actiondel'Étatetdescollectivitésdevrait êtredéterminéeparlesouciderapprocherlesdeuxvoletscentrauxdelapolitiquede laville,pourfairebénéficierleshabitantsdesquartiersdelacontributiondespouvoirspublicsaudéveloppementsocialeturbain. Parcequelesacteurslocauxonttroptendanceàconfondrelaprocédureet leprojet,ilestnécessairequel'Étatdonnelebonexempleeninstaurantuneprocédurenationaleuniquepourlapolitiquedelaville. L'objectifdelapolitiquepubliqueenfaveurdesterritoiresprioritairesne devraitplusêtrelimitéàlaréductiondesécartsdedéveloppemententrelesquartiers etleurenvironnement(observéparl'évolutiondestauxdechômage,depauvreté...), mais étendu au développement social et économique des habitants des quartiers. Cesterritoiresdoiventoffrirlesressourcesnécessairesauxhabitantspourdévelopperleurparcoursdevieetdevenirdesquartiers«intégrateurs».Leshabitantsauront alorslechoixderestervivredanslesquartiersoulesquitter. Cetteapprocherenouveléenécessiteunchangementdumodedegouvernancedelapolitiquedelaville.Laséparationentrel'ANRUetl'ACSÉgénèredes dysfonctionnements,maisl'étanchéitéentrelesPRUetlesCUCSposedavantage encoredeproblèmes1.LePNRU2devradoncs'insérerdansunerefontecomplète delapolitiquedelaville,aveccommepointfocallacontractualisationd'unprojet uniquedeterritoirequimêleraiturbainetsocial. Unetelleévolutionpermettralatranscriptiondesprojetslocauxdeterritoire,dontlebutseraledéveloppementsocio-économiquedeshabitantsdesquartiersdéfavorisésetledéveloppementurbaindesquartiers. Lapolitiquenationaledevraégalementrééquilibrerlemontantdesinvestissementsconsacrésauxvoletssocialeturbaindelapolitiquedelaville,pourune meilleurepriseencomptedesenjeuxsocio-économiquesdesprojetsdeterritoire. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,opcit. 76 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lapériode2011-2014offredecepointdevuedesperspectivesintéressantes.LesCUCS,originellementsignéspouruneduréedetroisanspourlapériode 2006-2009ontd'abordétéprolongésd'uneannéesupplémentaireen2010;ensuite lePremierministreadécidéleurprolongationjusqu'au31 décembre2014,afinde «faire correspondre l'application des contrats avec le mandat municipal»1. Le PNRU1aquantàluiuneéchéancenationalefixéeau31 juillet2013.Cettequasiconcordancedeséchéancespermettralapréparationpourtouslesquartiersprioritairesd'unnouveauprojetglobaldeterritoirequipourraitêtreprésentéconjointement en2013auniveaunational. Propositions Uneréformeintégraledelapolitiquedelavilleestindispensableàsasurvie.Unetelleréformedevraindubitablementtirerlesleçonsdesvingtannéesquise sontécoulées.Lespropositionsexposéesci-dessoussontàcetégardunecontributionauxgrandeslignesd'unnouveaumodèleplusglobaldelapolitiquedelaville. Ellesdétaillentlesaméliorationspossiblesdel'apportsocio-économiquedesprojets derénovationurbaineauxhabitantsdesquartiers. 1. Circulairedu8 novembre2010,no MTSV1027618C,portantprolongationdesCUCSen2011. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 77 Chapitre1­Un contrat unique social et urbain pour traduire le projet intégré de territoire Actionsàmenersurlessites Définir un projet intégré de territoire Les PRU et les CUCS se développent à des échelles territoriales distinctes,surlabasedediagnosticsdifférentsetsurdescalendriersnon-convergents. Conséquemment, les maîtres d'ouvrage éprouvent de nombreuses difficultés pour lesarticuler.Enoutre,lamultiplicitédeszonages,desprocéduresetdesintervenants etpartiesprenantesestunfacteurdecomplexité,d'opacitéetd'inefficacité.Laquestiondelaséparationdel'ingénieriedesCUCSetdesPRUauseindescollectivités etdel'Étatlocalestégalementdéterminante. LePNRU2devras'insérerdansuneréflexionglobaleàl'échelledesterritoiresdeprojet,pourtraiterdelaplaceduquartierdanslaville,desonrôlesocial,des carencesdontsouffrentleshabitantsdecesquartiers,àtraversuneanalysedeflux. Cette réflexion globale devra être partagée par l'ensemble des acteurs concernésparleterritoirevisé.Elledevraétablirunelistehiérarchisée,structuréeet coordonnéedegrandsobjectifsàatteindreparl'actionpubliquedansceterritoire. Des actions concrètes et thématiques pourront ensuite être énoncées pour aboutir àunprojetintégrédedéveloppementurbainduterritoireetsocio-économiquedes habitants. Or, pour qu'un projet de territoire bénéficie d'une véritable dimension globale,ilnefautpasforgerdehiérarchieentrelesobjectifsurbainsetsociaux,mais lesarticulerconcrètement. Leprojetintégrédeterritoiredevras'inscriredansunevisionàmoyen terme(dixans)etdevraimpliquerl'intercommunalité,«échelledelasolidarité,de lacohérencedespolitiqueslocalesetdesleviersdesstratégiesd'intervention»1. Poursuivre le partenariat local autour des PRU et l'étendre aux acteurs socio-économiques Ladéfinitiond'unprojetglobaldeterritoireimpliqueunpartenariatélargi àl'ensembledesacteursconcernésparledéveloppementterritorialethumain.Une desavancéesduPNRUestd'avoirengagéledéveloppementd'unpartenariatlocal organiséethiérarchisésouslepilotagedumaire(ouplusrarementduprésidentde l'EPCI).Cepartenariatinéditdansbeaucoupdeterritoiresafédérélesacteursvenus 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 79 essentiellementdumondedel'urbanismeetaétéfocalisésurl'avancementopérationnelduprojet.Ladimensionstratégiqueasouventfaitdéfaut. Dans le cadre du nouveau projet unique de territoire, la dynamique de partenariatenclenchéparlePRUdevraêtrepoursuivieetétendueàl'ensembledes acteurssociauxetéconomiques,ycomprisauxresponsablesdesadministrationsen chargedespolitiquesdedroitcommun(Éducationnationale,Pôleemploi...). Les instances de ce partenariat devraient comporter un comité de pilotagestratégiqueduprojet,quirassemblelesélusetdirigeantsdesdiversorganismes concernés.Cecomitédepilotagequidébattraitdesgrandesorientationsduprojet seraitchargédedéfiniretdemettreenoeuvrelesorientationsprincipalesduprojet. Uncomitétechniqueglobaldevraitaussiêtreconstituépourassurerlamobilisation del'ensembledesacteursetpoursuivreglobalementlesactionsentreprises.Enfin, descomitésopérationnelspourraientvoirlejourpours'assurerdel'avancementde chaqueopérationetdelaréalisationdechaqueobjectif. Associer les habitants pour la définition du projet intégré et le suivi des actions Àquelquesexceptionsprès,lePNRU1n'apasétéexemplaireenmatière d'associationdeshabitantsauxprojets.L'urgencedelaprocéduredel'appelàprojet acontraintlesporteurslocauxdeprojetàseprécipiterpourl'obtentiondescrédits nationaux :lesprocédureslonguesdeconcertationavecleshabitants,enamontdes projets,n'ontdoncpaseulieu.Cettedéfaillanceaaussiservideprétexteàdescollectivitésoubailleursquin'avaientpasl'intentiond'impliquerréellementleurpopulation,pratiquenonréductibleauxprojetsANRU.Laparticipationn'estpasdansla culturedelamajoritédesélusetdesprofessionnelsdel'urbanismeenFrance. La participation a été souvent réduite aux pratiques d'information des habitants,avecdansunnombrecroissantdeprojetsdesateliersponctuelsdeconcertation sur des aspects précis des projets (résidentialisation, création d'espaces publics...). Les bonnes pratiques de la participation des habitants : des exemples trop rares Arcueil(94) :deuxréférendumssurlesPRUdelaville1 Lavilled'Arcueil(banlieuesuddeParis)compte18000habitantsetdeuxquartiersenrénovation.Lesquartiersd'habitatsocialdelaVacheNoireetduChaperonVertontétédésignéscommeprioritairescarilscomportaientdesréserves foncières importantes et offraient l'occasion de redessiner l'entrée de ville au nord d'Arcueil en lien avec Paris. En effet, le départ de la sociétéThomson a libéré une friche de 14 hectares dans le quartier, idéalement situé, des Portes d'Arcueil. Les potentialités importantes de développement de ce quartier ont conduitlamunicipalitéàconcevoiruneZACdès1994avecunprogrammede 61000m²debureaux,uncentrecommercialde50000m²,250nouveauxlogementsenaccessionetenlocatifaidéetunjardinpublicd'unhectare. 1. Visitedusited'Arcueil,septembre2010. 80 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  L'enjeupourlamunicipalitéétaitderéaliserundéveloppementdecenouveau quartier qui n'exclut pas les poches de précarité que représentaient la Vache NoireetleChaperonVert.AveclamiseenplacedesGPV/ORUpuisdel'ANRU, lavilleadoncsouhaitéprésenterunprojeturbaind'ensemble,quiintègreces deuxquartiersd'habitatsocialàladynamiqueengrangéeparlaZAC. Or,dès1999,lapopulationduquartierdelaVacheNoires'estinquiétéedesprojetsurbainsdesPortesd'Arcueiletnotammentdelacréationd'ungrandcentre commercial.Lavilled'Arcueil,ayantunefortetraditiondedémocratieparticipative,adécidéd'organiserunréférendumlocal.Avecuntauxdeparticipationde 36 %,50,5 %delapopulationaapprouvélaconstructionducentrecommercial maisarefusélaprésenced'unhypermarché.Leprojetadoncétémodifiépour supprimerl'hypermarché. En2003,laconcertationaportésurl'opérationderénovationurbainedusecteur VacheNoireetaconcernéessentiellementleslocatairesdesdeuxbarresHLMdu quartier.Lamairieetl'officepublicdel'habitatorganisèrentplusieursréunions, réalisèrent un dossier de l'habitant dans lequel ils présentaient leurs engagementsrespectifsetmissionnaientuncabinetspécialisépourorganiserlaconcertation...Finalement,lemaireadécidéd'organiserunréférendumsurlepointde crispationduprojet :ladémolitiondelabarreA. Leréférendumauprèsdeslocatairesarecueilli67,5 %departicipationet81 % deslocatairesontapprouvéleprojetdedémolition,quiafinalementeulieuen 2009. Pau(64) :unestructuredédiée,àl'interfacedesprojetsurbainetsocial1 L'AtelierparticipatifduHameaumetenoeuvrelaparticipationdeshabitantsen lesintégrantauxréflexionssurleprojetcommedevéritables«expertsduquotidien»etcommeporteursdeprojetspourleurquartier,sourcesdepropositions. Misenplaceenjuillet 2003,l'AtelierparticipatifduHameauavaitpourobjetla miseenplaced'unsystèmed'information,decommunicationetdesensibilisationdeshabitantssurleprojeturbain.Ilapermisdemobiliserleshabitantsetles associationspourl'élaborationduprojeturbainetsocial. LaconventionANRUadonnél'occasiondepérennisercetinstrumentdeparticipation.Unresponsableaétérecrutépourenassurerl'animationetunlocala étémisàdisposition.Undesenjeuxdel'AtelierestdecontribueraudécloisonnementdesmultiplessitesquiconstituentlequartierduHameauetdefaireserencontrersesdifférentescomposantes,autourdeprojetscommuns. L'Atelierpoursuitsesmissionsletempsduprogrammeetestfortementmobilisé surleprojetduparcurbainprévuencoeurdequartier,projetdanslequelleshabitantsparticipentàl'aménagementdehuitîlotsoccupentunelargeplace. Outre ses objectifs initiaux, l'Atelier développe une fonction de médiation et de veille sociale très importante sur le quartier. Il constitue un élément clé de connaissanceetdesuivisocialduquartieretunpointd'articulationfortentre le projet urbain et le projet social. En collaboration avec la Béarnaise Habitat,l'Atelierparticipatifaégalementdéveloppéunemissiondesuividesfamilles relogées. 1. GroupeReflex,pointd'étapeduPRUdePau,quartierduHameau.,juillet2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 81 Danslecadredeladéfinitiondesnouveauxprojets,leshabitantsdesquartiersdoiventêtreassociésenamontdesprojetsdèslaphasedediagnostic.Laprise encomptedeleuravispourladéfinitionduprojetdétermineleurappropriationdes différentsdispositifsmisenplaceetdesretombéespositivessurleursconditionsde vie.Leshabitantsdevraientdoncavoirunpouvoird'inflexionsurlesprojets,auxquelsilsdoiventadhérer. Idéalement, une fois le projet approuvé et le contrat unique conclu, un comitédesuivicomposénotammentdereprésentantsdeshabitants(associationsou représentantsélusparleshabitantsduquartier)devraitêtremisenplaceaucôtédu comitédepilotageduprojet. Ilserapluslogiquedefaireparticiperleshabitantsàladéfinitionetàla réalisationd'unprojetglobaldeterritoire,quiprendraitencomptel'ensembledes problématiques (et notamment l'emploi, l'éducation et le logement), plutôt qu'un simpleprojeturbain. Le comité national d'engagement (qui associerait l'ANRU et l'ACSÉ) devraitconditionnerl'octroidefinancementsàl'implicationeffectiveetconstatée deshabitantspourladéfinitiondesprojetslocaux. Procéduresàmettreenoeuvre Élaborer un contrat unique ANRU/ACSÉ Leprojetintégrédeterritoiredécritplushautdevraitêtrecontractualisé entrel'Étatetlescollectivitéslocales.Laformuleducomitéd'engagement(avecles réunionstechniquespartenarialesenamont)adoptéeparl'ANRUpourinstruirele dossierprésentéparlescollectivitésauniveaunationalestuneexcellenteidéequi doitêtrepérennisée. Eneffet,mêmesicetteprocédureconduitàunecertaineuniformisation formelledesprojets,l'examenetlasoutenanceauniveaunationaldesprojets,devant uneinstanceindépendantedeconsidérationslocales,contribueàl'améliorationqualitativedesprojets. Danslecadredesnouveauxprojetsintégrésdeterritoire,quimêlentles différentsvoletsdelapolitiquedelaville,lecomiténationald'engagementdesprojetsdevraitêtreélargiàl'ACSÉetauxreprésentantsdesministèresconcernés(Éducationnationale,emploi...). Aufinal,c'estuncontratuniquededéveloppementsocialeturbainqui devraitêtreconcluparlesdifférentspartenaires. Mobiliser les politiques et les ressources de droit commun pour constituer un fonds local unifié Le comité interministériel à la ville de février 2011 a décidé l'expérimentationdes«CUCS-droitcommun»surtrente-troissites.Cetteexpérimentation prendralaformed'unavenantauxCUCSpourintroduiredesengagementsciblésde 82 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine l'Étatetéventuellementdescollectivitéslocalesdanstroisdomainesdespolitiques de droit commun (éducation, emploi, sécurité). Ainsi, l'État pourra par exemple s'engagersurunratiodeprofesseurparélèvesdanslesétablissementsscolairesd'un quartier,ouencoredel'implantationdecellulesPôleemploi... Cetteexpérimentationviseàréduirelesdifficultésdelapolitiquedela villeàmobiliserlespolitiquesdedroitcommundanslesquartiers.Lapolitiquede lavilleasouventétéperçueàtortcommel'uniqueréponsedel'Étatpourcorriger lesinégalitéssubiesparlesquartiersprioritaires.Orcettepolitiqued'exceptionne peutrempliràelleseulecettemission.Elledoitmobiliseretadapterlespolitiques publiquesdedroitcommunauxbesoinsdesquartiers. C'esttoutl'enjeudecesnouveauxcontrats,quidevrontinscrirel'action publique dans la nécessité impérieuse de renforcer et d'adapter les dispositifs de droitcommun. L'État déconcentré, c'est-à-dire au niveau du département, devrait fongibiliserlesmoyensconsacrésàlapolitiquedelaville,aveclaconcentrationdans unfondsuniquedescréditsd'intervention(créditsspécifiquesdel'ACSÉ,crédits dedroitcommundesautresministèrespourlapolitiquedelaville)pourdisposer d'unecapacitéd'interventionglobaleidentifiée,géréeparlePréfet,uninterlocuteur uniquedescollectivitéslocales1. Cefondsuniquecomporteraitdescréditsessentiellementdefonctionnement,maisdevraitaussicontenirdescréditsd'investissementpourréaliserdepetites opérationsdanslesquartiers. L'ensembledescréditsseraitgéréavecunsystèmed'informationhomogènepourflécherettracerl'usagedesfonds.LepréfetcontractualiseraitdepréférenceaveclesEPCI,garantsdelasolidaritéfiscaleetterritoriale. Lamiseenoeuvredecettedéconcentrationauniveaudupréfetposecertainementdesproblèmesd'organisationlégaleetprocéduraledegestiondesfinances publiques,quinécessiteraientd'êtreclarifiésparlavoieréglementaireetlégislative. Unemissiond'inspectiondesministèresdesFinancesetdel'Intérieurpermettraitde définirlestermesetmodalitésdecetteréforme. 1. CettepropositionesttiréedeYazidSabegProgrammed'actionetrecommandationspourladiversité etl'égalitédeschances,adresséparlecommissaireàlaDiversitéetàl'ÉgalitédeschancesauPrésident delarépublique,enmai2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 83 Chapitre2­Améliorer le volet socioéconomique des projets de rénovation urbaine L'articulationentrelespréoccupationsurbaines,sociales,économiqueset environnementalesdoitêtreaucoeurdescontratsuniquesdedéveloppementterritorialpréconisésparleCESdel'ANRU. SileComitén'apaspourrôled'émettredespropositionssurl'ensemble desaspectsdelapolitiquedelaville,ildoitveilleràcequelesprojetsderénovationurbaineprennenteffectivementencompteledéveloppementsocio-économique desquartiersetquelesinvestissementsconsentispourlevoleturbainprofitentréellementauxhabitantsdesquartiers. Plusieursthématiquesprioritairesémergentainsiaucoeurdel'articulation entrel'«urbain»etle«social» : ­ lagestionurbainedeproximité; ­ l'accompagnementsocialdesrelogementsetdesmutations; ­ le travail sur l'offre programmatique des nouveaux équipements construitsetenparticulierdesécoles; ­ lesaspectssociauxetcognitifsdelamobilité; ­ lesretombéesdesPRUentermesd'emploietdedéveloppementéconomiquelocal. Pourchacunedecesthématiques,leCESdel'ANRUdresseunbilande l'actionduPNRU1etémetdespropositionsafind'amplifierleurpriseencompte danslesfutursprojets. Si ces problématiques n'incombent pas directement à l'ANRU, elles participent de la réussite globale du PNRU et doivent l'accompagner sous peine d'amoindrirleseffetsdesinvestissementsconsentis. Généraliserlesdémarches intégréesdegestionurbaine de proximité Constat Les conventions de gestion urbaine de proximité (GUP) ­ lorsqu'elles sontsignées­s'apparententtrèssouventàunelisted'actionsisoléesrelativesàdes opérationsaussidiversesquelapréventiondeladélinquanceouletrisélectif. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 85 Laquestionfondamentaledel'organisationdelaGUPàl'échelleduquartierfaitrarementl'objetd'undéveloppement.L'insuffisancedel'organisationetdes méthodesdelaGUP,davantagequedesmoyens,estpourtantlapremièrecausede sondysfonctionnement.«Trèssouventlesaméliorationsdesmodesdegestionengagéesdanslecadredecesopérationsnesontpasàlamesuredesproblèmesquise posentetdesinvestissementsengagés»1. Danslamiseenoeuvredesprojetsderénovationurbaine,leCSTBamis enavantladifférenceentreunedémarchedegestionurbainedite«prescrite»etune démarcheGUPdite«adaptation» : ­ La démarche de GUP «prescrite», la plus courante, consiste en une identificationponctuelledesdysfonctionnementsetunelisted'actionsréparatrices. ElleestsouventmiseenoeuvredansdessitesoùlaGUPestunenovationquirépond àlademandedel'ANRUpourlasignatured'uneconventionGUP.Ellenedébouche nisuruneréformedesmodesdegestion,nisuruneanalysespécifiquedesdysfonctionnements. L'incapacitédecettedémarchedegestionàréduireefficacementlesdysfonctionnementsrecensésdanslesquartierspeutconduireàundécouragementdes acteursdeterrainchargésdelamettreenoeuvre. ­ LadémarchedeGUP«adaptation»,quiestpluscomplète,supposeun projetpolitiqueetpatrimonialfort.Lepointleplusimportantestlamiseenplace d'undiagnosticpartagépartouslesacteursdufonctionnementsocialeturbaind'un site(analysedesforces,faiblessesetpotentiels).Lafixationdesenjeuxetdesobjectifsdéclinéssousformed'actionsdécouledecediagnostic.Lamiseenoeuvrese développesouslaformed'unedémarchedeprojet,avecunsuivietuneévaluation initinere. Detellesdémarchesplusélaboréesetplusefficacessontencoretropponctuelles.Eneffet,laGUPnécessiteundiagnosticpartagépartouslesacteursdesdysfonctionnements,deleurscausesprofondesetdesremèdespossibles.Or,l'origine desdysfonctionnementspeutêtrediverse :lacompositionsociodémographiqued'un immeuble,laconfigurationd'unespace,lesmodesdegestion...L'identificationdes causesesttoujourssujetteàdébatetlamiseencaused'unacteurouladénonciation demodesdegestionestdélicate.D'autrepart,laparticipationdeshabitants,essentiellepourobteniruneexpertised'usagesurlesujetdelagestion,vararementdesoi. Propositions Lagestionurbainedeproximitédoitêtredéclinéeselonunedémarchede projetcomplète.Commedécriteenpremièrepartie,elledoitêtrepriseencompte dès la construction du projet urbain, par l'association des gestionnaires aux décisionsd'aménagement. 1. EntretienavecMichelBonetti. 86 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettre en oeuvre une démarche de gestion, partagée et progressive Lamiseenplaced'unedémarchedeGUPefficacesupposel'adhésionde l'ensembledespartenairesquidoiventêtreconvaincusàtousleséchelonsdelahiérarchiedesonintérêt. «L'élaborationdeprojetsdegestiondesiteprésupposeunchangement destatutetdeconceptiondelagestiondesquartiersd'habitatsocial.Aulieude considérer la gestion comme un ensemble de tâches "quotidiennes", récurrentes, réaliséesaufildel'eau,ils'agitd'inscrirecesactivitésdansunprogrammepluriannuel(troisàcinqans),fondésurundiagnosticpréalable,ladéfinitiond'objectifs, l'adaptationenconséquencedesformes,desmoyensd'actionetdesmodesd'organisation,uneévaluationrégulièrepourréajusterlesobjectifsetlesmodesd'action, laclarificationdesrôlesetdesresponsabilités.Lagestiondevientainsiuneactivité fondéesurunmanagementparprojet»1. Cinqphasessontnécessairespourlamiseenplaced'unedémarchede GUPefficace2 : ­ phase1 :l'engagementdeladémarche,quiconsisteàs'interrogersur lesobjectifsetlesfinalitésdeladémarcheetàdéterminerlessitesconcernés; ­ phase2 :laréalisationd'undiagnosticapprofondiquidoitpermettre aveclerecensementdesatoutsetdifficultésd'identifieretd'expliquerles causesdesproblèmesrencontrés; ­ phase3 :l'élaborationdesobjectifsetdesmodalitésd'actions.L'équipe projetdoitfairelalistedespistesd'actionsoffertesetanalyserl'opportunitédeleurmiseenoeuvreenfonctiondel'urgence,ducoûtetdel'impactauprèsdeshabitants; ­ phase 4 : la mise au point du plan d'actions, qui consiste à décliner lesactionsrépondantauxobjectifsetlesmodalitésdemiseenoeuvrede chaqueaction(leresponsable,lecalendrier,lesmoyensàmobiliser); ­ phase5 :laconduiteduprojetdansletemps.Lecoordinateurorganise desrevuesdeprojettroisfoisparanenviron,présentelebilanencomité depilotageunefoisparan,produitlesélémentsdecommunication,tient àjourletableaudeborddesactionsetlesindicateursdesuivietd'évaluation. IlconviendraitdoncdegénéralisercesdémarchesdeGUP«adaptation», enidentifiantlespointsspécifiquesdedysfonctionnementsdesquartiersetenlocalisantlesréponsesadaptées.LapriseencomptedelaGUPdevraitprendrelaforme d'unprojet,avecuneorganisationetunpilotagepropre. 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,décembre2002. 2. «Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,mars2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 87 Agir sur l'organisation des acteurs en charge de la GUP 1 Lamiseenoeuvred'unestratégiedegestionurbainenécessiteunephase d'adaptationdesmodesd'organisationetdefonctionnementdesprincipauxacteurs enchargedelaGUP,voireleurtransformationenprofondeurlorsquec'estnécessaire. LeCSTBrecommandeque,danslecasd'unbailleursocial,lesprojets stratégiquesdegestiondesitesàl'échellede200à500logementssoientassuréspar uneéquiped'agentsquiassurentàlafoislagestiontechnique,lagestionlocative,la gestiondesrelationsavecleshabitantsetlesagentsd'immeubles. Cette équipe devrait être coordonnée par un responsable de gestion de secteurdisposantd'unbudgetpropre.Ceresponsableseraitlechefdeprojet,appuyé paruneéquipe-projetcomplète(assistants,responsabletechniqueetsipossibleun responsabledegestionlocativeetdesconseillèressociales). Ilesteneffetimpossibledeconduireunprojetdegestiondesitelorsquela gestiontechniqued'uneorganisation,lagestionlocativeetlesconseillèressociales dépendent de services différents. D'une part, chacun de ces services obéit à des logiquesparticulièrestrèsdifficilesàcoordonner.D'autrepart,aucundecesacteurs nedisposedelalégitimitévoiredelacompétencequileurpermettraitd'assumerla fonctiondechefdeprojet. Dans l'organisation préconisée par le CSTB, les fonctions spécialisées (technique,gestionlocative...)sontaffectéesàl'assistancelogistiquedesresponsablesdegestiondesecteur.Cettesituationsupposequelesresponsablesdegestiondesecteurpuissentmobiliserlesressourcesinternesdontdisposentlesservices dusiège,ainsiquelesressourcesexternesdesservicesmunicipauxetdesacteurs sociaux. S'ilsdoiventveilleràlacohérencedesprojetsetassurerunsuivirigoureux de leur mise en oeuvre, les directeurs d'agences jouent également un rôle d'appui essentiel dans la négociation avec les services du siège et les partenaires extérieurs.Lesservicesdusiègedevraientdoncêtredesprestatairesinternesauprès deschefsdeprojet,impliquantunchangementprofonddelaconceptionqu'ilsont généralementdeleurrôleetdesrelationsqu'ilsentretiennentaveclespersonnels desagences. Lamiseenoeuvredeprojetsdegestiondanslecadredenouvellesformes d'organisationdoitfinalementsetraduireparlacréationdenouvellesfonctions,de nouvellesresponsabilitésetl'acquisitiondenouvellescompétencesparlepersonnel.Lagestionqualitativeetprofessionnelledupersonnel(réaffectations,mutations, voirereconversions)etdelaqualificationdesagentsauxnouvellesfonctionsetaux nouvellesméthodesestàcetégardessentielle. Ceschangementsdevraienttenircompteàlafoisdesmodesd'organisationpréexistantsetdesculturesprofessionnellesenvigueur. SilaquestiondelaGUPs'estrévéléeunequestionprioritaireauxyeux deshabitantsetdesbailleurs,l'enjeudesonorganisationpassesouventaudeuxième plan.À ce titre, les mouvements récents de centralisation administrative observés 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,op.cit. 88 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine chezplusieursbailleurssociaux,notammentlesgrandsgroupes,éloignedescentres dedécisionlesacteursdeterrainetdégradélaréactivitéauxdemandesdeslocataires etauxdysfonctionnementsconstatéssurleterrain. D'autrepart,silamiseenplacedeceschangementsreprésenteunsurcoûtetunsurplusd'investissementsàcourtterme,lesgainsentermesd'implication dupersonneletdebaissedescoûtsderéparationsont,àmoyenterme,sanscommunemesure. Conditionner l'abattement de la TFPB à la mise en place d'une démarche de GUP et à son évaluation Lamiseenplaced'unedémarchedegestionurbainerenouveléepourrait désormaisconditionnerl'obtention,parlesbailleurssociaux,del'abattementfiscal de30 %delataxefoncièresurlespropriétésbâties(TFPB)enzonesurbainessensibles1. Cet abattement, aujourd'hui attribué aux bailleurs sociaux qui ont conclu avecl'Étatuneconventionrelativeàl'entretienetàlagestiondeleurparcimmobilier,apourobjetd'améliorerlaqualitéduservicerenduauxlocataires. Forceestdeconstaterquelacontrepartiedel'abattementn'apasdonné lieuàuneaméliorationsignificativedelasituationdegestiondesbailleurs.Ilserait doncnécessairederétablirunlienentrecetteexonérationaccordéeauxbailleurset lesactionseffectivesd'améliorationdelagestionducadredevie. Pouratteindrecetobjectifimportant,uneévaluationdel'efficacitédela démarchedevraitêtreconduiteenyincluantuneétudedesatisfactiondeshabitants. La démarche des projets territoriaux de gestion à Vénissieux 2 L'ABCHLMduRhône3etleGPVdeVénissieux(69)ontmandaté,en2006,le CSTBlorsdurenouvellementdelaconventionGUPduquartierdesMinguettes. L'objectifdecemandatétaitl'améliorationdelaqualitédelagestiondel'habitat etducadredevie,grâceàuneformation-actiondesgestionnaires,misenpositiondeconduiredesprojetsd'améliorationdeleurgestion. AuxMinguettes,leCSTBaainsicrééungroupedetravailquiassocielestrois principauxbailleursainsiquelacommunautéurbainedeLyonetlacommunede Vénissieux.Ilaproposéunedémarchedeprojetdegestiondesitesurtroissousquartiers :Darnaise,LesPyramidesetLéoLagrange(soitautotal1500logementsetenviron5000habitants). 1. CirculaireUHC/IUH2/21no 2001-68du8 octobre2001relativeàlasignatured'uneconventionentre l'Étatetunorganismed'HLMouuneSEM,pourbénéficierd'unabattementde30 %surlabased'impositiondesimmeublesd'habitationàusagelocatif,attribuéssousconditionderessourcesetsituésenZUS. 2. Cf.sitehttp://www.cstb.fr/actualites/webzine/editions/janvier-2007/gestion-urbaine-redynamisee-auxminguettes.htmlet«Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,op.cit. 3. ABC-Hlmestuneassociationloi1901composéedevingt-sixorganismesHLMduRhône,représentantunpatrimoinedeplusde140000logements.Crééeen1993,l'associationapourobjectifsdereprésenterlesorganismesHLMauseindelapolitiquelocaledel'habitat,defavoriserleséchangesentreses membres,etdefaciliterlamiseenplaced'actionscommunesoumutualisées. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 89  L'analysedesdysfonctionnementsdelagestionafaitl'objetd'undiagnosticen marchant et une analyse du peuplement pour chacun des sites. L'organisation delagestiondesbailleursaégalementétéanalysée :quelssontlesintervenants (gardiens,jardiniers,cantonniers...)?Enquoiconsisteleurmoded'intervention, leurencadrement?Lescoûts,lesindicateursdegestionetdepeuplementsont aussi intégrés à l'analyse-diagnostic.Au final, les enjeux d'amélioration de la gestiondusous-quartierontétéidentifiésetunestratégied'actionaétéretenue pourleprojet. Unpland'actionsprogressif(surtroisans)aalorsétéétabli,sansqu'ilsoitlimité àl'améliorationfonctionnelledesprestationsdegestion.Ilseconjugueavecdes réaménagementsetdesmodificationsorganisationnelles. Cepland'actionsévaluelesbudgetsetdésigneleresponsabledechacunedes actions à entreprendre. La coordination de l'équipe-projet a été confiée aux agentsdedéveloppementduGPV,lastructurequimetenoeuvrelePRU. AuxMinguettes,lepland'actionsduCSTBadébouchésurtroisgrandesorientations : ­ l'adaptationdudispositifdegestion,avecunereconfigurationdesprestations denettoyagepouratteindreunequalitédepropretéplussatisfaisante,grâceà uneredéfinitiondesresponsabilités,uneprésencedesgardiensplusvisibleetla miseenplaced'unseulchargédeclientèlesurlesecteur; ­ des interventions sur les espaces extérieurs en préfiguration d'un projet de résidentialisation en cours d'élaboration (des interventions ponctuelles et prioritaires : enlèvement de haies, remplacement de végétaux par de l'engazonnementenpiedsdetour,installationdelocauxpourletrietsuppression devidesordures); ­ l'associationdeshabitants,parledéveloppementd'uncadredecoopération entre le bailleur et ses locataires et leur association à la gestion de proximité (repéragederéférentslocataires)etunesensibilisationdeshabitantsaurespect delapropreté(opérationscoupsdepoing,porteàporte). Lebilandel'opération,aprèsdeuxansdemiseenoeuvreadonnésatisfactionaux acteurslocaux.Lerenforcementdurôledugardien(responsabilisationetréinvestissementd'unterritoire,plusrespectéparleslocataires),lamiseenplacedu chargédeclientèleunique,quiaentraînéunehaussedesréclamationsmaisune diminutiondutauxderelance(de35 %à10 %),etdoncunemeilleureréactivité ontaméliorélagestion.Lesrelationsbailleur-locataires'ensonttrouvéesapaisées. Des interventions plus ponctuelles de sensibilisation à la propreté ont permis l'améliorationdelaqualitédutriainsiquelabaissedejetsparlesfenêtresetle regroupementdesencombrants. Cesuccèsaprovoquéunedynamiquefavorableentrelesdifférentsacteursduterritoireetaétéétendueàcinqautressites,danslecadredenouveauxprojetsde gestion. 90 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prolongerlesrelogementsetles mutationsparunaccompagnement social Constat D'uneampleurinédite,lerelogementdespopulationsconcernéesparles projetsderénovationurbaineaconduitlesbailleurssociaux,dufaitdesdélaisrestreintsetdesobligationsdel'ANRU,àdévelopperuneingénieriespécifiquepour satisfaireàcesbesoinsconsidérables. Tous les bailleurs sociaux concernés significativement par les relogementsontmisenplaceourenforcéleursmoyensdansdeuxdirections : ­ le développement d'une ingénierie du relogement (avec des équipes dédiées)pourexpliquer,écouter,comprendrelesbesoins,accompagner; ­ laformalisationd'engagements. Dans la plupart des sites, les maîtres d'ouvrage animent un dispositif d'accompagnementdesménageslesplusfragiles,soitavecdesmoyensetundispositif ad hoc (type MOUS), soit par mobilisation des moyens de droit commun (conseilgénéral,CAF...).Selonl'USH,cesdispositifsconcernent10à20 %des ménagesrelogés. Néanmoins, le modèle dominant du relogement semble avoir été guidé parl'urgenceliéeauxdémolitionsetparlesbesoinsimmédiatsd'unepopulationen grandeprécarité.Danslamajoritédescas,lerelogementnesemblepasavoirapporté deschangementssignificatifsdanslesconditionssocio-résidentiellesdeshabitants. Propositions PourlePNRU2,ilconviendraquelaplusgrandeattentionsoitapportée ausuividesménagesrelogés,grâceàunemobilisationdestravailleurssociauxpour unaccompagnementindividualisé,encasdebesoinavéré.Laphasederelogement serait ainsi utilisée pour examiner la situation socio-économique et familiale des ménagesetd'orientersibesoinverslesstructuresdesuivisocialadéquates. Cesuividevraitidéalementbénéficierauxménagesrelogéshorsdeleur quartierd'origine,quiperdentsouventlesservicesprésentsdanslequartier.L'accompagnementpourraitdanscescassematérialiserparlarecherchedesservices dont a besoin la famille (notamment en termes de garde d'enfants ou de services publicsdel'emploi)ouencoreuneaideàlamobilité. Cet accompagnement pourrait également être étendu aux ménages qui bénéficientdemutationsdansleparcsocial. Lecasspécifiquedesjeunesménagesdoitaussiêtreprisenconsidération. Lespossibilitésdedécohabitationdoiventêtreétudiéesainsique­siilyalieu­leur insertionsurlemarchédutravail. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 91 La « MOUSrelogés » de ClichysousBois Lanécessitéd'unsuivi«post-relogement»,àl'ordredujourdansdenombreux sitesenrénovationurbainevisesurtoutàs'assurerdelabonneintégrationdes ménagesrelogésdansleurnouvelenvironnementrésidentiel. ÀClichy-sous-Bois(93),lemaireaplaidé,afindepérenniserlesinvestissements duPNRU,pouruneMOUS(maîtrised'oeuvresocialeeturbaine)«relogés»,pour menerunaccompagnementsocialpost-relogementdesménages,etcequelque soitletypederelogement(ycomprisdoncdanslesopérationsd'accessionàla propriétéourelogementhorssite).CetteMOUS-relogésdevaitsuccéderàune MOUS«médiationcollective»,maislesnégociationsfinancièresontétécompliquées.Finalement,début2011,l'ANRUetl'ACSÉsesontaccordéessurlefinancementdecetteMOUS. Dans ce site, la prégnance des préoccupations liées aux déménagements s'explique par la situation des propriétaires-occupants et locataires du parc privé quidevaientdéposerundossieracceptableauxbailleurssociaux.Ilsontengagé aveclesménagesuntravaild'accompagnementtrèsindividualisépourapurerles situationsantérieures,dansunelogiqueprochedecellequiprévautdanslesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre,avecuneproblématiquespécifique pourlespropriétaires-occupantsquidoiventfaireledeuildeleurstatutdepropriétaire.Unetelledémarched'accompagnementpeutavoirunedimensionglobale,maislafinalitédemeurelerelogementstrictosensu. Pourlesfamillesissuesdulogementsocialetlesoccupantsnon-propriétairesdu parcprivé,letravaildelaMOUSrelogementaégalementétédoubléparunsuivi socialquiapermisparexemplededétecterdespersonnesnonconnuesdesservicessociaux. Travaillersurlecontenu des équipementspublicsnouveaux ouréhabilités,particulièrement les établissementsscolaires Constat L'ambition du volet urbain des équipements des PRU est forte. En revanche,lesprogrammesd'accompagnementsocial,plutôtconformistes,nesesingularisentpasavecceuxenvigueur.Auregarddesexpériencesmenéesaucoursdes années 1980et 1990danslecadredelapolitiquedelaville,unecertainerégression enmatièred'innovation,detravailavecleshabitantsetlesassociationsduquartier semblesemanifester.LesCUCSseréduisentàunprogrammedefinancementdes associationsexistantes,sansvéritablesperspectives. 92 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Silesprojetsd'équipementssontsouventambitieuxsurleplanarchitecturaleturbain,ilsrestentbanalsauplandel'innovationetdel'ambitionprogrammatique.Lesinterventionssurlebâtideséquipementsoudesétablissementsscolaires comportent parfois une redéfinition de l'offre aux habitants ou de nouvelles politiquesscolaires.Maisraressontlessitesoùleséquipementssortentducadred'une animationcollectiveduquartier,pourfournirdesservicesindividualisésdansune perspectivedeluttecontrel'exclusion. Enoutre,lesblocagesinstitutionnelssontnombreuxpouraccompagnerla constructionoularéhabilitationd'unéquipementaveclaréorganisationdesonoffre programmatique. C'est exact car les moyens de fonctionnement de l'équipement vontmanquer(notammentdanslesvillesàfaiblepotentielfiscal),maisaussiparce quelespolitiquesdedroitcommunnes'articulentpasaveclarénovationurbaine. Ledomainedel'éducationestceluiquiaffrontelasituationlapluscritique.Lesétudessurlesujet1soulignentlatropfaibleimplicationdel'Éducation nationaledansladéfinitiondesPRU,notammentenmatièredeprojectiondeseffectifsscolairesetdesmoyensd'encadrementetlecloisonnemententrelesprojetsde rénovationurbaineetlesprojetséducatifs.Lesacteurslocauxsous-estimentl'enjeu delacartescolaire,quesesoitledéplacementd'uneécole,unenouvellegéographie scolaireoulepeuplementetsonimpactsurlesdiscriminations. Desinitiativeslocalesvoientpourtantlejourpourlierrénovationurbaine etrénovationdespratiquesscolaires,maisellessontencoretroprares. Propositions Danslecadredesnouveauxprojetsdeterritoire,laprogrammationdes équipements devrait fournir l'opportunité d'une réflexion sur l'offre de services collectifsetsurl'équilibreentreleséquipementssocio-éducatifsetsocioculturels, disproportionnédanslesquartiers,etleséquipementsouservicespublicsdepromotionsocialequisoutiennentledéveloppementpersonneldeshabitants(éducation, emploi, santé). Dans les deux cas, la définition de l'offre de services devrait être construiteenlienétroitaveclesusagersetletissuassociatiflocal. Plusparticulièrement,l'actionpubliqueendirection desétablissements scolairesneconstituequ'undesvoletsd'unepolitiquederéussitescolaire.D'autres moyens,plusoumoinsarticulésentreeux,devraientêtremobilisés : 1. TETRA,Laplacedel'écoledanslecadredesprojetsderénovation,étudecommanditéeparleCES del'ANRU,octobre2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 93 Décloisonner les services pour une culture de travail en commun DanslecadreduPNRU1,certainescommunesontfaitlechoixd'associerdèsl'originelesacteursduquartieretdelaville.Cedécloisonnementdesservicesagénéralementfacilitél'articulationentrelesdifférentesdimensionsduprojet. Ainsi,àLyon,unprojetéducatifterritorialiséaétémisenplace.Ceprojetlocal,crééen2001,s'ajouteauxopérationsphysiquessurlesécoles.L'équipe enchargeduprojetdu9earrondissementestlocaliséeàproximitédeladirectiondu projetderénovationurbaineetcollaboreétroitementaveccelle-ci. Modifier la carte scolaire pour une plus grande mixité sociale Les effectifs des écoles évoluent fortement dans le cadre d'un PRU du faitdesmouvementsdepopulation,enliendirectavecl'exécutionduprogrammede démolition-reconstruction,quiimpactelacartescolaire. Lamixitéscolairenepeutêtreinduiteetréaliséequeparl'évolutiondu peuplementduquartierouparunerecompositiondelacartescolaireavecl'ouverturedesétablissementsdelaZUSàdesfoyersextérieurs.Toutefois,cetteméthode sembleêtredifficileàmettreenoeuvre. ÀMeaux,danslequartierdelaPierreCollinet,larénovationdel'école Guynemer(prévuepour2012)s'accompagned'uneévolutiondespérimètresscolairesquifavoriseralamixitésociale.Lanouvellecartescolaire(modifiéedès2009) del'écoleenglobeunepartieduquartierdelaPierreCollinetets'étendsurlequartierFoch,moinsstigmatisé. Maislamodificationdelacartescolairepourfavoriserlamixitésociale se heurte aux mesures d'assouplissement de la carte scolaire décidées en 20071. SelonlaCourdescomptes2,cetassouplissementaconduitàuneaugmentationdes demandesdedérogationde29 %.Certainscollègesontenregistrédespertesd'effectifsquipeuventallerjusqu'à10 %,tandisqued'autresconnaissaientdesprogressionsjusqu'à23 %.Plusparticulièrement,186des254collèges«ambitionréussite» ontperdudesélèves.Danscesétablissements,labaissedeseffectifss'esttraduite par une plus grande concentration des élèves de condition sociale fragile, accentuantlaghettoïsationdesétablissementsquedevraitcombattrelapolitiqued'éducationprioritaire3. 1. Noteministérielledu4juin2007. 2. RapportdelaCourdescomptessurl'articulationduvoletéducatifdelapolitiquedelavilleetdel'actiondel'Éducationnationaledanslesquartierssensibles,présentéauSénatle3 novembre2009. 3. CommelesoulignentThomasPikettyetMathieuValdenaire,«lesécolesdeZEPontunecomposition socialemoyenneextrêmementdéfavorable.Labaissedeseffectifsdoitdoncêtrefortepour"compenser" leshandicapsscolaires»,inL'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedanslesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,Paris, ministèredel'Éducationnationale,2006.Or,l'Éducationnationaleaplutôttendanceàfermerdesclasses quandleseffectifsdiminuentplutôtqued'assurerauxenseignantsdesclassesauxeffectifsrestreintset adaptésauxdifficultésscolairesdesélèves.L'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedans lesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,op.cit. 94 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine C'est la raison pour laquelle l'assouplissement de la carte scolaire doit s'accompagnerd'unepolitiquescolaireambitieusedanslesZUSpourrenforcerl'attractivitédesétablissementsquiysontlocalisés. Développer les dispositifs d'excellence pour rétablir l'attractivité L'idéequiprévautprendracinedansl'idéequel'onpeutchangerl'image d'uneécolestigmatiséeendispensantdesenseignementsspécifiques :développementartistique,classesàhorairesaménagés,enseignementprécoced'unelangue. LavilledeMeauxaparexemplemisenplaceundispositifd'excellencequicomporteledéveloppementdel'enseignementartistiquedèslamaternelle. Par ailleurs, il serait souhaitable de multiplier les passerelles structuréesetorganiséesentrelesétablissementslocalisésdanslesquartiersetceuxdes centres-villes,entrelesétablissementssecondairesetlesfilièresprestigieuses,qui commencentàsedévelopper,entrel'enseignementacadémiqueetlesfilièresprofessionnelles.Lesconventionnementsentrecollèges,lycéesetgrandesécolesdevraient êtresystématisés. Ouvrir l'école sur les activités culturelles, sportives et récréatives Les projets urbains et la conception des bâtiments devraient faciliter lessynergiesentrel'écoleetlesloisirsculturels.Ainsi,lesnouvellesécolesoules écolesréhabilitéespeuventsedoterdesallespolyvalentespour,parexemple,recevoirdescentresdeloisir. Surcertainssites,lesvillesontdécidédecréerdesévènementsculturels importantsquiassocientlesécoles.Ainsi,lavilledeMarseilleacrééunerésidence pourartistesdanslequartierduPland'Aou,tandisqu'àBagneux,lamunicipalitéa constituéunréseauquiintègrelesécolesetlecentresocialavecdenombreusespasserellesaveclesacteursculturelsetdesprojetsartistiquesautourduPRUlui-même. Construire des internats d'excellence et des résidences de la réussite à proximité des quartiers 20000placesd'internatsd'excellence1serontfinancéesdanslecadredu GrandEmprunt.Ceprogrammeestconduitparl'ANRU.Actuellement,lesélèves admissiblesauxinternatsdéjàconstruitsouenconstructionhabitentloindeceuxci.Leretouraudomicilefamilial(pendantlesweek-endsnotamment)estdifficileet celacoupelesélèvesdeslienssociauxdanslequartier. Il faudrait donc encourager la construction d'internats à proximité des quartiersconcernésparunPRUoufacilementaccessiblesparlestransportsencommunpourqu'unmaximumd'élèvesdesquartiersquiyrésidentensemainepuissent facilementregagnerleurquartierpourlesweek-endsetpériodesdevacances.De même,uneimplantationprochepermettraitauxparentsdesélèvesderendrevisite àleurenfant. 1. Mesuredeladynamique«EspoirBanlieues»,miseenplaceen2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 95 Cette implantation des internats à proximité des quartiers devrait s'adjoindreàunchangementdesrèglesderecrutement.Seraientaccueillisdanslesinternatsnonseulementlesélèves«méritants»desquartiers,maisaussiceuxdontles conditionsdeviechezleursparentshandicapentleurviescolaire(suroccupationdu logement,horairesdécalésdetravaildesparents...). LeComitéinterministérieldesvillesdu18 février2011adécidélaréalisationd'unetrentainederésidencespourlaréussiteafinderépondreauxbesoins enlogementdesjeunesétudiantsboursiersenparticulieroriginairesdesquartiers, danslecadredescordéesdelaréussite.Cesrésidencesseraientimplantéesàmoins d'unedemi-heuredetransportdesclassespréparatoiresauxgrandesécolesetdes universités. Prendreencomptelesaspects sociauxetcognitifsdelamobilité Constat Ledéveloppementdestransportsencommundanslesquartiersd'habitat socialestunenjeucentral,nonseulemententermesdedéveloppementdurable,mais aussi en termes d'inégalités socio-économiques, la population des quartiers étant relativementpeumotorisée. Danslesprojetsderénovationurbaine,c'estl'aspectphysiquedelamobilitéquiprime.Laluttecontrel'enclavementrésultelaplupartdutempsdelacréationdemoyensdetransportcollectifs(effetdelevierduPRU),delareconfiguration ou la création de voiries nouvelles, sans ­ sauf exceptions ­ que soient prises en compte les contraintes sociales de la mobilité (taux de motorisation, freins financiersetcognitifs,etc.).Danslesquartiersoùl'accessibilitéetlamobiliténesontpas affectéespardesobstaclesphysiques,l'analysedominanteprivilégielesproblèmes d'imageetd'attractivité. Les pouvoirs publics abordent rarement les politiques alternatives ou complémentairesàlacréationdenouvellesinfrastructurespouraccroîtrelamobilité.Seulement10 %desconventionsinscriventcommeactionscomplémentairesau projetl'objectifd'améliorationdel'offredetransportsencommun(changementdes horairesdebus,développementdutransportencommunàlademande...)1. Néanmoins, l'action des porteurs de projet des PRU a provoqué mécaniquement l'obligation d'inscrire ces quartiers dans les schémas de déplacement d'agglomération.Enconséquence,lesprojetsderénovationurbainebénéficienttrès souventd'unemodificationfavorabledel'organisationdestransports. 1. Egisconseil,Egismobilité,Mutations,AgenceFranckBoutté,Lamobilitéetlaconstructiondansle cadredesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 96 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Leprojetintégrédeterritoireetlecontratuniquedevraientimposerune meilleurearticulationdesinterventionsurbainesdanslesquartiersaveclesprojets detransportencommun.Ilsdevraientégalementpromouvoirplusfortementlaprise encomptedesaspectscognitifsetsociauxdelamobilité. L'intégration des dimensions socio-économiques et cognitives de la mobilitéconsistenonseulementàrépondreauxdemandesexpriméesousupposées demobilitédeshabitantsdesquartierssensibles,maisaussil'anticipationdeleurs exigencesdemobiliténécessaireàleurinsertion(danslemarchédel'emploinotamment).Ils'agitégalementdetoutmettreenoeuvrepourquelesdispositifsd'aideà cespopulationssoientconnusd'elles,carlesfreinséconomiquesetcognitifs,caractéristiques des populations défavorisées, pondèrent notablement les efforts pour améliorerl'offrephysiquededéplacements. Améliorer la fréquence et étendre les horaires de fonctionnement des transports en commun Danslesquartiersquinesontpasdesservisouquineserontpasdesservisavantdelonguesannéespardeslignesstructurantesdetransportsencommun,il estpossibleetindispensabled'améliorerdèsmaintenantl'offreexistante,avecl'optimisationdelafréquencedepassageetl'extensiondeshorairesdefonctionnement. Danslecadrefranciliennotamment,ilseraitinconcevabled'annoncerla constructiond'unmétroautomatiqueduGrandParisdansvingtoutrenteans,sans répondreauxbesoinsdemobilitépardesaménagementsdesmoyensexistants.La desserteduquartieremblématiqueduPlateauàClichy-sous-Bois/Montfermeil,qui attend l'arrivée du tramway en 2016 et, potentiellement, une station du métro du GrandParis,pourraitêtregrandementamélioréeparuneplusgrandefréquencedes busetlaréductiondunombred'arrêtssurleurtrajetavantl'arrivéeauPlateau. Lamiseenplacerapidedelignesdebusàhautniveaudeservice(BHNS) pourraitêtreaisémentenvisagéepourdesservirlesquartiersenclavés,lesrelieraux bassins d'emplois majeurs et conduire les voyageurs vers les gares de transports lourds.Cesvéhiculessecaractérisentparunehautefréquencedepassage,untemps detrajetgarantietdespassagesréguliers,unevitesserelativementélevée,uneamplitudehorairedefonctionnementétendueetunsystèmed'informationdequalité.Ces caractéristiques sont obtenues au moyen d'aménagements particuliers par rapport aux lignes de bus classiques : des aménagements de voirie ponctuels, la mise en placedeprioritésauxfeuxetuneplusgrandevisibilitéqueleslignesclassiques. Développer les services de transport à la demande Lestransportsàlademandesedistinguentdesautresservicesdetransportscollectifsparleurflexibilitécarlesvéhicules­engénéraldesmaxi-taxisde neufplaces­n'empruntentpasd'itinérairefixeetnerespectentpasunhoraireprécis,saufpoursatisfaireunbesoinparticulier.Cependant,lesprofessionnelsdutransport organisent les transports à la demande et les voyages ne sont en général pas individuels.Unopérateur(ouunsystèmeautomatisé)sechargealorsdelaréservation,delaplanificationetdel'organisationpourprendreenchargelesvoyageurs. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 97 Ledéveloppementdetelsservices,déjàexistantsdanscertainsquartiers (exemple :Mantes-la-Jolie),pourraitpermettrederépondreàlademandeponctuelle dedéplacementversdeszonesd'emploioudeszonescommerciales. Faciliter l'acquisition des titres de transports et la communication sur les tarifs dans les quartiers ANRU Laloisolidaritéetrenouvellementurbaindedécembre 2000ainstauré danssonarticle 123uneréductiontarifaired'aumoins50 %surlecoûtdutransport public pour les personnes sous le plafond de ressources de la couverture maladie universellecomplémentaire(CMUC).Despolitiquestarifairesattractivessontdéjà offertespardesopérateursdetransportcollectifendirectiondelapopulationcaptivedestransportsencommun :abonnementannuelàtariftrèspréférentiel,ycomprishorsdespériodesscolaires,pourlesjeunesdemoinsde26ansparexemple. Les réseaux de transport proposent une tarification sociale différenciée selon les situationssociales(gratuité,demi-tarif) :demandeursd'emplois,invalides,jeunes demoinsde28ans,scolaires,senioretfamillesnombreuses. Ilestdorénavantnécessairederapprocherlescentresdedélivrancedes titres de transport, de faire une communication sur les tarifs et d'organiser l'accompagnementnécessairepourlaconstitutiondesdossiersdedemandedecartede réduction. Identifier et promouvoir les initiatives d'ordre cognitif Ilexistedesinitiativesetdesservicesàlamobilitéportésparlesprofessionnelsdel'insertionvialedispositifdepôlemobilité : ­ préparationaucodeetàlaconduite(auto-écolesociale); ­ apprentissageàl'utilisationdestransportsurbains,àlalectureetàla signalétique; ­ conceptiondeplansd'utilisationduréseaudestinésauxanalphabètes... Encomplémentdecesmesuresexistantes,l'acquisitiond'uneculturede lamobilitécommecapacitéàsedéplacerquelsquesoientlesmoyensdetransport peutêtrefacilitéeparlestechnologiesdel'informationetdelacommunication. Ils'agitd'améliorerledéplacemententransportsencommunetl'acquisitiondutitredetransportdepuislequartieravecdesservicesquis'adressentauplus grandnombre : ­ communiquerlarelationlaplussimpleetlaplusrapideentransport collectif,auxpôlesd'emplois,aucentre-villeetauxautrespôlesd'intérêt, àdifférentespériodesdelajournée,delasemaine,àpartirduquartier; ­ simplifier l'acquisition du titre de transport associé au déplacement envisagé,auplusprochedel'habitant,c'est-à-diredanssonquartier. 98 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Favoriserlesretombéespositives desprojetsentermesd'emploi... LePNRUconstitueunlevierfinancierpublicconsidérable,avecplusde 40 milliardsd'eurosdetravauxengagésàl'horizon2015.Cettecommandepublique généréeparlarénovationurbainedevraitpouvoirbénéficiersubstantiellementaux habitantsainsiqu'auxentrepriseslocaliséesdanslesZUS. L'ANRUs'estdotéed'unechartenationaled'insertion,quiconditionne l'octroidesessubventionsàdesrésultatsentermesdecréationd'emploipourles habitantsdesquartiers.Malheureusement,ledéveloppementéconomiquelocaldans lecadredesPRUnefaitpasencorel'objetd'unevéritableréflexiondel'ANRU,ni d'actionsambitieusesdelapartdesacteurslocauxauxregardsdesenjeux. Constat Lachartenationaled'insertionimposeauxmaîtresd'ouvrage­majoritairementlescollectivitésetlesbailleurs­àréserverprioritairementauxrésidents desZUS : ­ 5 %del'ensembledesheurestravailléessurleschantiersderénovationurbaine; ­ 10 %desemploiscrééspourgérerleséquipementsconstruitsdansle cadredesPRUoupourmettreenoeuvrelagestionurbaine. Lesobjectifsentermesd'heuresd'insertionserontremplissurl'ensemble dessites,mêmesilepourcentaged'heurestravailléeseninsertionsurleschantiers delarénovationurbaine(enmoyenneentre5 %et10 %)varied'unsiteàl'autre. 14 %desplanslocauxd'applicationdelacharted'insertionprévoientledépassementdesobjectifsnationaux1. Les acteurs locaux ont intégré les objectifs de l'ANRU par le biais de divers dispositifs et procédures d'assistance aux maîtres d'ouvrage et aux entreprises,indispensablesausuccèssocialdeschantiersANRU. Néanmoins, plusieurs considérations atténuent l'impact positif des clausessurl'emploidesbénéficiaires2 : ­ peud'entreprisesattributairessatisfontdirectementleursheuresd'insertion,etlerecoursàdesentreprisesd'insertionouàd'autresstructures d'insertionparl'activitééconomique(SIAE)estfaible.Ainsi,lesentreprisesplébiscitent-elleslamiseàdispositiondepersonnelavecunrecours majoritaireauxentreprisesdetravailtemporaired'insertion(ETTI); ­ l'investissement en faveur des clauses d'insertion par les entreprises estfaible :lesclausessontexécutéesparformalismepourelles-mêmes, afindedécompterdesheures,plusquepourinsérerdesbénéficiairessur lemarchédutravail; 1. Insertion,leschiffres,ANRU,juin2010. 2. L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil, CamilleLefebvre,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 99 ­ lesbénéficiairesdesclausessontsous-qualifiéseteffectuentdestâches peuqualifiantes.Lesheuresd'insertionsontconcentréessurlesmêmes métiers, essentiellement ceux de manoeuvre, de maître-chien et d'agent d'entretien,etoffrentpeudeperspectivesd'embauchedéfinitives; ­ ilyararementdeformationenamontouenavaldel'exécutiondes heuresd'insertion; ­ il est difficile d'effectuer des suites de parcours sur des chantiers de PRUdifférents,enraisondurecrutementdesbénéficiaireslimitéessentiellementauquartierouàlacommune. Cesconsidérationsentraînentunedifficultéd'intégrationdespersonnes diteseninsertionauseindesentreprises,unfaibleaccompagnementsocialdesbénéficiaires,desparcoursd'insertionlimitésentempsetpeuqualitatifsavec,aufinal, peud'embauchesàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Lesclausesoffrent endéfinitived'effectuerdesheuresd'insertionetnondesparcoursd'insertion. Propositions Favoriser les parcours qualifiants des bénéficiaires des clauses d'insertion Généralement, la mise en oeuvre des clauses d'insertion a entraîné une focalisation sur les chiffres au détriment des parcours d'insertion complets c'està-dire avec une embauche pérenne des bénéficiaires. Il conviendrait de renoncer audécompteenheures,pourprendreenconsidérationlesparcoursindividuelsdes bénéficiaires,leurscompétences,leursavoir-fairededépart,lesavoir-faireacquis,et renforcerleuraccompagnement,notammentàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Ainsi,l'exécutiondesheuresseraitseulementunepartied'unparcoursd'insertion,avecuneformationenamontouenaval,oubienaveclacapitalisationde l'expérienceaccompliesurd'autreschantiers. La pérennisation des parcours d'insertion devrait offrir la perspective d'une embauche durable. Il ne s'agirait plus de décompte horaire, ni de contrats de travail, mais de connaître le nombre d'équivalents temps pleins, de manière à savoiràcombiendepersonnesbénéficienteffectivementdudispositif,etcequ'elles deviennentindividuellement. La contrepartie de la priorité aux parcours est d'en faire bénéficier un nombre plus restreint de personnes. Dans cette perspective, il s'agirait de définir précisémentlafinalitédesclausesd'insertion,quiseraitdesortirdurablementun nombreréduitdepersonnesduchômage,plutôtquedefairetravaillerlemaximum depersonnesenintérim. Enrevanche,ilestpossibled'éleverlequotaminimumdesheuresd'insertiondansleschantiersà7ou10 %,appliquéàl'ensembledestravauxfinancés.Les bénéficiairespourraientainsitravaillerpluslonguementsurleschantiersetréaliser destâchesdelonguehaleineplusqualifiantes. Cesclausesseraient,plusquelorsduPNRU1,réservéesauxhabitantsdes quartiersenrénovationurbaineetenZUS. 100 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Piloter les clauses d'insertion au niveau intercommunal Auniveaulocal,unouplusieurschargésdemissioninsertionàquil'on confielamiseenoeuvreetlesuividesclausesd'insertioncoordonnentlesdifférents partenaires :lesmaîtresd'ouvrage(collectivitésetbailleurs),lesservicespublicsde l'emploi(agencenationalepourl'emploi,planlocald'insertionpourl'emploi,maisondel'emploi),lesmaîtresd'oeuvre,lesentreprises,lesassociationsetlesautres structuresd'insertion,notammentlessociétésd'intérim. Lechampd'interventiondeschargésdemissioninsertionvarie.Idéalement,ilsinterviennenttrèsenamont,surunterritoireleplusvastepossiblepourdisposerd'unevisionglobaledel'offreetdelademanded'insertion. Dans le cadre d'un PNRU2, le pilotage des clauses d'insertion devrait doncêtreréaliséauniveauinstitutionnellepluslargepossible(l'intercommunalité danslaplupartdescas),afinquelesbénéficiairespuissenttravaillersurplusieurs chantiersdansdifférentsquartiersenrénovation. Lepilotageintercommunaldesclausesd'insertionimpliquerait : ­ unedécisionpolitiqueauniveaulocal; ­ unemutualisationdeschantiersd'insertion; ­ desleviersetdesmoyensd'actionauniveauintercommunal. Ilseraitnécessaireaussiquelapopulationbénéficiairedesclausesd'insertionpuissecirculerfacilementd'unchantieràl'autre.Desactionsenfaveurdela mobilitédesbénéficiairesseraientdoncàprévoir. Promouvoir l'utilisation de l'article 30 du Code des marchés publics et les chantiers d'insertion Lesstructuresd'insertionparl'activitééconomique(SIAE)detypeentreprised'insertion,régiedequartieretchantierd'insertioncontribuemarginalement àlaréalisationduPRU.Orcesentreprisesontpourobjectifpremierlaconstruction deparcoursprofessionnelsdelongtermepourleursbénéficiaires.Ilsdevraientdonc contribuersubstantiellementàl'augmentationdutauxdepersonneseninsertionsur leschantiers. L'utilisationdel'article30duCodedesmarchéspublicsestdanscecas parfaitementappropriée.Eneffet,danscecaslapassationdumarchésefaitnécessairement entre le donneur d'ordre et un prestataire de service de qualification et d'insertionprofessionnelle.L'ensembledumarchéseraalorsexécutéparuneSIAE etl'insertiondevientl'objetdumarché.Deplus,pourcetypedemarché,lapublicationd'unavisd'appelpublicàlaconcurrencen'estpasobligatoireetpermetune contractiondesdélais. Lacréationdechantiersd'insertiondèslamiseenplaceduPRUlocal permet de former les bénéficiaires en matière de savoir-être (comportement en entreprise), de savoirs scolaires et de savoir-faire (techniques de base des métiers duBTP).Ceschantiers,inaugurésdanslecadred'unpartenariatentrel'ACSÉde l'ANRU,peuventêtredésignésattributairesd'unmarchédanslecadredel'article 30duCodedesmarchéspublics. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 101 Le chantier d'insertion de Roseraie Services à Perpignan 1 Danslecadreduchantierd'insertiondelarégiedequartierRoseraieServicesà Perpignan(65),deshabitantsdesquartiersprioritairesdelapolitiquedelaville bénéficientd'uneformationprofessionnelledepeintreenbâtimentpourparticiperàunchantierderénovationurbainedansleurville.Cechantiercomprend larénovationdescagesd'escaliersdequatrecitésHLMdel'officepublicPerpignan-RoussillonetlarénovationducentredeloisirsdesjeunesdeClodion. L'alternanceentrelaformationassuréeparl'AFPA,unesemaineparmois,etle chantierpermetauxsalariésd'avoiraccèsàuncursusquicomprennentnotamment,uncertificatdemonteurenéchafaudageetuneinitiationàlasécurité,aux gestesetpostures. Larégieassureunaccompagnementsocioprofessionnelpourpermettreaumieux unretourversl'emploi.Lapremièreétapeestd'obteniruncontratd'accompagnementdansl'emploipourensuitedécrocherunemploidurabledanslesentreprisesduBTP. Lerecrutement,conduitparlarégiedequartierLaRoseraieServices,s'estfait deconcertaveclePôleemploi,laMaisondel'emploietlescentressociauxdela villedePerpignan.Lesdemandeursd'emploiéligiblesauxcontratsaidés,chômeursdelongueduréeetjeunesprioritairement,étaientconcernés. En2010,dixpersonnesontétérecrutéespourceprojet.Larénovationducentre deloisirsestachevéeetlesformationsprodiguéesontpermisauxbénéficiaires d'obtenirleurspremièrescertifications. Àlafinduchantier,lessalariésaurontlapossibilitéd'acheverleurformationet depasserlepremiercertificatdecapacitéprofessionneldepeintreenbâtiment. Activer la clause d'embauche de 10 % Denombreuxsitesn'appliquentpaslaclaused'embauchede10 %carla créationnetted'emploisdansleséquipementsestrareetlesemploisdelagestion urbainesontsouventdéléguésàdesprestatairesextérieursoufontl'objetderedéploiementsinternesauxcollectivitésouauxorganismes. Les prochains projets de rénovation urbaine devraient donc établir un inventaire précis de toutes les opportunités d'embauches à venir dans le cadre de laGUPetdufonctionnementdeséquipementsfinancésparl'ANRU.Desoncôté, l'Agencedevraitdiffuseruneméthodologieprocéduraledesembauchesobligatoires quidétailleraitlaméthodedecalculdudécomptedesrecrutements. 1. InterviewdeBrunoMalinge,directeurdelarégiedequartierLaRoseraieServices,inLeprogramme nationalinsertion/rénovation,unpartenariatpourl'emploidanslesquartiers,ANRUetACSÉ. 102 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ...etdedéveloppement économiquelocal Constat Lesopérationsdedéveloppementdel'activitééconomique,commerciale etartisanaledanslesquartiersrecueillentseulement1,5 %desinvestissementsdu PNRU1. Bien que ce domaine capital ne soit assurément pas l'objectif central de l'ANRUetdesesprincipauxpartenairesl'USHetle1 %logement,focaliséssurles enjeuxcruciauxdel'habitat. Le PNRU2 pourrait adjoindre à ses objectifs principaux la réintégration des quartiers et leurs habitants dans le système de production de richesse et d'échangesdelavilleetdesonagglomération.Celasupposel'impulsiond'unenouvelledynamiqueauxprojetsetd'élargirlespartenariatsentreacteurspublicsetprivésauniveaulocal. D'autrepart,l'impactpropredesPRUsurledéveloppementéconomique localestatténuéparlatrèsfaibleparticipationdesentreprisesimplantéesdansles quartiers (notamment en ZFU) aux chantiers de la rénovation urbaine. Cette évolutions'expliqueengrandepartieparlapratiquedesmaîtresd'ouvragequiprivilégientl'attributiondesmarchésenlotglobal,queseulslesmajorsgénéralistesdu BTPpeuventremporter. Lesentreprisesimplantéesdanslesquartiersouàproximitésontsouventde petitesoutrèspetitesentreprisesquinepeuventprétendreêtreattributaired'unmarché globaldeplusieursmillionsd'euros.Lapratiquedesmaîtresd'ouvrages'expliquepar lecaractèrerassurantdesgrandesentreprisesduBTPquiremplisseunrôledemaîtrise d'oeuvreglobale,nerequérantpasuncontrôleétroitduchantierparlemaîtred'ouvrage. Cettefaibleparticipationposeégalementleproblèmedel'articulationdu PRUaveclaZFU,avecdanscertainssites,lapréemptiondesterrainsprévuspourle développementdel'activitééconomiqueparlaconstructiondelogements. Les petites entreprises locales ne contribuent pas au PRU de ClichysousBois/Montfermeil 2 LaZFUdeClichy-sous-Bois/Montfermeil(93)apparaîtparticulièrementspécialiséedanslesecteurd'activitéduBTP,untiersdesétablissementsimplantéssur laZFUappartienteneffetausecteurdelaconstruction. Depuis2008,l'accroissementtrèsnetdesétablissementsimmatriculésdanslesecteur de la construction (40 % des nouvelles implantations) révèle très vraisemblablement,outrelaconfirmationdelaspécialisationdelaZFUdanscesecteur, l'impulsiondonnéeparleprojetderénovationurbaine.Lesdiversacteurslocaux ontconfirméquelamultiplicationdeschantiersduPRU,laissantespérerauxentrepreneurslocauxdepouvoirbénéficierdesaubainesduprojetderénovationurbaine. 1. Rapportd'activitédel'ANRU,2009. 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 103  Danslesfaits,leschantiersdelarénovationurbainen'ontparadoxalementpas encoreprofitéauxentrepriseslocales.Ilenressorttrèsnettementuneposition dominantedesmajorsduBTP. LePRUn'adoncpaspermisauxentrepriseslocalesdeprofiterdesinvestissements majeursengagéspourlarénovationurbaine,alorsmêmequel'essentieldesinvestissementsconcernedesopérationsdetravauxpublicsetquelesentreprisesdela constructioncomposentlagrandepartiedutissuéconomiquedeClichy-sous-Bois. Ce paradoxe s'explique par les logiques du PRU, qui apparaissent difficiles à concilieraveccellesdudéveloppementéconomiquelocal.Eneffet,lesentreprises localesseheurtentàlatailleimportantedeschantiersetàlalourdeurdestravaux,aumanquedemoyensfinancierspourpouvoirs'engagersurdeschantiers complexesetauxexigencestrèsfortesdesdélaisquipèsentsurlaconduitedu projet.Lesmaîtresprivilégientquantàeuxdesmarchésenlotglobaletrefusent l'allotissement, considéré comme plus coûteux, plus complexe et chronophage. Enfin,lesentreprisesgénérales,plébiscitéesparlesmaîtresd'ouvrage,peuvent leurdéléguerentouteconfiancelagestionduchantier. L'absence de participation des entreprises locales aux chantiers, comme dans beaucoupd'autressitesenrénovationurbaine,occasionneunefortefrustration et un regret croissant des acteurs économiques du territoire. Une association localed'aideàl'auto-entreprenariatsoulignel'absurditédelasituationetleressentimentcroissantdecertainsentrepreneurslocauxàl'égardd'unprojetcensé changerlesregardssurleurquartier.«Onaungâteauénorme,maisonditaux gens,vousn'avezpasledroitd'ytoucher.Toutlemondesedemandepourquoion n'enbénéficiepas»1. Propositions DeuxétudesduCESdel'ANRUsurledéveloppementéconomiquelocal nourrissentlespropositionssuivantes2. Favoriser la réponse des petites entreprises locales aux appels d'offres de la rénovation urbaine La difficulté à mobiliser les petites et moyennes entreprises locales expliqueenpartieleurfaibletauxderéponseauxappelsd'offres.Demultiplesfacteurs, qui incombent d'une part aux maîtres d'ouvrage (absence d'allotissement, qualité rédactionnelle de l'appel, difficultés de conduite de chantiers sans entreprisegénérale,délaisresserrés),auxPMEd'autrepart(complexitéetincompréhensiondesprocéduresdel'appel,méfianceetauto-exclusion),éliminentdesmarchés publicsdenombreuxcandidatspotentiels. 1. Unepermanentedel'Associationdedétectionetd'accompagnementdemicro-entrepreneur(ADAM) 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit.etKhnet,Promouvoirl'emploietledéveloppementéconomiquedanslesquartiersANRU,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre 2008 104 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les collectivités devraient aider les PME locales, principales créatrices d'emploislocaux,àrépondreauxmarchésdelarénovationurbaine :élaborerune listedesentreprisessusceptiblesderépondreauxappelsd'offressurunterritoire, assurerunepublicitéefficacedesappelsd'offres,unepréqualificationglobale(technique et financière) des PME, ou encore un service d'assistance de réponse aux appelsd'offres. Uneautreperspectiveseraitlaconstitutionlocaledegroupementd'entreprisesd'intérêtéconomique(GEIE).Toutl'intérêtdecedispositifestdepermettre aux entreprises de conserver leur indépendance, de limiter leurs risques, tout en mutualisantlescompétencesjuridiques,nécessairesaudécryptagedel'information économiqueetàlarédactiondesoffres. Promouvoir l'allotissement L'allotissementdesmarchés,dontleCMPencouragelapratique,permettraitauxpetitesentreprisesderépondreauxappelsd'offresdeschantiersderénovationurbaine. Sil'allotissementestconsidérécommeunfacteurdecomplexificationet delenteurd'exécutiondesopérationsparcertainsmaîtresd'ouvrage,cetteprocéduredefractionnementrecèledesavantagesparmilequellaréductiondunombre d'appelsd'offresinfructueux,quipeuventatteindrejusqu'à30 %desappelsd'offres danscertainsterritoires.Deplus,l'allotissementpermetdemaximiserlejeudela concurrenceetdetirerlesprixdesoffresverslebas. Sitoutefoisunmaîtred'ouvragedécidedepasserlemarchéenlotglobal, ilpourraitêtrefaitobligationauxentreprisesattributairesdelancerdesmarchésde sous-traitancespécifiquesàdesentrepriseslocalesqualifiées,carlesmajorsduBTP netravaillentqu'avecleurspropressous-traitants.Desopportunitésréellesseraient ainsioffertesauxentrepriseslocalesd'accéderauxmarchés. Réformer les ZFU et articuler leur fonctionnement avec le PRU Créées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pactederelancepourlaville,leszonesfranchesurbaines(ZFU)ontétécrééespour inciteràlacréationd'activitéetd'emploisdansdesquartierstouchésparuntaux dechômageélevéetundéficitd'activitééconomiquegrâceàl'instaurationd'avantages(exonérationssocialesetfiscales)aubénéficedesentreprisesquisecréentou quis'implantentsurcesterritoires. Le dispositif s'est mis en place en trois vagues successives : quarantequatreZFUontétécréésen1997,quaranteetuneen2004etquinzeen2006,portant ainsià100leurnombretotal.LenombredesalariésenZFUestévaluéà300000àla findel'année2008,laproportiondesemploisquibénéficied'exonérationss'élevant à36 %.En2009,lenombred'établissementsimplantésenZFUdetoutesgénérationssemonteà55500.Lecoûtdudispositifpourl'Étatatteint527 millionsd'euros en2009,dont48 %d'exonérationsdecotisationssocialespatronales. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 105 Un groupe de travail a été mis en place fin octobre 2010 afin d'étudier les modalités d'une sortie éventuelle du dispositif des ZFU au terme du 31 décembre 2011etdeformulerdespréconisationsopérationnellespouraccompagnerlesterritoiresbénéficiaires. Leszonesfranchesontpermistoutàlafoisd'augmenterlenombred'entreprisesetd'emploisdansdesquartiersquin'encomptaientquetrèspeu,etd'augmenterlesrecettesfiscalesdescollectivitéslocales(l'Étatreversantauxcollectivités localeslesrecettesfiscalesdontlesentreprisesétaientexonérées).Néanmoins,les ZFUn'ontpaspermisderéduirenidestabiliserlechômageenZUS :ledispositif cibledavantagel'aménagementduterritoireetlamixitéfonctionnellequelaréductionduchômage. En effet, seules les exonérations de cotisations sociales et patronales dépendentdelaclaused'embauche(recruterunsalariésurtroisenZUS),alorsque lesexonérationsfiscalessontautomatiques.Unelargemajoritédesentreprises(environ60 %enmoyenne)contournentainsil'obligationd'embauchelocale. Ilfaudraitmodifierlefonctionnementdudispositifenleconcentrantsur l'obligationd'embauche :pourqu'uneentreprisebénéficiedesexonérationsfiscales etsociales,ilfaudraitqu'ellerecruteuntiersdesonpersonneldansuneZUSdel'agglomération. Ce dispositif concernera les nouvelles entreprises qui s'installent, les autresexonéréesparfoisdepuisquinzeansayanteuletempsdetrouverunmodèle économiqueviable. Les commerces pourraient bénéficier d'un traitement différencié. Pour favoriserleurimplantationdanslesquartiers,desexonérationsfiscalessansconditionderecrutement(sachantqueleurseffectifssontsouventréduitsàunepersonne) pourraientleurêtreconsentiesetlescommercesdéjàinstallésdanslespérimètres garderaientleursavantagesfiscaux. Cesmesuresdevraientêtreconcertéesaveclesacteurslocauxafind'étudier les conséquences attendues et induites d'une telle modification. L'État et les collectivités devraient ainsi créer un observatoire des zones franches au niveau départementalafind'observerleursrésultats. Promouvoir l'investissement économique dans les quartiers 1 Au-delàdesZFU,lePNRU2pourraitavoircommeobjectifdepromouvoirlesinvestissementsprivésdanslesquartiers.Celasupposed'impulserunenouvelle dynamique aux projets et d'élargir les partenariats entre acteurs publics et privésauniveaulocal : ­ d'abordencoordonnantmieuxlesacteurspublicsdudéveloppement économique :collectivitéslocales,chambresconsulaires,servicespublics del'emploi,CDC; 1. Auditiond'AlainWeber,directeurdelapolitiquedelavilleàlaCaissedesdépôts. 106 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ puisencréantlesconditionsdelaconfiancedansl'évolutionpositive dessites,parexempleenintégrantdesobjectifsdemixitéfonctionnelle dansl'évolutiondesprojetsurbains; ­ du point de vue spatial, en s'appuyant sur des opérateurs qui contribuent à diversifier l'usage des territoires par de véritables opérations d'aménagement; ­ dupointdevuefinancier,enrétablissantlesconditionsd'intervention del'initiativeprivée,parunpartageéquilibrédesapports,desrisqueset delarentabilitéentrepublicetprivé. Par exemple, s'agissant des investissements dans des activités économiquesdanslesquartiers,uneréflexiondevraitêtreengagéeentrel'ANRU,laCDC, lesrégionsetlaBanqueeuropéenned'investissement(àpartirdufondsJESSICA1) pouroptimiserlescofinancements.ÀcetégardlemodèledeBatixia,sociétéd'investissement régionale dans la région Nord-Pas-de-Calais constitue un exemple à généraliser. 1. Soutieneuropéenconjointenfaveurdel'investissementdurabledansleszonesurbaines.JESSICAvise àmettredavantagedemoyensfinanciersauservicedeprojetsdedéveloppementurbainouderénovation urbaine,enpromouvantunecombinaisondesubventionsetdeprêts. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 107 Partie 3 Renforcerlamixité socialeetlamobilité résidentielle Constats LebilanduPNRU1enmatièredemixitésocialeetdemobilitérésidentielleestcontrasté.LesPRUont : ­ créé les conditions d'une mutabilité foncière des quartiers pour une remise en mouvement d'un foncier considéré à tort comme un capital mort; ­ permisparfoisunediversificationdel'habitat,danslescasoùlemarchédel'immobilieretlarelativementfaiblestigmatisationduquartierla rendaientpossible; ­ permisauxbailleursderedécouvrirleurslocatairesvialerelogement etparlàmêmederendrenécessaireunemeilleurepriseencomptedela demandedemobilitérésidentielle. Uneétude1,commanditéeen2010parleCESdel'ANRU,surlesdynamiques sociales engendrées par les projets de rénovation urbaine, indique que la partdeslogementsrésultantdeladiversificationdel'habitatdansletotaldeslogementsdesquartiersautermedesprojetsderénovationurbaineserad'environ9 %. Cechiffremasquedessituationsdiamétralementopposées,avecdesquartiersoùla diversificationdel'habitatatteindraàtermeplusde20 %deslogementsduquartier, etd'autresoùelleseramarginale(moinsde1 %)2. LePNRU1adoncmisenévidenceunegrandediversitédesréalisations enmatièredemixitéurbainequis'expliquepardesdifférencesdecontexte : ­ detensiondumarchédel'immobilier; ­ destigmatisationdesquartiers; ­ devolontarismepolitique. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,avril 2011. 2. Étudesurdouzesitesenrénovationurbaine.DanslequartierduNeuhoffàStrasbourg,ladiversificationreprésentera21,6 %deslogementsautermeduPRU.DanslequartierdeValdegouràNîmes,ce pourcentageestde0,3 %. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 109 Maisd'unemanièregénérale,cesévolutionsconfirmentl'impactrelativementfaibledelarénovationurbainesurlafortedynamiquedeségrégationspatialeàl'oeuvredepuisunecinquantained'années.Quatreévolutionscontribuentàce lourdprocessus1 : ­ la disparition du parc social de fait dans les centres urbains, produit parlagentrificationmaisaussiencouragéeparl'actiondel'Étataunom delaluttecontrel'habitatindigneoupourlarequalificationdesquartiers anciensdégradés.Cettefortechutedunombredelogementsprivésabordablesrecentrelechampdespossiblespourlespopulationsmodestessur lelogementsocial; ­ lasegmentationdulogementlocatifsocial,entredesquartiersenZUS quiconcentrentencoreleslogementsauxloyerslesplusbasetlesplus grandslogements,etleslogementssociauxneufspluspetitsetpluschers. Cette segmentation interne oriente mécaniquement les foyers les plus modestesetlesplusnombreuxversleslogementsanciensdesZUS; ­ lapaupérisationvoireledéclassementcontinued'unepartiedesclasses populairesenparticulierenraisonduchômageainsiquelerenchérissementducoûtdulogement(enlocatifetenaccessionàlapropriété)2qui exercentunecontraintefortesurleurpossibilitérésidentielle; ­ la fuite des classes moyennes en dehors des ZUS, qui craignent le déclassement par la promiscuité avec les classes populaires. Cette tendanceaétépermiseparlapériurbanisationmassiveetparlespolitiques desolvabilisationdesaccédants. Faceàcesévolutionsàforteinertie,leprogrammenationalderénovation urbaineestuneréponsepubliqueincomplètecentréequesurlesquartiersetquine parvientqu'exceptionnellementàinverserlatendancegénérale. Perspective Danslecadred'unPNRU2,lesimpleobjectifgénéraldemixitésociale nesuffitplus.Eneffet,leconceptdemixitérésidentiellesous-tendseulementune analyseentermesdestocksdelogementsoudeménages.Or,undoublephénomène résidentieltouchelesquartiersd'habitatsocial : ­ d'une part, une surmobilité résidentielle des habitants, un tiers des habitantsdesZUSchangentdelogementtouslescinqans3; ­ d'autrepart,uneautrepartiedelapopulationconnaîtunefortestabilité résidentielle,vécueleplussouventcommeuneassignationàrésidence. Ilconvientdoncderamenerunelogiquedefluxrésidentielsdansl'analyse des projets de rénovation urbaine. Il faut considérer ces quartiers d'habitat socialcommedes«sas»pourdespopulationsfragilesquienvisagentleslogements sociaux des ZUS comme une étape de leur parcours résidentiel, mais aussi des «ghettos»pourdespopulationscaptives. 1. AuditiondeChristopheNoyé,géographe. 2. Cf.àcesujet :FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,16erapport,janvier 2011. 3. Cequifaituntauxannuelderotationde7 %enmoyennecontre2,5 %à3 %pourlesautresquartiers. 110 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine UnPNRU2devrapouvoirréconcilierl'objectifdemixitésocialeausens largeduterme,pourromprelecaractèreenfermantdesquartiers-ghettos,etl'objectifdemobilitérésidentielle,pourfavoriserlesparcoursrésidentielsdel'ensemble deshabitantsdesquartiers. Lecadred'unPNRU2,offriraitlapossibilitédefaireprogresserlacohésionsocialeenréconciliantlesterritoires.Ilfautprendreencomptelesdifférences decontexteentrelesquartiers. Dans certains sites et lorsque le potentiel de mixité est faible (limitées parexempleàquelquesopérationsd'accessionsociale),lesporteurslocauxdeprojetpourraientconsidérerqueladiminutionduparcsocialn'estpassouhaitable,au motifquedesprogrammesancienspeuvalorisésassurentunefonctionsocialed'accueild'unepopulationprécaire,etque,moyennantuneréhabilitationetunegestion efficace,ilspeuventcontinueràassurercettefonction.Danscecas,laprioriténe serapasdedémoliretdediversifierl'habitat,maisdefaireensorteque,decesprogrammespeuvalorisés,lamobilitéversd'autressegmentsmieuxpositionnéssoit facilitée. Dansd'autressites,oùlemarchédulogementlocalnécessiteuneconstructionimportantedelogementsdetoustypes,lesprojetsderénovationurbainedevront accroîtreladiversitédel'habitatetdensifierlesquartiersenliaisonavecleurenvironnement. Propositions Les propositions exposées ci-après visent le renforcement de la mixité socialeetlamobilitérésidentielleàpartirdel'accroissementdeladiversification del'habitatselonlespotentielsdechaquequartier,l'améliorationdelamobilitédes locatairesduparcsocialetenfin,larévisiondespolitiqueslocalesdel'habitatetde peuplement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 111 Chapitre1­Accroître la diversification de l'habitat selon les potentialités de chaque quartier Lespremièresréalisationsd'opérationsdediversificationdel'habitatdans lesquartiersdelarénovationurbainesontrécentes.Desétudes1soulignentquele recrutementdesménagesestessentiellementlocal(danslequartier)ouconcernedes ménagesauprofilcomparableauxménageslesplusaisésduparcsocialdesquartiers2.L'idéedu«retourdesclassesmoyennes»danslesquartiersn'apasrésistéà laréalitédesmarchésactuelsdel'habitat.Lesprojetssesontdoncadaptésàcette nouvelledonneenfavorisantlesparcoursrésidentielsdeshabitantsdesquartierset enpromouvantparfoisunemixitéendogène,parlemaintiendanslesquartiersde ménages«stables»,quiauraientquittélesquartierssanslesopérationsdediversificationdel'habitat. Plusieursincertitudesdemeurentcependantsurledevenirdesopérations de diversification, et particulièrement des logements de l'AFL et des promoteurs privés :quelseraletauxderotationdesménagesetparquiseront-ilsremplacés? L'entretiendesimmeublesneufssera-t-ilàlahauteur?Commentvontévoluerles relationsentrelesménagesnouvellementarrivésetlapopulationd'origineduquartier? Seule une observation systématique, irréalisable aujourd'hui, parviendrait à répondreàl'ensembledecesquestions.Néanmoins,desinquiétudessemanifestent dans certains quartiers quant à l'évolution rapide de programmes faisant craindre unedégradation. Sielleparaîtessentiellepourassurerunemixitéurbaine,ladiversification del'habitatdoitcependantêtreconduiteavecprudenceetaccompagnéedegardefous. En outre, une diversification de grande ampleur de l'habitat dans les quartiers est illusoire sans un changement radical de l'action publique dans deux domainesdécisifspourleschoixrésidentielsdesménages :l'éducationetlasécurité. Toutefois, la diversification de l'habitat des quartiers de rénovation urbainedevraitêtreunimpératifconstantcarelleparticipe,vialareconstructionde lavillesurelle-mêmeetl'intensificationurbainequ'elleengendre,auxobjectifsde développementdurableurbain.Parailleurs,ladiversificationàcoûtmaîtrisédans lesquartiersANRUpermetderépondreàunedemandesocialepourl'accessionà lapropriétédesménagesmodestes,alorsqu'aujourd'huicesménagessontrepoussésverslespériphériesparfoislointainesdesvilles(en2007,parmilesaccédantsà 1. ÉtudesduCESdel'ANRUsurladiversificationdel'habitat(2009-2010)etlesdynamiquessociales(2010). 2. Seulslesprogrammesdel'AFLouleslogementsconstruitsparlespromoteursimmobiliersenfrange desquartiersattirentunepopulationextérieureauxquartiersetauxconditionséconomiquesplusconfortablesqueleshabitantsdesquartiers. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 113 lapropriété,deuxtiersdesménagessouslesplafondsderessourcesduPLUSont acquisunbiendansdeszonesruralesousemi-urbaines)1. Lespropositionsci-dessouspourraientdoncêtreadaptéesenfonctiondes contextesetdesopportunitésdechaquesite.Eneffet,lamixitésocialenesedécrète pas.Desconditionsdoiventêtrerempliespourpermettreunediversificationdel'habitatréussie. Actionsàmenersurlessites Aménager en profondeur les quartiers et leur environnement pour créer les conditions foncières et urbaines d'une diversification de l'habitat LePNRU1apermisunréaménagementviaireetdesespacespublicsdes quartiers.Leparcellaireaégalementétéclarifiéentrebailleurssociaux,collectivitésetleséventuelsopérateursprivés.Enrevanche,leremembrementparcellairen'a pasétésuffisantpourpermettreunetransformationenprofondeurdelaphysionomiedesquartiers. LePNRU2devradoncseconcentrerdavantagesurl'aménagementdes quartiersetdeleurenvironnement.Touteslesparcellessusceptiblesd'accueillirdes activitésoudulogementdevrontêtreexploitées.Lepérimètred'interventionduprojetderénovationurbainepourramêmeêtreétendu,selonlessites,afind'aménager desterrainsstratégiquespourassurerunlienphysiqueentrelesquartiersetleurenvironnementurbain. Cettepriseencomptedeladimension«aménagement»desprojetsdevrait enoutrepermettred'associerdèsl'amontlespromoteursimmobiliersetd'accroître ladiversitédel'habitat. Conserver la règle du 1 pour 1 et s'obliger à reconstruire hors ZUS, sauf exception, 75 % des logements sociaux démolis Lerespectquantitatifdelarègleditedu«1pour1»(reconstitutionde chaquelogementsocialdémoli)estunedescontraintesfixéesparlePNRUetglobalementrespectéebienqu'ilexistedenombreusesréservesquantàlanatureetla localisationdelareconstruction2.Ilfautnéanmoinsconservercetterègleclaireet évidentedu1pour1pourlePNRU2enraisond'aborddelacriseendémiquedu logement. Letauxmoyendereconstitutionhorssitedeslogementssociauxs'élève enmoyenneà50 %.Cetteobservationrecouvredesdifférencestrèsfortesentreles sites et entre les régions.Ainsi, quand le pilotage intercommunal est structuré, la 1. FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,op.cit. 2. Cf.àcesujetlesrapports2008et2009duCESdel'ANRU. 114 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine reconstitutiondeslogementssociauxhorssiteestplusaisée.Enoutre,cetauxest incompletcar14 %deslogementsreconstruitslesontdansuneZUSendehorsdu périmètreduPRU,cequidonneautotaluntauxde64 %desreconstitutionsréaliséesenZUS1. Dans le cadre d'un PNRU2, les démolitions de logements sociaux devraientêtremoinsimportantes.L'essentieldesdémolitionsonteulieudansles premiersPRU.Pourtant,desdémolitionssontencorenécessaires : ­ danslesquartiersprioritairesnonencoretraitésparl'ANRU; ­ danslesgrandsquartiersoùlePRUneconstituequ'unepremièreétape d'unprojetàpluslongterme; ­ ponctuellement, pour achever ou pour corriger les effets secondaires d'unPRUdansdessitesoularénovationestbienavancée. Cesdémolitionsdevrontêtreconditionnées,saufexceptionjustifiée,par une reconstitution hors site et hors ZUS d'un minimum de 75 % des logements sociaux. Cela permettrait de rééquilibrer la répartition des logements sociaux à l'échelleterritorialeetdelibérerdufonciersursitepourdiversifierl'habitatoules fonctionsurbaines. Lareconstitutiondevraenoutrerespecterlatypologiedeslogementset leniveaudeloyer,enfavorisantlesconstructionsdelogementssociauxneufsàbas loyer(PLAInotamment). Cetteobligationnécessitedefaitunportageintercommunaldesprojetsde rénovationurbaine,voireàuneéchelleplusimportanteenÎle-de-France. Reconstituer 50 % de logements aux loyers très sociaux (PLAI) Le PLUS-CD2, financement du logement social créé en 2001 pour la reconstitution du parc social démoli, prévoit pour les organismes HLM un financementplusimportantquelesprêtsclassiquesdulogementsocial,enéchangede contreparties. Il permet ainsi, sous certaines conditions3, l'application de loyers inférieursauxloyersmoyensdeslogementssociauxneufs(loyersduniveauPLUS). Ceprêtestaujourd'huiexclusivementaccordéparl'ANRU.Lerèglement généraldel'ANRUlieexplicitementleslogementsfinancésenPLUS-CDaurelogement.Cetterègle,sourcedeconfusions,faitobligationauxbailleurssociauxde reloger un nombre de ménages au moins égal à 50 % des logements financés en PLUS-CDdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans4. Or,danslesprojetsduPNRU1,lesreconstitutionsdelogementssociaux etlerelogementonttoujoursconstituéunblocagerécurrentàlareconstitutionhors site.Lesmairesetlesriverainsdescommunesvoisinesprennentprétextedurelo- 1. Engagementsau31 décembre2009,inPNRU,leschiffres2009,ANRU,2010. 2. Prêtlocatifàusagesocialpourdesopérationsdeconstruction-démolition. 3. Notammentdesaideslocalesàlaconstructiondelogementssociauxetlanon-applicationdesmajorationsdeloyerparlesbailleurssociaux. 4. Règlementgénéraldel'ANRU,titre2,article 1,1.1.1.2.«Lesrèglesd'octroidessubventionsdes PLUS-CD». Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 115 gementpossibledeménagesoriginairesduquartierstigmatisépours'opposeràla constructiondelogementssociaux. Cettesituationaentraînéunefaiblepartdereconstitutionhorssiteetl'implantationd'unemajoritédesPLUS-CDdanslesquartiers.Cesontleslogements sociauxauxloyerslesplusélevés(lesPLUS)quiontétéreconstruitshorssite,maintenantlesménageslesplusprécairesdanslesquartiers. Pour corriger les effets de cet écueil, le CES de l'ANRU préconise de supprimerlefinancementspécifiqueauPNRUdeslogementssociauxenPLUS-CD, afindeneplusstigmatiserl'offrereconstruitedanslecadredesprojetsANRU. Lespremièresobservationssurlarèglerelativeauxrelogements1,indiquentquecetterègleestdifficilementapplicableparlesbailleurssociaux,carles loyersdeslogementsfinancésenPLUS-CDsontsouventtropélevéspourlerelogement,etsupérieursauxloyersdeslogementsfinancésenPLAI(avecdesdifférences localesquiatteignentplusde10 %). Orl'enquête2006d'occupationduparcsocial(OPS)montreque74,5 % desfoyersquiviventenZUSdisposentderessourcesinférieuresà60 %duplafond etsontdoncéligiblesauxlogementsfinancésenPLAI.Laconstructiond'unnombre plus important de PLAI2, pour favoriser le relogement des ménages défavorisés, seraitdoncàencourager. Ainsi, pour pallier la suppression des PLUS-CD dans le cadre d'un PNRU2,ilpourraitêtrefixéunobjectifminimumde50 %delogementsfinancésen PLAIdanslecadredelareconstitutiondel'offredelogementsdémolis.L'applicationdecetobjectifnécessiteraunchangementd'imagedesPLAIparcertainsacteurs dulogementsocial,quileconsidèrentàtortcommeunproduitdestinéauxménages marginaux. À cet objectif s'ajouterait celui de reloger un minimum de 25 % des ménagesdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans,afin deremplacerlarèglecomplexeconcernantlesrelogementsliésauxPLUS-CD. Faire évoluer l'usage de certains immeubles du patrimoine HLM existant Les solutions pour faire évoluer l'usage du patrimoine des bailleurs sociauxdoiventêtreélargies.Au-delàdulevierdeladémolitiondesadaptationsjuridiquesserontnécessairestellesquelacréationdecopropriétéàpartirdelaventeaux occupants,larestructurationpardel'accession,lareconversionpourdel'immobilier d'activitéoudeservices,lechangementdegammelocative...3 Laventedelogementssociauxauxoccupantspeutaussiêtreimaginées'il existeunedemandepourl'accessionàlapropriétédeshabitantsduquartier.Elledoit êtreaccompagnéedegarde-fouscommelasécurisationHLMouencorelemaintien dubailleursocialcommegestionnaire-syndicdel'immeubleouencoredesclauses antispéculativespouréviterlacessionultérieureàdesmarchandsdesommeil. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 10 %delareconstitutiondeslogementssociauxdanslecadredel'ANRUestfinancéeenPLAI. 3. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 116 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La résidence intergénérationnelle de Poitiers 1 ÀPoitiers(86),lequartierdeSaint-Cyprienestcomposéd'unedizainedebarres demêmegabarit(environvingtlogements)etd'unegrandebarre-tour.Lequartier est assez pauvre en espaces publics de qualité, les bâtiments souffrent de dégradationsetd'unemonotoniearchitecturale. Lequartierpâtitd'unvieillissementimportantdelapopulation(plusde30 %de lapopulationauraplusde60ansen2020),ainsiqu'unesurreprésentationde famillesmonoparentales,quireprésentent48 %desfoyers. LePRUprévoituneseuledémolitionetlaréhabilitationdel'ensembledespetites barres.Ces506logementsserontréhabilitésavecl'objectifdeparveniràunclassementencatégorieBd'unpointdevueénergétique,aboutissantàunebaissede chargesimportantespourleshabitants. Lagrandebarre-tourseraelleaussiréhabilitée,maisplusprofondément.Ils'agit en effet d'y réaliser une résidence intergénérationnelle, par la transformation d'untiersdeslogementsenlogementsadaptéspourdespersonnesâgées,deonze logementspourlespersonnesàmobilitéréduiteetderéserverunautretiersdes logementspourdesfamillesmonoparentales.Latourseraéquipéed'unascenseuràchaquecaged'escalier. Lechoixintergénérationnels'estimposéparl'observationduterrain.Cettebarre comptedenombreuxpetitslogementsoùlespersonnesâgéesduquartierfinissentleurparcoursrésidentiel.Ils'agitdoncdeconfortercettespécialisation,tout enl'accompagnantd'unvéritableprojetintergénérationnel,parlaconstruction : ­ d'unecelluled'animationintergénérationnelleextérieure; ­ d'unespacedédiéauxactivitésdeserviceàlapersonne. Ces structures développeront des animations liées à la garde d'enfants, l'aide administrative,l'aidescolaire,l'aideaupetitbricolage,l'aidepourlescourses etleménage... Ceprojet,portéparlebailleurSipéafaitl'objetd'uneconcertationavecleslocataires,constitueunvéritableparipourl'avenirdecequartier. L'action du PNRU devrait, outre ces mesures générales, s'adapter en fonctiondescontextesdesquartiers,entermesdemarchédel'immobilieretd'attractivitédessites. Danslesquartiersoùlemarchéestporteur : Renforcer l'intensité urbaine des quartiers pour une plus importante diversité de l'habitat LePNRU1n'apaspermis,saufexception,dedensifierlesquartiersd'habitatsocial,pourtantpeudensesausol(coefficientd'occupationdessolsde0,8en moyenne).Lafortedémolitionn'aétéquepartiellementcompenséesursiteparla reconstitutiondel'offredelogementssociauxetladiversificationdel'habitat. 1. «L'intergénérationnelàSaint-Cyprien»,conférencesurlapriseencompteduvieillissementdansles quartiersenrénovationurbaine,Sipéa,octobre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 117 Dans le cadre d'un PNRU2, dans les sites accessibles en transport en communetsituésdansdesrégionsoùl'offredelogementsestdéficitaire,leprojet derénovationurbainedoitsedonnercommeobjectifderenforcerl'intensitéurbaine duquartier. Cetteintensificationdevrasefairepardesproduitslogementsnonsociaux, afindediversifierl'habitat.Maislediscoursdominantestlemanquedefoncierdisponibledanslesquartiers.Orladisponibilitéfoncièreneserapossiblequedansle cadre d'un redécoupage parcellaire important et la mise en oeuvre d'un nouveau modèled'urbanismeplusdense. Les bailleurs sociaux pourraient profiter de la meilleure attractivité des quartierspourvendredesparcellesquileurappartiennentàdespromoteurspoury construiredeslogementsprivés. Ladensificationdesquartiersdevraitainsideveniruncritèred'acceptabilitédesprojetsauprèsdel'ANRU. Réaliser des opérations conséquentes de diversification de l'habitat pour créer un effet de masse des logements privés dans les quartiers, de nature à rassurer les promoteurs et les futurs acquéreurs/locataires Lesopérationsdediversificationdel'habitatdanslesquartiersenrénovationurbaineontpourl'instantessentiellementétélimitéesàdepetitsîlotsisolésdans lamassedeslogementssociaux.Or,lepromoteurApollonia(filialedeNexity)1ne s'engageàconstruiredanslesquartiersouàleurspourtoursquedesprogrammesde plusde300logementsafindecréeruneffetdemasse,susceptibleparfoisdechangerlapopulationd'uneécole. Ceteffetdemassedoitêtrerecherché,danslesendroitsoùilestpossible, pourrassurerlespromoteursimmobilierssurl'intérêtdeleurinvestissementetbien entendulesfutursacquéreurspourdémontrerlechangementd'imageduquartier. Danslesquartiersoùlemarchéestatone : Créer les conditions d'une mutabilité foncière future L'essentiel des quartiers concernés par le PNRU1 n'ont pas connu un inversement du marché de l'immobilier qui permettrait une densification par une diversificationdel'habitat.Lespromoteursprivéssontréticentsàyconstruiredufait delafaibledemandeetdel'imageduquartier. LePNRU2devradoncsedonnercommeobjectifdenepascompromettre l'avenirduquartierenaménageantl'ensembledesespacesdisponiblesdansletemps duprojet,maisdecréerlesconditionsd'unemutabilitéfoncièrefuture.Desréserves foncièresdoiventdoncêtreidentifiées(parexempleparledécoupagedeparcelles desbailleurssociaux),pourqu'autermeduprojetsoientrenduespossiblesdesopérationsdediversificationdel'habitatencasdeconditionsplusfavorables. 1. AuditiondeGillesBouvelot,anciendirecteurd'Apollonia. 118 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lesréservesfoncièresposentdeuxproblèmes : ­ leportagefoncier :l'interventiondesétablissementspublicsfonciers (notammentl'EPFIFenrégionÎle-de-France)devraitêtregénéralisée; ­ leuraffectationprovisoire :desaménagementstemporaires(sousforme dejardinspartagésparexemple)doiventêtreimaginés,simultanémentà uneinformationcontinuedeshabitantssurl'usagefuturdesterrains. Aménager les franges des quartiers Afin d'ancrer plus concrètement les quartiers dans la ville, l'aménagement urbanisé des quartiers jouxtant les quartiers d'habitat social devra être une priorité.Celapermettrad'intégrerphysiquementlequartieràlavilleetdepermettre uneévolutionfutureduquartier. Il s'agit ici de changer l'échelle de la mixité urbaine en l'analysant au niveauduquartierélargi. Le développement de nouveaux quartiers à Woippy permet de relier les quartiers en rénovation urbaine à la ville 1 LavilledeWoippy(57)quicompte13400habitantsestsituéeenbanlieuenord deMetz.Woippycompteenviron70 %delogementssociaux,trèsmajoritairement concentrésàl'estdelavilledanslesquartiersPréGénieetSaint-Eloy.Àl'ouest, séparésdesquartiersestparlesvoiesferrées,lecoeurvillageoisetlesensembles pavillonnairesjouxtentlepetitquartierd'habitatsocialduRoi. LequartierduRoiestunpetitensembledelogementssociauxisolédurestede lacommune.UneZACde25hectares­lesCoteaux­dontlapremièrephaseest enconstruction,permettrad'intégrerlequartieràlavilleetdefaciliterl'accès deshabitantsaucentredelacommune.CetteZACprévoitlaconstructionde300 logements,enpetitscollectifsetmaisonsenbandelelongdesaxesprincipauxet sousformedemaisonsindividuellesdanslerestedulotissement. D'autrepart,unnouveauquartiervoitlejouraucoeurdelaville.LaZACdu Ruisseauadéjàpermislaconstructionde154logementsenaccessionàlapropriétésurl'emplacementd'uneanciennefricheindustrielle.Autotal,cesont465 logementsquiverrontlejourdanscequartier,quiàterme,constitueraàterme untraitd'unionentrel'estetl'ouestdeWoippy.Ilserareliéaucentre-villepar unepasserellerénovée. Ces nouveaux quartiers illustrent la volonté de la municipalité de rééquilibrer laproportiondetypesdelogementdanslavilleetdepasserde70 %à50 % delogementssociaux,pardesextensionsurbaines.Lesnouvellesconstructions bénéficientdelaTVAà5,5 %enraisondeleurproximitéaveclesquartiersen rénovationurbaine. 1. VisitedesiteduCESàWoippy,novembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 119 Procéduresàmettreenoeuvre Signer les conventions pluriannuelles avec les promoteurs immobiliers LePNRU1asouventcréélesconditionsd'unemutationfuturedesquartiers,enréaménageantlesespacespublicsetprivés,enclarifiantlapropriétéfoncière etenamorçantunediversificationdel'habitat.LePNRU2devra,dansdesquartiers déjàconcernésparunPRU,poursuivreetamplifierlespotentielsrévélés. Cetteévolutionseradéterminéeparl'engagementdespromoteursprivés dèslaconceptiondesprojetsetàl'inscriptiondeleurinterventiondanslesconventions.Danslesprojetsderénovationurbainedepremièregénération,lespromoteurs ontétéextrêmementprudents,s'engageantàconstruireunefoislesprojetsdébutés. Aveclesuccèsdupremierprogrammeetdesopportunitésfoncièresdans les quartiers, les promoteurs privés pourraient être sollicités par l'ANRU dans le cadred'uneconventionnationalepourlaconstructiond'unnombreglobaldelogementsdanslesquartiers. Desobjectifschiffrésseraientdéclinésdanslesconventionsenfonction duprojetlocal,lepromoteurétantalorssignatairedelaconvention. Limiter la TVA à 5,5 % aux ZUS mais permettre des extensions dérogatoires lorsqu'un projet urbain le nécessite Laloidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement permetauxopérationsd'accessionàlapropriétédelogementsneufssituésdansles quartiers de la rénovation urbaine et 500 mètres aux alentours de bénéficier d'un tauxréduitdeTVAà5,5 %.Leslogementsdoiventêtreacquisouconstruitspardes foyerssousplafondsderessourcesapplicablesauxprêtslocatifssociaux(PLS)qui lesoccupentàtitrederésidenceprincipale. Cette mesure fiscale est motrice dans l'intérêt des promoteurs pour les quartiers en rénovation urbaine. Elle permet, combinée au prêt à taux zéro et à d'autres dispositifs semblables, de solvabiliser les ménages primo-arrivants et de faciliterlavente. Cettemesureaeudeseffetspositifsentermesdeconstructiondelogementsdansleszonesconcernées.Enrevanche,leseffetsdesonapplicationdansla bordurede500 mautourdesZUSsontpeuperceptiblesdufaitdesdifférencesde contextedessites(enÎle-de-France,à500 mdesquartierssetrouventsouventdes secteursprivilégiés). «À elle seule, en cumulé, la partie hors ZUS bénéficiaire de la TVA à 5,5 %[enÎle-de-France]représentel'équivalentd'undépartementcommeceluidu Val-de-Marne.Cessurfacesformentsouventdescontinuitésgéographiquesdefait. Sil'ontientcomptedesextensionsà500 m,desquartiersvoisinssevoientréunis, notammentdanscertainsdépartements­Seine-Saint-Denisparexemple­formant ainsidesgrappes.L'évolutiondesvaleursfoncièresdanscesespacesgéographiques 120 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine quiformentcontinuitédefaitdoitêtreétudiée.Danscet«entre-deux»setrouvent dessecteurspavillonnairesdontl'évolutionseraitaussiàquestionner.»1 Leseffortsfiscauxconsentisdanslecadredelarénovationurbainedoiventêtretoutentierconcentréssurl'objectifdediversificationdel'habitatdansles quartiersetàseseffetsentermedemixitésocialeetdeparcoursrésidentiels.Orla bordurede500 mestbiensouventtroplargepourpermettreunréeleffetsurl'attractivitéetl'imagelesquartiers. Dèslors,leCESdel'ANRUpréconisequecettedispositionfiscalesoit : ­ limitéeauxZUSdanslesquellessesituentlesquartiersenrénovation; ­ prolongéedanslesquartiersoùleprojetderénovationurbaines'achève maisoùdesterrainsontétéconservéspourdiversifierl'habitat; ­ étendue, sur dérogation de l'ANRU (lors du comité d'engagement), auxsecteursdeprojethorsZUSquipermettentdetisserdesliensentre lesquartiersetleurenvironnementurbain. Limiter à cinq ans la clause antispéculative relative à la TVA à 5,5 % Laloidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontre l'exclusion,danssonarticle 52,modifielesmodalitésderemiseencausedel'applicationdutauxréduitdeTVAà5,5 %pourlesconstructionsneuvesenzonesANRU. Larèglequivalaitjusqu'alorsinstituaituneclauseantispéculationquiprévoyaitun remboursementdelatotalitéducomplémentd'impôtdû,résultantdeladifférence entreletauxréduitetletauxnormaldeTVA2,siunereventedubienacquiss'effectuaitdanslescinqansaprèsl'achat. Laloidu25 mars2009conservecetterègleetl'étendàundélaidequinze ans.Siunereventes'effectueaprèslacinquièmeannée,leremboursementducomplémentd'impôtdûestdiminuéd'undixièmeparannéededétentionau-delàdela cinquièmeannée. LeBulletinofficieldesimpôtsindiquequ'«ilestadmisquecenouveau dispositifs'appliqueauxopérationsréaliséesantérieurement»3àlaloidu25 mars 2009. Cette modification du régime d'application de laTVA à 5,5 % s'avère injustifiée, surtout si l'on limite l'application de la TVA à 5,5 % aux logements construitsenZUS(saufexception).Laclauseantispéculativedecinqanssuffisait. Aucunménagenepeuts'engageràsemaintenirdanslemêmelogementpendant quinzeans.Ledispositifpourraitdoncinduireleblocagedesparcoursrésidentielset lamobilitéprofessionnelledesacquéreursactuels. Il conviendrait donc de revenir à la règle initiale et de supprimer cette modificationquilimiteleseffetspositifsdelaTVAà5,5 %surleniveaudeconstructionenzonesANRU. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. 2. 19,6 %­5,5 %. 3. Bulletinofficieldesimpôts,no 87,14 octobre2009. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 121 Actionspourassurerlesuccès des opérations Favoriser l'accession sociale et la sécurisation des accédants pour éviter la mise en danger financière des acquéreurs pouvant aboutir à des copropriétés dégradées Dans les quartiers encore stigmatisés ou situés dans des territoires peu attractifs, la diversification de l'habitat doit être amorcée par étape. Le produit le plusadaptédanscescontextesestl'accessionsocialeàlapropriétéconstruiteparles bailleurssociaux. L'évolutiondeslogementslocatifslibresédifiésdanslesquartiersANRU, telsceuxproduitsparl'AFL,paraîtincertainedufaitduprofilexigeantdupublic viséparl'association.PourleCES,lesconstructionsdel'AFLdevrontfairel'objet d'unbilanavantlamiseenplaceduPNRU2etilpourraitalorsêtredécidédepoursuivreounonsonaction. L'accession sociale devrait être privilégiée car elle entraîne la mise en placededispositifsdesécurisationdesacquéreurs(clausesderevente,derelogementetderachat)quipermettentdeluttercontrelerisquedesurendettementdes ménagesetàterme,dedégradationdubienacquispouvantmener(danslecadrede copropriétés)auxphénomènesdecopropriétésdégradées. Cesdispositionsnesontdanslesfaitsquetrèspeuutiliséesunefoisle bienacquis,lesménagesmettanttoutenoeuvrepourrembourserleurcrédit.Mais lesimprévusdeparcoursdevie(divorce,décès,chômage...),ouencorelanon-prise encomptedel'importancedeschargesdecopropriétépeuventcontraindreunaccédantàlapropriétéàneplusêtreencapacitéderemboursement. Cela est notamment le cas pour les opérations de promotion privée construites dans les quartiersANRU. Or les promoteurs privés n'offrent pas ces garantiesdesécurisationoubiendemanièretrèslimitée1.Nexity,parexemple,s'engagedanslestroisannéesquisuiventl'acquisition,àracheterlelogementauxpersonnesvictimesd'unaccidentdelavie2. Afin de limiter les risques de dégradation, les clauses de sécurisation devraient être appliquées à des opérations construites par les promoteurs privés. Cette fonction pourrait être dévolue aux bailleurs sociaux volontaires, soutenus financièrementparl'ANRU. Entoutétatdecause,lecoûtdemiseenplacedetellesclausesestsans communemesureaveclecoûtdetraitementd'éventuellesdégradations. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,op.cit. 2. CharteNexity«10engagementspourfavoriserl'accèsaulogement»,janvier 2006. 122 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Accompagner les nouveaux arrivants pour une appropriation plus rapide du quartier et une réponse organisée aux éventuelles inquiétudes Danslesopérationsdediversificationdel'habitat,lesporteursdeprojet devraientaccompagnerl'arrivéedeménagesn'ayantpasconnulavieduquartier avantlarénovationurbaineafind'éviterlescrispations(notammententreancienset nouveauxhabitants)etderépondreauxéventuellesinquiétudes. Demême,lesfoyersoriginairesduquartieretaccédantàlapropriétépour lapremièrefoisdevraientégalementfairel'objetd'unaccompagnementdelapart desporteursdeprojet. L'accompagnement des nouveaux copropriétaires dans le quartier de La Duchère à Lyon 1 DanslequartierdeLaDuchèreàLyon(69),unimportantprogrammedeconstructiond'immeublesenaccessionàlapropriétéaétécommercialisédanslecadre duPNRU1.D'icifin2011,prèsde1000logementsneufsaurontétélivrés,dont 36 %encopropriété.Lesprimo-accédantsreprésentent73 %desacquéreursde ceslogements :ainsibeaucoupdécouvrentlefonctionnementd'unecopropriété. Cette arrivée massive de ménages propriétaires, parfois étrangers au quartier, a été accompagnée par l'équipe du projet territorial du quartier (mission La Duchère).Elleorganiserégulièrementdesréunionsafindeprésenterlesactivités duquartier,d'informersurl'avancéeduprojetetderecenserlesplaintes. Par exemple, la mission La Duchère prodigue périodiquement des formations pourlesnouveauxcopropriétairesdelogementafind'appréhenderlefonctionnementd'unecopropriétéetdesesinstances,deconnaîtrelesdroitsetdevoirsdes copropriétairesetdesavoirfairefaceauxdysfonctionnements. Un cycle d'ateliers d'information et d'échanges sur les rouages d'une copropriétéaétémisenplaceparlavilledeLyonetlarégionRhône-Alpes,quifinancentcetaccompagnementdanslecadreduCUCS. Entrenovembre 2009etfévrier 2010,troiscopropriétésontbénéficiéd'unpremiercycled'ateliers,ouvertauxmembresdesconseilssyndicauxetàtoutcopropriétairevolontaire.Lebilandecepremiercycledeformationapermisdepointer troistypesdebesoins :renouvelercesséancesdeformationgénéralepourtous les nouveaux copropriétaires; proposer des formations plus approfondies sur certains thèmes (comme le contrôle des charges); accompagner les nouvelles copropriétésdansleursrelationsaveclespromoteurs(compréhensiondesétapes delivraisons,levéederéserves...).Unenouvellesessiond'ateliersautourdeces problématiquesadoncdébutéenjuin 2010pourseprolongerjusqu'enjuin 2011. 1. Cf.sitehttp ://www.gpvlyonduchere.org/Formation-des-nouveaux.html Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 123 Chapitre2­Favoriser la mobilité des locataires du parc social Unepartiedeshabitantsdesquartiersd'habitatsocialsouffred'unsentiment,souventjustifié,derelégationetd'assignationàrésidence.Lelourdprocessus deségrégationspatiale,évoquéprécédemment,nourritcesentiment.Lefonctionnementdusecteurdulogementsocialneparvientquerarementàyremédier. Eneffet,uneétuderécentesurlesdynamiquessocialesengendréeparle PNRU1aanalysélasituationdesménagesavantlerelogement.Ellemontre,dansles douzesitesdel'étude,laforteproportiondeménagesvivantdansunlogementdont lataillen'estpasadaptée :unemoyennede17 %desfoyersconnaîtunesituation desous-occupation,alorsque15 %desménagesviventensituationdesuroccupation.Autotal,avantlesPRU,unfoyersurtroishabitaitunlogementdetailleinadaptée.LesPRUontpermisderéduirecetaux,mêmesilasous-occupationpersiste2. Cette situation résulte entre autre d'une faible mobilité interne au parc socialliéeàunecarencedanslapriseencomptedesdemandesdemutationsdes locataires.Eneffet,cettepratiquequipermetdesuivrelesévolutionsdesménages (de taille, de revenus, de santé...) en adaptant progressivement le logement aux besoinsestpeumiseenoeuvreparlesbailleurssociaux. Lamobilitéestdoncimportantepourpermettreuneadaptationdeslogementsàlatailleouauxrevenusdesménages.Elles'avèreégalementcrucialepour lutter contre le sentiment d'assignation à résidence. Les opportunités de mobilité dansl'ensembleduparcsocialetlapossibilitéd'ensortirdanslecadred'unparcoursrésidentielpermettentauxfoyersdeconcevoirununiversdespossiblesrésidentiels.Cetuniversdoitêtrecomposéd'unediversitésocio-urbaine(àtraversles différentssegmentsduparcsocialetdesquartiersdifférents)afind'offrirunvéritablechoixauxménages.Celapermettraauxhabitantsdemieuxs'approprierlelieu oùilsvivent. Lesacteursdulogementsocialseraientdoncavisésdefavoriserlamobilitérésidentielledesfoyersdeleurparc,etenparticulierlespluscaptifs,enconstruisantunediversitésocio-urbainedeslogementssociauxetenpermettantunemobilité interneauxménagesduparcsocial. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 11 %desménagesrelogéssontensituationdesous-occupationdeleurlogement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 125 Actionsàmenersurlessites Recenser dans chaque quartier la segmentation du parc social pour identifier les potentiels de mobilité résidentielle Lelogementsocialn'estpasuniforme :cetermerecouvreunediversité deproduitsetdepeuplements.Lasegmentationduparcrésultedemodesdefinancements,dedatesdeconstructionetderéhabilitation,depolitiquesdepeuplementdistinctset,danscertainssites,d'unediversitédebailleurs. L'impact du projet de rénovation urbaine a provoqué soit une nouvelle segmentationduparcsocial,soitrenforcélasegmentationexistante.LesPRUont systématiquementapportéuneoffredelogementsquiprésenteunequalitédeservice,desloyersetuneattractivitédifférentsetquiremplissentdesfonctionsrésidentiellesdifférenciées. Desenjeuxendécoulent,quidoiventêtreanalysésetprisencomptedans chaqueprojet : ­ Quel est le volume et la répartition des différents segments du parc social(letrèssocial,lesocial,lemoyendegamme)etdeladiversification(locatifintermédiaire,accessionsoussesdifférentesformes)dansle quartier,etàl'échellepluslargedelacommuneoudel'agglomération? ­ Quelle est la dynamique d'évolution des fonctions résidentielles des différentssegments,enparticulierpourleparcsocialmoyendegammeet pourleparcdeladiversification(risquedeprécarisation)? ­ Unsegmentduparcsocialquirépondàunedemandesocialeprécise manque-t-ildanslequartier/laville? Cesenjeuxdoiventêtreanalysésdanslecadredelapréparationdesprojetsetlediagnosticduterritoire.Ilsdoiventensuitesetraduirepardesopérationsqui visentàrééquilibrerlessegmentsduparcouàaméliorerlamobilitéentrelesdifférentssegments. Améliorer la mobilité résidentielle des locataires du parc social Lerecensementdesdifférentssegmentsduparcdoits'accompagnerd'un examenapprofondidescaractéristiquesdeslocataires. DanslecadreduPNRU1,lesrelogementsliésauxopérationsderénovationurbaineontsouventcontraintslesbailleurssociauxàidentifierlesopportunitésderelogementsdansleparcexistant,récentounon,aussibiensursitequehors site.Lesbailleursrépondanthabituellementauxdemandesdemutationethabituésà gérerdetellesdemandes,n'ontpasétéprisaudépourvuparcettecontrainte. Pourlesautres,larénovationurbaineaparfoiseupoureffetd'apporter despossibilitésdemobilitélàoùellesn'étaientpasoffertes.C'estunapportpositifduPNRU1. 126 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Cettedémarchedoitêtrepoursuivieetétendueau-delàdusimplerelogementàl'ensembledesdemandesdemutationsdeslocatairesainsiquepourréglerles problèmesdesurousous-occupationdeslogements. Lasatisfactiondesdemandesdemutationetl'ajustementplusfréquent des logements aux caractéristiques des locataires permettent de fluidifier les parcoursrésidentielsdesménagesetderompreaveclesentimentdenon-considération oud'assignationàrésidencecourantdanslesZUS. Conscientedecettesituationàfortenjeusociall'USHmilite,dansune fiche-action destinée aux bailleurs sociaux, en faveur de la constitution de livrets delamobilité,quiimpliquententreautreunerencontretouslestroisansentrele bailleuretlelocatairepourfairelepointsursasituationpersonnelleetsesprojets permettantainsiunchangementdelarelationlogeur/logé. La stratégie de Lille Métropole Habitat pour améliorer la réponse aux demandes de mutation de ses locataires 1 LilleMétropoleHabitat(31000logementsdont52 %situésenZUSetuntauxde rotationannuelde9 %)aconstatéqu'aucoursdesannées2000s'estmanifesté un accroissement de la demande de logements sur son territoire, ainsi qu'une progression du poids des demandes de mutation dans la demande globale de logements. Les conclusions du forum des locataires, qui permet à l'organisme derencontrerseslocataires,etd'uneenquêtedesatisfaction,ontconduitLille MétropoleHabitatàunemodificationdesagestiondesdemandesdemutationet delasur­etsous-occupation. La réflexion a débuté par une analyse statistique de la suroccupation et de la sous-occupation,quiadébouchésurlatransformationdecertainslogementsen supprimantunechambreetàréserverlesgrandslogementsauxmutations(80 % desT4),avantdecréereninterneuncomitéduparcoursrésidentielinteragences quitraitelesmutationslesplusdélicates(trèsgrandesfamilles,famillessocialementfragiles).Lesdemandesdemutationsontétéprioriséesselonplusieurscritères : sur et sous-occupation, ancienneté de la demande, problèmes de santé, demandederelogementhorsZUS. Lesentretiensaveclesfamillesdontleslogementssontsous-occupésoccasionnenttrenteàcinquantemutationsvolontaireschaqueannée.Lesfamillesetleurs besoinsétantmieuxconnus,ellessontmieuxorientées. Depuis2004,letauxdesuroccupationaétédivisépardeux(7 %en2009),celui delasous-occupationréduitd'unquart(14,6 %).Letauxdemutationapproche aujourd'hui 30 % (dépassant même ce chiffre en ZUS), ce qui équivaut à 750 mutationsdont60 %poursuroccupationet10 %poursous-occupation. LilleMétropoleHabitatprévoitd'améliorercedispositifparlacréationd'une procédureuniqueavecunlivretdemobilitérésidentielle,laclarificationdescritèresdemutation,lacentralisationdelagestionadministrativedelademande delogements... 1. USH,«Parcoursrésidentiels :enlocatifetversl'accessionsociale»,acteducongrès2009,entretien avecLaurentGoyard,directeurgénéraldeLilleMétropoleHabitat Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 127  Il faut noter que la politique locale de l'habitat menée dans l'agglomération lilloise depuis de nombreuses années facilite cette démarche de réponse aux demandes de mutation du bailleur Lille Métropole Habitat. La construction continuedelogementssociauxetdelogementsprivésabordablesdanstousles quartiersdelavillepermetunemobilitéinterneauparcsocialetdesparcours résidentielsfacilités. Favoriser la décohabitation des jeunes adultes Les jeunes adultes des ZUS accèdent plus difficilement à l'autonomie familiale et résidentielle que les jeunes d'autres quartiers. Selon le CEREQ, «les jeunesayantséjournéenZUSontplusdemalàquitterledomicileparental.Après 7ansdevieactive,15 %d'entreeuxhabitenttoujourschezleursparents(contre 9 %desautresjeunesurbains),les85 %restantsayantmisenmoyenne14moisà partiraprèslafindeleursétudes(contre9moispourlesautres).Cettedécohabitationplustardivepeutêtrereliéeàleurâge[...].Cetâgen'expliquecependantpas toutetd'autresfacteurssontàrechercher,commel'existencededifficultéséconomiquesparticulièresrendantimpossiblel'accèsàl'autonomierésidentielle,autonomiepourtantsouhaitéepar89 %d'entreeux»1. Cettesituationengendreunesurpopulationauseindeslogementsdansles ZUS,quiposedesproblèmesdecohabitationentredifférentesgénérationsdansun mêmefoyer.Privésd'unparcoursrésidentielconsidérécommenormalàleurâge,les jeunesadultesdéveloppentunsentimentdeculpabilitémêléderessentiment. Lesacteursenchargedespolitiquesdulogementdevraientdoncentamer desréflexionspouraméliorerl'accèsaulogementdesjeunesadultesdesZUS.Bien sûr,leuraccèsaulogementserad'autantfacilitéquelechômagereculeradansles quartiers.Maislespouvoirspublicspourraientprendredessolutionsendirectiondes jeunessansemploiouenemploiprécaire(foyersdejeunes,logementsocialadapté, colocationsgratuitesenéchangedeservicesapportésàlacollectivité...). Procéduresàmettreenoeuvre dans lecadreduPNRU2 Mettre en oeuvre une obligation de résultat pour améliorer la réponse des organismes aux demandes de mutation L'ANRUs'esttellementfocaliséesurl'objectifdemixitésocialequ'inclure un objectif de mobilité résidentielle dans les projets de rénovation urbaine reviendraitàréécrirel'histoireàpartird'unepageblanche.Cerenversementdetendancedevraits'appuyersurlesméthodesquiontmarchédanslepremierPNRU,à 1. Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertains jeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref,no 261,février 2009. 128 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine savoiruneobligationgénéralederésultatimposéparl'ANRUauxporteursdeprojet (surlemodèledesclausesd'insertionoudurelogement);chargeàeuxdes'organiserlocalementpouraboutirauxrésultatsescomptés. Danslerèglementgénéraldel'ANRU,l'obligationderésultatimposéaux bailleurssociauxdevraitêtrelasuivante :réserverauminimum25 %desattributions annuellesdelogementssociauxàdeslocatairesduparcendemandedemutation. Cetteobligation,déjàremplieparuncertainnombredebailleurssociaux(cf.Lille Métropole Habitat), permettrait un changement des pratiques locatives des organismesHLMplusàl'écoutedeslocataires,decorrigerlesdéfautsd'adaptationdu parcàlaphysionomiedesménagesetdoncdeluttercontrelasousetsuroccupation. Néanmoins,cetteobligationderésultatdevraits'accompagnerdemoyens misàdispositiondesbailleurspourpermettrelamobilité,parmilesquels : ­ aidesaudéménagement(commepourlesrelogements); ­ aidespourlaréhabilitationdeslogementslorsd'unemutation. Delamêmemanièrequepourd'autressujets,unrégimedesanctionsproportionnéesdevraitêtreappliquéparl'ANRUencasdenon-respectdesobjectifspar lesbailleurssociaux. Le problème de la pérennisation des efforts fournis pendant le projet derénovationurbaineseposeracertainementmaisunefoislasystématisationdes réponsesauxdemandesdemutationsentréedanslesmoeursdesbailleurs,rienn'indiquequ'ilsnemaintiendrontpascespratiquesaprèslePRU. Dans le cadre des relogements, obliger les bailleurs à proposer simultanément trois choix de logements au locataire, avec un choix hors site et hors ZUS Dans le cadre du PNRU1, le relogement a été conduit selon un certain nombrederèglesinscritesdanslaloioulerèglementgénéraldel'ANRU.Parmi celles-cifigurel'obligationfaiteauxbailleurssociauxdeproposerauminimumtrois logements aux locataires1. Cette règle devait permettre aux locataires, si tant est qu'ilssoientinformés,dechoisirleurnouveaulogement. Plusieurs études2 montrent que, selon les profils des foyers, leur capacitéàchoisirvariefortement.Lacapacitédenégociationetledésirdemobilitédes ménagesconcernésparlerelogements'avèrentdesconditionsessentiellesd'unparcoursrésidentielréussi.LesménagesquiprofitentleplusdurelogementsontplutôtdesménagesplusaisésetpluspetitsquelamoyennedesménagesdesZUS.Ils disposentderessourcesfinancièresetrelationnellespourparveniràunetrajectoire ascendante de relogement : acquérir un logement neuf, plus grand, sortir du parc social,s'installerdansunautrequartier... 1. Laloidemobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009aréécritles articlesL. 353-15,IIIetL. 442-6,IIduCCH :«Encasd'autorisationdedémolirviséeàl'articleL. 44315-1oudedémolitionprévueparuneconventionviséeàl'article10delaloino 2003-710du1er août2003 d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,lelocataireayantrefusétrois offresderelogementrespectantlesconditionsprévuesàl'article13bisdelaloino 48-1360du1er septembre1948précitéenebénéficieplusdudroitaumaintiendansleslieux». 2. Notamment,ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslorsd'opérationsderenouvellementurbain,étudecommanditéeparlePUCA,DIV,DREIF,mars 2008. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 129 Les ménages plus pauvres et plus fragiles ­ notamment les grandes familles de migrants ­ sont moins mobiles en raison de la faiblesse de leurs ressourcesetdel'inadéquationentrelestypesdelogementsdémolisetlesreconstructions.Ilsontpourlaplupartétérelogéssursiteoudansdesquartierssimilaires,sans véritablesopportunitésd'évolution. Pour corriger cette situation inéquitable, le PNRU2 pourrait mettre en oeuvreunemesuresimplequiimposeraitauxbailleursdeproposersimultanément troislogementsauxlocatairesavecvisitedeslogementspossible.Celapermettrait de prouver aux locataires concernés par les démolitions qu'ils ont réellement le choixdeleurfuturlogement. Enoutre,ilpourraitêtredécidéd'amenerlesbailleursàproposer(auminimum),parmilestroislogements,unlogementhorsduquartierethorsZUS.Celapermettraitauxlocatairesdechoisireffectivementleurfuturquartierd'habitation. Cesnouvellesrègless'appliquerontplusfacilementdanslesterritoiresoù lespratiquesdesbailleurssociauxprennentdéjàencomptelesvolontésdeslocataires et surtout dans des territoires où les politiques de l'habitat ont permis une répartitionpertinentedeslogementssociauxdanslaville. En tout état de cause la reconstitution hors site des logements sociaux avantladémolitionpermettraitderendreplusaisélerelogementdesménagesdans deslogementsneufsethorssite. Rendre obligatoire les collaborations interbailleurs pour améliorer la mobilité résidentielle des locataires LePNRU1soulevantlesquestionsdurelogementetdelareconstitution del'offresociale,lesbailleurssociauxontsouventétécontraintsdemettreenplace despartenariatsinterbailleursafindefairefaceauxdélaisdesconventions. Ces partenariats devraient être étendus et pérennisés afin de répondre aux nouvelles exigences qui concernent la mobilité résidentielle, la reconstitution horssiteetlesrelogements.Ilspermettraientdefavoriserlesparcoursrésidentiels àl'échelled'unterritoireetnondusimplepatrimoined'unbailleur.Ainsileslocatairesd'unpetitbailleurneseraientpasdéfavorisés. EnÎle-de-France,l'AORIF1pourraitassumercettefonctioncentraled'interbailleursauniveaurégional,afindemutualiserlachargedesrelogementsetdes mutations. 1. L'Unionsocialepourl'habitatd'Ile-de-France. 130 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La stratégie habitat de la communauté urbaine de Lyon en matière de rénovation urbaine Lepartenariatinterbailleuretintercommunalsurlerelogements'estdéveloppé dansdenombreuxsites.Afindemutualiserlachargedurelogementauniveau d'unsite,d'unevilleoud'uneagglomération,derépondreplusfacilementaux attentesdesménagesetdefavoriserlamixitésociale,plusieursbailleurspeuventaiséments'organiserautourd'undispositifinterbailleur.Danscertainscas, cetypededispositifrassemblemêmedesbailleursnonconcernésparleprojetde rénovationurbaine. Ainsidansl'agglomérationlyonnaise,undispositifinterbailleuretinterréservataireavulejour,portéparlacommunautéurbaineduGrandLyonetl'associationrégionaleHLM.Uneconvention«Habitat»aétésignéeentrel'ANRUetla communautéurbainedeLyonen2004quimutualiseàl'échelledel'agglomérationlesplusde4000reconstitutionsdel'ensembledesdémolitionsengagées danschacundesprojetsderénovationurbaine. Cedispositifs'inscritdansunevolontépolitiquederééquilibragedeslogements sociauxentrel'estetl'ouestdel'agglomération.Fin2010,ondénombrait80 % desreconstitutionseffectuéeshorssitedont20 %dansdescommunesdel'agglomérationnonconcernéesparunPRU1. D'autrepart,«touslesbailleursconcernésounonparladémolitions'engagent àaffecterunepartiedeleursattributionsauxopérationsderelogementdansle cadredesopérationsderenouvellementurbain»2.Ceprocessusquiaconcerné plusde3500relogements,àpermisunelocalisationhorssitepourlamoitiédes ménagesetunrelogementdansleneufpour25 %d'entreeux. Le dispositif interréservataire prévoit que pour toute nouvelle construction de logementssociaux,50 %deslogementssoientréservésauxménagesrelogésdans le cadre des opérations de rénovation urbaine. Ce dispositif engage toutes les communesdelacommunautéurbaine,ycompriscellesquin'ontpasdeprojet derénovationurbainesurleurterritoire,mêmesilesblocagesd'ordrepolitique existent. 1. Avenantno 4delaconvention«Habitat»entrel'ANRUetlacommunautéurbainedeLyon,janvier 2011. 2. GrandLyon,Chartepartenarialepourlerelogement,avril 2006. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 131 Chapitre3­Revoir les politiques locales de l'habitat et de peuplement Cettesectiondespropositionssortducadrestrictdelarénovationurbaine maisreprésenteuneconditionimplicitefondamentalepoursaréussite.Eneffet,les objectifsdemixitésocialeetdemobilitérésidentiellenedoiventpasselimiteraux seuls quartiers d'habitat social mais doivent être généralisés par les politiques de droitcommunàl'échelledesterritoiresdontdépendentlesquartiers. Préconisationspouraccompagner larénovationurbainepardes politiquesgénéralesvolontaristes Augmenter sensiblement la construction de logements sociaux et abordables dans les régions où la demande est la plus forte (singulièrement en Île-de-France) Laproductiondelogementssociauxaconnucesdernièresannéesuneaugmentationsensible,mêmesicetteobservationdoitêtrenuancée(proportionimportantedePLS,productionenacquisition-amélioration,conventionnementpublicde logementsprivésconventionnés...). Cette augmentation récente de la production n'est cependant pas suffisantepourrépondreàlacrisedulogement,quiestavanttoutunecrisedulogement socialetabordable.Cettecriseseconcentreparailleursdanscertainesrégionsfrançaises,lesplusdynamiqueséconomiquementetdonclesplusattractivesauniveau démographique,particulièrementenÎle-de-Franceoùlaproductionde40000logementsen2010estinsuffisantepourrépondreauxbesoins(estimésà60000logementsparandansleSDRIF). Lapolitiquederénovationurbaineneparviendradoncpasseuleàinverserlatendanceàladépréciationdesquartiers.Eneffet,lacarencedeslogements sociauxetleurmauvaiserépartitionspatialeentraînentmécaniquementl'arrivéedes populationslesplusmodestesdanslesZUS,quiconcentrentleslogementssociaux àbasloyer. Larénovationurbainedevraitdoncimpérativementêtreaccompagnéepar unepolitiquevolontaristedulogement,auniveaunationaletlocal,quipermetteune forteaugmentationdelaconstructionneuvedelogementssociauxprioritairement dansleszonestendues,commeleGouvernementaentreprisdelefaireen2011. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 133 Cetteconstructionenmassedoitbienentendus'effectuerdansl'optique d'unrééquilibragedelarépartitionterritorialedulogementsocialdanslesagglomérations,afind'améliorerlamixitérésidentielledanstouslesquartiersetdefaciliter lamobilitédeslocatairesduparcsocial. Établir des objectifs concertés de peuplement de nature à éviter la concentration de la pauvreté et favoriser la cohésion sociale L'autre condition impérative pour la réussite de la rénovation urbaine portesurlespolitiqueslocalesdepeuplement. Globalement, l'impact des évolutions du parc de logement directement imputablesauprojetderénovationurbaineestenmoyennede19 %1.Lechiffreestà compareravecletauxdemobilitédansleparcsocialexistant,quiatteintenmoyenne 7 %parandanslesZUS2.L'impactpotentieldesprojetsderénovationurbainesur lepeuplementdesquartierséquivautdoncàtroisannéesderotationdeslogements sociaux. OrlesPRUamplifientlamobilitédanslesquartiersparlaconstruction d'uneoffredelogementsdeladiversification,quiapourcibleprincipalelesfoyers lesplussolvablesduparcsocial,etnotammentdesquartiers.Ainsi,onassistemécaniquementàunremplacementdesménagessolvablespardesménagesplusfragiles dufaitdesmécanismesdedépréciationdesZUSquiontétéévoquésprécédemment. L'évolutiondelastructuresocialeduquartierdépendradoncessentiellementduprofildesménagesentrantdansleparcsocialexistantetparconséquentde lacapacitéduprogrammeàmodifierlastructuredelademandeoualorsdespartenaireslocauxàredéfinir,danslamesuredupossible,leurpolitiquedepeuplement. Il serait ainsi essentiel de conditionner l'octroi de financements de l'ANRU aux respects d'objectifs de peuplement efficaces, de nature à éviter de concentrerdanslesquartiersenrénovationlesménageslesplusfragiles.Cettepolitiquedepeuplementdevraitbienentendus'articuleràlapolitiquelocaledel'habitat, mêmesiellepeutposerdesdifficultésauxbailleursdufaitdesobligationsdenondiscriminationdanslechoixdeslocataires. · Inscriredesobjectifschiffrésdediversificationdupeuplement dans lesconventions Les conventions du PNRU2 devraient inclure des objectifs chiffrés de diversificationdupeuplementdansdessecteursouimmeublesidentifiésduquartier concerné. Ces objectifs de résultat devraient être accompagnés d'engagements de moyensàmettreenoeuvreparlesdifférentspartenairesduprojet,encequiconcerne lespolitiquesdepeuplement,d'habitatoudegestion. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesàl'oeuvredanslecadredesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. 134 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La convention de Bayonne inscrit des objectifs concertés de peuplement LaconventionderénovationurbainedeBayonne(64)représentel'undesseuls projetsduPNRU1ànepascomporterdedémolition.Cettesituationrésultede plusieurs caractéristiques (état du bâti, caractère patrimonial des principaux immeubles,tensionfortedumarchédulogement...). Danslecadreduprojetlocalderénovationurbaine,lespartenaireslocauxse sontengagésàmodifierlepeuplementdelabarreJourdain1,immeublesymbole duquartiernorddeBayonne.CesengagementsontétéinscritsdanslaconventionANRUàl'initiativedel'Agencequiconsidéraitlechangementdepeuplement commeunecontrepartieàl'absencededémolition. L'objectifinscritdanslaconventionportesurunchangementde30 %deslocatairesdel'immeubleencinqans(300logements)afind'attirerdes«ménagesen couplegagnant1,5foisleSMIC»2. Cetobjectifderésultatafaitl'objetd'engagementsformelsdessignatairespour lamiseenoeuvred'uncertainnombredemesuresappropriées : ­ signatured'unaccordcollectifintercommunalpourl'accueildelapopulation modestedansleresteduparcdel'agglomération; ­ modificationdurèglementintérieurdescommissionsd'attribution; ­ satisfactionaccéléréedesdemandesdemutationdeslocatairesdelabarre; ­ conclusion d'un accord avec la préfecture sur le DALO, afin que les foyers concernésnesoientpasorientéssystématiquementverscesecteur. Cechangementdepeuplementaétéprécédépard'importantseffortsdegestion delabarre,quiontpermisderéduiredrastiquementlesincivilitésetlesdégradations3.Lesinvestissementsontétéàlafoishumains,unesoixanted'agentsdu bailleurtravaillentquotidiennementdanslequartier,ettechnologiques,quatrevingt-huitcamérasdevidéosurveillancesontinstalléesdansetauxabordsdela barre. Lechangementdepeuplementestfacilitéparlaréhabilitationinterneetexterne de l'immeuble.Afin d'attirer des nouveaux ménages, la réhabilitation du logementlorsdel'installationestpluscomplèteetpersonnalisée.Lebailleuraaménagé un logement témoin dans un style très contemporain afin de révéler les potentialitésdesappartementsauxfoyerspotentiellementintéressés. Fin 2010, 146 nouveaux ménages correspondants aux critères prédéterminés viventdanslabarreJourdain.Lavilleetlebailleursocialestimentcerésultat comme un succès, compte tenu de l'attitude non volontaire et non coopérative desautrescommunesdel'agglomérationpourrespecterlesengagementsdela conventionANRU.Eneffet,l'accordintercommunalderelogementn'esttoujours pasconcluetl'accordsurleDALOn'estqueverbal4. 1. Immeublecomposéde1103logementsrépartisenseptbarresdedouzeétages,quiaconcentrél'essentieldesproblèmesdesHauts-de-Bayonnejusqu'audébutdesannées2000. 2. ConventionpluriannuellederénovationurbaineduquartierdesHauts-de-Bayonne,mars 2008. 3. LecoûtannueldesréparationseffectuéesparlebailleursocialsurlabarreJourdainestpasséde 175000 eurosannuelaudébutdesannées2000à3000 eurosen2010. 4. VisitedesiteduCESdel'ANRUendécembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 135 · Limiterl'attributiondelogementdanslesquartiersenrénovation urbaineauxbénéficiairesduDALO La question du peuplement est aussi particulièrement sensible quand il s'agitdemettreenoeuvrelaquestiondudroitaulogementopposable(DALO).De nombreuxéluslocauxcraignentàjustetitreuneorientationsystématiquedesfoyers étiquetésDALOverslesgrandsquartiersd'habitatsocialetdoncdanslesquartiers enrénovationurbaine.Cettesituationseraitcontre-productivecarelleaggraveraitla concentrationdeprécaritédanslesquartiers. Mais cette crainte doit être pondérée en raison du faible nombre et la diversitédesménagesconcernésactuellement,parledroitaulogementopposable1 etlesproblèmesdanslarégioncapitale. Entoutétatdecause,l'Étatdevraitétudier,aucasparcas,l'attribution delogementsdanslesquartiersdelarénovationurbaineauxménagesquibénéficientdudroitaulogementopposable,avecaccorddumairedelacommuneconcernée.Ainsi,cemécanismepourraitéviterd'attribuersystématiquementleslogements situésenZUSauxpluspauvresdesménagesbénéficiairesduDALO. Procéduresàmettreenoeuvre Articulation du PNRU avec la loi SRU LePNRU1n'apaspermisunemeilleuredistributiondeslogementsles plussociauxàl'échelledesagglomérations.CettecarenceduPNRUestfactuelle comptetenud'uneapplicationincohérenteentrelaloidu1er août2003d'orientation etdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlaloidu13 décembre 2000relativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbains(SRU)2.L'occasionaété manquéededéconcentrerleslogementssociauxetd'enconstruiredavantagedans lescommunesplusfavorisées. Danslecadred'unPNRU2,l'Étatetl'ANRUdevraientlierleursinterventionsenconditionnantleursfinancementsàlareconstitutiond'unequotitédes logementsdémolisdanslecadreduPNRUdanslescommunesdel'agglomération déficitaireenlogementssociauxdanslerespectdel'article55delaloiSRU. 1. 25000ménagesavaientreçusuneoffredelogementau31 septembre2010,soittroisansaprèslevote delaloi. 2. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 136 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prise en compte des PRU dans les PLU, PLH et les CUS LePRUdevraitêtrepartieintégrantedesplanslocauxd'urbanisme(PLU) carceux-ciexprimentleprojeturbainglobalportéparunemunicipalitépoursaville. Eneffet,lesPRUsontdesprojetsd'envergurequidoivents'intégrerpleinementdans leprojetglobaldeterritoireportéparlesmunicipalités.LePRUpourraitainsideveniruneorientationparticulièreduPLU1. Le PRU devrait également s'articuler au programme local de l'habitat (PLH)pourquatretypesd'actions : ­ lareconstitutionduparcsocialàdémolir(localisation,typologie,pilotage); ­ laréhabilitationduparcsocialdanslessitesenPRU; ­ la diversification de l'habitat, territorialisée par secteur ou par commune; ­ lasegmentationduparcsocial,quartierparquartier. DanslecadreduPNRU1,touslesprojetsfontexplicitementàlapolitique localedel'habitatsouslaformeduprogrammelocald'habitat(PLH).Maislanotion d'articulationduPRUaveclePLHreste,danslesconventions,laplupartdutemps sanscontenuclairementindentifiable. DansunPNRU2,cettearticulationdevraitêtreunaspectimportantdes projetsdeterritoireetuneconditiondel'octroidescrédits.C'estparl'inscription danslesPLHdesobjectifsduPRUetleurtraductionopérationnelleetterritorialisée quel'accompagnementparlespolitiquesdel'habitatpermettralaréussiteduPNRU. Enoutre,lesconventionsd'utilitésociale(CUS)2,actuellementencours de finalisation3, devraient également prendre en compte les différents éléments exposésci-dessus.Ellesontpourobjetdepréciser : ­ la politique patrimoniale et d'investissement du bailleur social (constructions,réhabilitation,plandemiseenventedeslogements,); ­ la politique sociale de l'organisme, développée dans le cahier des chargesdegestionsociale(politiquedeloyer,pland'actionspourl'accueildespopulationssortantdesdispositifsd'accueil,d'hébergementet d'insertion...); ­ lapolitiquedel'organismepourlaqualitéduservicerenduauxlocataires(gestionetentretien,réponseauxdemandesdemutation...). Les CUS des bailleurs sociaux concernés par la rénovation urbaine devraient donc comprendre leurs engagements spécifiques tels qu'ils sont prévus danslecadredesconventionspluriannuellesenmatièredelogementssociaux,de 1. Lesorientationsd'aménagementconstituentunepartieintégrantedudossierPLU,selonl'articleL. 123-1 duCodedel'urbanisme :«Lesplanslocauxd'urbanismepeuventcomporterdesorientationsd'aménagementrelativesàdesquartiersouàdessecteursàmettreenvaleur,réhabiliter,restructurerouaménager.Cesorientationspeuvent,encohérenceavecleprojetd'aménagementetdedéveloppementdurable, prévoirlesactionsouopérationsd'aménagementàmettreenoeuvre,notammentpourvaloriserl'environnement,lespaysages,lesentréesdevilleetlepatrimoine,luttercontrel'insalubrité,permettrelerenouvellementurbainetassurerledéveloppementdelacommune». 2. Décretdu3 décembre2009relatifauxconventionsd'utilitésocialedesorganismesd'habitationsà loyermodéré. 3. Lesorganismesontjusqu'au30 juin 2011pourfairevaliderleurCUSparlepréfet. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 137 relogement,deréponseauxdemandesdemutationsmaisaussidegestionurbaine etd'insertion. Engagement national des principaux réservataires de logement à réformer leurs pratiques de peuplement Le lancement du PNRU2 pourrait être l'occasion d'états généraux du logementsocialaucoursdesquelslesprincipauxréservatairesdelogementssociaux (État, Action Logement, associations des collectivités locales, représentants des bailleurssociaux)s'engageraientàréformeretclarifierleurspolitiquesdepeuplement. Ilestessentielderompreaveccertainespratiquesquiconsistentàorienter systématiquementlesfoyerslesplusfragilesdanslesquartiersd'habitatsocial.Les représentants nationaux des réservataires s'engageraient à diffuser auprès de leur baselesnouvellesdispositionsnégociées. 138 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 4 L'habitatsocial defait :agirdans lesquartiersanciens etlescopropriétés dégradées L'insuffisance et l'inadaptation du parc social au cours de la décennie 1990ainsiquelerenchérissementduparcprivédeladécennie2000ontcrééles conditions d'un déplacement mécanique et inexorable difficultés sociales vers le parcprivédégradé.Ceparcseconcentredanslesquartiersanciensdesvillesetdans les grandes copropriétés des années 1950 à 1970, localisées en majorité dans les quartiersd'habitatsocial. Cesdeuxcatégoriesfontl'objetdetraitementsspécifiquesparlespolitiquespubliquesdepuislesannées1960pourlesquartiersanciensdégradésetles années1990pourlescopropriétésdégradées.Dèssacréationl'ANRU,estundes acteurs nationaux qui intervient dans le traitement des copropriétés des quartiers d'habitatsocial,danslecadredesprojetsurbainsglobauxquiconcernentcesquartiers.Salégitimitéestplusrécenteencequiconcernelesquartiersanciensdégradés, mêmesiunevingtainedequartiersanciensclassésenZUSouenarticle 6ontbénéficiédessubventionsdel'agencedanslecadreduPNRU. En2009aétémisenplaceleprogrammenationalderequalificationdes quartiersanciensdégradés(PNRQAD),porténotammentparl'ANRU,quiportesur unequarantainedequartiersetprévucommeunepréfigurationd'unplusvasteprogrammeàvenir. Ilestnécessairequelapuissancepublique,etàtraversellel'ANRUinterviennedanscedomainemêmes'iltoucheàl'habitatprivé.Lesconsidérationssur laséparationradicaleentrehabitatsocialetprivéetsurl'absencedelégitimitédes acteurspublicsàagirpourcontrercessituationsnerésistentpasàl'analyseobjectivedesituationsurbainesetsocialesparfoisplusdramatiquesquedanslesquartiers «classiques»d'habitatsocial. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 139 Néanmoins, l'action publique doit prendre en considération les insuffisancesd'uneinterventionaposteriori,pour«traiter»lesproblèmes.L'habitatsocial defaitremplitunefonctionurbaineetsocialespécifique,pourl'accèsaulogement desménagesexclusdumarchéimmobilierouduparcsocial.Lesdifficultésnedisparaîtront pas avec son éradication temporaire. L'action publique doit donc avant toutagiràlasourcedesdifficultésgénéréesparlacriseendémiquedulogementdans lesgrandesagglomérationsetlesmécanismesdeségrégationurbaine. 140 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre1­Amplifier la requalification des quartiers anciens dégradés Nota bene : les propositions détaillées ci-dessous sont en particulier issues d'une étude commanditée par le CES de l'ANRU en 2010 au groupement Fors-RechercheSocialeetlaFédérationdesPACT,surlethèmedelarequalification desquartiersanciensdégradésdanslecadreduPNRU1. Constat Enraisondelacrisedulogementetdudifficileaccèsaumarchédel'habitatpourlesménagesdéfavoriséslesquartiersanciensdégradésconstituentdeslieux deconcentrationd'unhabitatindigneetdesituationssocialessouventtrèsprécaires. Ilsfontl'objetdepuisplusieursdécenniesdenombreusesactionspubliques :actions incitativesàlaréhabilitationduparcprivéàtraverslesaidesconjointesdel'Agence nationaledel'habitat(ANAH)etdescollectivitéslocalesmobiliséesdanslecadre desopérationsprogramméesd'améliorationdel'habitat(OPAH),mesuresconsécutivesàlamiseenoeuvredesprotocolesdeluttecontrel'habitatindigne,mesuresplus coercitivesàtraverslesopérationsderestaurationimmobilière(ORI)oulesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre(RHI). D'indéniables réussites telles que la réhabilitation du quartier de la Goutte-d'OràParis,sontàmettreaucréditdecespolitiquespubliques.LesOPAH ontainsipermisderequalifierunnombreimportantdelogementsauseindequartiersanciens,détenupardespropriétairesinvestisseursetcapablesderemettreen étatleurpatrimoineavecl'accompagnementtechniqueetfinancierapproprié. Cependant,cesactionsnesontpastoujoursparvenuesàcorrigerradicalementlessituationslocaleslesplusdifficilesetàfonderlesconditionsd'unerequalificationenprofondeur.Ilresteeneffetlescaslespluscomplexesoùn'apaspu êtreamorcéeunetransformationsimilaireenraisondeladégradationavancéedu bâti,desdysfonctionnementsdumarchéetdeproblématiquesspécifiquesliéesaux acteurslocaux. L'ANRUa,dès2003,financédesprojetsderénovationurbainedansune vingtaine de quartiers classés en ZUS ou bénéficiant d'une dérogation au titre de l'article6delaloid'août2003relativeàlarénovationurbaine2.Cetteintervention aservid'expérimentationpréalableaulancementduprogrammenationalderequa- 1. Fors-FédérationdesPactLetraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadreduprogramme nationalderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,mai 2011. 2. Aubervilliers(Villette­4chemins);FortdeFrance;Givors;Grasse;Lille;Montpellier;Montauban; Mulhouse;Pantin(4chemins);ParisGoutte-d'Or;Perpignan;Pointe-à-Pitre;Roubaix;Saint-Étienne; Saint-Denis/Aubervilliers(Cristino-Garcia-Landy);Tarbes;Thiers;Toulon;Tourcoing;Clichy-la-Garenne; Dunkerque;Kourou;Marseille(Saint-MaurontetCentreNord). Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 141 lificationdesquartiersanciensdégradés(PNRQAD),instituéen2009parlaloide mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusion. Consécutivementauxnégociationsentrel'Étatetlespartenairessociaux sur le financement de la politique du logement et de la ville, le PNRQAD a été confinéàunepremièrephased'expérimentation.Lesfinancementsprévusnepermettenteneffetpasdetraiterl'ensembledesquartierséligibles :380 millionsd'eurossontmobilisés(150 millionsd'eurosdecontributiondel'ANRU,150 millions d'eurosdecontributiondel'ANAHet80 millionsd'eurosd'aidesàlapierresurle budgetdulogement).Latotalitédesinvestissementspublicsetprivésmobiliséspour ceprogrammeatteindrontprèsde1,5 milliardd'eurosdetravaux. Autotal,quarantequartiersontétéretenusdanslecadred'unappelàprojetlancéenmai 2009 :quatorzequartiersbénéficientd'unprojetglobal,onzequartiersontétéretenussurunpérimètrerestreintetquinzesitessontretenusautitre d'unaccompagnementlimitéàdel'ingénierie. À l'heure actuelle, une dizaine de conventions pluriannuelles ont été signées.Maislasubventionmoyennedel'ANRUpourcesprojetsesttrèsfaible : 6 millionsd'euros,soitbeaucoupmoinsquepourlesprojetstraitésdanslecadredu PNRU.L'Agenceconsidèredoncquelaplupartdecesprojetssontinsuffisantspour traiterl'ensembledesproblématiquesetqu'unedeuxièmephaseseranécessaire. Perspective L'application du PNRU aux quartiers anciens dégradés a aidé les pouvoirslocauxàfranchirunenouvelleétapedansletraitementdecessecteursalors qu'ilsétaientlesouventdésarmés.Cettenouvelleétapeaconsisté,conformément auxbesoinsidentifiésenamontdulancementduPNRU,àrenforcerlaréalisation parallèled'opérationsd'améliorationdel'habitat(requalificationd'îlotsdégradés, OPAH-RU, ORI, RHI...) et d'opérations d'aménagement. Ces interventions ont ainsiapportédesaméliorationsparfoisnotables,parfoisplusponctuelles,ducadre bâtidecesquartiers,tantdupointdevueurbainqu'immobilier. Malgré ces améliorations, plusieurs interrogations persistent quant à la pertinencedecertainespratiquesdéveloppéeslocalementpourrequalifierdurablementcesquartiers.Lesinsuffisancesentermesdepriseencomptedelaplaceetdes besoinsdeshabitants,deneutralisationdesphénomènesdeconcurrenceterritoriale oud'intégrationdeseffetssociauxàmoyentermedelarequalificationdecesquartiers,s'ajoutentainsiàdesdifficultésplusopérationnellesetorganisationnellestelles quedesculturesprofessionnellespeuadaptéesàcesproblématiquesparticulièresou uneinstabilitédesfinancementscombinésauPNRU(concoursdel'ANAH,défiscalisation...). Plusieurs évolutions des modalités d'interventions de l'ANRU dans les quartiers anciens dégradés devraient donc ainsi être envisagées afin de rendre les investissementsconsentisplusefficacesetpluspertinentsauregarddesbesoinsqui sontconsidérables. 142 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Les propositions exposées ci-après visent à requalifier les quartiers anciens dégradés. Atteindre cet objectif passerait d'abord par une augmentation du nombredequartiersfaisantl'objetd'uneintervention massive dela puissance publique.Ensuite,desstratégiesdevraientêtremisesenoeuvreàpartirdelafonction urbaineetsocialedesquartiers. Inclurequatre-vingtsquartiers anciensdanslePNRU2 Un programme national à la hauteur des besoins PourlePNRQAD,quatre-vingt-septvillesontréponduàl'appelàprojet de2009cequicorrespondàpeuprèsàl'étiageproposéparleCESdel'ANRUpour unprogrammenouveaupourlesquartiersanciens.Lesenjeuxetlesbesoinssont différentsselonlescontextes.Eneffet,lesbesoinsd'interventiondanslesquartiers anciensconcernenttoutàlafoisdesquartierscentrauxdépréciés,desquartiersd'ancienfaubourgouplusrarementdesvillesdansleurglobalité. Néanmoins, des critères d'éligibilité clairs devraient être établis : taille duquartier,pourcentagedelogementsditsindignes,caractéristiquessociodémographiquesdeshabitants...Cescritèresguiderontleschoixd'éligibilité,demêmeque la finalité affichée ou induite des projets, pour ne pas financer de simples projets d'embellissementdequartierougénérateurd'uneévictionsocialedeménagesprécairesd'uncentre-ville. L'étiaged'environquatre-vingtsquartiersquibénéficiaientd'unprojetde requalificationdevraitêtrecoupléauxaides«classiques»del'ANAHpourl'habitat privédanslecadredesOPAH-RUpourd'autresquartiersanciensmoinsdégradés. Des financements conséquents Lemontanttotalduprogrammeenfaveurdesquartiersancienspeutêtre estiméàenviron1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement.Cecidevraitentraîneruntotaldetravauxd'investissement de6 milliardsd'euros. Letauxdesubventiondel'ANRUetduministèredulogementpourla reconstitutiondel'offredelogementssociauxdevraitsesitueràenviron25 %du totaldesinvestissementsdépassantainsilaparticipationdel'ANRUdanslespremièresconventionsduPNRQAD. CommepourlePNRU2,etplusfacilementdufaitdespotentialitésdes quartierscentraux,lesopérationsdevraientêtreenvisagéesenbiland'aménagement afindeminorerlaparticipationdel'ANRU.Lamobilisationdel'ensembledesressourcesdisponibles,quiestdéjàunobjectifdesconventionsduPNRQAD,doitêtre accentuée. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 143 Mettreenoeuvredesstratégies àpartirdelafonctionurbaine etsocialedesquartiersanciens Les limites observées lors de la mise en oeuvre des projets urbains qui bénéficient du PNRU appellent à ajuster les modalités d'intervention de l'ANRU danslesquartiersanciensdégradés,maisaussiàparfairelesstratégiesetl'articulationdesinstrumentsmobiliséspourcesprojets. Renforcer la maturité des projets locaux pour inscrire le projet urbain dans un véritable projet de territoire Rompre avec des approches parfois trop volontaristes et mécanistes nécessitedesortird'unelogiquequirevientparfoisàjuxtaposerlesinterventions. Pourcela,ilestnécessairedemieuxprendreenconsidérationlesdifférenteséchelles dans lesquels s'insèrent les quartiers. Il est ainsi possible d'identifier dans quelle mesureuneinterventionsurlecadrebâtipourraitêtreaffectéepard'autresinterventionssurleresteduterritoire(exemple :développementd'uneoffrecommercialeen périphérie),contrecarréeparl'absencedepolitiquesglobalesàuneéchellepluslarge (exemple :PLHquiengagentdesobjectifsambitieuxenmatièredemixitésociale ou de réponse aux besoins spécifiques de logement) ou renforcée par l'activation d'autresleviers(exemple :travailsurlasectorisationscolaire). L'élaboration, aux échelles pertinentes, de diagnostics ainsi que des études stratégiques à visée prospective (étude de démographie scolaire, qualificationdelademandepotentielle,analysedel'offreglobaledecommerces...)pourrait constituerdesétapesobligatoiresenamontdelaconstitutiondesdossiersd'engagementetaufilduprojet,etêtreenpartiefinancéesparl'ANRU(missiond'ingénierieduPNRQADouétudespré-opérationnelles).Outrecetravaildeconnaissanceet deformulationdesenjeuxlocauxprésentsetàvenir,d'autresconditionspréalables pourraient être exigées préalablement à l'octroi des financements, notamment en cequiconcernelacohérencedelapolitiqueintercommunale(servitudedemixité sociale,cohérenceSCOTetPLU...). Le projet de rénovation urbaine global de la ville de Thiers LarequalificationducentreanciendeThiers(63)aétéinclusedansunprojet globalderénovationurbaineàl'échelledelaville.Laconventionderénovation urbainedejuillet 2007comprendainsilarénovationducentreancienetdedeux quartiersd'habitatsocialdelaville. LavilledeThierscompte12045habitantsetsubieunedécroissancedémographiquecontinuedepuislesannées1970(lapopulationabaissédeplusde25 %), enraisondeladésindustrialisationetdelapériurbanisation.Leprojetderénovationurbainerésonnedonccommeunprojetdeterritoirequiviseàredynamiserlavilledanssonensemble,enmenantdesopérationssurtroisquartiersdela villeparticulièrementaffectésparlabaissedémographique :lecentreancien,au bâtimédiévalpeuconfortable,quibénéficiedeladérogationprévueàl'article6 144 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  delaloid'août2003;lequartierd'habitatsocialBéranger-Moutier,ZUSclassiquesituéeàproximitéducentre-ville;etlabarreHLMdesJaiffours,immeuble de12étagesquisurplombelaville(égalementclasséeenZUS). LePRUprévoit,uninvestissementtotaldeplusde40 millionsd'eurosavecla démolitiondes132logementsdelabarredesJaiffours,lareconstructionde132 logementssociauxdont84danslecentreancien,laréhabilitationde140logementssociauxetlarésidentialisationde159logementssurlequartierBérangerMoutier.Danslecentreancien,37immeublesvontbénéficierdelarequalification d'îlotsdégradés,aveclaconstructiondelogementssociauxetlarequalification delogementsprivés.Lesinterventionssurlebâtis'accompagnentd'opérations d'aménagementdesespacespublicsetderemiseàniveaudeséquipementscollectifs. Cetteprogrammationestcentréeautourdel'objectifderedonnerdel'attractivité aucentreanciendeThiersenopérantuncertainresserrementurbain.LequartierdesJaiffoursn'étaiteneffetplusadaptéauxconditionsd'habitatdelaville. Labarreasouffertdefortstauxdevacanceetd'unprocessusdeghettoïsation.Sa démolitionétaitdevenueinéluctable.Lecentreancienétaitégalementtouchépar l'inadaptationduparcdelogementsauxbesoinsdelapopulation,pardesproblèmesdevacanceetd'insalubrité.Saréhabilitationpassaitobligatoirementpar uneactionpubliqued'envergureafind'adapterlebâtiauxbesoinsactuelsetde reconquériruneattractivitécommerciale. Lamunicipalitéadoncdécidédelierlesprojetsderénovationurbaineenquartiersd'habitatsocialetlaréhabilitationducentreancien,enreconstruisantune majeurepartiedeslogementssociauxdétruitsdanslequartierdesJaiffoursdans lecentreancien,afindelesrendreplusattractifsetdelesfaireparticiperàla reconquêteducentre-ville. Limiter la gentrification : penser la fonction sociale des quartiers centraux Les quartiers anciens dégradés accueillent notamment des populations excluesdumarchédel'immobilierclassique.Ilexisteeneffetdanscesquartiersun «second»marchédulogement,destinéauxplusprécairesetsecaractérisepardes rapportslocatifshorsdudroit(bauxorauxdanslecadredemarché«communautaire»,propriétairesindélicatsvoiremarchandsdesommeil...),répondantparfoisà desbesoinsspécifiquestelsparexemplequelesvieuxmigrants. Cette fonction sociale subsiste avec l'existence d'un bâti dégradé et vétuste,allantdelanon-décenceàl'insalubritéoumenaçantpéril,quinepermetpas lefonctionnementnormaldumarchédel'immobilier,malgrélalocalisationcentrale desquartiersdanslesagglomérationsetlavaleurpatrimonialedubâti. Lesprojetsurbainsdanscesquartiersdevraientavoirpourbutl'éradicationdel'indignitédel'habitatetleretourdesquartiersdanslemarchédedroitcommundel'immobilier.Orcetobjectifpasseparl'assèchementdu«second»marché dulogement.Lagentrificationdesquartiersdésigne«leprocessusàtraverslequel des ménages appartenant aux couches moyennes et supérieures s'installent dans des vieux quartiers populaires situés en centre-ville, réhabilitent l'habitat vétuste Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 145 etdégradéetremplacentprogressivementlesancienshabitants»1.Ils'agitparfois d'unobjectifassumédespolitiquesmenéesdanscesquartiers,etest,entoutcas,une évolutionprévisibledansbeaucoupdequartiers,fautedemesurepréventivessuffisantesdespouvoirspublics. Ainsi, dans les quartiers du PNRU, la transformation des logements indignesrésultebeaucoupd'opérationsdedéfiscalisation,leslogementsentrantparfois(s'ilsontbénéficiéd'aidesdel'ANAH)danslerégimeduconventionnement privé.Orceconventionnementestlimitédansletemps(neufans)etpermetàterme uneaugmentationsensibledesloyersetlerejetdesménagespopulaires. Pour éviter l'éviction des plus pauvres vers des quartiers périphériques avec le transfert des problèmes, les PRU devraient entraîner la construction de davantage de logements sociaux pour remplacer les logements privés (sociaux de fait)démolisoutransformés.Celanécessiteraitdelever(pardesincitationsfinancières ou par la constitution d'opérateurs spécialisés) les réticences des bailleurs sociauxàintervenirdansl'habitatancien. Enoutre,lesbesoinsdu«second»marchédulogementsubsisterontaprès lesprojetss'ilsnesontpasprisencompteparl'actionpublique.Uneoffredelogementsadaptésdoitêtreconstituéepourrépondreàcettedemandeetintégréedansle PLH(PLAI,foyerspourjeunes,résidencessociales...). La rénovation des quartiers anciens de ClichylaGarenne s'accompagne d'une volonté de conserver le profil populaire de la ville LesquartiersanciensdeClichy-la-Garenne(92)quibénéficientdelarénovation urbainesesituentenlisièredeParisetcomptentenviron10000logements.Le parcimmobiliersecaractériseparunhabitatmajoritairementancien(70 %des logementsontétéconstruitsavant1949),depetitetaille(55 %deslogementsdu périmètredisposentde1à2pièces)etconnaissantuntauxdevacanceimportant (16 %).Lapartdeslogementssociauxs'élèveà8 %danscesquartiers. Essentiellementcomposédecopropriétésdégradées,leparcancienduquartier estsocialdefaitetabriteunepopulationengrandeprécarité.Leprojetderénovationurbainecomporteunvoletrelatifauxéquipementsetauxespacespublics, maisl'essentieldesinvestissementsconcernentlebâtidesîlotsanciensdégradés. Ainsi,les227logementsvétustesdufoyerdemigrantsAdomavontêtredétruits pourquesoientconstruitsenlieuetplacedeslogementstrèssociauxsurlaparcelled'origineetsurundeuxièmesitehorspérimètreANRU.Enoutre,329logementsvétustesvontêtredétruitspourautantderelogementsàeffectuerdansle parcsocial. Lemaîtred'ouvrageasouhaitérespecterlesvoeuxdeshabitantsenlesrelogeant auseinduquartierdansl'offrelocativesocialeexistanteoudanscellequidoit être créée. En effet, 329 logements sociaux doivent être créés et répondre aux besoinsdespersonnesquirésidentdéjàdanslequartier.Enconséquence,une majoritédelogementstrèssociauxvontêtreédifiés :15PLAIenrésidencepour personnesâgées,69PLAIenrésidencesociale,119PLAIenlogementclassique ainsique126PLUS-CD.Enoutre,189logementssociauxvontêtreréhabilités. 1. PremièredéfinitiondutermedonnéeparlagéographeRuthGlass(1963). 146 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Danscetteconfiguration,lerelogementestunélémentcentralduprojetafinde répondre précisément à la demande formulée par les foyers. Pour ce faire, le maîtred'ouvrageaconstituéuncomitédesuividesrelogementsréunissant,tous lesdeuxmois,lesbailleurssociaux,lesréservatairesetlaMOUSrelogement.En outre,chaquebailleuraconstituéuneprécommissionréunissantlesréservataires lorsdelalivraisondechaquenouveauprogramme. Alorsquecertainesopérationsderequalificationdequartiersanciensaboutissent àune«évaporation»deshabitantsoriginelsdesquartiersetàunegentrification (enraisondelarelativefaiblessedespolitiquesd'accompagnementdesrelogements ou d'attributions des logements sociaux), la ville de Clichy-la-Garenne s'estdotéed'unprogrammeetd'outilspermettantderépondreàlademandeet deconserverleprofilpopulairedesquartiersanciensdelaville. Conférerdelaflexibilitéetde la transversalitéàl'actionpublique enfaveurdesquartiersanciens dégradés Apporter plus de flexibilité au déroulement des projets urbains pour les adapter aux spécificités de l'intervention dans un cadre privé La philosophie programmatique du PNRU ou du PNRQAD crédibilise leprojetetoffredesgarantiesentermesderéalisation.Néanmoins,ilparaîtnécessaired'accompagnerceteffetprogrammeparunecertaineflexibilitépourlamiseen oeuvredeprojetssedéroulantsurdessitespeumaîtrisésparlapuissancepublique. Ils'agiraiticidefavoriserlamaturationduprogramme,delimiterainsilasollicitation«opportuniste»duprogrammeetdedévelopperuneapprocheopérationnelle quirépondàl'espritduprojetd'ensembleensaisissantlesopportunitésquiémergentlocalement(etpoursuivreainsiladynamiquedeprojetentrelelocaletlenationalunefoisledossiervalidéparl'ANRU). Inscrireleprogrammedansuneperspectivepluslongueapparaîtcomme uneconditionimportantepourfairedel'élaborationdesprojetsunvéritabletemps d'échangesetd'approfondissement,plusqu'untempsdeformalisationd'intentions urbaines.Celapeutégalementaiderànepasprécipitercertainesinterventions,afin notammentdedonnerauxpouvoirslocauxetopérateursplusdesouplessedansles négociationsaveclesacteursprivés,d'adapterlerythmedeslivraisonsdelogement enfonctiondel'évolutiondesmarchésimmobilierslocaux,maisaussidesaisirl'occasion du relogement pour enclencher un véritable travail d'accompagnement et d'insertion. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 147 Cesévolutionssignifientparailleursqu'ils'agitmoinsd'enfermerchaque opérationdansuncalendrieretunfinancement,quedemettreenoeuvredesobjectifs plusgénérauxquidoiventêtrerespectésdanscertainsdélaisetdanslecadred'une enveloppebudgétairedéterminée.Àdéfaut,d'unefongibilitédesbudgets,ils'agirait demettreenplacedesprocéduresderévisionassoupliesetaccéléréesdesprojets. Développer la transversalité de l'action publique, afin d'assurer la complémentarité des interventions sur ces quartiers SiletraitementdesquartiersanciensdégradésparlePNRUapermisde renforcerlevoleturbaindel'interventionpubliquedanscessites,ilestnécessaire désormaisd'assurerunjusteéquilibreentrelesapprochesurbaines,immobilièreset sociales.Globalement,lapriseencomptedesbesoinsdeshabitantsdansl'élaborationetlamiseenoeuvredesprojetsseraitalorseffectiveainsiquelaconsolidation delacomplémentaritédedispositifsutilisésauserviced'unestratégied'ensemble. Afinderépondreàcesenjeux,ilesttoutd'abordnécessairederenforcer lacohérencedesactionsen«sanctuarisant»lefonctionnementdesdispositifsassociésdanslecadred'unPRU(entermesdeniveauxdefinancementetdeprocédures nationales)afinqu'unestratégied'ensemblenesetrouvefragiliséeencoursderoute parl'évolutiond'undeseséléments. Par-delà cette condition, passer du projet urbain au projet de territoire signifiedévelopperlatransversalitéetlacoordinationdutravailmenéparl'ANRU etl'ANAH,etl'ACSÉdanslesquartiersdelapolitiquedelaville. 148 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre2­Renforcer le traitement des copropriétés dégradées Notabene :lespropositionsdétailléesci-dessoussontissuesd'uneauditiondeFranckCaro,directeurdelastratégieetdudéveloppementdesprogrammes àl'ANRU,ainsiquederapportsetétudessurlaquestiondescopropriétésdégradées. Constat Ladégradationd'immeublesencopropriétéprivéeestunphénomènerelativementrécentprovoquéparlacrisedulogementdanslesgrandesagglomérations queconnaîtlaFrancedepuislesannées1980.Eneffet,lesménageslespluspauvres et/ouquin'ontpasaccèsaulogementsocial(ménagesnonprioritaires,sans-papiers) sereportentversleslogementsprivéslesplusaccessibles,entantquelocataireou propriétaire.Certainsimmeublesencopropriétéjouentdoncunrôled'habitatsocial defait. Ceslogementsprivésaccessibles,outreleslogementsdégradésdesquartiersanciens,sontsouventdesimmeublescollectifsconstruitsentrelesannées 1950 et 1970 dans les quartiers à majorité d'habitat social des périphéries des grandes villes.Ilfautd'ailleursrappelerqu'ils'estconstruitsurlapériode1955-1985plus de logements en copropriété (plus de 3 millions de logements) que de logements sociaux1. Au moins 300000 logements en copropriété connaissent des difficultés trèsimportantespourdiversesraisons àlafoisconjoncturellesetstructurelles: ­ lesimmeublesconstruitspendantlesTrenteGlorieusesconnaissentce quel'onappelleun«effetciseau»,aveclafind'unpremiercycletechnique nécessitant de lourds travaux, la fin d'un premier cycle démographique avec le départ des propriétaires d'origine remplacés par une nouvellegénérationpluspauvreetendettée,etlahaussedeschargesliée àcelleducoûtdel'énergie; ­ la dégradation du bâti se couple à une dégradation d'image des immeubles qui s'explique par le rejet de la forme urbaine des grands ensembles.D'autrepart,dèsleurconstruction,certainsensemblesimmobiliersimportantsetcomplexesontétédefaitplacéssouslerégimedela loidu10 juillet1965.Cecadrejuridique,prévupourrégirlescopropriétés detaillemodeste,estinadaptédansdescontextespluscomplexes. Le terme de copropriété dégradée recouvre différentes situations qu'il convientdegraduertroisstades: 1. Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparla DGUHC,décembre 2008. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 149 ­ les copropriétés en prédifficulté ou fragiles, pour lesquelles les indicateursdedéqualificationtelsquelesimpayésnaissantsoudestravaux d'entretiennonréaliséssontamorcés; ­ lescopropriétésendifficulté,danslesquelleslesmanquementsàlagestionetàl'administrationsontpluslourds,lesimpayésplusimportants, certainesprestationssontarrêtéesetlespouvoirspublicsalertés; ­ lestadededifficultésultimes,dit«comadépassé»,estatteintlorsque lagravitéesttelleque«laviequotidienneesttoutàfaitaffectée,confinantparfoisaudrame»1. Lapuissancepubliqueintervientdepuislemilieudesannées1990pourle traitementdescopropriétésdégradéesàtraversunesériededispositifs,quivontde lapréventionàlacoercition2 : ­ lesmesurespréventives :lerepérageetlerecensementdescopropriétésdégradéesdanslesPLHestobligatoiredepuis20063.Depuis2009, lanominationparletribunaldegrandeinstanced'unmandataireadhoc peutintervenirdèsquelemontantdesimpayésdépasseuncertainseuil4. ­ lesprocéduresincitatives :l'opérationprogramméed'améliorationde l'habitat(OPAH)copropriété5estlecadredepréventionetdetraitement desprocessusdedéqualificationdecopropriétésquinécessiteuneinterventionpubliquepourlaréalisationdestravauxindispensables.Leplan desauvegarde6estle cadred'intervention privilégié d'uneintervention publiquelourdesurlescopropriétéslesplusendifficulté.Enfin,letribunal de grande instance peut nommer un administrateur provisoire7 aux finsderedresserunecopropriété. ­ lesprocédurescoercitives :laprescriptiondetravaux(arrêtésd'insalubrité,depériloudemiseensécuritédeséquipementscommuns)vise àrequalifierunhabitatindigneetdangereux.L'expropriationpourcause d'utilitépubliqueestpossiblepourlessituationsjugéesirréversibles.Elle peutviseràlarésorptiondel'habitatinsalubre8oufairesuiteàunétatde carencedusyndicatdescopropriétaires9. L'ANRUintervientenfaveurdescopropriétésendifficultésituéesdans lesquartierséligiblesàsessubventions,obligatoirementdanslecadred'uneOPAHcopropriétéoud'unplandesauvegarde,àtraversunestratégieclairementdéfinie parl'ensembledespartenairesdelacopropriété.«L'Agencen'intervientpasdans letraitementdescopropriétésdégradéessiaucuneactioncoordonnéen'estmenée avecl'ANAHdansleparcrelevantdesonchampdecompétence»10. 1. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,rapportpourleConseiléconomiqueetsocial,2002. 2. Pourunpanoramacompletdesprocédurespubliquesexistantespourletraitementdescopropriétésdégradées,cf.lesitewww.coproprietes.org,tenuparlesministèresduLogement,delaVille,laCDCetl'ANAH. 3. Loidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement. 4. Loidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 5. Circulairedu7 juillet1994. 6. Loidu14 novembre1996ditepactederelancepourlaville. 7. Loihabitatdu21 juillet1994. 8. Loidu10 juillet1965. 9. Loidu1er août2003deprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,modifiéeparlaloidu 25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 10. Règlementgénéraldel'ANRU,titreII,1.1.8 :«Letraitementdescopropriétésdégradées». 150 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Deuxaxesfortsd'interventiondel'ANRUexistent : ­ redresserlacopropriétéavecuneingénierieadaptéeetéventuellement desfinancements,duportageprovisoiredelotsencopropriété,delarésidentialisationetd'opérationsd'aménagement; ­ danslescasultimes,mettrefinàlacopropriétédite«encomadépassé» parlefinancementdesadémolitionoul'appropriationdel'ensembledes lotsenacquisition-améliorationdelogementssociaux. 240opérationssurlescopropriétésdégradéesengagentplusde238 millionsd'eurosdesubventionsdel'Agence,dont31opérationsdedémolition. L'ensembledecesdispositifsdetraitementdescopropriétésendifficulté par l'appui de la puissance publique se heurtent à des difficultés multifactorielles (impécuniosité des propriétaires, manque de volonté de certains copropriétaires, rigiditédelaloidejuillet 1965quirégitlacopropriétéetnonprévuepourdegrands ensemblesimmobiliers,incapacitépourdescopropriétésdeprendredesdécisions parcequelesmajoritésenassembléegénéralesontinatteignables...). Il est donc indispensable d'apporter des améliorations aux dispositifs actuelspouragirplusefficacementcontreladégradationdescopropriétés. Perspective L'actionpubliquecontreladégradationdescopropriétésdoitêtrerenforcéeetsimplifiéeavecpourobjectifdelimiterl'interventionpubliqueetladémolitiondescopropriétés. Elledevraitdoncdansunpremiertempsagirpouréviterladégradationde copropriétés,parlasensibilisationdescopropriétaires,laformationdesacteursetun suivipublicdescopropriétés. Dansundeuxièmetemps,uneséried'améliorationsdesdispositifsactuels detraitementdessituationsdélicatespourraitêtrerapidementmiseenoeuvre. Enfin,uneréflexiondoitêtreconduitesurdessujetsplussensibles,pouvant,danscertainscasspécifiques,remettreencauseledroitdepropriétéaunomde l'intérêtgénéralet/ouaprèsconstatdecarence. Propositions Pour renforcer le traitement des copropriétés dégradées, les propositionsci-dessousinsistentplusparticulièrementsurlapréventiondeladégradation descopropriétés,l'améliorationdesdispositifsdetraitementetenfinl'engagement d'uneréflexionapprofondiesurlescasextrêmes. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 151 Prévenirladégradation des copropriétés L'objectifdelapuissancepubliquedoitêtreavanttoutd'éviterladégradationdecopropriétésexistantesaveclamiseenoeuvredeplusieursmesurespréventives. Généraliser les observatoires des copropriétés Lesuivilocaldescopropriétéspardesobservatoiresdescopropriétésest unenécessitépourlaconnaissancefinedelasegmentationduparcencopropriété et les différentes fonctions dans le marché local de l'habitat. La loi de mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009rendobligatoirelerecensementdescopropriétésdégradéesdanslePLH.Celui-ciestd'autant plusaisélorsqu'existeunobservatoiredédiéàl'échellepertinente,chargéderécolterplusieursdonnéesrelativesauxchampsd'étudedelabonnesantéd'unecopropriété(structurejuridique,marchédel'immobilier,qualitédubâtietdel'insertion urbaine,occupation,gestion,viesociale).Cesobservatoiresdecopropriétépermettentdeciblerlescopropriétésfragilesetd'apporteruneattentioncontinueàleurévolutionet,sibesoin,unepremièreaidepublique. L'observatoire des copropriétés de Brest Métropole 1 Crééen1998,l'observatoiredescopropriétésdeBrest(29)estuneémanation del'observatoirelocaldel'habitatetdel'immobilier.L'agenced'urbanismedu paysdeBrestestchargéedel'animationetdel'informationdecesdeuxobservatoires. Instrument de veille, d'animation et d'aide à la décision, l'observatoire des copropriétésapourobjectifde : ­ constituerunoutildeveilleetdesuividescopropriétésbrestoises; ­ sensibiliserlescopropriétésàlanécessitéd'entretenirleurpatrimoine; ­ hiérarchiserlesdifficultésdescopropriétés; ­ définirledegrédeprioritédel'interventionpublique; ­ optimiserlesaidesdelacollectivitéetlapertinencedesonintervention. L'observatoireestainsiuninstrumentintégréauxpolitiquespubliquesmisesen oeuvresurleparcencopropriété.Danslecadredel'OPAH-copropriétés,initiée àpartirde1998,lesensemblesrepérésparl'observatoirecommeétantendifficultéoufragilespeuventbénéficierd'unaccompagnementàladéfinitiondel'état defragilitéoudedifficultédelacopropriété. L'observatoiredescopropriétésbrestoisess'estprogressivementélargi.Initialementcentrésurlesensemblesd'après-guerredeplusdedixlogements,ilintègre désormaislescopropriétésanciennesetlespetitescopropriétésd'après-guerre localiséesdanscertainsquartiersconsidéréscommestratégiques. 1. Cf.sitewww.copropriétés.org 152 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Autotal,cesontplusde1300immeublesquireprésentent20000logementsqui sontqualifiésparl'observatoire.Cescopropriétésontenpréalableétéidentifiées àtraversl'exploitationdesfichiersfonciersfiscaux. Cette qualification se fonde sur une visite de terrain afin de qualifier l'état de l'immeuble,desespartiescommunesetsonentretien;suruneenquêteauprèsdes syndicsprofessionnelsouunquestionnaireauprèsdessyndicsbénévolesafinde préciserl'étatdubâti,lesprojetsdetravaux,lagestiondelacopropriétéetl'occupation des logements; et, éventuellement, sur les diagnostics du PACT-Arim réalisésdanslecadredusuivi-animationdel'OPAH-copropriétés. Unclassementdescopropriétésestétabliselonleurniveaudedifficulté(rouge, orange,jaune,vert).Lesrésultatsdel'observatoireontétéactualisésen1999, 2000et2007. L'observatoirepermetégalementdemesurerl'efficacitédespolitiquespubliques misesenoeuvre.L'évolutiondesdifficultésobservéesentrelesdifférentesenquêtes del'observatoirerévèlelesimpactsdel'OPAH-copropriétés :54 %descopropriétésanciennesjugéesfragilesouendifficultéen1999ontétéaméliorées. Une forte amélioration des copropriétés récentes de plus de 10 logements est égalementvisible :25étaientclasséesrougeen1999,ellesnesontplusque2en 2007.Cetteévolutionfavorablerésultedelasensibilisationdescopropriétésà lagestionpatrimoniale,sensibilisations'appuyantsurlesrésultatsdel'observatoire. Améliorer l'information de l'acquéreur d'un logement en copropriété L'autre versant de la prévention de la dégradation concerne l'informationdontdisposelesacquéreursd'unlogementencopropriété.Danslesquartiers enrénovationurbaine,toutdevraitêtremisenoeuvrepourformerlesprimo-accédantssurleursobligationsfinancièresetjuridiques.Danslecasdecopropriétésdéjà existantes,l'acquéreurpotentield'unlotencopropriéténedisposepas,aumoment delavente,detouteslesinformationsnécessairessurl'étatjuridiqueetfinancierdu syndicat,lesdécisionsdel'assembléegénéralesurlestravauxàveniroutoutesles situationspouvantleconduireàdesdépensesnonprévues.Ilfaudraitdoncrendre obligatoire la communication de ces informations, au moment de la promesse de vente (superficie des parties privatives, montant des charges, état des impayés de charges,étatdesprocéduresjuridiquesencours...). Rendre obligatoire et continu le versement de provisions pour grosses réparations Lesprojetsderedressementetderéhabilitationdescopropriétésendifficultépeuventseheurteràl'impossibilitéouaumanquedevolontédespropriétaires d'investir des sommes d'argent importantes pour la réalisation de travaux importants.Unesolution,renduepossibleparlaloirelativeàl'habitatdu21 juillet1994, estlamiseenoeuvrede«provisionsspécialesenvuedefairefaceauxtravauxd'en- Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 153 tretienoudeconservationdespartiescommunes»1.Lagénéralisationdecettedisposition,peumiseenoeuvreaujourd'hui,avaitl'avantagedelisserlesdépensespour lesgrossesréparationsetderévélerlevéritablemontantdeschargesqu'impliquele statutdepropriétaire. Créer un label de syndics « sociaux » Lesyndicestunepersonnemoraleouphysiquemandatéeparl'assembléegénéraledescopropriétairespourgérerlacopropriétéaunomdusyndicatdes copropriétaires. Lafonctiondesyndicparaîtaujourd'huiinadaptéeparlescopropriétésen difficulté.Lescopropriétairesinterrogésparlesagencesdépartementalesd'informationsurlelogement(ADIL)danslecadred'uneétudesurlavisionqu'ilsontdesdifficultésdeleurcopropriétéetsursonmodedegestionimputentà82 %ausyndicla responsabilité«d'unegestionmédiocreoupeusatisfaisante»2. Dansdenombreuxcas,ilsn'ontpaspuempêcherladéqualificationde copropriétésetontparfoisétécoupablesdegravesnégligences. SelonleConseiléconomiqueetsocial,«ils'avèreindispensabledepasserd'unegestionminimalisteàunegestionresponsableetdynamiquepourfavoriser le fonctionnement collectif de la copropriété, ce qui implique une évolution du métier de syndic. Ceci nécessiterait une réforme de la loi Hoguet, qui paraît aujourd'huiobsolètedufaitdesconditionsd'accèsàlaprofessionetdel'absence deformationetdecontrôleefficace.Deplus,lescritiquessouventformuléesàl'encontre des syndics pour le manque de transparence de leur gestion doivent être prisesenconsidération.Ellesnécessitentuneffortparticulierdecesprofessionnels. Unemiseàplatdeleurmodederémunérationsembleégalementindispensable»3. Lacréationd'unlabeldesyndics«sociaux»devraitégalementêtreimaginée.Ceux-cipratiqueraientdestarifsmodestesetsurtoutseraientforméspourla gestiondecopropriétésfragiles.Ilsauraientnonseulementpourobjectifunegestion financièresaine,maisaussidedévelopperunecommunicationentreleshabitantset lesdifférentspartenairesdanslamiseenplacedeplansderequalificationreposant surunbilandubâti,unplandetravaux,unfinancementadaptéetconcerté. 1. Loirelativeàl'habitatdu21 juillet1994. 2. ANIL,Lescopropriétésvuesparlescopropriétaires,novembre 2001. 3. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,op.cit. 154 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Améliorerlesdispositifs de traitementdescopropriétés dégradées Silapréventiondeladégradationd'unecopropriétén'empêchepasun immeubledesombrerdansuncerclevicieuxdedégradation,ilconvientdemettre enoeuvredesprocédurespouraccompagnersarestructurationetéviterunesituationirreversible. Renforcer les procédures d'administration provisoire et de plan de sauvegarde La mise en oeuvre d'une administration provisoire des copropriétés et d'un plan de sauvegarde devrait pouvoir provoquer la mise en place de mesures dérogatoiresaudroitcommundelacopropriété. L'administrateurprovisoirepourraitalorspasserdesactesdedisposition surpartiescommunes(acquisition/cession),permettrelaventeamiabledelotsprivatifsappartenantausyndicatdecopropriété,négocierdirectementaveclescréanciers delacopropriétéouencoremettreenoeuvreunplandepaiementséchelonnésetde redressementfinancierdelacopropriété. Danslecadreduplandesauvegarde,lesrèglesdemajoritépourlevote desactesdedispositionsurpartiescommunes(acquisition/cession)pourraientêtre abaisséesafindefaciliterlevotedetravauxnécessaires.Ilfaudraitaussirenforcer cettedispositionpourpouvoiradapterladuréedesplansdesauvegardeàlasituation delacopropriété,etrendreobligatoirelaparticipationdudélégatairedesaidesàla pierreàlacommissiond'élaborationduplanpournégocierdèsledépartlesenveloppesfinancièresattendues. Améliorer le préfinancement des opérations par la création d'un fonds de soutien Lesmodalitésdepréfinancementdessubventionsaccordéesparlespouvoirspublicsauxcopropriétairesendifficultéontconnudeprofondestransformationsen2008-2009.Jusqu'alors,laCDCetle1 %logementapportaitdesaidesaux copropriétaires1.Pourdes raisons diverses,ces aidesont étésupprimées. Cesont les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif (SACICAP) qui permettent aujourd'huilemêmetypedemontage,maissurdesvolumesmoindres.L'Étatpourraitmettreenplaceunfondsdesoutienauxcopropriétésengrandedifficulté,qui permettrait de consentir des crédits aux syndicats des copropriétaires fragilisés et exclusdumarchéducréditdedroitcommun. 1. LefondsderenouvellementurbaindelaCDCfinançaituneavancedesubventionouunebonification d'intérêts.Iladisparuen2008.LePASS-Travauxdu1 %logementétaitunprêtàtauxavantageuxpour financernotammentlestravauxdanslescopropriétésdégradées.Iladisparuen2009. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 155 Généraliser le bail à réhabilitation Danslescasextrêmesdepropriétairesimpécunieuxoumalveillants,un bailàréhabilitationpourraitêtreenvisagé.Ilpermetdepallierlacarencedescopropriétairesetdeleverleséventuelsblocagesdedécisiondetravaux.Ilconsisteraità opérerundémembrementtemporairedelapropriété :unopérateurpublic,enaccord aveclepropriétaire,sesubstitueraitàluipourlaréalisationdetravauxquecelui-ci nepeutouneveutréaliser,puispourgérerlebienpourtouteladuréedubail(douze ansminimum).L'opérateurserémunèreraitparlesrendementslocatifsdubien. Cebailestpeuutiliséàl'heureactuelle.Étantnoncontraignant,lespropriétairessontréticentsàsonutilisation.D'autrepart,ilreprésenteuncoûtpourles opérateurspublics. Il conviendrait donc d'utiliser ce dispositif dans un cadre plus contraignant,enlecouplantparexempleauxobligationsdetravauxconsécutivementàune miseendemeurepararrêtédepéril,d'insalubritéoudemiseensécuritédeséquipementscommuns.Danslecadreactuel,lepropriétaireasixmoispourréaliserles travaux,autermedesquelsl'autoritéadministrativepeutlesfaireréaliserauxfrais dupropriétaire.L'idéeseraitdeconservercedélaidesixmoisetderendreobligatoirelamiseenoeuvred'unbailàréhabilitationàdéfautderéalisationdestravaux. Ainsi,unpropriétaire-occupantimpécunieuxdebonnefoiseverraitproposerunesolutionpourconserversonlogementtoutenréalisantlestravauxnécessaires, alors qu'un propriétaire-bailleur malveillant se verrait forcer de céder les droitsàlocationdesonbien(etlesrevenusafférents)encontrepartiedelaréalisationdestravauxparuntiers. Engageruneréflexionapprofondie surlescasextrêmesdedégradation Lescasextrêmesdecopropriété,ensituationde«comadépassé»et/ou enprésenced'unestructurejuridiqueanormale,sontdifficilementtraitablesdansla situationactuelle.Unexamenapprofondidevraitdoncêtreengagépourtrouverdes solutionsviablespourtraitercescasextrêmesdedifficulté. Créer un mécanisme de maîtrise d'ouvrage publique sur les parties communes Lacréationd'undispositifdemaîtrised'ouvragepubliquesurlestravaux enpartiescommunesfaciliteraitlaréalisationetlefinancementdetravauxlourds surpartiescommunesetéquipementscommunsdanslescopropriétésendifficulté. Avecunteldispositif,l'assembléegénéralevoteraitletransfertdelapropriétédespartiescommunesetéquipementscommunsaumaîtred'ouvragepublic pouruneduréelongue(quinzeouvingtans).Cedispositifpourraitaussiêtreimposé auxcopropriétairesparordonnancejudiciaire. 156 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lamaîtrised'ouvragepubliqueréaliseraitlestravauxetloueraitlespartiesetéquipementscommunsauxcopropriétairespouruncoûtinférieur(carétalé surladurée)àcequ'auraitétéleurquote-partthéoriquedechargescommunespour financerlestravauxdanslecadredelacopropriété. Permettre une division en volume des copropriétés Actuellement,lascissiondecopropriétén'estpossiblequesilapropriété dusolestdivisibleetsilacopropriétécomporteplusieursbâtiments1.Danslecas d'ensemblesimmobilierscomplexes,lascissionaposterioriestimpossible.Laloi de juillet 1965 devrait donc être modifiée pour permettre la scission amiable en volumes,votéeparlescopropriétairesetlascissionjudiciaireenvolumesdescopropriétésenadministrationprovisoire. Qu'ellesoitamiableoujudiciaire,lascissionenvolumesellenécessite lareprisedelapropriétéetdelagestiondesélémentscommunsindivisiblesparun tiers,généralementunecollectivitéterritoriale. Figer les coûts de démolition des copropriétés dégradées dans les conventions initiales Actuellement,auniveaunational,seulel'ANRUfinanceladémolitionde copropriétésdégradées,enportantledéficitdubilandedémolition.Toutefois,cette subventionestbiensouventinsuffisantecarlesdépensesprévuespourdémoliraugmententaufuretàmesuredel'acquisitiondeslotsenvuedelamaîtriseglobalede lacopropriétéparunopérateurpublic(tempslongdel'expropriation,inflationdes indemnitésd'expropriation,arrêtdupaiementdeschargesparlespropriétaires...). C'est donc bien souvent à l'opérateur concerné ou aux collectivités locales qu'il revientdecompléterl'investissementinitial. Ilconviendraitdoncdefixerlescoûtsdeladémolitionainsiquelescoûts d'expropriationdanslaconventioninitialeetdelesmaintenirstablestoutaulongdu processusafind'éviterl'inflationconstatéedanslescastraitésparl'ANRU. Mettre en place un acteur public spécialisé dans le portage provisoire de lots Leportageestuneopérationd'acquisitionprovisoiredelotsàusaged'habitationquisedérouledansunpériodelimitéeets'achève,aprèstravaux,parune cessiondeslogementsacquisàdespropriétairesprivés.Utilisélorsdelaphasede redressement et de requalification d'une copropriété, le portage provisoire a pour objectifprincipaldestabiliserlacopropriétéparunarrêtdesacquisitionspardes propriétairesimpécunieuxoudesmarchandsdesommeil. Lecoûtdetellesopérationsesttrèsélevépourlastructureportantleslots (SEM,EPL,EPA,SCI,organismesHLM).L'ANAHetl'ANRUapportentdessubventions,maisellessontlimitées. 1. Article 28delaloidu10 juillet1965. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 157 Ilconviendraitdoncdecréerunopérateurdédiéauseulportagetemporairedeslotsdecopropriété,quibénéficieraitd'uneassiserégionalecommel'AFTRP en Île-de-France. Cet opérateur serait doté de fonds propres à sa création et pourraitensuitedégagerdesrecettesfoncièresparlareventedeslots.L'opérateur devraitégalementobtenirundroitdepréemptionurbainrenforcésurlescopropriétésenplandesauvegarde,ainsiquel'ensembledesoutilsnécessairesàsamission (bailàréhabilitation,certainsprêtsdévolusauxorganismesHLM...). L'impossible requalification de la copropriété Grigny 2 dans le cadre juridique actuel 1 LacopropriétédeGrigny2danslacommunedeGrigny(91)estlasecondeplus grandedeFrance2 :elleconcentre4985logements,4875placesdeparking,50 lotscommerciauxetunimmeubledebureau,géréparununiquesyndicatprincipalet27syndicatssecondaires. Lesimmeublesontétéconstruitssouslaformed'ungrandensembleàpartirde 1969,surcequiétaitalorslapremièreZACdeFrance.Plusde10000logements étaientprévusàlaconstruction,quiaétéstoppéeparlesriverainsen1975. En2006,17000personneshabiteraientdanslacopropriété3.Environ50 %des ménagessontdespropriétairesoccupants.Cetauxcacheunturnoverimportant (10 %paran),qui,depuislesannées1990,faitarriverdanslacopropriétédes ménagespauvres(lerevenumédianen2005estde55 %delamoyennedépartementale,soitmoinsquelerevenumédiandeshabitantsduquartierd'habitat socialvoisindeLaGrandeBorne). La copropriété se caractérise par une complexité juridique et foncière importante.Ellepossèdedufoncierd'utilitépublique(lesvoiriesinternes,lesespaces verts)etlesassembléesgénéralesdecopropriétairespeuventrassemblerjusqu'à 10000personnes,rendantdifficilelaprisededécision. Les premiers dysfonctionnements surviennent au cours des années 1990. En 2001,unpremierplandesauvegardeestsigné,aveclamiseenplaced'unobservatoire de l'habitat et du peuplement, d'un programme de travaux minimal et d'unerestructurationimmobilièred'unsecteurduquartier(squareSurcouf).Ce plandesauvegardeconstitueuntraitementpréventifdelasituation,maisnecomprendpasdestratégieglobaleetd'actionsurlesquestionsurbaines,degestionet degouvernance.Iln'apaspermisd'enrayerladégradationdelasituation.Plus grave,aumilieudesannées2000,une«guerrecommerciale»sedéclencheentre lesyndicprincipaletlessyndicssecondaires,quiaentrainéunarrêtdurèglement deschargesduesauxfournisseurs. 1. Àpartird'uneprésentationduprojetderénovationurbaineparCyrilleLewandowski,chefdeprojet Grigny2auGIPdeGrigny­Viry-Châtillon. 2. LaplusgrandecopropriétédeFrance,Parly2,setrouvedanslesYvelines.Ellecomporteplusde6500 logements,maisneconnaitpasdeprocessusdedéqualification. 3. Cechiffreaétéobtenusuiteàuneétudesocialemenéesurlesite.L'INSEEdonneàlamêmeépoque lechiffrede12000habitants. 158 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  En2006,lavilledeGrignyprésenteunprojetderénovationurbaineduquartierd'habitatsocialdelaGrandeBorne,etrevendiquedesfinancementspourla copropriétédeGrigny2.Orl'ANRUetleconseilrégionald'Île-de-Francerefusent d'inclure la copropriété au PRU, en raison de l'absence d'un réel projet globaldesite.L'Agencedécidedoncdefinancerdesétudessocialesetdeprospectiveafindepermettreàunprojetcohérentd'émerger. Les études révèlent les potentialités du site (bien situé, bâti de bonne qualité, environnement agréable), plombées par des charges très élevées, une fragilité juridique,unchaosdegestionetunepaupérisationdelapopulation.Sansinterventionpublique,lacopropriétérisquedes'effondreretdecréeruncerclevicieux dramatique. Néanmoins, les études établissent l'opportunité d'une requalification. Un nouveauplandesauvegardeestlancé,inclusdansleprojetderénovationurbaine1, quipermetd'engagerdenouvellesétudesafinde : ­ définirunenouvelleorganisationjuridique; ­ restituerunepérennitéaubâti; ­ traiterlaquestiondescharges; ­ trouverdesmodesdefinancementdesfuturstravaux. Desopérationsdegrandeampleur(dontladémolitiond'unedalledeparking) vontêtremenéesdanslesecteurleplusdégradé(squareSurcouff)avecdesvolets urbains,immobiliersetdegestion. Laseulesolutionviablepourl'ensembledelacopropriétéseraitunescissiondu syndicatprincipalenplusieurscopropriétés,etuneaffectiondesespacesvertset delavoirieinterneaudomainepublic.Toutefois,cesorientationsressortissent del'unanimitédescopropriétairesetnesontpasenvisageablesdanslecadrede lalégislationactuelle. 1. Avenantàlaconventionde2007. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 159 Partie 5 Moyens,ingénierie etgouvernance du PNRU2 Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 161 Chapitre1­ Les financements du PNRU2 Dansuncontextebudgétairedurablementtendu,l'ÉtatetActionLogement doivent encore attribuer après 2012 plus de la moitié de la subvention de l'ANRUpourfinancerlafinduPNRU1,soit7 milliardsd'eurosdesubvention. L'accordtriennalentrel'ÉtatetActionLogementprendfinen2011.Le Gouvernementadoncentamédesnégociationsaveclespartenairessociauxafinde déterminerl'engagementfuturd'ActionLogementpourlefinancementduPNRU. Dès 2011, le financement de l'ANRU a été difficile à trouver : l'État a prélevé des montants importants auprès des bailleurs sociaux et la Société du Grand Paris pour parvenir à verser 260 millions d'euros à l'ANRU1. Cette situationexpliquebienlesnombreusesinquiétudesquesoulèvelefinancementdelafin duPNRU.LeGouvernementacependantconfirméquelesfinancementsdel'ANRU serontintégralementassurés2. Ce constat conduit à s'interroger sur l'opportunité du lancement d'un PNRU2dès2013sanslamobilisationfinancièredel'Étatetdesespartenaires. Montantetrépartition de l'enveloppenationale Le PNRU2 devrait nécessiter moins de subventions nationales que le PNRU1,pourplusieursraisons : ­ lavalorisationdufoncierserapossibledansuncertainnombredesites etpermettradecontribueràunfinancementlocaldesprojets; ­ ilyauramoinsdedémolitions; ­ des modalités alternatives et innovantes de financement peuvent être trouvées(PPP,avancesremboursables,opérationd'aménagement...); ­ les financements de l'ANRU devront être davantage conditionnés à la santé financière des maîtres d'ouvrage et aux capacités de solidarité localedanslecadredesintercommunalités. 1. L'Étatverseraen2011 :160 millionsd'eurosduprélèvementsurlesbailleurssociaux,95 millionsd'euros deponctionsurlaSociétéduGrandPariset5 millionsd'eurosdesubventionpourchargedeservicepublic. 2. MauriceLeroyaassurélorsd'uneauditiondelacommissiondesaffaireséconomiquesdel'Assembléenationalele9 mars2011 :«Quoiqu'ilensoit,touslesfinancementsnécessairesauprojetderénovationurbaineserontassurés,commes'yestengagélePremierministre». Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 163 Autotal,auniveaunational,uneenveloppede9 milliardsd'euros(20132019)permettraitdefinancerleprogrammeenfaveurdesquartiersd'habitatsocial. Cette enveloppe engendrerait environ 36 milliards d'euros d'investissements au total,avecuneffetdelevierdelasubventiondel'ANRUplusimportantquedansle PNRU1(x4aulieudex3,3). Cetteenveloppeseraitscindéeendeux : ­ Uneenveloppenationalegéréedirectementparl'ANRUdel'ordrede 8 milliardsd'euros,consacréeexclusivementaux200projetsprioritaires. Cette subvention est une estimation basée sur le financement des projetsprioritairesduPNRU1.Les200quartiersprioritairesontperçuunesubvention moyennedel'ANRUde44 millionsd'euros1. Pourles200quartiersprioritairesduPNRU2,leCESdel'ANRUpropose demaintenirceniveaumoyendefinancementsenvolumedel'Agence,toutenaugmentantlesfinancementscomplémentairesetl'effetdelevier.Lapartdelasubventiondel'ANRUsurletotaldesinvestissementsseraitalorsde25 %. ­ Uneenveloppedéconcentréed'environ1 milliardd'eurosenfaveurdes projetsquinécessitentdefinaliserlesopérationsduPNRU1,decorrigerlesdysfonctionnements observés ou pour les petits projets non traités dans le PNRU1. Cette enveloppeseraitgéréeparlespréfetsetleursservices. Àcetteenveloppedédiéeauxquartiersd'habitatsocial,ilfaudraitajouter les coûts d'intervention pour environ quatre-vingts quartiers anciens dégradés quireprésenterait1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement(cf.partie4). Unempruntnationalpourfinancer lePNRU2etlafinduPNRU1 Le financement du PNRU2 est tout à fait possible par le recours à un empruntcontractéparl'ANRUquipermettrait,toutenversantsansdélailessubventionsauxmaîtresd'ouvrage,delissersurunelonguepériodeleremboursementdu prêtetdefaciliterlepaiementdesfinanceursdel'ANRU(ÉtatetActionLogement). L'idée d'un emprunt pour financer le PNRU est une hypothèse d'une grande crédibilité car il s'agit d'une dépense d'avenir pour la cohésion sociale dupaysetunparisurledéveloppementfuturdequartiersprometteurs.Enoutre, l'amortissementdel'investissementsurladuréedeviedesactifsfinancés(àsavoir icileséquipementsouleslogements)estunprincipeéconomiquepertinent. 1. Untotalde7,97 milliardsd'eurosdesubventionsdel'ANRUpour181projetsderénovationurbaine, au31 décembre2010. 164 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lasolutiondel'empruntnationalpourlePNRU2permettraitd'éviterun endettementdesmaîtresd'ouvragepourcompenserl'étalementtropimportantdes subventionsdel'ANRU. Cetempruntpourraitêtrelancédès2013etdonccontribueraufinancementduPNRU1. Unenouvelleressource pour l'ANRU : lavalorisationfoncière Lefoncierdesquartiersconcernésparlarénovationurbaineétait,àtort, considérécommefigéparlesacteurslocaux.Iln'yavaitdoncpasdemarchéetde prixderéférencepourévaluerlavaleurdesterrains.LePNRU,endémolissanteten redécoupantlefoncieramisenmouvementlesquartiersetacrééexnihilounmarchéfoncier. France Domaine1 a bien souvent déterminé le prix du foncier dans les quartiersàpartirdumarchédequartiersvoisins,enleminorantde30à50 %.Or, selon l'observatoire régional du foncier d'Île-de-France, «les dispositifs liés au PNRUtendentàamplifierlesdifférencesinitialesdevaleurdufoncieretàenclencherdesdynamiquesplusoumoinsvertueusesselonlescontextesterritoriaux»2. Ainsi,danslecadreduPNRU2,lavalorisationfoncièreescomptéepourraêtreévaluéeplusfinementàl'aunedel'expériencedespremiersprojets. Cependant,ilnefautpasattendreunfinancementimportantdesprojets par la captation publique de la valorisation foncière, car dans de nombreux sites, l'atoniedumarchédel'immobilieroulastigmatisationduquartierentraventencore unevalorisationfoncièresignificative. EnÎle-de-France(cf.premièrepartie)unemobilisationdufoncierpublic devraitêtreamorcée,àlafaveurdulancementduPNRU2,pourrelancerlaconstructiondelogementsdanslarégioncapitale.L'ANRUpourraitêtredotéedesemprises foncièresdisponibles,détenuesparl'Étatetlesentreprisespubliques,etsituéesdans unpérimètrede500 mautourdesquartiersdelarénovationurbaineenparticulierà proximitédesfuturesgaresdusystèmedetransportduGrandParis. Cela serait l'occasion d'aménager, en association avec l'EPFIF et les collectivités locales concernées, ces terrains pour élaborer des projets globaux de développementdel'habitatetdedéveloppementéconomiqueetdemieuxrelierles quartiersàl'agglomération. À moyen terme, la vente du foncier à des investisseurs publics ou privésdoteraitainsil'ANRU,d'importantesressourcesfinancières,quipermettraientà l'Agencederembourser,enpartie,l'empruntsoulevépourfinancerlePNRU2. 1. FranceDomaineestunserviceàcompétencenationaleduministèreduBudget,desComptespublics etdelaFonctionpubliquequiapourmissiond'évalueretvendrelesbiens,mobiliersetimmobiliers, appartenantaudomainepublicouprivédespersonnespubliquesetdontcelles-ciontdécidélacession. 2. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 165 Trouverdesalternatives à la subventiondirectedel'ANRU Le PNRU1 a fonctionné de manière unilatérale par des subventions directesdel'ANRUauxmaîtresd'ouvrage,enprenantsimplementenconsidération lasantéfinancièredesvillesàtraversunscoring. LePNRU2devraitmodifiercefonctionnement,pourconsidérertoutesles possibilitésalternativesàlasubventiondirecte : ­ Raisonner en bilan global d'aménagement : l'extrême diversité des situationsdesmarchésàl'issueduPRUdevraitconduireàadopterdesmontages économiquesplusajustésauxcontextesetàl'attractivité :danslesmarchéstendus, un montage construit sur la base d'un bilan global d'aménagement (intégrant les démolitionsettouteslesopérationsconcourantàlacréationd'unenouvellestructure urbaineetpréparantlaré-urbanisationdufoncierlibreoulibéré)conduiraitàoptimiserlepotentieldevalorisationfoncière. ­ L'ANRUpourraitdeveniractionnaired'unesociétédeprojetletemps duPRU(àhauteurde10ou20 %),existanteoucrééepourleprojet,commel'estla CDCdansunecinquantainedeSEMavecpoureffet : ­ uneprisedeparticipationdirectedel'ANRUdanslagouvernancedes projets; ­ uneffetdeleviersurlescapitauxprivés(investisseurs); ­ descapacitésnouvellesd'emprunt; ­ d'avoirdesretourssurinvestissementpourl'ANRU. L'ANRUpourraitaussimettreenplaceunsystèmed'avancesremboursablesàmoyenterme. ­ Lespartenariatspublic-privé :uneautremodaliténouvelledefinancementdesprojetspourraitêtrel'expérimentationdespartenariatspublic-privédans quelquescollectivitésvolontaires,nonseulementpourréaliserdeséquipementsmais aussidanslecadred'unprojetglobald'aménagementduquartieravecutilisationde laVEFApourlesorganismesHLM,quiestlaforme«habitat»duPPP. Ces évolutions sont toutes intéressantes mais la subvention directe de l'ANRU restera encore incontournable pour de nombreux projets incapables de s'autofinancer. 166 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettreenoeuvreuneréforme de la péréquationfiscaleetdelaDSU enfaveurdesvillesdéfavorisées Principe constitutionnel, la péréquation financière réalise l'équité entre les territoires riches et pauvres. Toutefois, les règles, critères et mécanismes qui régissentlacollecteetl'attributiondesdotationsdel'Étatnerépondentqu'imparfaitement à la situation et aux besoins des communes déshéritées. La dotation de solidarité urbaine (DSU), malgré le doublement de son montant décidé en 2005, neparvientpasàenrayerl'insuffisancechroniquedesressourcesfiscalesdenombreusescommunes,sourcemajeured'inégalités. Uneréformedelafiscalitélocalepourunemeilleurepéréquationentre villesrichesetvillespauvresfondeunpréalableàlaréalisationd'uneréformedela politiquedelaville,carellepermettraitdegarantirdesmoyensd'interventionsuffisantsauxcollectivitéslocalesconcernéespardesimportanteschargesfinancières liéesauprofilsocio-économiquedeleurpopulation. Unetelleréformedevraits'accompagnerd'unerefontedeladotationde solidarité urbaine (DSU)1. Celle-ci est aujourd'hui perçue par des grandes villes pourquiellenereprésentequ'uneinfimepartdeleursressources.LaDSUdevrait doncêtreconcentréeauprofitdescommunesdepetiteoumoyennetaillelocalisées enpériphériedesgrandesvillesetdontlesressourcespropressontfaibles.Enoutre, laDSUdevraitêtreverséesuruncompted'affectationspéciale2pourgarantirlatraçabilitéetlefléchagedel'usagedescréditsattribuésparlescommunesbénéficiaires danslecadred'uneconventionpasséeaveclepréfet. 1. Cettepropositionesttiréede :Salans,Modalitésd'unedotationspécialedel'Étatàdestinationdes communesdéshéritéesetcritèresd'éligibilité,noteréaliséepourleCESdel'ANRU,avril 2008. 2. L'article21delaLOLFprévoitquelesrecettesdescomptesd'affectationsspécialesdoiventêtre«par nature,enrelationdirecteaveclesdépensesconcernées».Lescomptesd'affectationspécialenepeuvent êtrecréésqueparuneloidefinances. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 167 Chapitre2­Le pilotage national et local du PNRU2 LePNRU1aapportéuneclarificationnécessaireduportagepolitiqueet dupilotagetechniquedesprojetsurbains.Lerèglementgénéraldel'ANRUprécise que«lacrédibilitéduprojetimpliquel'engagementpersonneldel'éluquileporte etlasoliditéduportageduprojetàtraverssoningénierie»1.Lesmaires(ouplus rarementlesprésidentsd'ungroupementintercommunal)sontdésignéscommeles porteursdeprojet,responsablespolitiquesetpilotesduprojetauniveaulocal.Des comitésdepilotagerassemblentl'ensembledespartenaireslocauxduprojet,maisla décisionfinalerevientaumaire.Cetteclarificationdupilotagedesprojetsfavorisela cohérenceentrepartenairesetl'avancementdesprojets. Uneéquipedeprojet,généralementdépendantedelamunicipalité,assure lepilotagetechnique.L'ANRUprendencomptel'ingénieriedeprojetdescollectivitéslocalesetdesbailleurs2. Laprincipalecritiqueémisecontreladésignationdumairecommeporteurdeprojetestqu'elleafreinéledéveloppementdeprojetsréellementintercommunaux. Seules quelques intercommunalités portent les projets (en particulier les communautés urbaines), mais dans la majorité des cas, les EPCI ne sont que comaîtresd'ouvraged'opérations. Enoutre,laclarificationduportagedesprojetsderénovationurbaines'est faiteaudétrimentdel'articulationaveclepilotagedesactionssocialesdelapolitique de la ville.Alors que les GPV/ORU avaient une double mission sociale et urbaine,leséquipesdeprojetderénovationurbainesontexclusivementconsacrées auxproblématiquesurbainesetnes'investissentquepeusurlesocial3. LePNRU2devraitsedéroulerdansuncontexteinstitutionneldifférent. Premièrement au niveau national, où la séparation entre les agences accentue la dichotomiesocial/urbainprésenteauniveaulocal;maisplusencoreauniveaulocal oulaséparationentrelepilotageetl'ingénieriedesvoletsurbainetsocialdelapolitiquedoitprendrefin. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article 1. 2. L'ANRUsubventionnejusqu'à100 %del'ingénieriedeprojetd'unmontantdedépensesplafonnéà 2 %ducoûttotalduprojetpourlescollectivités,etde20à80 %d'unmontantplafonnéà1 %desdépenses desbailleurssociaux. 3. MisàpartquelquesGIPquiconserventundoublerôledemiseenoeuvredesPRUetdesCUCS.Mais lesproblématiquessocialeseturbainesysontsouventtraitéesséparément. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 169 Rendrepluslisiblel'actiondel'État enfaveurdesquartiersprioritaires Lapolitiquedelavillesouffred'unmanquedevisibilitéinstitutionnelle, enraisondelamultiplicationdesagencesencharged'unepartiedelapolitique,de lamultiplicationdesprocéduresetdeszonages. Laréformedelapolitiquedelavilleetdelagéographieprioritairedevra apporteruneplusgrandelisibilitéetunecohérencerenforcéesurchacundecessujets. Renforcer les coopérations entre les institutions nationales de la politique de la ville La séparation des compétences entre les différentes agences en charge delapolitiquedelavilleetderénovationurbaineconstitueunproblème.Tousces acteurslocauxcritiquentlemanquedecoordination,laconcurrenceparfois,etles directives divergentes qu'ils reçoivent de leurs différents interlocuteurs, alors que l'Étatmetenavantlanécessitéd'unearticulationdesdifférentsvoletsdecespolitiques. Cettesituationdoitprendrefin.Silafusiondesdifférentesagencesconstitueunedesétapesindispensables,ellen'estpasencoreplanifiée.Danslecadredu deuxièmeacteduPNRUetduPNRQAD,pournepasperdredetemps,ilsemblepréférabledeconserverlesinstitutionstellesqu'ellesexistenttoutenaméliorantsubstantiellementleurcoordinationetendélivrantunmessageuniqueauniveaulocal. Pourqu'untraitementplustransversaldesprojetssoitpossible,ilfaudrait qu'émergeunsuivipluscollectifdesprojetslocauxparlesprincipalesagencesen chargedelapolitiquedelavilleetderénovationurbaine.Ladésignationdechargés demissionterritoriauxdanschacuneagence(telsqu'ilsexistentàl'ANRU)seraitun premierfacteurfavorableàl'échangeentrelesagencesetdoncaurenforcementde l'approcheintégréedansl'interventionsurcesquartiers. Enoutre,lesrelationsspécifiquesentrechaqueagencepourraients'améliorerselonlesdispositionssuivantes : · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ACSÉ Lesdeuxagencesontconcluenoctobre 2010unaccord-cadrequidécrit plusieurschampsdecoopérationopérationnelsetfonctionnels(formation,communication, échange des données, international, animation des réseaux) et qui porte notammentsurquatrethèmesprincipaux1 : ­ lesuivipost-relogement :ilprévoitd'accompagnerlespersonnesrelogéesoudespersonnesnouvellementarrivéesdanslequartier.En2010, le SG-CIV et l'ACSÉ ont lancé un appel à projet pour les expérimentations innovantes en matière d'accompagnement post-relogement dans douzeprojetsderénovationurbaine,avecunepossiblegénéralisationdes bonnespratiques; 1. AuditiondeRémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSÉ. 170 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ laGUP :danslecadredduplanEspoirBanlieue,l'ACSÉcontribueà desdiagnosticsdegestionurbaine(231financésen2010).L'objectifde l'ACSÉestdepoursuivreledéveloppementdecesdiagnosticsdegestion urbaine,notammentdanslesquartiersdelarénovationurbaineavantl'arrêtdesconventionspourpréparerl'aprèsPRU; ­ leschantiersinsertion-rénovation :ilspermettraientd'accompagnerla miseenplacedesclausesd'insertiondel'ANRUaveclamiseenplace d'une structure permettant une formation qualifiante des bénéficiaires simultanémentàleurpérioded'insertiondansleschantiersdelarénovationurbaine; ­ lasécuritéetlaprévention :l'ACSÉfinancelavidéo-protection.Elle metàdispositiondel'ANRUsonexpertiseenmatièredesécuritéparla conceptiondesprojetsderénovationurbaineetdanslecadredelagestionurbainedeproximité. Cetaccord-cadrereprésenteuneavancéesignificativedanslesrelations entrelesdeuxagences. Danslecadredelarefontedelapolitiquedelavilletellequepréconisée ici,l'ACSÉetl'ANRUverrontleurrelations'intensifier.Eneffet,lescollectivités localesvontdévelopperunprojetdeterritoireintégrépourleursquartiersprioritaires qu'ellesprésenterontensuiteencomiténationald'engagement,composénotamment del'ANRUetdel'ACSÉ.Lesdeuxagencesdevrontdoncs'organiserpourinstruire ensemblelesprojets. Laconclusiond'uncontratuniquededéveloppementsocialeturbainprogrammeradesfinancementsdel'uneetl'autredesagencesetformaliseralesengagementsdechaquepartie. Auniveaudel'Étatdéconcentré,silepréfetincarneledéléguéterritorialuniquepourlesdeuxagences,iln'envapasdemêmepourlesdéléguésterritoriauxadjoints(leplussouventladirectiondépartementaledesterritoires(DDT) pour l'ANRU et la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) pour l'ACSÉ).Ilexistedoncdeuxinterlocuteurspourlesporteursdeprojetetcelapeut créerlaconfusion.Danslecadredesnouveauxprojetsintégrés,undéléguéterritorialadjointuniquedel'ANRUetdel'ACSÉdevraitêtrenommédanschaquedépartement. · Lesrelationsentrel'ANRUetl'EPARECA Uneconventiontripartitedediagnosticetd'opportunitéaétésignéeen 2006entrel'ANRU,laCDCetl'EPARECA.Ellepermettaitunevalidationduvolet commercialdecertainsprojetsANRUparl'EPARECA,quiémettaitunpremierdire d'expert(cinqjourssursitepourundiagnosticcommercial),assortidepréconisations.Cetteconventionafonctionnédeuxansmaisn'apasétérenouvelée. Dans le cadre du PRNU2, elle devrait être réactivée et systématisée à touteslesnouvellesopérationsconcernantlescommerces.L'EPARECAdeviendrait alors,ensusdesonactivitédepromoteur-investisseur,unecelluled'expertisecommercialedesconventionsANRU. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 171 · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ANAH Letraitementdescopropriétésdégradéesetdesquartiersanciensdégradésdevraitfaireaussil'objetd'unrapprochementdel'ANRUetdel'ANAH. Comme l'ANRU et l'ACSÉ qui devraient s'associer aux comités d'engagement des projets du PNRU2, l'ANAH devrait établir des liens formels avec l'ANRUpourl'instructiondesdossiersduPNRQAD2. Pouraméliorerlesrelationsentrelesdeuxagences,unaccord-cadresurla répartitionprécisedescompétencesetlamiseenoeuvredeprojetscommunsdevrait êtreconclu. Àterme,lafusionentrelesdeuxagencespourraitêtreenvisagéedansle but de former uneAgence nationale du logement traitant l'habitat public comme l'habitatprivé. Simplifier le zonage de la politique de la ville Depuissacréationaudébutdesannées1980,lapolitiquedelavillese caractériseparuneapprocheterritorialiséedel'actionpublique.Ellereposesurla désignationde«quartiers»dontl'ensembleconstituela«géographieprioritaire». · L'historiquedesdifférentszonages Leprinciped'unegéographieprioritairedansl'actionetl'affectationdes moyens publics est apparu en 1977 avec les opérations «Habitat etVie sociale» (HVS),puisaveclacréationdezonesd'éducationprioritaire(ZEP)en1981. La première géographie prioritaire, correspondant à la phase d'expérimentationdelapolitiquedelaville,émanaitalorsessentiellementdel'expérienceet delaconnaissanceduterritoireacquiselocalement. Cependantcescritèressubjectifsontaboutiàunegéographiedisparate, aux limites incertaines, peu lisible et difficilement compatible avec une politique nationale ayant vocation à s'institutionnaliser. En 1991 et 1992, le ministre de la villeadoncfaitappelauxstatisticiensdel'INSEEafind'objectiverlagéographie prioritaire. En1996,lePactederelancepourlavillearenforcélarationalisationde lagéographieprioritaireeninstaurantunelogiquede«zonage».Désormaischaque quartiersetrouveaffectéd'un«indicesynthétiqued'exclusion»(ISE)1quidétermineledegréd'effortconsentiparlapuissancepubliquepoursondéveloppement. L'ISEapermisd'établirunclassementdesquartiersetdelesrépartiren troisgrandescatégories :leszonesurbainessensibles(ZUS);leszonesderedynamisationurbaine(ZRU),sous-ensembledesZUSbénéficiantd'exonérationsfiscales etsociales;etleszonesfranchesurbaines(ZFU)quicorrespondentauxquartiersde plusde10000habitantsprésentantlescaractéristiqueslesplusdégradés. Il a été créé 751 ZUS, 416 ZRU (contre 435 aujourd'hui) et 44 ZFU (contre100aujourd'hui). 1. Calculédelamanièresuivante : %moinsde25ansx %chômeursdelongueduréex %sansdiplôme xpopulationtotaleduquartier/potentielfiscaldelacommune. 172 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine En 2003, la mise en place du PNRU a élargi la géographie prioritaire puisquesurles542quartiersmétropolitainsconcernésparlarénovationurbaine,112 nesontpassituésenZUSetbénéficientàcetitred'unrégimedérogatoireprévupar l'article6delaloidu1er août2003. Àl'occasiondelamiseenplacedescontratsurbainsdecohésionsociale (CUCS)fin2006,lagéographiedelapolitiquedelavilleaencoreétémodifiée,en s'appuyantsuruneexpertiselocale,grâceàunclassementdesquartiersprioritaires en trois catégories selon les difficultés socio-économiques auxquelles ils étaient confrontés. Cette méthode a débouché sur une extension de la géographie prioritaireàdenouveauxquartierssansremettreencauselespérimètresetlenombrede ZUSexistantes.Autotal,2493quartierssontconcernésparles497CUCSsignés enFrance. Aufinalen2006,8,3 millionsdeFrançaishabitaientdanslesquartiersde lapolitiquedelaville. · Lanécessitéd'uneréformedelagéographieprioritaire Lemanquedelisibilitédel'actionpubliquequirésultedecezonagecomplexeetl'évolutiondecertainsterritoiresaconduitleParlementàmodifierlaloidu 14 novembre1996pourimposerunerévisiondesZUStouslescinqans.Lapremière d'entreellesauraitduinterveniren2009,conformémentauxengagementsprisdans laloidefinance2008.Maiscettemodificationn'apasétéentrepriseparleGouvernement. Pourtant,latentativeactuellederationalisationdeladépenseetdel'actionpubliquerenforcel'idéeselonlaquellelesmoyensdelapolitiquedelavilledoivents'arrimersurlesterritoiresoùlesdifficultéssontlesplusvives,lesressources fiscales les plus faibles, le tout en privilégiant l'échelon intercommunal comme acteurcentraldespolitiquesurbaines. Ces nouvelles exigences obligent aujourd'hui à repenser la géographie prioritaireetlesmodalitésd'interventiondelapolitiquedelaville. · Pourunzonagesimplifiéetresserré Un zonage simplifié et resserré devrait être mis en oeuvre, à partir des quartiersciblésparlePNRU2. Les200quartiersprioritairesduPNRU2bénéficieraientdel'essentieldes financementsnationauxallouésàlapolitiquedelaville,vial'ANRUetl'ACSÉ.Ces quartiersseraientdéterminésselondescritèresobjectifsetidentifiésparleSG-CIV. Lesautresquartiersdelapolitiquedelaville,non-prioritaires,bénéficieraientdel'enveloppedépartementaliséedel'ANRUetdufondslocaldelapolitique delaville.Ilsseraientdéterminésselonunzonagelocal. Lagéographieprioritairedel'Éducationnationaleetd'autresadministrationsseraitréforméeetcalquéesurcetteclassification. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 173 Uneclarificationdes compétences entrelenationaletlelocal Capitaliser les compétences acquises Le PNRU1 a permis de structurer fortement les compétences urbaines desacteurslocauxengagésdanslesprojetsderénovationurbaine.Lescollectivités localesetlesbailleurssociauxontnotammentdéveloppé«unevéritableculturede projetetunpartenariatfortautourdel'idéed'unemaîtrised'ouvrageurbainede projetscomplexesetambitieux»1. L'ANRUvalorisecescompétencesparl'intermédiairedel'animationdu réseaudelarénovationurbaine,quiagagnéenforcedepuis2009etlaréorganisation internedel'Agence.Lesforumsrégionaux,lamiseenplaced'unréseaudechefsde projetdelarénovationurbaine,lesappelsàprojetpourdéterminerlesbonnespratiques,etc.sontdesélémentsconcourantàlaformationd'uneculturecommunesur larénovationurbaineetàunediffusiondesbonnespratiques. L'animationduréseaudevraitencoreêtrerenforcéeàlafaveurd'unenouvellephasedeprojetsderénovationurbaine.Silesbonnespratiquesapportentde riches enseignements, les retours d'expérience négatifs présentent aussi de l'intérêtpourlesacteurslocaux,carilspeuventpermettredemontrerleslimitesoules dérivesdel'applicationdetelsoutelsprocessus. Repenser l'instruction nationale et locale des projets LePNRU1afonctionnésouslaformed'unappelàprojetavecunemobilisationrapideetuneémulationauprèsdesporteurslocauxdeprojets.Enrevanche, cetteméthodeditedu«premierarrivé-premierservi»agénérétoutàlafoisprécipitationsetfrustrationsetn'apaspermisunematurationsuffisantedesprojetsen amont. DanslecadreduPNRU2,pourlacatégoriedesprojetsprioritaires(environ 200 quartiers), la méthode de l'appel à projet consécutive du PNRU1 devrait êtrerepensée.Eneffet,lePNRU2devrasebasersurunelisteprécisedesquartiers prioritairesdéfinisobjectivementparleSG-CIVetl'ANRUquidevraienttouspouvoirbénéficierdefinancementssuffisants.L'assurancepourlesporteursdeprojetde pouvoirmaturerleurprojet(dansunlapsdetempsnéanmoinscontraint)sansrisque d'obteniruneenveloppeamoindrieseragagedequalité. L'ANRUdevraestimer,aulancementduPNRU2,uneenveloppemoyenne parsiteenfonctiondelatailledesquartiers,del'avancéedesprojetsduPNRU1et descapacitésfinancièresdesacteurslocaux. En revanche, pour l'enveloppe départementalisée, la technique de l'appelàprojetpourraêtrepoursuiviecarils'agirad'unengagementfinanciermoindre del'ANRU,avecuneprioritéaccordéeauxquartiersdéjàtraitésdanslecadredu PNRU1. 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 174 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Stabiliser les procédures de l'ANRU et les élargir aux autres volets des projets de territoire Lesinstrumentsmisenplaceparl'ANRUpourmettreenoeuvrelapolitique de rénovation urbaine ont initialement fait l'objet de critiques des acteurs locaux.Ilaurafalluplusieursannéespourquel'ANRUparvienneàétablirclairementsesprocéduresfinancièresetdesuiviopérationneldesprojets.Ilestdoncsouhaitablequecetterelativestabilité,appréciéeparlesacteurslocaux,soitpoursuivie danslecadreduPNRU2. Enrevanche,leniveaulocalcritiquetoujourslecomportementtropstrictementadministratifdel'ANRU.Ilconviendraitdèslorsderedonnerdusensaux procéduresdel'ANRU,afindelesfairemieuxaccepterparlesporteursdeprojet. Parexemple,laformedesprocéduresdesuividel'ANRUquesontlesrevuesdeprojetetlespointsd'étapeposequestion. Lesrevuesdeprojet,initialementpenséescommedevantétablirunbilan opérationnel du respect des engagements inscrits dans la convention ­ respect du programme physique, de l'échéancier et des dispositions complémentaires ­ sont perçues comme des réunions inutiles par les porteurs de projet, car portant quasi exclusivementsurdesdétailsadministratifsetfinancierspeuutilesàl'avancéeréelle desobjectifsduprojet.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,les revuesdeprojetdevraient,chaqueannée,rassemblerlesprincipauxporteursduprojetpourdiscuterdel'avancéestratégiqueduprojetàpartird'uneévaluationdeson impactparrapportauxobjectifsdedépart,surlabasedesindicateursinscritsdans laconvention. Lespointsd'étape(deuxansetquatreansaprèslaconvention)sonteux diligentésparl'ANRUetapprécientl'avancementduprojetetl'évolutionglobaledu quartier­priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionparl'emploi, del'école,ouencoredelamobilité.Lespointsd'étapesontunmomentimportantdu projetderénovationurbaineetpeuventengendrerdesajustementsconséquentsdans lesconventions.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,lespoints d'étapeseraientdiligentésparl'ANRUetl'ACSÉetseraientmisenoeuvretousles deux ans. Ils viseraient l'ensemble des aspects sociaux, urbains, économiques et environnementauxinscritsdanslesprojets. Différencier les modes de gestion des projets en fonction de leur importance DanslecadreduPNRU1,ladélégationélargiemiseenplaceparl'ANRU en2010estconsécutiveaudiagnosticcommundetouslesacteursdelarénovation urbaine.Seloncedignostic,laconcentrationempêchaitl'Agencedehiérarchiserses prioritésetdesefocalisersurlesprojetslesplusimportants.L'organisationdel'activitédel'ANRUgénéraitunsurcroîtdetravail,desdélaisdetraitementtroplongs, uneinstructionhétérogènedesdossiersetdusuiviparlesdéléguésterritoriaux.Ilen résultaitunegrandeinsatisfactiondesacteurslocaux. La délégation élargie a permis de rendre plus réactive les équipes de l'ANRU,maisarenforcélescritiqueslocalessurletraitementhétérogènedesdossiers.Lerôledesdéléguésterritoriauxdel'ANRU,àsavoirlespréfetsetdansla majoritédescaslesDDT,estdiversementapprécié.Desdifférencesdecompétences etdepriorisationexistententrelesdépartementsetpénalisentcertainsprojets. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 175 Dans le cadre du PNRU2, l'ANRU pourrait se concentrer sur les 200 quartiersprioritaires :pourcesprojets,lesuivietl'accompagnementdesopérations parleséquipescentralesdel'ANRUdevraientêtreplusfortsquecequiaétémisen oeuvredanslecadreduPNRU1.Lachargedetravaildel'Agence,quiseraitmoindre enraisond'unnombreplusfaibledeprojetsàgérer,permettraitdesupportercesurcoûtdetravail. Pourlesprojetsdel'enveloppedépartementalisée,lespréfetsetlesDDT instruiraient,accompagneraientetsuivraientlesopérations.Celasupposeunrenforcementpréalabledeséquipesopérationnellesdanscertainsdépartementssous-dotés ainsiquedesactionsdeformationcontinuedesagentsenposte.Dansuncontextede réformedel'administrationdéconcentréedel'État,cettedéconcentrationdelagestiondesprojetsdevraits'accompagnerd'unrenforcementdesservicesenchargede l'animer. Appliquer un régime de sanctions contraignantes Plusieursmécanismesfinanciersdel'ANRUvisentàresponsabiliserles acteurslocauxquantàl'importancedesdélaisd'exécutiondanslecadredesPRUet encasdenon-respectdesengagementscontractuels. L'ANRUapubliéenaoût 2008unenote1àl'attentiondesdéléguésterritoriauxsurle«respectdesengagementscontractuels»,quipréciseleprocessusde suividelamiseenoeuvredesPRUetlessanctionsàprendrelecaséchéant«pour maintenirlamiseentensiondesacteurslocaux[...]pourfairerespecterlesengagementscontractuelsdechacun». Lessanctionsprévuesportentsurlerespectdesdélaisd'exécution(avec lesdégagementsd'office)etd'autressanctionssontprévuesencasdenon-respect desengagementscontractuels.Cesmanquementspeuventconcernerlecontenudu programme, l'échéancier des opérations, la reconstitution de l'offre de logements sociaux,laqualitédurelogement,lesmisesàdispositiondescontrepartiesàl'associationFoncièreLogement,lesactionsdedéveloppementéconomiqueetsocial.Les sanctionsprévuessont : ­ larequalificationdutauxdesubvention,voireleremboursementpartiel outotaldessubventions; ­ laréductiondutauxdesubventionoudumontantplafonddessubventions; ­ leréexamendelaconventionetlasignatureéventuelled'unavenant; ­ lasuspension,voirelarésiliationdelaconventionpluriannuelle. Endépitd'exemplesflagrants,l'ANRUn'ajamaisappliquélessanctions pourtantprévuesparsonrèglementgénéral,afindenepasralentirlesopérationset denepaspénaliserleshabitants. Or,pourassurerlebondéroulementduprogramme,dessanctionsprises avecdiscernementdevraientêtreeffectivementappliquées.DanslecadreduPNRU2, uneréflexionpousséedoitêtremiseenoeuvrepourformerunsystèmeadaptéetréalistedesanctionsenfonctiondesmanquementsobservés. 1. ANRU,«QualitédelamiseenoeuvreduPNRUetrespectdesengagementscontractuels»,note,août 2008. 176 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Unpilotageetuneingénierie 1 intégrésduprojetdeterritoire Fusionner les comités de pilotage et les cellules d'ingénierie des projets urbain et social Pouréviterlescloisonnementsaujourd'huiconstatésentrelesdifférentes approches,lapluralitédescompétencesauseindel'équipeprojetestnécessaire.Il s'agit,àl'instardel'équipeprojetdeLaDuchèreàLyon,d'yintégrerdesprofessionnelsissusdeschampsdudéveloppementurbain,socialetéconomique. Lepositionnementhiérarchiquedel'équipeprojetconstitueunleviernon négligeable.LePRUs'avèreunprojetexceptionnelpouruneville,parsoninvestissementtotaletlachargedetravailqu'ilreprésente :ilrequiertdoncunpilotage exceptionnel,quidétoneparrapportàl'organisationtraditionnelled'unemunicipalité.Cepilotaged'exceptionnedoitcependantpascourt-circuiterl'administration traditionnellesouspeined'isolercomplètementlacelluleprojet2. Piloter les projets au niveau intercommunal Le PNRU1 n'a pas cherché, faute de temps, à faire jouer la solidarité intercommunaledanslaconstitutionetlamiseenoeuvredesprojets. Pourtant, la solidarité intercommunale procure des effets positifs : la reconstitution du parc social hors site et hors commune, une stratégie de peuplementàl'échelled'agglomération,lafaisabilitédeprojetsstructurantsdetransport, lessubventionsàlaconstructiondurable,l'offrescolaire,lacréationd'équipements structurants,etc.,touscesélémentssemblentfacilitésdanslecadred'unprojetintercommunal.Leportageintercommunals'intéresseaussiauxbailleurssociaux,qui,à traverslesaccordsinterbailleursouinterréservataires,peuventfaciliterledéroulementd'unPRU. Pour le PNRU2, le pilotage intercommunal des projets devrait être la règle.Cepilotagedevraits'appuyersurlesbonnespratiquesobservéesdanslecadre deprojetsréussisduPNRU1,commelacommunautéurbainedeLyonquiaconclu unaccordavecl'ANRUsurlevolethabitat(plandereconstructiondeslogements sociaux)desdifférentsPRUdel'agglomération,ouencorelacommunautéurbaine duGrandNancy,quiadécidéd'uneaugmentationsymboliquedestaxeslocalespour financerlesseptPRUdel'agglomérationpourquetouteslesvillessoientbienimpliquées. 1. Auditiondereprésentantsdel'IRDSU. 2. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparle CESdel'ANRU,juillet 2010. Annexes 177 Renforcer la démarche de projet et l'évaluation in itinere 1 Lamiseenoeuvreduprojetdeterritoiredoitcomporterunephilosophie deprojetrenouvelée.Eneffet,lesacteursonttropsouventtendanceàconfondrele projetaveclesdiversesprocéduresmisesenplacepourréaliserleprojet,etperdent ainsilefilconducteurensemblier. Ladéfinitiond'unprojetintégrédeterritoire,sourceducontratunique, devradéfinir,àpartird'uneappréciationdufonctionnementsocio-urbainduquartier, degrandsobjectifs.C'estbienlaréponsefinaleàcesgrandsobjectifsquidoitnourrirtoutaulongduprojetlaréflexionstratégique. Ilfaudraitdoncqu'àpartirdesgrandsobjectifs,àunelisteconcrèted'actionsàréaliser,soientadossésdescritèresdesuivietd'évaluationmesurables.Seule unetelledémarchepermettraitdesuivreefficacementl'évolutionduprojet,d'encorrigerleséventuelsdysfonctionnementsetdepartagersonévolutionavecl'ensemble desacteursconcernés. Cettedémarchedeprojetnécessiteraitunechaînedeprojetcomplètequi s'appuieraitsurunoutillageméthodologiqueconstruitpourappuyerladécisionpolitique,notammentavecl'évaluationainsiqu'unoutillagedegestionstructuré. Cettedémarchedevraitégalements'appuyersurunprocessusd'évaluationintégrédèsledémarrageduprojetquinécessitedeconstruireunréférentielpartagé.Eneffet,lesobjectifsultimesdesprojetsderénovationnesontpastoujours explicités.Cesobjectifs,pourêtreatteints,doiventêtrepartagésparl'ensembledes acteursquidoiventêtrecoordonnéspoursatisfaireàcettecondition. Ils'avéreraitdoncindispensabled'articulercollectivementlelienentre lesopérationsetlesbutspoursuivis,etd'expliciterunréférentielpartagéquicomporteradesindicateurs,etlesmodalitésdemiseenoeuvreetd'ajustementdeces indicateurs. Il s'agirait de produire une série d'indicateurs fiables et opérationnels susceptibles de mesurer les aspects immatériels. Ces indicateurs pourraient alors êtreintégrésdanslesconventionsinitialesentrefinanceurspourcontractualiserun accordsurunprocessusd'évaluationcompletpartagépartous. 1. AuditiondeFrançois-LaurentTouzain,directeurgénéraldeCLCetdeCaroleChaboud,consultante. 178 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexes Annexe1 Liste des personnes auditionnées Annexe2 Liste des sites ayant fait l'objet d'un déplacement du CES de l'ANRU Annexe3 Bibliographie Annexe4 Glossaire de la rénovation urbaine Annexe5 Liste des abréviations utilisées Annexe6 Liste des encadrés 181 183 187 191 197 199 Annexes 179 Annexe 1 Listedespersonnesauditionnées BarbaraAllenetMichelBonetti,sociologuesauCSTB GillesBouvelot,directeurgénéraldel'EPFIF Franck Caro, directeur de la stratégie et du développement des programmes de l'ANRU,accompagnédeCarolineBollini,chargéedemissionàlaprospective Michel Destot, maire de Grenoble et président de l'Association des maires des grandesvillesdeFrance(AMGVF),accompagnéd'EmmanuelHeyraud,responsable delapolitiquedelaville,despolitiquesdel'habitatetdel'urbanismeàl'AMGVF ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Boisetprésidentdel'Associationdesmaires Ville et Banlieue, accompagné de Catherine Arenou (maire de Chanteloup-lesVignesetpremièrevice-présidentedeVilleetBanlieue)etdeRenéeFeltin(déléguéegénéraledeVilleetBanlieue) Antoine Fayet, directeur délégué au Grand Paris d'Icade, accompagné de Michel Platzer,responsabledupôlefoncièrelogementd'Icade AnnieFouquet,présidenteduconseild'administrationdelasociétéfrançaised'évaluation(SFE) RémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSE,accompagnédeMichelVillac,directeur généraladjoint Jean-DidierLaforgue,architecte-urbaniste DidierLapeyronnie,professeurdesociologieàParisIVSorbonne BrunoLucas,présidentdel'AFL,accompagnédeMichelCarron,administrateur BernadetteMalgorn,présidentedel'ONZUS,accompagnéed'AntonyBriant,chargé delasous-directiondesétudesstatistiques,del'évaluationetdelaprospectiveau SG-CIVetdusecrétariatpermanentdel'ONZUS HervéMasurel,secrétairegénéralduSG-CIV,accompagnédeMichèleEsposto,responsableduserviceANRU/cadredevie FrançoisMius,directeurgénéraldel'EPARECA ChristopheNoyé,géographeetconsultantàCfGéo PierreQuercy,ex-directeurgénéraldel'USH,accompagnédeBéatrixMora,directriceajointeaudéléguéàl'actionprofessionnelle Sylvie Rebière, présidente de l'interréseau des acteurs du développement socialurbain (IRDSU), directrice du GIP-DSU de l'agglomération de Bayonne, accompagnée de Bruno Couturier (directeur de la mission La Duchère, ville de Lyon), FrédéricMeynard(directeurdudéveloppement,villedeGarges-lès-Gonesse),Éric Ruiz (directeur de la rénovation urbaine, communauté d'agglomération de Gre- Annexes 181 noble),MarcValette(chargédemissionàl'IRDSU),etÉtienneVaraut(chefdeprojetpolitiquedelaville,villedeBobigny) PierreSallenave,directeurgénéraldel'ANRU Alain Weber, responsable du département politique de la ville et développement urbainàlaCaissedesdépôts,accompagnédePhilippePradier,directeuradjointdu départementpolitiquedelavilleetdéveloppementurbainetdeJean-MarcMaury, directeurdudépartementdéveloppementéconomiqueetdel'économiesolidaire Notabene :leCESdel'ANRUavaitégalementsollicitédesreprésentantsd'Action Logement,del'AssociationdescommunautésdeFranceainsiquedelaCourdes comptesdanslecadredecesauditions.Celles-cin'ontpuseréaliserdanslesdélais impartis. 182 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 2 Listedessitesquiontfaitl'objet d'undéplacementduCES de l'ANRU SitesvisitésparlesmembresetlesecrétariatduCES de l'ANRU Angoulême(16) :Basseau,Grande-Garenne,MaCampagne Arcueil(94) :laVacheNoire Bayonne(64) :Sainte-Croix Bethoncourt(25) :Champvallon Carcassonne(11) :laConte,Ozanam Chadrac(43) :laBouteyre Chenôve(21) :leMail Creil(60) :plateaudeRouher,quartierdeGournay-les-Usines Dijon(21) :lesGrésilles Gennevilliers(92) :lesGrésillons,leLuth Grand-Charmont(25) :lesFougères LeCreusot(71) :Tennis,Harfleur LePuy-en-Velay(43) :Guitard,centreancien Lens(62) :laGrandeRésidence Lille(59) :quartiersSud,Fives,Moulins,Wazemmes Marseille(13) :lesFlamands,LesHautsdeMazargues,Kallisté,Pland'Aou,Solidarité,quartiercentrenord,Saint-Mauron Montauban(82) :centreancien,quartiersest Montbéliard(25) :laPetiteHollande Montceau-les-Mines(71) :Bellevue,RivesduPlessis Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montpellier(34) :centreancien,Paillade,Petit-Bard Mulhouse(68) :Bourtzwiller,Briand,Coteaux,Franklin,Neppert,Wagner,Wolf Nantes(44) :Dervallières,Malakoff Nîmes(30) :Chemin-Bas-d'Avignon,Pissevin,Valdegour Annexes 183 Nogent-sur-Oise(60) :laCommanderie Pau(64) :Hameau,OussedesBois Perpignan(65) :centreancien,Vernet Poitiers(86) :BalAir,TroisCités Roubaix(59) :quartiersanciens,TroisPonts Rouen(76) :Châtelet,Grammont,Grand'Mare,Lombardie,lesSapins Saint-Étienne(42) :Montreynaud,quartiersSud-Est,Tarentaize-Beaubrun Saint-Gilles(30) :centreancien,Sabatot Saint-Herblain(44) :leSillon Strasbourg(67) :Meinau,Neuhof Torcy(71) :laRésidenceduLac Toulouse(31) :Bagatelle,Bellefontaine,Empalot,Faourette,Reynerie Vaulx-en-Velin(69) :laZUP Vénissieux(69) :lesMinguettes Vitry-sur-Seine(94) :citéBalzac Woippy(57) :Pré-Génie,quartierduRoi,Saint-Eloy Sitesvisitésparlesbureauxd'étudeetchercheurs ayant produitsuneétudeen 2010et 2011commanditée par le CESdel'ANRU Antony(92) :NoyerDoré Athis-Mons(91) :LeNoyerRenard Aulnay-sous-Bois(93) :quartiersNord Avignon(84) :Montclar Bègles(33) :YvesFarges Boulogne-sur-Mer(62) :Transition Bourges(18) :quartiersNord Brest(29) :Europe Chambéry(73) :HautsdeChambéry Clichy-la-Garenne(92) :Victoire,Hugo,entréedeville Clichy-sous-Bois/Montfermeil(93) :LePlateau Créteil(94) :LesPlanètes,Bleuets,Bordières Épinay-sur-Seine(93) :centre-ville Évreux(27) :LaMadeleine Garges-lès-Gonesse(95) :LaMuette 184 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Grenoble(38) :Teisseire Hérouville-Saint-Clair(14) :HérouvilleEst Lille(59) :quartiersSud Lyon(69) :laDuchère Meaux(77) :Beauval,laPierreCollinet Metz(57) :Borny Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montreuil(93) :BelAir Mulhouse(68) :quartiersanciens(Briand,Franklin,Neppert) Nancy(54) :LePlateau Nîmes(30) :Valdegour Orléans(45) :LaSource Orly(94) :GrandEnsemble Perpignan(65) :centreancien Rillieux-la-Pape(69) :ZUPVilleNouvelle Roubaix(59) :quartiersanciens Rueil-Malmaison(92) :LeClosdesTerresRouges LaSeyne-sur-Mer(83) :LaBerthe Strasbourg(67) :Neuhoff Thiers(63) :centreancien Toulon(83) :centrehistorique Trappes(78) :LesMerisiers Troyes(11) :PointduJour,Sénardes Vigneux-sur-Seine/Montgeron(94) :LaPrairiedel'Oly Villeneuve-la-Garenne(92) :quartiersSud Villetaneuse(93) :Université,Allende,GrandCoin Villiers-le-Bel(95) :LesCarreaux,LaCerisaie Annexes 185 Annexe 3 Bibliographie 1 ÉtudesduCESdel'ANRU Act Consultants, Cf Géo, Cerise, Lab'Urba, Diversification de l'habitat et mixité socialedanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovation urbaine,avril 2011. CSTB,Laqualitéurbainedanslesprojetsderénovationurbaine.Évaluationde10 projets,mai 2011. Fors-FédérationdesPact,Letraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadre duprogrammenationalderénovationurbaine,mai 2011. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,juillet 2010. IAU,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. Camille Lefebvre, L'impact du PNRU sur le développement économique local : l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil,décembre 2010. ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslors d'opérations de renouvellement urbain, étude commanditée par le PUCA, DIV, DREIF,mars 2008. Magistère d'aménagement et d'urbanisme de l'université Paris I, Le ressenti des habitantsdanslesquartiersrénovés,avril 2011. 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Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparlaDGUHC,décembre 2008. RapportsduCESdel'ANRU Denouvellesperspectivespourlarénovationurbaine,rapportannuel2007,Paris, LaDocumentationfrançaise. ExpertisesurlesconditionsdemiseenoeuvreduPNRU.Capacitésdesmaîtrises d'ouvrageetingénierieslocales,rôledesDDE,rapportduconseilgénéraldesPonts etChaussées,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2007. Larénovationurbaineàl'épreuvedesfaits,rapportannuel2010,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2010. PourunegouvernancerénovéeduPNRU.Renforcerlacoopérationintercommunale enÎle-de-France,Paris,LaDocumentationfrançaise,juin 2008. Rénovationurbaine2004-2008.Quelsmoyenspourquelsrésultats?rapportannuel 2008,Paris,LaDocumentationfrançaise. Autresrapportsetdocumentsofficiels ANRU,Insertion,leschiffres,juin 2010. ANRU,PNRU,leschiffres2009,2009. ANRU,Rapportd'activitédel'Agencenationaledelarénovationurbaine,Paris, 2009. 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USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. 188 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine YazidSabeg,Programmed'actionetrecommandationspourladiversitéetl'égalité deschances,rapportauPrésidentdelarépublique,mai 2009. Articles Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertainsjeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref no 261,février 2009. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme,no 346,janvier-février2006. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme, no 353,mars-avril2007. Ouvrages PierreBourdieu,«Espacesocialetpouvoirsymbolique»,inChosesDites,Paris,Le Seuil1977. JacquesDonzelot,Fairesociété,LapolitiquedelavilleauxÉtats-UnisetenFrance, Paris,LeSeuil,2003. Didier Lapeyronnie, Ghetto urbain. Ségrégation, violence, pauvreté en France, Paris,RobertLaffont,2008. ÉricMaurin,LeghettoFrançais,Paris,LeSeuil,2007. Annexes 189 Annexe 4 Glossairedelarénovation 1 urbaine Avenant Documentpermettanttouteamodiationdesprojetsderénovationurbaine nonprévuesparlaconventionpluriannuelle. Capacité d'affectation Lacapacitéglobaled'affectationdel'ANRUestdéterminéeparleniveau decréditsd'engagementprévuparlaloideprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlesengagementsfinanciersdesautrespartenairesfinanciers.Elle détermine le montant des engagements auxquels l'ANRU peut procéder dans le cadredesconventionspluriannuellesouhorsconventionduprogrammeetlemontantdesonbudgetdefonctionnement. Comité national d'engagement Lecomitéd'engagementestchargéd'examinerlesprojetsderénovation urbaineprésentésenvuedelaconclusiondeconventionspluriannuellesetdepréparer,parsesavis,lesdécisionsduconseild'administrationsurcesconventions. Ilestprésidéparledirecteurgénéraldel'Agenceetcomposédesmembres duconseild'administration,titulairesousuppléants :troisreprésentantsduministre chargédelapolitiquedelaVille;unreprésentantduministrechargéduLogement, un représentant de l'USH, deux représentants de l'UESL, un représentant de la CDC.Cesmembressontdésignésparleministreoul'organismequ'ilsreprésentent. Convention partenariale pluriannuelle Document formalisant l'engagement juridique de l'ANRU, des maîtres d'ouvrageetdescofinanceursàunprojetderénovationurbained'uneduréedecinq ans(programme,calendrier,engagementsfinanciers). Dégagement d'office Larègledesdégagementsd'offices'appliqueauxopérationsquin'ontpas faitl'objetd'unedemandedesubventiondanslesdeuxanssuivantladatethéorique inscritedanslaconventionpluriannuelle.Passécedélai,lasubventiondel'ANRU pourl'opérationenquestionestdéclaréecaduque. 1. Ceglossaireaétéréaliséàpartirdesrèglementscomptableetfinancieretgénéraldel'ANRU,duglossairesurlarénovationurbainedelaCaissedesdépôtsainsiquedediversautresdocuments. Annexes 191 Délégué territorial (DT)/délégué territorial adjoint (DTA) de l'ANRU Danschaquedépartement,lepréfetestledéléguéterritorialdel'ANRU. Un délégué territorial adjoint est nommé par le directeur général de l'ANRU sur proposition du préfet. Le délégué territorial est chargé d'assurer l'instruction des demandesdefinancementetdesdossiersdeconventionspluriannuellesdesprojets derénovationurbaine.Surdélégationdudirecteurgénéral,ilpeutsignerlesconventionspluriannuellesetattribuerlessubventionsqu'ellesprévoient. Diversification de l'habitat Lerèglementgénéraldel'ANRUindiqueque«ladiversificationdel'offre de logement est l'outil principal d'amélioration de la mixité sociale lorsqu'elle donne au quartier une réelle attractivité pour des catégories de population différentes»1. L'ANRUfaitdoncl'hypothèsequec'estparlaconstructiondelogements à la morphologie et au statut distincts de ceux des logements sociaux antérieurs, qu'unepopulation«différente»decelleprésentedanslesquartiersseraamenéeà s'yinstaller. Danslesquartiersenrénovationurbaine,ladiversificationpasse,enterme morphologique,parlaconstructiond'immeublesbas,regroupésenîlotetàl'architecturedifférentedesbarresetdestourscaractéristiquesdelaplupartdesquartiers d'habitatsocial. Entermesdestatut,ladiversificationpasseparlaconstructiondelogementslocatifslibres,delogementsenaccessionàlapropriété(socialeoulibre)et parlaventedelogementssociaux. Engagements de crédits/engagements physiques Lesengagementsfinancierscorrespondentàlaréservationdecréditsopéréesurlesressourcesfinancièresreçuesparl'ANRUenvued'attribuerlessubventionsparopérationphysiquedanslecadredesconventionspluriannuellesouhors convention.L'autorisationfinancièredeprogrammeestvalidéeparlademandeattributivedelasubvention(DAS). Famille d'opération Opération de même nature au sens du règlement général de l'ANRU. Douzefamillessontdistinguées :démolitiondelogementssociaux,productionde logements sociaux, changements d'usage de logements sociaux, requalification d'îlotd'habitatdégradé,réhabilitation,résidentialisation,améliorationdelaqualité deservice,aménagementsetrestructurationslourdes,équipementsetlocauxassociatifs,aménagementsd'espacescommerciauxetartisanaux,interventionsurl'habitatprivé,ingénierieetconduitedeprojet. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article1.6. 192 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Gestion urbaine de proximité (GUP) LaGUPestunedémarchequiviseàmettreenoeuvreetàcoordonnerlocalementtouteslesactionspossiblespouvantcontribueraubonfonctionnementdes quartiersetàl'améliorationducadredeviedeshabitants.Lesactionsvisentlapropretédesespacespublicsetprivés(ramassagedesdéchets,gestiondesencombrants, nettoyage...),l'embellissementduquartier(entretiendesespacesverts,gestiondu mobilierurbain...),laréparationdesdégradationsetlaluttecontrelesincivilités, l'organisationdelaréponsedesacteurslocauxauxdemandesdeshabitants. Habitat social de fait L'habitatsocialdefaitestunhabitatpopulairedansleparcprivé,hors logementsocialpublic,quiestsouventinsalubreouvétuste.Ilabriteunepopulation depropriétaires-occupantsetdelocatairesquidisposentderevenuscomparablesà ceuxdelapopulationdel'habitatsocialmaisquin'enbénéficientpas.Cetyped'habitat est fortement présent dans les quartiers anciens dégradés et dans les grands ensemblesimmobiliersprivéssetransformantencopropriétésdégradées. Intensité urbaine L'intensité urbaine correspond à l'état d'une ville ou d'un quartier qui concentre un ensemble d'aménités urbaines (logements, équipements, espaces publics,commerces,activitéséconomiques...)formantunepolarité.Ladensitéde l'habitatpermetdedévelopperleséquipements,lescommercesetlestransportset participedoncàl'intensitéurbaine. Mixité sociale Lamixitésocialeconsiste,enunezonegéographiquedonnée,enceque despersonnesissuesdecatégoriessocioprofessionnellesdifférentes(niveaudevie, cultureset/ouoriginesnationales)secôtoientoucohabitent.Lamixitésocialeestà lafoisunétat :lacohabitationsurunmêmeterritoiredegroupessociauxdiverspar l'âge,lanationalité,lestatutprofessionnel,lesrevenusafind'avoirunerépartition pluséquilibréedespopulations;etunprocessus :lefaitdefaciliterlacohabitation surunmêmeterritoiredegroupesauxcaractéristiquesdiverses. Mobilité résidentielle Lamobilitérésidentiellesedéfinitparlechangementderésidenceprincipaled'unménage.Souventliéeàlamobilitésocialeouprofessionnelledesindividus ouàl'évolutiondeleursituationfamiliale,lamobilitérésidentiellepeutconcerner lalocalisation(changementdequartier,decommune,dedépartement...),letypede logement(appartement,maisonindividuelle),satailleainsiquelestatutd'occupation(location,accessionàlapropriété). Opération engagée Une opération engagée est une opération financière pour laquelle une décisionattributivedesubvention(DAS)aétéaccordée.C'estàpartirdesengagementsfinanciersquel'ANRUestimelesengagementsphysiquespourlesopérations relativesaubâti. Annexes 193 Opération isolée Uneopérationisoléeestuneopérationnefaisantpasl'objetd'uneconvention,financéautitredes«opérationsisolées»surgestiondécentraliséeparledéléguéterritorial. Peuplement/politique de peuplement Lepeuplementd'unquartierrenvoieàuneaction,plusoumoinsdélibérée etformalisée,quiconsisteàintervenirsurlarépartitionspatialedesgroupessociaux. Point d'étape Ensemble de réunions réunissant les partenaires d'un projet de rénovationurbainequiapourobjectifd'apprécier,deuxetquatreansaprèslasignaturede laconventionpluriannuelle,l'avancementduprojetetlatendancegénéraled'évolutionduquartier(priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionpar l'emploi,del'école,delamobilité...). Porteur de projet Responsablepolitiqueetpiloteduprojetauniveaulocal(maireouprésidentdel'EPCI). Programmations/opérations programmées Laprogrammationestl'agrégationdel'ensembledesopérationsinscrites danslesprojetssignésouvalidésparlecomitéd'engagement.Elleestappréhendée enannéededébutprévuedesopérationspourévaluerletauxd'engagement.Elleest appréhendéeenannéedefinprévuedesopérationspourévaluerletauxdelivraison. Projet de territoire intégré/global Selonladéfinitioneuropéenne,unprojetintégréestle«développement d'actions territorialisées, combinant investissements physiques, sur le bâti et les infrastructures,etdemesuresenfaveurdudéveloppementéconomiqueetdel'inclusion sociale. Il s'agit de rompre avec une approche sectorielle des territoires, des problèmes et des politiques, pour privilégier une approche "holistique", qui prenneencomptelesdimensionsphysique,économiqueetsocialedudéveloppement urbain.Àl'intégrationhorizontale,entrelesdifférentssecteursdel'actionpublique, s'ajoutelanécessaireintégrationverticale,entrelesdifférentsniveauxdegouvernementetacteursdelagouvernanceterritoriale(local,régional,national,secteur privé,sociétécivile,etc.)»1. Quartiers prioritaires Les189projetsprioritairesdecatégorie1ontétédéfinisenfonctionde dixcritèrestenantcomptedeladensitédesproblèmesrencontrésetdelatailledes quartiers.Lalistedecesquartiersaétéétablieàpartirde162quartiersdésignéspar laDIVauxquelsontétéajoutésvingt-sixquartiersanciennementenGPVetORU 1. DéfinitiondelachartedeLeipzigsurlavilleeuropéennedurable,Unioneuropéenne,24 mai2007. 194 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ainsiqu'unquartierdérogatoire(valdeReuil)avecl'accordduconseild'administrationdel'ANRU. Quartiers supplémentaires Les 342 quartiers de catégorie 2 ont été choisis, suivant les directives fixées par la DIV et l'ANRU, par les préfets de région auxquels était attribué un contingentdequartiers.Cettelisteresteévolutiveenfonctiondesbesoins. Réalisation/opération réalisée Uneréalisationestuneopérationphysiquequiarriveàsonterme. Résidentialisation Opérationderénovationurbainevisantàconféreruncaractèrerésidentielàunimmeuble,aumoyend'unedélimitationentrel'espaceprivédubâtimentet l'espacepublic(parlaposed'unegrille,d'unmuret,d'unehaiedevégétation...)et d'unemiseenscènedurapportàl'espacepublic(travailsurlesentréesd'immeuble, leshalls,lavégétation...). La résidentialisation peut avoir pour objectifs d'améliorer le rapport à l'habitat des habitants, de simplifier la gestion urbaine de proximité ou de lutter contrel'insécuritéetlesdégradations. Dansuneconceptionstricte,larésidentialisationserésumesouventàla posed'unegrilleautourd'unimmeubleetdediversdispositifspermettantdefiltrant lesentrées(digicode,portesrenforcées...).Elles'apparentedanscescasàunesécurisationdel'immeuble. Revue de projet Réunionouensemblederéunionsdesuiviorganisésparladirectiond'un projetderénovationurbaine,quisedéroulentengénéralsixmoisaprèslasignature delaconventionpuisàpériodicitéfixée,pourvérifierl`avancementduprojetetexaminerlesdifficultéséventuelles. Annexes 195 Annexe 5 Listedesabréviationsutilisées ACSÉ :Agencepourlacohésionsocialeetl'égalitédeschances AFL :AssociationFoncièreLogement AFTRP :Agencefoncièreettechniquedelarégionparisienne ANAH :Agencenationaledel'habitat ANRU :Agencenationalepourlarénovationurbaine BTP :Bâtimentettravauxpublics CDC :Caissedesdépôtsetconsignations CAF :Caissed'allocationfamiliale CEREQ :Centred'étudesetderecherchessurlesqualifications CES de l'ANRU : Comité d'évaluation et de suivi de l'Agence nationale pour la rénovationurbaine CSTB :Centrescientifiqueettechniquedubâtiment CUCS :Contraturbaindecohésionsociale CUS :Conventiond'utilitésociale DALO :Droitaulogementopposable DATAR :Délégationinterministérielleàl'aménagementduterritoireetàl'attractivitérégionale DDT :Directiondépartementaledesterritoires DSU :Dotationdesolidaritéurbaine EPA :Établissementpublicd'aménagement EPARECA :Établissementpublicnationald'aménagementetderestructurationdes espacescommerciauxetartisanaux EPCI :Établissementpublicdecoopérationintercommunale EPFIF :Établissementpublicfoncierd'Île-de-France EPL :Entreprisepubliquelocale GPV :GrandProjetdeville GUP :Gestionurbainedeproximité HLM :Habitationàloyermodéré IAU :Institutd'aménagementetd'urbanismed'Île-de-France Annexes 197 MOUS :Maîtrised'oeuvreurbaineetsociale ONZUS :Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles OPAH :Opérationprogramméed'améliorationdel'habitat OPAH-RU : Opération programmée d'amélioration de l'habitat ­ renouvellement urbain ORU :Opérationderénovationurbaine PLAI :Prêtlocatifaidéd'insertion PLH :Programmelocaldel'habitat PLS :Prêtlocatifsocial PLU :Planlocald'urbanisme PLUS :Prêtlocatifàusagesocial PLUS-CD :Prêtlocatifàusagesocial­construction/démolition PME :Petitesetmoyennesentreprises PNRQAD :Programmenationalderequalificationdesquartiersanciensdégradés PNRU :Programmenationalderénovationurbaine PRU :Projetderénovationurbaine RFF :RéseauferrédeFrance SCI :Sociétécivileimmobilière SCOT :Schémadecohérenceterritoriale SDRFI :SchémadirecteurdelarégionÎle-de-France SEM :Sociétéd'économiemixte SG-CIV :SecrétariatgénéralduComitéinterministérieldesvilles SHON :Surfacehorsoeuvrenette SIAE :Structured'insertionparl'activitééconomique SRU :Loirelativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbain TFPB :Taxefoncièresurlapropriétébâtie USH :Unionsocialepourl'habitat VEFA :Venteenl'étatfuturd'achèvement ZAC :Zoned'aménagementconcerté ZFU :Zonefrancheurbaine ZUS :Zoneurbainesensible 198 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 6 Listeencadrés Les«oubliés»duPNRU :l'exempleduquartierduBas-Clichy à Clichy-sous-Bois Lacréationd'uncentre-villecommercialàVaulx-en-Velin Unedémarcheréussiederésidentialisationetdetraitement des espacespublicsdanslequartierdeMalakoffàNantes L'agglomérationdeCreilachoisiladémarcheintercommunale pour sonprojetderénovationurbaine Lesbonnespratiquesdelaparticipationdeshabitants : des exemplestroprares LadémarchedesprojetsterritoriauxdegestionàVénissieux La«MOUS-relogés»deClichy-sous-Bois Lechantierd'insertiondeRoseraieServicesàPerpignan LespetitesentrepriseslocalesnecontribuentpasauPRU de Clichy-sous-Bois/Montfermeil LarésidenceintergénérationnelledePoitiers LedéveloppementdenouveauxquartiersàWoippypermetderelier lesquartiersenrénovationurbaineàlaville L'accompagnementdesnouveauxcopropriétairesdanslequartier deLaDuchèreàLyon LastratégiedeLilleMétropoleHabitatpouraméliorerlaréponse auxdemandesdemutationdeseslocataires LastratégiehabitatdelacommunautéurbainedeLyonenmatière derénovationurbaine LaconventiondeBayonneinscritdesobjectifsconcertésde peuplement LeprojetderénovationurbaineglobaldelavilledeThiers LarénovationdesquartiersanciensdeClichy-la-Garennes'accompagne d'unevolontédeconserverleprofilpopulairede la ville L'observatoiredescopropriétésdeBrestMétropole L'impossiblerequalificationdelacopropriétéGrigny2 danslecadrejuridiqueactuel 52 57 59 63 80 89 92 102 103 117 119 123 127 131 135 144 146 152 158 Annexes 199 Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine La rénovation urbaine se déploie depuis 2003 dans plus de 400 quartiers prioritaires de la politique de la ville, parmi les plus déshérités de France. Plus de 3 millions de personnes vivent dans ces quartiers qui représentent un enjeu majeur pour la société française et assurément un des sujets principaux de la prochaine élection présidentielle. Il ressort du bilan dressé par le CES de l'ANRU que le programme national de rénovation urbaine est une réussite incontestable (amélioration très nette du cadre de vie des quartiers, requalification massive du parc social, modification de l'image des quartiers), mais dont les limites sont désormais visibles (les conditions de vie des habitants n'ont pas fondamentalement changé, la mixité sociale ne s'est pas réalisée à la hauteur espérée, la gestion urbaine n'a pas été suffisamment prise en compte). Alors que les projets arrivent à leur terme, les pouvoirs publics ne peuvent s'arrêter en chemin sous peine de replonger les quartiers dans les dégradations passées. Les habitants des quartiers réclament une poursuite des opérations de rénovation ; il faut les écouter. Le CES de l'ANRU formule une soixantaine de propositions en faveur d'un prolongement du PNRU. Les propositions s'inscrivent autour de l'intensification de la rénovation urbaine dans 200 quartiers d'habitat social, les plus en difficulté, sur une période de six ans (2013-2019). Diffusion Direction de l'information légale et administrative La documentation Française Tél. : 01 40 15 70 10 www.ladocumentationfrancaise.fr -:HSMBLA=U]YXU: ISBN : 978-2-11-008743-0 DF : 5HC27640 Imprimé en France Prix : 15  (ATTENTION: OPTION èsforteproportionde copropriétésdégradées,aménagéescommeungrandensemble.SilescopropriétésPamaetStamuontfaitl'objetderéhabilitations,cen'estpaslecasdelarésidence du Chêne Pointu qui regroupe 1500 logements et 6000 habitants (dont 70 %viventendessousduseuildepauvreté). 1. «LePNRUviseàrestructurer,dansunobjectifdemixitésocialeetdedéveloppementdurable,lesquartiersclassésenzoneurbainesensibleet,àtitreexceptionnel,aprèsavisconformedumairedelacommuneouduprésidentdel'EPCIcompétentetaccordduministrechargédelaVilleetduministrechargé duLogement,ceuxprésentantdescaractéristiqueséconomiquesetsocialesanalogues»,article6dela loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 2. ActConsultants,CfGéo,Cerise,Lab'Urba,Diversificationdel'habitatetmixitésocialedanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 52 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Les différentes barres composant cette résidence connaissent des situations de vétustémajeures.Endépit,d'uneinterventionanciennedelamunicipalité(plan desauvegarde)pouraméliorerlesconditionsdeviedeshabitants,lasituation s'aggravedejourenjour. Lesbâtimentsconnaissentunedépréciationcontinueetl'interventionpublique danslequartiervoisinduPlateauadeseffetssecondairesnéfastessurlequartier : les marchands de sommeil qui y sévissaient depuis des années dans les copropriétésduHaut-ClichyensontpartisenraisonduprogrammederénovationurbaineetontachetésdesappartementsauChênePointuqu'ilslouentàdes prixexorbitants(exemple :unechambreentrèsmauvaisétat­vitrecassée,infiltrationd'eaudanslesmurs­estlouéeàunefamillepour550 eurosparmois!). Depuis des années, la municipalité de Clichy interpelle les pouvoirs publics1 pourintervenirsurlarésidencecarlesmoyensfinanciersdelavillenesontpasà lahauteurduproblèmequisepose,sansrésultatpourlemoment. Conforterlesquartierscomme des lieuxdevieetd'échanges Le PNRU a pu engendrer des quartiers «froids» pas toujours pensés commedeslieuxdeviemaisàtraversleprismedegrandsprincipesglobalisants del'urbanismeactuel,parfoisappliquéssanspriseencomptedesspécificitésdes contexteslocaux. Améliorer la conception et l'inscription urbaine des équipements Leséquipementsontfaitl'objetd'interventionsfortesdanslecadredu PNRU.Lesopérationsliéesauxéquipementsreprésentent9,2 %desfinancements totauxduPNRUet11,0 %dessubventionsdel'ANRU2.Cesinterventionsontporté surlacréationoureconstructiondeséquipements(dans41 %descas)ousurlarénovationd'équipementsexistants(dans20 %descas)3. Lesquartiersdelapolitiquedelavilleconcentrentcertesdéjàdenombreuxéquipementspublics,maisleurproportionestinférieureàcelled'autresquartiers4.Deplus,leséquipementsscolaires(écoles,collèges,lycées),leséquipements sportifs(gymnase,terrainsdefootball),sociauxetculturels(plusrares),ontsouvent uneimportanteempriseausoletprésententparfoisungrandétatdevétusté. 1. ClaudeDilain,«Moi,ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Bois,j'aihonte»,LeMondedu14 avril2010. 2. PNRU,leschiffres2009,ANRU,2009. 3. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparlaCESdel'ANRU,octobre2009. 4. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 53 Or,lesinstitutionsgestionnairesdeceséquipementsn'ontpastoujoursde liensaveclescollectivitéslocalesetleuraméliorationphysiquedépendd'autrescircuitsdedécision.Ilssetrouventdoncendehorsduchampd'applicationdelarénovationurbaine.Danscecas,ceséquipementssontnonseulementdéstructurantpour lefonctionnementduquartiermaiségalementdévalorisantpourleshabitants. Lorsquedenouveauxéquipementssontcréés,ilsqualifientpeul'espace danslequelilss'inscrivent.Cettenouvelleoffrebâtie,indépendammentducontenu etfonctionnementàlachargedescollectivitéslocales,n'aglobalementpasétéàla hauteurdesattentes.Eneffet,silesnouveauxéquipementsrelèventd'uneconception architecturale moderne et ambitieuse, elle n'est pas toujours appropriée aux espacesdanslesquelsilss'insèrent :souventimposants,parfoisavecpeud'ouverturessurl'extérieur(pourdesraisonsparfoisesthétiques,parfoisénergétiques,parfois sécuritaires), tournant le dos aux espaces publics, notamment aux places, les équipementsnesontpasaussivalorisésqu'onpourraitl'attendre.Leurrôles'avère doncrelativementmineuralorsqu'ilssontessentiels. L'impression qui se dégage parfois est que ces équipements ont été construits et positionnés à la manière des immeubles des années 1960 dans ces mêmesquartiers.Au-delàdeleurlocalisation,leurfonctionnesemblepasêtretournéeverslequartieretsurtoutverslesusagers,phénomènequirésultedelafaible priseencomptedeshabitantsetdeleurspratiques. Leséquipementsdevraientêtretournésverslesusagersetenconséquence êtreouvertssurl'espacepublicafindepermettrelesfluxetleséchanges.Cesespaces devraientêtreproportionnésaubâtietrythméstoutàlafoispardesplantations,des bancsetdesjeuxd'enfants. Penser les espaces publics comme des lieux de vie et d'ambiances urbaines différenciées L'absence de prise en compte de l'urbanité portée par les équipements s'avèreégalementvalablepourlesespacespublics,notammentlesplacesetlesrues, quiparfoisnesontnideslieuxd'animation,nideslieuxd'identité. Dansuncertainnombredecas,onidentifieuneformearideetdiscontinue de l'urbanisme qui, vraisemblablement, se trouve davantage portée par des ambitionsdéfensives(lasécuritéavanttout)queparunprojetappropriableparles usagers. Ainsi, alors que la charte d'Athènes s'était constituée contre la rue et l'implantationrégulièred'immeublesautourdecelle-ci,quel'urbanismedescités avoulurompreaveclaruecorridordescentresvillesanciensetallerverslegigantisme, l'enjeu du travail des architectes du PNRU «est à la fois de donner de la complexitéàcequiavaitétéconçudansuneperspectivepurementcirculatoire,de maillerlessous-quartiersentreeux,etdemieuxrelierlequartieràsonenvironnementetaurestedelaville»1. 1. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. 54 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les PRU ont conçus des rues plus petites que par le passé; mais pour autantbeaucoupdecelles-cis'apparententdavantageàdesvoies,avecpeudeplantationsetdemobiliersurbains,sanslieuxd'activitésenrez-de-chaussée.Lesoucide l'ordinairequiamarquéletravaildesarchitectestrouvesasourcedansuncontexte extraordinaireaveclequelilsn'ontpascomplètementrompu(parcontrainteoupar choix);dèslors,lesrues(nouvellesourequalifiées)nesontpasdeslieuxdesociabilité. Ladisproportiondesplacesparrapportàl'espacegénéraldesquartiers renforceégalementlesvidesurbainsdesgrandsensembles.Danslacontinuitédu passé,cesquartiersseponctuentdebéances,désormaisrénovéesetdélimitées.Ces espacesparfoisgigantesquesnepermettentquerarementuneappropriationparles habitants.Ainsi,comments'approprierunevasteplacesansbancs,sanscommerces etsanséquipementstournésverselle?D'autantquedansquelquescas,lesespaces publicsontfaitl'objetd'opérationsquiontviséàsupprimerlesaspérités,recoins, bosquets,arbustessouscouvertquecelagénéreraitdelavisibilitéetdoncdelasécuritépourleshabitantsetfaciliteraitletravaildelapolice. Larueneseréduitpasseulementàunespaceetdesimagesphysiques maissurtoutdespratiquessociales.Ainsi,«cen'estpaslarueentantqueforme quiestdéterminantemaisplutôtlesusagesquiluisontassociés[...].Decepointde vue,délimiterunsuccédanédeparcellairenesertàrien,cequiimportec'estqueles ruessoientfréquentéespardespassantsetaniméespardesactivités»1.Dèslors,les ruesdoiventêtredavantageenvisagéescommedeslieuxdepassageetdeconvivialitéetpasseulementpenséesentermefonctionnel(fairepasserlepiétonoulevéhiculed'unendroitàl'autre).Ellesdoiventtoutàlafoiscorrespondreaugabaritglobal desbâtiments,êtreponctuéesdelocauxcommerciauxouassociatifs,etcomporterde lavégétation(arbres,platesbandesengazonnées...). Les espaces verts doivent également être proportionnés aux besoins et entretenus régulièrement. L'aménagement de jardins ouvriers et de jardins partagésdanslesquartiersouàleurproximitédoitêtreencouragécarilsconstituentune demandeconstantedeshabitantsetpermettentledéveloppementduliensocial. Améliorerlesespacespublicsprocéderaitd'uneconceptionplusinductive,quis'appuieraitsurcequedisentetcequefontleshabitants,surlesressources techniquesetfinancièresdesporteursdeprojetetsurlesrésultatsattendusenmatière degestionetdemutationpotentielledesespaces. Les maîtres d'ouvrage devraient en conséquence engager une réflexion quiprendraitencomptelesambiancesurbaines.Chaqueespacepublicd'unquartierdoitavoirsafonctionetsesutilisations,etenconséquenceuneambiancepropre. Cetteambiancesecréeàpartirdesmatériaux,delavégétation,delalumièreetdu mobilierurbainprésents.Lesdifférentesambiancesdesespacespublicsouprivés permettentd'attacheruneidentitéàunlieuetpotentiellementdel'attachement. 1. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,mars-avril2007. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 55 Améliorer et renforcer la rénovation et la conception des commerces L'étatdescentrescommerciauxoudescommercesisolésdanslesquartiersdelarénovationurbaineconnaîtdesaméliorationsmaisnecorrespondtoujours pastoujoursauxattentes.Laprésenceàproximitédesquartiersdetrèsgrandessurfacesnefacilitepasledéveloppementducommercedeproximitégénéraliste.Ainsi, enEurope,laFranceseclassepremièreennombredetrèsgrandessurfacescommerciales(«leshypermarchés»)etlaSeine-Saint-Denisestledépartementoùl'on trouveleplusgrandnombredeceséquipementscommerciaux,avecévidemmentun impactdirectsurlecommercedeproximité1. Pourtant,ilexisteunedemandefortedecommercesdedétailtantpourdes raisonsdeconsommationquepourdesraisonsdelienetdeconvivialité.Enoutre, cescommercesdedétailrelèventdecatégoriesquel'onretrouverarementdansles centrescommerciaux,commeparexemplelesactivitésdites«ethniques»,c'est-àdirerépondantauxbesoinsspécifiquesd'unecommunauté. Parailleurs,dansbonnombredequartiers,onnetrouvepasdecaféoude bar«accueillant»oùpourraientseretrouverleshabitants,lescafésassociatifsdéveloppésdanslesannées1990ayantpourlaplupartdisparus. Paradoxalement,lamoitiédesprojetsderénovationurbainenecomportentpasd'actionsstructurantespourlescommerces2.Enmatièrededéveloppement économiqueetartisanal,lesporteursdeprojetdéveloppentpeularéflexion.Trèspeu desitesprévoientdesfinancementspouraccroîtrelenombredelocauxd'activités économique3.Commel'écritl'IAU :«Dansl'espritdesacteurslocaux,laquestion économiqueestunedeuxièmeétapededéveloppementaprèslaquestiondel'habitat.Deplus,l'échellepertinentepourtraiterdecettequestionn'estpasl'échelledu quartier,maiscelledelavillevoiredel'agglomération.Laquestionéconomiqueest doncremiseàd'autreséchellesspatio-temporelles»4. Dans le cadre du PNRU2, il faudrait davantage intégrer l'activité commercialeetartisanaleauxprojetsurbainscarelleestsynonymedeviedequartier, consubstantielle au lieu de vie.À partir d'une étude de potentialité commerciale, les futurs projets pourraient programmer des actions réalistes de développement d'uneoffrecommercialedequalité.Cedéveloppementpourraitêtreencouragépar l'ANRUetl'Étatautraversdedeuxmoyens : ­ la production des coques commerciales dans les rez-de-chaussée des programmesdelogements,mieuxfinancéeparl'ANRU; ­ le doublement de l'activité de l'EPARECA avec l'objectif de restructureretconstruirevingtcentrescommerciauxparan(aulieudedix aujourd'hui). 1. Cetimpactad'ailleursétérenforcéparlaloidu4 août2008demodernisationdel'économie,quiainstauréunrelèvementduseuild'autorisationdessurfacescommercialesde300à1000m2. 2. 54 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperlescommerces. 3. 37 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperl'activitééconomique. 4. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESANRU,octobre2009. 56 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La création d'un centreville commercial à VaulxenVelin 1 Voisinimmédiatdegrandesrésidencesd'habitatsocial,notammentcelleduMas Taureau,lecentre-villedeVaulx-en-Velin(69)afaitl'objetd'uneopérationde rénovationurbaineorientéeversuneplusgrandeconvivialitéetqualitédevie danslaville. Le coeur de la ville deVaulx-en-Velin, composé de grandes emprises (un lycée maissurtoutuntrèsgrandcentrecommercial),faisaitdireauxacteurslocauxque lecentren'enétaitpasuncarpeuporteurd'identitécollectivepourleshabitants. Lieudepassageetnonlieuoùl'onpassedutemps,leshabitantsdelavillene s'yrendaitquepourremplirdesformalitésadministrativesoufaireleurscourses alimentaires. Audébutdesannées1990,unprojeturbaindegrandeampleuravulejour,eta commencéàsedessinerdanslecadred'unGrandprojetdeville.Lecoeurdela villeadoncétérestructuréetmailléafind'enfaireun«véritable»centre-villequi alliemixitéfonctionnelleetmixitésocialetoutenfavorisantleséchanges. Le projet, poursuivi dans le cadre du projet de rénovation urbaine, représente 38000m²SHONdelogements(507logements)dont40 %delogementssociaux, 11000m²SHONdebureaux,9000m²SHONdecommerces,desservicespublics etunparcurbain(jardindelapaixetdeslibertés)etdeséquipementstelsqu'un centreculturel,uneécoled'architecture,unpalaisdessports,etunpôled'astronomieetdeculturespatiale. La rénovation de l'hôtel de ville, l'ouverture d'un nouveau centre commercial ainsiquelescommerceségrainéslelongdesrez-de-chausséeontétélesleviers del'aménagementd'ensembleduquartierquiaujourd'huiconstitueuncentrevilledenseetconvivial. Diversifier et améliorer les opérations de résidentialisation UnedescaractéristiquesfortesdeslieuxduPNRU1résidenondansle maillageviaire,nondanslacoexistencedebâtimentsrelativementhétérogènes,mais danslesformesqu'arevêtuelarésidentialisation.Lesdifférentesformesdeséparationentrel'espacepublicetl'espaceprivéainsiqu'entrel'immeubleetlaruen'ont pasététrèsrichesetontproduituneimpression«d'enfermement»danslesquartiers. Cette évolution s'inscrit dans un contexte plus global, l'espace public depuisunevingtained'annéesfaisantl'objetdetouteunesériedecontrôlesdeplus enplussophistiqués :camérasdevidéo-protection,segmentationdesusages,interdictionsdepratiques2...Lesquartiersenrénovationurbainen'échappentpasàcette tendancesachantqu'elles'agrègeavecuneautrelogique,celledelapréventiondes émeutesetd'unefaçongénéraledeladélinquance. 1. VisiteduCESdel'ANRUàVaulx-en-Velin,25 octobre2010. 2. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme no 346,janvier-février2006. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 57 Enconséquence,letraitementdesespacespublicsetsurtoutceluidela résidentialisationaétéimaginéetréaliséavecundoublesouci : ­ anticiperlescoûtsdegestionàvenirenréalisantlesaménagementsles plussimplesetcommodespossibles,etassurerlasécuritédesindividus audétrimentdelaconvivialitédeslieux; ­ respecter un des points principaux de la «doctrine» de l'ANRU, à savoir la résidentialisation pensée souvent dans sa forme la plus stricte àsavoirlasécurisationdesespaces(pardesmuretssurplombésdegrille d'1,50mètresdehautentouranttouslesbâtimentsd'unquartier). Cettesystématisations'estaussiaccompagnéed'uneformestéréotypée : certainsporteursdeprojetsontparfoisappliquésàlalettrelerèglementgénéralde l'ANRU sans adapter un principe général aux réalités empiriques. Résultat : certainsaffirmentqu'unedesparticularitésdesquartiersANRUestleurcaractère«carcéral»,termeexcessifqu'ilnefautpasentendreaupremierdegrémaisquisignifie qu'unetelleformeurbainerelèvemoinsduquartieràvivrequeduquartier-dortoir. DanslesprojetsduPNRU2,àpartird'unplanderéférencedesespaces publicsetdupaysage,ilfaudraitmettrel'accentsurlaqualitédelacohérenceentre les espaces publics et privés. Pour cela, la conception et réalisation de ces différentsespacesdevraitdoncdépendred'unegouvernanceunique,afinderetranscrire unecohérenced'ensemble.Biensouvent,danslesPRU,l'aménagementdesespaces publicséchoitàlamaîtrised'ouvraged'unecollectivitélocalealorsquelaconceptiondesrésidentialisationsdépenddesbailleurssociaux.Lesmaîtrisesd'oeuvresont également séparées créant des incohérences, quand bien même un schéma d'ensembleaétéconçu. Il conviendrait donc de généraliser la présence d'un urbaniste coordinateur qui agirait en relation avec les maîtrises d'ouvrage pour harmoniser les différentesinterventionssurl'espacepublicetlesespacesrésidentiels,commeJeanCharlesAlphandl'avaitfaitavecsuccèslorsdestravauxderénovationdeParisdirigésparlebaronHaussmannauXIXe siècle. L'espacerésidentialisénedoitpasrésulterdeladélimitationdel'espace public,souspeinedevoirsemultiplierlesrecoinsetvidesinutilisablesetpeuentretenus.L'espacerésidentialisédoitêtreconçuenfonctiondesusagesdeshabitants, desthématiquesdegestionurbaineetdesécuritéainsiquedel'ambianceurbaine souhaitable.Touslesimmeublesd'unquartiernepeuventrecevoirlemêmetypede résidentialisation,quidoitrefléterdessituationsparticulières. Ensuitesurunmodequalitatif,lapriseencompteducontexteprocèdedes matériauxetdesformeschoisis.Ilexistedesalternativesàlagrille-muret :laplatebande,leshaies,lesplantationsquipeuventdesurcroîtêtremisenperspective.La pluralitédesformesetdesmatériauxutilisés(métal,plastique,bois)etleurscouleursproduiral'effetbienvenud'uneruptureaveclamonotoniedeslieux. Ainsi,l'impressiond'homogénéitédesimmeubles(mêmequandl'architecturesedifférencie)seraatténuéegrâceàcettediversitéetl'espacepublicensera d'autantplusvalorisé.Leshabitantssesentirontaussivaloriséscarl'entréedeleur immeubleserareconnue,parmid'autresetcréerauneidentitépropreàcelle-ci.En agissantainsi,onajouteàlafonctionséparativedelarésidentialisationunefonction d'appartenanceetd'identité. 58 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Une démarche réussie de résidentialisation et de traitement des espaces publics dans le quartier de Malakoff à Nantes 1 LequartierdeMalakoffsesitueàproximitéducentre-villedeNantes(44),dans lesecteurdelagareSNCFetenborddeLoire,enfacel'îledeNantes.Unepartie(huithectares)decevastequartier­MalakoffAmont­aétéentièrementréaménagée. L'interventionpubliqueaentérinéladémolitiond'unlinéairede166logements etdedeuxtoursde64logementschacune,lacréationd'uneruetraversanteet de son mail piéton associé, la recomposition de trois nouvelles parcelles qui accueilledenouveauxprogrammesdelogementsetdebureaux,larecomposition d'uneécole,laréhabilitationde630logements,lacréationd'airesdejeuxetde squaresetlaréorganisationdetoutlestationnement. L'ensembledesopérationsd'aménagementsattestentd'unequalitéurbainequi concernetoutàlafoislesespacespublicsetlesrésidentialisations. DèslacréationduGrandprojetdevilleen2000,lacommunautéurbaineaconfié àladirectiondeprojetl'aspectprogrammatiquemaiségalementopérationneldu projet,l'objectifétantd'accompagneraumieuxlesopérationsd'aménagements. L'approcheurbaineaétroitementliélamaîtrised'ouvrageetlamaîtrised'oeuvre avecpourobjectifderelierlesdifférenteséchelles.Pourchaqueprojetimmobilier,privéousocial,neufouréhabilité,lamaîtrised'ouvragesollicitelamaîtrise d'oeuvrearchitecturaleetpaysagèreafindeproduireuncahierderecommandationsarchitecturaldétaillé(etunsuividel'avant-projetsommaireetdel'avantprojetdéfinitif)quipermetégalementdeprendreencomptelesrez-de-chaussée d'habitations,lesentréesdesimmeubles,leslocauxassociatifsoulescommerces, lesvuesprochesoulointaines. DanslePRU,laqualitéurbaines'inscritàpartirdedeuxéchelles :laqualitéet lapréservationdesvuessurdespaysagesetdeslieuxetl'échelledupiéton.Les opérationsderésidentialisationssontdoncintégréesàuneréflexiongénéralede laproductiondubâtietdesespacespublicsquiconcerneégalementlesmatériaux,lesformes,leschoixdesvégétaux,lesdistances.Lerésultatproduitune diversitéurbaineetpermetdedélimiterqualitativementetprécisémentlesusages desdifférentslieux. 1. VisitedesiteduCESdel'ANRU,décembre2010. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 59 Chapitre2­Mettre en oeuvre des stratégies plus ambitieuses, à l'échelle des enjeux d'agglomération, fondées sur une nouvelle conception de la rénovation 1 Élargirl'échelled'intervention En2003etalorsquelesGrandsprojetsdevillepensaientl'intervention spatialeetimmobilièreàl'échelleintercommunale,lePNRUainstaurél'échelon communalcommecadregénéraletlemairecommeporteurdeprojet.Justifiépar l'efficacité,leportagecommunalaconstituéunerégressionparrapportaumouvementversl'intercommunalitédeprojetquiserépandaitalorsenFrance(liénotammentàlaloiChevènementquiainstaurélescommunautésd'agglomération2). Lesmaîtresd'ouvrageontexpriméunaménagementetunerestructurationurbainesouventdéconnectésdel'environnementdirectdelavillemaisaussides villesimmédiatementvoisines,surtoutdanslecasoùdes«cités»partagentunvaste territoire intercommunal. Même lorsqu'un EPCI existe, les projets relèvent, sauf exceptiondescommunautésurbaines,del'échellecommunale. CetteréalitéestparticulièrementprégnanteenÎle-de-France,oùlacoopération intercommunale est faible3. Par exemple,Asnières, Colombes et GennevilliersdanslesHauts-de-SeineouBobignyetPantinenSeine-Saint-Denisontdes quartiersmitoyensmaisontdéveloppéchacuneleurPRUsansconcertation.Tains et Sarcelles, villes voisines avec des quartiers en rénovation urbaine frontaliers, dépendentdedeuxcommunautésd'agglomérationdifférentesquinepartageaucune visionglobale. Ces configurations ont conduit les porteurs de projet à penser leurs espacespublics,leurprogrammed'équipements,leurpolitiquedepeuplement,leurs stratégiesderelogementetdediversificationàl'échellecommunaleetnonau-delà. Ceportagemajoritairementcommunaldesprojetsaeuplusieursconséquences.Leplussouvent,lesprojetsderénovationurbainenes'inscriventpasdans leprojeturbanistiqueglobaldelacollectivitélocale.Ilssontparfoisdéconnectésou conduitsenparallèledesgrandsactesdeplanification(PLU,PLH)quidessinentet déterminentleprojeturbaind'unecollectivité.Dèslors,lesprojetssefocalisentsur 1. Cespropositionss'appliquentenparticulieràlacatégoriedesopérationsprioritaires(aunombrede200). 2. Loidu12 juillet1999relativeaurenforcementetàlasimplificationdelacoopérationintercommunale. 3. VoirCESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,Paris,LaDocumentationFrançaise,juin2008. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 61 uneséried'opérationsquivisentl'intérieurduquartiersanslelierdirectementàson environnement. Conséquemment,lesabords(voiriemaisaussihabitat)dessitess'avèrent parfoisvieillissantsoudégradésetnefontpasl'objetd'améliorationsavecopérationscomplémentairesàcelleduPRU. Deuxièmement,ledésenclavementoulaconnexionavecl'environnement nesontpastoujoursréussis.Alorsquelesquartiersétaientparfoislittéralementcoupésdeleurenvironnementpardesimmeubleslongdedizaines,voiredecentainesde mètresoupardesobstaclesphysiquesmajeurs(topographie,infrastructures,cours d'eau),letravailsurlatrameviairedesquartiersapourtantportésesfruits.UnsystèmedevoiesdistribuerelativementbienlamajoritédesquartiersautermedesPRU, etl'ouvreaussisursonenvironnementimmédiat.Lapercéeouladestructiond'immeublespermettentetaccompagnentsouventcemouvementd'ouverture.Lacréationd'axesstructurantsorganiseégalementlequartier,quipeutainsis'articuleravec sonenvironnementetunecentralitéproche,àconditiondepoursuivreledésenclavementau-delàduquartier. Néanmoins,lanotiondedésenclavement,l'unedesplusutiliséesdansle lexiquedelarénovationurbaine,s'emploiepourdéfinirdessituationsdiverses.Si l'enclavementrenvoieàunelogiquederelégationvécueparleshabitants,celle-ci s'appliqueàlamajoritédessitesdelarénovationurbaine;sil'onévoqueunecoupure,unéloignementavecl'environnement,onconstatedessituationstrèshétérogènes. Sil'objectifdedésenclavementaconnuungrandsuccès,ils'opèreparfoissansavoirétédéfinipréalablement.Ainsi,lorsquel'environnementurbaind'un quartiers'avèredéstructuréet/oupauvre,désenclaver n'apporte quepeudebénéficesenrapportaucoûtengagépourconstruireunenouvellevoieoudémolirune barred'immeuble. Concevoir les projets qui tiennent compte des enjeux de l'agglomération Pourquelesmaîtresd'ouvrageaménagentlesquartiersdelafaçonlaplus cohérente,ilestnécessairequ'ilsagissentenenvisageantleterritoireleplusglobalementpossible.LePRUlocaldevraits'intégreràunprojeturbaindevilleoud'agglomérationquidépendduSCOTetduPLU,duPLHetdesgrandesorientations choisies. En outre, des coopérations devraient avoir s'établir entre deux ou plusieursvillesouentredeuxcommunautésd'agglomérationquipartagentunterritoire communafinderelierlesquartiersentreeuxetbénéficierdessynergiesidentifiées. Cettenouvelleéchelleplaceraitleprésidentdel'agglomérationaucentre dudispositifetcréeraitunemeilleureunitéavecd'autrespolitiquesd'agglomération commeparexemple,lapolitiquededesserteetdetransportsencommun. L'échelle d'intervention des projets de rénovation urbaine du PNRU2 devraitégalementêtreétendueafindeprendreencomptelesfrangesdesquartiers, souventconçuesdefrichesoudequartierspeudensesqu'ilconviendraitd'aménager afinderéaliserunecoutureurbaineaveclequartierenrénovation. 62 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'agglomération de Creil a choisi la démarche intercommunale pour son projet de rénovation urbaine Lacommunautédel'agglomérationcreilloise(60)compte73000habitants,eta laspécificitédenepasavoiruneville-centredominantemaisunéquilibreentre deuxvillesmoyennes(CreiletNogent-sur-Oise,respectivement30000 et25000 habitants)etdeuxpluspetitescommunes. Lecaractèrefortementindustrieldesvillesaengendrélaconstructionenmasse delogementsdesannées1950auxannées1970 :degrandsensemblesérigéssur lescoteauxquientourentlescentresanciens(plateauRouheràCreil,quartier des Martinets à Montataire) ou dans la vallée industrielle (quartier Obier/Les GrangesàNogent). Plusdelamoitiédelapopulationdel'agglomérationhabiteundesquartiersen rénovationurbaine.Ledéveloppementdecesquartiersrayonnedoncsurl'ensemble de l'agglomération, qui s'appuie sur la dynamique créée par l'ANRU pourdévelopperlesautresquartiers. Lerenouvellementurbainsedonnepourobjectifdeluttercontreledéclindémographiqueprovoquéparlaperted'attractivitédesvillesdel'agglomération.Le projetdePLHprévoiteneffetl'édificationdeplusde500logementsneufsparan pour«maintenir»lapopulationrésidente. Eneffet,leprojetderénovationurbaine,quireprendlesélémentsduGPV,planifiedesactionssurcinqquartiersdel'agglomération.Quatrequartiersd'habitatsocial(Rouher,Obier/LesGranges,Martinets)ouprivé(Commanderie)et unquartier,situéencoeurd'agglomération,essentiellementconstituédefriches industrielles(Gournay). L'agglomérationespèreainsiretrouverdel'attractivitégrâceaudéveloppement decequartier,quidevaitaccueillirlaplupartdesreconstructionsdelogements sociauxdémolisdanslesquartiersd'habitatsocialetdesconstructionsdeprogrammesprivés. Quel'ANRUacceptedefinancerl'aménagementd'unquartierquin'estpasmajoritairementcomposéd'habitatetnecomportantpasd'habitatsocialestrare.C'est lafermevolontédeséluslocauxquiarendupossiblelaprésentationd'unprojet intercommunalpertinent,promoteurd'unestratégied'ensembleseulesusceptible demodifierladonnepourl'agglomérationetlesquartiersd'habitatsocial. Améliorer l'offre de transports Le PNRU2 devra intégrer la nécessité d'améliorer l'offre de desserte entransportencommun.Alorsquecertainsquartierssontlocalisésenfrontièrede villesetparfoisenclavés,l'améliorationdel'offrededesserteentransportencommundéterminelabanalisationdesquartiersetleurmeilleureintégrationàlavilleou àl'agglomération. Une politique de transports en commun qui privilégie une desserte en transportslourds(métro,tramway,train...),maisquin'oubliepaslesréseauxsecondaires(bus,transportsàlademande,mobilitédouce)constitueuneorientationfondamentaleaubénéficeduPNRU. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 63 L'implication de tous les acteurs concernés (les collectivités locales, l'État,lesyndicatdestransports,l'autoritéorganisatrice,lesentreprisesconcessionnaires)estuneconditionpréalableàlabonneréalisationdecetteaméliorationdela dessertedéjàengagéedansungrandnombredelieuxetenparticulierdanslecadre duGrandParis. Ce développement de l'offre de desserte pourrait s'accompagner d'une priseencomptedesaspectssociauxetcognitifsdespolitiquesdetransport(cf.partie2).Ildevraitfairel'objetd'unplandedéplacementtraduitdansleplanderéférence.Lestransportsencommun,envisagéscommefondamentaux,feraientl'objet d'uneréflexionstratégiquesurleuritinéraireetsurlesstationsdedesserteduquartier,quiseraientconçuescommedeslieuxdecentralitéaccessiblesetconviviaux. Pourdesschémasd'aménagements globauxetparticipatifs Pourlesmaîtresd'ouvrage,lesconditionsderéalisationdesPRUparaissaientinatteignablesdansunpremiertemps.Enraisondeleursexpériencesd'aménagementdanslecadredesprocéduresdedroitcommun,laréalisationd'uneopération urbained'envergureencinqansparaissaitimprobable.Pourautant,grâceàlamobilisationgénéraleetauvolontarismepolitique,lesprogrammesontaboutiencinq, sixousetans,délaisextrêmementrapides,d'autantquecesprojetscomportaientune complexitésupérieurecomparéeauxZAC«classiques».Cettevélocitéaoffertaux habitantsunmeilleurcadredeviedansuntempsrelativementcourt. Mais,danslaplupartdessites,leschémad'aménagementinitialadéfinit des orientations très générales à suivre, sans qu'il soit étayé par des études sectorielles démonstratives pour ses choix.Ainsi, ce schéma s'exonère quasi systématiquementtoutàlafoisdel'expertisedeshabitants,del'analysedespratiques etdel'avisdesprincipauxpartenairesduprojet.Enoutre,lesservicestechniques etadministratifsduporteurdeprojetnesesontquerarementautorisésàmodifierle planmasseorigineldel'architecte. On constate également que ces projets d'aménagements ont pâti d'une carence de diagnostic fin sur l'état et le fonctionnement du quartier. Cette lacune est illustrée notamment par la faible prise en considération des habitants par les maîtresd'ouvragelorsdeladéfinitionduprojeturbain.Eneffet,cesderniersont informéleshabitantsdudéroulementdePRUàtraversunesériedesupports(lettres, articlesdanslesjournauxmunicipaux,«feuilles»dédiéesauprojet,relaisparles centressociauxetlesanimateurs,réunionspubliques)maisnelesontpasassociésà laconception-décisionduprojet,pourplusieursraisons : ­ ledéficitcultureldanslesmétiersdel'aménagementetdel'architecture pourlamobilisationdesusagerslorsdel'élaborationdesprojetsurbains; ­ lesdélaistrèscourtsimpartispourledépôtdesdossiersparl'appelà projetsalorsquelaconsultationdeshabitantsprendbeaucoupdetemps. 64 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Dèslors,l'analysedespratiquessocialeseturbainesquittelechampdu projeturbainalorsquecontrairementàlamajoritédesZAC,l'actionpubliquedans lecadredesPRUs'effectueenmilieuhabité. La définition rapide des PRU n'a pas non plus permis de clarifier la démarchestratégiqueglobalequisous-tendlesprojets.Onobservequ'elleestparfoisdéficienteetsecaractériseparl'absencedehiérarchisationdesopérations.Les ciblesdelarénovationnesontpastoujourslesplusurgentesoulesplusprioritaires. Danscertainscas,l'attentionneportepassurlesespacesoubâtimentslesplusstratégiquescommeleslieuxd'articulationduquartieràlavilleouleslieuxquijouent unrôlemajeuràl'intérieurduquartier(uneplacecentrale,desgrandsespacesou descommerces). Aufildutempsonapuobserverqueleprojetdevenaitsecondaireparrapportauxrespectsdesprocédures.L'attentionsefocalisaitsurlesprocédurestantde l'ANRU(l'aspectfinanciermaiségalementenmatièredecompterendud'activité) quecellesdel'aménagement(contraintesdel'aménageur,desservicestechniques de la collectivité locale...). Le sens de la démarche a donc pu parfois se perdre et l'aspect stratégique passer au second plan. Malgré l'apport des missions d'ordonnancement-pilotage-coordination urbaine, l'urgence et les possibilités de faire commandaient l'ordonnancement des travaux qui ne suivait donc plus toujours la chronologievoulue. Enconséquence,laméthodologieplusdéductivequ'inductivequiaété mise en oeuvre n'a pas toujours été conforme aux spécificités des quartiers et ne répondaitpasauxbesoinsdeshabitants.Cetteméthodologierenvoiedirectementà l'idéequiaprésidéauPNRUetquipostulequel'urbaindéterminelesocialetqu'à partirdumomentoùlecadredevies'améliore,leshabitantsvontmieux,constat exactmaisréducteur. Enfin,etenrelationaveclaquestiondelaplaceaccordéeauxhabitants, l'attentionportéeàl'investissementaminorélapriseencomptedelagestionurbaine. La rénovation urbaine représente un investissement total de plus de 40 milliardsd'euros.Cesopérationsd'uneenverguresansprécédentdanslesquartiersd'habitatsocialdoiventêtrepérennisées,souspeined'unedécrédibilisationde l'actionpublique.Lapérennisationdesprojetsderénovationurbainepasseindubitablementparunegestionurbainedeproximité(GUP)quimetenoeuvreetcoordonne localementtouteslesactionsoulesfonctionsquicontribuentaubonfonctionnement desquartiersetaucadredeviedeshabitants. Laréorganisationspatialeaprécisémentcommeobjectifdefacilitercette gestiondesespaces.Eneffet,danslesgrandsensembles,silesmaîtresd'ouvrage discernentladélimitationadministrativedessurfacesauxabordsetentrelesbâtiments, leur gestion (entretien, nettoyage) est cependant souvent complexe. Une mêmealléepeut,parexemple,êtredelaresponsabilitédubailleursurunepartiede sontracé,etdecelledelamairiesurlereste.Larésidentialisationpeutalorsimpliqueruntransfertdecompétenceentrelebailleuretlacollectivité,lebailleurorganisant l'entretien de l'espace résidentialisé, la collectivité prenant totalement à sa chargel'entretiendudomainepublic. Unechartedegestionurbainedeproximitédevaitêtresignéeparl'ensemble des partenaires du PRU, six mois après la signature de la convention de rénovation urbaine. Ces chartes traduisent «la volonté de l'État, des collectivités Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 65 localesetdesbailleursdeprendreenchargelesdysfonctionnementsurbainsquotidiens :mauvaisegestiondesorduresménagères,éclairagedéfaillant,dégradation decertainespartiesdesimmeubles,tranquillitépublique...»1.L'ANRUpeutfinancer,danslecadredeceschartes,despetitséquipementsquifacilitentlaGUP. La GUP constitue une nouvelle prise de conscience des maîtres d'ouvrage. L'ANRU n'a pas, dans les premières années de mise en place du PNRU, beaucoupinsistésurcetaspectpourtantfondamentaldelapérennitédesopérations. LaGUPcommecomposantedelaconceptiondesprojetsderénovationurbaineest quasisystématiquementignorée.Desdysfonctionnementsdansl'usageetl'entretien quotidiendesespacesserévèlentsouvent,alorsqu'ilsauraientpuêtreévitésgrâce, parexemple,àl'expertised'usagedelapopulationoudesacteursdeproximitéau momentdeladéfinitiondesprojets. Pour de nouveaux schémas d'aménagement, plus ambitieux et plus complexes Le PNRU2 pourrait implémenter une nouvelle méthodologie d'élaborationdesprojetsd'aménagements.Sansêtrepluslonguequecelleconduitepour lePNRU1(unan),ellepermettraitl'élaborationd'unschémad'aménagementissu d'unprocessusitératifetparticipatifquis'appuieraitsurdesétudessectorielles,la participationdeshabitantsetlesprincipauxacteursduprojet. Procédures à mettre en oeuvre : ­ une première phase de diagnostic (trois à quatre mois) au cours de laquelledemultiplesétudesthématiquessontcommanditées.Ellesconcerneraientlefonctionnementurbainàpartirdespratiquesdeshabitants,la gestionurbainedeproximité,lecommerce,latranquillitépublique,l'attractivitédusite.Cesétudespermettraientlamiseenvaleurdesenjeuxet desressourcessurlesquellesleprojeturbainpeuts'appuyer; ­ une seconde phase (trois à quatre mois) doit permettre d'établir une synthèsedudiagnosticetd'aboutiràunesériedegrandesorientations,à partirdesquellesdifférentsscénariosd'aménagementpeuventêtreenvisagés.Lesélussoumettentlesscénariosaudébatpublicavecleshabitants etlesusagersduquartier. ­ unetroisièmephasedéterminelaprogrammation(troisàquatremois). Àpartirdesscénariosélaborés,unseulestretenuetprésentéauxhabitantspuisàl'ANRU. Ceprocessusdoitpermettrelaréalisationd'unprojeturbaintoutàlafois plusambitieuxetplusadaptéauxbesoinsdeshabitantsduquartieretquisuppose2 : ­ laconstructiond'unprojetquiprendencomptetantlaformegénérale desquartiersquecelledesîlotsinternesetquiinduiraitlaproductiond'un planderéférenceinscritàl'échelledelaville.Ceplanderéférences'accompagneraitd'unschémadirecteurquidéfiniraitprécisémentlesdécisionsenmatièred'aménagement; 1. Observatoirenationaledeszonesurbainessensibles,rapport2007,éditionsduCIV. 2. VoirUSH,Qualitéurbaine,desquartiersHLMenrenouvellement,2010. 66 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ ladéfinitiond'unprojetd'espacepublicetdepaysagequiidentifierait desambiancesdifférentes,produiraitunmaillageviaireadaptéauquartier,délimiteraitetdimensionneraitlesvidesurbains,mettraitenrelation lesespacespublicsetenvaleurlesbâtimentspublics. Associer les habitants à la démarche de projet La participation des habitants est un principe cardinal défendu par l'ANRU.Toutefois,laréalitédelaconsidérationdurôledeshabitantsdansleprocessusdetransformationdeleurquartieraleplussouventétéinsuffisanteettrop souventlimitéeàdesdémarchesdecommunicationetd'informationsurdesprojets préalablementdéfinisoùlesopportunitésdecontributiondeshabitantsétaientdefait quasiinexistantes. Ilestessentielquedanslefutursoitenfinreconnuel'expertised'usage des habitants pour leur donner un véritable rôle délibératif. De l'amont du projet jusqu'àsonévaluation,ils'agiraparexempledereconsidérerleurplacedanslesinstancesdegouvernanceetdesouteniravecdesressourcesappropriéeslaparticipation deshabitantsvolontairessurlesdimensionsdefondmaisaussitechniquesetfinancièresdesprojets. Prendre en compte la gestion urbaine dans la conception des projets Lagestionurbainedeproximitédoitêtrepriseencomptedanslaconstructionduprojeturbain,parl'associationdesgestionnairesauxdécisionsd'aménagement.Leserreursd'aménagementoudeconstructionconsécutivesd'unmanquede connaissancedesusagesd'unlieu,despratiquesdeshabitantsoudesméthodesde travaildeséquipesenchargedelagestionquotidienneseraientainsiévitées. Ainsi, faudrait-il enrichir l'élaboration transversale des projets urbains (collectivités,bailleurs,habitants,gestionnaires)eninsistantsurlerecensementdes atoutsetdesproblèmesduterritoireconsidéré,enproduisantunétatdeslieuxdece quechacunfaitetdevraitfaire,etenimpulsantdesactionsnouvellesquiontpour butderésoudrelesdifficultés. Renforcer la logique environnementale Comptetenudelapromulgationrécentedelaloidu3 août2009relative àlamiseenoeuvreduGrenelledel'environnement,l'évaluationdesincidencesde cesengagementsdanslesprogrammesANRUestdifficile.Néanmoins,lePNRUa précédédesixannéesleGrenelledel'environnement,annéesaucoursdesquelles l'ensemble des conventions de rénovation urbaine ont été conclues. L'intégration desobjectifsduGrenellepourlesréhabilitationsetlesconstructionsdelogements n'aétéeffectivequelorsquelesbailleurssociauxetlescollectivitéslocalesontanticipélesobligationslégalesetontsupportélessurcoûtsliésàlaconstructiondurable. D'une manière générale, la rénovation urbaine semble avoir pour le momentmanquéed'ambitionquantàlaréalisationdequartiersdurables.Lesprojetsderénovationvisentcertesàrevaloriserdesquartiersdéjàconstruits­àrefairela villesurplace,critèredel'urbanismedurable­plutôtquedeproduiredenouvelles extensionspavillonnaires.Maisilsn'ontpasétéconçuscommedesprojetsd'éco- Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 67 quartiers,intégrantsurlelongtermel'ensembledesthématiquesurbaines,sociales, économiquesetenvironnementales. Dans le PNRU, les bailleurs sociaux ont cependant exprimé l'intérêt qu'ilsportentàlalogiqueenvironnementaledanslesimmeublesneufsouréhabilités.Pourlaréductiondescoûtsénergétiques,quiaunimpactdirectsurlebudget desménages,lesbailleursontprocédéàdesconstructionsetréhabilitationsintégrant descritèresd'isolationthermiquevoireparfoisayantuneambitionencoresupérieure commeparexempleuntraitementdeseauxuséesoulechauffagedel'eauparl'énergiesolaire. Lesprochainsprojetsderénovationurbainerespecterontdefaitlesnouvellesnormesdelaconstructionetd'urbanismedurableduGrenelledel'environnement. Cependant, la nouvelle étape de la rénovation urbaine ne devrait comporter que des éco-quartiers de nouvelle génération. La plupart des éco-quartiers se situent sur des friches, il s'agira dans ce cas d'en réaliser sur site déjà habité, démarchepluscomplexe. Passerdelarénovationurbaineaurenouvellementurbainc'est-à-direà uneéchellepluspertinenteetpluslargeaboutiraitàpenserlalogiqueenvironnementaleauniveauduquartieretpasseulementdesimmeubles. Parailleurs,lespromessesdebaissedeschargeslocativesconsécutives auxtravauxd'isolationou danslesnouveauxprogrammes delogement n'ont pas toujoursétésuiviesd'effets,enraisondelahaussedesprixdel'énergieoudel'inefficacitédesnouvellestechnologiesutilisées.Orlaréductiondesdépensesénergétiquesdanslebudgetdesfoyersàfaiblesressourcesestàfortenjeusocialsurtout danslaperspectived'uneaugmentationinéluctabledesprixdel'énergie(électricité, gaz,pétrole,fioul...). Laréductiondeschargesénergétiquesdeshabitantsdesquartiersdevra doncêtreunobjectifmobilisateurdesprochainsprojetsderénovationurbaine,en agissantsurquatrepoints : ­ l'isolationdesimmeubles; ­ l'utilisationdesinnovationstechnologiques; ­ l'amélioration énergétique des systèmes de distribution d'eau, de chauffageetderecyclagedesdéchets; ­ lasensibilisationdeshabitantsauxéconomiesd'énergie. Ledéveloppementdecesactionsnedoitcependantpasconduireàlacréationd'unearchitecturetropstandardiséeetauxeffetsperversconnus(surchauffes enété,pertedesqualitéshéritées,architecturestandardiséeouappauvrie,réduction drastiquedessurfacesvitréesexistantes...).Enoutre,ledéveloppementdenouvelles technologiesdoitêtreaccompagnédelaformationdesacteurschargésdelagestion etdel'entretienafinderéduirelescoûts. 68 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'enjeuparticulier du renouvellementurbain en Île-de-France «Le succès du PNRU se joue largement en région Île-de-France». Le CESdel'ANRUapointédès2008dansunrapport1l'enjeuparticulierdurenouvellementurbaindanslarégioncapitale,quiimpacteunecentainedeprojetsderénovationurbaineetletiersdessubventionsdel'ANRU2. OrlesrésultatsduPNRUdanslarégionÎle-de-Franceontétéaffectéspar l'absencetotaledegouvernancedelaquestiondulogementetdel'urbanisme.Le déséquilibre spatial de la répartition du logement social, l'inégale situation financière des collectivités locales, la faible production de logements neufs et la forte demandedelogementsnotammentsociauxsontautantdefacteursquiontréduitl'effetd'opportunitéduPNRUpourunchangementmajeurenÎle-de-France. En effet, le PNRU ne va pas contribuer à rééquilibrer la répartition du logementsocialàl'échellerégionale.Siletauxdereconstitutionestde1,11logementsreconstruitspour1logementdémoliauniveaurégional,lessituationsdépartementales varient3 : c'est en Seine-Saint-Denis que l'on reconstruit le plus de logementssociaux(1,26pour1démoli,soit2600logementssociauxsupplémentaires4),alorsquelesPRUdesYvelinesoudesHauts-de-Seinerespectentàlalettre larègledu1pour15.Cesdifférencess'observentégalementpourladispersiondu logement social, forte dans lesYvelines (69 % de reconstitution hors site) et très faibleenSeine-Saint-Denis(34 %dereconstitutionhorssite)6. Endépitdeceslimites,lesprojetsderénovationurbaineenÎle-de-France aurontconstituélapremièreétapeduredressementdeceszonesautrefoisoubliées. Les quartiers en rénovation urbaine, dont beaucoup d'entre eux sont idéalement localisésaucoeurdelamétropole,notammentenSeine-Saint-Denis,dansleVal-deMarneetlenorddesHauts-de-Seine,devraientdoncêtreaucoeurdudéveloppement futurdelamétropoleparisienne. Les projets du Grand Paris ont établi la nécessité d'une réorganisation tangentielle de la région Île-de-France, pour relier les banlieues entre elles. Cette réorganisation offre l'opportunité de relier et greffer les quartiers d'habitat social auxdynamiqueséconomiquesdel'agglomération.Cesquartiersontd'ailleursdes atoutsàfairevaloir,quelePNRU2pourraitenrichir :unebonnedesserteentrans- 1. CESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,op.cit. 2. Soit4,4milliardsd'eurosdesubventiondel'ANRUsur14,8milliardsd'eurosd'investissementsautotal. 3. Leschiffresprésentéssontissusdel'étude :CfGéo,Diversificationdel'habitatetdiversificationfonctionnelledanslesopérationsderénovationurbaineenÎle-de-France,étudecommanditéeparl'AORIF etlaDREIF,avril2009. 4. Cequis'expliqueenpartieparlacompensationdeladémolitiondecopropriétésdégradées. 5. LetauxmoyendereconstitutiondeslogementssociauxdanslesYvelinesestde1etde1,07dansles Hauts-de-Seine. 6. Lamoyennerégionaleestde51 %dereconstitutionhorssitedeslogementssociaux. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 69 portsquivaencores'améliorer,dufoncierpeucher,undynamismehumainindéniable. LeministredelaVille,MauriceLeroy,depuis2010enchargedelapolitiquedelaville,delarénovationurbaineetduGrandParisalachancehistorique depouvoirdéployerunestratégiededéveloppementd'ensembledesproblématiques urbainesetsocialesdelarégioncapitale. LeCESdel'ANRUcontribueàcedébatenémettantplusieurspropositionspourréussirleparidelarénovationurbaineenÎle-de-France. Inscrire les PRU dans les contrats de développement territorial du Grand Paris Le préambule de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris dispose que«leGrandParisestunprojeturbain,socialetéconomiqued'intérêtnational quiunitlesgrandsterritoiresstratégiquesdelarégiond'Île-de-France,aupremier rangdesquelsParisetlecoeurdel'agglomérationparisienne,etpromeutledéveloppementéconomiquedurable,solidaireetcréateurd'emploisdelarégioncapitale.Ilviseàréduirelesdéséquilibressociaux,territoriauxetfiscauxaubénéfice del'ensembleduterritoirenational».Leprojetcomporteessentiellementunréseau detransportpublicdevoyageursquiviseàaméliorersubstantiellementlamobilité interneàlarégioncapitale,ainsiqu'undéveloppementurbainetéconomiquelelong dutracédeceréseaudetransport.Ilprévoitl'établissementdecontratsdedéveloppementterritorial. Àcetégard,denombreuxquartiersenrénovationurbainelocalisésàproximitédesfuturesgaresdumétroautomatiqueserontinclusdanslespérimètresdeces contratsdedéveloppementterritorial,quivontêtrel'occasiondeformulerdesobjectifsambitieuxdeconstructiondelogementssurlesterritoires.«Lescontratsdéfinissentlesobjectifsetlesprioritésenmatièred'urbanisme,delogement,detransports, dedéplacementsetdeluttecontrel'étalementurbain,d'équipementcommercial,de développementéconomique,sportifetculturel,deprotectiondesespacesnaturels, agricolesetforestiersetdespaysagesetdesressourcesnaturelles»1. Cescontratsrassemblentplusieursavantages : ­ cesontdescontratslongsconcluspouruneduréedequinzeans,c'est lagarantied'unecertainestabilité; ­ ilsengagentunpartenariatentrelescollectivitéslocales(communeset EPCI)etl'État; ­ cesontdescontratsdedroitexorbitantquis'imposentàtouslesdocumentsd'urbanismeetd'aménagement; ­ ils fixent des objectifs chiffrés de production dans l'ensemble des thématiques urbaines (logements, bureaux, commerces, universités, culture...). Lesfutursprojetsderénovationurbainefranciliensdevrontparticiperde cesprojetsstratégiquesets'intégrerauxprérogativesfixéespourlesdifférentspartenaires.Laquestiondeladensificationdesterritoiresautourdesgaresseralepoint 1. Article21delaloino 2010-597du3 juin2010relativeauGrandParis. 70 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine crucialdecescontrats.LesquartiersANRUdevrontdoncparticiperpleinementàla miseenoeuvredecetobjectif. Aménager les emprises foncières publiques disponibles à proximité des quartiers LescontratsdedéveloppementterritorialduGrandPariscontribuerontà larelancedelaproductiondelogements,notammentdelogementssociaux,enÎlede-France.Lasituationtenduedumarchédulogementdanscetterégionrequierten effetunplannationald'envergure.Orunepartiedelasolutionrésidedansladonne foncière,quipermetl'ouvertureàl'urbanismedenouveauxterrainspouraccueillir deslogementsneufs. La mobilisation des emprises foncières publiques constitue également une partie de la réponse. Les emprises représentent plusieurs millions de mètres carrésdanslarégioncapitale1.L'Étatdevraitdoncrapidementmobiliserlefoncier détenu par les administrations ou les entreprises publiques (au premier rang desquellesRFF). Danslecadred'unpartenariatavecl'EPFIF,l'Étatpourraitmettreàdispositiondel'ANRUlesemprisesfoncièresdisponibleslocaliséesdansunpérimètre de 500 mètres autour des quartiers de la rénovation urbaine et particulièrement autourdesstationsdetransportencommunquidesserventcesquartiers. Ceseraitl'occasiond'aménagercesterrains,enpartenariataveclescollectivités locales et les établissements publics d'aménagement, pour permettre la réalisationdeprojetsglobauxdedéveloppementdel'habitatetdedéveloppement économique. L'objectifpoursuiviseraitdouble : ­ la construction massive de logements notamment sociaux et abordables; ­ lacoutureurbainedesterritoiresfranciliens,pournotammentrompre l'isolementphysiquedesquartiersenrénovationurbaine. L'ANRUdeviendraitalorsunacteurduGrandParisetledéveloppement de ces nouvelles zones urbanisables pourrait aisément s'inscrire dans les contrats dedéveloppementterritorialduGrandParis.Financièrement,lareventedesterrains généreraitparsurcroîtdesrecettesimportantespourl'ANRU(cf.partie5). Piloter le volet habitat des PRU au niveau régional pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux En Île-de-France, le PNRU1 a pêché par l'absence d'une gouvernance globale des projets. Dans la perspective du PNRU2, le CES de l'ANRU propose l'adoptionetl'institutionnalisationd'unegouvernanceuniqueduvolethabitatdes projets de rénovation urbaine, telle qu'elle existe dans l'agglomération lyonnaise (cf.partie3). 1. VoiràcesujetPierrePommellet,Relancerl'habitatenÎle-de-Franceparlamobilisationdesactifsfoncierspublics,rapportauministredel'Équipement,octobre2003. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 71 Le volet logement des PRU franciliens pourrait être piloté au niveau régional,conjointementparleconseilrégionalquidétiendraitlesaidesàlapierre,et lapréfectured'Île-de-France,déléguéterritorialdel'ANRU. Lesobjectifsprécisdereconstitution,détailléconventionparconvention, seraientinscritsdansuneconvention-cadreentrel'ANRU,leconseilrégionaletla préfectured'Île-de-France. Cetteconvention-cadreauraitcommeprincipefondateurdereconstruire auminimum75 %deslogementssociauxhorssiteet50 %delogementsauxloyers trèssociaux(PLAI).Àcesobjectifss'ajouteraitlerééquilibragedelarépartitiondu logementsocialentrel'Estetl'Ouestdelamétropole,surlemodèledelaconventionhabitatduGrandLyon. Les résistances à la construction de logements sociaux dans certaines communes ciblées par l'article 55 de la loi SRU1 pourraient aisément être levées grâceàl'applicationd'undroitdepréemptionpardéfautaccordéaupréfetpourla constructiondelogementssociaux. 1. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 72 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre3­Renforcer l'intensité urbaine des quartiers à partir des potentiels révélés Laquestiondeladensitédesgrandsensemblesrenvoieàlaquestionde ladensitéobjectiveetperçue.Eneffetlesenscommunperçoitlesgrandsensembles commedensescar : ­ lesimmeublesquis'ytrouventsontimposants(delonguesbarres,de hautestours)sionlescompareavecceuxdescentres-villes; ­ lesquartiersdegrandsensemblesprovoquentuneruptured'échelledes formesbâtiesparrapportàleurenvironnement(souventpavillonnaire); ­ l'homogénéitéarchitecturaledesquartiersrenvoieàunecertainemonotonie; ­ les immeubles, en raison de leur implantation spatiale, donnent une impressiond'enfermementvoired'enclavement. Toutefois,ladensitédesquartiersd'habitatprendunetoutautresignificationsil'onconsidèrelenombredelogementsparhectare.Ainsi,alorsqu'antérieurementauPNRUlesterritoiresvisésprésentaientdescoefficientsd'occupation dessolsfaibles(autourde0,8contreparexemple3àParis),onconstateleurrelativestagnation.Ellepeuts'expliquerdanslesvillesendéclindémographique,quine représententqu'unpetitéchantillondesquartiersvisésparlePNRU.Danslesautres, notammentenÎle-de-France,ladédensificationoulastagnationobservéeestplus paradoxaledansuncontextedepénuriedelogements. Enfait,lesquartiersduPNRUontpeufaitl'objetd'orientationsstratégiquesquitransformentetvalorisentlessites.Maislesrésultatsdespremiersprojets ontparfoisfaitredécouvrirauxacteurslocauxdesmorceauxdevillequipourraient bénéficierd'unimportantpotentielurbain.Letravailsurladomanialitéetleparcellaire(lesofficesHLMontsouventdévolulapropriétédesespacespublicsàlacollectivitélocaleclarifiantainsilesmissionsdesacteurslocaux)aaussitrèslargement participéàceprocessus.Deslieuxconsidéréssanspotentiel,horsmarché,immobilespourtoujours,peuventdorénavantsetransformeretoffrirdespossibilitésde mutations exceptionnelles (ouverture sur la ville, installation d'équipements, productiondelogementsprivésrépondantàlademande...). Proposition Plusieursobservationsconfirmentquelasous-densificationpourraitêtre inverséedansungrandnombredesites : ­ danslessecteursoùilexisteunetensionimmobilièreoudanslesquartiers qui ont bénéficié d'une valorisation foncière importante grâce au PNRU1,lesopportunitésdemutationsavantageusessontréelles; Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 73 ­ danscertainscas,cesquartierspeuventdésormaisoccuperuneplace majeuredanslavilleetneplusêtredeslieuxstigmatisés.L'amélioration delaqualitéurbaineetdel'ambiancedesquartiersapermisunereformulationdeleurplacedanslavilleetaparfoisdévoiléleurspotentialités,au pointdanscertainscasd'imaginerquecesquartiersdeviennentdenouveauxcentres-villes1; ­ danslessitesoùladiversificationdel'habitatestpossibleetsouhaitée politiquement. L'améliorationdel'intensitéurbainepasseparuneréflexionfoncièreàla parcelleetnonplusàl'îlot,laparcelleestlapluspetiteunitéfoncièrealorsquel'îlot estdélimitéparunespacepublic.Unapprofondissementdutravaildéjàréalisésurce sujetouvriraitdesopportunitésdemutationfoncièredeparcellescrééesàl'occasion detransactionsimmobilières.Àcetitre,unepartiedesespacesouverts,parfoisdisproportionnésauregarddunombred'habitantsquilesfréquentent,pourraientfaire l'objetdemutationspartiellesversdel'habitatdiversifiédanssaforme(exemples : desimmeublescollectifs,del'habitatindividueldense,desmaisonsdeville)etdans sonstatut(logementsprivés,locatifsetenaccession).Cettediversificationdubâti ouvriraitdenouveauxpotentielsàl'intensitéurbaine. Lamixitéfonctionnelleparticipeaussiàl'intensitéurbained'unlieucar uneaugmentationdunombredeslogementsaucoeurdecertainssitesauraitpour conséquencedecréerdeséquipementsoud'agrandirceuxquipréexistent.Laquestioncommercialeseposeraitaussiavecplusd'acuité,lachalandisedescommerces étantplusimportante.Enfin,ladessertedesquartierspardestransportsencommun dequalitédeviendraitindispensablepourfairevivreunquartierdensémentpeuplé. L'intensification urbaine des quartiers constitue une réponse à de nombreux maux des grands ensembles et permettrait de faire des quartiers des pôles dynamiquesdevieurbaine. 1. CommelepréconisaientdéjàRolandCastroetMichelCantal-Dupartlorsdelamission«Banlieue89». 74 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 2 Fairebénéficier leshabitants du développement socio-économique et urbaindesquartiers Constats Le bilan du PNRU1 en termes de développement social est limité, car l'objectif principal du programme est urbain et immobilier. La désynchronisation entrelesprojetsderénovationurbaineetlapolitiquedelavilleàtraverslescontrats urbainsdecohésionsociale(CUCS)estdecepointdevueévidente1. Lachronologiedelacréationdesprogrammesnationauxdelapolitique delavilleetdesagencesnationaleschargéesdelesmettreenoeuvreestàcetégard éloquente. La période 2003-2007 a vu se succéder la mise en place du PNRU2, lacréationdel'ANRU3,puislamiseenplacedesCUCS4etenfinlacréationde l'ACSÉ5.Cettesuccessiondenovationsinstitutionnellesn'apourtantpasréduitla séparationentrelesaspectssociauxeturbainsdelapolitiquedelaville,malgréla récentetentativederapprochementdesdeuxagences. Cetteséparation,consubstantielledelapolitiquedelaville6,reposesur deuxpiliershard(transformerlesgrandsensembles)etsoft(améliorerlesconditions deviedeshabitants).Maissatraductionpardesprocéduresetdesinstitutionsnationalesdistinctes,etdescontratsetingénierieslocalesdifférents,émergeseulement aucoursdesannées2000. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,janvier2010. 2. Loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 3. Décretno 2004-123du9 février2004. 4. Loino 2005-32du18 janvier2005deprogrammationpourlacohésionsociale. 5. Loino 2006-396du31 mars2006pourl'égalitédeschances. 6. VoiràcesujetlestravauxdeJacquesDozelotetnotammentFairesociété,Lapolitiquedelavilleaux États-UnisetenFrance,Paris,LeSeuil,2003. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 75 Enoutre,laséparationsemanifesteparunedisproportiondesinvestissementsconsacrésàl'urbainaudétrimentdusocial(lefinancementd'unevoiriecoûte bienpluscherquedesactionsd'alphabétisation).Undéséquilibremajeurs'estinstallés'agissantdel'importancestratégiqueaccordéeàteloutelaspectdelapolitique delaville.Ainsi,lesCUCSseréduisentsouventàunejuxtapositionetunegestion quotidiennededispositifsetd'actionsparsemées.Ilsneparviennentquedifficilementàjouerlerôledefédérateuretdemiseencohérencedesdifférentsdispositifs etpolitiquessectoriellescontribuantàlapolitiquedelaville. LePNRUdesoncôtécomporteunvoletsocialdenatureàfairebénéficierdirectementleshabitantsdesquartiersdelarénovationurbainedesinvestissementssouventmassifsréaliséssurleterritoire.Maisl'insertion,l'accompagnement socialdesrelogements,l'investissementpourleséquipementspublics,etc.,onteu unimpactlimitéqu'ilconviendraitcertainementd'améliorerdanslecadred'unnouveauprogramme. Perspective Danslecadred'unPNRU2,l'actiondel'Étatetdescollectivitésdevrait êtredéterminéeparlesouciderapprocherlesdeuxvoletscentrauxdelapolitiquede laville,pourfairebénéficierleshabitantsdesquartiersdelacontributiondespouvoirspublicsaudéveloppementsocialeturbain. Parcequelesacteurslocauxonttroptendanceàconfondrelaprocédureet leprojet,ilestnécessairequel'Étatdonnelebonexempleeninstaurantuneprocédurenationaleuniquepourlapolitiquedelaville. L'objectifdelapolitiquepubliqueenfaveurdesterritoiresprioritairesne devraitplusêtrelimitéàlaréductiondesécartsdedéveloppemententrelesquartiers etleurenvironnement(observéparl'évolutiondestauxdechômage,depauvreté...), mais étendu au développement social et économique des habitants des quartiers. Cesterritoiresdoiventoffrirlesressourcesnécessairesauxhabitantspourdévelopperleurparcoursdevieetdevenirdesquartiers«intégrateurs».Leshabitantsauront alorslechoixderestervivredanslesquartiersoulesquitter. Cetteapprocherenouveléenécessiteunchangementdumodedegouvernancedelapolitiquedelaville.Laséparationentrel'ANRUetl'ACSÉgénèredes dysfonctionnements,maisl'étanchéitéentrelesPRUetlesCUCSposedavantage encoredeproblèmes1.LePNRU2devradoncs'insérerdansunerefontecomplète delapolitiquedelaville,aveccommepointfocallacontractualisationd'unprojet uniquedeterritoirequimêleraiturbainetsocial. Unetelleévolutionpermettralatranscriptiondesprojetslocauxdeterritoire,dontlebutseraledéveloppementsocio-économiquedeshabitantsdesquartiersdéfavorisésetledéveloppementurbaindesquartiers. Lapolitiquenationaledevraégalementrééquilibrerlemontantdesinvestissementsconsacrésauxvoletssocialeturbaindelapolitiquedelaville,pourune meilleurepriseencomptedesenjeuxsocio-économiquesdesprojetsdeterritoire. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,opcit. 76 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lapériode2011-2014offredecepointdevuedesperspectivesintéressantes.LesCUCS,originellementsignéspouruneduréedetroisanspourlapériode 2006-2009ontd'abordétéprolongésd'uneannéesupplémentaireen2010;ensuite lePremierministreadécidéleurprolongationjusqu'au31 décembre2014,afinde «faire correspondre l'application des contrats avec le mandat municipal»1. Le PNRU1aquantàluiuneéchéancenationalefixéeau31 juillet2013.Cettequasiconcordancedeséchéancespermettralapréparationpourtouslesquartiersprioritairesd'unnouveauprojetglobaldeterritoirequipourraitêtreprésentéconjointement en2013auniveaunational. Propositions Uneréformeintégraledelapolitiquedelavilleestindispensableàsasurvie.Unetelleréformedevraindubitablementtirerlesleçonsdesvingtannéesquise sontécoulées.Lespropositionsexposéesci-dessoussontàcetégardunecontributionauxgrandeslignesd'unnouveaumodèleplusglobaldelapolitiquedelaville. Ellesdétaillentlesaméliorationspossiblesdel'apportsocio-économiquedesprojets derénovationurbaineauxhabitantsdesquartiers. 1. Circulairedu8 novembre2010,no MTSV1027618C,portantprolongationdesCUCSen2011. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 77 Chapitre1­Un contrat unique social et urbain pour traduire le projet intégré de territoire Actionsàmenersurlessites Définir un projet intégré de territoire Les PRU et les CUCS se développent à des échelles territoriales distinctes,surlabasedediagnosticsdifférentsetsurdescalendriersnon-convergents. Conséquemment, les maîtres d'ouvrage éprouvent de nombreuses difficultés pour lesarticuler.Enoutre,lamultiplicitédeszonages,desprocéduresetdesintervenants etpartiesprenantesestunfacteurdecomplexité,d'opacitéetd'inefficacité.Laquestiondelaséparationdel'ingénieriedesCUCSetdesPRUauseindescollectivités etdel'Étatlocalestégalementdéterminante. LePNRU2devras'insérerdansuneréflexionglobaleàl'échelledesterritoiresdeprojet,pourtraiterdelaplaceduquartierdanslaville,desonrôlesocial,des carencesdontsouffrentleshabitantsdecesquartiers,àtraversuneanalysedeflux. Cette réflexion globale devra être partagée par l'ensemble des acteurs concernésparleterritoirevisé.Elledevraétablirunelistehiérarchisée,structuréeet coordonnéedegrandsobjectifsàatteindreparl'actionpubliquedansceterritoire. Des actions concrètes et thématiques pourront ensuite être énoncées pour aboutir àunprojetintégrédedéveloppementurbainduterritoireetsocio-économiquedes habitants. Or, pour qu'un projet de territoire bénéficie d'une véritable dimension globale,ilnefautpasforgerdehiérarchieentrelesobjectifsurbainsetsociaux,mais lesarticulerconcrètement. Leprojetintégrédeterritoiredevras'inscriredansunevisionàmoyen terme(dixans)etdevraimpliquerl'intercommunalité,«échelledelasolidarité,de lacohérencedespolitiqueslocalesetdesleviersdesstratégiesd'intervention»1. Poursuivre le partenariat local autour des PRU et l'étendre aux acteurs socio-économiques Ladéfinitiond'unprojetglobaldeterritoireimpliqueunpartenariatélargi àl'ensembledesacteursconcernésparledéveloppementterritorialethumain.Une desavancéesduPNRUestd'avoirengagéledéveloppementd'unpartenariatlocal organiséethiérarchisésouslepilotagedumaire(ouplusrarementduprésidentde l'EPCI).Cepartenariatinéditdansbeaucoupdeterritoiresafédérélesacteursvenus 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 79 essentiellementdumondedel'urbanismeetaétéfocalisésurl'avancementopérationnelduprojet.Ladimensionstratégiqueasouventfaitdéfaut. Dans le cadre du nouveau projet unique de territoire, la dynamique de partenariatenclenchéparlePRUdevraêtrepoursuivieetétendueàl'ensembledes acteurssociauxetéconomiques,ycomprisauxresponsablesdesadministrationsen chargedespolitiquesdedroitcommun(Éducationnationale,Pôleemploi...). Les instances de ce partenariat devraient comporter un comité de pilotagestratégiqueduprojet,quirassemblelesélusetdirigeantsdesdiversorganismes concernés.Cecomitédepilotagequidébattraitdesgrandesorientationsduprojet seraitchargédedéfiniretdemettreenoeuvrelesorientationsprincipalesduprojet. Uncomitétechniqueglobaldevraitaussiêtreconstituépourassurerlamobilisation del'ensembledesacteursetpoursuivreglobalementlesactionsentreprises.Enfin, descomitésopérationnelspourraientvoirlejourpours'assurerdel'avancementde chaqueopérationetdelaréalisationdechaqueobjectif. Associer les habitants pour la définition du projet intégré et le suivi des actions Àquelquesexceptionsprès,lePNRU1n'apasétéexemplaireenmatière d'associationdeshabitantsauxprojets.L'urgencedelaprocéduredel'appelàprojet acontraintlesporteurslocauxdeprojetàseprécipiterpourl'obtentiondescrédits nationaux :lesprocédureslonguesdeconcertationavecleshabitants,enamontdes projets,n'ontdoncpaseulieu.Cettedéfaillanceaaussiservideprétexteàdescollectivitésoubailleursquin'avaientpasl'intentiond'impliquerréellementleurpopulation,pratiquenonréductibleauxprojetsANRU.Laparticipationn'estpasdansla culturedelamajoritédesélusetdesprofessionnelsdel'urbanismeenFrance. La participation a été souvent réduite aux pratiques d'information des habitants,avecdansunnombrecroissantdeprojetsdesateliersponctuelsdeconcertation sur des aspects précis des projets (résidentialisation, création d'espaces publics...). Les bonnes pratiques de la participation des habitants : des exemples trop rares Arcueil(94) :deuxréférendumssurlesPRUdelaville1 Lavilled'Arcueil(banlieuesuddeParis)compte18000habitantsetdeuxquartiersenrénovation.Lesquartiersd'habitatsocialdelaVacheNoireetduChaperonVertontétédésignéscommeprioritairescarilscomportaientdesréserves foncières importantes et offraient l'occasion de redessiner l'entrée de ville au nord d'Arcueil en lien avec Paris. En effet, le départ de la sociétéThomson a libéré une friche de 14 hectares dans le quartier, idéalement situé, des Portes d'Arcueil. Les potentialités importantes de développement de ce quartier ont conduitlamunicipalitéàconcevoiruneZACdès1994avecunprogrammede 61000m²debureaux,uncentrecommercialde50000m²,250nouveauxlogementsenaccessionetenlocatifaidéetunjardinpublicd'unhectare. 1. Visitedusited'Arcueil,septembre2010. 80 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  L'enjeupourlamunicipalitéétaitderéaliserundéveloppementdecenouveau quartier qui n'exclut pas les poches de précarité que représentaient la Vache NoireetleChaperonVert.AveclamiseenplacedesGPV/ORUpuisdel'ANRU, lavilleadoncsouhaitéprésenterunprojeturbaind'ensemble,quiintègreces deuxquartiersd'habitatsocialàladynamiqueengrangéeparlaZAC. Or,dès1999,lapopulationduquartierdelaVacheNoires'estinquiétéedesprojetsurbainsdesPortesd'Arcueiletnotammentdelacréationd'ungrandcentre commercial.Lavilled'Arcueil,ayantunefortetraditiondedémocratieparticipative,adécidéd'organiserunréférendumlocal.Avecuntauxdeparticipationde 36 %,50,5 %delapopulationaapprouvélaconstructionducentrecommercial maisarefusélaprésenced'unhypermarché.Leprojetadoncétémodifiépour supprimerl'hypermarché. En2003,laconcertationaportésurl'opérationderénovationurbainedusecteur VacheNoireetaconcernéessentiellementleslocatairesdesdeuxbarresHLMdu quartier.Lamairieetl'officepublicdel'habitatorganisèrentplusieursréunions, réalisèrent un dossier de l'habitant dans lequel ils présentaient leurs engagementsrespectifsetmissionnaientuncabinetspécialisépourorganiserlaconcertation...Finalement,lemaireadécidéd'organiserunréférendumsurlepointde crispationduprojet :ladémolitiondelabarreA. Leréférendumauprèsdeslocatairesarecueilli67,5 %departicipationet81 % deslocatairesontapprouvéleprojetdedémolition,quiafinalementeulieuen 2009. Pau(64) :unestructuredédiée,àl'interfacedesprojetsurbainetsocial1 L'AtelierparticipatifduHameaumetenoeuvrelaparticipationdeshabitantsen lesintégrantauxréflexionssurleprojetcommedevéritables«expertsduquotidien»etcommeporteursdeprojetspourleurquartier,sourcesdepropositions. Misenplaceenjuillet 2003,l'AtelierparticipatifduHameauavaitpourobjetla miseenplaced'unsystèmed'information,decommunicationetdesensibilisationdeshabitantssurleprojeturbain.Ilapermisdemobiliserleshabitantsetles associationspourl'élaborationduprojeturbainetsocial. LaconventionANRUadonnél'occasiondepérennisercetinstrumentdeparticipation.Unresponsableaétérecrutépourenassurerl'animationetunlocala étémisàdisposition.Undesenjeuxdel'AtelierestdecontribueraudécloisonnementdesmultiplessitesquiconstituentlequartierduHameauetdefaireserencontrersesdifférentescomposantes,autourdeprojetscommuns. L'Atelierpoursuitsesmissionsletempsduprogrammeetestfortementmobilisé surleprojetduparcurbainprévuencoeurdequartier,projetdanslequelleshabitantsparticipentàl'aménagementdehuitîlotsoccupentunelargeplace. Outre ses objectifs initiaux, l'Atelier développe une fonction de médiation et de veille sociale très importante sur le quartier. Il constitue un élément clé de connaissanceetdesuivisocialduquartieretunpointd'articulationfortentre le projet urbain et le projet social. En collaboration avec la Béarnaise Habitat,l'Atelierparticipatifaégalementdéveloppéunemissiondesuividesfamilles relogées. 1. GroupeReflex,pointd'étapeduPRUdePau,quartierduHameau.,juillet2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 81 Danslecadredeladéfinitiondesnouveauxprojets,leshabitantsdesquartiersdoiventêtreassociésenamontdesprojetsdèslaphasedediagnostic.Laprise encomptedeleuravispourladéfinitionduprojetdétermineleurappropriationdes différentsdispositifsmisenplaceetdesretombéespositivessurleursconditionsde vie.Leshabitantsdevraientdoncavoirunpouvoird'inflexionsurlesprojets,auxquelsilsdoiventadhérer. Idéalement, une fois le projet approuvé et le contrat unique conclu, un comitédesuivicomposénotammentdereprésentantsdeshabitants(associationsou représentantsélusparleshabitantsduquartier)devraitêtremisenplaceaucôtédu comitédepilotageduprojet. Ilserapluslogiquedefaireparticiperleshabitantsàladéfinitionetàla réalisationd'unprojetglobaldeterritoire,quiprendraitencomptel'ensembledes problématiques (et notamment l'emploi, l'éducation et le logement), plutôt qu'un simpleprojeturbain. Le comité national d'engagement (qui associerait l'ANRU et l'ACSÉ) devraitconditionnerl'octroidefinancementsàl'implicationeffectiveetconstatée deshabitantspourladéfinitiondesprojetslocaux. Procéduresàmettreenoeuvre Élaborer un contrat unique ANRU/ACSÉ Leprojetintégrédeterritoiredécritplushautdevraitêtrecontractualisé entrel'Étatetlescollectivitéslocales.Laformuleducomitéd'engagement(avecles réunionstechniquespartenarialesenamont)adoptéeparl'ANRUpourinstruirele dossierprésentéparlescollectivitésauniveaunationalestuneexcellenteidéequi doitêtrepérennisée. Eneffet,mêmesicetteprocédureconduitàunecertaineuniformisation formelledesprojets,l'examenetlasoutenanceauniveaunationaldesprojets,devant uneinstanceindépendantedeconsidérationslocales,contribueàl'améliorationqualitativedesprojets. Danslecadredesnouveauxprojetsintégrésdeterritoire,quimêlentles différentsvoletsdelapolitiquedelaville,lecomiténationald'engagementdesprojetsdevraitêtreélargiàl'ACSÉetauxreprésentantsdesministèresconcernés(Éducationnationale,emploi...). Aufinal,c'estuncontratuniquededéveloppementsocialeturbainqui devraitêtreconcluparlesdifférentspartenaires. Mobiliser les politiques et les ressources de droit commun pour constituer un fonds local unifié Le comité interministériel à la ville de février 2011 a décidé l'expérimentationdes«CUCS-droitcommun»surtrente-troissites.Cetteexpérimentation prendralaformed'unavenantauxCUCSpourintroduiredesengagementsciblésde 82 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine l'Étatetéventuellementdescollectivitéslocalesdanstroisdomainesdespolitiques de droit commun (éducation, emploi, sécurité). Ainsi, l'État pourra par exemple s'engagersurunratiodeprofesseurparélèvesdanslesétablissementsscolairesd'un quartier,ouencoredel'implantationdecellulesPôleemploi... Cetteexpérimentationviseàréduirelesdifficultésdelapolitiquedela villeàmobiliserlespolitiquesdedroitcommundanslesquartiers.Lapolitiquede lavilleasouventétéperçueàtortcommel'uniqueréponsedel'Étatpourcorriger lesinégalitéssubiesparlesquartiersprioritaires.Orcettepolitiqued'exceptionne peutrempliràelleseulecettemission.Elledoitmobiliseretadapterlespolitiques publiquesdedroitcommunauxbesoinsdesquartiers. C'esttoutl'enjeudecesnouveauxcontrats,quidevrontinscrirel'action publique dans la nécessité impérieuse de renforcer et d'adapter les dispositifs de droitcommun. L'État déconcentré, c'est-à-dire au niveau du département, devrait fongibiliserlesmoyensconsacrésàlapolitiquedelaville,aveclaconcentrationdans unfondsuniquedescréditsd'intervention(créditsspécifiquesdel'ACSÉ,crédits dedroitcommundesautresministèrespourlapolitiquedelaville)pourdisposer d'unecapacitéd'interventionglobaleidentifiée,géréeparlePréfet,uninterlocuteur uniquedescollectivitéslocales1. Cefondsuniquecomporteraitdescréditsessentiellementdefonctionnement,maisdevraitaussicontenirdescréditsd'investissementpourréaliserdepetites opérationsdanslesquartiers. L'ensembledescréditsseraitgéréavecunsystèmed'informationhomogènepourflécherettracerl'usagedesfonds.LepréfetcontractualiseraitdepréférenceaveclesEPCI,garantsdelasolidaritéfiscaleetterritoriale. Lamiseenoeuvredecettedéconcentrationauniveaudupréfetposecertainementdesproblèmesd'organisationlégaleetprocéduraledegestiondesfinances publiques,quinécessiteraientd'êtreclarifiésparlavoieréglementaireetlégislative. Unemissiond'inspectiondesministèresdesFinancesetdel'Intérieurpermettraitde définirlestermesetmodalitésdecetteréforme. 1. CettepropositionesttiréedeYazidSabegProgrammed'actionetrecommandationspourladiversité etl'égalitédeschances,adresséparlecommissaireàlaDiversitéetàl'ÉgalitédeschancesauPrésident delarépublique,enmai2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 83 Chapitre2­Améliorer le volet socioéconomique des projets de rénovation urbaine L'articulationentrelespréoccupationsurbaines,sociales,économiqueset environnementalesdoitêtreaucoeurdescontratsuniquesdedéveloppementterritorialpréconisésparleCESdel'ANRU. SileComitén'apaspourrôled'émettredespropositionssurl'ensemble desaspectsdelapolitiquedelaville,ildoitveilleràcequelesprojetsderénovationurbaineprennenteffectivementencompteledéveloppementsocio-économique desquartiersetquelesinvestissementsconsentispourlevoleturbainprofitentréellementauxhabitantsdesquartiers. Plusieursthématiquesprioritairesémergentainsiaucoeurdel'articulation entrel'«urbain»etle«social» : ­ lagestionurbainedeproximité; ­ l'accompagnementsocialdesrelogementsetdesmutations; ­ le travail sur l'offre programmatique des nouveaux équipements construitsetenparticulierdesécoles; ­ lesaspectssociauxetcognitifsdelamobilité; ­ lesretombéesdesPRUentermesd'emploietdedéveloppementéconomiquelocal. Pourchacunedecesthématiques,leCESdel'ANRUdresseunbilande l'actionduPNRU1etémetdespropositionsafind'amplifierleurpriseencompte danslesfutursprojets. Si ces problématiques n'incombent pas directement à l'ANRU, elles participent de la réussite globale du PNRU et doivent l'accompagner sous peine d'amoindrirleseffetsdesinvestissementsconsentis. Généraliserlesdémarches intégréesdegestionurbaine de proximité Constat Les conventions de gestion urbaine de proximité (GUP) ­ lorsqu'elles sontsignées­s'apparententtrèssouventàunelisted'actionsisoléesrelativesàdes opérationsaussidiversesquelapréventiondeladélinquanceouletrisélectif. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 85 Laquestionfondamentaledel'organisationdelaGUPàl'échelleduquartierfaitrarementl'objetd'undéveloppement.L'insuffisancedel'organisationetdes méthodesdelaGUP,davantagequedesmoyens,estpourtantlapremièrecausede sondysfonctionnement.«Trèssouventlesaméliorationsdesmodesdegestionengagéesdanslecadredecesopérationsnesontpasàlamesuredesproblèmesquise posentetdesinvestissementsengagés»1. Danslamiseenoeuvredesprojetsderénovationurbaine,leCSTBamis enavantladifférenceentreunedémarchedegestionurbainedite«prescrite»etune démarcheGUPdite«adaptation» : ­ La démarche de GUP «prescrite», la plus courante, consiste en une identificationponctuelledesdysfonctionnementsetunelisted'actionsréparatrices. ElleestsouventmiseenoeuvredansdessitesoùlaGUPestunenovationquirépond àlademandedel'ANRUpourlasignatured'uneconventionGUP.Ellenedébouche nisuruneréformedesmodesdegestion,nisuruneanalysespécifiquedesdysfonctionnements. L'incapacitédecettedémarchedegestionàréduireefficacementlesdysfonctionnementsrecensésdanslesquartierspeutconduireàundécouragementdes acteursdeterrainchargésdelamettreenoeuvre. ­ LadémarchedeGUP«adaptation»,quiestpluscomplète,supposeun projetpolitiqueetpatrimonialfort.Lepointleplusimportantestlamiseenplace d'undiagnosticpartagépartouslesacteursdufonctionnementsocialeturbaind'un site(analysedesforces,faiblessesetpotentiels).Lafixationdesenjeuxetdesobjectifsdéclinéssousformed'actionsdécouledecediagnostic.Lamiseenoeuvrese développesouslaformed'unedémarchedeprojet,avecunsuivietuneévaluation initinere. Detellesdémarchesplusélaboréesetplusefficacessontencoretropponctuelles.Eneffet,laGUPnécessiteundiagnosticpartagépartouslesacteursdesdysfonctionnements,deleurscausesprofondesetdesremèdespossibles.Or,l'origine desdysfonctionnementspeutêtrediverse :lacompositionsociodémographiqued'un immeuble,laconfigurationd'unespace,lesmodesdegestion...L'identificationdes causesesttoujourssujetteàdébatetlamiseencaused'unacteurouladénonciation demodesdegestionestdélicate.D'autrepart,laparticipationdeshabitants,essentiellepourobteniruneexpertised'usagesurlesujetdelagestion,vararementdesoi. Propositions Lagestionurbainedeproximitédoitêtredéclinéeselonunedémarchede projetcomplète.Commedécriteenpremièrepartie,elledoitêtrepriseencompte dès la construction du projet urbain, par l'association des gestionnaires aux décisionsd'aménagement. 1. EntretienavecMichelBonetti. 86 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettre en oeuvre une démarche de gestion, partagée et progressive Lamiseenplaced'unedémarchedeGUPefficacesupposel'adhésionde l'ensembledespartenairesquidoiventêtreconvaincusàtousleséchelonsdelahiérarchiedesonintérêt. «L'élaborationdeprojetsdegestiondesiteprésupposeunchangement destatutetdeconceptiondelagestiondesquartiersd'habitatsocial.Aulieude considérer la gestion comme un ensemble de tâches "quotidiennes", récurrentes, réaliséesaufildel'eau,ils'agitd'inscrirecesactivitésdansunprogrammepluriannuel(troisàcinqans),fondésurundiagnosticpréalable,ladéfinitiond'objectifs, l'adaptationenconséquencedesformes,desmoyensd'actionetdesmodesd'organisation,uneévaluationrégulièrepourréajusterlesobjectifsetlesmodesd'action, laclarificationdesrôlesetdesresponsabilités.Lagestiondevientainsiuneactivité fondéesurunmanagementparprojet»1. Cinqphasessontnécessairespourlamiseenplaced'unedémarchede GUPefficace2 : ­ phase1 :l'engagementdeladémarche,quiconsisteàs'interrogersur lesobjectifsetlesfinalitésdeladémarcheetàdéterminerlessitesconcernés; ­ phase2 :laréalisationd'undiagnosticapprofondiquidoitpermettre aveclerecensementdesatoutsetdifficultésd'identifieretd'expliquerles causesdesproblèmesrencontrés; ­ phase3 :l'élaborationdesobjectifsetdesmodalitésd'actions.L'équipe projetdoitfairelalistedespistesd'actionsoffertesetanalyserl'opportunitédeleurmiseenoeuvreenfonctiondel'urgence,ducoûtetdel'impactauprèsdeshabitants; ­ phase 4 : la mise au point du plan d'actions, qui consiste à décliner lesactionsrépondantauxobjectifsetlesmodalitésdemiseenoeuvrede chaqueaction(leresponsable,lecalendrier,lesmoyensàmobiliser); ­ phase5 :laconduiteduprojetdansletemps.Lecoordinateurorganise desrevuesdeprojettroisfoisparanenviron,présentelebilanencomité depilotageunefoisparan,produitlesélémentsdecommunication,tient àjourletableaudeborddesactionsetlesindicateursdesuivietd'évaluation. IlconviendraitdoncdegénéralisercesdémarchesdeGUP«adaptation», enidentifiantlespointsspécifiquesdedysfonctionnementsdesquartiersetenlocalisantlesréponsesadaptées.LapriseencomptedelaGUPdevraitprendrelaforme d'unprojet,avecuneorganisationetunpilotagepropre. 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,décembre2002. 2. «Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,mars2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 87 Agir sur l'organisation des acteurs en charge de la GUP 1 Lamiseenoeuvred'unestratégiedegestionurbainenécessiteunephase d'adaptationdesmodesd'organisationetdefonctionnementdesprincipauxacteurs enchargedelaGUP,voireleurtransformationenprofondeurlorsquec'estnécessaire. LeCSTBrecommandeque,danslecasd'unbailleursocial,lesprojets stratégiquesdegestiondesitesàl'échellede200à500logementssoientassuréspar uneéquiped'agentsquiassurentàlafoislagestiontechnique,lagestionlocative,la gestiondesrelationsavecleshabitantsetlesagentsd'immeubles. Cette équipe devrait être coordonnée par un responsable de gestion de secteurdisposantd'unbudgetpropre.Ceresponsableseraitlechefdeprojet,appuyé paruneéquipe-projetcomplète(assistants,responsabletechniqueetsipossibleun responsabledegestionlocativeetdesconseillèressociales). Ilesteneffetimpossibledeconduireunprojetdegestiondesitelorsquela gestiontechniqued'uneorganisation,lagestionlocativeetlesconseillèressociales dépendent de services différents. D'une part, chacun de ces services obéit à des logiquesparticulièrestrèsdifficilesàcoordonner.D'autrepart,aucundecesacteurs nedisposedelalégitimitévoiredelacompétencequileurpermettraitd'assumerla fonctiondechefdeprojet. Dans l'organisation préconisée par le CSTB, les fonctions spécialisées (technique,gestionlocative...)sontaffectéesàl'assistancelogistiquedesresponsablesdegestiondesecteur.Cettesituationsupposequelesresponsablesdegestiondesecteurpuissentmobiliserlesressourcesinternesdontdisposentlesservices dusiège,ainsiquelesressourcesexternesdesservicesmunicipauxetdesacteurs sociaux. S'ilsdoiventveilleràlacohérencedesprojetsetassurerunsuivirigoureux de leur mise en oeuvre, les directeurs d'agences jouent également un rôle d'appui essentiel dans la négociation avec les services du siège et les partenaires extérieurs.Lesservicesdusiègedevraientdoncêtredesprestatairesinternesauprès deschefsdeprojet,impliquantunchangementprofonddelaconceptionqu'ilsont généralementdeleurrôleetdesrelationsqu'ilsentretiennentaveclespersonnels desagences. Lamiseenoeuvredeprojetsdegestiondanslecadredenouvellesformes d'organisationdoitfinalementsetraduireparlacréationdenouvellesfonctions,de nouvellesresponsabilitésetl'acquisitiondenouvellescompétencesparlepersonnel.Lagestionqualitativeetprofessionnelledupersonnel(réaffectations,mutations, voirereconversions)etdelaqualificationdesagentsauxnouvellesfonctionsetaux nouvellesméthodesestàcetégardessentielle. Ceschangementsdevraienttenircompteàlafoisdesmodesd'organisationpréexistantsetdesculturesprofessionnellesenvigueur. SilaquestiondelaGUPs'estrévéléeunequestionprioritaireauxyeux deshabitantsetdesbailleurs,l'enjeudesonorganisationpassesouventaudeuxième plan.À ce titre, les mouvements récents de centralisation administrative observés 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,op.cit. 88 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine chezplusieursbailleurssociaux,notammentlesgrandsgroupes,éloignedescentres dedécisionlesacteursdeterrainetdégradélaréactivitéauxdemandesdeslocataires etauxdysfonctionnementsconstatéssurleterrain. D'autrepart,silamiseenplacedeceschangementsreprésenteunsurcoûtetunsurplusd'investissementsàcourtterme,lesgainsentermesd'implication dupersonneletdebaissedescoûtsderéparationsont,àmoyenterme,sanscommunemesure. Conditionner l'abattement de la TFPB à la mise en place d'une démarche de GUP et à son évaluation Lamiseenplaced'unedémarchedegestionurbainerenouveléepourrait désormaisconditionnerl'obtention,parlesbailleurssociaux,del'abattementfiscal de30 %delataxefoncièresurlespropriétésbâties(TFPB)enzonesurbainessensibles1. Cet abattement, aujourd'hui attribué aux bailleurs sociaux qui ont conclu avecl'Étatuneconventionrelativeàl'entretienetàlagestiondeleurparcimmobilier,apourobjetd'améliorerlaqualitéduservicerenduauxlocataires. Forceestdeconstaterquelacontrepartiedel'abattementn'apasdonné lieuàuneaméliorationsignificativedelasituationdegestiondesbailleurs.Ilserait doncnécessairederétablirunlienentrecetteexonérationaccordéeauxbailleurset lesactionseffectivesd'améliorationdelagestionducadredevie. Pouratteindrecetobjectifimportant,uneévaluationdel'efficacitédela démarchedevraitêtreconduiteenyincluantuneétudedesatisfactiondeshabitants. La démarche des projets territoriaux de gestion à Vénissieux 2 L'ABCHLMduRhône3etleGPVdeVénissieux(69)ontmandaté,en2006,le CSTBlorsdurenouvellementdelaconventionGUPduquartierdesMinguettes. L'objectifdecemandatétaitl'améliorationdelaqualitédelagestiondel'habitat etducadredevie,grâceàuneformation-actiondesgestionnaires,misenpositiondeconduiredesprojetsd'améliorationdeleurgestion. AuxMinguettes,leCSTBaainsicrééungroupedetravailquiassocielestrois principauxbailleursainsiquelacommunautéurbainedeLyonetlacommunede Vénissieux.Ilaproposéunedémarchedeprojetdegestiondesitesurtroissousquartiers :Darnaise,LesPyramidesetLéoLagrange(soitautotal1500logementsetenviron5000habitants). 1. CirculaireUHC/IUH2/21no 2001-68du8 octobre2001relativeàlasignatured'uneconventionentre l'Étatetunorganismed'HLMouuneSEM,pourbénéficierd'unabattementde30 %surlabased'impositiondesimmeublesd'habitationàusagelocatif,attribuéssousconditionderessourcesetsituésenZUS. 2. Cf.sitehttp://www.cstb.fr/actualites/webzine/editions/janvier-2007/gestion-urbaine-redynamisee-auxminguettes.htmlet«Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,op.cit. 3. ABC-Hlmestuneassociationloi1901composéedevingt-sixorganismesHLMduRhône,représentantunpatrimoinedeplusde140000logements.Crééeen1993,l'associationapourobjectifsdereprésenterlesorganismesHLMauseindelapolitiquelocaledel'habitat,defavoriserleséchangesentreses membres,etdefaciliterlamiseenplaced'actionscommunesoumutualisées. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 89  L'analysedesdysfonctionnementsdelagestionafaitl'objetd'undiagnosticen marchant et une analyse du peuplement pour chacun des sites. L'organisation delagestiondesbailleursaégalementétéanalysée :quelssontlesintervenants (gardiens,jardiniers,cantonniers...)?Enquoiconsisteleurmoded'intervention, leurencadrement?Lescoûts,lesindicateursdegestionetdepeuplementsont aussi intégrés à l'analyse-diagnostic.Au final, les enjeux d'amélioration de la gestiondusous-quartierontétéidentifiésetunestratégied'actionaétéretenue pourleprojet. Unpland'actionsprogressif(surtroisans)aalorsétéétabli,sansqu'ilsoitlimité àl'améliorationfonctionnelledesprestationsdegestion.Ilseconjugueavecdes réaménagementsetdesmodificationsorganisationnelles. Cepland'actionsévaluelesbudgetsetdésigneleresponsabledechacunedes actions à entreprendre. La coordination de l'équipe-projet a été confiée aux agentsdedéveloppementduGPV,lastructurequimetenoeuvrelePRU. AuxMinguettes,lepland'actionsduCSTBadébouchésurtroisgrandesorientations : ­ l'adaptationdudispositifdegestion,avecunereconfigurationdesprestations denettoyagepouratteindreunequalitédepropretéplussatisfaisante,grâceà uneredéfinitiondesresponsabilités,uneprésencedesgardiensplusvisibleetla miseenplaced'unseulchargédeclientèlesurlesecteur; ­ des interventions sur les espaces extérieurs en préfiguration d'un projet de résidentialisation en cours d'élaboration (des interventions ponctuelles et prioritaires : enlèvement de haies, remplacement de végétaux par de l'engazonnementenpiedsdetour,installationdelocauxpourletrietsuppression devidesordures); ­ l'associationdeshabitants,parledéveloppementd'uncadredecoopération entre le bailleur et ses locataires et leur association à la gestion de proximité (repéragederéférentslocataires)etunesensibilisationdeshabitantsaurespect delapropreté(opérationscoupsdepoing,porteàporte). Lebilandel'opération,aprèsdeuxansdemiseenoeuvreadonnésatisfactionaux acteurslocaux.Lerenforcementdurôledugardien(responsabilisationetréinvestissementd'unterritoire,plusrespectéparleslocataires),lamiseenplacedu chargédeclientèleunique,quiaentraînéunehaussedesréclamationsmaisune diminutiondutauxderelance(de35 %à10 %),etdoncunemeilleureréactivité ontaméliorélagestion.Lesrelationsbailleur-locataires'ensonttrouvéesapaisées. Des interventions plus ponctuelles de sensibilisation à la propreté ont permis l'améliorationdelaqualitédutriainsiquelabaissedejetsparlesfenêtresetle regroupementdesencombrants. Cesuccèsaprovoquéunedynamiquefavorableentrelesdifférentsacteursduterritoireetaétéétendueàcinqautressites,danslecadredenouveauxprojetsde gestion. 90 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prolongerlesrelogementsetles mutationsparunaccompagnement social Constat D'uneampleurinédite,lerelogementdespopulationsconcernéesparles projetsderénovationurbaineaconduitlesbailleurssociaux,dufaitdesdélaisrestreintsetdesobligationsdel'ANRU,àdévelopperuneingénieriespécifiquepour satisfaireàcesbesoinsconsidérables. Tous les bailleurs sociaux concernés significativement par les relogementsontmisenplaceourenforcéleursmoyensdansdeuxdirections : ­ le développement d'une ingénierie du relogement (avec des équipes dédiées)pourexpliquer,écouter,comprendrelesbesoins,accompagner; ­ laformalisationd'engagements. Dans la plupart des sites, les maîtres d'ouvrage animent un dispositif d'accompagnementdesménageslesplusfragiles,soitavecdesmoyensetundispositif ad hoc (type MOUS), soit par mobilisation des moyens de droit commun (conseilgénéral,CAF...).Selonl'USH,cesdispositifsconcernent10à20 %des ménagesrelogés. Néanmoins, le modèle dominant du relogement semble avoir été guidé parl'urgenceliéeauxdémolitionsetparlesbesoinsimmédiatsd'unepopulationen grandeprécarité.Danslamajoritédescas,lerelogementnesemblepasavoirapporté deschangementssignificatifsdanslesconditionssocio-résidentiellesdeshabitants. Propositions PourlePNRU2,ilconviendraquelaplusgrandeattentionsoitapportée ausuividesménagesrelogés,grâceàunemobilisationdestravailleurssociauxpour unaccompagnementindividualisé,encasdebesoinavéré.Laphasederelogement serait ainsi utilisée pour examiner la situation socio-économique et familiale des ménagesetd'orientersibesoinverslesstructuresdesuivisocialadéquates. Cesuividevraitidéalementbénéficierauxménagesrelogéshorsdeleur quartierd'origine,quiperdentsouventlesservicesprésentsdanslequartier.L'accompagnementpourraitdanscescassematérialiserparlarecherchedesservices dont a besoin la famille (notamment en termes de garde d'enfants ou de services publicsdel'emploi)ouencoreuneaideàlamobilité. Cet accompagnement pourrait également être étendu aux ménages qui bénéficientdemutationsdansleparcsocial. Lecasspécifiquedesjeunesménagesdoitaussiêtreprisenconsidération. Lespossibilitésdedécohabitationdoiventêtreétudiéesainsique­siilyalieu­leur insertionsurlemarchédutravail. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 91 La « MOUSrelogés » de ClichysousBois Lanécessitéd'unsuivi«post-relogement»,àl'ordredujourdansdenombreux sitesenrénovationurbainevisesurtoutàs'assurerdelabonneintégrationdes ménagesrelogésdansleurnouvelenvironnementrésidentiel. ÀClichy-sous-Bois(93),lemaireaplaidé,afindepérenniserlesinvestissements duPNRU,pouruneMOUS(maîtrised'oeuvresocialeeturbaine)«relogés»,pour menerunaccompagnementsocialpost-relogementdesménages,etcequelque soitletypederelogement(ycomprisdoncdanslesopérationsd'accessionàla propriétéourelogementhorssite).CetteMOUS-relogésdevaitsuccéderàune MOUS«médiationcollective»,maislesnégociationsfinancièresontétécompliquées.Finalement,début2011,l'ANRUetl'ACSÉsesontaccordéessurlefinancementdecetteMOUS. Dans ce site, la prégnance des préoccupations liées aux déménagements s'explique par la situation des propriétaires-occupants et locataires du parc privé quidevaientdéposerundossieracceptableauxbailleurssociaux.Ilsontengagé aveclesménagesuntravaild'accompagnementtrèsindividualisépourapurerles situationsantérieures,dansunelogiqueprochedecellequiprévautdanslesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre,avecuneproblématiquespécifique pourlespropriétaires-occupantsquidoiventfaireledeuildeleurstatutdepropriétaire.Unetelledémarched'accompagnementpeutavoirunedimensionglobale,maislafinalitédemeurelerelogementstrictosensu. Pourlesfamillesissuesdulogementsocialetlesoccupantsnon-propriétairesdu parcprivé,letravaildelaMOUSrelogementaégalementétédoubléparunsuivi socialquiapermisparexemplededétecterdespersonnesnonconnuesdesservicessociaux. Travaillersurlecontenu des équipementspublicsnouveaux ouréhabilités,particulièrement les établissementsscolaires Constat L'ambition du volet urbain des équipements des PRU est forte. En revanche,lesprogrammesd'accompagnementsocial,plutôtconformistes,nesesingularisentpasavecceuxenvigueur.Auregarddesexpériencesmenéesaucoursdes années 1980et 1990danslecadredelapolitiquedelaville,unecertainerégression enmatièred'innovation,detravailavecleshabitantsetlesassociationsduquartier semblesemanifester.LesCUCSseréduisentàunprogrammedefinancementdes associationsexistantes,sansvéritablesperspectives. 92 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Silesprojetsd'équipementssontsouventambitieuxsurleplanarchitecturaleturbain,ilsrestentbanalsauplandel'innovationetdel'ambitionprogrammatique.Lesinterventionssurlebâtideséquipementsoudesétablissementsscolaires comportent parfois une redéfinition de l'offre aux habitants ou de nouvelles politiquesscolaires.Maisraressontlessitesoùleséquipementssortentducadred'une animationcollectiveduquartier,pourfournirdesservicesindividualisésdansune perspectivedeluttecontrel'exclusion. Enoutre,lesblocagesinstitutionnelssontnombreuxpouraccompagnerla constructionoularéhabilitationd'unéquipementaveclaréorganisationdesonoffre programmatique. C'est exact car les moyens de fonctionnement de l'équipement vontmanquer(notammentdanslesvillesàfaiblepotentielfiscal),maisaussiparce quelespolitiquesdedroitcommunnes'articulentpasaveclarénovationurbaine. Ledomainedel'éducationestceluiquiaffrontelasituationlapluscritique.Lesétudessurlesujet1soulignentlatropfaibleimplicationdel'Éducation nationaledansladéfinitiondesPRU,notammentenmatièredeprojectiondeseffectifsscolairesetdesmoyensd'encadrementetlecloisonnemententrelesprojetsde rénovationurbaineetlesprojetséducatifs.Lesacteurslocauxsous-estimentl'enjeu delacartescolaire,quesesoitledéplacementd'uneécole,unenouvellegéographie scolaireoulepeuplementetsonimpactsurlesdiscriminations. Desinitiativeslocalesvoientpourtantlejourpourlierrénovationurbaine etrénovationdespratiquesscolaires,maisellessontencoretroprares. Propositions Danslecadredesnouveauxprojetsdeterritoire,laprogrammationdes équipements devrait fournir l'opportunité d'une réflexion sur l'offre de services collectifsetsurl'équilibreentreleséquipementssocio-éducatifsetsocioculturels, disproportionnédanslesquartiers,etleséquipementsouservicespublicsdepromotionsocialequisoutiennentledéveloppementpersonneldeshabitants(éducation, emploi, santé). Dans les deux cas, la définition de l'offre de services devrait être construiteenlienétroitaveclesusagersetletissuassociatiflocal. Plusparticulièrement,l'actionpubliqueendirection desétablissements scolairesneconstituequ'undesvoletsd'unepolitiquederéussitescolaire.D'autres moyens,plusoumoinsarticulésentreeux,devraientêtremobilisés : 1. TETRA,Laplacedel'écoledanslecadredesprojetsderénovation,étudecommanditéeparleCES del'ANRU,octobre2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 93 Décloisonner les services pour une culture de travail en commun DanslecadreduPNRU1,certainescommunesontfaitlechoixd'associerdèsl'originelesacteursduquartieretdelaville.Cedécloisonnementdesservicesagénéralementfacilitél'articulationentrelesdifférentesdimensionsduprojet. Ainsi,àLyon,unprojetéducatifterritorialiséaétémisenplace.Ceprojetlocal,crééen2001,s'ajouteauxopérationsphysiquessurlesécoles.L'équipe enchargeduprojetdu9earrondissementestlocaliséeàproximitédeladirectiondu projetderénovationurbaineetcollaboreétroitementaveccelle-ci. Modifier la carte scolaire pour une plus grande mixité sociale Les effectifs des écoles évoluent fortement dans le cadre d'un PRU du faitdesmouvementsdepopulation,enliendirectavecl'exécutionduprogrammede démolition-reconstruction,quiimpactelacartescolaire. Lamixitéscolairenepeutêtreinduiteetréaliséequeparl'évolutiondu peuplementduquartierouparunerecompositiondelacartescolaireavecl'ouverturedesétablissementsdelaZUSàdesfoyersextérieurs.Toutefois,cetteméthode sembleêtredifficileàmettreenoeuvre. ÀMeaux,danslequartierdelaPierreCollinet,larénovationdel'école Guynemer(prévuepour2012)s'accompagned'uneévolutiondespérimètresscolairesquifavoriseralamixitésociale.Lanouvellecartescolaire(modifiéedès2009) del'écoleenglobeunepartieduquartierdelaPierreCollinetets'étendsurlequartierFoch,moinsstigmatisé. Maislamodificationdelacartescolairepourfavoriserlamixitésociale se heurte aux mesures d'assouplissement de la carte scolaire décidées en 20071. SelonlaCourdescomptes2,cetassouplissementaconduitàuneaugmentationdes demandesdedérogationde29 %.Certainscollègesontenregistrédespertesd'effectifsquipeuventallerjusqu'à10 %,tandisqued'autresconnaissaientdesprogressionsjusqu'à23 %.Plusparticulièrement,186des254collèges«ambitionréussite» ontperdudesélèves.Danscesétablissements,labaissedeseffectifss'esttraduite par une plus grande concentration des élèves de condition sociale fragile, accentuantlaghettoïsationdesétablissementsquedevraitcombattrelapolitiqued'éducationprioritaire3. 1. Noteministérielledu4juin2007. 2. RapportdelaCourdescomptessurl'articulationduvoletéducatifdelapolitiquedelavilleetdel'actiondel'Éducationnationaledanslesquartierssensibles,présentéauSénatle3 novembre2009. 3. CommelesoulignentThomasPikettyetMathieuValdenaire,«lesécolesdeZEPontunecomposition socialemoyenneextrêmementdéfavorable.Labaissedeseffectifsdoitdoncêtrefortepour"compenser" leshandicapsscolaires»,inL'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedanslesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,Paris, ministèredel'Éducationnationale,2006.Or,l'Éducationnationaleaplutôttendanceàfermerdesclasses quandleseffectifsdiminuentplutôtqued'assurerauxenseignantsdesclassesauxeffectifsrestreintset adaptésauxdifficultésscolairesdesélèves.L'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedans lesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,op.cit. 94 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine C'est la raison pour laquelle l'assouplissement de la carte scolaire doit s'accompagnerd'unepolitiquescolaireambitieusedanslesZUSpourrenforcerl'attractivitédesétablissementsquiysontlocalisés. Développer les dispositifs d'excellence pour rétablir l'attractivité L'idéequiprévautprendracinedansl'idéequel'onpeutchangerl'image d'uneécolestigmatiséeendispensantdesenseignementsspécifiques :développementartistique,classesàhorairesaménagés,enseignementprécoced'unelangue. LavilledeMeauxaparexemplemisenplaceundispositifd'excellencequicomporteledéveloppementdel'enseignementartistiquedèslamaternelle. Par ailleurs, il serait souhaitable de multiplier les passerelles structuréesetorganiséesentrelesétablissementslocalisésdanslesquartiersetceuxdes centres-villes,entrelesétablissementssecondairesetlesfilièresprestigieuses,qui commencentàsedévelopper,entrel'enseignementacadémiqueetlesfilièresprofessionnelles.Lesconventionnementsentrecollèges,lycéesetgrandesécolesdevraient êtresystématisés. Ouvrir l'école sur les activités culturelles, sportives et récréatives Les projets urbains et la conception des bâtiments devraient faciliter lessynergiesentrel'écoleetlesloisirsculturels.Ainsi,lesnouvellesécolesoules écolesréhabilitéespeuventsedoterdesallespolyvalentespour,parexemple,recevoirdescentresdeloisir. Surcertainssites,lesvillesontdécidédecréerdesévènementsculturels importantsquiassocientlesécoles.Ainsi,lavilledeMarseilleacrééunerésidence pourartistesdanslequartierduPland'Aou,tandisqu'àBagneux,lamunicipalitéa constituéunréseauquiintègrelesécolesetlecentresocialavecdenombreusespasserellesaveclesacteursculturelsetdesprojetsartistiquesautourduPRUlui-même. Construire des internats d'excellence et des résidences de la réussite à proximité des quartiers 20000placesd'internatsd'excellence1serontfinancéesdanslecadredu GrandEmprunt.Ceprogrammeestconduitparl'ANRU.Actuellement,lesélèves admissiblesauxinternatsdéjàconstruitsouenconstructionhabitentloindeceuxci.Leretouraudomicilefamilial(pendantlesweek-endsnotamment)estdifficileet celacoupelesélèvesdeslienssociauxdanslequartier. Il faudrait donc encourager la construction d'internats à proximité des quartiersconcernésparunPRUoufacilementaccessiblesparlestransportsencommunpourqu'unmaximumd'élèvesdesquartiersquiyrésidentensemainepuissent facilementregagnerleurquartierpourlesweek-endsetpériodesdevacances.De même,uneimplantationprochepermettraitauxparentsdesélèvesderendrevisite àleurenfant. 1. Mesuredeladynamique«EspoirBanlieues»,miseenplaceen2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 95 Cette implantation des internats à proximité des quartiers devrait s'adjoindreàunchangementdesrèglesderecrutement.Seraientaccueillisdanslesinternatsnonseulementlesélèves«méritants»desquartiers,maisaussiceuxdontles conditionsdeviechezleursparentshandicapentleurviescolaire(suroccupationdu logement,horairesdécalésdetravaildesparents...). LeComitéinterministérieldesvillesdu18 février2011adécidélaréalisationd'unetrentainederésidencespourlaréussiteafinderépondreauxbesoins enlogementdesjeunesétudiantsboursiersenparticulieroriginairesdesquartiers, danslecadredescordéesdelaréussite.Cesrésidencesseraientimplantéesàmoins d'unedemi-heuredetransportdesclassespréparatoiresauxgrandesécolesetdes universités. Prendreencomptelesaspects sociauxetcognitifsdelamobilité Constat Ledéveloppementdestransportsencommundanslesquartiersd'habitat socialestunenjeucentral,nonseulemententermesdedéveloppementdurable,mais aussi en termes d'inégalités socio-économiques, la population des quartiers étant relativementpeumotorisée. Danslesprojetsderénovationurbaine,c'estl'aspectphysiquedelamobilitéquiprime.Laluttecontrel'enclavementrésultelaplupartdutempsdelacréationdemoyensdetransportcollectifs(effetdelevierduPRU),delareconfiguration ou la création de voiries nouvelles, sans ­ sauf exceptions ­ que soient prises en compte les contraintes sociales de la mobilité (taux de motorisation, freins financiersetcognitifs,etc.).Danslesquartiersoùl'accessibilitéetlamobiliténesontpas affectéespardesobstaclesphysiques,l'analysedominanteprivilégielesproblèmes d'imageetd'attractivité. Les pouvoirs publics abordent rarement les politiques alternatives ou complémentairesàlacréationdenouvellesinfrastructurespouraccroîtrelamobilité.Seulement10 %desconventionsinscriventcommeactionscomplémentairesau projetl'objectifd'améliorationdel'offredetransportsencommun(changementdes horairesdebus,développementdutransportencommunàlademande...)1. Néanmoins, l'action des porteurs de projet des PRU a provoqué mécaniquement l'obligation d'inscrire ces quartiers dans les schémas de déplacement d'agglomération.Enconséquence,lesprojetsderénovationurbainebénéficienttrès souventd'unemodificationfavorabledel'organisationdestransports. 1. Egisconseil,Egismobilité,Mutations,AgenceFranckBoutté,Lamobilitéetlaconstructiondansle cadredesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 96 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Leprojetintégrédeterritoireetlecontratuniquedevraientimposerune meilleurearticulationdesinterventionsurbainesdanslesquartiersaveclesprojets detransportencommun.Ilsdevraientégalementpromouvoirplusfortementlaprise encomptedesaspectscognitifsetsociauxdelamobilité. L'intégration des dimensions socio-économiques et cognitives de la mobilitéconsistenonseulementàrépondreauxdemandesexpriméesousupposées demobilitédeshabitantsdesquartierssensibles,maisaussil'anticipationdeleurs exigencesdemobiliténécessaireàleurinsertion(danslemarchédel'emploinotamment).Ils'agitégalementdetoutmettreenoeuvrepourquelesdispositifsd'aideà cespopulationssoientconnusd'elles,carlesfreinséconomiquesetcognitifs,caractéristiques des populations défavorisées, pondèrent notablement les efforts pour améliorerl'offrephysiquededéplacements. Améliorer la fréquence et étendre les horaires de fonctionnement des transports en commun Danslesquartiersquinesontpasdesservisouquineserontpasdesservisavantdelonguesannéespardeslignesstructurantesdetransportsencommun,il estpossibleetindispensabled'améliorerdèsmaintenantl'offreexistante,avecl'optimisationdelafréquencedepassageetl'extensiondeshorairesdefonctionnement. Danslecadrefranciliennotamment,ilseraitinconcevabled'annoncerla constructiond'unmétroautomatiqueduGrandParisdansvingtoutrenteans,sans répondreauxbesoinsdemobilitépardesaménagementsdesmoyensexistants.La desserteduquartieremblématiqueduPlateauàClichy-sous-Bois/Montfermeil,qui attend l'arrivée du tramway en 2016 et, potentiellement, une station du métro du GrandParis,pourraitêtregrandementamélioréeparuneplusgrandefréquencedes busetlaréductiondunombred'arrêtssurleurtrajetavantl'arrivéeauPlateau. Lamiseenplacerapidedelignesdebusàhautniveaudeservice(BHNS) pourraitêtreaisémentenvisagéepourdesservirlesquartiersenclavés,lesrelieraux bassins d'emplois majeurs et conduire les voyageurs vers les gares de transports lourds.Cesvéhiculessecaractérisentparunehautefréquencedepassage,untemps detrajetgarantietdespassagesréguliers,unevitesserelativementélevée,uneamplitudehorairedefonctionnementétendueetunsystèmed'informationdequalité.Ces caractéristiques sont obtenues au moyen d'aménagements particuliers par rapport aux lignes de bus classiques : des aménagements de voirie ponctuels, la mise en placedeprioritésauxfeuxetuneplusgrandevisibilitéqueleslignesclassiques. Développer les services de transport à la demande Lestransportsàlademandesedistinguentdesautresservicesdetransportscollectifsparleurflexibilitécarlesvéhicules­engénéraldesmaxi-taxisde neufplaces­n'empruntentpasd'itinérairefixeetnerespectentpasunhoraireprécis,saufpoursatisfaireunbesoinparticulier.Cependant,lesprofessionnelsdutransport organisent les transports à la demande et les voyages ne sont en général pas individuels.Unopérateur(ouunsystèmeautomatisé)sechargealorsdelaréservation,delaplanificationetdel'organisationpourprendreenchargelesvoyageurs. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 97 Ledéveloppementdetelsservices,déjàexistantsdanscertainsquartiers (exemple :Mantes-la-Jolie),pourraitpermettrederépondreàlademandeponctuelle dedéplacementversdeszonesd'emploioudeszonescommerciales. Faciliter l'acquisition des titres de transports et la communication sur les tarifs dans les quartiers ANRU Laloisolidaritéetrenouvellementurbaindedécembre 2000ainstauré danssonarticle 123uneréductiontarifaired'aumoins50 %surlecoûtdutransport public pour les personnes sous le plafond de ressources de la couverture maladie universellecomplémentaire(CMUC).Despolitiquestarifairesattractivessontdéjà offertespardesopérateursdetransportcollectifendirectiondelapopulationcaptivedestransportsencommun :abonnementannuelàtariftrèspréférentiel,ycomprishorsdespériodesscolaires,pourlesjeunesdemoinsde26ansparexemple. Les réseaux de transport proposent une tarification sociale différenciée selon les situationssociales(gratuité,demi-tarif) :demandeursd'emplois,invalides,jeunes demoinsde28ans,scolaires,senioretfamillesnombreuses. Ilestdorénavantnécessairederapprocherlescentresdedélivrancedes titres de transport, de faire une communication sur les tarifs et d'organiser l'accompagnementnécessairepourlaconstitutiondesdossiersdedemandedecartede réduction. Identifier et promouvoir les initiatives d'ordre cognitif Ilexistedesinitiativesetdesservicesàlamobilitéportésparlesprofessionnelsdel'insertionvialedispositifdepôlemobilité : ­ préparationaucodeetàlaconduite(auto-écolesociale); ­ apprentissageàl'utilisationdestransportsurbains,àlalectureetàla signalétique; ­ conceptiondeplansd'utilisationduréseaudestinésauxanalphabètes... Encomplémentdecesmesuresexistantes,l'acquisitiond'uneculturede lamobilitécommecapacitéàsedéplacerquelsquesoientlesmoyensdetransport peutêtrefacilitéeparlestechnologiesdel'informationetdelacommunication. Ils'agitd'améliorerledéplacemententransportsencommunetl'acquisitiondutitredetransportdepuislequartieravecdesservicesquis'adressentauplus grandnombre : ­ communiquerlarelationlaplussimpleetlaplusrapideentransport collectif,auxpôlesd'emplois,aucentre-villeetauxautrespôlesd'intérêt, àdifférentespériodesdelajournée,delasemaine,àpartirduquartier; ­ simplifier l'acquisition du titre de transport associé au déplacement envisagé,auplusprochedel'habitant,c'est-à-diredanssonquartier. 98 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Favoriserlesretombéespositives desprojetsentermesd'emploi... LePNRUconstitueunlevierfinancierpublicconsidérable,avecplusde 40 milliardsd'eurosdetravauxengagésàl'horizon2015.Cettecommandepublique généréeparlarénovationurbainedevraitpouvoirbénéficiersubstantiellementaux habitantsainsiqu'auxentrepriseslocaliséesdanslesZUS. L'ANRUs'estdotéed'unechartenationaled'insertion,quiconditionne l'octroidesessubventionsàdesrésultatsentermesdecréationd'emploipourles habitantsdesquartiers.Malheureusement,ledéveloppementéconomiquelocaldans lecadredesPRUnefaitpasencorel'objetd'unevéritableréflexiondel'ANRU,ni d'actionsambitieusesdelapartdesacteurslocauxauxregardsdesenjeux. Constat Lachartenationaled'insertionimposeauxmaîtresd'ouvrage­majoritairementlescollectivitésetlesbailleurs­àréserverprioritairementauxrésidents desZUS : ­ 5 %del'ensembledesheurestravailléessurleschantiersderénovationurbaine; ­ 10 %desemploiscrééspourgérerleséquipementsconstruitsdansle cadredesPRUoupourmettreenoeuvrelagestionurbaine. Lesobjectifsentermesd'heuresd'insertionserontremplissurl'ensemble dessites,mêmesilepourcentaged'heurestravailléeseninsertionsurleschantiers delarénovationurbaine(enmoyenneentre5 %et10 %)varied'unsiteàl'autre. 14 %desplanslocauxd'applicationdelacharted'insertionprévoientledépassementdesobjectifsnationaux1. Les acteurs locaux ont intégré les objectifs de l'ANRU par le biais de divers dispositifs et procédures d'assistance aux maîtres d'ouvrage et aux entreprises,indispensablesausuccèssocialdeschantiersANRU. Néanmoins, plusieurs considérations atténuent l'impact positif des clausessurl'emploidesbénéficiaires2 : ­ peud'entreprisesattributairessatisfontdirectementleursheuresd'insertion,etlerecoursàdesentreprisesd'insertionouàd'autresstructures d'insertionparl'activitééconomique(SIAE)estfaible.Ainsi,lesentreprisesplébiscitent-elleslamiseàdispositiondepersonnelavecunrecours majoritaireauxentreprisesdetravailtemporaired'insertion(ETTI); ­ l'investissement en faveur des clauses d'insertion par les entreprises estfaible :lesclausessontexécutéesparformalismepourelles-mêmes, afindedécompterdesheures,plusquepourinsérerdesbénéficiairessur lemarchédutravail; 1. Insertion,leschiffres,ANRU,juin2010. 2. L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil, CamilleLefebvre,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 99 ­ lesbénéficiairesdesclausessontsous-qualifiéseteffectuentdestâches peuqualifiantes.Lesheuresd'insertionsontconcentréessurlesmêmes métiers, essentiellement ceux de manoeuvre, de maître-chien et d'agent d'entretien,etoffrentpeudeperspectivesd'embauchedéfinitives; ­ ilyararementdeformationenamontouenavaldel'exécutiondes heuresd'insertion; ­ il est difficile d'effectuer des suites de parcours sur des chantiers de PRUdifférents,enraisondurecrutementdesbénéficiaireslimitéessentiellementauquartierouàlacommune. Cesconsidérationsentraînentunedifficultéd'intégrationdespersonnes diteseninsertionauseindesentreprises,unfaibleaccompagnementsocialdesbénéficiaires,desparcoursd'insertionlimitésentempsetpeuqualitatifsavec,aufinal, peud'embauchesàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Lesclausesoffrent endéfinitived'effectuerdesheuresd'insertionetnondesparcoursd'insertion. Propositions Favoriser les parcours qualifiants des bénéficiaires des clauses d'insertion Généralement, la mise en oeuvre des clauses d'insertion a entraîné une focalisation sur les chiffres au détriment des parcours d'insertion complets c'està-dire avec une embauche pérenne des bénéficiaires. Il conviendrait de renoncer audécompteenheures,pourprendreenconsidérationlesparcoursindividuelsdes bénéficiaires,leurscompétences,leursavoir-fairededépart,lesavoir-faireacquis,et renforcerleuraccompagnement,notammentàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Ainsi,l'exécutiondesheuresseraitseulementunepartied'unparcoursd'insertion,avecuneformationenamontouenaval,oubienaveclacapitalisationde l'expérienceaccompliesurd'autreschantiers. La pérennisation des parcours d'insertion devrait offrir la perspective d'une embauche durable. Il ne s'agirait plus de décompte horaire, ni de contrats de travail, mais de connaître le nombre d'équivalents temps pleins, de manière à savoiràcombiendepersonnesbénéficienteffectivementdudispositif,etcequ'elles deviennentindividuellement. La contrepartie de la priorité aux parcours est d'en faire bénéficier un nombre plus restreint de personnes. Dans cette perspective, il s'agirait de définir précisémentlafinalitédesclausesd'insertion,quiseraitdesortirdurablementun nombreréduitdepersonnesduchômage,plutôtquedefairetravaillerlemaximum depersonnesenintérim. Enrevanche,ilestpossibled'éleverlequotaminimumdesheuresd'insertiondansleschantiersà7ou10 %,appliquéàl'ensembledestravauxfinancés.Les bénéficiairespourraientainsitravaillerpluslonguementsurleschantiersetréaliser destâchesdelonguehaleineplusqualifiantes. Cesclausesseraient,plusquelorsduPNRU1,réservéesauxhabitantsdes quartiersenrénovationurbaineetenZUS. 100 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Piloter les clauses d'insertion au niveau intercommunal Auniveaulocal,unouplusieurschargésdemissioninsertionàquil'on confielamiseenoeuvreetlesuividesclausesd'insertioncoordonnentlesdifférents partenaires :lesmaîtresd'ouvrage(collectivitésetbailleurs),lesservicespublicsde l'emploi(agencenationalepourl'emploi,planlocald'insertionpourl'emploi,maisondel'emploi),lesmaîtresd'oeuvre,lesentreprises,lesassociationsetlesautres structuresd'insertion,notammentlessociétésd'intérim. Lechampd'interventiondeschargésdemissioninsertionvarie.Idéalement,ilsinterviennenttrèsenamont,surunterritoireleplusvastepossiblepourdisposerd'unevisionglobaledel'offreetdelademanded'insertion. Dans le cadre d'un PNRU2, le pilotage des clauses d'insertion devrait doncêtreréaliséauniveauinstitutionnellepluslargepossible(l'intercommunalité danslaplupartdescas),afinquelesbénéficiairespuissenttravaillersurplusieurs chantiersdansdifférentsquartiersenrénovation. Lepilotageintercommunaldesclausesd'insertionimpliquerait : ­ unedécisionpolitiqueauniveaulocal; ­ unemutualisationdeschantiersd'insertion; ­ desleviersetdesmoyensd'actionauniveauintercommunal. Ilseraitnécessaireaussiquelapopulationbénéficiairedesclausesd'insertionpuissecirculerfacilementd'unchantieràl'autre.Desactionsenfaveurdela mobilitédesbénéficiairesseraientdoncàprévoir. Promouvoir l'utilisation de l'article 30 du Code des marchés publics et les chantiers d'insertion Lesstructuresd'insertionparl'activitééconomique(SIAE)detypeentreprised'insertion,régiedequartieretchantierd'insertioncontribuemarginalement àlaréalisationduPRU.Orcesentreprisesontpourobjectifpremierlaconstruction deparcoursprofessionnelsdelongtermepourleursbénéficiaires.Ilsdevraientdonc contribuersubstantiellementàl'augmentationdutauxdepersonneseninsertionsur leschantiers. L'utilisationdel'article30duCodedesmarchéspublicsestdanscecas parfaitementappropriée.Eneffet,danscecaslapassationdumarchésefaitnécessairement entre le donneur d'ordre et un prestataire de service de qualification et d'insertionprofessionnelle.L'ensembledumarchéseraalorsexécutéparuneSIAE etl'insertiondevientl'objetdumarché.Deplus,pourcetypedemarché,lapublicationd'unavisd'appelpublicàlaconcurrencen'estpasobligatoireetpermetune contractiondesdélais. Lacréationdechantiersd'insertiondèslamiseenplaceduPRUlocal permet de former les bénéficiaires en matière de savoir-être (comportement en entreprise), de savoirs scolaires et de savoir-faire (techniques de base des métiers duBTP).Ceschantiers,inaugurésdanslecadred'unpartenariatentrel'ACSÉde l'ANRU,peuventêtredésignésattributairesd'unmarchédanslecadredel'article 30duCodedesmarchéspublics. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 101 Le chantier d'insertion de Roseraie Services à Perpignan 1 Danslecadreduchantierd'insertiondelarégiedequartierRoseraieServicesà Perpignan(65),deshabitantsdesquartiersprioritairesdelapolitiquedelaville bénéficientd'uneformationprofessionnelledepeintreenbâtimentpourparticiperàunchantierderénovationurbainedansleurville.Cechantiercomprend larénovationdescagesd'escaliersdequatrecitésHLMdel'officepublicPerpignan-RoussillonetlarénovationducentredeloisirsdesjeunesdeClodion. L'alternanceentrelaformationassuréeparl'AFPA,unesemaineparmois,etle chantierpermetauxsalariésd'avoiraccèsàuncursusquicomprennentnotamment,uncertificatdemonteurenéchafaudageetuneinitiationàlasécurité,aux gestesetpostures. Larégieassureunaccompagnementsocioprofessionnelpourpermettreaumieux unretourversl'emploi.Lapremièreétapeestd'obteniruncontratd'accompagnementdansl'emploipourensuitedécrocherunemploidurabledanslesentreprisesduBTP. Lerecrutement,conduitparlarégiedequartierLaRoseraieServices,s'estfait deconcertaveclePôleemploi,laMaisondel'emploietlescentressociauxdela villedePerpignan.Lesdemandeursd'emploiéligiblesauxcontratsaidés,chômeursdelongueduréeetjeunesprioritairement,étaientconcernés. En2010,dixpersonnesontétérecrutéespourceprojet.Larénovationducentre deloisirsestachevéeetlesformationsprodiguéesontpermisauxbénéficiaires d'obtenirleurspremièrescertifications. Àlafinduchantier,lessalariésaurontlapossibilitéd'acheverleurformationet depasserlepremiercertificatdecapacitéprofessionneldepeintreenbâtiment. Activer la clause d'embauche de 10 % Denombreuxsitesn'appliquentpaslaclaused'embauchede10 %carla créationnetted'emploisdansleséquipementsestrareetlesemploisdelagestion urbainesontsouventdéléguésàdesprestatairesextérieursoufontl'objetderedéploiementsinternesauxcollectivitésouauxorganismes. Les prochains projets de rénovation urbaine devraient donc établir un inventaire précis de toutes les opportunités d'embauches à venir dans le cadre de laGUPetdufonctionnementdeséquipementsfinancésparl'ANRU.Desoncôté, l'Agencedevraitdiffuseruneméthodologieprocéduraledesembauchesobligatoires quidétailleraitlaméthodedecalculdudécomptedesrecrutements. 1. InterviewdeBrunoMalinge,directeurdelarégiedequartierLaRoseraieServices,inLeprogramme nationalinsertion/rénovation,unpartenariatpourl'emploidanslesquartiers,ANRUetACSÉ. 102 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ...etdedéveloppement économiquelocal Constat Lesopérationsdedéveloppementdel'activitééconomique,commerciale etartisanaledanslesquartiersrecueillentseulement1,5 %desinvestissementsdu PNRU1. Bien que ce domaine capital ne soit assurément pas l'objectif central de l'ANRUetdesesprincipauxpartenairesl'USHetle1 %logement,focaliséssurles enjeuxcruciauxdel'habitat. Le PNRU2 pourrait adjoindre à ses objectifs principaux la réintégration des quartiers et leurs habitants dans le système de production de richesse et d'échangesdelavilleetdesonagglomération.Celasupposel'impulsiond'unenouvelledynamiqueauxprojetsetd'élargirlespartenariatsentreacteurspublicsetprivésauniveaulocal. D'autrepart,l'impactpropredesPRUsurledéveloppementéconomique localestatténuéparlatrèsfaibleparticipationdesentreprisesimplantéesdansles quartiers (notamment en ZFU) aux chantiers de la rénovation urbaine. Cette évolutions'expliqueengrandepartieparlapratiquedesmaîtresd'ouvragequiprivilégientl'attributiondesmarchésenlotglobal,queseulslesmajorsgénéralistesdu BTPpeuventremporter. Lesentreprisesimplantéesdanslesquartiersouàproximitésontsouventde petitesoutrèspetitesentreprisesquinepeuventprétendreêtreattributaired'unmarché globaldeplusieursmillionsd'euros.Lapratiquedesmaîtresd'ouvrages'expliquepar lecaractèrerassurantdesgrandesentreprisesduBTPquiremplisseunrôledemaîtrise d'oeuvreglobale,nerequérantpasuncontrôleétroitduchantierparlemaîtred'ouvrage. Cettefaibleparticipationposeégalementleproblèmedel'articulationdu PRUaveclaZFU,avecdanscertainssites,lapréemptiondesterrainsprévuspourle développementdel'activitééconomiqueparlaconstructiondelogements. Les petites entreprises locales ne contribuent pas au PRU de ClichysousBois/Montfermeil 2 LaZFUdeClichy-sous-Bois/Montfermeil(93)apparaîtparticulièrementspécialiséedanslesecteurd'activitéduBTP,untiersdesétablissementsimplantéssur laZFUappartienteneffetausecteurdelaconstruction. Depuis2008,l'accroissementtrèsnetdesétablissementsimmatriculésdanslesecteur de la construction (40 % des nouvelles implantations) révèle très vraisemblablement,outrelaconfirmationdelaspécialisationdelaZFUdanscesecteur, l'impulsiondonnéeparleprojetderénovationurbaine.Lesdiversacteurslocaux ontconfirméquelamultiplicationdeschantiersduPRU,laissantespérerauxentrepreneurslocauxdepouvoirbénéficierdesaubainesduprojetderénovationurbaine. 1. Rapportd'activitédel'ANRU,2009. 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 103  Danslesfaits,leschantiersdelarénovationurbainen'ontparadoxalementpas encoreprofitéauxentrepriseslocales.Ilenressorttrèsnettementuneposition dominantedesmajorsduBTP. LePRUn'adoncpaspermisauxentrepriseslocalesdeprofiterdesinvestissements majeursengagéspourlarénovationurbaine,alorsmêmequel'essentieldesinvestissementsconcernedesopérationsdetravauxpublicsetquelesentreprisesdela constructioncomposentlagrandepartiedutissuéconomiquedeClichy-sous-Bois. Ce paradoxe s'explique par les logiques du PRU, qui apparaissent difficiles à concilieraveccellesdudéveloppementéconomiquelocal.Eneffet,lesentreprises localesseheurtentàlatailleimportantedeschantiersetàlalourdeurdestravaux,aumanquedemoyensfinancierspourpouvoirs'engagersurdeschantiers complexesetauxexigencestrèsfortesdesdélaisquipèsentsurlaconduitedu projet.Lesmaîtresprivilégientquantàeuxdesmarchésenlotglobaletrefusent l'allotissement, considéré comme plus coûteux, plus complexe et chronophage. Enfin,lesentreprisesgénérales,plébiscitéesparlesmaîtresd'ouvrage,peuvent leurdéléguerentouteconfiancelagestionduchantier. L'absence de participation des entreprises locales aux chantiers, comme dans beaucoupd'autressitesenrénovationurbaine,occasionneunefortefrustration et un regret croissant des acteurs économiques du territoire. Une association localed'aideàl'auto-entreprenariatsoulignel'absurditédelasituationetleressentimentcroissantdecertainsentrepreneurslocauxàl'égardd'unprojetcensé changerlesregardssurleurquartier.«Onaungâteauénorme,maisonditaux gens,vousn'avezpasledroitd'ytoucher.Toutlemondesedemandepourquoion n'enbénéficiepas»1. Propositions DeuxétudesduCESdel'ANRUsurledéveloppementéconomiquelocal nourrissentlespropositionssuivantes2. Favoriser la réponse des petites entreprises locales aux appels d'offres de la rénovation urbaine La difficulté à mobiliser les petites et moyennes entreprises locales expliqueenpartieleurfaibletauxderéponseauxappelsd'offres.Demultiplesfacteurs, qui incombent d'une part aux maîtres d'ouvrage (absence d'allotissement, qualité rédactionnelle de l'appel, difficultés de conduite de chantiers sans entreprisegénérale,délaisresserrés),auxPMEd'autrepart(complexitéetincompréhensiondesprocéduresdel'appel,méfianceetauto-exclusion),éliminentdesmarchés publicsdenombreuxcandidatspotentiels. 1. Unepermanentedel'Associationdedétectionetd'accompagnementdemicro-entrepreneur(ADAM) 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit.etKhnet,Promouvoirl'emploietledéveloppementéconomiquedanslesquartiersANRU,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre 2008 104 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les collectivités devraient aider les PME locales, principales créatrices d'emploislocaux,àrépondreauxmarchésdelarénovationurbaine :élaborerune listedesentreprisessusceptiblesderépondreauxappelsd'offressurunterritoire, assurerunepublicitéefficacedesappelsd'offres,unepréqualificationglobale(technique et financière) des PME, ou encore un service d'assistance de réponse aux appelsd'offres. Uneautreperspectiveseraitlaconstitutionlocaledegroupementd'entreprisesd'intérêtéconomique(GEIE).Toutl'intérêtdecedispositifestdepermettre aux entreprises de conserver leur indépendance, de limiter leurs risques, tout en mutualisantlescompétencesjuridiques,nécessairesaudécryptagedel'information économiqueetàlarédactiondesoffres. Promouvoir l'allotissement L'allotissementdesmarchés,dontleCMPencouragelapratique,permettraitauxpetitesentreprisesderépondreauxappelsd'offresdeschantiersderénovationurbaine. Sil'allotissementestconsidérécommeunfacteurdecomplexificationet delenteurd'exécutiondesopérationsparcertainsmaîtresd'ouvrage,cetteprocéduredefractionnementrecèledesavantagesparmilequellaréductiondunombre d'appelsd'offresinfructueux,quipeuventatteindrejusqu'à30 %desappelsd'offres danscertainsterritoires.Deplus,l'allotissementpermetdemaximiserlejeudela concurrenceetdetirerlesprixdesoffresverslebas. Sitoutefoisunmaîtred'ouvragedécidedepasserlemarchéenlotglobal, ilpourraitêtrefaitobligationauxentreprisesattributairesdelancerdesmarchésde sous-traitancespécifiquesàdesentrepriseslocalesqualifiées,carlesmajorsduBTP netravaillentqu'avecleurspropressous-traitants.Desopportunitésréellesseraient ainsioffertesauxentrepriseslocalesd'accéderauxmarchés. Réformer les ZFU et articuler leur fonctionnement avec le PRU Créées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pactederelancepourlaville,leszonesfranchesurbaines(ZFU)ontétécrééespour inciteràlacréationd'activitéetd'emploisdansdesquartierstouchésparuntaux dechômageélevéetundéficitd'activitééconomiquegrâceàl'instaurationd'avantages(exonérationssocialesetfiscales)aubénéficedesentreprisesquisecréentou quis'implantentsurcesterritoires. Le dispositif s'est mis en place en trois vagues successives : quarantequatreZFUontétécréésen1997,quaranteetuneen2004etquinzeen2006,portant ainsià100leurnombretotal.LenombredesalariésenZFUestévaluéà300000àla findel'année2008,laproportiondesemploisquibénéficied'exonérationss'élevant à36 %.En2009,lenombred'établissementsimplantésenZFUdetoutesgénérationssemonteà55500.Lecoûtdudispositifpourl'Étatatteint527 millionsd'euros en2009,dont48 %d'exonérationsdecotisationssocialespatronales. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 105 Un groupe de travail a été mis en place fin octobre 2010 afin d'étudier les modalités d'une sortie éventuelle du dispositif des ZFU au terme du 31 décembre 2011etdeformulerdespréconisationsopérationnellespouraccompagnerlesterritoiresbénéficiaires. Leszonesfranchesontpermistoutàlafoisd'augmenterlenombred'entreprisesetd'emploisdansdesquartiersquin'encomptaientquetrèspeu,etd'augmenterlesrecettesfiscalesdescollectivitéslocales(l'Étatreversantauxcollectivités localeslesrecettesfiscalesdontlesentreprisesétaientexonérées).Néanmoins,les ZFUn'ontpaspermisderéduirenidestabiliserlechômageenZUS :ledispositif cibledavantagel'aménagementduterritoireetlamixitéfonctionnellequelaréductionduchômage. En effet, seules les exonérations de cotisations sociales et patronales dépendentdelaclaused'embauche(recruterunsalariésurtroisenZUS),alorsque lesexonérationsfiscalessontautomatiques.Unelargemajoritédesentreprises(environ60 %enmoyenne)contournentainsil'obligationd'embauchelocale. Ilfaudraitmodifierlefonctionnementdudispositifenleconcentrantsur l'obligationd'embauche :pourqu'uneentreprisebénéficiedesexonérationsfiscales etsociales,ilfaudraitqu'ellerecruteuntiersdesonpersonneldansuneZUSdel'agglomération. Ce dispositif concernera les nouvelles entreprises qui s'installent, les autresexonéréesparfoisdepuisquinzeansayanteuletempsdetrouverunmodèle économiqueviable. Les commerces pourraient bénéficier d'un traitement différencié. Pour favoriserleurimplantationdanslesquartiers,desexonérationsfiscalessansconditionderecrutement(sachantqueleurseffectifssontsouventréduitsàunepersonne) pourraientleurêtreconsentiesetlescommercesdéjàinstallésdanslespérimètres garderaientleursavantagesfiscaux. Cesmesuresdevraientêtreconcertéesaveclesacteurslocauxafind'étudier les conséquences attendues et induites d'une telle modification. L'État et les collectivités devraient ainsi créer un observatoire des zones franches au niveau départementalafind'observerleursrésultats. Promouvoir l'investissement économique dans les quartiers 1 Au-delàdesZFU,lePNRU2pourraitavoircommeobjectifdepromouvoirlesinvestissementsprivésdanslesquartiers.Celasupposed'impulserunenouvelle dynamique aux projets et d'élargir les partenariats entre acteurs publics et privésauniveaulocal : ­ d'abordencoordonnantmieuxlesacteurspublicsdudéveloppement économique :collectivitéslocales,chambresconsulaires,servicespublics del'emploi,CDC; 1. Auditiond'AlainWeber,directeurdelapolitiquedelavilleàlaCaissedesdépôts. 106 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ puisencréantlesconditionsdelaconfiancedansl'évolutionpositive dessites,parexempleenintégrantdesobjectifsdemixitéfonctionnelle dansl'évolutiondesprojetsurbains; ­ du point de vue spatial, en s'appuyant sur des opérateurs qui contribuent à diversifier l'usage des territoires par de véritables opérations d'aménagement; ­ dupointdevuefinancier,enrétablissantlesconditionsd'intervention del'initiativeprivée,parunpartageéquilibrédesapports,desrisqueset delarentabilitéentrepublicetprivé. Par exemple, s'agissant des investissements dans des activités économiquesdanslesquartiers,uneréflexiondevraitêtreengagéeentrel'ANRU,laCDC, lesrégionsetlaBanqueeuropéenned'investissement(àpartirdufondsJESSICA1) pouroptimiserlescofinancements.ÀcetégardlemodèledeBatixia,sociétéd'investissement régionale dans la région Nord-Pas-de-Calais constitue un exemple à généraliser. 1. Soutieneuropéenconjointenfaveurdel'investissementdurabledansleszonesurbaines.JESSICAvise àmettredavantagedemoyensfinanciersauservicedeprojetsdedéveloppementurbainouderénovation urbaine,enpromouvantunecombinaisondesubventionsetdeprêts. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 107 Partie 3 Renforcerlamixité socialeetlamobilité résidentielle Constats LebilanduPNRU1enmatièredemixitésocialeetdemobilitérésidentielleestcontrasté.LesPRUont : ­ créé les conditions d'une mutabilité foncière des quartiers pour une remise en mouvement d'un foncier considéré à tort comme un capital mort; ­ permisparfoisunediversificationdel'habitat,danslescasoùlemarchédel'immobilieretlarelativementfaiblestigmatisationduquartierla rendaientpossible; ­ permisauxbailleursderedécouvrirleurslocatairesvialerelogement etparlàmêmederendrenécessaireunemeilleurepriseencomptedela demandedemobilitérésidentielle. Uneétude1,commanditéeen2010parleCESdel'ANRU,surlesdynamiques sociales engendrées par les projets de rénovation urbaine, indique que la partdeslogementsrésultantdeladiversificationdel'habitatdansletotaldeslogementsdesquartiersautermedesprojetsderénovationurbaineserad'environ9 %. Cechiffremasquedessituationsdiamétralementopposées,avecdesquartiersoùla diversificationdel'habitatatteindraàtermeplusde20 %deslogementsduquartier, etd'autresoùelleseramarginale(moinsde1 %)2. LePNRU1adoncmisenévidenceunegrandediversitédesréalisations enmatièredemixitéurbainequis'expliquepardesdifférencesdecontexte : ­ detensiondumarchédel'immobilier; ­ destigmatisationdesquartiers; ­ devolontarismepolitique. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,avril 2011. 2. Étudesurdouzesitesenrénovationurbaine.DanslequartierduNeuhoffàStrasbourg,ladiversificationreprésentera21,6 %deslogementsautermeduPRU.DanslequartierdeValdegouràNîmes,ce pourcentageestde0,3 %. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 109 Maisd'unemanièregénérale,cesévolutionsconfirmentl'impactrelativementfaibledelarénovationurbainesurlafortedynamiquedeségrégationspatialeàl'oeuvredepuisunecinquantained'années.Quatreévolutionscontribuentàce lourdprocessus1 : ­ la disparition du parc social de fait dans les centres urbains, produit parlagentrificationmaisaussiencouragéeparl'actiondel'Étataunom delaluttecontrel'habitatindigneoupourlarequalificationdesquartiers anciensdégradés.Cettefortechutedunombredelogementsprivésabordablesrecentrelechampdespossiblespourlespopulationsmodestessur lelogementsocial; ­ lasegmentationdulogementlocatifsocial,entredesquartiersenZUS quiconcentrentencoreleslogementsauxloyerslesplusbasetlesplus grandslogements,etleslogementssociauxneufspluspetitsetpluschers. Cette segmentation interne oriente mécaniquement les foyers les plus modestesetlesplusnombreuxversleslogementsanciensdesZUS; ­ lapaupérisationvoireledéclassementcontinued'unepartiedesclasses populairesenparticulierenraisonduchômageainsiquelerenchérissementducoûtdulogement(enlocatifetenaccessionàlapropriété)2qui exercentunecontraintefortesurleurpossibilitérésidentielle; ­ la fuite des classes moyennes en dehors des ZUS, qui craignent le déclassement par la promiscuité avec les classes populaires. Cette tendanceaétépermiseparlapériurbanisationmassiveetparlespolitiques desolvabilisationdesaccédants. Faceàcesévolutionsàforteinertie,leprogrammenationalderénovation urbaineestuneréponsepubliqueincomplètecentréequesurlesquartiersetquine parvientqu'exceptionnellementàinverserlatendancegénérale. Perspective Danslecadred'unPNRU2,lesimpleobjectifgénéraldemixitésociale nesuffitplus.Eneffet,leconceptdemixitérésidentiellesous-tendseulementune analyseentermesdestocksdelogementsoudeménages.Or,undoublephénomène résidentieltouchelesquartiersd'habitatsocial : ­ d'une part, une surmobilité résidentielle des habitants, un tiers des habitantsdesZUSchangentdelogementtouslescinqans3; ­ d'autrepart,uneautrepartiedelapopulationconnaîtunefortestabilité résidentielle,vécueleplussouventcommeuneassignationàrésidence. Ilconvientdoncderamenerunelogiquedefluxrésidentielsdansl'analyse des projets de rénovation urbaine. Il faut considérer ces quartiers d'habitat socialcommedes«sas»pourdespopulationsfragilesquienvisagentleslogements sociaux des ZUS comme une étape de leur parcours résidentiel, mais aussi des «ghettos»pourdespopulationscaptives. 1. AuditiondeChristopheNoyé,géographe. 2. Cf.àcesujet :FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,16erapport,janvier 2011. 3. Cequifaituntauxannuelderotationde7 %enmoyennecontre2,5 %à3 %pourlesautresquartiers. 110 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine UnPNRU2devrapouvoirréconcilierl'objectifdemixitésocialeausens largeduterme,pourromprelecaractèreenfermantdesquartiers-ghettos,etl'objectifdemobilitérésidentielle,pourfavoriserlesparcoursrésidentielsdel'ensemble deshabitantsdesquartiers. Lecadred'unPNRU2,offriraitlapossibilitédefaireprogresserlacohésionsocialeenréconciliantlesterritoires.Ilfautprendreencomptelesdifférences decontexteentrelesquartiers. Dans certains sites et lorsque le potentiel de mixité est faible (limitées parexempleàquelquesopérationsd'accessionsociale),lesporteurslocauxdeprojetpourraientconsidérerqueladiminutionduparcsocialn'estpassouhaitable,au motifquedesprogrammesancienspeuvalorisésassurentunefonctionsocialed'accueild'unepopulationprécaire,etque,moyennantuneréhabilitationetunegestion efficace,ilspeuventcontinueràassurercettefonction.Danscecas,laprioriténe serapasdedémoliretdediversifierl'habitat,maisdefaireensorteque,decesprogrammespeuvalorisés,lamobilitéversd'autressegmentsmieuxpositionnéssoit facilitée. Dansd'autressites,oùlemarchédulogementlocalnécessiteuneconstructionimportantedelogementsdetoustypes,lesprojetsderénovationurbainedevront accroîtreladiversitédel'habitatetdensifierlesquartiersenliaisonavecleurenvironnement. Propositions Les propositions exposées ci-après visent le renforcement de la mixité socialeetlamobilitérésidentielleàpartirdel'accroissementdeladiversification del'habitatselonlespotentielsdechaquequartier,l'améliorationdelamobilitédes locatairesduparcsocialetenfin,larévisiondespolitiqueslocalesdel'habitatetde peuplement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 111 Chapitre1­Accroître la diversification de l'habitat selon les potentialités de chaque quartier Lespremièresréalisationsd'opérationsdediversificationdel'habitatdans lesquartiersdelarénovationurbainesontrécentes.Desétudes1soulignentquele recrutementdesménagesestessentiellementlocal(danslequartier)ouconcernedes ménagesauprofilcomparableauxménageslesplusaisésduparcsocialdesquartiers2.L'idéedu«retourdesclassesmoyennes»danslesquartiersn'apasrésistéà laréalitédesmarchésactuelsdel'habitat.Lesprojetssesontdoncadaptésàcette nouvelledonneenfavorisantlesparcoursrésidentielsdeshabitantsdesquartierset enpromouvantparfoisunemixitéendogène,parlemaintiendanslesquartiersde ménages«stables»,quiauraientquittélesquartierssanslesopérationsdediversificationdel'habitat. Plusieursincertitudesdemeurentcependantsurledevenirdesopérations de diversification, et particulièrement des logements de l'AFL et des promoteurs privés :quelseraletauxderotationdesménagesetparquiseront-ilsremplacés? L'entretiendesimmeublesneufssera-t-ilàlahauteur?Commentvontévoluerles relationsentrelesménagesnouvellementarrivésetlapopulationd'origineduquartier? Seule une observation systématique, irréalisable aujourd'hui, parviendrait à répondreàl'ensembledecesquestions.Néanmoins,desinquiétudessemanifestent dans certains quartiers quant à l'évolution rapide de programmes faisant craindre unedégradation. Sielleparaîtessentiellepourassurerunemixitéurbaine,ladiversification del'habitatdoitcependantêtreconduiteavecprudenceetaccompagnéedegardefous. En outre, une diversification de grande ampleur de l'habitat dans les quartiers est illusoire sans un changement radical de l'action publique dans deux domainesdécisifspourleschoixrésidentielsdesménages :l'éducationetlasécurité. Toutefois, la diversification de l'habitat des quartiers de rénovation urbainedevraitêtreunimpératifconstantcarelleparticipe,vialareconstructionde lavillesurelle-mêmeetl'intensificationurbainequ'elleengendre,auxobjectifsde développementdurableurbain.Parailleurs,ladiversificationàcoûtmaîtrisédans lesquartiersANRUpermetderépondreàunedemandesocialepourl'accessionà lapropriétédesménagesmodestes,alorsqu'aujourd'huicesménagessontrepoussésverslespériphériesparfoislointainesdesvilles(en2007,parmilesaccédantsà 1. ÉtudesduCESdel'ANRUsurladiversificationdel'habitat(2009-2010)etlesdynamiquessociales(2010). 2. Seulslesprogrammesdel'AFLouleslogementsconstruitsparlespromoteursimmobiliersenfrange desquartiersattirentunepopulationextérieureauxquartiersetauxconditionséconomiquesplusconfortablesqueleshabitantsdesquartiers. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 113 lapropriété,deuxtiersdesménagessouslesplafondsderessourcesduPLUSont acquisunbiendansdeszonesruralesousemi-urbaines)1. Lespropositionsci-dessouspourraientdoncêtreadaptéesenfonctiondes contextesetdesopportunitésdechaquesite.Eneffet,lamixitésocialenesedécrète pas.Desconditionsdoiventêtrerempliespourpermettreunediversificationdel'habitatréussie. Actionsàmenersurlessites Aménager en profondeur les quartiers et leur environnement pour créer les conditions foncières et urbaines d'une diversification de l'habitat LePNRU1apermisunréaménagementviaireetdesespacespublicsdes quartiers.Leparcellaireaégalementétéclarifiéentrebailleurssociaux,collectivitésetleséventuelsopérateursprivés.Enrevanche,leremembrementparcellairen'a pasétésuffisantpourpermettreunetransformationenprofondeurdelaphysionomiedesquartiers. LePNRU2devradoncseconcentrerdavantagesurl'aménagementdes quartiersetdeleurenvironnement.Touteslesparcellessusceptiblesd'accueillirdes activitésoudulogementdevrontêtreexploitées.Lepérimètred'interventionduprojetderénovationurbainepourramêmeêtreétendu,selonlessites,afind'aménager desterrainsstratégiquespourassurerunlienphysiqueentrelesquartiersetleurenvironnementurbain. Cettepriseencomptedeladimension«aménagement»desprojetsdevrait enoutrepermettred'associerdèsl'amontlespromoteursimmobiliersetd'accroître ladiversitédel'habitat. Conserver la règle du 1 pour 1 et s'obliger à reconstruire hors ZUS, sauf exception, 75 % des logements sociaux démolis Lerespectquantitatifdelarègleditedu«1pour1»(reconstitutionde chaquelogementsocialdémoli)estunedescontraintesfixéesparlePNRUetglobalementrespectéebienqu'ilexistedenombreusesréservesquantàlanatureetla localisationdelareconstruction2.Ilfautnéanmoinsconservercetterègleclaireet évidentedu1pour1pourlePNRU2enraisond'aborddelacriseendémiquedu logement. Letauxmoyendereconstitutionhorssitedeslogementssociauxs'élève enmoyenneà50 %.Cetteobservationrecouvredesdifférencestrèsfortesentreles sites et entre les régions.Ainsi, quand le pilotage intercommunal est structuré, la 1. FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,op.cit. 2. Cf.àcesujetlesrapports2008et2009duCESdel'ANRU. 114 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine reconstitutiondeslogementssociauxhorssiteestplusaisée.Enoutre,cetauxest incompletcar14 %deslogementsreconstruitslesontdansuneZUSendehorsdu périmètreduPRU,cequidonneautotaluntauxde64 %desreconstitutionsréaliséesenZUS1. Dans le cadre d'un PNRU2, les démolitions de logements sociaux devraientêtremoinsimportantes.L'essentieldesdémolitionsonteulieudansles premiersPRU.Pourtant,desdémolitionssontencorenécessaires : ­ danslesquartiersprioritairesnonencoretraitésparl'ANRU; ­ danslesgrandsquartiersoùlePRUneconstituequ'unepremièreétape d'unprojetàpluslongterme; ­ ponctuellement, pour achever ou pour corriger les effets secondaires d'unPRUdansdessitesoularénovationestbienavancée. Cesdémolitionsdevrontêtreconditionnées,saufexceptionjustifiée,par une reconstitution hors site et hors ZUS d'un minimum de 75 % des logements sociaux. Cela permettrait de rééquilibrer la répartition des logements sociaux à l'échelleterritorialeetdelibérerdufonciersursitepourdiversifierl'habitatoules fonctionsurbaines. Lareconstitutiondevraenoutrerespecterlatypologiedeslogementset leniveaudeloyer,enfavorisantlesconstructionsdelogementssociauxneufsàbas loyer(PLAInotamment). Cetteobligationnécessitedefaitunportageintercommunaldesprojetsde rénovationurbaine,voireàuneéchelleplusimportanteenÎle-de-France. Reconstituer 50 % de logements aux loyers très sociaux (PLAI) Le PLUS-CD2, financement du logement social créé en 2001 pour la reconstitution du parc social démoli, prévoit pour les organismes HLM un financementplusimportantquelesprêtsclassiquesdulogementsocial,enéchangede contreparties. Il permet ainsi, sous certaines conditions3, l'application de loyers inférieursauxloyersmoyensdeslogementssociauxneufs(loyersduniveauPLUS). Ceprêtestaujourd'huiexclusivementaccordéparl'ANRU.Lerèglement généraldel'ANRUlieexplicitementleslogementsfinancésenPLUS-CDaurelogement.Cetterègle,sourcedeconfusions,faitobligationauxbailleurssociauxde reloger un nombre de ménages au moins égal à 50 % des logements financés en PLUS-CDdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans4. Or,danslesprojetsduPNRU1,lesreconstitutionsdelogementssociaux etlerelogementonttoujoursconstituéunblocagerécurrentàlareconstitutionhors site.Lesmairesetlesriverainsdescommunesvoisinesprennentprétextedurelo- 1. Engagementsau31 décembre2009,inPNRU,leschiffres2009,ANRU,2010. 2. Prêtlocatifàusagesocialpourdesopérationsdeconstruction-démolition. 3. Notammentdesaideslocalesàlaconstructiondelogementssociauxetlanon-applicationdesmajorationsdeloyerparlesbailleurssociaux. 4. Règlementgénéraldel'ANRU,titre2,article 1,1.1.1.2.«Lesrèglesd'octroidessubventionsdes PLUS-CD». Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 115 gementpossibledeménagesoriginairesduquartierstigmatisépours'opposeràla constructiondelogementssociaux. Cettesituationaentraînéunefaiblepartdereconstitutionhorssiteetl'implantationd'unemajoritédesPLUS-CDdanslesquartiers.Cesontleslogements sociauxauxloyerslesplusélevés(lesPLUS)quiontétéreconstruitshorssite,maintenantlesménageslesplusprécairesdanslesquartiers. Pour corriger les effets de cet écueil, le CES de l'ANRU préconise de supprimerlefinancementspécifiqueauPNRUdeslogementssociauxenPLUS-CD, afindeneplusstigmatiserl'offrereconstruitedanslecadredesprojetsANRU. Lespremièresobservationssurlarèglerelativeauxrelogements1,indiquentquecetterègleestdifficilementapplicableparlesbailleurssociaux,carles loyersdeslogementsfinancésenPLUS-CDsontsouventtropélevéspourlerelogement,etsupérieursauxloyersdeslogementsfinancésenPLAI(avecdesdifférences localesquiatteignentplusde10 %). Orl'enquête2006d'occupationduparcsocial(OPS)montreque74,5 % desfoyersquiviventenZUSdisposentderessourcesinférieuresà60 %duplafond etsontdoncéligiblesauxlogementsfinancésenPLAI.Laconstructiond'unnombre plus important de PLAI2, pour favoriser le relogement des ménages défavorisés, seraitdoncàencourager. Ainsi, pour pallier la suppression des PLUS-CD dans le cadre d'un PNRU2,ilpourraitêtrefixéunobjectifminimumde50 %delogementsfinancésen PLAIdanslecadredelareconstitutiondel'offredelogementsdémolis.L'applicationdecetobjectifnécessiteraunchangementd'imagedesPLAIparcertainsacteurs dulogementsocial,quileconsidèrentàtortcommeunproduitdestinéauxménages marginaux. À cet objectif s'ajouterait celui de reloger un minimum de 25 % des ménagesdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans,afin deremplacerlarèglecomplexeconcernantlesrelogementsliésauxPLUS-CD. Faire évoluer l'usage de certains immeubles du patrimoine HLM existant Les solutions pour faire évoluer l'usage du patrimoine des bailleurs sociauxdoiventêtreélargies.Au-delàdulevierdeladémolitiondesadaptationsjuridiquesserontnécessairestellesquelacréationdecopropriétéàpartirdelaventeaux occupants,larestructurationpardel'accession,lareconversionpourdel'immobilier d'activitéoudeservices,lechangementdegammelocative...3 Laventedelogementssociauxauxoccupantspeutaussiêtreimaginées'il existeunedemandepourl'accessionàlapropriétédeshabitantsduquartier.Elledoit êtreaccompagnéedegarde-fouscommelasécurisationHLMouencorelemaintien dubailleursocialcommegestionnaire-syndicdel'immeubleouencoredesclauses antispéculativespouréviterlacessionultérieureàdesmarchandsdesommeil. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 10 %delareconstitutiondeslogementssociauxdanslecadredel'ANRUestfinancéeenPLAI. 3. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 116 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La résidence intergénérationnelle de Poitiers 1 ÀPoitiers(86),lequartierdeSaint-Cyprienestcomposéd'unedizainedebarres demêmegabarit(environvingtlogements)etd'unegrandebarre-tour.Lequartier est assez pauvre en espaces publics de qualité, les bâtiments souffrent de dégradationsetd'unemonotoniearchitecturale. Lequartierpâtitd'unvieillissementimportantdelapopulation(plusde30 %de lapopulationauraplusde60ansen2020),ainsiqu'unesurreprésentationde famillesmonoparentales,quireprésentent48 %desfoyers. LePRUprévoituneseuledémolitionetlaréhabilitationdel'ensembledespetites barres.Ces506logementsserontréhabilitésavecl'objectifdeparveniràunclassementencatégorieBd'unpointdevueénergétique,aboutissantàunebaissede chargesimportantespourleshabitants. Lagrandebarre-tourseraelleaussiréhabilitée,maisplusprofondément.Ils'agit en effet d'y réaliser une résidence intergénérationnelle, par la transformation d'untiersdeslogementsenlogementsadaptéspourdespersonnesâgées,deonze logementspourlespersonnesàmobilitéréduiteetderéserverunautretiersdes logementspourdesfamillesmonoparentales.Latourseraéquipéed'unascenseuràchaquecaged'escalier. Lechoixintergénérationnels'estimposéparl'observationduterrain.Cettebarre comptedenombreuxpetitslogementsoùlespersonnesâgéesduquartierfinissentleurparcoursrésidentiel.Ils'agitdoncdeconfortercettespécialisation,tout enl'accompagnantd'unvéritableprojetintergénérationnel,parlaconstruction : ­ d'unecelluled'animationintergénérationnelleextérieure; ­ d'unespacedédiéauxactivitésdeserviceàlapersonne. Ces structures développeront des animations liées à la garde d'enfants, l'aide administrative,l'aidescolaire,l'aideaupetitbricolage,l'aidepourlescourses etleménage... Ceprojet,portéparlebailleurSipéafaitl'objetd'uneconcertationavecleslocataires,constitueunvéritableparipourl'avenirdecequartier. L'action du PNRU devrait, outre ces mesures générales, s'adapter en fonctiondescontextesdesquartiers,entermesdemarchédel'immobilieretd'attractivitédessites. Danslesquartiersoùlemarchéestporteur : Renforcer l'intensité urbaine des quartiers pour une plus importante diversité de l'habitat LePNRU1n'apaspermis,saufexception,dedensifierlesquartiersd'habitatsocial,pourtantpeudensesausol(coefficientd'occupationdessolsde0,8en moyenne).Lafortedémolitionn'aétéquepartiellementcompenséesursiteparla reconstitutiondel'offredelogementssociauxetladiversificationdel'habitat. 1. «L'intergénérationnelàSaint-Cyprien»,conférencesurlapriseencompteduvieillissementdansles quartiersenrénovationurbaine,Sipéa,octobre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 117 Dans le cadre d'un PNRU2, dans les sites accessibles en transport en communetsituésdansdesrégionsoùl'offredelogementsestdéficitaire,leprojet derénovationurbainedoitsedonnercommeobjectifderenforcerl'intensitéurbaine duquartier. Cetteintensificationdevrasefairepardesproduitslogementsnonsociaux, afindediversifierl'habitat.Maislediscoursdominantestlemanquedefoncierdisponibledanslesquartiers.Orladisponibilitéfoncièreneserapossiblequedansle cadre d'un redécoupage parcellaire important et la mise en oeuvre d'un nouveau modèled'urbanismeplusdense. Les bailleurs sociaux pourraient profiter de la meilleure attractivité des quartierspourvendredesparcellesquileurappartiennentàdespromoteurspoury construiredeslogementsprivés. Ladensificationdesquartiersdevraitainsideveniruncritèred'acceptabilitédesprojetsauprèsdel'ANRU. Réaliser des opérations conséquentes de diversification de l'habitat pour créer un effet de masse des logements privés dans les quartiers, de nature à rassurer les promoteurs et les futurs acquéreurs/locataires Lesopérationsdediversificationdel'habitatdanslesquartiersenrénovationurbaineontpourl'instantessentiellementétélimitéesàdepetitsîlotsisolésdans lamassedeslogementssociaux.Or,lepromoteurApollonia(filialedeNexity)1ne s'engageàconstruiredanslesquartiersouàleurspourtoursquedesprogrammesde plusde300logementsafindecréeruneffetdemasse,susceptibleparfoisdechangerlapopulationd'uneécole. Ceteffetdemassedoitêtrerecherché,danslesendroitsoùilestpossible, pourrassurerlespromoteursimmobilierssurl'intérêtdeleurinvestissementetbien entendulesfutursacquéreurspourdémontrerlechangementd'imageduquartier. Danslesquartiersoùlemarchéestatone : Créer les conditions d'une mutabilité foncière future L'essentiel des quartiers concernés par le PNRU1 n'ont pas connu un inversement du marché de l'immobilier qui permettrait une densification par une diversificationdel'habitat.Lespromoteursprivéssontréticentsàyconstruiredufait delafaibledemandeetdel'imageduquartier. LePNRU2devradoncsedonnercommeobjectifdenepascompromettre l'avenirduquartierenaménageantl'ensembledesespacesdisponiblesdansletemps duprojet,maisdecréerlesconditionsd'unemutabilitéfoncièrefuture.Desréserves foncièresdoiventdoncêtreidentifiées(parexempleparledécoupagedeparcelles desbailleurssociaux),pourqu'autermeduprojetsoientrenduespossiblesdesopérationsdediversificationdel'habitatencasdeconditionsplusfavorables. 1. AuditiondeGillesBouvelot,anciendirecteurd'Apollonia. 118 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lesréservesfoncièresposentdeuxproblèmes : ­ leportagefoncier :l'interventiondesétablissementspublicsfonciers (notammentl'EPFIFenrégionÎle-de-France)devraitêtregénéralisée; ­ leuraffectationprovisoire :desaménagementstemporaires(sousforme dejardinspartagésparexemple)doiventêtreimaginés,simultanémentà uneinformationcontinuedeshabitantssurl'usagefuturdesterrains. Aménager les franges des quartiers Afin d'ancrer plus concrètement les quartiers dans la ville, l'aménagement urbanisé des quartiers jouxtant les quartiers d'habitat social devra être une priorité.Celapermettrad'intégrerphysiquementlequartieràlavilleetdepermettre uneévolutionfutureduquartier. Il s'agit ici de changer l'échelle de la mixité urbaine en l'analysant au niveauduquartierélargi. Le développement de nouveaux quartiers à Woippy permet de relier les quartiers en rénovation urbaine à la ville 1 LavilledeWoippy(57)quicompte13400habitantsestsituéeenbanlieuenord deMetz.Woippycompteenviron70 %delogementssociaux,trèsmajoritairement concentrésàl'estdelavilledanslesquartiersPréGénieetSaint-Eloy.Àl'ouest, séparésdesquartiersestparlesvoiesferrées,lecoeurvillageoisetlesensembles pavillonnairesjouxtentlepetitquartierd'habitatsocialduRoi. LequartierduRoiestunpetitensembledelogementssociauxisolédurestede lacommune.UneZACde25hectares­lesCoteaux­dontlapremièrephaseest enconstruction,permettrad'intégrerlequartieràlavilleetdefaciliterl'accès deshabitantsaucentredelacommune.CetteZACprévoitlaconstructionde300 logements,enpetitscollectifsetmaisonsenbandelelongdesaxesprincipauxet sousformedemaisonsindividuellesdanslerestedulotissement. D'autrepart,unnouveauquartiervoitlejouraucoeurdelaville.LaZACdu Ruisseauadéjàpermislaconstructionde154logementsenaccessionàlapropriétésurl'emplacementd'uneanciennefricheindustrielle.Autotal,cesont465 logementsquiverrontlejourdanscequartier,quiàterme,constitueraàterme untraitd'unionentrel'estetl'ouestdeWoippy.Ilserareliéaucentre-villepar unepasserellerénovée. Ces nouveaux quartiers illustrent la volonté de la municipalité de rééquilibrer laproportiondetypesdelogementdanslavilleetdepasserde70 %à50 % delogementssociaux,pardesextensionsurbaines.Lesnouvellesconstructions bénéficientdelaTVAà5,5 %enraisondeleurproximitéaveclesquartiersen rénovationurbaine. 1. VisitedesiteduCESàWoippy,novembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 119 Procéduresàmettreenoeuvre Signer les conventions pluriannuelles avec les promoteurs immobiliers LePNRU1asouventcréélesconditionsd'unemutationfuturedesquartiers,enréaménageantlesespacespublicsetprivés,enclarifiantlapropriétéfoncière etenamorçantunediversificationdel'habitat.LePNRU2devra,dansdesquartiers déjàconcernésparunPRU,poursuivreetamplifierlespotentielsrévélés. Cetteévolutionseradéterminéeparl'engagementdespromoteursprivés dèslaconceptiondesprojetsetàl'inscriptiondeleurinterventiondanslesconventions.Danslesprojetsderénovationurbainedepremièregénération,lespromoteurs ontétéextrêmementprudents,s'engageantàconstruireunefoislesprojetsdébutés. Aveclesuccèsdupremierprogrammeetdesopportunitésfoncièresdans les quartiers, les promoteurs privés pourraient être sollicités par l'ANRU dans le cadred'uneconventionnationalepourlaconstructiond'unnombreglobaldelogementsdanslesquartiers. Desobjectifschiffrésseraientdéclinésdanslesconventionsenfonction duprojetlocal,lepromoteurétantalorssignatairedelaconvention. Limiter la TVA à 5,5 % aux ZUS mais permettre des extensions dérogatoires lorsqu'un projet urbain le nécessite Laloidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement permetauxopérationsd'accessionàlapropriétédelogementsneufssituésdansles quartiers de la rénovation urbaine et 500 mètres aux alentours de bénéficier d'un tauxréduitdeTVAà5,5 %.Leslogementsdoiventêtreacquisouconstruitspardes foyerssousplafondsderessourcesapplicablesauxprêtslocatifssociaux(PLS)qui lesoccupentàtitrederésidenceprincipale. Cette mesure fiscale est motrice dans l'intérêt des promoteurs pour les quartiers en rénovation urbaine. Elle permet, combinée au prêt à taux zéro et à d'autres dispositifs semblables, de solvabiliser les ménages primo-arrivants et de faciliterlavente. Cettemesureaeudeseffetspositifsentermesdeconstructiondelogementsdansleszonesconcernées.Enrevanche,leseffetsdesonapplicationdansla bordurede500 mautourdesZUSsontpeuperceptiblesdufaitdesdifférencesde contextedessites(enÎle-de-France,à500 mdesquartierssetrouventsouventdes secteursprivilégiés). «À elle seule, en cumulé, la partie hors ZUS bénéficiaire de la TVA à 5,5 %[enÎle-de-France]représentel'équivalentd'undépartementcommeceluidu Val-de-Marne.Cessurfacesformentsouventdescontinuitésgéographiquesdefait. Sil'ontientcomptedesextensionsà500 m,desquartiersvoisinssevoientréunis, notammentdanscertainsdépartements­Seine-Saint-Denisparexemple­formant ainsidesgrappes.L'évolutiondesvaleursfoncièresdanscesespacesgéographiques 120 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine quiformentcontinuitédefaitdoitêtreétudiée.Danscet«entre-deux»setrouvent dessecteurspavillonnairesdontl'évolutionseraitaussiàquestionner.»1 Leseffortsfiscauxconsentisdanslecadredelarénovationurbainedoiventêtretoutentierconcentréssurl'objectifdediversificationdel'habitatdansles quartiersetàseseffetsentermedemixitésocialeetdeparcoursrésidentiels.Orla bordurede500 mestbiensouventtroplargepourpermettreunréeleffetsurl'attractivitéetl'imagelesquartiers. Dèslors,leCESdel'ANRUpréconisequecettedispositionfiscalesoit : ­ limitéeauxZUSdanslesquellessesituentlesquartiersenrénovation; ­ prolongéedanslesquartiersoùleprojetderénovationurbaines'achève maisoùdesterrainsontétéconservéspourdiversifierl'habitat; ­ étendue, sur dérogation de l'ANRU (lors du comité d'engagement), auxsecteursdeprojethorsZUSquipermettentdetisserdesliensentre lesquartiersetleurenvironnementurbain. Limiter à cinq ans la clause antispéculative relative à la TVA à 5,5 % Laloidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontre l'exclusion,danssonarticle 52,modifielesmodalitésderemiseencausedel'applicationdutauxréduitdeTVAà5,5 %pourlesconstructionsneuvesenzonesANRU. Larèglequivalaitjusqu'alorsinstituaituneclauseantispéculationquiprévoyaitun remboursementdelatotalitéducomplémentd'impôtdû,résultantdeladifférence entreletauxréduitetletauxnormaldeTVA2,siunereventedubienacquiss'effectuaitdanslescinqansaprèsl'achat. Laloidu25 mars2009conservecetterègleetl'étendàundélaidequinze ans.Siunereventes'effectueaprèslacinquièmeannée,leremboursementducomplémentd'impôtdûestdiminuéd'undixièmeparannéededétentionau-delàdela cinquièmeannée. LeBulletinofficieldesimpôtsindiquequ'«ilestadmisquecenouveau dispositifs'appliqueauxopérationsréaliséesantérieurement»3àlaloidu25 mars 2009. Cette modification du régime d'application de laTVA à 5,5 % s'avère injustifiée, surtout si l'on limite l'application de la TVA à 5,5 % aux logements construitsenZUS(saufexception).Laclauseantispéculativedecinqanssuffisait. Aucunménagenepeuts'engageràsemaintenirdanslemêmelogementpendant quinzeans.Ledispositifpourraitdoncinduireleblocagedesparcoursrésidentielset lamobilitéprofessionnelledesacquéreursactuels. Il conviendrait donc de revenir à la règle initiale et de supprimer cette modificationquilimiteleseffetspositifsdelaTVAà5,5 %surleniveaudeconstructionenzonesANRU. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. 2. 19,6 %­5,5 %. 3. Bulletinofficieldesimpôts,no 87,14 octobre2009. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 121 Actionspourassurerlesuccès des opérations Favoriser l'accession sociale et la sécurisation des accédants pour éviter la mise en danger financière des acquéreurs pouvant aboutir à des copropriétés dégradées Dans les quartiers encore stigmatisés ou situés dans des territoires peu attractifs, la diversification de l'habitat doit être amorcée par étape. Le produit le plusadaptédanscescontextesestl'accessionsocialeàlapropriétéconstruiteparles bailleurssociaux. L'évolutiondeslogementslocatifslibresédifiésdanslesquartiersANRU, telsceuxproduitsparl'AFL,paraîtincertainedufaitduprofilexigeantdupublic viséparl'association.PourleCES,lesconstructionsdel'AFLdevrontfairel'objet d'unbilanavantlamiseenplaceduPNRU2etilpourraitalorsêtredécidédepoursuivreounonsonaction. L'accession sociale devrait être privilégiée car elle entraîne la mise en placededispositifsdesécurisationdesacquéreurs(clausesderevente,derelogementetderachat)quipermettentdeluttercontrelerisquedesurendettementdes ménagesetàterme,dedégradationdubienacquispouvantmener(danslecadrede copropriétés)auxphénomènesdecopropriétésdégradées. Cesdispositionsnesontdanslesfaitsquetrèspeuutiliséesunefoisle bienacquis,lesménagesmettanttoutenoeuvrepourrembourserleurcrédit.Mais lesimprévusdeparcoursdevie(divorce,décès,chômage...),ouencorelanon-prise encomptedel'importancedeschargesdecopropriétépeuventcontraindreunaccédantàlapropriétéàneplusêtreencapacitéderemboursement. Cela est notamment le cas pour les opérations de promotion privée construites dans les quartiersANRU. Or les promoteurs privés n'offrent pas ces garantiesdesécurisationoubiendemanièretrèslimitée1.Nexity,parexemple,s'engagedanslestroisannéesquisuiventl'acquisition,àracheterlelogementauxpersonnesvictimesd'unaccidentdelavie2. Afin de limiter les risques de dégradation, les clauses de sécurisation devraient être appliquées à des opérations construites par les promoteurs privés. Cette fonction pourrait être dévolue aux bailleurs sociaux volontaires, soutenus financièrementparl'ANRU. Entoutétatdecause,lecoûtdemiseenplacedetellesclausesestsans communemesureaveclecoûtdetraitementd'éventuellesdégradations. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,op.cit. 2. CharteNexity«10engagementspourfavoriserl'accèsaulogement»,janvier 2006. 122 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Accompagner les nouveaux arrivants pour une appropriation plus rapide du quartier et une réponse organisée aux éventuelles inquiétudes Danslesopérationsdediversificationdel'habitat,lesporteursdeprojet devraientaccompagnerl'arrivéedeménagesn'ayantpasconnulavieduquartier avantlarénovationurbaineafind'éviterlescrispations(notammententreancienset nouveauxhabitants)etderépondreauxéventuellesinquiétudes. Demême,lesfoyersoriginairesduquartieretaccédantàlapropriétépour lapremièrefoisdevraientégalementfairel'objetd'unaccompagnementdelapart desporteursdeprojet. L'accompagnement des nouveaux copropriétaires dans le quartier de La Duchère à Lyon 1 DanslequartierdeLaDuchèreàLyon(69),unimportantprogrammedeconstructiond'immeublesenaccessionàlapropriétéaétécommercialisédanslecadre duPNRU1.D'icifin2011,prèsde1000logementsneufsaurontétélivrés,dont 36 %encopropriété.Lesprimo-accédantsreprésentent73 %desacquéreursde ceslogements :ainsibeaucoupdécouvrentlefonctionnementd'unecopropriété. Cette arrivée massive de ménages propriétaires, parfois étrangers au quartier, a été accompagnée par l'équipe du projet territorial du quartier (mission La Duchère).Elleorganiserégulièrementdesréunionsafindeprésenterlesactivités duquartier,d'informersurl'avancéeduprojetetderecenserlesplaintes. Par exemple, la mission La Duchère prodigue périodiquement des formations pourlesnouveauxcopropriétairesdelogementafind'appréhenderlefonctionnementd'unecopropriétéetdesesinstances,deconnaîtrelesdroitsetdevoirsdes copropriétairesetdesavoirfairefaceauxdysfonctionnements. Un cycle d'ateliers d'information et d'échanges sur les rouages d'une copropriétéaétémisenplaceparlavilledeLyonetlarégionRhône-Alpes,quifinancentcetaccompagnementdanslecadreduCUCS. Entrenovembre 2009etfévrier 2010,troiscopropriétésontbénéficiéd'unpremiercycled'ateliers,ouvertauxmembresdesconseilssyndicauxetàtoutcopropriétairevolontaire.Lebilandecepremiercycledeformationapermisdepointer troistypesdebesoins :renouvelercesséancesdeformationgénéralepourtous les nouveaux copropriétaires; proposer des formations plus approfondies sur certains thèmes (comme le contrôle des charges); accompagner les nouvelles copropriétésdansleursrelationsaveclespromoteurs(compréhensiondesétapes delivraisons,levéederéserves...).Unenouvellesessiond'ateliersautourdeces problématiquesadoncdébutéenjuin 2010pourseprolongerjusqu'enjuin 2011. 1. Cf.sitehttp ://www.gpvlyonduchere.org/Formation-des-nouveaux.html Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 123 Chapitre2­Favoriser la mobilité des locataires du parc social Unepartiedeshabitantsdesquartiersd'habitatsocialsouffred'unsentiment,souventjustifié,derelégationetd'assignationàrésidence.Lelourdprocessus deségrégationspatiale,évoquéprécédemment,nourritcesentiment.Lefonctionnementdusecteurdulogementsocialneparvientquerarementàyremédier. Eneffet,uneétuderécentesurlesdynamiquessocialesengendréeparle PNRU1aanalysélasituationdesménagesavantlerelogement.Ellemontre,dansles douzesitesdel'étude,laforteproportiondeménagesvivantdansunlogementdont lataillen'estpasadaptée :unemoyennede17 %desfoyersconnaîtunesituation desous-occupation,alorsque15 %desménagesviventensituationdesuroccupation.Autotal,avantlesPRU,unfoyersurtroishabitaitunlogementdetailleinadaptée.LesPRUontpermisderéduirecetaux,mêmesilasous-occupationpersiste2. Cette situation résulte entre autre d'une faible mobilité interne au parc socialliéeàunecarencedanslapriseencomptedesdemandesdemutationsdes locataires.Eneffet,cettepratiquequipermetdesuivrelesévolutionsdesménages (de taille, de revenus, de santé...) en adaptant progressivement le logement aux besoinsestpeumiseenoeuvreparlesbailleurssociaux. Lamobilitéestdoncimportantepourpermettreuneadaptationdeslogementsàlatailleouauxrevenusdesménages.Elles'avèreégalementcrucialepour lutter contre le sentiment d'assignation à résidence. Les opportunités de mobilité dansl'ensembleduparcsocialetlapossibilitéd'ensortirdanslecadred'unparcoursrésidentielpermettentauxfoyersdeconcevoirununiversdespossiblesrésidentiels.Cetuniversdoitêtrecomposéd'unediversitésocio-urbaine(àtraversles différentssegmentsduparcsocialetdesquartiersdifférents)afind'offrirunvéritablechoixauxménages.Celapermettraauxhabitantsdemieuxs'approprierlelieu oùilsvivent. Lesacteursdulogementsocialseraientdoncavisésdefavoriserlamobilitérésidentielledesfoyersdeleurparc,etenparticulierlespluscaptifs,enconstruisantunediversitésocio-urbainedeslogementssociauxetenpermettantunemobilité interneauxménagesduparcsocial. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 11 %desménagesrelogéssontensituationdesous-occupationdeleurlogement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 125 Actionsàmenersurlessites Recenser dans chaque quartier la segmentation du parc social pour identifier les potentiels de mobilité résidentielle Lelogementsocialn'estpasuniforme :cetermerecouvreunediversité deproduitsetdepeuplements.Lasegmentationduparcrésultedemodesdefinancements,dedatesdeconstructionetderéhabilitation,depolitiquesdepeuplementdistinctset,danscertainssites,d'unediversitédebailleurs. L'impact du projet de rénovation urbaine a provoqué soit une nouvelle segmentationduparcsocial,soitrenforcélasegmentationexistante.LesPRUont systématiquementapportéuneoffredelogementsquiprésenteunequalitédeservice,desloyersetuneattractivitédifférentsetquiremplissentdesfonctionsrésidentiellesdifférenciées. Desenjeuxendécoulent,quidoiventêtreanalysésetprisencomptedans chaqueprojet : ­ Quel est le volume et la répartition des différents segments du parc social(letrèssocial,lesocial,lemoyendegamme)etdeladiversification(locatifintermédiaire,accessionsoussesdifférentesformes)dansle quartier,etàl'échellepluslargedelacommuneoudel'agglomération? ­ Quelle est la dynamique d'évolution des fonctions résidentielles des différentssegments,enparticulierpourleparcsocialmoyendegammeet pourleparcdeladiversification(risquedeprécarisation)? ­ Unsegmentduparcsocialquirépondàunedemandesocialeprécise manque-t-ildanslequartier/laville? Cesenjeuxdoiventêtreanalysésdanslecadredelapréparationdesprojetsetlediagnosticduterritoire.Ilsdoiventensuitesetraduirepardesopérationsqui visentàrééquilibrerlessegmentsduparcouàaméliorerlamobilitéentrelesdifférentssegments. Améliorer la mobilité résidentielle des locataires du parc social Lerecensementdesdifférentssegmentsduparcdoits'accompagnerd'un examenapprofondidescaractéristiquesdeslocataires. DanslecadreduPNRU1,lesrelogementsliésauxopérationsderénovationurbaineontsouventcontraintslesbailleurssociauxàidentifierlesopportunitésderelogementsdansleparcexistant,récentounon,aussibiensursitequehors site.Lesbailleursrépondanthabituellementauxdemandesdemutationethabituésà gérerdetellesdemandes,n'ontpasétéprisaudépourvuparcettecontrainte. Pourlesautres,larénovationurbaineaparfoiseupoureffetd'apporter despossibilitésdemobilitélàoùellesn'étaientpasoffertes.C'estunapportpositifduPNRU1. 126 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Cettedémarchedoitêtrepoursuivieetétendueau-delàdusimplerelogementàl'ensembledesdemandesdemutationsdeslocatairesainsiquepourréglerles problèmesdesurousous-occupationdeslogements. Lasatisfactiondesdemandesdemutationetl'ajustementplusfréquent des logements aux caractéristiques des locataires permettent de fluidifier les parcoursrésidentielsdesménagesetderompreaveclesentimentdenon-considération oud'assignationàrésidencecourantdanslesZUS. Conscientedecettesituationàfortenjeusociall'USHmilite,dansune fiche-action destinée aux bailleurs sociaux, en faveur de la constitution de livrets delamobilité,quiimpliquententreautreunerencontretouslestroisansentrele bailleuretlelocatairepourfairelepointsursasituationpersonnelleetsesprojets permettantainsiunchangementdelarelationlogeur/logé. La stratégie de Lille Métropole Habitat pour améliorer la réponse aux demandes de mutation de ses locataires 1 LilleMétropoleHabitat(31000logementsdont52 %situésenZUSetuntauxde rotationannuelde9 %)aconstatéqu'aucoursdesannées2000s'estmanifesté un accroissement de la demande de logements sur son territoire, ainsi qu'une progression du poids des demandes de mutation dans la demande globale de logements. Les conclusions du forum des locataires, qui permet à l'organisme derencontrerseslocataires,etd'uneenquêtedesatisfaction,ontconduitLille MétropoleHabitatàunemodificationdesagestiondesdemandesdemutationet delasur­etsous-occupation. La réflexion a débuté par une analyse statistique de la suroccupation et de la sous-occupation,quiadébouchésurlatransformationdecertainslogementsen supprimantunechambreetàréserverlesgrandslogementsauxmutations(80 % desT4),avantdecréereninterneuncomitéduparcoursrésidentielinteragences quitraitelesmutationslesplusdélicates(trèsgrandesfamilles,famillessocialementfragiles).Lesdemandesdemutationsontétéprioriséesselonplusieurscritères : sur et sous-occupation, ancienneté de la demande, problèmes de santé, demandederelogementhorsZUS. Lesentretiensaveclesfamillesdontleslogementssontsous-occupésoccasionnenttrenteàcinquantemutationsvolontaireschaqueannée.Lesfamillesetleurs besoinsétantmieuxconnus,ellessontmieuxorientées. Depuis2004,letauxdesuroccupationaétédivisépardeux(7 %en2009),celui delasous-occupationréduitd'unquart(14,6 %).Letauxdemutationapproche aujourd'hui 30 % (dépassant même ce chiffre en ZUS), ce qui équivaut à 750 mutationsdont60 %poursuroccupationet10 %poursous-occupation. LilleMétropoleHabitatprévoitd'améliorercedispositifparlacréationd'une procédureuniqueavecunlivretdemobilitérésidentielle,laclarificationdescritèresdemutation,lacentralisationdelagestionadministrativedelademande delogements... 1. USH,«Parcoursrésidentiels :enlocatifetversl'accessionsociale»,acteducongrès2009,entretien avecLaurentGoyard,directeurgénéraldeLilleMétropoleHabitat Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 127  Il faut noter que la politique locale de l'habitat menée dans l'agglomération lilloise depuis de nombreuses années facilite cette démarche de réponse aux demandes de mutation du bailleur Lille Métropole Habitat. La construction continuedelogementssociauxetdelogementsprivésabordablesdanstousles quartiersdelavillepermetunemobilitéinterneauparcsocialetdesparcours résidentielsfacilités. Favoriser la décohabitation des jeunes adultes Les jeunes adultes des ZUS accèdent plus difficilement à l'autonomie familiale et résidentielle que les jeunes d'autres quartiers. Selon le CEREQ, «les jeunesayantséjournéenZUSontplusdemalàquitterledomicileparental.Après 7ansdevieactive,15 %d'entreeuxhabitenttoujourschezleursparents(contre 9 %desautresjeunesurbains),les85 %restantsayantmisenmoyenne14moisà partiraprèslafindeleursétudes(contre9moispourlesautres).Cettedécohabitationplustardivepeutêtrereliéeàleurâge[...].Cetâgen'expliquecependantpas toutetd'autresfacteurssontàrechercher,commel'existencededifficultéséconomiquesparticulièresrendantimpossiblel'accèsàl'autonomierésidentielle,autonomiepourtantsouhaitéepar89 %d'entreeux»1. Cettesituationengendreunesurpopulationauseindeslogementsdansles ZUS,quiposedesproblèmesdecohabitationentredifférentesgénérationsdansun mêmefoyer.Privésd'unparcoursrésidentielconsidérécommenormalàleurâge,les jeunesadultesdéveloppentunsentimentdeculpabilitémêléderessentiment. Lesacteursenchargedespolitiquesdulogementdevraientdoncentamer desréflexionspouraméliorerl'accèsaulogementdesjeunesadultesdesZUS.Bien sûr,leuraccèsaulogementserad'autantfacilitéquelechômagereculeradansles quartiers.Maislespouvoirspublicspourraientprendredessolutionsendirectiondes jeunessansemploiouenemploiprécaire(foyersdejeunes,logementsocialadapté, colocationsgratuitesenéchangedeservicesapportésàlacollectivité...). Procéduresàmettreenoeuvre dans lecadreduPNRU2 Mettre en oeuvre une obligation de résultat pour améliorer la réponse des organismes aux demandes de mutation L'ANRUs'esttellementfocaliséesurl'objectifdemixitésocialequ'inclure un objectif de mobilité résidentielle dans les projets de rénovation urbaine reviendraitàréécrirel'histoireàpartird'unepageblanche.Cerenversementdetendancedevraits'appuyersurlesméthodesquiontmarchédanslepremierPNRU,à 1. Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertains jeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref,no 261,février 2009. 128 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine savoiruneobligationgénéralederésultatimposéparl'ANRUauxporteursdeprojet (surlemodèledesclausesd'insertionoudurelogement);chargeàeuxdes'organiserlocalementpouraboutirauxrésultatsescomptés. Danslerèglementgénéraldel'ANRU,l'obligationderésultatimposéaux bailleurssociauxdevraitêtrelasuivante :réserverauminimum25 %desattributions annuellesdelogementssociauxàdeslocatairesduparcendemandedemutation. Cetteobligation,déjàremplieparuncertainnombredebailleurssociaux(cf.Lille Métropole Habitat), permettrait un changement des pratiques locatives des organismesHLMplusàl'écoutedeslocataires,decorrigerlesdéfautsd'adaptationdu parcàlaphysionomiedesménagesetdoncdeluttercontrelasousetsuroccupation. Néanmoins,cetteobligationderésultatdevraits'accompagnerdemoyens misàdispositiondesbailleurspourpermettrelamobilité,parmilesquels : ­ aidesaudéménagement(commepourlesrelogements); ­ aidespourlaréhabilitationdeslogementslorsd'unemutation. Delamêmemanièrequepourd'autressujets,unrégimedesanctionsproportionnéesdevraitêtreappliquéparl'ANRUencasdenon-respectdesobjectifspar lesbailleurssociaux. Le problème de la pérennisation des efforts fournis pendant le projet derénovationurbaineseposeracertainementmaisunefoislasystématisationdes réponsesauxdemandesdemutationsentréedanslesmoeursdesbailleurs,rienn'indiquequ'ilsnemaintiendrontpascespratiquesaprèslePRU. Dans le cadre des relogements, obliger les bailleurs à proposer simultanément trois choix de logements au locataire, avec un choix hors site et hors ZUS Dans le cadre du PNRU1, le relogement a été conduit selon un certain nombrederèglesinscritesdanslaloioulerèglementgénéraldel'ANRU.Parmi celles-cifigurel'obligationfaiteauxbailleurssociauxdeproposerauminimumtrois logements aux locataires1. Cette règle devait permettre aux locataires, si tant est qu'ilssoientinformés,dechoisirleurnouveaulogement. Plusieurs études2 montrent que, selon les profils des foyers, leur capacitéàchoisirvariefortement.Lacapacitédenégociationetledésirdemobilitédes ménagesconcernésparlerelogements'avèrentdesconditionsessentiellesd'unparcoursrésidentielréussi.LesménagesquiprofitentleplusdurelogementsontplutôtdesménagesplusaisésetpluspetitsquelamoyennedesménagesdesZUS.Ils disposentderessourcesfinancièresetrelationnellespourparveniràunetrajectoire ascendante de relogement : acquérir un logement neuf, plus grand, sortir du parc social,s'installerdansunautrequartier... 1. Laloidemobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009aréécritles articlesL. 353-15,IIIetL. 442-6,IIduCCH :«Encasd'autorisationdedémolirviséeàl'articleL. 44315-1oudedémolitionprévueparuneconventionviséeàl'article10delaloino 2003-710du1er août2003 d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,lelocataireayantrefusétrois offresderelogementrespectantlesconditionsprévuesàl'article13bisdelaloino 48-1360du1er septembre1948précitéenebénéficieplusdudroitaumaintiendansleslieux». 2. Notamment,ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslorsd'opérationsderenouvellementurbain,étudecommanditéeparlePUCA,DIV,DREIF,mars 2008. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 129 Les ménages plus pauvres et plus fragiles ­ notamment les grandes familles de migrants ­ sont moins mobiles en raison de la faiblesse de leurs ressourcesetdel'inadéquationentrelestypesdelogementsdémolisetlesreconstructions.Ilsontpourlaplupartétérelogéssursiteoudansdesquartierssimilaires,sans véritablesopportunitésd'évolution. Pour corriger cette situation inéquitable, le PNRU2 pourrait mettre en oeuvreunemesuresimplequiimposeraitauxbailleursdeproposersimultanément troislogementsauxlocatairesavecvisitedeslogementspossible.Celapermettrait de prouver aux locataires concernés par les démolitions qu'ils ont réellement le choixdeleurfuturlogement. Enoutre,ilpourraitêtredécidéd'amenerlesbailleursàproposer(auminimum),parmilestroislogements,unlogementhorsduquartierethorsZUS.Celapermettraitauxlocatairesdechoisireffectivementleurfuturquartierd'habitation. Cesnouvellesrègless'appliquerontplusfacilementdanslesterritoiresoù lespratiquesdesbailleurssociauxprennentdéjàencomptelesvolontésdeslocataires et surtout dans des territoires où les politiques de l'habitat ont permis une répartitionpertinentedeslogementssociauxdanslaville. En tout état de cause la reconstitution hors site des logements sociaux avantladémolitionpermettraitderendreplusaisélerelogementdesménagesdans deslogementsneufsethorssite. Rendre obligatoire les collaborations interbailleurs pour améliorer la mobilité résidentielle des locataires LePNRU1soulevantlesquestionsdurelogementetdelareconstitution del'offresociale,lesbailleurssociauxontsouventétécontraintsdemettreenplace despartenariatsinterbailleursafindefairefaceauxdélaisdesconventions. Ces partenariats devraient être étendus et pérennisés afin de répondre aux nouvelles exigences qui concernent la mobilité résidentielle, la reconstitution horssiteetlesrelogements.Ilspermettraientdefavoriserlesparcoursrésidentiels àl'échelled'unterritoireetnondusimplepatrimoined'unbailleur.Ainsileslocatairesd'unpetitbailleurneseraientpasdéfavorisés. EnÎle-de-France,l'AORIF1pourraitassumercettefonctioncentraled'interbailleursauniveaurégional,afindemutualiserlachargedesrelogementsetdes mutations. 1. L'Unionsocialepourl'habitatd'Ile-de-France. 130 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La stratégie habitat de la communauté urbaine de Lyon en matière de rénovation urbaine Lepartenariatinterbailleuretintercommunalsurlerelogements'estdéveloppé dansdenombreuxsites.Afindemutualiserlachargedurelogementauniveau d'unsite,d'unevilleoud'uneagglomération,derépondreplusfacilementaux attentesdesménagesetdefavoriserlamixitésociale,plusieursbailleurspeuventaiséments'organiserautourd'undispositifinterbailleur.Danscertainscas, cetypededispositifrassemblemêmedesbailleursnonconcernésparleprojetde rénovationurbaine. Ainsidansl'agglomérationlyonnaise,undispositifinterbailleuretinterréservataireavulejour,portéparlacommunautéurbaineduGrandLyonetl'associationrégionaleHLM.Uneconvention«Habitat»aétésignéeentrel'ANRUetla communautéurbainedeLyonen2004quimutualiseàl'échelledel'agglomérationlesplusde4000reconstitutionsdel'ensembledesdémolitionsengagées danschacundesprojetsderénovationurbaine. Cedispositifs'inscritdansunevolontépolitiquederééquilibragedeslogements sociauxentrel'estetl'ouestdel'agglomération.Fin2010,ondénombrait80 % desreconstitutionseffectuéeshorssitedont20 %dansdescommunesdel'agglomérationnonconcernéesparunPRU1. D'autrepart,«touslesbailleursconcernésounonparladémolitions'engagent àaffecterunepartiedeleursattributionsauxopérationsderelogementdansle cadredesopérationsderenouvellementurbain»2.Ceprocessusquiaconcerné plusde3500relogements,àpermisunelocalisationhorssitepourlamoitiédes ménagesetunrelogementdansleneufpour25 %d'entreeux. Le dispositif interréservataire prévoit que pour toute nouvelle construction de logementssociaux,50 %deslogementssoientréservésauxménagesrelogésdans le cadre des opérations de rénovation urbaine. Ce dispositif engage toutes les communesdelacommunautéurbaine,ycompriscellesquin'ontpasdeprojet derénovationurbainesurleurterritoire,mêmesilesblocagesd'ordrepolitique existent. 1. Avenantno 4delaconvention«Habitat»entrel'ANRUetlacommunautéurbainedeLyon,janvier 2011. 2. GrandLyon,Chartepartenarialepourlerelogement,avril 2006. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 131 Chapitre3­Revoir les politiques locales de l'habitat et de peuplement Cettesectiondespropositionssortducadrestrictdelarénovationurbaine maisreprésenteuneconditionimplicitefondamentalepoursaréussite.Eneffet,les objectifsdemixitésocialeetdemobilitérésidentiellenedoiventpasselimiteraux seuls quartiers d'habitat social mais doivent être généralisés par les politiques de droitcommunàl'échelledesterritoiresdontdépendentlesquartiers. Préconisationspouraccompagner larénovationurbainepardes politiquesgénéralesvolontaristes Augmenter sensiblement la construction de logements sociaux et abordables dans les régions où la demande est la plus forte (singulièrement en Île-de-France) Laproductiondelogementssociauxaconnucesdernièresannéesuneaugmentationsensible,mêmesicetteobservationdoitêtrenuancée(proportionimportantedePLS,productionenacquisition-amélioration,conventionnementpublicde logementsprivésconventionnés...). Cette augmentation récente de la production n'est cependant pas suffisantepourrépondreàlacrisedulogement,quiestavanttoutunecrisedulogement socialetabordable.Cettecriseseconcentreparailleursdanscertainesrégionsfrançaises,lesplusdynamiqueséconomiquementetdonclesplusattractivesauniveau démographique,particulièrementenÎle-de-Franceoùlaproductionde40000logementsen2010estinsuffisantepourrépondreauxbesoins(estimésà60000logementsparandansleSDRIF). Lapolitiquederénovationurbaineneparviendradoncpasseuleàinverserlatendanceàladépréciationdesquartiers.Eneffet,lacarencedeslogements sociauxetleurmauvaiserépartitionspatialeentraînentmécaniquementl'arrivéedes populationslesplusmodestesdanslesZUS,quiconcentrentleslogementssociaux àbasloyer. Larénovationurbainedevraitdoncimpérativementêtreaccompagnéepar unepolitiquevolontaristedulogement,auniveaunationaletlocal,quipermetteune forteaugmentationdelaconstructionneuvedelogementssociauxprioritairement dansleszonestendues,commeleGouvernementaentreprisdelefaireen2011. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 133 Cetteconstructionenmassedoitbienentendus'effectuerdansl'optique d'unrééquilibragedelarépartitionterritorialedulogementsocialdanslesagglomérations,afind'améliorerlamixitérésidentielledanstouslesquartiersetdefaciliter lamobilitédeslocatairesduparcsocial. Établir des objectifs concertés de peuplement de nature à éviter la concentration de la pauvreté et favoriser la cohésion sociale L'autre condition impérative pour la réussite de la rénovation urbaine portesurlespolitiqueslocalesdepeuplement. Globalement, l'impact des évolutions du parc de logement directement imputablesauprojetderénovationurbaineestenmoyennede19 %1.Lechiffreestà compareravecletauxdemobilitédansleparcsocialexistant,quiatteintenmoyenne 7 %parandanslesZUS2.L'impactpotentieldesprojetsderénovationurbainesur lepeuplementdesquartierséquivautdoncàtroisannéesderotationdeslogements sociaux. OrlesPRUamplifientlamobilitédanslesquartiersparlaconstruction d'uneoffredelogementsdeladiversification,quiapourcibleprincipalelesfoyers lesplussolvablesduparcsocial,etnotammentdesquartiers.Ainsi,onassistemécaniquementàunremplacementdesménagessolvablespardesménagesplusfragiles dufaitdesmécanismesdedépréciationdesZUSquiontétéévoquésprécédemment. L'évolutiondelastructuresocialeduquartierdépendradoncessentiellementduprofildesménagesentrantdansleparcsocialexistantetparconséquentde lacapacitéduprogrammeàmodifierlastructuredelademandeoualorsdespartenaireslocauxàredéfinir,danslamesuredupossible,leurpolitiquedepeuplement. Il serait ainsi essentiel de conditionner l'octroi de financements de l'ANRU aux respects d'objectifs de peuplement efficaces, de nature à éviter de concentrerdanslesquartiersenrénovationlesménageslesplusfragiles.Cettepolitiquedepeuplementdevraitbienentendus'articuleràlapolitiquelocaledel'habitat, mêmesiellepeutposerdesdifficultésauxbailleursdufaitdesobligationsdenondiscriminationdanslechoixdeslocataires. · Inscriredesobjectifschiffrésdediversificationdupeuplement dans lesconventions Les conventions du PNRU2 devraient inclure des objectifs chiffrés de diversificationdupeuplementdansdessecteursouimmeublesidentifiésduquartier concerné. Ces objectifs de résultat devraient être accompagnés d'engagements de moyensàmettreenoeuvreparlesdifférentspartenairesduprojet,encequiconcerne lespolitiquesdepeuplement,d'habitatoudegestion. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesàl'oeuvredanslecadredesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. 134 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La convention de Bayonne inscrit des objectifs concertés de peuplement LaconventionderénovationurbainedeBayonne(64)représentel'undesseuls projetsduPNRU1ànepascomporterdedémolition.Cettesituationrésultede plusieurs caractéristiques (état du bâti, caractère patrimonial des principaux immeubles,tensionfortedumarchédulogement...). Danslecadreduprojetlocalderénovationurbaine,lespartenaireslocauxse sontengagésàmodifierlepeuplementdelabarreJourdain1,immeublesymbole duquartiernorddeBayonne.CesengagementsontétéinscritsdanslaconventionANRUàl'initiativedel'Agencequiconsidéraitlechangementdepeuplement commeunecontrepartieàl'absencededémolition. L'objectifinscritdanslaconventionportesurunchangementde30 %deslocatairesdel'immeubleencinqans(300logements)afind'attirerdes«ménagesen couplegagnant1,5foisleSMIC»2. Cetobjectifderésultatafaitl'objetd'engagementsformelsdessignatairespour lamiseenoeuvred'uncertainnombredemesuresappropriées : ­ signatured'unaccordcollectifintercommunalpourl'accueildelapopulation modestedansleresteduparcdel'agglomération; ­ modificationdurèglementintérieurdescommissionsd'attribution; ­ satisfactionaccéléréedesdemandesdemutationdeslocatairesdelabarre; ­ conclusion d'un accord avec la préfecture sur le DALO, afin que les foyers concernésnesoientpasorientéssystématiquementverscesecteur. Cechangementdepeuplementaétéprécédépard'importantseffortsdegestion delabarre,quiontpermisderéduiredrastiquementlesincivilitésetlesdégradations3.Lesinvestissementsontétéàlafoishumains,unesoixanted'agentsdu bailleurtravaillentquotidiennementdanslequartier,ettechnologiques,quatrevingt-huitcamérasdevidéosurveillancesontinstalléesdansetauxabordsdela barre. Lechangementdepeuplementestfacilitéparlaréhabilitationinterneetexterne de l'immeuble.Afin d'attirer des nouveaux ménages, la réhabilitation du logementlorsdel'installationestpluscomplèteetpersonnalisée.Lebailleuraaménagé un logement témoin dans un style très contemporain afin de révéler les potentialitésdesappartementsauxfoyerspotentiellementintéressés. Fin 2010, 146 nouveaux ménages correspondants aux critères prédéterminés viventdanslabarreJourdain.Lavilleetlebailleursocialestimentcerésultat comme un succès, compte tenu de l'attitude non volontaire et non coopérative desautrescommunesdel'agglomérationpourrespecterlesengagementsdela conventionANRU.Eneffet,l'accordintercommunalderelogementn'esttoujours pasconcluetl'accordsurleDALOn'estqueverbal4. 1. Immeublecomposéde1103logementsrépartisenseptbarresdedouzeétages,quiaconcentrél'essentieldesproblèmesdesHauts-de-Bayonnejusqu'audébutdesannées2000. 2. ConventionpluriannuellederénovationurbaineduquartierdesHauts-de-Bayonne,mars 2008. 3. LecoûtannueldesréparationseffectuéesparlebailleursocialsurlabarreJourdainestpasséde 175000 eurosannuelaudébutdesannées2000à3000 eurosen2010. 4. VisitedesiteduCESdel'ANRUendécembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 135 · Limiterl'attributiondelogementdanslesquartiersenrénovation urbaineauxbénéficiairesduDALO La question du peuplement est aussi particulièrement sensible quand il s'agitdemettreenoeuvrelaquestiondudroitaulogementopposable(DALO).De nombreuxéluslocauxcraignentàjustetitreuneorientationsystématiquedesfoyers étiquetésDALOverslesgrandsquartiersd'habitatsocialetdoncdanslesquartiers enrénovationurbaine.Cettesituationseraitcontre-productivecarelleaggraveraitla concentrationdeprécaritédanslesquartiers. Mais cette crainte doit être pondérée en raison du faible nombre et la diversitédesménagesconcernésactuellement,parledroitaulogementopposable1 etlesproblèmesdanslarégioncapitale. Entoutétatdecause,l'Étatdevraitétudier,aucasparcas,l'attribution delogementsdanslesquartiersdelarénovationurbaineauxménagesquibénéficientdudroitaulogementopposable,avecaccorddumairedelacommuneconcernée.Ainsi,cemécanismepourraitéviterd'attribuersystématiquementleslogements situésenZUSauxpluspauvresdesménagesbénéficiairesduDALO. Procéduresàmettreenoeuvre Articulation du PNRU avec la loi SRU LePNRU1n'apaspermisunemeilleuredistributiondeslogementsles plussociauxàl'échelledesagglomérations.CettecarenceduPNRUestfactuelle comptetenud'uneapplicationincohérenteentrelaloidu1er août2003d'orientation etdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlaloidu13 décembre 2000relativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbains(SRU)2.L'occasionaété manquéededéconcentrerleslogementssociauxetd'enconstruiredavantagedans lescommunesplusfavorisées. Danslecadred'unPNRU2,l'Étatetl'ANRUdevraientlierleursinterventionsenconditionnantleursfinancementsàlareconstitutiond'unequotitédes logementsdémolisdanslecadreduPNRUdanslescommunesdel'agglomération déficitaireenlogementssociauxdanslerespectdel'article55delaloiSRU. 1. 25000ménagesavaientreçusuneoffredelogementau31 septembre2010,soittroisansaprèslevote delaloi. 2. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 136 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prise en compte des PRU dans les PLU, PLH et les CUS LePRUdevraitêtrepartieintégrantedesplanslocauxd'urbanisme(PLU) carceux-ciexprimentleprojeturbainglobalportéparunemunicipalitépoursaville. Eneffet,lesPRUsontdesprojetsd'envergurequidoivents'intégrerpleinementdans leprojetglobaldeterritoireportéparlesmunicipalités.LePRUpourraitainsideveniruneorientationparticulièreduPLU1. Le PRU devrait également s'articuler au programme local de l'habitat (PLH)pourquatretypesd'actions : ­ lareconstitutionduparcsocialàdémolir(localisation,typologie,pilotage); ­ laréhabilitationduparcsocialdanslessitesenPRU; ­ la diversification de l'habitat, territorialisée par secteur ou par commune; ­ lasegmentationduparcsocial,quartierparquartier. DanslecadreduPNRU1,touslesprojetsfontexplicitementàlapolitique localedel'habitatsouslaformeduprogrammelocald'habitat(PLH).Maislanotion d'articulationduPRUaveclePLHreste,danslesconventions,laplupartdutemps sanscontenuclairementindentifiable. DansunPNRU2,cettearticulationdevraitêtreunaspectimportantdes projetsdeterritoireetuneconditiondel'octroidescrédits.C'estparl'inscription danslesPLHdesobjectifsduPRUetleurtraductionopérationnelleetterritorialisée quel'accompagnementparlespolitiquesdel'habitatpermettralaréussiteduPNRU. Enoutre,lesconventionsd'utilitésociale(CUS)2,actuellementencours de finalisation3, devraient également prendre en compte les différents éléments exposésci-dessus.Ellesontpourobjetdepréciser : ­ la politique patrimoniale et d'investissement du bailleur social (constructions,réhabilitation,plandemiseenventedeslogements,); ­ la politique sociale de l'organisme, développée dans le cahier des chargesdegestionsociale(politiquedeloyer,pland'actionspourl'accueildespopulationssortantdesdispositifsd'accueil,d'hébergementet d'insertion...); ­ lapolitiquedel'organismepourlaqualitéduservicerenduauxlocataires(gestionetentretien,réponseauxdemandesdemutation...). Les CUS des bailleurs sociaux concernés par la rénovation urbaine devraient donc comprendre leurs engagements spécifiques tels qu'ils sont prévus danslecadredesconventionspluriannuellesenmatièredelogementssociaux,de 1. Lesorientationsd'aménagementconstituentunepartieintégrantedudossierPLU,selonl'articleL. 123-1 duCodedel'urbanisme :«Lesplanslocauxd'urbanismepeuventcomporterdesorientationsd'aménagementrelativesàdesquartiersouàdessecteursàmettreenvaleur,réhabiliter,restructurerouaménager.Cesorientationspeuvent,encohérenceavecleprojetd'aménagementetdedéveloppementdurable, prévoirlesactionsouopérationsd'aménagementàmettreenoeuvre,notammentpourvaloriserl'environnement,lespaysages,lesentréesdevilleetlepatrimoine,luttercontrel'insalubrité,permettrelerenouvellementurbainetassurerledéveloppementdelacommune». 2. Décretdu3 décembre2009relatifauxconventionsd'utilitésocialedesorganismesd'habitationsà loyermodéré. 3. Lesorganismesontjusqu'au30 juin 2011pourfairevaliderleurCUSparlepréfet. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 137 relogement,deréponseauxdemandesdemutationsmaisaussidegestionurbaine etd'insertion. Engagement national des principaux réservataires de logement à réformer leurs pratiques de peuplement Le lancement du PNRU2 pourrait être l'occasion d'états généraux du logementsocialaucoursdesquelslesprincipauxréservatairesdelogementssociaux (État, Action Logement, associations des collectivités locales, représentants des bailleurssociaux)s'engageraientàréformeretclarifierleurspolitiquesdepeuplement. Ilestessentielderompreaveccertainespratiquesquiconsistentàorienter systématiquementlesfoyerslesplusfragilesdanslesquartiersd'habitatsocial.Les représentants nationaux des réservataires s'engageraient à diffuser auprès de leur baselesnouvellesdispositionsnégociées. 138 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 4 L'habitatsocial defait :agirdans lesquartiersanciens etlescopropriétés dégradées L'insuffisance et l'inadaptation du parc social au cours de la décennie 1990ainsiquelerenchérissementduparcprivédeladécennie2000ontcrééles conditions d'un déplacement mécanique et inexorable difficultés sociales vers le parcprivédégradé.Ceparcseconcentredanslesquartiersanciensdesvillesetdans les grandes copropriétés des années 1950 à 1970, localisées en majorité dans les quartiersd'habitatsocial. Cesdeuxcatégoriesfontl'objetdetraitementsspécifiquesparlespolitiquespubliquesdepuislesannées1960pourlesquartiersanciensdégradésetles années1990pourlescopropriétésdégradées.Dèssacréationl'ANRU,estundes acteurs nationaux qui intervient dans le traitement des copropriétés des quartiers d'habitatsocial,danslecadredesprojetsurbainsglobauxquiconcernentcesquartiers.Salégitimitéestplusrécenteencequiconcernelesquartiersanciensdégradés, mêmesiunevingtainedequartiersanciensclassésenZUSouenarticle 6ontbénéficiédessubventionsdel'agencedanslecadreduPNRU. En2009aétémisenplaceleprogrammenationalderequalificationdes quartiersanciensdégradés(PNRQAD),porténotammentparl'ANRU,quiportesur unequarantainedequartiersetprévucommeunepréfigurationd'unplusvasteprogrammeàvenir. Ilestnécessairequelapuissancepublique,etàtraversellel'ANRUinterviennedanscedomainemêmes'iltoucheàl'habitatprivé.Lesconsidérationssur laséparationradicaleentrehabitatsocialetprivéetsurl'absencedelégitimitédes acteurspublicsàagirpourcontrercessituationsnerésistentpasàl'analyseobjectivedesituationsurbainesetsocialesparfoisplusdramatiquesquedanslesquartiers «classiques»d'habitatsocial. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 139 Néanmoins, l'action publique doit prendre en considération les insuffisancesd'uneinterventionaposteriori,pour«traiter»lesproblèmes.L'habitatsocial defaitremplitunefonctionurbaineetsocialespécifique,pourl'accèsaulogement desménagesexclusdumarchéimmobilierouduparcsocial.Lesdifficultésnedisparaîtront pas avec son éradication temporaire. L'action publique doit donc avant toutagiràlasourcedesdifficultésgénéréesparlacriseendémiquedulogementdans lesgrandesagglomérationsetlesmécanismesdeségrégationurbaine. 140 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre1­Amplifier la requalification des quartiers anciens dégradés Nota bene : les propositions détaillées ci-dessous sont en particulier issues d'une étude commanditée par le CES de l'ANRU en 2010 au groupement Fors-RechercheSocialeetlaFédérationdesPACT,surlethèmedelarequalification desquartiersanciensdégradésdanslecadreduPNRU1. Constat Enraisondelacrisedulogementetdudifficileaccèsaumarchédel'habitatpourlesménagesdéfavoriséslesquartiersanciensdégradésconstituentdeslieux deconcentrationd'unhabitatindigneetdesituationssocialessouventtrèsprécaires. Ilsfontl'objetdepuisplusieursdécenniesdenombreusesactionspubliques :actions incitativesàlaréhabilitationduparcprivéàtraverslesaidesconjointesdel'Agence nationaledel'habitat(ANAH)etdescollectivitéslocalesmobiliséesdanslecadre desopérationsprogramméesd'améliorationdel'habitat(OPAH),mesuresconsécutivesàlamiseenoeuvredesprotocolesdeluttecontrel'habitatindigne,mesuresplus coercitivesàtraverslesopérationsderestaurationimmobilière(ORI)oulesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre(RHI). D'indéniables réussites telles que la réhabilitation du quartier de la Goutte-d'OràParis,sontàmettreaucréditdecespolitiquespubliques.LesOPAH ontainsipermisderequalifierunnombreimportantdelogementsauseindequartiersanciens,détenupardespropriétairesinvestisseursetcapablesderemettreen étatleurpatrimoineavecl'accompagnementtechniqueetfinancierapproprié. Cependant,cesactionsnesontpastoujoursparvenuesàcorrigerradicalementlessituationslocaleslesplusdifficilesetàfonderlesconditionsd'unerequalificationenprofondeur.Ilresteeneffetlescaslespluscomplexesoùn'apaspu êtreamorcéeunetransformationsimilaireenraisondeladégradationavancéedu bâti,desdysfonctionnementsdumarchéetdeproblématiquesspécifiquesliéesaux acteurslocaux. L'ANRUa,dès2003,financédesprojetsderénovationurbainedansune vingtaine de quartiers classés en ZUS ou bénéficiant d'une dérogation au titre de l'article6delaloid'août2003relativeàlarénovationurbaine2.Cetteintervention aservid'expérimentationpréalableaulancementduprogrammenationalderequa- 1. Fors-FédérationdesPactLetraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadreduprogramme nationalderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,mai 2011. 2. Aubervilliers(Villette­4chemins);FortdeFrance;Givors;Grasse;Lille;Montpellier;Montauban; Mulhouse;Pantin(4chemins);ParisGoutte-d'Or;Perpignan;Pointe-à-Pitre;Roubaix;Saint-Étienne; Saint-Denis/Aubervilliers(Cristino-Garcia-Landy);Tarbes;Thiers;Toulon;Tourcoing;Clichy-la-Garenne; Dunkerque;Kourou;Marseille(Saint-MaurontetCentreNord). Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 141 lificationdesquartiersanciensdégradés(PNRQAD),instituéen2009parlaloide mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusion. Consécutivementauxnégociationsentrel'Étatetlespartenairessociaux sur le financement de la politique du logement et de la ville, le PNRQAD a été confinéàunepremièrephased'expérimentation.Lesfinancementsprévusnepermettenteneffetpasdetraiterl'ensembledesquartierséligibles :380 millionsd'eurossontmobilisés(150 millionsd'eurosdecontributiondel'ANRU,150 millions d'eurosdecontributiondel'ANAHet80 millionsd'eurosd'aidesàlapierresurle budgetdulogement).Latotalitédesinvestissementspublicsetprivésmobiliséspour ceprogrammeatteindrontprèsde1,5 milliardd'eurosdetravaux. Autotal,quarantequartiersontétéretenusdanslecadred'unappelàprojetlancéenmai 2009 :quatorzequartiersbénéficientd'unprojetglobal,onzequartiersontétéretenussurunpérimètrerestreintetquinzesitessontretenusautitre d'unaccompagnementlimitéàdel'ingénierie. À l'heure actuelle, une dizaine de conventions pluriannuelles ont été signées.Maislasubventionmoyennedel'ANRUpourcesprojetsesttrèsfaible : 6 millionsd'euros,soitbeaucoupmoinsquepourlesprojetstraitésdanslecadredu PNRU.L'Agenceconsidèredoncquelaplupartdecesprojetssontinsuffisantspour traiterl'ensembledesproblématiquesetqu'unedeuxièmephaseseranécessaire. Perspective L'application du PNRU aux quartiers anciens dégradés a aidé les pouvoirslocauxàfranchirunenouvelleétapedansletraitementdecessecteursalors qu'ilsétaientlesouventdésarmés.Cettenouvelleétapeaconsisté,conformément auxbesoinsidentifiésenamontdulancementduPNRU,àrenforcerlaréalisation parallèled'opérationsd'améliorationdel'habitat(requalificationd'îlotsdégradés, OPAH-RU, ORI, RHI...) et d'opérations d'aménagement. Ces interventions ont ainsiapportédesaméliorationsparfoisnotables,parfoisplusponctuelles,ducadre bâtidecesquartiers,tantdupointdevueurbainqu'immobilier. Malgré ces améliorations, plusieurs interrogations persistent quant à la pertinencedecertainespratiquesdéveloppéeslocalementpourrequalifierdurablementcesquartiers.Lesinsuffisancesentermesdepriseencomptedelaplaceetdes besoinsdeshabitants,deneutralisationdesphénomènesdeconcurrenceterritoriale oud'intégrationdeseffetssociauxàmoyentermedelarequalificationdecesquartiers,s'ajoutentainsiàdesdifficultésplusopérationnellesetorganisationnellestelles quedesculturesprofessionnellespeuadaptéesàcesproblématiquesparticulièresou uneinstabilitédesfinancementscombinésauPNRU(concoursdel'ANAH,défiscalisation...). Plusieurs évolutions des modalités d'interventions de l'ANRU dans les quartiers anciens dégradés devraient donc ainsi être envisagées afin de rendre les investissementsconsentisplusefficacesetpluspertinentsauregarddesbesoinsqui sontconsidérables. 142 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Les propositions exposées ci-après visent à requalifier les quartiers anciens dégradés. Atteindre cet objectif passerait d'abord par une augmentation du nombredequartiersfaisantl'objetd'uneintervention massive dela puissance publique.Ensuite,desstratégiesdevraientêtremisesenoeuvreàpartirdelafonction urbaineetsocialedesquartiers. Inclurequatre-vingtsquartiers anciensdanslePNRU2 Un programme national à la hauteur des besoins PourlePNRQAD,quatre-vingt-septvillesontréponduàl'appelàprojet de2009cequicorrespondàpeuprèsàl'étiageproposéparleCESdel'ANRUpour unprogrammenouveaupourlesquartiersanciens.Lesenjeuxetlesbesoinssont différentsselonlescontextes.Eneffet,lesbesoinsd'interventiondanslesquartiers anciensconcernenttoutàlafoisdesquartierscentrauxdépréciés,desquartiersd'ancienfaubourgouplusrarementdesvillesdansleurglobalité. Néanmoins, des critères d'éligibilité clairs devraient être établis : taille duquartier,pourcentagedelogementsditsindignes,caractéristiquessociodémographiquesdeshabitants...Cescritèresguiderontleschoixd'éligibilité,demêmeque la finalité affichée ou induite des projets, pour ne pas financer de simples projets d'embellissementdequartierougénérateurd'uneévictionsocialedeménagesprécairesd'uncentre-ville. L'étiaged'environquatre-vingtsquartiersquibénéficiaientd'unprojetde requalificationdevraitêtrecoupléauxaides«classiques»del'ANAHpourl'habitat privédanslecadredesOPAH-RUpourd'autresquartiersanciensmoinsdégradés. Des financements conséquents Lemontanttotalduprogrammeenfaveurdesquartiersancienspeutêtre estiméàenviron1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement.Cecidevraitentraîneruntotaldetravauxd'investissement de6 milliardsd'euros. Letauxdesubventiondel'ANRUetduministèredulogementpourla reconstitutiondel'offredelogementssociauxdevraitsesitueràenviron25 %du totaldesinvestissementsdépassantainsilaparticipationdel'ANRUdanslespremièresconventionsduPNRQAD. CommepourlePNRU2,etplusfacilementdufaitdespotentialitésdes quartierscentraux,lesopérationsdevraientêtreenvisagéesenbiland'aménagement afindeminorerlaparticipationdel'ANRU.Lamobilisationdel'ensembledesressourcesdisponibles,quiestdéjàunobjectifdesconventionsduPNRQAD,doitêtre accentuée. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 143 Mettreenoeuvredesstratégies àpartirdelafonctionurbaine etsocialedesquartiersanciens Les limites observées lors de la mise en oeuvre des projets urbains qui bénéficient du PNRU appellent à ajuster les modalités d'intervention de l'ANRU danslesquartiersanciensdégradés,maisaussiàparfairelesstratégiesetl'articulationdesinstrumentsmobiliséspourcesprojets. Renforcer la maturité des projets locaux pour inscrire le projet urbain dans un véritable projet de territoire Rompre avec des approches parfois trop volontaristes et mécanistes nécessitedesortird'unelogiquequirevientparfoisàjuxtaposerlesinterventions. Pourcela,ilestnécessairedemieuxprendreenconsidérationlesdifférenteséchelles dans lesquels s'insèrent les quartiers. Il est ainsi possible d'identifier dans quelle mesureuneinterventionsurlecadrebâtipourraitêtreaffectéepard'autresinterventionssurleresteduterritoire(exemple :développementd'uneoffrecommercialeen périphérie),contrecarréeparl'absencedepolitiquesglobalesàuneéchellepluslarge (exemple :PLHquiengagentdesobjectifsambitieuxenmatièredemixitésociale ou de réponse aux besoins spécifiques de logement) ou renforcée par l'activation d'autresleviers(exemple :travailsurlasectorisationscolaire). L'élaboration, aux échelles pertinentes, de diagnostics ainsi que des études stratégiques à visée prospective (étude de démographie scolaire, qualificationdelademandepotentielle,analysedel'offreglobaledecommerces...)pourrait constituerdesétapesobligatoiresenamontdelaconstitutiondesdossiersd'engagementetaufilduprojet,etêtreenpartiefinancéesparl'ANRU(missiond'ingénierieduPNRQADouétudespré-opérationnelles).Outrecetravaildeconnaissanceet deformulationdesenjeuxlocauxprésentsetàvenir,d'autresconditionspréalables pourraient être exigées préalablement à l'octroi des financements, notamment en cequiconcernelacohérencedelapolitiqueintercommunale(servitudedemixité sociale,cohérenceSCOTetPLU...). Le projet de rénovation urbaine global de la ville de Thiers LarequalificationducentreanciendeThiers(63)aétéinclusedansunprojet globalderénovationurbaineàl'échelledelaville.Laconventionderénovation urbainedejuillet 2007comprendainsilarénovationducentreancienetdedeux quartiersd'habitatsocialdelaville. LavilledeThierscompte12045habitantsetsubieunedécroissancedémographiquecontinuedepuislesannées1970(lapopulationabaissédeplusde25 %), enraisondeladésindustrialisationetdelapériurbanisation.Leprojetderénovationurbainerésonnedonccommeunprojetdeterritoirequiviseàredynamiserlavilledanssonensemble,enmenantdesopérationssurtroisquartiersdela villeparticulièrementaffectésparlabaissedémographique :lecentreancien,au bâtimédiévalpeuconfortable,quibénéficiedeladérogationprévueàl'article6 144 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  delaloid'août2003;lequartierd'habitatsocialBéranger-Moutier,ZUSclassiquesituéeàproximitéducentre-ville;etlabarreHLMdesJaiffours,immeuble de12étagesquisurplombelaville(égalementclasséeenZUS). LePRUprévoit,uninvestissementtotaldeplusde40 millionsd'eurosavecla démolitiondes132logementsdelabarredesJaiffours,lareconstructionde132 logementssociauxdont84danslecentreancien,laréhabilitationde140logementssociauxetlarésidentialisationde159logementssurlequartierBérangerMoutier.Danslecentreancien,37immeublesvontbénéficierdelarequalification d'îlotsdégradés,aveclaconstructiondelogementssociauxetlarequalification delogementsprivés.Lesinterventionssurlebâtis'accompagnentd'opérations d'aménagementdesespacespublicsetderemiseàniveaudeséquipementscollectifs. Cetteprogrammationestcentréeautourdel'objectifderedonnerdel'attractivité aucentreanciendeThiersenopérantuncertainresserrementurbain.LequartierdesJaiffoursn'étaiteneffetplusadaptéauxconditionsd'habitatdelaville. Labarreasouffertdefortstauxdevacanceetd'unprocessusdeghettoïsation.Sa démolitionétaitdevenueinéluctable.Lecentreancienétaitégalementtouchépar l'inadaptationduparcdelogementsauxbesoinsdelapopulation,pardesproblèmesdevacanceetd'insalubrité.Saréhabilitationpassaitobligatoirementpar uneactionpubliqued'envergureafind'adapterlebâtiauxbesoinsactuelsetde reconquériruneattractivitécommerciale. Lamunicipalitéadoncdécidédelierlesprojetsderénovationurbaineenquartiersd'habitatsocialetlaréhabilitationducentreancien,enreconstruisantune majeurepartiedeslogementssociauxdétruitsdanslequartierdesJaiffoursdans lecentreancien,afindelesrendreplusattractifsetdelesfaireparticiperàla reconquêteducentre-ville. Limiter la gentrification : penser la fonction sociale des quartiers centraux Les quartiers anciens dégradés accueillent notamment des populations excluesdumarchédel'immobilierclassique.Ilexisteeneffetdanscesquartiersun «second»marchédulogement,destinéauxplusprécairesetsecaractérisepardes rapportslocatifshorsdudroit(bauxorauxdanslecadredemarché«communautaire»,propriétairesindélicatsvoiremarchandsdesommeil...),répondantparfoisà desbesoinsspécifiquestelsparexemplequelesvieuxmigrants. Cette fonction sociale subsiste avec l'existence d'un bâti dégradé et vétuste,allantdelanon-décenceàl'insalubritéoumenaçantpéril,quinepermetpas lefonctionnementnormaldumarchédel'immobilier,malgrélalocalisationcentrale desquartiersdanslesagglomérationsetlavaleurpatrimonialedubâti. Lesprojetsurbainsdanscesquartiersdevraientavoirpourbutl'éradicationdel'indignitédel'habitatetleretourdesquartiersdanslemarchédedroitcommundel'immobilier.Orcetobjectifpasseparl'assèchementdu«second»marché dulogement.Lagentrificationdesquartiersdésigne«leprocessusàtraverslequel des ménages appartenant aux couches moyennes et supérieures s'installent dans des vieux quartiers populaires situés en centre-ville, réhabilitent l'habitat vétuste Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 145 etdégradéetremplacentprogressivementlesancienshabitants»1.Ils'agitparfois d'unobjectifassumédespolitiquesmenéesdanscesquartiers,etest,entoutcas,une évolutionprévisibledansbeaucoupdequartiers,fautedemesurepréventivessuffisantesdespouvoirspublics. Ainsi, dans les quartiers du PNRU, la transformation des logements indignesrésultebeaucoupd'opérationsdedéfiscalisation,leslogementsentrantparfois(s'ilsontbénéficiéd'aidesdel'ANAH)danslerégimeduconventionnement privé.Orceconventionnementestlimitédansletemps(neufans)etpermetàterme uneaugmentationsensibledesloyersetlerejetdesménagespopulaires. Pour éviter l'éviction des plus pauvres vers des quartiers périphériques avec le transfert des problèmes, les PRU devraient entraîner la construction de davantage de logements sociaux pour remplacer les logements privés (sociaux de fait)démolisoutransformés.Celanécessiteraitdelever(pardesincitationsfinancières ou par la constitution d'opérateurs spécialisés) les réticences des bailleurs sociauxàintervenirdansl'habitatancien. Enoutre,lesbesoinsdu«second»marchédulogementsubsisterontaprès lesprojetss'ilsnesontpasprisencompteparl'actionpublique.Uneoffredelogementsadaptésdoitêtreconstituéepourrépondreàcettedemandeetintégréedansle PLH(PLAI,foyerspourjeunes,résidencessociales...). La rénovation des quartiers anciens de ClichylaGarenne s'accompagne d'une volonté de conserver le profil populaire de la ville LesquartiersanciensdeClichy-la-Garenne(92)quibénéficientdelarénovation urbainesesituentenlisièredeParisetcomptentenviron10000logements.Le parcimmobiliersecaractériseparunhabitatmajoritairementancien(70 %des logementsontétéconstruitsavant1949),depetitetaille(55 %deslogementsdu périmètredisposentde1à2pièces)etconnaissantuntauxdevacanceimportant (16 %).Lapartdeslogementssociauxs'élèveà8 %danscesquartiers. Essentiellementcomposédecopropriétésdégradées,leparcancienduquartier estsocialdefaitetabriteunepopulationengrandeprécarité.Leprojetderénovationurbainecomporteunvoletrelatifauxéquipementsetauxespacespublics, maisl'essentieldesinvestissementsconcernentlebâtidesîlotsanciensdégradés. Ainsi,les227logementsvétustesdufoyerdemigrantsAdomavontêtredétruits pourquesoientconstruitsenlieuetplacedeslogementstrèssociauxsurlaparcelled'origineetsurundeuxièmesitehorspérimètreANRU.Enoutre,329logementsvétustesvontêtredétruitspourautantderelogementsàeffectuerdansle parcsocial. Lemaîtred'ouvrageasouhaitérespecterlesvoeuxdeshabitantsenlesrelogeant auseinduquartierdansl'offrelocativesocialeexistanteoudanscellequidoit être créée. En effet, 329 logements sociaux doivent être créés et répondre aux besoinsdespersonnesquirésidentdéjàdanslequartier.Enconséquence,une majoritédelogementstrèssociauxvontêtreédifiés :15PLAIenrésidencepour personnesâgées,69PLAIenrésidencesociale,119PLAIenlogementclassique ainsique126PLUS-CD.Enoutre,189logementssociauxvontêtreréhabilités. 1. PremièredéfinitiondutermedonnéeparlagéographeRuthGlass(1963). 146 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Danscetteconfiguration,lerelogementestunélémentcentralduprojetafinde répondre précisément à la demande formulée par les foyers. Pour ce faire, le maîtred'ouvrageaconstituéuncomitédesuividesrelogementsréunissant,tous lesdeuxmois,lesbailleurssociaux,lesréservatairesetlaMOUSrelogement.En outre,chaquebailleuraconstituéuneprécommissionréunissantlesréservataires lorsdelalivraisondechaquenouveauprogramme. Alorsquecertainesopérationsderequalificationdequartiersanciensaboutissent àune«évaporation»deshabitantsoriginelsdesquartiersetàunegentrification (enraisondelarelativefaiblessedespolitiquesd'accompagnementdesrelogements ou d'attributions des logements sociaux), la ville de Clichy-la-Garenne s'estdotéed'unprogrammeetd'outilspermettantderépondreàlademandeet deconserverleprofilpopulairedesquartiersanciensdelaville. Conférerdelaflexibilitéetde la transversalitéàl'actionpublique enfaveurdesquartiersanciens dégradés Apporter plus de flexibilité au déroulement des projets urbains pour les adapter aux spécificités de l'intervention dans un cadre privé La philosophie programmatique du PNRU ou du PNRQAD crédibilise leprojetetoffredesgarantiesentermesderéalisation.Néanmoins,ilparaîtnécessaired'accompagnerceteffetprogrammeparunecertaineflexibilitépourlamiseen oeuvredeprojetssedéroulantsurdessitespeumaîtrisésparlapuissancepublique. Ils'agiraiticidefavoriserlamaturationduprogramme,delimiterainsilasollicitation«opportuniste»duprogrammeetdedévelopperuneapprocheopérationnelle quirépondàl'espritduprojetd'ensembleensaisissantlesopportunitésquiémergentlocalement(etpoursuivreainsiladynamiquedeprojetentrelelocaletlenationalunefoisledossiervalidéparl'ANRU). Inscrireleprogrammedansuneperspectivepluslongueapparaîtcomme uneconditionimportantepourfairedel'élaborationdesprojetsunvéritabletemps d'échangesetd'approfondissement,plusqu'untempsdeformalisationd'intentions urbaines.Celapeutégalementaiderànepasprécipitercertainesinterventions,afin notammentdedonnerauxpouvoirslocauxetopérateursplusdesouplessedansles négociationsaveclesacteursprivés,d'adapterlerythmedeslivraisonsdelogement enfonctiondel'évolutiondesmarchésimmobilierslocaux,maisaussidesaisirl'occasion du relogement pour enclencher un véritable travail d'accompagnement et d'insertion. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 147 Cesévolutionssignifientparailleursqu'ils'agitmoinsd'enfermerchaque opérationdansuncalendrieretunfinancement,quedemettreenoeuvredesobjectifs plusgénérauxquidoiventêtrerespectésdanscertainsdélaisetdanslecadred'une enveloppebudgétairedéterminée.Àdéfaut,d'unefongibilitédesbudgets,ils'agirait demettreenplacedesprocéduresderévisionassoupliesetaccéléréesdesprojets. Développer la transversalité de l'action publique, afin d'assurer la complémentarité des interventions sur ces quartiers SiletraitementdesquartiersanciensdégradésparlePNRUapermisde renforcerlevoleturbaindel'interventionpubliquedanscessites,ilestnécessaire désormaisd'assurerunjusteéquilibreentrelesapprochesurbaines,immobilièreset sociales.Globalement,lapriseencomptedesbesoinsdeshabitantsdansl'élaborationetlamiseenoeuvredesprojetsseraitalorseffectiveainsiquelaconsolidation delacomplémentaritédedispositifsutilisésauserviced'unestratégied'ensemble. Afinderépondreàcesenjeux,ilesttoutd'abordnécessairederenforcer lacohérencedesactionsen«sanctuarisant»lefonctionnementdesdispositifsassociésdanslecadred'unPRU(entermesdeniveauxdefinancementetdeprocédures nationales)afinqu'unestratégied'ensemblenesetrouvefragiliséeencoursderoute parl'évolutiond'undeseséléments. Par-delà cette condition, passer du projet urbain au projet de territoire signifiedévelopperlatransversalitéetlacoordinationdutravailmenéparl'ANRU etl'ANAH,etl'ACSÉdanslesquartiersdelapolitiquedelaville. 148 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre2­Renforcer le traitement des copropriétés dégradées Notabene :lespropositionsdétailléesci-dessoussontissuesd'uneauditiondeFranckCaro,directeurdelastratégieetdudéveloppementdesprogrammes àl'ANRU,ainsiquederapportsetétudessurlaquestiondescopropriétésdégradées. Constat Ladégradationd'immeublesencopropriétéprivéeestunphénomènerelativementrécentprovoquéparlacrisedulogementdanslesgrandesagglomérations queconnaîtlaFrancedepuislesannées1980.Eneffet,lesménageslespluspauvres et/ouquin'ontpasaccèsaulogementsocial(ménagesnonprioritaires,sans-papiers) sereportentversleslogementsprivéslesplusaccessibles,entantquelocataireou propriétaire.Certainsimmeublesencopropriétéjouentdoncunrôled'habitatsocial defait. Ceslogementsprivésaccessibles,outreleslogementsdégradésdesquartiersanciens,sontsouventdesimmeublescollectifsconstruitsentrelesannées 1950 et 1970 dans les quartiers à majorité d'habitat social des périphéries des grandes villes.Ilfautd'ailleursrappelerqu'ils'estconstruitsurlapériode1955-1985plus de logements en copropriété (plus de 3 millions de logements) que de logements sociaux1. Au moins 300000 logements en copropriété connaissent des difficultés trèsimportantespourdiversesraisons àlafoisconjoncturellesetstructurelles: ­ lesimmeublesconstruitspendantlesTrenteGlorieusesconnaissentce quel'onappelleun«effetciseau»,aveclafind'unpremiercycletechnique nécessitant de lourds travaux, la fin d'un premier cycle démographique avec le départ des propriétaires d'origine remplacés par une nouvellegénérationpluspauvreetendettée,etlahaussedeschargesliée àcelleducoûtdel'énergie; ­ la dégradation du bâti se couple à une dégradation d'image des immeubles qui s'explique par le rejet de la forme urbaine des grands ensembles.D'autrepart,dèsleurconstruction,certainsensemblesimmobiliersimportantsetcomplexesontétédefaitplacéssouslerégimedela loidu10 juillet1965.Cecadrejuridique,prévupourrégirlescopropriétés detaillemodeste,estinadaptédansdescontextespluscomplexes. Le terme de copropriété dégradée recouvre différentes situations qu'il convientdegraduertroisstades: 1. Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparla DGUHC,décembre 2008. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 149 ­ les copropriétés en prédifficulté ou fragiles, pour lesquelles les indicateursdedéqualificationtelsquelesimpayésnaissantsoudestravaux d'entretiennonréaliséssontamorcés; ­ lescopropriétésendifficulté,danslesquelleslesmanquementsàlagestionetàl'administrationsontpluslourds,lesimpayésplusimportants, certainesprestationssontarrêtéesetlespouvoirspublicsalertés; ­ lestadededifficultésultimes,dit«comadépassé»,estatteintlorsque lagravitéesttelleque«laviequotidienneesttoutàfaitaffectée,confinantparfoisaudrame»1. Lapuissancepubliqueintervientdepuislemilieudesannées1990pourle traitementdescopropriétésdégradéesàtraversunesériededispositifs,quivontde lapréventionàlacoercition2 : ­ lesmesurespréventives :lerepérageetlerecensementdescopropriétésdégradéesdanslesPLHestobligatoiredepuis20063.Depuis2009, lanominationparletribunaldegrandeinstanced'unmandataireadhoc peutintervenirdèsquelemontantdesimpayésdépasseuncertainseuil4. ­ lesprocéduresincitatives :l'opérationprogramméed'améliorationde l'habitat(OPAH)copropriété5estlecadredepréventionetdetraitement desprocessusdedéqualificationdecopropriétésquinécessiteuneinterventionpubliquepourlaréalisationdestravauxindispensables.Leplan desauvegarde6estle cadred'intervention privilégié d'uneintervention publiquelourdesurlescopropriétéslesplusendifficulté.Enfin,letribunal de grande instance peut nommer un administrateur provisoire7 aux finsderedresserunecopropriété. ­ lesprocédurescoercitives :laprescriptiondetravaux(arrêtésd'insalubrité,depériloudemiseensécuritédeséquipementscommuns)vise àrequalifierunhabitatindigneetdangereux.L'expropriationpourcause d'utilitépubliqueestpossiblepourlessituationsjugéesirréversibles.Elle peutviseràlarésorptiondel'habitatinsalubre8oufairesuiteàunétatde carencedusyndicatdescopropriétaires9. L'ANRUintervientenfaveurdescopropriétésendifficultésituéesdans lesquartierséligiblesàsessubventions,obligatoirementdanslecadred'uneOPAHcopropriétéoud'unplandesauvegarde,àtraversunestratégieclairementdéfinie parl'ensembledespartenairesdelacopropriété.«L'Agencen'intervientpasdans letraitementdescopropriétésdégradéessiaucuneactioncoordonnéen'estmenée avecl'ANAHdansleparcrelevantdesonchampdecompétence»10. 1. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,rapportpourleConseiléconomiqueetsocial,2002. 2. Pourunpanoramacompletdesprocédurespubliquesexistantespourletraitementdescopropriétésdégradées,cf.lesitewww.coproprietes.org,tenuparlesministèresduLogement,delaVille,laCDCetl'ANAH. 3. Loidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement. 4. Loidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 5. Circulairedu7 juillet1994. 6. Loidu14 novembre1996ditepactederelancepourlaville. 7. Loihabitatdu21 juillet1994. 8. Loidu10 juillet1965. 9. Loidu1er août2003deprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,modifiéeparlaloidu 25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 10. Règlementgénéraldel'ANRU,titreII,1.1.8 :«Letraitementdescopropriétésdégradées». 150 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Deuxaxesfortsd'interventiondel'ANRUexistent : ­ redresserlacopropriétéavecuneingénierieadaptéeetéventuellement desfinancements,duportageprovisoiredelotsencopropriété,delarésidentialisationetd'opérationsd'aménagement; ­ danslescasultimes,mettrefinàlacopropriétédite«encomadépassé» parlefinancementdesadémolitionoul'appropriationdel'ensembledes lotsenacquisition-améliorationdelogementssociaux. 240opérationssurlescopropriétésdégradéesengagentplusde238 millionsd'eurosdesubventionsdel'Agence,dont31opérationsdedémolition. L'ensembledecesdispositifsdetraitementdescopropriétésendifficulté par l'appui de la puissance publique se heurtent à des difficultés multifactorielles (impécuniosité des propriétaires, manque de volonté de certains copropriétaires, rigiditédelaloidejuillet 1965quirégitlacopropriétéetnonprévuepourdegrands ensemblesimmobiliers,incapacitépourdescopropriétésdeprendredesdécisions parcequelesmajoritésenassembléegénéralesontinatteignables...). Il est donc indispensable d'apporter des améliorations aux dispositifs actuelspouragirplusefficacementcontreladégradationdescopropriétés. Perspective L'actionpubliquecontreladégradationdescopropriétésdoitêtrerenforcéeetsimplifiéeavecpourobjectifdelimiterl'interventionpubliqueetladémolitiondescopropriétés. Elledevraitdoncdansunpremiertempsagirpouréviterladégradationde copropriétés,parlasensibilisationdescopropriétaires,laformationdesacteursetun suivipublicdescopropriétés. Dansundeuxièmetemps,uneséried'améliorationsdesdispositifsactuels detraitementdessituationsdélicatespourraitêtrerapidementmiseenoeuvre. Enfin,uneréflexiondoitêtreconduitesurdessujetsplussensibles,pouvant,danscertainscasspécifiques,remettreencauseledroitdepropriétéaunomde l'intérêtgénéralet/ouaprèsconstatdecarence. Propositions Pour renforcer le traitement des copropriétés dégradées, les propositionsci-dessousinsistentplusparticulièrementsurlapréventiondeladégradation descopropriétés,l'améliorationdesdispositifsdetraitementetenfinl'engagement d'uneréflexionapprofondiesurlescasextrêmes. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 151 Prévenirladégradation des copropriétés L'objectifdelapuissancepubliquedoitêtreavanttoutd'éviterladégradationdecopropriétésexistantesaveclamiseenoeuvredeplusieursmesurespréventives. Généraliser les observatoires des copropriétés Lesuivilocaldescopropriétéspardesobservatoiresdescopropriétésest unenécessitépourlaconnaissancefinedelasegmentationduparcencopropriété et les différentes fonctions dans le marché local de l'habitat. La loi de mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009rendobligatoirelerecensementdescopropriétésdégradéesdanslePLH.Celui-ciestd'autant plusaisélorsqu'existeunobservatoiredédiéàl'échellepertinente,chargéderécolterplusieursdonnéesrelativesauxchampsd'étudedelabonnesantéd'unecopropriété(structurejuridique,marchédel'immobilier,qualitédubâtietdel'insertion urbaine,occupation,gestion,viesociale).Cesobservatoiresdecopropriétépermettentdeciblerlescopropriétésfragilesetd'apporteruneattentioncontinueàleurévolutionet,sibesoin,unepremièreaidepublique. L'observatoire des copropriétés de Brest Métropole 1 Crééen1998,l'observatoiredescopropriétésdeBrest(29)estuneémanation del'observatoirelocaldel'habitatetdel'immobilier.L'agenced'urbanismedu paysdeBrestestchargéedel'animationetdel'informationdecesdeuxobservatoires. Instrument de veille, d'animation et d'aide à la décision, l'observatoire des copropriétésapourobjectifde : ­ constituerunoutildeveilleetdesuividescopropriétésbrestoises; ­ sensibiliserlescopropriétésàlanécessitéd'entretenirleurpatrimoine; ­ hiérarchiserlesdifficultésdescopropriétés; ­ définirledegrédeprioritédel'interventionpublique; ­ optimiserlesaidesdelacollectivitéetlapertinencedesonintervention. L'observatoireestainsiuninstrumentintégréauxpolitiquespubliquesmisesen oeuvresurleparcencopropriété.Danslecadredel'OPAH-copropriétés,initiée àpartirde1998,lesensemblesrepérésparl'observatoirecommeétantendifficultéoufragilespeuventbénéficierd'unaccompagnementàladéfinitiondel'état defragilitéoudedifficultédelacopropriété. L'observatoiredescopropriétésbrestoisess'estprogressivementélargi.Initialementcentrésurlesensemblesd'après-guerredeplusdedixlogements,ilintègre désormaislescopropriétésanciennesetlespetitescopropriétésd'après-guerre localiséesdanscertainsquartiersconsidéréscommestratégiques. 1. Cf.sitewww.copropriétés.org 152 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Autotal,cesontplusde1300immeublesquireprésentent20000logementsqui sontqualifiésparl'observatoire.Cescopropriétésontenpréalableétéidentifiées àtraversl'exploitationdesfichiersfonciersfiscaux. Cette qualification se fonde sur une visite de terrain afin de qualifier l'état de l'immeuble,desespartiescommunesetsonentretien;suruneenquêteauprèsdes syndicsprofessionnelsouunquestionnaireauprèsdessyndicsbénévolesafinde préciserl'étatdubâti,lesprojetsdetravaux,lagestiondelacopropriétéetl'occupation des logements; et, éventuellement, sur les diagnostics du PACT-Arim réalisésdanslecadredusuivi-animationdel'OPAH-copropriétés. Unclassementdescopropriétésestétabliselonleurniveaudedifficulté(rouge, orange,jaune,vert).Lesrésultatsdel'observatoireontétéactualisésen1999, 2000et2007. L'observatoirepermetégalementdemesurerl'efficacitédespolitiquespubliques misesenoeuvre.L'évolutiondesdifficultésobservéesentrelesdifférentesenquêtes del'observatoirerévèlelesimpactsdel'OPAH-copropriétés :54 %descopropriétésanciennesjugéesfragilesouendifficultéen1999ontétéaméliorées. Une forte amélioration des copropriétés récentes de plus de 10 logements est égalementvisible :25étaientclasséesrougeen1999,ellesnesontplusque2en 2007.Cetteévolutionfavorablerésultedelasensibilisationdescopropriétésà lagestionpatrimoniale,sensibilisations'appuyantsurlesrésultatsdel'observatoire. Améliorer l'information de l'acquéreur d'un logement en copropriété L'autre versant de la prévention de la dégradation concerne l'informationdontdisposelesacquéreursd'unlogementencopropriété.Danslesquartiers enrénovationurbaine,toutdevraitêtremisenoeuvrepourformerlesprimo-accédantssurleursobligationsfinancièresetjuridiques.Danslecasdecopropriétésdéjà existantes,l'acquéreurpotentield'unlotencopropriéténedisposepas,aumoment delavente,detouteslesinformationsnécessairessurl'étatjuridiqueetfinancierdu syndicat,lesdécisionsdel'assembléegénéralesurlestravauxàveniroutoutesles situationspouvantleconduireàdesdépensesnonprévues.Ilfaudraitdoncrendre obligatoire la communication de ces informations, au moment de la promesse de vente (superficie des parties privatives, montant des charges, état des impayés de charges,étatdesprocéduresjuridiquesencours...). Rendre obligatoire et continu le versement de provisions pour grosses réparations Lesprojetsderedressementetderéhabilitationdescopropriétésendifficultépeuventseheurteràl'impossibilitéouaumanquedevolontédespropriétaires d'investir des sommes d'argent importantes pour la réalisation de travaux importants.Unesolution,renduepossibleparlaloirelativeàl'habitatdu21 juillet1994, estlamiseenoeuvrede«provisionsspécialesenvuedefairefaceauxtravauxd'en- Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 153 tretienoudeconservationdespartiescommunes»1.Lagénéralisationdecettedisposition,peumiseenoeuvreaujourd'hui,avaitl'avantagedelisserlesdépensespour lesgrossesréparationsetderévélerlevéritablemontantdeschargesqu'impliquele statutdepropriétaire. Créer un label de syndics « sociaux » Lesyndicestunepersonnemoraleouphysiquemandatéeparl'assembléegénéraledescopropriétairespourgérerlacopropriétéaunomdusyndicatdes copropriétaires. Lafonctiondesyndicparaîtaujourd'huiinadaptéeparlescopropriétésen difficulté.Lescopropriétairesinterrogésparlesagencesdépartementalesd'informationsurlelogement(ADIL)danslecadred'uneétudesurlavisionqu'ilsontdesdifficultésdeleurcopropriétéetsursonmodedegestionimputentà82 %ausyndicla responsabilité«d'unegestionmédiocreoupeusatisfaisante»2. Dansdenombreuxcas,ilsn'ontpaspuempêcherladéqualificationde copropriétésetontparfoisétécoupablesdegravesnégligences. SelonleConseiléconomiqueetsocial,«ils'avèreindispensabledepasserd'unegestionminimalisteàunegestionresponsableetdynamiquepourfavoriser le fonctionnement collectif de la copropriété, ce qui implique une évolution du métier de syndic. Ceci nécessiterait une réforme de la loi Hoguet, qui paraît aujourd'huiobsolètedufaitdesconditionsd'accèsàlaprofessionetdel'absence deformationetdecontrôleefficace.Deplus,lescritiquessouventformuléesàl'encontre des syndics pour le manque de transparence de leur gestion doivent être prisesenconsidération.Ellesnécessitentuneffortparticulierdecesprofessionnels. Unemiseàplatdeleurmodederémunérationsembleégalementindispensable»3. Lacréationd'unlabeldesyndics«sociaux»devraitégalementêtreimaginée.Ceux-cipratiqueraientdestarifsmodestesetsurtoutseraientforméspourla gestiondecopropriétésfragiles.Ilsauraientnonseulementpourobjectifunegestion financièresaine,maisaussidedévelopperunecommunicationentreleshabitantset lesdifférentspartenairesdanslamiseenplacedeplansderequalificationreposant surunbilandubâti,unplandetravaux,unfinancementadaptéetconcerté. 1. Loirelativeàl'habitatdu21 juillet1994. 2. ANIL,Lescopropriétésvuesparlescopropriétaires,novembre 2001. 3. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,op.cit. 154 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Améliorerlesdispositifs de traitementdescopropriétés dégradées Silapréventiondeladégradationd'unecopropriétén'empêchepasun immeubledesombrerdansuncerclevicieuxdedégradation,ilconvientdemettre enoeuvredesprocédurespouraccompagnersarestructurationetéviterunesituationirreversible. Renforcer les procédures d'administration provisoire et de plan de sauvegarde La mise en oeuvre d'une administration provisoire des copropriétés et d'un plan de sauvegarde devrait pouvoir provoquer la mise en place de mesures dérogatoiresaudroitcommundelacopropriété. L'administrateurprovisoirepourraitalorspasserdesactesdedisposition surpartiescommunes(acquisition/cession),permettrelaventeamiabledelotsprivatifsappartenantausyndicatdecopropriété,négocierdirectementaveclescréanciers delacopropriétéouencoremettreenoeuvreunplandepaiementséchelonnésetde redressementfinancierdelacopropriété. Danslecadreduplandesauvegarde,lesrèglesdemajoritépourlevote desactesdedispositionsurpartiescommunes(acquisition/cession)pourraientêtre abaisséesafindefaciliterlevotedetravauxnécessaires.Ilfaudraitaussirenforcer cettedispositionpourpouvoiradapterladuréedesplansdesauvegardeàlasituation delacopropriété,etrendreobligatoirelaparticipationdudélégatairedesaidesàla pierreàlacommissiond'élaborationduplanpournégocierdèsledépartlesenveloppesfinancièresattendues. Améliorer le préfinancement des opérations par la création d'un fonds de soutien Lesmodalitésdepréfinancementdessubventionsaccordéesparlespouvoirspublicsauxcopropriétairesendifficultéontconnudeprofondestransformationsen2008-2009.Jusqu'alors,laCDCetle1 %logementapportaitdesaidesaux copropriétaires1.Pourdes raisons diverses,ces aidesont étésupprimées. Cesont les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif (SACICAP) qui permettent aujourd'huilemêmetypedemontage,maissurdesvolumesmoindres.L'Étatpourraitmettreenplaceunfondsdesoutienauxcopropriétésengrandedifficulté,qui permettrait de consentir des crédits aux syndicats des copropriétaires fragilisés et exclusdumarchéducréditdedroitcommun. 1. LefondsderenouvellementurbaindelaCDCfinançaituneavancedesubventionouunebonification d'intérêts.Iladisparuen2008.LePASS-Travauxdu1 %logementétaitunprêtàtauxavantageuxpour financernotammentlestravauxdanslescopropriétésdégradées.Iladisparuen2009. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 155 Généraliser le bail à réhabilitation Danslescasextrêmesdepropriétairesimpécunieuxoumalveillants,un bailàréhabilitationpourraitêtreenvisagé.Ilpermetdepallierlacarencedescopropriétairesetdeleverleséventuelsblocagesdedécisiondetravaux.Ilconsisteraità opérerundémembrementtemporairedelapropriété :unopérateurpublic,enaccord aveclepropriétaire,sesubstitueraitàluipourlaréalisationdetravauxquecelui-ci nepeutouneveutréaliser,puispourgérerlebienpourtouteladuréedubail(douze ansminimum).L'opérateurserémunèreraitparlesrendementslocatifsdubien. Cebailestpeuutiliséàl'heureactuelle.Étantnoncontraignant,lespropriétairessontréticentsàsonutilisation.D'autrepart,ilreprésenteuncoûtpourles opérateurspublics. Il conviendrait donc d'utiliser ce dispositif dans un cadre plus contraignant,enlecouplantparexempleauxobligationsdetravauxconsécutivementàune miseendemeurepararrêtédepéril,d'insalubritéoudemiseensécuritédeséquipementscommuns.Danslecadreactuel,lepropriétaireasixmoispourréaliserles travaux,autermedesquelsl'autoritéadministrativepeutlesfaireréaliserauxfrais dupropriétaire.L'idéeseraitdeconservercedélaidesixmoisetderendreobligatoirelamiseenoeuvred'unbailàréhabilitationàdéfautderéalisationdestravaux. Ainsi,unpropriétaire-occupantimpécunieuxdebonnefoiseverraitproposerunesolutionpourconserversonlogementtoutenréalisantlestravauxnécessaires, alors qu'un propriétaire-bailleur malveillant se verrait forcer de céder les droitsàlocationdesonbien(etlesrevenusafférents)encontrepartiedelaréalisationdestravauxparuntiers. Engageruneréflexionapprofondie surlescasextrêmesdedégradation Lescasextrêmesdecopropriété,ensituationde«comadépassé»et/ou enprésenced'unestructurejuridiqueanormale,sontdifficilementtraitablesdansla situationactuelle.Unexamenapprofondidevraitdoncêtreengagépourtrouverdes solutionsviablespourtraitercescasextrêmesdedifficulté. Créer un mécanisme de maîtrise d'ouvrage publique sur les parties communes Lacréationd'undispositifdemaîtrised'ouvragepubliquesurlestravaux enpartiescommunesfaciliteraitlaréalisationetlefinancementdetravauxlourds surpartiescommunesetéquipementscommunsdanslescopropriétésendifficulté. Avecunteldispositif,l'assembléegénéralevoteraitletransfertdelapropriétédespartiescommunesetéquipementscommunsaumaîtred'ouvragepublic pouruneduréelongue(quinzeouvingtans).Cedispositifpourraitaussiêtreimposé auxcopropriétairesparordonnancejudiciaire. 156 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lamaîtrised'ouvragepubliqueréaliseraitlestravauxetloueraitlespartiesetéquipementscommunsauxcopropriétairespouruncoûtinférieur(carétalé surladurée)àcequ'auraitétéleurquote-partthéoriquedechargescommunespour financerlestravauxdanslecadredelacopropriété. Permettre une division en volume des copropriétés Actuellement,lascissiondecopropriétén'estpossiblequesilapropriété dusolestdivisibleetsilacopropriétécomporteplusieursbâtiments1.Danslecas d'ensemblesimmobilierscomplexes,lascissionaposterioriestimpossible.Laloi de juillet 1965 devrait donc être modifiée pour permettre la scission amiable en volumes,votéeparlescopropriétairesetlascissionjudiciaireenvolumesdescopropriétésenadministrationprovisoire. Qu'ellesoitamiableoujudiciaire,lascissionenvolumesellenécessite lareprisedelapropriétéetdelagestiondesélémentscommunsindivisiblesparun tiers,généralementunecollectivitéterritoriale. Figer les coûts de démolition des copropriétés dégradées dans les conventions initiales Actuellement,auniveaunational,seulel'ANRUfinanceladémolitionde copropriétésdégradées,enportantledéficitdubilandedémolition.Toutefois,cette subventionestbiensouventinsuffisantecarlesdépensesprévuespourdémoliraugmententaufuretàmesuredel'acquisitiondeslotsenvuedelamaîtriseglobalede lacopropriétéparunopérateurpublic(tempslongdel'expropriation,inflationdes indemnitésd'expropriation,arrêtdupaiementdeschargesparlespropriétaires...). C'est donc bien souvent à l'opérateur concerné ou aux collectivités locales qu'il revientdecompléterl'investissementinitial. Ilconviendraitdoncdefixerlescoûtsdeladémolitionainsiquelescoûts d'expropriationdanslaconventioninitialeetdelesmaintenirstablestoutaulongdu processusafind'éviterl'inflationconstatéedanslescastraitésparl'ANRU. Mettre en place un acteur public spécialisé dans le portage provisoire de lots Leportageestuneopérationd'acquisitionprovisoiredelotsàusaged'habitationquisedérouledansunpériodelimitéeets'achève,aprèstravaux,parune cessiondeslogementsacquisàdespropriétairesprivés.Utilisélorsdelaphasede redressement et de requalification d'une copropriété, le portage provisoire a pour objectifprincipaldestabiliserlacopropriétéparunarrêtdesacquisitionspardes propriétairesimpécunieuxoudesmarchandsdesommeil. Lecoûtdetellesopérationsesttrèsélevépourlastructureportantleslots (SEM,EPL,EPA,SCI,organismesHLM).L'ANAHetl'ANRUapportentdessubventions,maisellessontlimitées. 1. Article 28delaloidu10 juillet1965. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 157 Ilconviendraitdoncdecréerunopérateurdédiéauseulportagetemporairedeslotsdecopropriété,quibénéficieraitd'uneassiserégionalecommel'AFTRP en Île-de-France. Cet opérateur serait doté de fonds propres à sa création et pourraitensuitedégagerdesrecettesfoncièresparlareventedeslots.L'opérateur devraitégalementobtenirundroitdepréemptionurbainrenforcésurlescopropriétésenplandesauvegarde,ainsiquel'ensembledesoutilsnécessairesàsamission (bailàréhabilitation,certainsprêtsdévolusauxorganismesHLM...). L'impossible requalification de la copropriété Grigny 2 dans le cadre juridique actuel 1 LacopropriétédeGrigny2danslacommunedeGrigny(91)estlasecondeplus grandedeFrance2 :elleconcentre4985logements,4875placesdeparking,50 lotscommerciauxetunimmeubledebureau,géréparununiquesyndicatprincipalet27syndicatssecondaires. Lesimmeublesontétéconstruitssouslaformed'ungrandensembleàpartirde 1969,surcequiétaitalorslapremièreZACdeFrance.Plusde10000logements étaientprévusàlaconstruction,quiaétéstoppéeparlesriverainsen1975. En2006,17000personneshabiteraientdanslacopropriété3.Environ50 %des ménagessontdespropriétairesoccupants.Cetauxcacheunturnoverimportant (10 %paran),qui,depuislesannées1990,faitarriverdanslacopropriétédes ménagespauvres(lerevenumédianen2005estde55 %delamoyennedépartementale,soitmoinsquelerevenumédiandeshabitantsduquartierd'habitat socialvoisindeLaGrandeBorne). La copropriété se caractérise par une complexité juridique et foncière importante.Ellepossèdedufoncierd'utilitépublique(lesvoiriesinternes,lesespaces verts)etlesassembléesgénéralesdecopropriétairespeuventrassemblerjusqu'à 10000personnes,rendantdifficilelaprisededécision. Les premiers dysfonctionnements surviennent au cours des années 1990. En 2001,unpremierplandesauvegardeestsigné,aveclamiseenplaced'unobservatoire de l'habitat et du peuplement, d'un programme de travaux minimal et d'unerestructurationimmobilièred'unsecteurduquartier(squareSurcouf).Ce plandesauvegardeconstitueuntraitementpréventifdelasituation,maisnecomprendpasdestratégieglobaleetd'actionsurlesquestionsurbaines,degestionet degouvernance.Iln'apaspermisd'enrayerladégradationdelasituation.Plus grave,aumilieudesannées2000,une«guerrecommerciale»sedéclencheentre lesyndicprincipaletlessyndicssecondaires,quiaentrainéunarrêtdurèglement deschargesduesauxfournisseurs. 1. Àpartird'uneprésentationduprojetderénovationurbaineparCyrilleLewandowski,chefdeprojet Grigny2auGIPdeGrigny­Viry-Châtillon. 2. LaplusgrandecopropriétédeFrance,Parly2,setrouvedanslesYvelines.Ellecomporteplusde6500 logements,maisneconnaitpasdeprocessusdedéqualification. 3. Cechiffreaétéobtenusuiteàuneétudesocialemenéesurlesite.L'INSEEdonneàlamêmeépoque lechiffrede12000habitants. 158 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  En2006,lavilledeGrignyprésenteunprojetderénovationurbaineduquartierd'habitatsocialdelaGrandeBorne,etrevendiquedesfinancementspourla copropriétédeGrigny2.Orl'ANRUetleconseilrégionald'Île-de-Francerefusent d'inclure la copropriété au PRU, en raison de l'absence d'un réel projet globaldesite.L'Agencedécidedoncdefinancerdesétudessocialesetdeprospectiveafindepermettreàunprojetcohérentd'émerger. Les études révèlent les potentialités du site (bien situé, bâti de bonne qualité, environnement agréable), plombées par des charges très élevées, une fragilité juridique,unchaosdegestionetunepaupérisationdelapopulation.Sansinterventionpublique,lacopropriétérisquedes'effondreretdecréeruncerclevicieux dramatique. Néanmoins, les études établissent l'opportunité d'une requalification. Un nouveauplandesauvegardeestlancé,inclusdansleprojetderénovationurbaine1, quipermetd'engagerdenouvellesétudesafinde : ­ définirunenouvelleorganisationjuridique; ­ restituerunepérennitéaubâti; ­ traiterlaquestiondescharges; ­ trouverdesmodesdefinancementdesfuturstravaux. Desopérationsdegrandeampleur(dontladémolitiond'unedalledeparking) vontêtremenéesdanslesecteurleplusdégradé(squareSurcouff)avecdesvolets urbains,immobiliersetdegestion. Laseulesolutionviablepourl'ensembledelacopropriétéseraitunescissiondu syndicatprincipalenplusieurscopropriétés,etuneaffectiondesespacesvertset delavoirieinterneaudomainepublic.Toutefois,cesorientationsressortissent del'unanimitédescopropriétairesetnesontpasenvisageablesdanslecadrede lalégislationactuelle. 1. Avenantàlaconventionde2007. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 159 Partie 5 Moyens,ingénierie etgouvernance du PNRU2 Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 161 Chapitre1­ Les financements du PNRU2 Dansuncontextebudgétairedurablementtendu,l'ÉtatetActionLogement doivent encore attribuer après 2012 plus de la moitié de la subvention de l'ANRUpourfinancerlafinduPNRU1,soit7 milliardsd'eurosdesubvention. L'accordtriennalentrel'ÉtatetActionLogementprendfinen2011.Le Gouvernementadoncentamédesnégociationsaveclespartenairessociauxafinde déterminerl'engagementfuturd'ActionLogementpourlefinancementduPNRU. Dès 2011, le financement de l'ANRU a été difficile à trouver : l'État a prélevé des montants importants auprès des bailleurs sociaux et la Société du Grand Paris pour parvenir à verser 260 millions d'euros à l'ANRU1. Cette situationexpliquebienlesnombreusesinquiétudesquesoulèvelefinancementdelafin duPNRU.LeGouvernementacependantconfirméquelesfinancementsdel'ANRU serontintégralementassurés2. Ce constat conduit à s'interroger sur l'opportunité du lancement d'un PNRU2dès2013sanslamobilisationfinancièredel'Étatetdesespartenaires. Montantetrépartition de l'enveloppenationale Le PNRU2 devrait nécessiter moins de subventions nationales que le PNRU1,pourplusieursraisons : ­ lavalorisationdufoncierserapossibledansuncertainnombredesites etpermettradecontribueràunfinancementlocaldesprojets; ­ ilyauramoinsdedémolitions; ­ des modalités alternatives et innovantes de financement peuvent être trouvées(PPP,avancesremboursables,opérationd'aménagement...); ­ les financements de l'ANRU devront être davantage conditionnés à la santé financière des maîtres d'ouvrage et aux capacités de solidarité localedanslecadredesintercommunalités. 1. L'Étatverseraen2011 :160 millionsd'eurosduprélèvementsurlesbailleurssociaux,95 millionsd'euros deponctionsurlaSociétéduGrandPariset5 millionsd'eurosdesubventionpourchargedeservicepublic. 2. MauriceLeroyaassurélorsd'uneauditiondelacommissiondesaffaireséconomiquesdel'Assembléenationalele9 mars2011 :«Quoiqu'ilensoit,touslesfinancementsnécessairesauprojetderénovationurbaineserontassurés,commes'yestengagélePremierministre». Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 163 Autotal,auniveaunational,uneenveloppede9 milliardsd'euros(20132019)permettraitdefinancerleprogrammeenfaveurdesquartiersd'habitatsocial. Cette enveloppe engendrerait environ 36 milliards d'euros d'investissements au total,avecuneffetdelevierdelasubventiondel'ANRUplusimportantquedansle PNRU1(x4aulieudex3,3). Cetteenveloppeseraitscindéeendeux : ­ Uneenveloppenationalegéréedirectementparl'ANRUdel'ordrede 8 milliardsd'euros,consacréeexclusivementaux200projetsprioritaires. Cette subvention est une estimation basée sur le financement des projetsprioritairesduPNRU1.Les200quartiersprioritairesontperçuunesubvention moyennedel'ANRUde44 millionsd'euros1. Pourles200quartiersprioritairesduPNRU2,leCESdel'ANRUpropose demaintenirceniveaumoyendefinancementsenvolumedel'Agence,toutenaugmentantlesfinancementscomplémentairesetl'effetdelevier.Lapartdelasubventiondel'ANRUsurletotaldesinvestissementsseraitalorsde25 %. ­ Uneenveloppedéconcentréed'environ1 milliardd'eurosenfaveurdes projetsquinécessitentdefinaliserlesopérationsduPNRU1,decorrigerlesdysfonctionnements observés ou pour les petits projets non traités dans le PNRU1. Cette enveloppeseraitgéréeparlespréfetsetleursservices. Àcetteenveloppedédiéeauxquartiersd'habitatsocial,ilfaudraitajouter les coûts d'intervention pour environ quatre-vingts quartiers anciens dégradés quireprésenterait1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement(cf.partie4). Unempruntnationalpourfinancer lePNRU2etlafinduPNRU1 Le financement du PNRU2 est tout à fait possible par le recours à un empruntcontractéparl'ANRUquipermettrait,toutenversantsansdélailessubventionsauxmaîtresd'ouvrage,delissersurunelonguepériodeleremboursementdu prêtetdefaciliterlepaiementdesfinanceursdel'ANRU(ÉtatetActionLogement). L'idée d'un emprunt pour financer le PNRU est une hypothèse d'une grande crédibilité car il s'agit d'une dépense d'avenir pour la cohésion sociale dupaysetunparisurledéveloppementfuturdequartiersprometteurs.Enoutre, l'amortissementdel'investissementsurladuréedeviedesactifsfinancés(àsavoir icileséquipementsouleslogements)estunprincipeéconomiquepertinent. 1. Untotalde7,97 milliardsd'eurosdesubventionsdel'ANRUpour181projetsderénovationurbaine, au31 décembre2010. 164 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lasolutiondel'empruntnationalpourlePNRU2permettraitd'éviterun endettementdesmaîtresd'ouvragepourcompenserl'étalementtropimportantdes subventionsdel'ANRU. Cetempruntpourraitêtrelancédès2013etdonccontribueraufinancementduPNRU1. Unenouvelleressource pour l'ANRU : lavalorisationfoncière Lefoncierdesquartiersconcernésparlarénovationurbaineétait,àtort, considérécommefigéparlesacteurslocaux.Iln'yavaitdoncpasdemarchéetde prixderéférencepourévaluerlavaleurdesterrains.LePNRU,endémolissanteten redécoupantlefoncieramisenmouvementlesquartiersetacrééexnihilounmarchéfoncier. France Domaine1 a bien souvent déterminé le prix du foncier dans les quartiersàpartirdumarchédequartiersvoisins,enleminorantde30à50 %.Or, selon l'observatoire régional du foncier d'Île-de-France, «les dispositifs liés au PNRUtendentàamplifierlesdifférencesinitialesdevaleurdufoncieretàenclencherdesdynamiquesplusoumoinsvertueusesselonlescontextesterritoriaux»2. Ainsi,danslecadreduPNRU2,lavalorisationfoncièreescomptéepourraêtreévaluéeplusfinementàl'aunedel'expériencedespremiersprojets. Cependant,ilnefautpasattendreunfinancementimportantdesprojets par la captation publique de la valorisation foncière, car dans de nombreux sites, l'atoniedumarchédel'immobilieroulastigmatisationduquartierentraventencore unevalorisationfoncièresignificative. EnÎle-de-France(cf.premièrepartie)unemobilisationdufoncierpublic devraitêtreamorcée,àlafaveurdulancementduPNRU2,pourrelancerlaconstructiondelogementsdanslarégioncapitale.L'ANRUpourraitêtredotéedesemprises foncièresdisponibles,détenuesparl'Étatetlesentreprisespubliques,etsituéesdans unpérimètrede500 mautourdesquartiersdelarénovationurbaineenparticulierà proximitédesfuturesgaresdusystèmedetransportduGrandParis. Cela serait l'occasion d'aménager, en association avec l'EPFIF et les collectivités locales concernées, ces terrains pour élaborer des projets globaux de développementdel'habitatetdedéveloppementéconomiqueetdemieuxrelierles quartiersàl'agglomération. À moyen terme, la vente du foncier à des investisseurs publics ou privésdoteraitainsil'ANRU,d'importantesressourcesfinancières,quipermettraientà l'Agencederembourser,enpartie,l'empruntsoulevépourfinancerlePNRU2. 1. FranceDomaineestunserviceàcompétencenationaleduministèreduBudget,desComptespublics etdelaFonctionpubliquequiapourmissiond'évalueretvendrelesbiens,mobiliersetimmobiliers, appartenantaudomainepublicouprivédespersonnespubliquesetdontcelles-ciontdécidélacession. 2. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 165 Trouverdesalternatives à la subventiondirectedel'ANRU Le PNRU1 a fonctionné de manière unilatérale par des subventions directesdel'ANRUauxmaîtresd'ouvrage,enprenantsimplementenconsidération lasantéfinancièredesvillesàtraversunscoring. LePNRU2devraitmodifiercefonctionnement,pourconsidérertoutesles possibilitésalternativesàlasubventiondirecte : ­ Raisonner en bilan global d'aménagement : l'extrême diversité des situationsdesmarchésàl'issueduPRUdevraitconduireàadopterdesmontages économiquesplusajustésauxcontextesetàl'attractivité :danslesmarchéstendus, un montage construit sur la base d'un bilan global d'aménagement (intégrant les démolitionsettouteslesopérationsconcourantàlacréationd'unenouvellestructure urbaineetpréparantlaré-urbanisationdufoncierlibreoulibéré)conduiraitàoptimiserlepotentieldevalorisationfoncière. ­ L'ANRUpourraitdeveniractionnaired'unesociétédeprojetletemps duPRU(àhauteurde10ou20 %),existanteoucrééepourleprojet,commel'estla CDCdansunecinquantainedeSEMavecpoureffet : ­ uneprisedeparticipationdirectedel'ANRUdanslagouvernancedes projets; ­ uneffetdeleviersurlescapitauxprivés(investisseurs); ­ descapacitésnouvellesd'emprunt; ­ d'avoirdesretourssurinvestissementpourl'ANRU. L'ANRUpourraitaussimettreenplaceunsystèmed'avancesremboursablesàmoyenterme. ­ Lespartenariatspublic-privé :uneautremodaliténouvelledefinancementdesprojetspourraitêtrel'expérimentationdespartenariatspublic-privédans quelquescollectivitésvolontaires,nonseulementpourréaliserdeséquipementsmais aussidanslecadred'unprojetglobald'aménagementduquartieravecutilisationde laVEFApourlesorganismesHLM,quiestlaforme«habitat»duPPP. Ces évolutions sont toutes intéressantes mais la subvention directe de l'ANRU restera encore incontournable pour de nombreux projets incapables de s'autofinancer. 166 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettreenoeuvreuneréforme de la péréquationfiscaleetdelaDSU enfaveurdesvillesdéfavorisées Principe constitutionnel, la péréquation financière réalise l'équité entre les territoires riches et pauvres. Toutefois, les règles, critères et mécanismes qui régissentlacollecteetl'attributiondesdotationsdel'Étatnerépondentqu'imparfaitement à la situation et aux besoins des communes déshéritées. La dotation de solidarité urbaine (DSU), malgré le doublement de son montant décidé en 2005, neparvientpasàenrayerl'insuffisancechroniquedesressourcesfiscalesdenombreusescommunes,sourcemajeured'inégalités. Uneréformedelafiscalitélocalepourunemeilleurepéréquationentre villesrichesetvillespauvresfondeunpréalableàlaréalisationd'uneréformedela politiquedelaville,carellepermettraitdegarantirdesmoyensd'interventionsuffisantsauxcollectivitéslocalesconcernéespardesimportanteschargesfinancières liéesauprofilsocio-économiquedeleurpopulation. Unetelleréformedevraits'accompagnerd'unerefontedeladotationde solidarité urbaine (DSU)1. Celle-ci est aujourd'hui perçue par des grandes villes pourquiellenereprésentequ'uneinfimepartdeleursressources.LaDSUdevrait doncêtreconcentréeauprofitdescommunesdepetiteoumoyennetaillelocalisées enpériphériedesgrandesvillesetdontlesressourcespropressontfaibles.Enoutre, laDSUdevraitêtreverséesuruncompted'affectationspéciale2pourgarantirlatraçabilitéetlefléchagedel'usagedescréditsattribuésparlescommunesbénéficiaires danslecadred'uneconventionpasséeaveclepréfet. 1. Cettepropositionesttiréede :Salans,Modalitésd'unedotationspécialedel'Étatàdestinationdes communesdéshéritéesetcritèresd'éligibilité,noteréaliséepourleCESdel'ANRU,avril 2008. 2. L'article21delaLOLFprévoitquelesrecettesdescomptesd'affectationsspécialesdoiventêtre«par nature,enrelationdirecteaveclesdépensesconcernées».Lescomptesd'affectationspécialenepeuvent êtrecréésqueparuneloidefinances. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 167 Chapitre2­Le pilotage national et local du PNRU2 LePNRU1aapportéuneclarificationnécessaireduportagepolitiqueet dupilotagetechniquedesprojetsurbains.Lerèglementgénéraldel'ANRUprécise que«lacrédibilitéduprojetimpliquel'engagementpersonneldel'éluquileporte etlasoliditéduportageduprojetàtraverssoningénierie»1.Lesmaires(ouplus rarementlesprésidentsd'ungroupementintercommunal)sontdésignéscommeles porteursdeprojet,responsablespolitiquesetpilotesduprojetauniveaulocal.Des comitésdepilotagerassemblentl'ensembledespartenaireslocauxduprojet,maisla décisionfinalerevientaumaire.Cetteclarificationdupilotagedesprojetsfavorisela cohérenceentrepartenairesetl'avancementdesprojets. Uneéquipedeprojet,généralementdépendantedelamunicipalité,assure lepilotagetechnique.L'ANRUprendencomptel'ingénieriedeprojetdescollectivitéslocalesetdesbailleurs2. Laprincipalecritiqueémisecontreladésignationdumairecommeporteurdeprojetestqu'elleafreinéledéveloppementdeprojetsréellementintercommunaux. Seules quelques intercommunalités portent les projets (en particulier les communautés urbaines), mais dans la majorité des cas, les EPCI ne sont que comaîtresd'ouvraged'opérations. Enoutre,laclarificationduportagedesprojetsderénovationurbaines'est faiteaudétrimentdel'articulationaveclepilotagedesactionssocialesdelapolitique de la ville.Alors que les GPV/ORU avaient une double mission sociale et urbaine,leséquipesdeprojetderénovationurbainesontexclusivementconsacrées auxproblématiquesurbainesetnes'investissentquepeusurlesocial3. LePNRU2devraitsedéroulerdansuncontexteinstitutionneldifférent. Premièrement au niveau national, où la séparation entre les agences accentue la dichotomiesocial/urbainprésenteauniveaulocal;maisplusencoreauniveaulocal oulaséparationentrelepilotageetl'ingénieriedesvoletsurbainetsocialdelapolitiquedoitprendrefin. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article 1. 2. L'ANRUsubventionnejusqu'à100 %del'ingénieriedeprojetd'unmontantdedépensesplafonnéà 2 %ducoûttotalduprojetpourlescollectivités,etde20à80 %d'unmontantplafonnéà1 %desdépenses desbailleurssociaux. 3. MisàpartquelquesGIPquiconserventundoublerôledemiseenoeuvredesPRUetdesCUCS.Mais lesproblématiquessocialeseturbainesysontsouventtraitéesséparément. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 169 Rendrepluslisiblel'actiondel'État enfaveurdesquartiersprioritaires Lapolitiquedelavillesouffred'unmanquedevisibilitéinstitutionnelle, enraisondelamultiplicationdesagencesencharged'unepartiedelapolitique,de lamultiplicationdesprocéduresetdeszonages. Laréformedelapolitiquedelavilleetdelagéographieprioritairedevra apporteruneplusgrandelisibilitéetunecohérencerenforcéesurchacundecessujets. Renforcer les coopérations entre les institutions nationales de la politique de la ville La séparation des compétences entre les différentes agences en charge delapolitiquedelavilleetderénovationurbaineconstitueunproblème.Tousces acteurslocauxcritiquentlemanquedecoordination,laconcurrenceparfois,etles directives divergentes qu'ils reçoivent de leurs différents interlocuteurs, alors que l'Étatmetenavantlanécessitéd'unearticulationdesdifférentsvoletsdecespolitiques. Cettesituationdoitprendrefin.Silafusiondesdifférentesagencesconstitueunedesétapesindispensables,ellen'estpasencoreplanifiée.Danslecadredu deuxièmeacteduPNRUetduPNRQAD,pournepasperdredetemps,ilsemblepréférabledeconserverlesinstitutionstellesqu'ellesexistenttoutenaméliorantsubstantiellementleurcoordinationetendélivrantunmessageuniqueauniveaulocal. Pourqu'untraitementplustransversaldesprojetssoitpossible,ilfaudrait qu'émergeunsuivipluscollectifdesprojetslocauxparlesprincipalesagencesen chargedelapolitiquedelavilleetderénovationurbaine.Ladésignationdechargés demissionterritoriauxdanschacuneagence(telsqu'ilsexistentàl'ANRU)seraitun premierfacteurfavorableàl'échangeentrelesagencesetdoncaurenforcementde l'approcheintégréedansl'interventionsurcesquartiers. Enoutre,lesrelationsspécifiquesentrechaqueagencepourraients'améliorerselonlesdispositionssuivantes : · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ACSÉ Lesdeuxagencesontconcluenoctobre 2010unaccord-cadrequidécrit plusieurschampsdecoopérationopérationnelsetfonctionnels(formation,communication, échange des données, international, animation des réseaux) et qui porte notammentsurquatrethèmesprincipaux1 : ­ lesuivipost-relogement :ilprévoitd'accompagnerlespersonnesrelogéesoudespersonnesnouvellementarrivéesdanslequartier.En2010, le SG-CIV et l'ACSÉ ont lancé un appel à projet pour les expérimentations innovantes en matière d'accompagnement post-relogement dans douzeprojetsderénovationurbaine,avecunepossiblegénéralisationdes bonnespratiques; 1. AuditiondeRémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSÉ. 170 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ laGUP :danslecadredduplanEspoirBanlieue,l'ACSÉcontribueà desdiagnosticsdegestionurbaine(231financésen2010).L'objectifde l'ACSÉestdepoursuivreledéveloppementdecesdiagnosticsdegestion urbaine,notammentdanslesquartiersdelarénovationurbaineavantl'arrêtdesconventionspourpréparerl'aprèsPRU; ­ leschantiersinsertion-rénovation :ilspermettraientd'accompagnerla miseenplacedesclausesd'insertiondel'ANRUaveclamiseenplace d'une structure permettant une formation qualifiante des bénéficiaires simultanémentàleurpérioded'insertiondansleschantiersdelarénovationurbaine; ­ lasécuritéetlaprévention :l'ACSÉfinancelavidéo-protection.Elle metàdispositiondel'ANRUsonexpertiseenmatièredesécuritéparla conceptiondesprojetsderénovationurbaineetdanslecadredelagestionurbainedeproximité. Cetaccord-cadrereprésenteuneavancéesignificativedanslesrelations entrelesdeuxagences. Danslecadredelarefontedelapolitiquedelavilletellequepréconisée ici,l'ACSÉetl'ANRUverrontleurrelations'intensifier.Eneffet,lescollectivités localesvontdévelopperunprojetdeterritoireintégrépourleursquartiersprioritaires qu'ellesprésenterontensuiteencomiténationald'engagement,composénotamment del'ANRUetdel'ACSÉ.Lesdeuxagencesdevrontdoncs'organiserpourinstruire ensemblelesprojets. Laconclusiond'uncontratuniquededéveloppementsocialeturbainprogrammeradesfinancementsdel'uneetl'autredesagencesetformaliseralesengagementsdechaquepartie. Auniveaudel'Étatdéconcentré,silepréfetincarneledéléguéterritorialuniquepourlesdeuxagences,iln'envapasdemêmepourlesdéléguésterritoriauxadjoints(leplussouventladirectiondépartementaledesterritoires(DDT) pour l'ANRU et la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) pour l'ACSÉ).Ilexistedoncdeuxinterlocuteurspourlesporteursdeprojetetcelapeut créerlaconfusion.Danslecadredesnouveauxprojetsintégrés,undéléguéterritorialadjointuniquedel'ANRUetdel'ACSÉdevraitêtrenommédanschaquedépartement. · Lesrelationsentrel'ANRUetl'EPARECA Uneconventiontripartitedediagnosticetd'opportunitéaétésignéeen 2006entrel'ANRU,laCDCetl'EPARECA.Ellepermettaitunevalidationduvolet commercialdecertainsprojetsANRUparl'EPARECA,quiémettaitunpremierdire d'expert(cinqjourssursitepourundiagnosticcommercial),assortidepréconisations.Cetteconventionafonctionnédeuxansmaisn'apasétérenouvelée. Dans le cadre du PRNU2, elle devrait être réactivée et systématisée à touteslesnouvellesopérationsconcernantlescommerces.L'EPARECAdeviendrait alors,ensusdesonactivitédepromoteur-investisseur,unecelluled'expertisecommercialedesconventionsANRU. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 171 · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ANAH Letraitementdescopropriétésdégradéesetdesquartiersanciensdégradésdevraitfaireaussil'objetd'unrapprochementdel'ANRUetdel'ANAH. Comme l'ANRU et l'ACSÉ qui devraient s'associer aux comités d'engagement des projets du PNRU2, l'ANAH devrait établir des liens formels avec l'ANRUpourl'instructiondesdossiersduPNRQAD2. Pouraméliorerlesrelationsentrelesdeuxagences,unaccord-cadresurla répartitionprécisedescompétencesetlamiseenoeuvredeprojetscommunsdevrait êtreconclu. Àterme,lafusionentrelesdeuxagencespourraitêtreenvisagéedansle but de former uneAgence nationale du logement traitant l'habitat public comme l'habitatprivé. Simplifier le zonage de la politique de la ville Depuissacréationaudébutdesannées1980,lapolitiquedelavillese caractériseparuneapprocheterritorialiséedel'actionpublique.Ellereposesurla désignationde«quartiers»dontl'ensembleconstituela«géographieprioritaire». · L'historiquedesdifférentszonages Leprinciped'unegéographieprioritairedansl'actionetl'affectationdes moyens publics est apparu en 1977 avec les opérations «Habitat etVie sociale» (HVS),puisaveclacréationdezonesd'éducationprioritaire(ZEP)en1981. La première géographie prioritaire, correspondant à la phase d'expérimentationdelapolitiquedelaville,émanaitalorsessentiellementdel'expérienceet delaconnaissanceduterritoireacquiselocalement. Cependantcescritèressubjectifsontaboutiàunegéographiedisparate, aux limites incertaines, peu lisible et difficilement compatible avec une politique nationale ayant vocation à s'institutionnaliser. En 1991 et 1992, le ministre de la villeadoncfaitappelauxstatisticiensdel'INSEEafind'objectiverlagéographie prioritaire. En1996,lePactederelancepourlavillearenforcélarationalisationde lagéographieprioritaireeninstaurantunelogiquede«zonage».Désormaischaque quartiersetrouveaffectéd'un«indicesynthétiqued'exclusion»(ISE)1quidétermineledegréd'effortconsentiparlapuissancepubliquepoursondéveloppement. L'ISEapermisd'établirunclassementdesquartiersetdelesrépartiren troisgrandescatégories :leszonesurbainessensibles(ZUS);leszonesderedynamisationurbaine(ZRU),sous-ensembledesZUSbénéficiantd'exonérationsfiscales etsociales;etleszonesfranchesurbaines(ZFU)quicorrespondentauxquartiersde plusde10000habitantsprésentantlescaractéristiqueslesplusdégradés. Il a été créé 751 ZUS, 416 ZRU (contre 435 aujourd'hui) et 44 ZFU (contre100aujourd'hui). 1. Calculédelamanièresuivante : %moinsde25ansx %chômeursdelongueduréex %sansdiplôme xpopulationtotaleduquartier/potentielfiscaldelacommune. 172 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine En 2003, la mise en place du PNRU a élargi la géographie prioritaire puisquesurles542quartiersmétropolitainsconcernésparlarénovationurbaine,112 nesontpassituésenZUSetbénéficientàcetitred'unrégimedérogatoireprévupar l'article6delaloidu1er août2003. Àl'occasiondelamiseenplacedescontratsurbainsdecohésionsociale (CUCS)fin2006,lagéographiedelapolitiquedelavilleaencoreétémodifiée,en s'appuyantsuruneexpertiselocale,grâceàunclassementdesquartiersprioritaires en trois catégories selon les difficultés socio-économiques auxquelles ils étaient confrontés. Cette méthode a débouché sur une extension de la géographie prioritaireàdenouveauxquartierssansremettreencauselespérimètresetlenombrede ZUSexistantes.Autotal,2493quartierssontconcernésparles497CUCSsignés enFrance. Aufinalen2006,8,3 millionsdeFrançaishabitaientdanslesquartiersde lapolitiquedelaville. · Lanécessitéd'uneréformedelagéographieprioritaire Lemanquedelisibilitédel'actionpubliquequirésultedecezonagecomplexeetl'évolutiondecertainsterritoiresaconduitleParlementàmodifierlaloidu 14 novembre1996pourimposerunerévisiondesZUStouslescinqans.Lapremière d'entreellesauraitduinterveniren2009,conformémentauxengagementsprisdans laloidefinance2008.Maiscettemodificationn'apasétéentrepriseparleGouvernement. Pourtant,latentativeactuellederationalisationdeladépenseetdel'actionpubliquerenforcel'idéeselonlaquellelesmoyensdelapolitiquedelavilledoivents'arrimersurlesterritoiresoùlesdifficultéssontlesplusvives,lesressources fiscales les plus faibles, le tout en privilégiant l'échelon intercommunal comme acteurcentraldespolitiquesurbaines. Ces nouvelles exigences obligent aujourd'hui à repenser la géographie prioritaireetlesmodalitésd'interventiondelapolitiquedelaville. · Pourunzonagesimplifiéetresserré Un zonage simplifié et resserré devrait être mis en oeuvre, à partir des quartiersciblésparlePNRU2. Les200quartiersprioritairesduPNRU2bénéficieraientdel'essentieldes financementsnationauxallouésàlapolitiquedelaville,vial'ANRUetl'ACSÉ.Ces quartiersseraientdéterminésselondescritèresobjectifsetidentifiésparleSG-CIV. Lesautresquartiersdelapolitiquedelaville,non-prioritaires,bénéficieraientdel'enveloppedépartementaliséedel'ANRUetdufondslocaldelapolitique delaville.Ilsseraientdéterminésselonunzonagelocal. Lagéographieprioritairedel'Éducationnationaleetd'autresadministrationsseraitréforméeetcalquéesurcetteclassification. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 173 Uneclarificationdes compétences entrelenationaletlelocal Capitaliser les compétences acquises Le PNRU1 a permis de structurer fortement les compétences urbaines desacteurslocauxengagésdanslesprojetsderénovationurbaine.Lescollectivités localesetlesbailleurssociauxontnotammentdéveloppé«unevéritableculturede projetetunpartenariatfortautourdel'idéed'unemaîtrised'ouvrageurbainede projetscomplexesetambitieux»1. L'ANRUvalorisecescompétencesparl'intermédiairedel'animationdu réseaudelarénovationurbaine,quiagagnéenforcedepuis2009etlaréorganisation internedel'Agence.Lesforumsrégionaux,lamiseenplaced'unréseaudechefsde projetdelarénovationurbaine,lesappelsàprojetpourdéterminerlesbonnespratiques,etc.sontdesélémentsconcourantàlaformationd'uneculturecommunesur larénovationurbaineetàunediffusiondesbonnespratiques. L'animationduréseaudevraitencoreêtrerenforcéeàlafaveurd'unenouvellephasedeprojetsderénovationurbaine.Silesbonnespratiquesapportentde riches enseignements, les retours d'expérience négatifs présentent aussi de l'intérêtpourlesacteurslocaux,carilspeuventpermettredemontrerleslimitesoules dérivesdel'applicationdetelsoutelsprocessus. Repenser l'instruction nationale et locale des projets LePNRU1afonctionnésouslaformed'unappelàprojetavecunemobilisationrapideetuneémulationauprèsdesporteurslocauxdeprojets.Enrevanche, cetteméthodeditedu«premierarrivé-premierservi»agénérétoutàlafoisprécipitationsetfrustrationsetn'apaspermisunematurationsuffisantedesprojetsen amont. DanslecadreduPNRU2,pourlacatégoriedesprojetsprioritaires(environ 200 quartiers), la méthode de l'appel à projet consécutive du PNRU1 devrait êtrerepensée.Eneffet,lePNRU2devrasebasersurunelisteprécisedesquartiers prioritairesdéfinisobjectivementparleSG-CIVetl'ANRUquidevraienttouspouvoirbénéficierdefinancementssuffisants.L'assurancepourlesporteursdeprojetde pouvoirmaturerleurprojet(dansunlapsdetempsnéanmoinscontraint)sansrisque d'obteniruneenveloppeamoindrieseragagedequalité. L'ANRUdevraestimer,aulancementduPNRU2,uneenveloppemoyenne parsiteenfonctiondelatailledesquartiers,del'avancéedesprojetsduPNRU1et descapacitésfinancièresdesacteurslocaux. En revanche, pour l'enveloppe départementalisée, la technique de l'appelàprojetpourraêtrepoursuiviecarils'agirad'unengagementfinanciermoindre del'ANRU,avecuneprioritéaccordéeauxquartiersdéjàtraitésdanslecadredu PNRU1. 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 174 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Stabiliser les procédures de l'ANRU et les élargir aux autres volets des projets de territoire Lesinstrumentsmisenplaceparl'ANRUpourmettreenoeuvrelapolitique de rénovation urbaine ont initialement fait l'objet de critiques des acteurs locaux.Ilaurafalluplusieursannéespourquel'ANRUparvienneàétablirclairementsesprocéduresfinancièresetdesuiviopérationneldesprojets.Ilestdoncsouhaitablequecetterelativestabilité,appréciéeparlesacteurslocaux,soitpoursuivie danslecadreduPNRU2. Enrevanche,leniveaulocalcritiquetoujourslecomportementtropstrictementadministratifdel'ANRU.Ilconviendraitdèslorsderedonnerdusensaux procéduresdel'ANRU,afindelesfairemieuxaccepterparlesporteursdeprojet. Parexemple,laformedesprocéduresdesuividel'ANRUquesontlesrevuesdeprojetetlespointsd'étapeposequestion. Lesrevuesdeprojet,initialementpenséescommedevantétablirunbilan opérationnel du respect des engagements inscrits dans la convention ­ respect du programme physique, de l'échéancier et des dispositions complémentaires ­ sont perçues comme des réunions inutiles par les porteurs de projet, car portant quasi exclusivementsurdesdétailsadministratifsetfinancierspeuutilesàl'avancéeréelle desobjectifsduprojet.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,les revuesdeprojetdevraient,chaqueannée,rassemblerlesprincipauxporteursduprojetpourdiscuterdel'avancéestratégiqueduprojetàpartird'uneévaluationdeson impactparrapportauxobjectifsdedépart,surlabasedesindicateursinscritsdans laconvention. Lespointsd'étape(deuxansetquatreansaprèslaconvention)sonteux diligentésparl'ANRUetapprécientl'avancementduprojetetl'évolutionglobaledu quartier­priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionparl'emploi, del'école,ouencoredelamobilité.Lespointsd'étapesontunmomentimportantdu projetderénovationurbaineetpeuventengendrerdesajustementsconséquentsdans lesconventions.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,lespoints d'étapeseraientdiligentésparl'ANRUetl'ACSÉetseraientmisenoeuvretousles deux ans. Ils viseraient l'ensemble des aspects sociaux, urbains, économiques et environnementauxinscritsdanslesprojets. Différencier les modes de gestion des projets en fonction de leur importance DanslecadreduPNRU1,ladélégationélargiemiseenplaceparl'ANRU en2010estconsécutiveaudiagnosticcommundetouslesacteursdelarénovation urbaine.Seloncedignostic,laconcentrationempêchaitl'Agencedehiérarchiserses prioritésetdesefocalisersurlesprojetslesplusimportants.L'organisationdel'activitédel'ANRUgénéraitunsurcroîtdetravail,desdélaisdetraitementtroplongs, uneinstructionhétérogènedesdossiersetdusuiviparlesdéléguésterritoriaux.Ilen résultaitunegrandeinsatisfactiondesacteurslocaux. La délégation élargie a permis de rendre plus réactive les équipes de l'ANRU,maisarenforcélescritiqueslocalessurletraitementhétérogènedesdossiers.Lerôledesdéléguésterritoriauxdel'ANRU,àsavoirlespréfetsetdansla majoritédescaslesDDT,estdiversementapprécié.Desdifférencesdecompétences etdepriorisationexistententrelesdépartementsetpénalisentcertainsprojets. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 175 Dans le cadre du PNRU2, l'ANRU pourrait se concentrer sur les 200 quartiersprioritaires :pourcesprojets,lesuivietl'accompagnementdesopérations parleséquipescentralesdel'ANRUdevraientêtreplusfortsquecequiaétémisen oeuvredanslecadreduPNRU1.Lachargedetravaildel'Agence,quiseraitmoindre enraisond'unnombreplusfaibledeprojetsàgérer,permettraitdesupportercesurcoûtdetravail. Pourlesprojetsdel'enveloppedépartementalisée,lespréfetsetlesDDT instruiraient,accompagneraientetsuivraientlesopérations.Celasupposeunrenforcementpréalabledeséquipesopérationnellesdanscertainsdépartementssous-dotés ainsiquedesactionsdeformationcontinuedesagentsenposte.Dansuncontextede réformedel'administrationdéconcentréedel'État,cettedéconcentrationdelagestiondesprojetsdevraits'accompagnerd'unrenforcementdesservicesenchargede l'animer. Appliquer un régime de sanctions contraignantes Plusieursmécanismesfinanciersdel'ANRUvisentàresponsabiliserles acteurslocauxquantàl'importancedesdélaisd'exécutiondanslecadredesPRUet encasdenon-respectdesengagementscontractuels. L'ANRUapubliéenaoût 2008unenote1àl'attentiondesdéléguésterritoriauxsurle«respectdesengagementscontractuels»,quipréciseleprocessusde suividelamiseenoeuvredesPRUetlessanctionsàprendrelecaséchéant«pour maintenirlamiseentensiondesacteurslocaux[...]pourfairerespecterlesengagementscontractuelsdechacun». Lessanctionsprévuesportentsurlerespectdesdélaisd'exécution(avec lesdégagementsd'office)etd'autressanctionssontprévuesencasdenon-respect desengagementscontractuels.Cesmanquementspeuventconcernerlecontenudu programme, l'échéancier des opérations, la reconstitution de l'offre de logements sociaux,laqualitédurelogement,lesmisesàdispositiondescontrepartiesàl'associationFoncièreLogement,lesactionsdedéveloppementéconomiqueetsocial.Les sanctionsprévuessont : ­ larequalificationdutauxdesubvention,voireleremboursementpartiel outotaldessubventions; ­ laréductiondutauxdesubventionoudumontantplafonddessubventions; ­ leréexamendelaconventionetlasignatureéventuelled'unavenant; ­ lasuspension,voirelarésiliationdelaconventionpluriannuelle. Endépitd'exemplesflagrants,l'ANRUn'ajamaisappliquélessanctions pourtantprévuesparsonrèglementgénéral,afindenepasralentirlesopérationset denepaspénaliserleshabitants. Or,pourassurerlebondéroulementduprogramme,dessanctionsprises avecdiscernementdevraientêtreeffectivementappliquées.DanslecadreduPNRU2, uneréflexionpousséedoitêtremiseenoeuvrepourformerunsystèmeadaptéetréalistedesanctionsenfonctiondesmanquementsobservés. 1. ANRU,«QualitédelamiseenoeuvreduPNRUetrespectdesengagementscontractuels»,note,août 2008. 176 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Unpilotageetuneingénierie 1 intégrésduprojetdeterritoire Fusionner les comités de pilotage et les cellules d'ingénierie des projets urbain et social Pouréviterlescloisonnementsaujourd'huiconstatésentrelesdifférentes approches,lapluralitédescompétencesauseindel'équipeprojetestnécessaire.Il s'agit,àl'instardel'équipeprojetdeLaDuchèreàLyon,d'yintégrerdesprofessionnelsissusdeschampsdudéveloppementurbain,socialetéconomique. Lepositionnementhiérarchiquedel'équipeprojetconstitueunleviernon négligeable.LePRUs'avèreunprojetexceptionnelpouruneville,parsoninvestissementtotaletlachargedetravailqu'ilreprésente :ilrequiertdoncunpilotage exceptionnel,quidétoneparrapportàl'organisationtraditionnelled'unemunicipalité.Cepilotaged'exceptionnedoitcependantpascourt-circuiterl'administration traditionnellesouspeined'isolercomplètementlacelluleprojet2. Piloter les projets au niveau intercommunal Le PNRU1 n'a pas cherché, faute de temps, à faire jouer la solidarité intercommunaledanslaconstitutionetlamiseenoeuvredesprojets. Pourtant, la solidarité intercommunale procure des effets positifs : la reconstitution du parc social hors site et hors commune, une stratégie de peuplementàl'échelled'agglomération,lafaisabilitédeprojetsstructurantsdetransport, lessubventionsàlaconstructiondurable,l'offrescolaire,lacréationd'équipements structurants,etc.,touscesélémentssemblentfacilitésdanslecadred'unprojetintercommunal.Leportageintercommunals'intéresseaussiauxbailleurssociaux,qui,à traverslesaccordsinterbailleursouinterréservataires,peuventfaciliterledéroulementd'unPRU. Pour le PNRU2, le pilotage intercommunal des projets devrait être la règle.Cepilotagedevraits'appuyersurlesbonnespratiquesobservéesdanslecadre deprojetsréussisduPNRU1,commelacommunautéurbainedeLyonquiaconclu unaccordavecl'ANRUsurlevolethabitat(plandereconstructiondeslogements sociaux)desdifférentsPRUdel'agglomération,ouencorelacommunautéurbaine duGrandNancy,quiadécidéd'uneaugmentationsymboliquedestaxeslocalespour financerlesseptPRUdel'agglomérationpourquetouteslesvillessoientbienimpliquées. 1. Auditiondereprésentantsdel'IRDSU. 2. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparle CESdel'ANRU,juillet 2010. Annexes 177 Renforcer la démarche de projet et l'évaluation in itinere 1 Lamiseenoeuvreduprojetdeterritoiredoitcomporterunephilosophie deprojetrenouvelée.Eneffet,lesacteursonttropsouventtendanceàconfondrele projetaveclesdiversesprocéduresmisesenplacepourréaliserleprojet,etperdent ainsilefilconducteurensemblier. Ladéfinitiond'unprojetintégrédeterritoire,sourceducontratunique, devradéfinir,àpartird'uneappréciationdufonctionnementsocio-urbainduquartier, degrandsobjectifs.C'estbienlaréponsefinaleàcesgrandsobjectifsquidoitnourrirtoutaulongduprojetlaréflexionstratégique. Ilfaudraitdoncqu'àpartirdesgrandsobjectifs,àunelisteconcrèted'actionsàréaliser,soientadossésdescritèresdesuivietd'évaluationmesurables.Seule unetelledémarchepermettraitdesuivreefficacementl'évolutionduprojet,d'encorrigerleséventuelsdysfonctionnementsetdepartagersonévolutionavecl'ensemble desacteursconcernés. Cettedémarchedeprojetnécessiteraitunechaînedeprojetcomplètequi s'appuieraitsurunoutillageméthodologiqueconstruitpourappuyerladécisionpolitique,notammentavecl'évaluationainsiqu'unoutillagedegestionstructuré. Cettedémarchedevraitégalements'appuyersurunprocessusd'évaluationintégrédèsledémarrageduprojetquinécessitedeconstruireunréférentielpartagé.Eneffet,lesobjectifsultimesdesprojetsderénovationnesontpastoujours explicités.Cesobjectifs,pourêtreatteints,doiventêtrepartagésparl'ensembledes acteursquidoiventêtrecoordonnéspoursatisfaireàcettecondition. Ils'avéreraitdoncindispensabled'articulercollectivementlelienentre lesopérationsetlesbutspoursuivis,etd'expliciterunréférentielpartagéquicomporteradesindicateurs,etlesmodalitésdemiseenoeuvreetd'ajustementdeces indicateurs. Il s'agirait de produire une série d'indicateurs fiables et opérationnels susceptibles de mesurer les aspects immatériels. Ces indicateurs pourraient alors êtreintégrésdanslesconventionsinitialesentrefinanceurspourcontractualiserun accordsurunprocessusd'évaluationcompletpartagépartous. 1. AuditiondeFrançois-LaurentTouzain,directeurgénéraldeCLCetdeCaroleChaboud,consultante. 178 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexes Annexe1 Liste des personnes auditionnées Annexe2 Liste des sites ayant fait l'objet d'un déplacement du CES de l'ANRU Annexe3 Bibliographie Annexe4 Glossaire de la rénovation urbaine Annexe5 Liste des abréviations utilisées Annexe6 Liste des encadrés 181 183 187 191 197 199 Annexes 179 Annexe 1 Listedespersonnesauditionnées BarbaraAllenetMichelBonetti,sociologuesauCSTB GillesBouvelot,directeurgénéraldel'EPFIF Franck Caro, directeur de la stratégie et du développement des programmes de l'ANRU,accompagnédeCarolineBollini,chargéedemissionàlaprospective Michel Destot, maire de Grenoble et président de l'Association des maires des grandesvillesdeFrance(AMGVF),accompagnéd'EmmanuelHeyraud,responsable delapolitiquedelaville,despolitiquesdel'habitatetdel'urbanismeàl'AMGVF ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Boisetprésidentdel'Associationdesmaires Ville et Banlieue, accompagné de Catherine Arenou (maire de Chanteloup-lesVignesetpremièrevice-présidentedeVilleetBanlieue)etdeRenéeFeltin(déléguéegénéraledeVilleetBanlieue) Antoine Fayet, directeur délégué au Grand Paris d'Icade, accompagné de Michel Platzer,responsabledupôlefoncièrelogementd'Icade AnnieFouquet,présidenteduconseild'administrationdelasociétéfrançaised'évaluation(SFE) RémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSE,accompagnédeMichelVillac,directeur généraladjoint Jean-DidierLaforgue,architecte-urbaniste DidierLapeyronnie,professeurdesociologieàParisIVSorbonne BrunoLucas,présidentdel'AFL,accompagnédeMichelCarron,administrateur BernadetteMalgorn,présidentedel'ONZUS,accompagnéed'AntonyBriant,chargé delasous-directiondesétudesstatistiques,del'évaluationetdelaprospectiveau SG-CIVetdusecrétariatpermanentdel'ONZUS HervéMasurel,secrétairegénéralduSG-CIV,accompagnédeMichèleEsposto,responsableduserviceANRU/cadredevie FrançoisMius,directeurgénéraldel'EPARECA ChristopheNoyé,géographeetconsultantàCfGéo PierreQuercy,ex-directeurgénéraldel'USH,accompagnédeBéatrixMora,directriceajointeaudéléguéàl'actionprofessionnelle Sylvie Rebière, présidente de l'interréseau des acteurs du développement socialurbain (IRDSU), directrice du GIP-DSU de l'agglomération de Bayonne, accompagnée de Bruno Couturier (directeur de la mission La Duchère, ville de Lyon), FrédéricMeynard(directeurdudéveloppement,villedeGarges-lès-Gonesse),Éric Ruiz (directeur de la rénovation urbaine, communauté d'agglomération de Gre- Annexes 181 noble),MarcValette(chargédemissionàl'IRDSU),etÉtienneVaraut(chefdeprojetpolitiquedelaville,villedeBobigny) PierreSallenave,directeurgénéraldel'ANRU Alain Weber, responsable du département politique de la ville et développement urbainàlaCaissedesdépôts,accompagnédePhilippePradier,directeuradjointdu départementpolitiquedelavilleetdéveloppementurbainetdeJean-MarcMaury, directeurdudépartementdéveloppementéconomiqueetdel'économiesolidaire Notabene :leCESdel'ANRUavaitégalementsollicitédesreprésentantsd'Action Logement,del'AssociationdescommunautésdeFranceainsiquedelaCourdes comptesdanslecadredecesauditions.Celles-cin'ontpuseréaliserdanslesdélais impartis. 182 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 2 Listedessitesquiontfaitl'objet d'undéplacementduCES de l'ANRU SitesvisitésparlesmembresetlesecrétariatduCES de l'ANRU Angoulême(16) :Basseau,Grande-Garenne,MaCampagne Arcueil(94) :laVacheNoire Bayonne(64) :Sainte-Croix Bethoncourt(25) :Champvallon Carcassonne(11) :laConte,Ozanam Chadrac(43) :laBouteyre Chenôve(21) :leMail Creil(60) :plateaudeRouher,quartierdeGournay-les-Usines Dijon(21) :lesGrésilles Gennevilliers(92) :lesGrésillons,leLuth Grand-Charmont(25) :lesFougères LeCreusot(71) :Tennis,Harfleur LePuy-en-Velay(43) :Guitard,centreancien Lens(62) :laGrandeRésidence Lille(59) :quartiersSud,Fives,Moulins,Wazemmes Marseille(13) :lesFlamands,LesHautsdeMazargues,Kallisté,Pland'Aou,Solidarité,quartiercentrenord,Saint-Mauron Montauban(82) :centreancien,quartiersest Montbéliard(25) :laPetiteHollande Montceau-les-Mines(71) :Bellevue,RivesduPlessis Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montpellier(34) :centreancien,Paillade,Petit-Bard Mulhouse(68) :Bourtzwiller,Briand,Coteaux,Franklin,Neppert,Wagner,Wolf Nantes(44) :Dervallières,Malakoff Nîmes(30) :Chemin-Bas-d'Avignon,Pissevin,Valdegour Annexes 183 Nogent-sur-Oise(60) :laCommanderie Pau(64) :Hameau,OussedesBois Perpignan(65) :centreancien,Vernet Poitiers(86) :BalAir,TroisCités Roubaix(59) :quartiersanciens,TroisPonts Rouen(76) :Châtelet,Grammont,Grand'Mare,Lombardie,lesSapins Saint-Étienne(42) :Montreynaud,quartiersSud-Est,Tarentaize-Beaubrun Saint-Gilles(30) :centreancien,Sabatot Saint-Herblain(44) :leSillon Strasbourg(67) :Meinau,Neuhof Torcy(71) :laRésidenceduLac Toulouse(31) :Bagatelle,Bellefontaine,Empalot,Faourette,Reynerie Vaulx-en-Velin(69) :laZUP Vénissieux(69) :lesMinguettes Vitry-sur-Seine(94) :citéBalzac Woippy(57) :Pré-Génie,quartierduRoi,Saint-Eloy Sitesvisitésparlesbureauxd'étudeetchercheurs ayant produitsuneétudeen 2010et 2011commanditée par le CESdel'ANRU Antony(92) :NoyerDoré Athis-Mons(91) :LeNoyerRenard Aulnay-sous-Bois(93) :quartiersNord Avignon(84) :Montclar Bègles(33) :YvesFarges Boulogne-sur-Mer(62) :Transition Bourges(18) :quartiersNord Brest(29) :Europe Chambéry(73) :HautsdeChambéry Clichy-la-Garenne(92) :Victoire,Hugo,entréedeville Clichy-sous-Bois/Montfermeil(93) :LePlateau Créteil(94) :LesPlanètes,Bleuets,Bordières Épinay-sur-Seine(93) :centre-ville Évreux(27) :LaMadeleine Garges-lès-Gonesse(95) :LaMuette 184 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Grenoble(38) :Teisseire Hérouville-Saint-Clair(14) :HérouvilleEst Lille(59) :quartiersSud Lyon(69) :laDuchère Meaux(77) :Beauval,laPierreCollinet Metz(57) :Borny Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montreuil(93) :BelAir Mulhouse(68) :quartiersanciens(Briand,Franklin,Neppert) Nancy(54) :LePlateau Nîmes(30) :Valdegour Orléans(45) :LaSource Orly(94) :GrandEnsemble Perpignan(65) :centreancien Rillieux-la-Pape(69) :ZUPVilleNouvelle Roubaix(59) :quartiersanciens Rueil-Malmaison(92) :LeClosdesTerresRouges LaSeyne-sur-Mer(83) :LaBerthe Strasbourg(67) :Neuhoff Thiers(63) :centreancien Toulon(83) :centrehistorique Trappes(78) :LesMerisiers Troyes(11) :PointduJour,Sénardes Vigneux-sur-Seine/Montgeron(94) :LaPrairiedel'Oly Villeneuve-la-Garenne(92) :quartiersSud Villetaneuse(93) :Université,Allende,GrandCoin Villiers-le-Bel(95) :LesCarreaux,LaCerisaie Annexes 185 Annexe 3 Bibliographie 1 ÉtudesduCESdel'ANRU Act Consultants, Cf Géo, Cerise, Lab'Urba, Diversification de l'habitat et mixité socialedanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovation urbaine,avril 2011. CSTB,Laqualitéurbainedanslesprojetsderénovationurbaine.Évaluationde10 projets,mai 2011. Fors-FédérationdesPact,Letraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadre duprogrammenationalderénovationurbaine,mai 2011. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,juillet 2010. IAU,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. Camille Lefebvre, L'impact du PNRU sur le développement économique local : l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil,décembre 2010. ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslors d'opérations de renouvellement urbain, étude commanditée par le PUCA, DIV, DREIF,mars 2008. Magistère d'aménagement et d'urbanisme de l'université Paris I, Le ressenti des habitantsdanslesquartiersrénovés,avril 2011. Mutations­AgenceFranckBoutté­Egismobilité,Lamobilitéetlaconstruction durabledanslecadredesprojetsderénovationurbaine,octobre 2009. REPS, Articuler l'urbain et le social, enquête sur onze sites «historiques» de la politiquedelavilleenrénovationurbaine,novembre 2009. TETRA,Laplacedel'écoledanslecadredesprojetsderénovation,octobre 2009. Autresétudes ANIL,Lescopropriétésvuesparlescopropriétaires,novembre 2001. CfGéo,Diversificationdel'habitatetdiversificationfonctionnelledanslesopérationsderénovationurbaineenÎle-de-France,étudecommanditéeparl'AORIFetla DREIF,avril 2009. Michel Bonetti (CSTB), Jean Bouvier (CREPAH), La conduite de projets stratégiques de gestion de sites de 200 logements par les agences décentralisées, décembre 2002. 1. LesétudesduCESdel'ANRUsontdisponiblesàl'adressesuivante :http ://www.anru.fr/-Les-etudes-.html Annexes 187 Observatoire régional du foncier en Île-de-France, Le foncier dans les secteurs ANRU,mars 2011. Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparlaDGUHC,décembre 2008. RapportsduCESdel'ANRU Denouvellesperspectivespourlarénovationurbaine,rapportannuel2007,Paris, LaDocumentationfrançaise. ExpertisesurlesconditionsdemiseenoeuvreduPNRU.Capacitésdesmaîtrises d'ouvrageetingénierieslocales,rôledesDDE,rapportduconseilgénéraldesPonts etChaussées,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2007. Larénovationurbaineàl'épreuvedesfaits,rapportannuel2010,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2010. PourunegouvernancerénovéeduPNRU.Renforcerlacoopérationintercommunale enÎle-de-France,Paris,LaDocumentationfrançaise,juin 2008. Rénovationurbaine2004-2008.Quelsmoyenspourquelsrésultats?rapportannuel 2008,Paris,LaDocumentationfrançaise. Autresrapportsetdocumentsofficiels ANRU,Insertion,leschiffres,juin 2010. ANRU,PNRU,leschiffres2009,2009. ANRU,Rapportd'activitédel'Agencenationaledelarénovationurbaine,Paris, 2009. ANRU,Rapportdegestiondel'Agencenationaledelarénovationurbaine,Paris, 2009. FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,16erapport,janvier 2011. Frédérique Rastoll, Les copropriétés en difficulté, rapport pour le Conseil économiqueetsocial,2002. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,ONZUS,Paris,rapportsannuels 2005-2010. ThomasPikettyetMathieuValdenaire,L'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedanslesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdu panelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,Paris,ministèredel'Éducation nationale,2006. PierrePommellet,Relancerl'habitatenÎle-de-Franceparlamobilisationdesactifs foncierspublics,rapportauministredel'Équipement,octobre 2003. USH,Qualitéurbaine,desquartiersHLMenrenouvellement,2010. USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. 188 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine YazidSabeg,Programmed'actionetrecommandationspourladiversitéetl'égalité deschances,rapportauPrésidentdelarépublique,mai 2009. Articles Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertainsjeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref no 261,février 2009. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme,no 346,janvier-février2006. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme, no 353,mars-avril2007. Ouvrages PierreBourdieu,«Espacesocialetpouvoirsymbolique»,inChosesDites,Paris,Le Seuil1977. JacquesDonzelot,Fairesociété,LapolitiquedelavilleauxÉtats-UnisetenFrance, Paris,LeSeuil,2003. Didier Lapeyronnie, Ghetto urbain. Ségrégation, violence, pauvreté en France, Paris,RobertLaffont,2008. ÉricMaurin,LeghettoFrançais,Paris,LeSeuil,2007. Annexes 189 Annexe 4 Glossairedelarénovation 1 urbaine Avenant Documentpermettanttouteamodiationdesprojetsderénovationurbaine nonprévuesparlaconventionpluriannuelle. Capacité d'affectation Lacapacitéglobaled'affectationdel'ANRUestdéterminéeparleniveau decréditsd'engagementprévuparlaloideprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlesengagementsfinanciersdesautrespartenairesfinanciers.Elle détermine le montant des engagements auxquels l'ANRU peut procéder dans le cadredesconventionspluriannuellesouhorsconventionduprogrammeetlemontantdesonbudgetdefonctionnement. Comité national d'engagement Lecomitéd'engagementestchargéd'examinerlesprojetsderénovation urbaineprésentésenvuedelaconclusiondeconventionspluriannuellesetdepréparer,parsesavis,lesdécisionsduconseild'administrationsurcesconventions. Ilestprésidéparledirecteurgénéraldel'Agenceetcomposédesmembres duconseild'administration,titulairesousuppléants :troisreprésentantsduministre chargédelapolitiquedelaVille;unreprésentantduministrechargéduLogement, un représentant de l'USH, deux représentants de l'UESL, un représentant de la CDC.Cesmembressontdésignésparleministreoul'organismequ'ilsreprésentent. Convention partenariale pluriannuelle Document formalisant l'engagement juridique de l'ANRU, des maîtres d'ouvrageetdescofinanceursàunprojetderénovationurbained'uneduréedecinq ans(programme,calendrier,engagementsfinanciers). Dégagement d'office Larègledesdégagementsd'offices'appliqueauxopérationsquin'ontpas faitl'objetd'unedemandedesubventiondanslesdeuxanssuivantladatethéorique inscritedanslaconventionpluriannuelle.Passécedélai,lasubventiondel'ANRU pourl'opérationenquestionestdéclaréecaduque. 1. Ceglossaireaétéréaliséàpartirdesrèglementscomptableetfinancieretgénéraldel'ANRU,duglossairesurlarénovationurbainedelaCaissedesdépôtsainsiquedediversautresdocuments. Annexes 191 Délégué territorial (DT)/délégué territorial adjoint (DTA) de l'ANRU Danschaquedépartement,lepréfetestledéléguéterritorialdel'ANRU. Un délégué territorial adjoint est nommé par le directeur général de l'ANRU sur proposition du préfet. Le délégué territorial est chargé d'assurer l'instruction des demandesdefinancementetdesdossiersdeconventionspluriannuellesdesprojets derénovationurbaine.Surdélégationdudirecteurgénéral,ilpeutsignerlesconventionspluriannuellesetattribuerlessubventionsqu'ellesprévoient. Diversification de l'habitat Lerèglementgénéraldel'ANRUindiqueque«ladiversificationdel'offre de logement est l'outil principal d'amélioration de la mixité sociale lorsqu'elle donne au quartier une réelle attractivité pour des catégories de population différentes»1. L'ANRUfaitdoncl'hypothèsequec'estparlaconstructiondelogements à la morphologie et au statut distincts de ceux des logements sociaux antérieurs, qu'unepopulation«différente»decelleprésentedanslesquartiersseraamenéeà s'yinstaller. Danslesquartiersenrénovationurbaine,ladiversificationpasse,enterme morphologique,parlaconstructiond'immeublesbas,regroupésenîlotetàl'architecturedifférentedesbarresetdestourscaractéristiquesdelaplupartdesquartiers d'habitatsocial. Entermesdestatut,ladiversificationpasseparlaconstructiondelogementslocatifslibres,delogementsenaccessionàlapropriété(socialeoulibre)et parlaventedelogementssociaux. Engagements de crédits/engagements physiques Lesengagementsfinancierscorrespondentàlaréservationdecréditsopéréesurlesressourcesfinancièresreçuesparl'ANRUenvued'attribuerlessubventionsparopérationphysiquedanslecadredesconventionspluriannuellesouhors convention.L'autorisationfinancièredeprogrammeestvalidéeparlademandeattributivedelasubvention(DAS). Famille d'opération Opération de même nature au sens du règlement général de l'ANRU. Douzefamillessontdistinguées :démolitiondelogementssociaux,productionde logements sociaux, changements d'usage de logements sociaux, requalification d'îlotd'habitatdégradé,réhabilitation,résidentialisation,améliorationdelaqualité deservice,aménagementsetrestructurationslourdes,équipementsetlocauxassociatifs,aménagementsd'espacescommerciauxetartisanaux,interventionsurl'habitatprivé,ingénierieetconduitedeprojet. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article1.6. 192 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Gestion urbaine de proximité (GUP) LaGUPestunedémarchequiviseàmettreenoeuvreetàcoordonnerlocalementtouteslesactionspossiblespouvantcontribueraubonfonctionnementdes quartiersetàl'améliorationducadredeviedeshabitants.Lesactionsvisentlapropretédesespacespublicsetprivés(ramassagedesdéchets,gestiondesencombrants, nettoyage...),l'embellissementduquartier(entretiendesespacesverts,gestiondu mobilierurbain...),laréparationdesdégradationsetlaluttecontrelesincivilités, l'organisationdelaréponsedesacteurslocauxauxdemandesdeshabitants. Habitat social de fait L'habitatsocialdefaitestunhabitatpopulairedansleparcprivé,hors logementsocialpublic,quiestsouventinsalubreouvétuste.Ilabriteunepopulation depropriétaires-occupantsetdelocatairesquidisposentderevenuscomparablesà ceuxdelapopulationdel'habitatsocialmaisquin'enbénéficientpas.Cetyped'habitat est fortement présent dans les quartiers anciens dégradés et dans les grands ensemblesimmobiliersprivéssetransformantencopropriétésdégradées. Intensité urbaine L'intensité urbaine correspond à l'état d'une ville ou d'un quartier qui concentre un ensemble d'aménités urbaines (logements, équipements, espaces publics,commerces,activitéséconomiques...)formantunepolarité.Ladensitéde l'habitatpermetdedévelopperleséquipements,lescommercesetlestransportset participedoncàl'intensitéurbaine. Mixité sociale Lamixitésocialeconsiste,enunezonegéographiquedonnée,enceque despersonnesissuesdecatégoriessocioprofessionnellesdifférentes(niveaudevie, cultureset/ouoriginesnationales)secôtoientoucohabitent.Lamixitésocialeestà lafoisunétat :lacohabitationsurunmêmeterritoiredegroupessociauxdiverspar l'âge,lanationalité,lestatutprofessionnel,lesrevenusafind'avoirunerépartition pluséquilibréedespopulations;etunprocessus :lefaitdefaciliterlacohabitation surunmêmeterritoiredegroupesauxcaractéristiquesdiverses. Mobilité résidentielle Lamobilitérésidentiellesedéfinitparlechangementderésidenceprincipaled'unménage.Souventliéeàlamobilitésocialeouprofessionnelledesindividus ouàl'évolutiondeleursituationfamiliale,lamobilitérésidentiellepeutconcerner lalocalisation(changementdequartier,decommune,dedépartement...),letypede logement(appartement,maisonindividuelle),satailleainsiquelestatutd'occupation(location,accessionàlapropriété). Opération engagée Une opération engagée est une opération financière pour laquelle une décisionattributivedesubvention(DAS)aétéaccordée.C'estàpartirdesengagementsfinanciersquel'ANRUestimelesengagementsphysiquespourlesopérations relativesaubâti. Annexes 193 Opération isolée Uneopérationisoléeestuneopérationnefaisantpasl'objetd'uneconvention,financéautitredes«opérationsisolées»surgestiondécentraliséeparledéléguéterritorial. Peuplement/politique de peuplement Lepeuplementd'unquartierrenvoieàuneaction,plusoumoinsdélibérée etformalisée,quiconsisteàintervenirsurlarépartitionspatialedesgroupessociaux. Point d'étape Ensemble de réunions réunissant les partenaires d'un projet de rénovationurbainequiapourobjectifd'apprécier,deuxetquatreansaprèslasignaturede laconventionpluriannuelle,l'avancementduprojetetlatendancegénéraled'évolutionduquartier(priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionpar l'emploi,del'école,delamobilité...). Porteur de projet Responsablepolitiqueetpiloteduprojetauniveaulocal(maireouprésidentdel'EPCI). Programmations/opérations programmées Laprogrammationestl'agrégationdel'ensembledesopérationsinscrites danslesprojetssignésouvalidésparlecomitéd'engagement.Elleestappréhendée enannéededébutprévuedesopérationspourévaluerletauxd'engagement.Elleest appréhendéeenannéedefinprévuedesopérationspourévaluerletauxdelivraison. Projet de territoire intégré/global Selonladéfinitioneuropéenne,unprojetintégréestle«développement d'actions territorialisées, combinant investissements physiques, sur le bâti et les infrastructures,etdemesuresenfaveurdudéveloppementéconomiqueetdel'inclusion sociale. Il s'agit de rompre avec une approche sectorielle des territoires, des problèmes et des politiques, pour privilégier une approche "holistique", qui prenneencomptelesdimensionsphysique,économiqueetsocialedudéveloppement urbain.Àl'intégrationhorizontale,entrelesdifférentssecteursdel'actionpublique, s'ajoutelanécessaireintégrationverticale,entrelesdifférentsniveauxdegouvernementetacteursdelagouvernanceterritoriale(local,régional,national,secteur privé,sociétécivile,etc.)»1. Quartiers prioritaires Les189projetsprioritairesdecatégorie1ontétédéfinisenfonctionde dixcritèrestenantcomptedeladensitédesproblèmesrencontrésetdelatailledes quartiers.Lalistedecesquartiersaétéétablieàpartirde162quartiersdésignéspar laDIVauxquelsontétéajoutésvingt-sixquartiersanciennementenGPVetORU 1. DéfinitiondelachartedeLeipzigsurlavilleeuropéennedurable,Unioneuropéenne,24 mai2007. 194 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ainsiqu'unquartierdérogatoire(valdeReuil)avecl'accordduconseild'administrationdel'ANRU. Quartiers supplémentaires Les 342 quartiers de catégorie 2 ont été choisis, suivant les directives fixées par la DIV et l'ANRU, par les préfets de région auxquels était attribué un contingentdequartiers.Cettelisteresteévolutiveenfonctiondesbesoins. Réalisation/opération réalisée Uneréalisationestuneopérationphysiquequiarriveàsonterme. Résidentialisation Opérationderénovationurbainevisantàconféreruncaractèrerésidentielàunimmeuble,aumoyend'unedélimitationentrel'espaceprivédubâtimentet l'espacepublic(parlaposed'unegrille,d'unmuret,d'unehaiedevégétation...)et d'unemiseenscènedurapportàl'espacepublic(travailsurlesentréesd'immeuble, leshalls,lavégétation...). La résidentialisation peut avoir pour objectifs d'améliorer le rapport à l'habitat des habitants, de simplifier la gestion urbaine de proximité ou de lutter contrel'insécuritéetlesdégradations. Dansuneconceptionstricte,larésidentialisationserésumesouventàla posed'unegrilleautourd'unimmeubleetdediversdispositifspermettantdefiltrant lesentrées(digicode,portesrenforcées...).Elles'apparentedanscescasàunesécurisationdel'immeuble. Revue de projet Réunionouensemblederéunionsdesuiviorganisésparladirectiond'un projetderénovationurbaine,quisedéroulentengénéralsixmoisaprèslasignature delaconventionpuisàpériodicitéfixée,pourvérifierl`avancementduprojetetexaminerlesdifficultéséventuelles. Annexes 195 Annexe 5 Listedesabréviationsutilisées ACSÉ :Agencepourlacohésionsocialeetl'égalitédeschances AFL :AssociationFoncièreLogement AFTRP :Agencefoncièreettechniquedelarégionparisienne ANAH :Agencenationaledel'habitat ANRU :Agencenationalepourlarénovationurbaine BTP :Bâtimentettravauxpublics CDC :Caissedesdépôtsetconsignations CAF :Caissed'allocationfamiliale CEREQ :Centred'étudesetderecherchessurlesqualifications CES de l'ANRU : Comité d'évaluation et de suivi de l'Agence nationale pour la rénovationurbaine CSTB :Centrescientifiqueettechniquedubâtiment CUCS :Contraturbaindecohésionsociale CUS :Conventiond'utilitésociale DALO :Droitaulogementopposable DATAR :Délégationinterministérielleàl'aménagementduterritoireetàl'attractivitérégionale DDT :Directiondépartementaledesterritoires DSU :Dotationdesolidaritéurbaine EPA :Établissementpublicd'aménagement EPARECA :Établissementpublicnationald'aménagementetderestructurationdes espacescommerciauxetartisanaux EPCI :Établissementpublicdecoopérationintercommunale EPFIF :Établissementpublicfoncierd'Île-de-France EPL :Entreprisepubliquelocale GPV :GrandProjetdeville GUP :Gestionurbainedeproximité HLM :Habitationàloyermodéré IAU :Institutd'aménagementetd'urbanismed'Île-de-France Annexes 197 MOUS :Maîtrised'oeuvreurbaineetsociale ONZUS :Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles OPAH :Opérationprogramméed'améliorationdel'habitat OPAH-RU : Opération programmée d'amélioration de l'habitat ­ renouvellement urbain ORU :Opérationderénovationurbaine PLAI :Prêtlocatifaidéd'insertion PLH :Programmelocaldel'habitat PLS :Prêtlocatifsocial PLU :Planlocald'urbanisme PLUS :Prêtlocatifàusagesocial PLUS-CD :Prêtlocatifàusagesocial­construction/démolition PME :Petitesetmoyennesentreprises PNRQAD :Programmenationalderequalificationdesquartiersanciensdégradés PNRU :Programmenationalderénovationurbaine PRU :Projetderénovationurbaine RFF :RéseauferrédeFrance SCI :Sociétécivileimmobilière SCOT :Schémadecohérenceterritoriale SDRFI :SchémadirecteurdelarégionÎle-de-France SEM :Sociétéd'économiemixte SG-CIV :SecrétariatgénéralduComitéinterministérieldesvilles SHON :Surfacehorsoeuvrenette SIAE :Structured'insertionparl'activitééconomique SRU :Loirelativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbain TFPB :Taxefoncièresurlapropriétébâtie USH :Unionsocialepourl'habitat VEFA :Venteenl'étatfuturd'achèvement ZAC :Zoned'aménagementconcerté ZFU :Zonefrancheurbaine ZUS :Zoneurbainesensible 198 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 6 Listeencadrés Les«oubliés»duPNRU :l'exempleduquartierduBas-Clichy à Clichy-sous-Bois Lacréationd'uncentre-villecommercialàVaulx-en-Velin Unedémarcheréussiederésidentialisationetdetraitement des espacespublicsdanslequartierdeMalakoffàNantes L'agglomérationdeCreilachoisiladémarcheintercommunale pour sonprojetderénovationurbaine Lesbonnespratiquesdelaparticipationdeshabitants : des exemplestroprares LadémarchedesprojetsterritoriauxdegestionàVénissieux La«MOUS-relogés»deClichy-sous-Bois Lechantierd'insertiondeRoseraieServicesàPerpignan LespetitesentrepriseslocalesnecontribuentpasauPRU de Clichy-sous-Bois/Montfermeil LarésidenceintergénérationnelledePoitiers LedéveloppementdenouveauxquartiersàWoippypermetderelier lesquartiersenrénovationurbaineàlaville L'accompagnementdesnouveauxcopropriétairesdanslequartier deLaDuchèreàLyon LastratégiedeLilleMétropoleHabitatpouraméliorerlaréponse auxdemandesdemutationdeseslocataires LastratégiehabitatdelacommunautéurbainedeLyonenmatière derénovationurbaine LaconventiondeBayonneinscritdesobjectifsconcertésde peuplement LeprojetderénovationurbaineglobaldelavilledeThiers LarénovationdesquartiersanciensdeClichy-la-Garennes'accompagne d'unevolontédeconserverleprofilpopulairede la ville L'observatoiredescopropriétésdeBrestMétropole L'impossiblerequalificationdelacopropriétéGrigny2 danslecadrejuridiqueactuel 52 57 59 63 80 89 92 102 103 117 119 123 127 131 135 144 146 152 158 Annexes 199 Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine La rénovation urbaine se déploie depuis 2003 dans plus de 400 quartiers prioritaires de la politique de la ville, parmi les plus déshérités de France. Plus de 3 millions de personnes vivent dans ces quartiers qui représentent un enjeu majeur pour la société française et assurément un des sujets principaux de la prochaine élection présidentielle. Il ressort du bilan dressé par le CES de l'ANRU que le programme national de rénovation urbaine est une réussite incontestable (amélioration très nette du cadre de vie des quartiers, requalification massive du parc social, modification de l'image des quartiers), mais dont les limites sont désormais visibles (les conditions de vie des habitants n'ont pas fondamentalement changé, la mixité sociale ne s'est pas réalisée à la hauteur espérée, la gestion urbaine n'a pas été suffisamment prise en compte). Alors que les projets arrivent à leur terme, les pouvoirs publics ne peuvent s'arrêter en chemin sous peine de replonger les quartiers dans les dégradations passées. Les habitants des quartiers réclament une poursuite des opérations de rénovation ; il faut les écouter. Le CES de l'ANRU formule une soixantaine de propositions en faveur d'un prolongement du PNRU. Les propositions s'inscrivent autour de l'intensification de la rénovation urbaine dans 200 quartiers d'habitat social, les plus en difficulté, sur une période de six ans (2013-2019). Diffusion Direction de l'information légale et administrative La documentation Française Tél. : 01 40 15 70 10 www.ladocumentationfrancaise.fr -:HSMBLA=U]YXU: ISBN : 978-2-11-008743-0 DF : 5HC27640 Imprimé en France Prix : 15  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION e 1500 logements et 6000 habitants (dont 70 %viventendessousduseuildepauvreté). 1. «LePNRUviseàrestructurer,dansunobjectifdemixitésocialeetdedéveloppementdurable,lesquartiersclassésenzoneurbainesensibleet,àtitreexceptionnel,aprèsavisconformedumairedelacommuneouduprésidentdel'EPCIcompétentetaccordduministrechargédelaVilleetduministrechargé duLogement,ceuxprésentantdescaractéristiqueséconomiquesetsocialesanalogues»,article6dela loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 2. ActConsultants,CfGéo,Cerise,Lab'Urba,Diversificationdel'habitatetmixitésocialedanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 52 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Les différentes barres composant cette résidence connaissent des situations de vétustémajeures.Endépit,d'uneinterventionanciennedelamunicipalité(plan desauvegarde)pouraméliorerlesconditionsdeviedeshabitants,lasituation s'aggravedejourenjour. Lesbâtimentsconnaissentunedépréciationcontinueetl'interventionpublique danslequartiervoisinduPlateauadeseffetssecondairesnéfastessurlequartier : les marchands de sommeil qui y sévissaient depuis des années dans les copropriétésduHaut-ClichyensontpartisenraisonduprogrammederénovationurbaineetontachetésdesappartementsauChênePointuqu'ilslouentàdes prixexorbitants(exemple :unechambreentrèsmauvaisétat­vitrecassée,infiltrationd'eaudanslesmurs­estlouéeàunefamillepour550 eurosparmois!). Depuis des années, la municipalité de Clichy interpelle les pouvoirs publics1 pourintervenirsurlarésidencecarlesmoyensfinanciersdelavillenesontpasà lahauteurduproblèmequisepose,sansrésultatpourlemoment. Conforterlesquartierscomme des lieuxdevieetd'échanges Le PNRU a pu engendrer des quartiers «froids» pas toujours pensés commedeslieuxdeviemaisàtraversleprismedegrandsprincipesglobalisants del'urbanismeactuel,parfoisappliquéssanspriseencomptedesspécificitésdes contexteslocaux. Améliorer la conception et l'inscription urbaine des équipements Leséquipementsontfaitl'objetd'interventionsfortesdanslecadredu PNRU.Lesopérationsliéesauxéquipementsreprésentent9,2 %desfinancements totauxduPNRUet11,0 %dessubventionsdel'ANRU2.Cesinterventionsontporté surlacréationoureconstructiondeséquipements(dans41 %descas)ousurlarénovationd'équipementsexistants(dans20 %descas)3. Lesquartiersdelapolitiquedelavilleconcentrentcertesdéjàdenombreuxéquipementspublics,maisleurproportionestinférieureàcelled'autresquartiers4.Deplus,leséquipementsscolaires(écoles,collèges,lycées),leséquipements sportifs(gymnase,terrainsdefootball),sociauxetculturels(plusrares),ontsouvent uneimportanteempriseausoletprésententparfoisungrandétatdevétusté. 1. ClaudeDilain,«Moi,ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Bois,j'aihonte»,LeMondedu14 avril2010. 2. PNRU,leschiffres2009,ANRU,2009. 3. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparlaCESdel'ANRU,octobre2009. 4. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 53 Or,lesinstitutionsgestionnairesdeceséquipementsn'ontpastoujoursde liensaveclescollectivitéslocalesetleuraméliorationphysiquedépendd'autrescircuitsdedécision.Ilssetrouventdoncendehorsduchampd'applicationdelarénovationurbaine.Danscecas,ceséquipementssontnonseulementdéstructurantpour lefonctionnementduquartiermaiségalementdévalorisantpourleshabitants. Lorsquedenouveauxéquipementssontcréés,ilsqualifientpeul'espace danslequelilss'inscrivent.Cettenouvelleoffrebâtie,indépendammentducontenu etfonctionnementàlachargedescollectivitéslocales,n'aglobalementpasétéàla hauteurdesattentes.Eneffet,silesnouveauxéquipementsrelèventd'uneconception architecturale moderne et ambitieuse, elle n'est pas toujours appropriée aux espacesdanslesquelsilss'insèrent :souventimposants,parfoisavecpeud'ouverturessurl'extérieur(pourdesraisonsparfoisesthétiques,parfoisénergétiques,parfois sécuritaires), tournant le dos aux espaces publics, notamment aux places, les équipementsnesontpasaussivalorisésqu'onpourraitl'attendre.Leurrôles'avère doncrelativementmineuralorsqu'ilssontessentiels. L'impression qui se dégage parfois est que ces équipements ont été construits et positionnés à la manière des immeubles des années 1960 dans ces mêmesquartiers.Au-delàdeleurlocalisation,leurfonctionnesemblepasêtretournéeverslequartieretsurtoutverslesusagers,phénomènequirésultedelafaible priseencomptedeshabitantsetdeleurspratiques. Leséquipementsdevraientêtretournésverslesusagersetenconséquence êtreouvertssurl'espacepublicafindepermettrelesfluxetleséchanges.Cesespaces devraientêtreproportionnésaubâtietrythméstoutàlafoispardesplantations,des bancsetdesjeuxd'enfants. Penser les espaces publics comme des lieux de vie et d'ambiances urbaines différenciées L'absence de prise en compte de l'urbanité portée par les équipements s'avèreégalementvalablepourlesespacespublics,notammentlesplacesetlesrues, quiparfoisnesontnideslieuxd'animation,nideslieuxd'identité. Dansuncertainnombredecas,onidentifieuneformearideetdiscontinue de l'urbanisme qui, vraisemblablement, se trouve davantage portée par des ambitionsdéfensives(lasécuritéavanttout)queparunprojetappropriableparles usagers. Ainsi, alors que la charte d'Athènes s'était constituée contre la rue et l'implantationrégulièred'immeublesautourdecelle-ci,quel'urbanismedescités avoulurompreaveclaruecorridordescentresvillesanciensetallerverslegigantisme, l'enjeu du travail des architectes du PNRU «est à la fois de donner de la complexitéàcequiavaitétéconçudansuneperspectivepurementcirculatoire,de maillerlessous-quartiersentreeux,etdemieuxrelierlequartieràsonenvironnementetaurestedelaville»1. 1. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. 54 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les PRU ont conçus des rues plus petites que par le passé; mais pour autantbeaucoupdecelles-cis'apparententdavantageàdesvoies,avecpeudeplantationsetdemobiliersurbains,sanslieuxd'activitésenrez-de-chaussée.Lesoucide l'ordinairequiamarquéletravaildesarchitectestrouvesasourcedansuncontexte extraordinaireaveclequelilsn'ontpascomplètementrompu(parcontrainteoupar choix);dèslors,lesrues(nouvellesourequalifiées)nesontpasdeslieuxdesociabilité. Ladisproportiondesplacesparrapportàl'espacegénéraldesquartiers renforceégalementlesvidesurbainsdesgrandsensembles.Danslacontinuitédu passé,cesquartiersseponctuentdebéances,désormaisrénovéesetdélimitées.Ces espacesparfoisgigantesquesnepermettentquerarementuneappropriationparles habitants.Ainsi,comments'approprierunevasteplacesansbancs,sanscommerces etsanséquipementstournésverselle?D'autantquedansquelquescas,lesespaces publicsontfaitl'objetd'opérationsquiontviséàsupprimerlesaspérités,recoins, bosquets,arbustessouscouvertquecelagénéreraitdelavisibilitéetdoncdelasécuritépourleshabitantsetfaciliteraitletravaildelapolice. Larueneseréduitpasseulementàunespaceetdesimagesphysiques maissurtoutdespratiquessociales.Ainsi,«cen'estpaslarueentantqueforme quiestdéterminantemaisplutôtlesusagesquiluisontassociés[...].Decepointde vue,délimiterunsuccédanédeparcellairenesertàrien,cequiimportec'estqueles ruessoientfréquentéespardespassantsetaniméespardesactivités»1.Dèslors,les ruesdoiventêtredavantageenvisagéescommedeslieuxdepassageetdeconvivialitéetpasseulementpenséesentermefonctionnel(fairepasserlepiétonoulevéhiculed'unendroitàl'autre).Ellesdoiventtoutàlafoiscorrespondreaugabaritglobal desbâtiments,êtreponctuéesdelocauxcommerciauxouassociatifs,etcomporterde lavégétation(arbres,platesbandesengazonnées...). Les espaces verts doivent également être proportionnés aux besoins et entretenus régulièrement. L'aménagement de jardins ouvriers et de jardins partagésdanslesquartiersouàleurproximitédoitêtreencouragécarilsconstituentune demandeconstantedeshabitantsetpermettentledéveloppementduliensocial. Améliorerlesespacespublicsprocéderaitd'uneconceptionplusinductive,quis'appuieraitsurcequedisentetcequefontleshabitants,surlesressources techniquesetfinancièresdesporteursdeprojetetsurlesrésultatsattendusenmatière degestionetdemutationpotentielledesespaces. Les maîtres d'ouvrage devraient en conséquence engager une réflexion quiprendraitencomptelesambiancesurbaines.Chaqueespacepublicd'unquartierdoitavoirsafonctionetsesutilisations,etenconséquenceuneambiancepropre. Cetteambiancesecréeàpartirdesmatériaux,delavégétation,delalumièreetdu mobilierurbainprésents.Lesdifférentesambiancesdesespacespublicsouprivés permettentd'attacheruneidentitéàunlieuetpotentiellementdel'attachement. 1. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,mars-avril2007. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 55 Améliorer et renforcer la rénovation et la conception des commerces L'étatdescentrescommerciauxoudescommercesisolésdanslesquartiersdelarénovationurbaineconnaîtdesaméliorationsmaisnecorrespondtoujours pastoujoursauxattentes.Laprésenceàproximitédesquartiersdetrèsgrandessurfacesnefacilitepasledéveloppementducommercedeproximitégénéraliste.Ainsi, enEurope,laFranceseclassepremièreennombredetrèsgrandessurfacescommerciales(«leshypermarchés»)etlaSeine-Saint-Denisestledépartementoùl'on trouveleplusgrandnombredeceséquipementscommerciaux,avecévidemmentun impactdirectsurlecommercedeproximité1. Pourtant,ilexisteunedemandefortedecommercesdedétailtantpourdes raisonsdeconsommationquepourdesraisonsdelienetdeconvivialité.Enoutre, cescommercesdedétailrelèventdecatégoriesquel'onretrouverarementdansles centrescommerciaux,commeparexemplelesactivitésdites«ethniques»,c'est-àdirerépondantauxbesoinsspécifiquesd'unecommunauté. Parailleurs,dansbonnombredequartiers,onnetrouvepasdecaféoude bar«accueillant»oùpourraientseretrouverleshabitants,lescafésassociatifsdéveloppésdanslesannées1990ayantpourlaplupartdisparus. Paradoxalement,lamoitiédesprojetsderénovationurbainenecomportentpasd'actionsstructurantespourlescommerces2.Enmatièrededéveloppement économiqueetartisanal,lesporteursdeprojetdéveloppentpeularéflexion.Trèspeu desitesprévoientdesfinancementspouraccroîtrelenombredelocauxd'activités économique3.Commel'écritl'IAU :«Dansl'espritdesacteurslocaux,laquestion économiqueestunedeuxièmeétapededéveloppementaprèslaquestiondel'habitat.Deplus,l'échellepertinentepourtraiterdecettequestionn'estpasl'échelledu quartier,maiscelledelavillevoiredel'agglomération.Laquestionéconomiqueest doncremiseàd'autreséchellesspatio-temporelles»4. Dans le cadre du PNRU2, il faudrait davantage intégrer l'activité commercialeetartisanaleauxprojetsurbainscarelleestsynonymedeviedequartier, consubstantielle au lieu de vie.À partir d'une étude de potentialité commerciale, les futurs projets pourraient programmer des actions réalistes de développement d'uneoffrecommercialedequalité.Cedéveloppementpourraitêtreencouragépar l'ANRUetl'Étatautraversdedeuxmoyens : ­ la production des coques commerciales dans les rez-de-chaussée des programmesdelogements,mieuxfinancéeparl'ANRU; ­ le doublement de l'activité de l'EPARECA avec l'objectif de restructureretconstruirevingtcentrescommerciauxparan(aulieudedix aujourd'hui). 1. Cetimpactad'ailleursétérenforcéparlaloidu4 août2008demodernisationdel'économie,quiainstauréunrelèvementduseuild'autorisationdessurfacescommercialesde300à1000m2. 2. 54 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperlescommerces. 3. 37 %desconventionscomportentdesfinancementspourdévelopperl'activitééconomique. 4. IAUÎle-de-France,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESANRU,octobre2009. 56 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La création d'un centreville commercial à VaulxenVelin 1 Voisinimmédiatdegrandesrésidencesd'habitatsocial,notammentcelleduMas Taureau,lecentre-villedeVaulx-en-Velin(69)afaitl'objetd'uneopérationde rénovationurbaineorientéeversuneplusgrandeconvivialitéetqualitédevie danslaville. Le coeur de la ville deVaulx-en-Velin, composé de grandes emprises (un lycée maissurtoutuntrèsgrandcentrecommercial),faisaitdireauxacteurslocauxque lecentren'enétaitpasuncarpeuporteurd'identitécollectivepourleshabitants. Lieudepassageetnonlieuoùl'onpassedutemps,leshabitantsdelavillene s'yrendaitquepourremplirdesformalitésadministrativesoufaireleurscourses alimentaires. Audébutdesannées1990,unprojeturbaindegrandeampleuravulejour,eta commencéàsedessinerdanslecadred'unGrandprojetdeville.Lecoeurdela villeadoncétérestructuréetmailléafind'enfaireun«véritable»centre-villequi alliemixitéfonctionnelleetmixitésocialetoutenfavorisantleséchanges. Le projet, poursuivi dans le cadre du projet de rénovation urbaine, représente 38000m²SHONdelogements(507logements)dont40 %delogementssociaux, 11000m²SHONdebureaux,9000m²SHONdecommerces,desservicespublics etunparcurbain(jardindelapaixetdeslibertés)etdeséquipementstelsqu'un centreculturel,uneécoled'architecture,unpalaisdessports,etunpôled'astronomieetdeculturespatiale. La rénovation de l'hôtel de ville, l'ouverture d'un nouveau centre commercial ainsiquelescommerceségrainéslelongdesrez-de-chausséeontétélesleviers del'aménagementd'ensembleduquartierquiaujourd'huiconstitueuncentrevilledenseetconvivial. Diversifier et améliorer les opérations de résidentialisation UnedescaractéristiquesfortesdeslieuxduPNRU1résidenondansle maillageviaire,nondanslacoexistencedebâtimentsrelativementhétérogènes,mais danslesformesqu'arevêtuelarésidentialisation.Lesdifférentesformesdeséparationentrel'espacepublicetl'espaceprivéainsiqu'entrel'immeubleetlaruen'ont pasététrèsrichesetontproduituneimpression«d'enfermement»danslesquartiers. Cette évolution s'inscrit dans un contexte plus global, l'espace public depuisunevingtained'annéesfaisantl'objetdetouteunesériedecontrôlesdeplus enplussophistiqués :camérasdevidéo-protection,segmentationdesusages,interdictionsdepratiques2...Lesquartiersenrénovationurbainen'échappentpasàcette tendancesachantqu'elles'agrègeavecuneautrelogique,celledelapréventiondes émeutesetd'unefaçongénéraledeladélinquance. 1. VisiteduCESdel'ANRUàVaulx-en-Velin,25 octobre2010. 2. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme no 346,janvier-février2006. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 57 Enconséquence,letraitementdesespacespublicsetsurtoutceluidela résidentialisationaétéimaginéetréaliséavecundoublesouci : ­ anticiperlescoûtsdegestionàvenirenréalisantlesaménagementsles plussimplesetcommodespossibles,etassurerlasécuritédesindividus audétrimentdelaconvivialitédeslieux; ­ respecter un des points principaux de la «doctrine» de l'ANRU, à savoir la résidentialisation pensée souvent dans sa forme la plus stricte àsavoirlasécurisationdesespaces(pardesmuretssurplombésdegrille d'1,50mètresdehautentouranttouslesbâtimentsd'unquartier). Cettesystématisations'estaussiaccompagnéed'uneformestéréotypée : certainsporteursdeprojetsontparfoisappliquésàlalettrelerèglementgénéralde l'ANRU sans adapter un principe général aux réalités empiriques. Résultat : certainsaffirmentqu'unedesparticularitésdesquartiersANRUestleurcaractère«carcéral»,termeexcessifqu'ilnefautpasentendreaupremierdegrémaisquisignifie qu'unetelleformeurbainerelèvemoinsduquartieràvivrequeduquartier-dortoir. DanslesprojetsduPNRU2,àpartird'unplanderéférencedesespaces publicsetdupaysage,ilfaudraitmettrel'accentsurlaqualitédelacohérenceentre les espaces publics et privés. Pour cela, la conception et réalisation de ces différentsespacesdevraitdoncdépendred'unegouvernanceunique,afinderetranscrire unecohérenced'ensemble.Biensouvent,danslesPRU,l'aménagementdesespaces publicséchoitàlamaîtrised'ouvraged'unecollectivitélocalealorsquelaconceptiondesrésidentialisationsdépenddesbailleurssociaux.Lesmaîtrisesd'oeuvresont également séparées créant des incohérences, quand bien même un schéma d'ensembleaétéconçu. Il conviendrait donc de généraliser la présence d'un urbaniste coordinateur qui agirait en relation avec les maîtrises d'ouvrage pour harmoniser les différentesinterventionssurl'espacepublicetlesespacesrésidentiels,commeJeanCharlesAlphandl'avaitfaitavecsuccèslorsdestravauxderénovationdeParisdirigésparlebaronHaussmannauXIXe siècle. L'espacerésidentialisénedoitpasrésulterdeladélimitationdel'espace public,souspeinedevoirsemultiplierlesrecoinsetvidesinutilisablesetpeuentretenus.L'espacerésidentialisédoitêtreconçuenfonctiondesusagesdeshabitants, desthématiquesdegestionurbaineetdesécuritéainsiquedel'ambianceurbaine souhaitable.Touslesimmeublesd'unquartiernepeuventrecevoirlemêmetypede résidentialisation,quidoitrefléterdessituationsparticulières. Ensuitesurunmodequalitatif,lapriseencompteducontexteprocèdedes matériauxetdesformeschoisis.Ilexistedesalternativesàlagrille-muret :laplatebande,leshaies,lesplantationsquipeuventdesurcroîtêtremisenperspective.La pluralitédesformesetdesmatériauxutilisés(métal,plastique,bois)etleurscouleursproduiral'effetbienvenud'uneruptureaveclamonotoniedeslieux. Ainsi,l'impressiond'homogénéitédesimmeubles(mêmequandl'architecturesedifférencie)seraatténuéegrâceàcettediversitéetl'espacepublicensera d'autantplusvalorisé.Leshabitantssesentirontaussivaloriséscarl'entréedeleur immeubleserareconnue,parmid'autresetcréerauneidentitépropreàcelle-ci.En agissantainsi,onajouteàlafonctionséparativedelarésidentialisationunefonction d'appartenanceetd'identité. 58 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Une démarche réussie de résidentialisation et de traitement des espaces publics dans le quartier de Malakoff à Nantes 1 LequartierdeMalakoffsesitueàproximitéducentre-villedeNantes(44),dans lesecteurdelagareSNCFetenborddeLoire,enfacel'îledeNantes.Unepartie(huithectares)decevastequartier­MalakoffAmont­aétéentièrementréaménagée. L'interventionpubliqueaentérinéladémolitiond'unlinéairede166logements etdedeuxtoursde64logementschacune,lacréationd'uneruetraversanteet de son mail piéton associé, la recomposition de trois nouvelles parcelles qui accueilledenouveauxprogrammesdelogementsetdebureaux,larecomposition d'uneécole,laréhabilitationde630logements,lacréationd'airesdejeuxetde squaresetlaréorganisationdetoutlestationnement. L'ensembledesopérationsd'aménagementsattestentd'unequalitéurbainequi concernetoutàlafoislesespacespublicsetlesrésidentialisations. DèslacréationduGrandprojetdevilleen2000,lacommunautéurbaineaconfié àladirectiondeprojetl'aspectprogrammatiquemaiségalementopérationneldu projet,l'objectifétantd'accompagneraumieuxlesopérationsd'aménagements. L'approcheurbaineaétroitementliélamaîtrised'ouvrageetlamaîtrised'oeuvre avecpourobjectifderelierlesdifférenteséchelles.Pourchaqueprojetimmobilier,privéousocial,neufouréhabilité,lamaîtrised'ouvragesollicitelamaîtrise d'oeuvrearchitecturaleetpaysagèreafindeproduireuncahierderecommandationsarchitecturaldétaillé(etunsuividel'avant-projetsommaireetdel'avantprojetdéfinitif)quipermetégalementdeprendreencomptelesrez-de-chaussée d'habitations,lesentréesdesimmeubles,leslocauxassociatifsoulescommerces, lesvuesprochesoulointaines. DanslePRU,laqualitéurbaines'inscritàpartirdedeuxéchelles :laqualitéet lapréservationdesvuessurdespaysagesetdeslieuxetl'échelledupiéton.Les opérationsderésidentialisationssontdoncintégréesàuneréflexiongénéralede laproductiondubâtietdesespacespublicsquiconcerneégalementlesmatériaux,lesformes,leschoixdesvégétaux,lesdistances.Lerésultatproduitune diversitéurbaineetpermetdedélimiterqualitativementetprécisémentlesusages desdifférentslieux. 1. VisitedesiteduCESdel'ANRU,décembre2010. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 59 Chapitre2­Mettre en oeuvre des stratégies plus ambitieuses, à l'échelle des enjeux d'agglomération, fondées sur une nouvelle conception de la rénovation 1 Élargirl'échelled'intervention En2003etalorsquelesGrandsprojetsdevillepensaientl'intervention spatialeetimmobilièreàl'échelleintercommunale,lePNRUainstaurél'échelon communalcommecadregénéraletlemairecommeporteurdeprojet.Justifiépar l'efficacité,leportagecommunalaconstituéunerégressionparrapportaumouvementversl'intercommunalitédeprojetquiserépandaitalorsenFrance(liénotammentàlaloiChevènementquiainstaurélescommunautésd'agglomération2). Lesmaîtresd'ouvrageontexpriméunaménagementetunerestructurationurbainesouventdéconnectésdel'environnementdirectdelavillemaisaussides villesimmédiatementvoisines,surtoutdanslecasoùdes«cités»partagentunvaste territoire intercommunal. Même lorsqu'un EPCI existe, les projets relèvent, sauf exceptiondescommunautésurbaines,del'échellecommunale. CetteréalitéestparticulièrementprégnanteenÎle-de-France,oùlacoopération intercommunale est faible3. Par exemple,Asnières, Colombes et GennevilliersdanslesHauts-de-SeineouBobignyetPantinenSeine-Saint-Denisontdes quartiersmitoyensmaisontdéveloppéchacuneleurPRUsansconcertation.Tains et Sarcelles, villes voisines avec des quartiers en rénovation urbaine frontaliers, dépendentdedeuxcommunautésd'agglomérationdifférentesquinepartageaucune visionglobale. Ces configurations ont conduit les porteurs de projet à penser leurs espacespublics,leurprogrammed'équipements,leurpolitiquedepeuplement,leurs stratégiesderelogementetdediversificationàl'échellecommunaleetnonau-delà. Ceportagemajoritairementcommunaldesprojetsaeuplusieursconséquences.Leplussouvent,lesprojetsderénovationurbainenes'inscriventpasdans leprojeturbanistiqueglobaldelacollectivitélocale.Ilssontparfoisdéconnectésou conduitsenparallèledesgrandsactesdeplanification(PLU,PLH)quidessinentet déterminentleprojeturbaind'unecollectivité.Dèslors,lesprojetssefocalisentsur 1. Cespropositionss'appliquentenparticulieràlacatégoriedesopérationsprioritaires(aunombrede200). 2. Loidu12 juillet1999relativeaurenforcementetàlasimplificationdelacoopérationintercommunale. 3. VoirCESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,Paris,LaDocumentationFrançaise,juin2008. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 61 uneséried'opérationsquivisentl'intérieurduquartiersanslelierdirectementàson environnement. Conséquemment,lesabords(voiriemaisaussihabitat)dessitess'avèrent parfoisvieillissantsoudégradésetnefontpasl'objetd'améliorationsavecopérationscomplémentairesàcelleduPRU. Deuxièmement,ledésenclavementoulaconnexionavecl'environnement nesontpastoujoursréussis.Alorsquelesquartiersétaientparfoislittéralementcoupésdeleurenvironnementpardesimmeubleslongdedizaines,voiredecentainesde mètresoupardesobstaclesphysiquesmajeurs(topographie,infrastructures,cours d'eau),letravailsurlatrameviairedesquartiersapourtantportésesfruits.UnsystèmedevoiesdistribuerelativementbienlamajoritédesquartiersautermedesPRU, etl'ouvreaussisursonenvironnementimmédiat.Lapercéeouladestructiond'immeublespermettentetaccompagnentsouventcemouvementd'ouverture.Lacréationd'axesstructurantsorganiseégalementlequartier,quipeutainsis'articuleravec sonenvironnementetunecentralitéproche,àconditiondepoursuivreledésenclavementau-delàduquartier. Néanmoins,lanotiondedésenclavement,l'unedesplusutiliséesdansle lexiquedelarénovationurbaine,s'emploiepourdéfinirdessituationsdiverses.Si l'enclavementrenvoieàunelogiquederelégationvécueparleshabitants,celle-ci s'appliqueàlamajoritédessitesdelarénovationurbaine;sil'onévoqueunecoupure,unéloignementavecl'environnement,onconstatedessituationstrèshétérogènes. Sil'objectifdedésenclavementaconnuungrandsuccès,ils'opèreparfoissansavoirétédéfinipréalablement.Ainsi,lorsquel'environnementurbaind'un quartiers'avèredéstructuréet/oupauvre,désenclaver n'apporte quepeudebénéficesenrapportaucoûtengagépourconstruireunenouvellevoieoudémolirune barred'immeuble. Concevoir les projets qui tiennent compte des enjeux de l'agglomération Pourquelesmaîtresd'ouvrageaménagentlesquartiersdelafaçonlaplus cohérente,ilestnécessairequ'ilsagissentenenvisageantleterritoireleplusglobalementpossible.LePRUlocaldevraits'intégreràunprojeturbaindevilleoud'agglomérationquidépendduSCOTetduPLU,duPLHetdesgrandesorientations choisies. En outre, des coopérations devraient avoir s'établir entre deux ou plusieursvillesouentredeuxcommunautésd'agglomérationquipartagentunterritoire communafinderelierlesquartiersentreeuxetbénéficierdessynergiesidentifiées. Cettenouvelleéchelleplaceraitleprésidentdel'agglomérationaucentre dudispositifetcréeraitunemeilleureunitéavecd'autrespolitiquesd'agglomération commeparexemple,lapolitiquededesserteetdetransportsencommun. L'échelle d'intervention des projets de rénovation urbaine du PNRU2 devraitégalementêtreétendueafindeprendreencomptelesfrangesdesquartiers, souventconçuesdefrichesoudequartierspeudensesqu'ilconviendraitd'aménager afinderéaliserunecoutureurbaineaveclequartierenrénovation. 62 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'agglomération de Creil a choisi la démarche intercommunale pour son projet de rénovation urbaine Lacommunautédel'agglomérationcreilloise(60)compte73000habitants,eta laspécificitédenepasavoiruneville-centredominantemaisunéquilibreentre deuxvillesmoyennes(CreiletNogent-sur-Oise,respectivement30000 et25000 habitants)etdeuxpluspetitescommunes. Lecaractèrefortementindustrieldesvillesaengendrélaconstructionenmasse delogementsdesannées1950auxannées1970 :degrandsensemblesérigéssur lescoteauxquientourentlescentresanciens(plateauRouheràCreil,quartier des Martinets à Montataire) ou dans la vallée industrielle (quartier Obier/Les GrangesàNogent). Plusdelamoitiédelapopulationdel'agglomérationhabiteundesquartiersen rénovationurbaine.Ledéveloppementdecesquartiersrayonnedoncsurl'ensemble de l'agglomération, qui s'appuie sur la dynamique créée par l'ANRU pourdévelopperlesautresquartiers. Lerenouvellementurbainsedonnepourobjectifdeluttercontreledéclindémographiqueprovoquéparlaperted'attractivitédesvillesdel'agglomération.Le projetdePLHprévoiteneffetl'édificationdeplusde500logementsneufsparan pour«maintenir»lapopulationrésidente. Eneffet,leprojetderénovationurbaine,quireprendlesélémentsduGPV,planifiedesactionssurcinqquartiersdel'agglomération.Quatrequartiersd'habitatsocial(Rouher,Obier/LesGranges,Martinets)ouprivé(Commanderie)et unquartier,situéencoeurd'agglomération,essentiellementconstituédefriches industrielles(Gournay). L'agglomérationespèreainsiretrouverdel'attractivitégrâceaudéveloppement decequartier,quidevaitaccueillirlaplupartdesreconstructionsdelogements sociauxdémolisdanslesquartiersd'habitatsocialetdesconstructionsdeprogrammesprivés. Quel'ANRUacceptedefinancerl'aménagementd'unquartierquin'estpasmajoritairementcomposéd'habitatetnecomportantpasd'habitatsocialestrare.C'est lafermevolontédeséluslocauxquiarendupossiblelaprésentationd'unprojet intercommunalpertinent,promoteurd'unestratégied'ensembleseulesusceptible demodifierladonnepourl'agglomérationetlesquartiersd'habitatsocial. Améliorer l'offre de transports Le PNRU2 devra intégrer la nécessité d'améliorer l'offre de desserte entransportencommun.Alorsquecertainsquartierssontlocalisésenfrontièrede villesetparfoisenclavés,l'améliorationdel'offrededesserteentransportencommundéterminelabanalisationdesquartiersetleurmeilleureintégrationàlavilleou àl'agglomération. Une politique de transports en commun qui privilégie une desserte en transportslourds(métro,tramway,train...),maisquin'oubliepaslesréseauxsecondaires(bus,transportsàlademande,mobilitédouce)constitueuneorientationfondamentaleaubénéficeduPNRU. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 63 L'implication de tous les acteurs concernés (les collectivités locales, l'État,lesyndicatdestransports,l'autoritéorganisatrice,lesentreprisesconcessionnaires)estuneconditionpréalableàlabonneréalisationdecetteaméliorationdela dessertedéjàengagéedansungrandnombredelieuxetenparticulierdanslecadre duGrandParis. Ce développement de l'offre de desserte pourrait s'accompagner d'une priseencomptedesaspectssociauxetcognitifsdespolitiquesdetransport(cf.partie2).Ildevraitfairel'objetd'unplandedéplacementtraduitdansleplanderéférence.Lestransportsencommun,envisagéscommefondamentaux,feraientl'objet d'uneréflexionstratégiquesurleuritinéraireetsurlesstationsdedesserteduquartier,quiseraientconçuescommedeslieuxdecentralitéaccessiblesetconviviaux. Pourdesschémasd'aménagements globauxetparticipatifs Pourlesmaîtresd'ouvrage,lesconditionsderéalisationdesPRUparaissaientinatteignablesdansunpremiertemps.Enraisondeleursexpériencesd'aménagementdanslecadredesprocéduresdedroitcommun,laréalisationd'uneopération urbained'envergureencinqansparaissaitimprobable.Pourautant,grâceàlamobilisationgénéraleetauvolontarismepolitique,lesprogrammesontaboutiencinq, sixousetans,délaisextrêmementrapides,d'autantquecesprojetscomportaientune complexitésupérieurecomparéeauxZAC«classiques».Cettevélocitéaoffertaux habitantsunmeilleurcadredeviedansuntempsrelativementcourt. Mais,danslaplupartdessites,leschémad'aménagementinitialadéfinit des orientations très générales à suivre, sans qu'il soit étayé par des études sectorielles démonstratives pour ses choix.Ainsi, ce schéma s'exonère quasi systématiquementtoutàlafoisdel'expertisedeshabitants,del'analysedespratiques etdel'avisdesprincipauxpartenairesduprojet.Enoutre,lesservicestechniques etadministratifsduporteurdeprojetnesesontquerarementautorisésàmodifierle planmasseorigineldel'architecte. On constate également que ces projets d'aménagements ont pâti d'une carence de diagnostic fin sur l'état et le fonctionnement du quartier. Cette lacune est illustrée notamment par la faible prise en considération des habitants par les maîtresd'ouvragelorsdeladéfinitionduprojeturbain.Eneffet,cesderniersont informéleshabitantsdudéroulementdePRUàtraversunesériedesupports(lettres, articlesdanslesjournauxmunicipaux,«feuilles»dédiéesauprojet,relaisparles centressociauxetlesanimateurs,réunionspubliques)maisnelesontpasassociésà laconception-décisionduprojet,pourplusieursraisons : ­ ledéficitcultureldanslesmétiersdel'aménagementetdel'architecture pourlamobilisationdesusagerslorsdel'élaborationdesprojetsurbains; ­ lesdélaistrèscourtsimpartispourledépôtdesdossiersparl'appelà projetsalorsquelaconsultationdeshabitantsprendbeaucoupdetemps. 64 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Dèslors,l'analysedespratiquessocialeseturbainesquittelechampdu projeturbainalorsquecontrairementàlamajoritédesZAC,l'actionpubliquedans lecadredesPRUs'effectueenmilieuhabité. La définition rapide des PRU n'a pas non plus permis de clarifier la démarchestratégiqueglobalequisous-tendlesprojets.Onobservequ'elleestparfoisdéficienteetsecaractériseparl'absencedehiérarchisationdesopérations.Les ciblesdelarénovationnesontpastoujourslesplusurgentesoulesplusprioritaires. Danscertainscas,l'attentionneportepassurlesespacesoubâtimentslesplusstratégiquescommeleslieuxd'articulationduquartieràlavilleouleslieuxquijouent unrôlemajeuràl'intérieurduquartier(uneplacecentrale,desgrandsespacesou descommerces). Aufildutempsonapuobserverqueleprojetdevenaitsecondaireparrapportauxrespectsdesprocédures.L'attentionsefocalisaitsurlesprocédurestantde l'ANRU(l'aspectfinanciermaiségalementenmatièredecompterendud'activité) quecellesdel'aménagement(contraintesdel'aménageur,desservicestechniques de la collectivité locale...). Le sens de la démarche a donc pu parfois se perdre et l'aspect stratégique passer au second plan. Malgré l'apport des missions d'ordonnancement-pilotage-coordination urbaine, l'urgence et les possibilités de faire commandaient l'ordonnancement des travaux qui ne suivait donc plus toujours la chronologievoulue. Enconséquence,laméthodologieplusdéductivequ'inductivequiaété mise en oeuvre n'a pas toujours été conforme aux spécificités des quartiers et ne répondaitpasauxbesoinsdeshabitants.Cetteméthodologierenvoiedirectementà l'idéequiaprésidéauPNRUetquipostulequel'urbaindéterminelesocialetqu'à partirdumomentoùlecadredevies'améliore,leshabitantsvontmieux,constat exactmaisréducteur. Enfin,etenrelationaveclaquestiondelaplaceaccordéeauxhabitants, l'attentionportéeàl'investissementaminorélapriseencomptedelagestionurbaine. La rénovation urbaine représente un investissement total de plus de 40 milliardsd'euros.Cesopérationsd'uneenverguresansprécédentdanslesquartiersd'habitatsocialdoiventêtrepérennisées,souspeined'unedécrédibilisationde l'actionpublique.Lapérennisationdesprojetsderénovationurbainepasseindubitablementparunegestionurbainedeproximité(GUP)quimetenoeuvreetcoordonne localementtouteslesactionsoulesfonctionsquicontribuentaubonfonctionnement desquartiersetaucadredeviedeshabitants. Laréorganisationspatialeaprécisémentcommeobjectifdefacilitercette gestiondesespaces.Eneffet,danslesgrandsensembles,silesmaîtresd'ouvrage discernentladélimitationadministrativedessurfacesauxabordsetentrelesbâtiments, leur gestion (entretien, nettoyage) est cependant souvent complexe. Une mêmealléepeut,parexemple,êtredelaresponsabilitédubailleursurunepartiede sontracé,etdecelledelamairiesurlereste.Larésidentialisationpeutalorsimpliqueruntransfertdecompétenceentrelebailleuretlacollectivité,lebailleurorganisant l'entretien de l'espace résidentialisé, la collectivité prenant totalement à sa chargel'entretiendudomainepublic. Unechartedegestionurbainedeproximitédevaitêtresignéeparl'ensemble des partenaires du PRU, six mois après la signature de la convention de rénovation urbaine. Ces chartes traduisent «la volonté de l'État, des collectivités Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 65 localesetdesbailleursdeprendreenchargelesdysfonctionnementsurbainsquotidiens :mauvaisegestiondesorduresménagères,éclairagedéfaillant,dégradation decertainespartiesdesimmeubles,tranquillitépublique...»1.L'ANRUpeutfinancer,danslecadredeceschartes,despetitséquipementsquifacilitentlaGUP. La GUP constitue une nouvelle prise de conscience des maîtres d'ouvrage. L'ANRU n'a pas, dans les premières années de mise en place du PNRU, beaucoupinsistésurcetaspectpourtantfondamentaldelapérennitédesopérations. LaGUPcommecomposantedelaconceptiondesprojetsderénovationurbaineest quasisystématiquementignorée.Desdysfonctionnementsdansl'usageetl'entretien quotidiendesespacesserévèlentsouvent,alorsqu'ilsauraientpuêtreévitésgrâce, parexemple,àl'expertised'usagedelapopulationoudesacteursdeproximitéau momentdeladéfinitiondesprojets. Pour de nouveaux schémas d'aménagement, plus ambitieux et plus complexes Le PNRU2 pourrait implémenter une nouvelle méthodologie d'élaborationdesprojetsd'aménagements.Sansêtrepluslonguequecelleconduitepour lePNRU1(unan),ellepermettraitl'élaborationd'unschémad'aménagementissu d'unprocessusitératifetparticipatifquis'appuieraitsurdesétudessectorielles,la participationdeshabitantsetlesprincipauxacteursduprojet. Procédures à mettre en oeuvre : ­ une première phase de diagnostic (trois à quatre mois) au cours de laquelledemultiplesétudesthématiquessontcommanditées.Ellesconcerneraientlefonctionnementurbainàpartirdespratiquesdeshabitants,la gestionurbainedeproximité,lecommerce,latranquillitépublique,l'attractivitédusite.Cesétudespermettraientlamiseenvaleurdesenjeuxet desressourcessurlesquellesleprojeturbainpeuts'appuyer; ­ une seconde phase (trois à quatre mois) doit permettre d'établir une synthèsedudiagnosticetd'aboutiràunesériedegrandesorientations,à partirdesquellesdifférentsscénariosd'aménagementpeuventêtreenvisagés.Lesélussoumettentlesscénariosaudébatpublicavecleshabitants etlesusagersduquartier. ­ unetroisièmephasedéterminelaprogrammation(troisàquatremois). Àpartirdesscénariosélaborés,unseulestretenuetprésentéauxhabitantspuisàl'ANRU. Ceprocessusdoitpermettrelaréalisationd'unprojeturbaintoutàlafois plusambitieuxetplusadaptéauxbesoinsdeshabitantsduquartieretquisuppose2 : ­ laconstructiond'unprojetquiprendencomptetantlaformegénérale desquartiersquecelledesîlotsinternesetquiinduiraitlaproductiond'un planderéférenceinscritàl'échelledelaville.Ceplanderéférences'accompagneraitd'unschémadirecteurquidéfiniraitprécisémentlesdécisionsenmatièred'aménagement; 1. Observatoirenationaledeszonesurbainessensibles,rapport2007,éditionsduCIV. 2. VoirUSH,Qualitéurbaine,desquartiersHLMenrenouvellement,2010. 66 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ ladéfinitiond'unprojetd'espacepublicetdepaysagequiidentifierait desambiancesdifférentes,produiraitunmaillageviaireadaptéauquartier,délimiteraitetdimensionneraitlesvidesurbains,mettraitenrelation lesespacespublicsetenvaleurlesbâtimentspublics. Associer les habitants à la démarche de projet La participation des habitants est un principe cardinal défendu par l'ANRU.Toutefois,laréalitédelaconsidérationdurôledeshabitantsdansleprocessusdetransformationdeleurquartieraleplussouventétéinsuffisanteettrop souventlimitéeàdesdémarchesdecommunicationetd'informationsurdesprojets préalablementdéfinisoùlesopportunitésdecontributiondeshabitantsétaientdefait quasiinexistantes. Ilestessentielquedanslefutursoitenfinreconnuel'expertised'usage des habitants pour leur donner un véritable rôle délibératif. De l'amont du projet jusqu'àsonévaluation,ils'agiraparexempledereconsidérerleurplacedanslesinstancesdegouvernanceetdesouteniravecdesressourcesappropriéeslaparticipation deshabitantsvolontairessurlesdimensionsdefondmaisaussitechniquesetfinancièresdesprojets. Prendre en compte la gestion urbaine dans la conception des projets Lagestionurbainedeproximitédoitêtrepriseencomptedanslaconstructionduprojeturbain,parl'associationdesgestionnairesauxdécisionsd'aménagement.Leserreursd'aménagementoudeconstructionconsécutivesd'unmanquede connaissancedesusagesd'unlieu,despratiquesdeshabitantsoudesméthodesde travaildeséquipesenchargedelagestionquotidienneseraientainsiévitées. Ainsi, faudrait-il enrichir l'élaboration transversale des projets urbains (collectivités,bailleurs,habitants,gestionnaires)eninsistantsurlerecensementdes atoutsetdesproblèmesduterritoireconsidéré,enproduisantunétatdeslieuxdece quechacunfaitetdevraitfaire,etenimpulsantdesactionsnouvellesquiontpour butderésoudrelesdifficultés. Renforcer la logique environnementale Comptetenudelapromulgationrécentedelaloidu3 août2009relative àlamiseenoeuvreduGrenelledel'environnement,l'évaluationdesincidencesde cesengagementsdanslesprogrammesANRUestdifficile.Néanmoins,lePNRUa précédédesixannéesleGrenelledel'environnement,annéesaucoursdesquelles l'ensemble des conventions de rénovation urbaine ont été conclues. L'intégration desobjectifsduGrenellepourlesréhabilitationsetlesconstructionsdelogements n'aétéeffectivequelorsquelesbailleurssociauxetlescollectivitéslocalesontanticipélesobligationslégalesetontsupportélessurcoûtsliésàlaconstructiondurable. D'une manière générale, la rénovation urbaine semble avoir pour le momentmanquéed'ambitionquantàlaréalisationdequartiersdurables.Lesprojetsderénovationvisentcertesàrevaloriserdesquartiersdéjàconstruits­àrefairela villesurplace,critèredel'urbanismedurable­plutôtquedeproduiredenouvelles extensionspavillonnaires.Maisilsn'ontpasétéconçuscommedesprojetsd'éco- Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 67 quartiers,intégrantsurlelongtermel'ensembledesthématiquesurbaines,sociales, économiquesetenvironnementales. Dans le PNRU, les bailleurs sociaux ont cependant exprimé l'intérêt qu'ilsportentàlalogiqueenvironnementaledanslesimmeublesneufsouréhabilités.Pourlaréductiondescoûtsénergétiques,quiaunimpactdirectsurlebudget desménages,lesbailleursontprocédéàdesconstructionsetréhabilitationsintégrant descritèresd'isolationthermiquevoireparfoisayantuneambitionencoresupérieure commeparexempleuntraitementdeseauxuséesoulechauffagedel'eauparl'énergiesolaire. Lesprochainsprojetsderénovationurbainerespecterontdefaitlesnouvellesnormesdelaconstructionetd'urbanismedurableduGrenelledel'environnement. Cependant, la nouvelle étape de la rénovation urbaine ne devrait comporter que des éco-quartiers de nouvelle génération. La plupart des éco-quartiers se situent sur des friches, il s'agira dans ce cas d'en réaliser sur site déjà habité, démarchepluscomplexe. Passerdelarénovationurbaineaurenouvellementurbainc'est-à-direà uneéchellepluspertinenteetpluslargeaboutiraitàpenserlalogiqueenvironnementaleauniveauduquartieretpasseulementdesimmeubles. Parailleurs,lespromessesdebaissedeschargeslocativesconsécutives auxtravauxd'isolationou danslesnouveauxprogrammes delogement n'ont pas toujoursétésuiviesd'effets,enraisondelahaussedesprixdel'énergieoudel'inefficacitédesnouvellestechnologiesutilisées.Orlaréductiondesdépensesénergétiquesdanslebudgetdesfoyersàfaiblesressourcesestàfortenjeusocialsurtout danslaperspectived'uneaugmentationinéluctabledesprixdel'énergie(électricité, gaz,pétrole,fioul...). Laréductiondeschargesénergétiquesdeshabitantsdesquartiersdevra doncêtreunobjectifmobilisateurdesprochainsprojetsderénovationurbaine,en agissantsurquatrepoints : ­ l'isolationdesimmeubles; ­ l'utilisationdesinnovationstechnologiques; ­ l'amélioration énergétique des systèmes de distribution d'eau, de chauffageetderecyclagedesdéchets; ­ lasensibilisationdeshabitantsauxéconomiesd'énergie. Ledéveloppementdecesactionsnedoitcependantpasconduireàlacréationd'unearchitecturetropstandardiséeetauxeffetsperversconnus(surchauffes enété,pertedesqualitéshéritées,architecturestandardiséeouappauvrie,réduction drastiquedessurfacesvitréesexistantes...).Enoutre,ledéveloppementdenouvelles technologiesdoitêtreaccompagnédelaformationdesacteurschargésdelagestion etdel'entretienafinderéduirelescoûts. 68 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine L'enjeuparticulier du renouvellementurbain en Île-de-France «Le succès du PNRU se joue largement en région Île-de-France». Le CESdel'ANRUapointédès2008dansunrapport1l'enjeuparticulierdurenouvellementurbaindanslarégioncapitale,quiimpacteunecentainedeprojetsderénovationurbaineetletiersdessubventionsdel'ANRU2. OrlesrésultatsduPNRUdanslarégionÎle-de-Franceontétéaffectéspar l'absencetotaledegouvernancedelaquestiondulogementetdel'urbanisme.Le déséquilibre spatial de la répartition du logement social, l'inégale situation financière des collectivités locales, la faible production de logements neufs et la forte demandedelogementsnotammentsociauxsontautantdefacteursquiontréduitl'effetd'opportunitéduPNRUpourunchangementmajeurenÎle-de-France. En effet, le PNRU ne va pas contribuer à rééquilibrer la répartition du logementsocialàl'échellerégionale.Siletauxdereconstitutionestde1,11logementsreconstruitspour1logementdémoliauniveaurégional,lessituationsdépartementales varient3 : c'est en Seine-Saint-Denis que l'on reconstruit le plus de logementssociaux(1,26pour1démoli,soit2600logementssociauxsupplémentaires4),alorsquelesPRUdesYvelinesoudesHauts-de-Seinerespectentàlalettre larègledu1pour15.Cesdifférencess'observentégalementpourladispersiondu logement social, forte dans lesYvelines (69 % de reconstitution hors site) et très faibleenSeine-Saint-Denis(34 %dereconstitutionhorssite)6. Endépitdeceslimites,lesprojetsderénovationurbaineenÎle-de-France aurontconstituélapremièreétapeduredressementdeceszonesautrefoisoubliées. Les quartiers en rénovation urbaine, dont beaucoup d'entre eux sont idéalement localisésaucoeurdelamétropole,notammentenSeine-Saint-Denis,dansleVal-deMarneetlenorddesHauts-de-Seine,devraientdoncêtreaucoeurdudéveloppement futurdelamétropoleparisienne. Les projets du Grand Paris ont établi la nécessité d'une réorganisation tangentielle de la région Île-de-France, pour relier les banlieues entre elles. Cette réorganisation offre l'opportunité de relier et greffer les quartiers d'habitat social auxdynamiqueséconomiquesdel'agglomération.Cesquartiersontd'ailleursdes atoutsàfairevaloir,quelePNRU2pourraitenrichir :unebonnedesserteentrans- 1. CESdel'ANRU,PourunegouvernancerénovéeduPNRU.RenforcerlacoopérationintercommunaleenÎle-de-France,op.cit. 2. Soit4,4milliardsd'eurosdesubventiondel'ANRUsur14,8milliardsd'eurosd'investissementsautotal. 3. Leschiffresprésentéssontissusdel'étude :CfGéo,Diversificationdel'habitatetdiversificationfonctionnelledanslesopérationsderénovationurbaineenÎle-de-France,étudecommanditéeparl'AORIF etlaDREIF,avril2009. 4. Cequis'expliqueenpartieparlacompensationdeladémolitiondecopropriétésdégradées. 5. LetauxmoyendereconstitutiondeslogementssociauxdanslesYvelinesestde1etde1,07dansles Hauts-de-Seine. 6. Lamoyennerégionaleestde51 %dereconstitutionhorssitedeslogementssociaux. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 69 portsquivaencores'améliorer,dufoncierpeucher,undynamismehumainindéniable. LeministredelaVille,MauriceLeroy,depuis2010enchargedelapolitiquedelaville,delarénovationurbaineetduGrandParisalachancehistorique depouvoirdéployerunestratégiededéveloppementd'ensembledesproblématiques urbainesetsocialesdelarégioncapitale. LeCESdel'ANRUcontribueàcedébatenémettantplusieurspropositionspourréussirleparidelarénovationurbaineenÎle-de-France. Inscrire les PRU dans les contrats de développement territorial du Grand Paris Le préambule de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris dispose que«leGrandParisestunprojeturbain,socialetéconomiqued'intérêtnational quiunitlesgrandsterritoiresstratégiquesdelarégiond'Île-de-France,aupremier rangdesquelsParisetlecoeurdel'agglomérationparisienne,etpromeutledéveloppementéconomiquedurable,solidaireetcréateurd'emploisdelarégioncapitale.Ilviseàréduirelesdéséquilibressociaux,territoriauxetfiscauxaubénéfice del'ensembleduterritoirenational».Leprojetcomporteessentiellementunréseau detransportpublicdevoyageursquiviseàaméliorersubstantiellementlamobilité interneàlarégioncapitale,ainsiqu'undéveloppementurbainetéconomiquelelong dutracédeceréseaudetransport.Ilprévoitl'établissementdecontratsdedéveloppementterritorial. Àcetégard,denombreuxquartiersenrénovationurbainelocalisésàproximitédesfuturesgaresdumétroautomatiqueserontinclusdanslespérimètresdeces contratsdedéveloppementterritorial,quivontêtrel'occasiondeformulerdesobjectifsambitieuxdeconstructiondelogementssurlesterritoires.«Lescontratsdéfinissentlesobjectifsetlesprioritésenmatièred'urbanisme,delogement,detransports, dedéplacementsetdeluttecontrel'étalementurbain,d'équipementcommercial,de développementéconomique,sportifetculturel,deprotectiondesespacesnaturels, agricolesetforestiersetdespaysagesetdesressourcesnaturelles»1. Cescontratsrassemblentplusieursavantages : ­ cesontdescontratslongsconcluspouruneduréedequinzeans,c'est lagarantied'unecertainestabilité; ­ ilsengagentunpartenariatentrelescollectivitéslocales(communeset EPCI)etl'État; ­ cesontdescontratsdedroitexorbitantquis'imposentàtouslesdocumentsd'urbanismeetd'aménagement; ­ ils fixent des objectifs chiffrés de production dans l'ensemble des thématiques urbaines (logements, bureaux, commerces, universités, culture...). Lesfutursprojetsderénovationurbainefranciliensdevrontparticiperde cesprojetsstratégiquesets'intégrerauxprérogativesfixéespourlesdifférentspartenaires.Laquestiondeladensificationdesterritoiresautourdesgaresseralepoint 1. Article21delaloino 2010-597du3 juin2010relativeauGrandParis. 70 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine crucialdecescontrats.LesquartiersANRUdevrontdoncparticiperpleinementàla miseenoeuvredecetobjectif. Aménager les emprises foncières publiques disponibles à proximité des quartiers LescontratsdedéveloppementterritorialduGrandPariscontribuerontà larelancedelaproductiondelogements,notammentdelogementssociaux,enÎlede-France.Lasituationtenduedumarchédulogementdanscetterégionrequierten effetunplannationald'envergure.Orunepartiedelasolutionrésidedansladonne foncière,quipermetl'ouvertureàl'urbanismedenouveauxterrainspouraccueillir deslogementsneufs. La mobilisation des emprises foncières publiques constitue également une partie de la réponse. Les emprises représentent plusieurs millions de mètres carrésdanslarégioncapitale1.L'Étatdevraitdoncrapidementmobiliserlefoncier détenu par les administrations ou les entreprises publiques (au premier rang desquellesRFF). Danslecadred'unpartenariatavecl'EPFIF,l'Étatpourraitmettreàdispositiondel'ANRUlesemprisesfoncièresdisponibleslocaliséesdansunpérimètre de 500 mètres autour des quartiers de la rénovation urbaine et particulièrement autourdesstationsdetransportencommunquidesserventcesquartiers. Ceseraitl'occasiond'aménagercesterrains,enpartenariataveclescollectivités locales et les établissements publics d'aménagement, pour permettre la réalisationdeprojetsglobauxdedéveloppementdel'habitatetdedéveloppement économique. L'objectifpoursuiviseraitdouble : ­ la construction massive de logements notamment sociaux et abordables; ­ lacoutureurbainedesterritoiresfranciliens,pournotammentrompre l'isolementphysiquedesquartiersenrénovationurbaine. L'ANRUdeviendraitalorsunacteurduGrandParisetledéveloppement de ces nouvelles zones urbanisables pourrait aisément s'inscrire dans les contrats dedéveloppementterritorialduGrandParis.Financièrement,lareventedesterrains généreraitparsurcroîtdesrecettesimportantespourl'ANRU(cf.partie5). Piloter le volet habitat des PRU au niveau régional pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux En Île-de-France, le PNRU1 a pêché par l'absence d'une gouvernance globale des projets. Dans la perspective du PNRU2, le CES de l'ANRU propose l'adoptionetl'institutionnalisationd'unegouvernanceuniqueduvolethabitatdes projets de rénovation urbaine, telle qu'elle existe dans l'agglomération lyonnaise (cf.partie3). 1. VoiràcesujetPierrePommellet,Relancerl'habitatenÎle-de-Franceparlamobilisationdesactifsfoncierspublics,rapportauministredel'Équipement,octobre2003. Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 71 Le volet logement des PRU franciliens pourrait être piloté au niveau régional,conjointementparleconseilrégionalquidétiendraitlesaidesàlapierre,et lapréfectured'Île-de-France,déléguéterritorialdel'ANRU. Lesobjectifsprécisdereconstitution,détailléconventionparconvention, seraientinscritsdansuneconvention-cadreentrel'ANRU,leconseilrégionaletla préfectured'Île-de-France. Cetteconvention-cadreauraitcommeprincipefondateurdereconstruire auminimum75 %deslogementssociauxhorssiteet50 %delogementsauxloyers trèssociaux(PLAI).Àcesobjectifss'ajouteraitlerééquilibragedelarépartitiondu logementsocialentrel'Estetl'Ouestdelamétropole,surlemodèledelaconventionhabitatduGrandLyon. Les résistances à la construction de logements sociaux dans certaines communes ciblées par l'article 55 de la loi SRU1 pourraient aisément être levées grâceàl'applicationd'undroitdepréemptionpardéfautaccordéaupréfetpourla constructiondelogementssociaux. 1. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 72 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre3­Renforcer l'intensité urbaine des quartiers à partir des potentiels révélés Laquestiondeladensitédesgrandsensemblesrenvoieàlaquestionde ladensitéobjectiveetperçue.Eneffetlesenscommunperçoitlesgrandsensembles commedensescar : ­ lesimmeublesquis'ytrouventsontimposants(delonguesbarres,de hautestours)sionlescompareavecceuxdescentres-villes; ­ lesquartiersdegrandsensemblesprovoquentuneruptured'échelledes formesbâtiesparrapportàleurenvironnement(souventpavillonnaire); ­ l'homogénéitéarchitecturaledesquartiersrenvoieàunecertainemonotonie; ­ les immeubles, en raison de leur implantation spatiale, donnent une impressiond'enfermementvoired'enclavement. Toutefois,ladensitédesquartiersd'habitatprendunetoutautresignificationsil'onconsidèrelenombredelogementsparhectare.Ainsi,alorsqu'antérieurementauPNRUlesterritoiresvisésprésentaientdescoefficientsd'occupation dessolsfaibles(autourde0,8contreparexemple3àParis),onconstateleurrelativestagnation.Ellepeuts'expliquerdanslesvillesendéclindémographique,quine représententqu'unpetitéchantillondesquartiersvisésparlePNRU.Danslesautres, notammentenÎle-de-France,ladédensificationoulastagnationobservéeestplus paradoxaledansuncontextedepénuriedelogements. Enfait,lesquartiersduPNRUontpeufaitl'objetd'orientationsstratégiquesquitransformentetvalorisentlessites.Maislesrésultatsdespremiersprojets ontparfoisfaitredécouvrirauxacteurslocauxdesmorceauxdevillequipourraient bénéficierd'unimportantpotentielurbain.Letravailsurladomanialitéetleparcellaire(lesofficesHLMontsouventdévolulapropriétédesespacespublicsàlacollectivitélocaleclarifiantainsilesmissionsdesacteurslocaux)aaussitrèslargement participéàceprocessus.Deslieuxconsidéréssanspotentiel,horsmarché,immobilespourtoujours,peuventdorénavantsetransformeretoffrirdespossibilitésde mutations exceptionnelles (ouverture sur la ville, installation d'équipements, productiondelogementsprivésrépondantàlademande...). Proposition Plusieursobservationsconfirmentquelasous-densificationpourraitêtre inverséedansungrandnombredesites : ­ danslessecteursoùilexisteunetensionimmobilièreoudanslesquartiers qui ont bénéficié d'une valorisation foncière importante grâce au PNRU1,lesopportunitésdemutationsavantageusessontréelles; Première partie Pour un aménagement des quartiers ouvert sur la ville et aux habitants 73 ­ danscertainscas,cesquartierspeuventdésormaisoccuperuneplace majeuredanslavilleetneplusêtredeslieuxstigmatisés.L'amélioration delaqualitéurbaineetdel'ambiancedesquartiersapermisunereformulationdeleurplacedanslavilleetaparfoisdévoiléleurspotentialités,au pointdanscertainscasd'imaginerquecesquartiersdeviennentdenouveauxcentres-villes1; ­ danslessitesoùladiversificationdel'habitatestpossibleetsouhaitée politiquement. L'améliorationdel'intensitéurbainepasseparuneréflexionfoncièreàla parcelleetnonplusàl'îlot,laparcelleestlapluspetiteunitéfoncièrealorsquel'îlot estdélimitéparunespacepublic.Unapprofondissementdutravaildéjàréalisésurce sujetouvriraitdesopportunitésdemutationfoncièredeparcellescrééesàl'occasion detransactionsimmobilières.Àcetitre,unepartiedesespacesouverts,parfoisdisproportionnésauregarddunombred'habitantsquilesfréquentent,pourraientfaire l'objetdemutationspartiellesversdel'habitatdiversifiédanssaforme(exemples : desimmeublescollectifs,del'habitatindividueldense,desmaisonsdeville)etdans sonstatut(logementsprivés,locatifsetenaccession).Cettediversificationdubâti ouvriraitdenouveauxpotentielsàl'intensitéurbaine. Lamixitéfonctionnelleparticipeaussiàl'intensitéurbained'unlieucar uneaugmentationdunombredeslogementsaucoeurdecertainssitesauraitpour conséquencedecréerdeséquipementsoud'agrandirceuxquipréexistent.Laquestioncommercialeseposeraitaussiavecplusd'acuité,lachalandisedescommerces étantplusimportante.Enfin,ladessertedesquartierspardestransportsencommun dequalitédeviendraitindispensablepourfairevivreunquartierdensémentpeuplé. L'intensification urbaine des quartiers constitue une réponse à de nombreux maux des grands ensembles et permettrait de faire des quartiers des pôles dynamiquesdevieurbaine. 1. CommelepréconisaientdéjàRolandCastroetMichelCantal-Dupartlorsdelamission«Banlieue89». 74 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 2 Fairebénéficier leshabitants du développement socio-économique et urbaindesquartiers Constats Le bilan du PNRU1 en termes de développement social est limité, car l'objectif principal du programme est urbain et immobilier. La désynchronisation entrelesprojetsderénovationurbaineetlapolitiquedelavilleàtraverslescontrats urbainsdecohésionsociale(CUCS)estdecepointdevueévidente1. Lachronologiedelacréationdesprogrammesnationauxdelapolitique delavilleetdesagencesnationaleschargéesdelesmettreenoeuvreestàcetégard éloquente. La période 2003-2007 a vu se succéder la mise en place du PNRU2, lacréationdel'ANRU3,puislamiseenplacedesCUCS4etenfinlacréationde l'ACSÉ5.Cettesuccessiondenovationsinstitutionnellesn'apourtantpasréduitla séparationentrelesaspectssociauxeturbainsdelapolitiquedelaville,malgréla récentetentativederapprochementdesdeuxagences. Cetteséparation,consubstantielledelapolitiquedelaville6,reposesur deuxpiliershard(transformerlesgrandsensembles)etsoft(améliorerlesconditions deviedeshabitants).Maissatraductionpardesprocéduresetdesinstitutionsnationalesdistinctes,etdescontratsetingénierieslocalesdifférents,émergeseulement aucoursdesannées2000. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,janvier2010. 2. Loino 2003-710du1eraoût2003d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine. 3. Décretno 2004-123du9 février2004. 4. Loino 2005-32du18 janvier2005deprogrammationpourlacohésionsociale. 5. Loino 2006-396du31 mars2006pourl'égalitédeschances. 6. VoiràcesujetlestravauxdeJacquesDozelotetnotammentFairesociété,Lapolitiquedelavilleaux États-UnisetenFrance,Paris,LeSeuil,2003. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 75 Enoutre,laséparationsemanifesteparunedisproportiondesinvestissementsconsacrésàl'urbainaudétrimentdusocial(lefinancementd'unevoiriecoûte bienpluscherquedesactionsd'alphabétisation).Undéséquilibremajeurs'estinstallés'agissantdel'importancestratégiqueaccordéeàteloutelaspectdelapolitique delaville.Ainsi,lesCUCSseréduisentsouventàunejuxtapositionetunegestion quotidiennededispositifsetd'actionsparsemées.Ilsneparviennentquedifficilementàjouerlerôledefédérateuretdemiseencohérencedesdifférentsdispositifs etpolitiquessectoriellescontribuantàlapolitiquedelaville. LePNRUdesoncôtécomporteunvoletsocialdenatureàfairebénéficierdirectementleshabitantsdesquartiersdelarénovationurbainedesinvestissementssouventmassifsréaliséssurleterritoire.Maisl'insertion,l'accompagnement socialdesrelogements,l'investissementpourleséquipementspublics,etc.,onteu unimpactlimitéqu'ilconviendraitcertainementd'améliorerdanslecadred'unnouveauprogramme. Perspective Danslecadred'unPNRU2,l'actiondel'Étatetdescollectivitésdevrait êtredéterminéeparlesouciderapprocherlesdeuxvoletscentrauxdelapolitiquede laville,pourfairebénéficierleshabitantsdesquartiersdelacontributiondespouvoirspublicsaudéveloppementsocialeturbain. Parcequelesacteurslocauxonttroptendanceàconfondrelaprocédureet leprojet,ilestnécessairequel'Étatdonnelebonexempleeninstaurantuneprocédurenationaleuniquepourlapolitiquedelaville. L'objectifdelapolitiquepubliqueenfaveurdesterritoiresprioritairesne devraitplusêtrelimitéàlaréductiondesécartsdedéveloppemententrelesquartiers etleurenvironnement(observéparl'évolutiondestauxdechômage,depauvreté...), mais étendu au développement social et économique des habitants des quartiers. Cesterritoiresdoiventoffrirlesressourcesnécessairesauxhabitantspourdévelopperleurparcoursdevieetdevenirdesquartiers«intégrateurs».Leshabitantsauront alorslechoixderestervivredanslesquartiersoulesquitter. Cetteapprocherenouveléenécessiteunchangementdumodedegouvernancedelapolitiquedelaville.Laséparationentrel'ANRUetl'ACSÉgénèredes dysfonctionnements,maisl'étanchéitéentrelesPRUetlesCUCSposedavantage encoredeproblèmes1.LePNRU2devradoncs'insérerdansunerefontecomplète delapolitiquedelaville,aveccommepointfocallacontractualisationd'unprojet uniquedeterritoirequimêleraiturbainetsocial. Unetelleévolutionpermettralatranscriptiondesprojetslocauxdeterritoire,dontlebutseraledéveloppementsocio-économiquedeshabitantsdesquartiersdéfavorisésetledéveloppementurbaindesquartiers. Lapolitiquenationaledevraégalementrééquilibrerlemontantdesinvestissementsconsacrésauxvoletssocialeturbaindelapolitiquedelaville,pourune meilleurepriseencomptedesenjeuxsocio-économiquesdesprojetsdeterritoire. 1. REPS,Articulerlesdimensionsurbaineetsocialedanslessitesenrénovationurbaine,opcit. 76 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lapériode2011-2014offredecepointdevuedesperspectivesintéressantes.LesCUCS,originellementsignéspouruneduréedetroisanspourlapériode 2006-2009ontd'abordétéprolongésd'uneannéesupplémentaireen2010;ensuite lePremierministreadécidéleurprolongationjusqu'au31 décembre2014,afinde «faire correspondre l'application des contrats avec le mandat municipal»1. Le PNRU1aquantàluiuneéchéancenationalefixéeau31 juillet2013.Cettequasiconcordancedeséchéancespermettralapréparationpourtouslesquartiersprioritairesd'unnouveauprojetglobaldeterritoirequipourraitêtreprésentéconjointement en2013auniveaunational. Propositions Uneréformeintégraledelapolitiquedelavilleestindispensableàsasurvie.Unetelleréformedevraindubitablementtirerlesleçonsdesvingtannéesquise sontécoulées.Lespropositionsexposéesci-dessoussontàcetégardunecontributionauxgrandeslignesd'unnouveaumodèleplusglobaldelapolitiquedelaville. Ellesdétaillentlesaméliorationspossiblesdel'apportsocio-économiquedesprojets derénovationurbaineauxhabitantsdesquartiers. 1. Circulairedu8 novembre2010,no MTSV1027618C,portantprolongationdesCUCSen2011. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 77 Chapitre1­Un contrat unique social et urbain pour traduire le projet intégré de territoire Actionsàmenersurlessites Définir un projet intégré de territoire Les PRU et les CUCS se développent à des échelles territoriales distinctes,surlabasedediagnosticsdifférentsetsurdescalendriersnon-convergents. Conséquemment, les maîtres d'ouvrage éprouvent de nombreuses difficultés pour lesarticuler.Enoutre,lamultiplicitédeszonages,desprocéduresetdesintervenants etpartiesprenantesestunfacteurdecomplexité,d'opacitéetd'inefficacité.Laquestiondelaséparationdel'ingénieriedesCUCSetdesPRUauseindescollectivités etdel'Étatlocalestégalementdéterminante. LePNRU2devras'insérerdansuneréflexionglobaleàl'échelledesterritoiresdeprojet,pourtraiterdelaplaceduquartierdanslaville,desonrôlesocial,des carencesdontsouffrentleshabitantsdecesquartiers,àtraversuneanalysedeflux. Cette réflexion globale devra être partagée par l'ensemble des acteurs concernésparleterritoirevisé.Elledevraétablirunelistehiérarchisée,structuréeet coordonnéedegrandsobjectifsàatteindreparl'actionpubliquedansceterritoire. Des actions concrètes et thématiques pourront ensuite être énoncées pour aboutir àunprojetintégrédedéveloppementurbainduterritoireetsocio-économiquedes habitants. Or, pour qu'un projet de territoire bénéficie d'une véritable dimension globale,ilnefautpasforgerdehiérarchieentrelesobjectifsurbainsetsociaux,mais lesarticulerconcrètement. Leprojetintégrédeterritoiredevras'inscriredansunevisionàmoyen terme(dixans)etdevraimpliquerl'intercommunalité,«échelledelasolidarité,de lacohérencedespolitiqueslocalesetdesleviersdesstratégiesd'intervention»1. Poursuivre le partenariat local autour des PRU et l'étendre aux acteurs socio-économiques Ladéfinitiond'unprojetglobaldeterritoireimpliqueunpartenariatélargi àl'ensembledesacteursconcernésparledéveloppementterritorialethumain.Une desavancéesduPNRUestd'avoirengagéledéveloppementd'unpartenariatlocal organiséethiérarchisésouslepilotagedumaire(ouplusrarementduprésidentde l'EPCI).Cepartenariatinéditdansbeaucoupdeterritoiresafédérélesacteursvenus 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 79 essentiellementdumondedel'urbanismeetaétéfocalisésurl'avancementopérationnelduprojet.Ladimensionstratégiqueasouventfaitdéfaut. Dans le cadre du nouveau projet unique de territoire, la dynamique de partenariatenclenchéparlePRUdevraêtrepoursuivieetétendueàl'ensembledes acteurssociauxetéconomiques,ycomprisauxresponsablesdesadministrationsen chargedespolitiquesdedroitcommun(Éducationnationale,Pôleemploi...). Les instances de ce partenariat devraient comporter un comité de pilotagestratégiqueduprojet,quirassemblelesélusetdirigeantsdesdiversorganismes concernés.Cecomitédepilotagequidébattraitdesgrandesorientationsduprojet seraitchargédedéfiniretdemettreenoeuvrelesorientationsprincipalesduprojet. Uncomitétechniqueglobaldevraitaussiêtreconstituépourassurerlamobilisation del'ensembledesacteursetpoursuivreglobalementlesactionsentreprises.Enfin, descomitésopérationnelspourraientvoirlejourpours'assurerdel'avancementde chaqueopérationetdelaréalisationdechaqueobjectif. Associer les habitants pour la définition du projet intégré et le suivi des actions Àquelquesexceptionsprès,lePNRU1n'apasétéexemplaireenmatière d'associationdeshabitantsauxprojets.L'urgencedelaprocéduredel'appelàprojet acontraintlesporteurslocauxdeprojetàseprécipiterpourl'obtentiondescrédits nationaux :lesprocédureslonguesdeconcertationavecleshabitants,enamontdes projets,n'ontdoncpaseulieu.Cettedéfaillanceaaussiservideprétexteàdescollectivitésoubailleursquin'avaientpasl'intentiond'impliquerréellementleurpopulation,pratiquenonréductibleauxprojetsANRU.Laparticipationn'estpasdansla culturedelamajoritédesélusetdesprofessionnelsdel'urbanismeenFrance. La participation a été souvent réduite aux pratiques d'information des habitants,avecdansunnombrecroissantdeprojetsdesateliersponctuelsdeconcertation sur des aspects précis des projets (résidentialisation, création d'espaces publics...). Les bonnes pratiques de la participation des habitants : des exemples trop rares Arcueil(94) :deuxréférendumssurlesPRUdelaville1 Lavilled'Arcueil(banlieuesuddeParis)compte18000habitantsetdeuxquartiersenrénovation.Lesquartiersd'habitatsocialdelaVacheNoireetduChaperonVertontétédésignéscommeprioritairescarilscomportaientdesréserves foncières importantes et offraient l'occasion de redessiner l'entrée de ville au nord d'Arcueil en lien avec Paris. En effet, le départ de la sociétéThomson a libéré une friche de 14 hectares dans le quartier, idéalement situé, des Portes d'Arcueil. Les potentialités importantes de développement de ce quartier ont conduitlamunicipalitéàconcevoiruneZACdès1994avecunprogrammede 61000m²debureaux,uncentrecommercialde50000m²,250nouveauxlogementsenaccessionetenlocatifaidéetunjardinpublicd'unhectare. 1. Visitedusited'Arcueil,septembre2010. 80 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  L'enjeupourlamunicipalitéétaitderéaliserundéveloppementdecenouveau quartier qui n'exclut pas les poches de précarité que représentaient la Vache NoireetleChaperonVert.AveclamiseenplacedesGPV/ORUpuisdel'ANRU, lavilleadoncsouhaitéprésenterunprojeturbaind'ensemble,quiintègreces deuxquartiersd'habitatsocialàladynamiqueengrangéeparlaZAC. Or,dès1999,lapopulationduquartierdelaVacheNoires'estinquiétéedesprojetsurbainsdesPortesd'Arcueiletnotammentdelacréationd'ungrandcentre commercial.Lavilled'Arcueil,ayantunefortetraditiondedémocratieparticipative,adécidéd'organiserunréférendumlocal.Avecuntauxdeparticipationde 36 %,50,5 %delapopulationaapprouvélaconstructionducentrecommercial maisarefusélaprésenced'unhypermarché.Leprojetadoncétémodifiépour supprimerl'hypermarché. En2003,laconcertationaportésurl'opérationderénovationurbainedusecteur VacheNoireetaconcernéessentiellementleslocatairesdesdeuxbarresHLMdu quartier.Lamairieetl'officepublicdel'habitatorganisèrentplusieursréunions, réalisèrent un dossier de l'habitant dans lequel ils présentaient leurs engagementsrespectifsetmissionnaientuncabinetspécialisépourorganiserlaconcertation...Finalement,lemaireadécidéd'organiserunréférendumsurlepointde crispationduprojet :ladémolitiondelabarreA. Leréférendumauprèsdeslocatairesarecueilli67,5 %departicipationet81 % deslocatairesontapprouvéleprojetdedémolition,quiafinalementeulieuen 2009. Pau(64) :unestructuredédiée,àl'interfacedesprojetsurbainetsocial1 L'AtelierparticipatifduHameaumetenoeuvrelaparticipationdeshabitantsen lesintégrantauxréflexionssurleprojetcommedevéritables«expertsduquotidien»etcommeporteursdeprojetspourleurquartier,sourcesdepropositions. Misenplaceenjuillet 2003,l'AtelierparticipatifduHameauavaitpourobjetla miseenplaced'unsystèmed'information,decommunicationetdesensibilisationdeshabitantssurleprojeturbain.Ilapermisdemobiliserleshabitantsetles associationspourl'élaborationduprojeturbainetsocial. LaconventionANRUadonnél'occasiondepérennisercetinstrumentdeparticipation.Unresponsableaétérecrutépourenassurerl'animationetunlocala étémisàdisposition.Undesenjeuxdel'AtelierestdecontribueraudécloisonnementdesmultiplessitesquiconstituentlequartierduHameauetdefaireserencontrersesdifférentescomposantes,autourdeprojetscommuns. L'Atelierpoursuitsesmissionsletempsduprogrammeetestfortementmobilisé surleprojetduparcurbainprévuencoeurdequartier,projetdanslequelleshabitantsparticipentàl'aménagementdehuitîlotsoccupentunelargeplace. Outre ses objectifs initiaux, l'Atelier développe une fonction de médiation et de veille sociale très importante sur le quartier. Il constitue un élément clé de connaissanceetdesuivisocialduquartieretunpointd'articulationfortentre le projet urbain et le projet social. En collaboration avec la Béarnaise Habitat,l'Atelierparticipatifaégalementdéveloppéunemissiondesuividesfamilles relogées. 1. GroupeReflex,pointd'étapeduPRUdePau,quartierduHameau.,juillet2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 81 Danslecadredeladéfinitiondesnouveauxprojets,leshabitantsdesquartiersdoiventêtreassociésenamontdesprojetsdèslaphasedediagnostic.Laprise encomptedeleuravispourladéfinitionduprojetdétermineleurappropriationdes différentsdispositifsmisenplaceetdesretombéespositivessurleursconditionsde vie.Leshabitantsdevraientdoncavoirunpouvoird'inflexionsurlesprojets,auxquelsilsdoiventadhérer. Idéalement, une fois le projet approuvé et le contrat unique conclu, un comitédesuivicomposénotammentdereprésentantsdeshabitants(associationsou représentantsélusparleshabitantsduquartier)devraitêtremisenplaceaucôtédu comitédepilotageduprojet. Ilserapluslogiquedefaireparticiperleshabitantsàladéfinitionetàla réalisationd'unprojetglobaldeterritoire,quiprendraitencomptel'ensembledes problématiques (et notamment l'emploi, l'éducation et le logement), plutôt qu'un simpleprojeturbain. Le comité national d'engagement (qui associerait l'ANRU et l'ACSÉ) devraitconditionnerl'octroidefinancementsàl'implicationeffectiveetconstatée deshabitantspourladéfinitiondesprojetslocaux. Procéduresàmettreenoeuvre Élaborer un contrat unique ANRU/ACSÉ Leprojetintégrédeterritoiredécritplushautdevraitêtrecontractualisé entrel'Étatetlescollectivitéslocales.Laformuleducomitéd'engagement(avecles réunionstechniquespartenarialesenamont)adoptéeparl'ANRUpourinstruirele dossierprésentéparlescollectivitésauniveaunationalestuneexcellenteidéequi doitêtrepérennisée. Eneffet,mêmesicetteprocédureconduitàunecertaineuniformisation formelledesprojets,l'examenetlasoutenanceauniveaunationaldesprojets,devant uneinstanceindépendantedeconsidérationslocales,contribueàl'améliorationqualitativedesprojets. Danslecadredesnouveauxprojetsintégrésdeterritoire,quimêlentles différentsvoletsdelapolitiquedelaville,lecomiténationald'engagementdesprojetsdevraitêtreélargiàl'ACSÉetauxreprésentantsdesministèresconcernés(Éducationnationale,emploi...). Aufinal,c'estuncontratuniquededéveloppementsocialeturbainqui devraitêtreconcluparlesdifférentspartenaires. Mobiliser les politiques et les ressources de droit commun pour constituer un fonds local unifié Le comité interministériel à la ville de février 2011 a décidé l'expérimentationdes«CUCS-droitcommun»surtrente-troissites.Cetteexpérimentation prendralaformed'unavenantauxCUCSpourintroduiredesengagementsciblésde 82 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine l'Étatetéventuellementdescollectivitéslocalesdanstroisdomainesdespolitiques de droit commun (éducation, emploi, sécurité). Ainsi, l'État pourra par exemple s'engagersurunratiodeprofesseurparélèvesdanslesétablissementsscolairesd'un quartier,ouencoredel'implantationdecellulesPôleemploi... Cetteexpérimentationviseàréduirelesdifficultésdelapolitiquedela villeàmobiliserlespolitiquesdedroitcommundanslesquartiers.Lapolitiquede lavilleasouventétéperçueàtortcommel'uniqueréponsedel'Étatpourcorriger lesinégalitéssubiesparlesquartiersprioritaires.Orcettepolitiqued'exceptionne peutrempliràelleseulecettemission.Elledoitmobiliseretadapterlespolitiques publiquesdedroitcommunauxbesoinsdesquartiers. C'esttoutl'enjeudecesnouveauxcontrats,quidevrontinscrirel'action publique dans la nécessité impérieuse de renforcer et d'adapter les dispositifs de droitcommun. L'État déconcentré, c'est-à-dire au niveau du département, devrait fongibiliserlesmoyensconsacrésàlapolitiquedelaville,aveclaconcentrationdans unfondsuniquedescréditsd'intervention(créditsspécifiquesdel'ACSÉ,crédits dedroitcommundesautresministèrespourlapolitiquedelaville)pourdisposer d'unecapacitéd'interventionglobaleidentifiée,géréeparlePréfet,uninterlocuteur uniquedescollectivitéslocales1. Cefondsuniquecomporteraitdescréditsessentiellementdefonctionnement,maisdevraitaussicontenirdescréditsd'investissementpourréaliserdepetites opérationsdanslesquartiers. L'ensembledescréditsseraitgéréavecunsystèmed'informationhomogènepourflécherettracerl'usagedesfonds.LepréfetcontractualiseraitdepréférenceaveclesEPCI,garantsdelasolidaritéfiscaleetterritoriale. Lamiseenoeuvredecettedéconcentrationauniveaudupréfetposecertainementdesproblèmesd'organisationlégaleetprocéduraledegestiondesfinances publiques,quinécessiteraientd'êtreclarifiésparlavoieréglementaireetlégislative. Unemissiond'inspectiondesministèresdesFinancesetdel'Intérieurpermettraitde définirlestermesetmodalitésdecetteréforme. 1. CettepropositionesttiréedeYazidSabegProgrammed'actionetrecommandationspourladiversité etl'égalitédeschances,adresséparlecommissaireàlaDiversitéetàl'ÉgalitédeschancesauPrésident delarépublique,enmai2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 83 Chapitre2­Améliorer le volet socioéconomique des projets de rénovation urbaine L'articulationentrelespréoccupationsurbaines,sociales,économiqueset environnementalesdoitêtreaucoeurdescontratsuniquesdedéveloppementterritorialpréconisésparleCESdel'ANRU. SileComitén'apaspourrôled'émettredespropositionssurl'ensemble desaspectsdelapolitiquedelaville,ildoitveilleràcequelesprojetsderénovationurbaineprennenteffectivementencompteledéveloppementsocio-économique desquartiersetquelesinvestissementsconsentispourlevoleturbainprofitentréellementauxhabitantsdesquartiers. Plusieursthématiquesprioritairesémergentainsiaucoeurdel'articulation entrel'«urbain»etle«social» : ­ lagestionurbainedeproximité; ­ l'accompagnementsocialdesrelogementsetdesmutations; ­ le travail sur l'offre programmatique des nouveaux équipements construitsetenparticulierdesécoles; ­ lesaspectssociauxetcognitifsdelamobilité; ­ lesretombéesdesPRUentermesd'emploietdedéveloppementéconomiquelocal. Pourchacunedecesthématiques,leCESdel'ANRUdresseunbilande l'actionduPNRU1etémetdespropositionsafind'amplifierleurpriseencompte danslesfutursprojets. Si ces problématiques n'incombent pas directement à l'ANRU, elles participent de la réussite globale du PNRU et doivent l'accompagner sous peine d'amoindrirleseffetsdesinvestissementsconsentis. Généraliserlesdémarches intégréesdegestionurbaine de proximité Constat Les conventions de gestion urbaine de proximité (GUP) ­ lorsqu'elles sontsignées­s'apparententtrèssouventàunelisted'actionsisoléesrelativesàdes opérationsaussidiversesquelapréventiondeladélinquanceouletrisélectif. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 85 Laquestionfondamentaledel'organisationdelaGUPàl'échelleduquartierfaitrarementl'objetd'undéveloppement.L'insuffisancedel'organisationetdes méthodesdelaGUP,davantagequedesmoyens,estpourtantlapremièrecausede sondysfonctionnement.«Trèssouventlesaméliorationsdesmodesdegestionengagéesdanslecadredecesopérationsnesontpasàlamesuredesproblèmesquise posentetdesinvestissementsengagés»1. Danslamiseenoeuvredesprojetsderénovationurbaine,leCSTBamis enavantladifférenceentreunedémarchedegestionurbainedite«prescrite»etune démarcheGUPdite«adaptation» : ­ La démarche de GUP «prescrite», la plus courante, consiste en une identificationponctuelledesdysfonctionnementsetunelisted'actionsréparatrices. ElleestsouventmiseenoeuvredansdessitesoùlaGUPestunenovationquirépond àlademandedel'ANRUpourlasignatured'uneconventionGUP.Ellenedébouche nisuruneréformedesmodesdegestion,nisuruneanalysespécifiquedesdysfonctionnements. L'incapacitédecettedémarchedegestionàréduireefficacementlesdysfonctionnementsrecensésdanslesquartierspeutconduireàundécouragementdes acteursdeterrainchargésdelamettreenoeuvre. ­ LadémarchedeGUP«adaptation»,quiestpluscomplète,supposeun projetpolitiqueetpatrimonialfort.Lepointleplusimportantestlamiseenplace d'undiagnosticpartagépartouslesacteursdufonctionnementsocialeturbaind'un site(analysedesforces,faiblessesetpotentiels).Lafixationdesenjeuxetdesobjectifsdéclinéssousformed'actionsdécouledecediagnostic.Lamiseenoeuvrese développesouslaformed'unedémarchedeprojet,avecunsuivietuneévaluation initinere. Detellesdémarchesplusélaboréesetplusefficacessontencoretropponctuelles.Eneffet,laGUPnécessiteundiagnosticpartagépartouslesacteursdesdysfonctionnements,deleurscausesprofondesetdesremèdespossibles.Or,l'origine desdysfonctionnementspeutêtrediverse :lacompositionsociodémographiqued'un immeuble,laconfigurationd'unespace,lesmodesdegestion...L'identificationdes causesesttoujourssujetteàdébatetlamiseencaused'unacteurouladénonciation demodesdegestionestdélicate.D'autrepart,laparticipationdeshabitants,essentiellepourobteniruneexpertised'usagesurlesujetdelagestion,vararementdesoi. Propositions Lagestionurbainedeproximitédoitêtredéclinéeselonunedémarchede projetcomplète.Commedécriteenpremièrepartie,elledoitêtrepriseencompte dès la construction du projet urbain, par l'association des gestionnaires aux décisionsd'aménagement. 1. EntretienavecMichelBonetti. 86 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettre en oeuvre une démarche de gestion, partagée et progressive Lamiseenplaced'unedémarchedeGUPefficacesupposel'adhésionde l'ensembledespartenairesquidoiventêtreconvaincusàtousleséchelonsdelahiérarchiedesonintérêt. «L'élaborationdeprojetsdegestiondesiteprésupposeunchangement destatutetdeconceptiondelagestiondesquartiersd'habitatsocial.Aulieude considérer la gestion comme un ensemble de tâches "quotidiennes", récurrentes, réaliséesaufildel'eau,ils'agitd'inscrirecesactivitésdansunprogrammepluriannuel(troisàcinqans),fondésurundiagnosticpréalable,ladéfinitiond'objectifs, l'adaptationenconséquencedesformes,desmoyensd'actionetdesmodesd'organisation,uneévaluationrégulièrepourréajusterlesobjectifsetlesmodesd'action, laclarificationdesrôlesetdesresponsabilités.Lagestiondevientainsiuneactivité fondéesurunmanagementparprojet»1. Cinqphasessontnécessairespourlamiseenplaced'unedémarchede GUPefficace2 : ­ phase1 :l'engagementdeladémarche,quiconsisteàs'interrogersur lesobjectifsetlesfinalitésdeladémarcheetàdéterminerlessitesconcernés; ­ phase2 :laréalisationd'undiagnosticapprofondiquidoitpermettre aveclerecensementdesatoutsetdifficultésd'identifieretd'expliquerles causesdesproblèmesrencontrés; ­ phase3 :l'élaborationdesobjectifsetdesmodalitésd'actions.L'équipe projetdoitfairelalistedespistesd'actionsoffertesetanalyserl'opportunitédeleurmiseenoeuvreenfonctiondel'urgence,ducoûtetdel'impactauprèsdeshabitants; ­ phase 4 : la mise au point du plan d'actions, qui consiste à décliner lesactionsrépondantauxobjectifsetlesmodalitésdemiseenoeuvrede chaqueaction(leresponsable,lecalendrier,lesmoyensàmobiliser); ­ phase5 :laconduiteduprojetdansletemps.Lecoordinateurorganise desrevuesdeprojettroisfoisparanenviron,présentelebilanencomité depilotageunefoisparan,produitlesélémentsdecommunication,tient àjourletableaudeborddesactionsetlesindicateursdesuivietd'évaluation. IlconviendraitdoncdegénéralisercesdémarchesdeGUP«adaptation», enidentifiantlespointsspécifiquesdedysfonctionnementsdesquartiersetenlocalisantlesréponsesadaptées.LapriseencomptedelaGUPdevraitprendrelaforme d'unprojet,avecuneorganisationetunpilotagepropre. 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,décembre2002. 2. «Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,mars2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 87 Agir sur l'organisation des acteurs en charge de la GUP 1 Lamiseenoeuvred'unestratégiedegestionurbainenécessiteunephase d'adaptationdesmodesd'organisationetdefonctionnementdesprincipauxacteurs enchargedelaGUP,voireleurtransformationenprofondeurlorsquec'estnécessaire. LeCSTBrecommandeque,danslecasd'unbailleursocial,lesprojets stratégiquesdegestiondesitesàl'échellede200à500logementssoientassuréspar uneéquiped'agentsquiassurentàlafoislagestiontechnique,lagestionlocative,la gestiondesrelationsavecleshabitantsetlesagentsd'immeubles. Cette équipe devrait être coordonnée par un responsable de gestion de secteurdisposantd'unbudgetpropre.Ceresponsableseraitlechefdeprojet,appuyé paruneéquipe-projetcomplète(assistants,responsabletechniqueetsipossibleun responsabledegestionlocativeetdesconseillèressociales). Ilesteneffetimpossibledeconduireunprojetdegestiondesitelorsquela gestiontechniqued'uneorganisation,lagestionlocativeetlesconseillèressociales dépendent de services différents. D'une part, chacun de ces services obéit à des logiquesparticulièrestrèsdifficilesàcoordonner.D'autrepart,aucundecesacteurs nedisposedelalégitimitévoiredelacompétencequileurpermettraitd'assumerla fonctiondechefdeprojet. Dans l'organisation préconisée par le CSTB, les fonctions spécialisées (technique,gestionlocative...)sontaffectéesàl'assistancelogistiquedesresponsablesdegestiondesecteur.Cettesituationsupposequelesresponsablesdegestiondesecteurpuissentmobiliserlesressourcesinternesdontdisposentlesservices dusiège,ainsiquelesressourcesexternesdesservicesmunicipauxetdesacteurs sociaux. S'ilsdoiventveilleràlacohérencedesprojetsetassurerunsuivirigoureux de leur mise en oeuvre, les directeurs d'agences jouent également un rôle d'appui essentiel dans la négociation avec les services du siège et les partenaires extérieurs.Lesservicesdusiègedevraientdoncêtredesprestatairesinternesauprès deschefsdeprojet,impliquantunchangementprofonddelaconceptionqu'ilsont généralementdeleurrôleetdesrelationsqu'ilsentretiennentaveclespersonnels desagences. Lamiseenoeuvredeprojetsdegestiondanslecadredenouvellesformes d'organisationdoitfinalementsetraduireparlacréationdenouvellesfonctions,de nouvellesresponsabilitésetl'acquisitiondenouvellescompétencesparlepersonnel.Lagestionqualitativeetprofessionnelledupersonnel(réaffectations,mutations, voirereconversions)etdelaqualificationdesagentsauxnouvellesfonctionsetaux nouvellesméthodesestàcetégardessentielle. Ceschangementsdevraienttenircompteàlafoisdesmodesd'organisationpréexistantsetdesculturesprofessionnellesenvigueur. SilaquestiondelaGUPs'estrévéléeunequestionprioritaireauxyeux deshabitantsetdesbailleurs,l'enjeudesonorganisationpassesouventaudeuxième plan.À ce titre, les mouvements récents de centralisation administrative observés 1. MichelBonetti(CSTB),JeanBouvier(CREPAH),Laconduitedeprojetsstratégiquesdegestionde sitesde200logementsparlesagencesdécentralisées,op.cit. 88 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine chezplusieursbailleurssociaux,notammentlesgrandsgroupes,éloignedescentres dedécisionlesacteursdeterrainetdégradélaréactivitéauxdemandesdeslocataires etauxdysfonctionnementsconstatéssurleterrain. D'autrepart,silamiseenplacedeceschangementsreprésenteunsurcoûtetunsurplusd'investissementsàcourtterme,lesgainsentermesd'implication dupersonneletdebaissedescoûtsderéparationsont,àmoyenterme,sanscommunemesure. Conditionner l'abattement de la TFPB à la mise en place d'une démarche de GUP et à son évaluation Lamiseenplaced'unedémarchedegestionurbainerenouveléepourrait désormaisconditionnerl'obtention,parlesbailleurssociaux,del'abattementfiscal de30 %delataxefoncièresurlespropriétésbâties(TFPB)enzonesurbainessensibles1. Cet abattement, aujourd'hui attribué aux bailleurs sociaux qui ont conclu avecl'Étatuneconventionrelativeàl'entretienetàlagestiondeleurparcimmobilier,apourobjetd'améliorerlaqualitéduservicerenduauxlocataires. Forceestdeconstaterquelacontrepartiedel'abattementn'apasdonné lieuàuneaméliorationsignificativedelasituationdegestiondesbailleurs.Ilserait doncnécessairederétablirunlienentrecetteexonérationaccordéeauxbailleurset lesactionseffectivesd'améliorationdelagestionducadredevie. Pouratteindrecetobjectifimportant,uneévaluationdel'efficacitédela démarchedevraitêtreconduiteenyincluantuneétudedesatisfactiondeshabitants. La démarche des projets territoriaux de gestion à Vénissieux 2 L'ABCHLMduRhône3etleGPVdeVénissieux(69)ontmandaté,en2006,le CSTBlorsdurenouvellementdelaconventionGUPduquartierdesMinguettes. L'objectifdecemandatétaitl'améliorationdelaqualitédelagestiondel'habitat etducadredevie,grâceàuneformation-actiondesgestionnaires,misenpositiondeconduiredesprojetsd'améliorationdeleurgestion. AuxMinguettes,leCSTBaainsicrééungroupedetravailquiassocielestrois principauxbailleursainsiquelacommunautéurbainedeLyonetlacommunede Vénissieux.Ilaproposéunedémarchedeprojetdegestiondesitesurtroissousquartiers :Darnaise,LesPyramidesetLéoLagrange(soitautotal1500logementsetenviron5000habitants). 1. CirculaireUHC/IUH2/21no 2001-68du8 octobre2001relativeàlasignatured'uneconventionentre l'Étatetunorganismed'HLMouuneSEM,pourbénéficierd'unabattementde30 %surlabased'impositiondesimmeublesd'habitationàusagelocatif,attribuéssousconditionderessourcesetsituésenZUS. 2. Cf.sitehttp://www.cstb.fr/actualites/webzine/editions/janvier-2007/gestion-urbaine-redynamisee-auxminguettes.htmlet«Ladémarchedeprojetdegestionterritorial»,RéussirVénissieux,FRARUdeGrenoble,op.cit. 3. ABC-Hlmestuneassociationloi1901composéedevingt-sixorganismesHLMduRhône,représentantunpatrimoinedeplusde140000logements.Crééeen1993,l'associationapourobjectifsdereprésenterlesorganismesHLMauseindelapolitiquelocaledel'habitat,defavoriserleséchangesentreses membres,etdefaciliterlamiseenplaced'actionscommunesoumutualisées. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 89  L'analysedesdysfonctionnementsdelagestionafaitl'objetd'undiagnosticen marchant et une analyse du peuplement pour chacun des sites. L'organisation delagestiondesbailleursaégalementétéanalysée :quelssontlesintervenants (gardiens,jardiniers,cantonniers...)?Enquoiconsisteleurmoded'intervention, leurencadrement?Lescoûts,lesindicateursdegestionetdepeuplementsont aussi intégrés à l'analyse-diagnostic.Au final, les enjeux d'amélioration de la gestiondusous-quartierontétéidentifiésetunestratégied'actionaétéretenue pourleprojet. Unpland'actionsprogressif(surtroisans)aalorsétéétabli,sansqu'ilsoitlimité àl'améliorationfonctionnelledesprestationsdegestion.Ilseconjugueavecdes réaménagementsetdesmodificationsorganisationnelles. Cepland'actionsévaluelesbudgetsetdésigneleresponsabledechacunedes actions à entreprendre. La coordination de l'équipe-projet a été confiée aux agentsdedéveloppementduGPV,lastructurequimetenoeuvrelePRU. AuxMinguettes,lepland'actionsduCSTBadébouchésurtroisgrandesorientations : ­ l'adaptationdudispositifdegestion,avecunereconfigurationdesprestations denettoyagepouratteindreunequalitédepropretéplussatisfaisante,grâceà uneredéfinitiondesresponsabilités,uneprésencedesgardiensplusvisibleetla miseenplaced'unseulchargédeclientèlesurlesecteur; ­ des interventions sur les espaces extérieurs en préfiguration d'un projet de résidentialisation en cours d'élaboration (des interventions ponctuelles et prioritaires : enlèvement de haies, remplacement de végétaux par de l'engazonnementenpiedsdetour,installationdelocauxpourletrietsuppression devidesordures); ­ l'associationdeshabitants,parledéveloppementd'uncadredecoopération entre le bailleur et ses locataires et leur association à la gestion de proximité (repéragederéférentslocataires)etunesensibilisationdeshabitantsaurespect delapropreté(opérationscoupsdepoing,porteàporte). Lebilandel'opération,aprèsdeuxansdemiseenoeuvreadonnésatisfactionaux acteurslocaux.Lerenforcementdurôledugardien(responsabilisationetréinvestissementd'unterritoire,plusrespectéparleslocataires),lamiseenplacedu chargédeclientèleunique,quiaentraînéunehaussedesréclamationsmaisune diminutiondutauxderelance(de35 %à10 %),etdoncunemeilleureréactivité ontaméliorélagestion.Lesrelationsbailleur-locataires'ensonttrouvéesapaisées. Des interventions plus ponctuelles de sensibilisation à la propreté ont permis l'améliorationdelaqualitédutriainsiquelabaissedejetsparlesfenêtresetle regroupementdesencombrants. Cesuccèsaprovoquéunedynamiquefavorableentrelesdifférentsacteursduterritoireetaétéétendueàcinqautressites,danslecadredenouveauxprojetsde gestion. 90 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prolongerlesrelogementsetles mutationsparunaccompagnement social Constat D'uneampleurinédite,lerelogementdespopulationsconcernéesparles projetsderénovationurbaineaconduitlesbailleurssociaux,dufaitdesdélaisrestreintsetdesobligationsdel'ANRU,àdévelopperuneingénieriespécifiquepour satisfaireàcesbesoinsconsidérables. Tous les bailleurs sociaux concernés significativement par les relogementsontmisenplaceourenforcéleursmoyensdansdeuxdirections : ­ le développement d'une ingénierie du relogement (avec des équipes dédiées)pourexpliquer,écouter,comprendrelesbesoins,accompagner; ­ laformalisationd'engagements. Dans la plupart des sites, les maîtres d'ouvrage animent un dispositif d'accompagnementdesménageslesplusfragiles,soitavecdesmoyensetundispositif ad hoc (type MOUS), soit par mobilisation des moyens de droit commun (conseilgénéral,CAF...).Selonl'USH,cesdispositifsconcernent10à20 %des ménagesrelogés. Néanmoins, le modèle dominant du relogement semble avoir été guidé parl'urgenceliéeauxdémolitionsetparlesbesoinsimmédiatsd'unepopulationen grandeprécarité.Danslamajoritédescas,lerelogementnesemblepasavoirapporté deschangementssignificatifsdanslesconditionssocio-résidentiellesdeshabitants. Propositions PourlePNRU2,ilconviendraquelaplusgrandeattentionsoitapportée ausuividesménagesrelogés,grâceàunemobilisationdestravailleurssociauxpour unaccompagnementindividualisé,encasdebesoinavéré.Laphasederelogement serait ainsi utilisée pour examiner la situation socio-économique et familiale des ménagesetd'orientersibesoinverslesstructuresdesuivisocialadéquates. Cesuividevraitidéalementbénéficierauxménagesrelogéshorsdeleur quartierd'origine,quiperdentsouventlesservicesprésentsdanslequartier.L'accompagnementpourraitdanscescassematérialiserparlarecherchedesservices dont a besoin la famille (notamment en termes de garde d'enfants ou de services publicsdel'emploi)ouencoreuneaideàlamobilité. Cet accompagnement pourrait également être étendu aux ménages qui bénéficientdemutationsdansleparcsocial. Lecasspécifiquedesjeunesménagesdoitaussiêtreprisenconsidération. Lespossibilitésdedécohabitationdoiventêtreétudiéesainsique­siilyalieu­leur insertionsurlemarchédutravail. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 91 La « MOUSrelogés » de ClichysousBois Lanécessitéd'unsuivi«post-relogement»,àl'ordredujourdansdenombreux sitesenrénovationurbainevisesurtoutàs'assurerdelabonneintégrationdes ménagesrelogésdansleurnouvelenvironnementrésidentiel. ÀClichy-sous-Bois(93),lemaireaplaidé,afindepérenniserlesinvestissements duPNRU,pouruneMOUS(maîtrised'oeuvresocialeeturbaine)«relogés»,pour menerunaccompagnementsocialpost-relogementdesménages,etcequelque soitletypederelogement(ycomprisdoncdanslesopérationsd'accessionàla propriétéourelogementhorssite).CetteMOUS-relogésdevaitsuccéderàune MOUS«médiationcollective»,maislesnégociationsfinancièresontétécompliquées.Finalement,début2011,l'ANRUetl'ACSÉsesontaccordéessurlefinancementdecetteMOUS. Dans ce site, la prégnance des préoccupations liées aux déménagements s'explique par la situation des propriétaires-occupants et locataires du parc privé quidevaientdéposerundossieracceptableauxbailleurssociaux.Ilsontengagé aveclesménagesuntravaild'accompagnementtrèsindividualisépourapurerles situationsantérieures,dansunelogiqueprochedecellequiprévautdanslesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre,avecuneproblématiquespécifique pourlespropriétaires-occupantsquidoiventfaireledeuildeleurstatutdepropriétaire.Unetelledémarched'accompagnementpeutavoirunedimensionglobale,maislafinalitédemeurelerelogementstrictosensu. Pourlesfamillesissuesdulogementsocialetlesoccupantsnon-propriétairesdu parcprivé,letravaildelaMOUSrelogementaégalementétédoubléparunsuivi socialquiapermisparexemplededétecterdespersonnesnonconnuesdesservicessociaux. Travaillersurlecontenu des équipementspublicsnouveaux ouréhabilités,particulièrement les établissementsscolaires Constat L'ambition du volet urbain des équipements des PRU est forte. En revanche,lesprogrammesd'accompagnementsocial,plutôtconformistes,nesesingularisentpasavecceuxenvigueur.Auregarddesexpériencesmenéesaucoursdes années 1980et 1990danslecadredelapolitiquedelaville,unecertainerégression enmatièred'innovation,detravailavecleshabitantsetlesassociationsduquartier semblesemanifester.LesCUCSseréduisentàunprogrammedefinancementdes associationsexistantes,sansvéritablesperspectives. 92 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Silesprojetsd'équipementssontsouventambitieuxsurleplanarchitecturaleturbain,ilsrestentbanalsauplandel'innovationetdel'ambitionprogrammatique.Lesinterventionssurlebâtideséquipementsoudesétablissementsscolaires comportent parfois une redéfinition de l'offre aux habitants ou de nouvelles politiquesscolaires.Maisraressontlessitesoùleséquipementssortentducadred'une animationcollectiveduquartier,pourfournirdesservicesindividualisésdansune perspectivedeluttecontrel'exclusion. Enoutre,lesblocagesinstitutionnelssontnombreuxpouraccompagnerla constructionoularéhabilitationd'unéquipementaveclaréorganisationdesonoffre programmatique. C'est exact car les moyens de fonctionnement de l'équipement vontmanquer(notammentdanslesvillesàfaiblepotentielfiscal),maisaussiparce quelespolitiquesdedroitcommunnes'articulentpasaveclarénovationurbaine. Ledomainedel'éducationestceluiquiaffrontelasituationlapluscritique.Lesétudessurlesujet1soulignentlatropfaibleimplicationdel'Éducation nationaledansladéfinitiondesPRU,notammentenmatièredeprojectiondeseffectifsscolairesetdesmoyensd'encadrementetlecloisonnemententrelesprojetsde rénovationurbaineetlesprojetséducatifs.Lesacteurslocauxsous-estimentl'enjeu delacartescolaire,quesesoitledéplacementd'uneécole,unenouvellegéographie scolaireoulepeuplementetsonimpactsurlesdiscriminations. Desinitiativeslocalesvoientpourtantlejourpourlierrénovationurbaine etrénovationdespratiquesscolaires,maisellessontencoretroprares. Propositions Danslecadredesnouveauxprojetsdeterritoire,laprogrammationdes équipements devrait fournir l'opportunité d'une réflexion sur l'offre de services collectifsetsurl'équilibreentreleséquipementssocio-éducatifsetsocioculturels, disproportionnédanslesquartiers,etleséquipementsouservicespublicsdepromotionsocialequisoutiennentledéveloppementpersonneldeshabitants(éducation, emploi, santé). Dans les deux cas, la définition de l'offre de services devrait être construiteenlienétroitaveclesusagersetletissuassociatiflocal. Plusparticulièrement,l'actionpubliqueendirection desétablissements scolairesneconstituequ'undesvoletsd'unepolitiquederéussitescolaire.D'autres moyens,plusoumoinsarticulésentreeux,devraientêtremobilisés : 1. TETRA,Laplacedel'écoledanslecadredesprojetsderénovation,étudecommanditéeparleCES del'ANRU,octobre2009. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 93 Décloisonner les services pour une culture de travail en commun DanslecadreduPNRU1,certainescommunesontfaitlechoixd'associerdèsl'originelesacteursduquartieretdelaville.Cedécloisonnementdesservicesagénéralementfacilitél'articulationentrelesdifférentesdimensionsduprojet. Ainsi,àLyon,unprojetéducatifterritorialiséaétémisenplace.Ceprojetlocal,crééen2001,s'ajouteauxopérationsphysiquessurlesécoles.L'équipe enchargeduprojetdu9earrondissementestlocaliséeàproximitédeladirectiondu projetderénovationurbaineetcollaboreétroitementaveccelle-ci. Modifier la carte scolaire pour une plus grande mixité sociale Les effectifs des écoles évoluent fortement dans le cadre d'un PRU du faitdesmouvementsdepopulation,enliendirectavecl'exécutionduprogrammede démolition-reconstruction,quiimpactelacartescolaire. Lamixitéscolairenepeutêtreinduiteetréaliséequeparl'évolutiondu peuplementduquartierouparunerecompositiondelacartescolaireavecl'ouverturedesétablissementsdelaZUSàdesfoyersextérieurs.Toutefois,cetteméthode sembleêtredifficileàmettreenoeuvre. ÀMeaux,danslequartierdelaPierreCollinet,larénovationdel'école Guynemer(prévuepour2012)s'accompagned'uneévolutiondespérimètresscolairesquifavoriseralamixitésociale.Lanouvellecartescolaire(modifiéedès2009) del'écoleenglobeunepartieduquartierdelaPierreCollinetets'étendsurlequartierFoch,moinsstigmatisé. Maislamodificationdelacartescolairepourfavoriserlamixitésociale se heurte aux mesures d'assouplissement de la carte scolaire décidées en 20071. SelonlaCourdescomptes2,cetassouplissementaconduitàuneaugmentationdes demandesdedérogationde29 %.Certainscollègesontenregistrédespertesd'effectifsquipeuventallerjusqu'à10 %,tandisqued'autresconnaissaientdesprogressionsjusqu'à23 %.Plusparticulièrement,186des254collèges«ambitionréussite» ontperdudesélèves.Danscesétablissements,labaissedeseffectifss'esttraduite par une plus grande concentration des élèves de condition sociale fragile, accentuantlaghettoïsationdesétablissementsquedevraitcombattrelapolitiqued'éducationprioritaire3. 1. Noteministérielledu4juin2007. 2. RapportdelaCourdescomptessurl'articulationduvoletéducatifdelapolitiquedelavilleetdel'actiondel'Éducationnationaledanslesquartierssensibles,présentéauSénatle3 novembre2009. 3. CommelesoulignentThomasPikettyetMathieuValdenaire,«lesécolesdeZEPontunecomposition socialemoyenneextrêmementdéfavorable.Labaissedeseffectifsdoitdoncêtrefortepour"compenser" leshandicapsscolaires»,inL'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedanslesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,Paris, ministèredel'Éducationnationale,2006.Or,l'Éducationnationaleaplutôttendanceàfermerdesclasses quandleseffectifsdiminuentplutôtqued'assurerauxenseignantsdesclassesauxeffectifsrestreintset adaptésauxdifficultésscolairesdesélèves.L'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedans lesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdupanelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,op.cit. 94 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine C'est la raison pour laquelle l'assouplissement de la carte scolaire doit s'accompagnerd'unepolitiquescolaireambitieusedanslesZUSpourrenforcerl'attractivitédesétablissementsquiysontlocalisés. Développer les dispositifs d'excellence pour rétablir l'attractivité L'idéequiprévautprendracinedansl'idéequel'onpeutchangerl'image d'uneécolestigmatiséeendispensantdesenseignementsspécifiques :développementartistique,classesàhorairesaménagés,enseignementprécoced'unelangue. LavilledeMeauxaparexemplemisenplaceundispositifd'excellencequicomporteledéveloppementdel'enseignementartistiquedèslamaternelle. Par ailleurs, il serait souhaitable de multiplier les passerelles structuréesetorganiséesentrelesétablissementslocalisésdanslesquartiersetceuxdes centres-villes,entrelesétablissementssecondairesetlesfilièresprestigieuses,qui commencentàsedévelopper,entrel'enseignementacadémiqueetlesfilièresprofessionnelles.Lesconventionnementsentrecollèges,lycéesetgrandesécolesdevraient êtresystématisés. Ouvrir l'école sur les activités culturelles, sportives et récréatives Les projets urbains et la conception des bâtiments devraient faciliter lessynergiesentrel'écoleetlesloisirsculturels.Ainsi,lesnouvellesécolesoules écolesréhabilitéespeuventsedoterdesallespolyvalentespour,parexemple,recevoirdescentresdeloisir. Surcertainssites,lesvillesontdécidédecréerdesévènementsculturels importantsquiassocientlesécoles.Ainsi,lavilledeMarseilleacrééunerésidence pourartistesdanslequartierduPland'Aou,tandisqu'àBagneux,lamunicipalitéa constituéunréseauquiintègrelesécolesetlecentresocialavecdenombreusespasserellesaveclesacteursculturelsetdesprojetsartistiquesautourduPRUlui-même. Construire des internats d'excellence et des résidences de la réussite à proximité des quartiers 20000placesd'internatsd'excellence1serontfinancéesdanslecadredu GrandEmprunt.Ceprogrammeestconduitparl'ANRU.Actuellement,lesélèves admissiblesauxinternatsdéjàconstruitsouenconstructionhabitentloindeceuxci.Leretouraudomicilefamilial(pendantlesweek-endsnotamment)estdifficileet celacoupelesélèvesdeslienssociauxdanslequartier. Il faudrait donc encourager la construction d'internats à proximité des quartiersconcernésparunPRUoufacilementaccessiblesparlestransportsencommunpourqu'unmaximumd'élèvesdesquartiersquiyrésidentensemainepuissent facilementregagnerleurquartierpourlesweek-endsetpériodesdevacances.De même,uneimplantationprochepermettraitauxparentsdesélèvesderendrevisite àleurenfant. 1. Mesuredeladynamique«EspoirBanlieues»,miseenplaceen2008. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 95 Cette implantation des internats à proximité des quartiers devrait s'adjoindreàunchangementdesrèglesderecrutement.Seraientaccueillisdanslesinternatsnonseulementlesélèves«méritants»desquartiers,maisaussiceuxdontles conditionsdeviechezleursparentshandicapentleurviescolaire(suroccupationdu logement,horairesdécalésdetravaildesparents...). LeComitéinterministérieldesvillesdu18 février2011adécidélaréalisationd'unetrentainederésidencespourlaréussiteafinderépondreauxbesoins enlogementdesjeunesétudiantsboursiersenparticulieroriginairesdesquartiers, danslecadredescordéesdelaréussite.Cesrésidencesseraientimplantéesàmoins d'unedemi-heuredetransportdesclassespréparatoiresauxgrandesécolesetdes universités. Prendreencomptelesaspects sociauxetcognitifsdelamobilité Constat Ledéveloppementdestransportsencommundanslesquartiersd'habitat socialestunenjeucentral,nonseulemententermesdedéveloppementdurable,mais aussi en termes d'inégalités socio-économiques, la population des quartiers étant relativementpeumotorisée. Danslesprojetsderénovationurbaine,c'estl'aspectphysiquedelamobilitéquiprime.Laluttecontrel'enclavementrésultelaplupartdutempsdelacréationdemoyensdetransportcollectifs(effetdelevierduPRU),delareconfiguration ou la création de voiries nouvelles, sans ­ sauf exceptions ­ que soient prises en compte les contraintes sociales de la mobilité (taux de motorisation, freins financiersetcognitifs,etc.).Danslesquartiersoùl'accessibilitéetlamobiliténesontpas affectéespardesobstaclesphysiques,l'analysedominanteprivilégielesproblèmes d'imageetd'attractivité. Les pouvoirs publics abordent rarement les politiques alternatives ou complémentairesàlacréationdenouvellesinfrastructurespouraccroîtrelamobilité.Seulement10 %desconventionsinscriventcommeactionscomplémentairesau projetl'objectifd'améliorationdel'offredetransportsencommun(changementdes horairesdebus,développementdutransportencommunàlademande...)1. Néanmoins, l'action des porteurs de projet des PRU a provoqué mécaniquement l'obligation d'inscrire ces quartiers dans les schémas de déplacement d'agglomération.Enconséquence,lesprojetsderénovationurbainebénéficienttrès souventd'unemodificationfavorabledel'organisationdestransports. 1. Egisconseil,Egismobilité,Mutations,AgenceFranckBoutté,Lamobilitéetlaconstructiondansle cadredesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,octobre2009. 96 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Leprojetintégrédeterritoireetlecontratuniquedevraientimposerune meilleurearticulationdesinterventionsurbainesdanslesquartiersaveclesprojets detransportencommun.Ilsdevraientégalementpromouvoirplusfortementlaprise encomptedesaspectscognitifsetsociauxdelamobilité. L'intégration des dimensions socio-économiques et cognitives de la mobilitéconsistenonseulementàrépondreauxdemandesexpriméesousupposées demobilitédeshabitantsdesquartierssensibles,maisaussil'anticipationdeleurs exigencesdemobiliténécessaireàleurinsertion(danslemarchédel'emploinotamment).Ils'agitégalementdetoutmettreenoeuvrepourquelesdispositifsd'aideà cespopulationssoientconnusd'elles,carlesfreinséconomiquesetcognitifs,caractéristiques des populations défavorisées, pondèrent notablement les efforts pour améliorerl'offrephysiquededéplacements. Améliorer la fréquence et étendre les horaires de fonctionnement des transports en commun Danslesquartiersquinesontpasdesservisouquineserontpasdesservisavantdelonguesannéespardeslignesstructurantesdetransportsencommun,il estpossibleetindispensabled'améliorerdèsmaintenantl'offreexistante,avecl'optimisationdelafréquencedepassageetl'extensiondeshorairesdefonctionnement. Danslecadrefranciliennotamment,ilseraitinconcevabled'annoncerla constructiond'unmétroautomatiqueduGrandParisdansvingtoutrenteans,sans répondreauxbesoinsdemobilitépardesaménagementsdesmoyensexistants.La desserteduquartieremblématiqueduPlateauàClichy-sous-Bois/Montfermeil,qui attend l'arrivée du tramway en 2016 et, potentiellement, une station du métro du GrandParis,pourraitêtregrandementamélioréeparuneplusgrandefréquencedes busetlaréductiondunombred'arrêtssurleurtrajetavantl'arrivéeauPlateau. Lamiseenplacerapidedelignesdebusàhautniveaudeservice(BHNS) pourraitêtreaisémentenvisagéepourdesservirlesquartiersenclavés,lesrelieraux bassins d'emplois majeurs et conduire les voyageurs vers les gares de transports lourds.Cesvéhiculessecaractérisentparunehautefréquencedepassage,untemps detrajetgarantietdespassagesréguliers,unevitesserelativementélevée,uneamplitudehorairedefonctionnementétendueetunsystèmed'informationdequalité.Ces caractéristiques sont obtenues au moyen d'aménagements particuliers par rapport aux lignes de bus classiques : des aménagements de voirie ponctuels, la mise en placedeprioritésauxfeuxetuneplusgrandevisibilitéqueleslignesclassiques. Développer les services de transport à la demande Lestransportsàlademandesedistinguentdesautresservicesdetransportscollectifsparleurflexibilitécarlesvéhicules­engénéraldesmaxi-taxisde neufplaces­n'empruntentpasd'itinérairefixeetnerespectentpasunhoraireprécis,saufpoursatisfaireunbesoinparticulier.Cependant,lesprofessionnelsdutransport organisent les transports à la demande et les voyages ne sont en général pas individuels.Unopérateur(ouunsystèmeautomatisé)sechargealorsdelaréservation,delaplanificationetdel'organisationpourprendreenchargelesvoyageurs. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 97 Ledéveloppementdetelsservices,déjàexistantsdanscertainsquartiers (exemple :Mantes-la-Jolie),pourraitpermettrederépondreàlademandeponctuelle dedéplacementversdeszonesd'emploioudeszonescommerciales. Faciliter l'acquisition des titres de transports et la communication sur les tarifs dans les quartiers ANRU Laloisolidaritéetrenouvellementurbaindedécembre 2000ainstauré danssonarticle 123uneréductiontarifaired'aumoins50 %surlecoûtdutransport public pour les personnes sous le plafond de ressources de la couverture maladie universellecomplémentaire(CMUC).Despolitiquestarifairesattractivessontdéjà offertespardesopérateursdetransportcollectifendirectiondelapopulationcaptivedestransportsencommun :abonnementannuelàtariftrèspréférentiel,ycomprishorsdespériodesscolaires,pourlesjeunesdemoinsde26ansparexemple. Les réseaux de transport proposent une tarification sociale différenciée selon les situationssociales(gratuité,demi-tarif) :demandeursd'emplois,invalides,jeunes demoinsde28ans,scolaires,senioretfamillesnombreuses. Ilestdorénavantnécessairederapprocherlescentresdedélivrancedes titres de transport, de faire une communication sur les tarifs et d'organiser l'accompagnementnécessairepourlaconstitutiondesdossiersdedemandedecartede réduction. Identifier et promouvoir les initiatives d'ordre cognitif Ilexistedesinitiativesetdesservicesàlamobilitéportésparlesprofessionnelsdel'insertionvialedispositifdepôlemobilité : ­ préparationaucodeetàlaconduite(auto-écolesociale); ­ apprentissageàl'utilisationdestransportsurbains,àlalectureetàla signalétique; ­ conceptiondeplansd'utilisationduréseaudestinésauxanalphabètes... Encomplémentdecesmesuresexistantes,l'acquisitiond'uneculturede lamobilitécommecapacitéàsedéplacerquelsquesoientlesmoyensdetransport peutêtrefacilitéeparlestechnologiesdel'informationetdelacommunication. Ils'agitd'améliorerledéplacemententransportsencommunetl'acquisitiondutitredetransportdepuislequartieravecdesservicesquis'adressentauplus grandnombre : ­ communiquerlarelationlaplussimpleetlaplusrapideentransport collectif,auxpôlesd'emplois,aucentre-villeetauxautrespôlesd'intérêt, àdifférentespériodesdelajournée,delasemaine,àpartirduquartier; ­ simplifier l'acquisition du titre de transport associé au déplacement envisagé,auplusprochedel'habitant,c'est-à-diredanssonquartier. 98 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Favoriserlesretombéespositives desprojetsentermesd'emploi... LePNRUconstitueunlevierfinancierpublicconsidérable,avecplusde 40 milliardsd'eurosdetravauxengagésàl'horizon2015.Cettecommandepublique généréeparlarénovationurbainedevraitpouvoirbénéficiersubstantiellementaux habitantsainsiqu'auxentrepriseslocaliséesdanslesZUS. L'ANRUs'estdotéed'unechartenationaled'insertion,quiconditionne l'octroidesessubventionsàdesrésultatsentermesdecréationd'emploipourles habitantsdesquartiers.Malheureusement,ledéveloppementéconomiquelocaldans lecadredesPRUnefaitpasencorel'objetd'unevéritableréflexiondel'ANRU,ni d'actionsambitieusesdelapartdesacteurslocauxauxregardsdesenjeux. Constat Lachartenationaled'insertionimposeauxmaîtresd'ouvrage­majoritairementlescollectivitésetlesbailleurs­àréserverprioritairementauxrésidents desZUS : ­ 5 %del'ensembledesheurestravailléessurleschantiersderénovationurbaine; ­ 10 %desemploiscrééspourgérerleséquipementsconstruitsdansle cadredesPRUoupourmettreenoeuvrelagestionurbaine. Lesobjectifsentermesd'heuresd'insertionserontremplissurl'ensemble dessites,mêmesilepourcentaged'heurestravailléeseninsertionsurleschantiers delarénovationurbaine(enmoyenneentre5 %et10 %)varied'unsiteàl'autre. 14 %desplanslocauxd'applicationdelacharted'insertionprévoientledépassementdesobjectifsnationaux1. Les acteurs locaux ont intégré les objectifs de l'ANRU par le biais de divers dispositifs et procédures d'assistance aux maîtres d'ouvrage et aux entreprises,indispensablesausuccèssocialdeschantiersANRU. Néanmoins, plusieurs considérations atténuent l'impact positif des clausessurl'emploidesbénéficiaires2 : ­ peud'entreprisesattributairessatisfontdirectementleursheuresd'insertion,etlerecoursàdesentreprisesd'insertionouàd'autresstructures d'insertionparl'activitééconomique(SIAE)estfaible.Ainsi,lesentreprisesplébiscitent-elleslamiseàdispositiondepersonnelavecunrecours majoritaireauxentreprisesdetravailtemporaired'insertion(ETTI); ­ l'investissement en faveur des clauses d'insertion par les entreprises estfaible :lesclausessontexécutéesparformalismepourelles-mêmes, afindedécompterdesheures,plusquepourinsérerdesbénéficiairessur lemarchédutravail; 1. Insertion,leschiffres,ANRU,juin2010. 2. L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil, CamilleLefebvre,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre2010. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 99 ­ lesbénéficiairesdesclausessontsous-qualifiéseteffectuentdestâches peuqualifiantes.Lesheuresd'insertionsontconcentréessurlesmêmes métiers, essentiellement ceux de manoeuvre, de maître-chien et d'agent d'entretien,etoffrentpeudeperspectivesd'embauchedéfinitives; ­ ilyararementdeformationenamontouenavaldel'exécutiondes heuresd'insertion; ­ il est difficile d'effectuer des suites de parcours sur des chantiers de PRUdifférents,enraisondurecrutementdesbénéficiaireslimitéessentiellementauquartierouàlacommune. Cesconsidérationsentraînentunedifficultéd'intégrationdespersonnes diteseninsertionauseindesentreprises,unfaibleaccompagnementsocialdesbénéficiaires,desparcoursd'insertionlimitésentempsetpeuqualitatifsavec,aufinal, peud'embauchesàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Lesclausesoffrent endéfinitived'effectuerdesheuresd'insertionetnondesparcoursd'insertion. Propositions Favoriser les parcours qualifiants des bénéficiaires des clauses d'insertion Généralement, la mise en oeuvre des clauses d'insertion a entraîné une focalisation sur les chiffres au détriment des parcours d'insertion complets c'està-dire avec une embauche pérenne des bénéficiaires. Il conviendrait de renoncer audécompteenheures,pourprendreenconsidérationlesparcoursindividuelsdes bénéficiaires,leurscompétences,leursavoir-fairededépart,lesavoir-faireacquis,et renforcerleuraccompagnement,notammentàl'issuedel'exécutiondesheuresd'insertion.Ainsi,l'exécutiondesheuresseraitseulementunepartied'unparcoursd'insertion,avecuneformationenamontouenaval,oubienaveclacapitalisationde l'expérienceaccompliesurd'autreschantiers. La pérennisation des parcours d'insertion devrait offrir la perspective d'une embauche durable. Il ne s'agirait plus de décompte horaire, ni de contrats de travail, mais de connaître le nombre d'équivalents temps pleins, de manière à savoiràcombiendepersonnesbénéficienteffectivementdudispositif,etcequ'elles deviennentindividuellement. La contrepartie de la priorité aux parcours est d'en faire bénéficier un nombre plus restreint de personnes. Dans cette perspective, il s'agirait de définir précisémentlafinalitédesclausesd'insertion,quiseraitdesortirdurablementun nombreréduitdepersonnesduchômage,plutôtquedefairetravaillerlemaximum depersonnesenintérim. Enrevanche,ilestpossibled'éleverlequotaminimumdesheuresd'insertiondansleschantiersà7ou10 %,appliquéàl'ensembledestravauxfinancés.Les bénéficiairespourraientainsitravaillerpluslonguementsurleschantiersetréaliser destâchesdelonguehaleineplusqualifiantes. Cesclausesseraient,plusquelorsduPNRU1,réservéesauxhabitantsdes quartiersenrénovationurbaineetenZUS. 100 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Piloter les clauses d'insertion au niveau intercommunal Auniveaulocal,unouplusieurschargésdemissioninsertionàquil'on confielamiseenoeuvreetlesuividesclausesd'insertioncoordonnentlesdifférents partenaires :lesmaîtresd'ouvrage(collectivitésetbailleurs),lesservicespublicsde l'emploi(agencenationalepourl'emploi,planlocald'insertionpourl'emploi,maisondel'emploi),lesmaîtresd'oeuvre,lesentreprises,lesassociationsetlesautres structuresd'insertion,notammentlessociétésd'intérim. Lechampd'interventiondeschargésdemissioninsertionvarie.Idéalement,ilsinterviennenttrèsenamont,surunterritoireleplusvastepossiblepourdisposerd'unevisionglobaledel'offreetdelademanded'insertion. Dans le cadre d'un PNRU2, le pilotage des clauses d'insertion devrait doncêtreréaliséauniveauinstitutionnellepluslargepossible(l'intercommunalité danslaplupartdescas),afinquelesbénéficiairespuissenttravaillersurplusieurs chantiersdansdifférentsquartiersenrénovation. Lepilotageintercommunaldesclausesd'insertionimpliquerait : ­ unedécisionpolitiqueauniveaulocal; ­ unemutualisationdeschantiersd'insertion; ­ desleviersetdesmoyensd'actionauniveauintercommunal. Ilseraitnécessaireaussiquelapopulationbénéficiairedesclausesd'insertionpuissecirculerfacilementd'unchantieràl'autre.Desactionsenfaveurdela mobilitédesbénéficiairesseraientdoncàprévoir. Promouvoir l'utilisation de l'article 30 du Code des marchés publics et les chantiers d'insertion Lesstructuresd'insertionparl'activitééconomique(SIAE)detypeentreprised'insertion,régiedequartieretchantierd'insertioncontribuemarginalement àlaréalisationduPRU.Orcesentreprisesontpourobjectifpremierlaconstruction deparcoursprofessionnelsdelongtermepourleursbénéficiaires.Ilsdevraientdonc contribuersubstantiellementàl'augmentationdutauxdepersonneseninsertionsur leschantiers. L'utilisationdel'article30duCodedesmarchéspublicsestdanscecas parfaitementappropriée.Eneffet,danscecaslapassationdumarchésefaitnécessairement entre le donneur d'ordre et un prestataire de service de qualification et d'insertionprofessionnelle.L'ensembledumarchéseraalorsexécutéparuneSIAE etl'insertiondevientl'objetdumarché.Deplus,pourcetypedemarché,lapublicationd'unavisd'appelpublicàlaconcurrencen'estpasobligatoireetpermetune contractiondesdélais. Lacréationdechantiersd'insertiondèslamiseenplaceduPRUlocal permet de former les bénéficiaires en matière de savoir-être (comportement en entreprise), de savoirs scolaires et de savoir-faire (techniques de base des métiers duBTP).Ceschantiers,inaugurésdanslecadred'unpartenariatentrel'ACSÉde l'ANRU,peuventêtredésignésattributairesd'unmarchédanslecadredel'article 30duCodedesmarchéspublics. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 101 Le chantier d'insertion de Roseraie Services à Perpignan 1 Danslecadreduchantierd'insertiondelarégiedequartierRoseraieServicesà Perpignan(65),deshabitantsdesquartiersprioritairesdelapolitiquedelaville bénéficientd'uneformationprofessionnelledepeintreenbâtimentpourparticiperàunchantierderénovationurbainedansleurville.Cechantiercomprend larénovationdescagesd'escaliersdequatrecitésHLMdel'officepublicPerpignan-RoussillonetlarénovationducentredeloisirsdesjeunesdeClodion. L'alternanceentrelaformationassuréeparl'AFPA,unesemaineparmois,etle chantierpermetauxsalariésd'avoiraccèsàuncursusquicomprennentnotamment,uncertificatdemonteurenéchafaudageetuneinitiationàlasécurité,aux gestesetpostures. Larégieassureunaccompagnementsocioprofessionnelpourpermettreaumieux unretourversl'emploi.Lapremièreétapeestd'obteniruncontratd'accompagnementdansl'emploipourensuitedécrocherunemploidurabledanslesentreprisesduBTP. Lerecrutement,conduitparlarégiedequartierLaRoseraieServices,s'estfait deconcertaveclePôleemploi,laMaisondel'emploietlescentressociauxdela villedePerpignan.Lesdemandeursd'emploiéligiblesauxcontratsaidés,chômeursdelongueduréeetjeunesprioritairement,étaientconcernés. En2010,dixpersonnesontétérecrutéespourceprojet.Larénovationducentre deloisirsestachevéeetlesformationsprodiguéesontpermisauxbénéficiaires d'obtenirleurspremièrescertifications. Àlafinduchantier,lessalariésaurontlapossibilitéd'acheverleurformationet depasserlepremiercertificatdecapacitéprofessionneldepeintreenbâtiment. Activer la clause d'embauche de 10 % Denombreuxsitesn'appliquentpaslaclaused'embauchede10 %carla créationnetted'emploisdansleséquipementsestrareetlesemploisdelagestion urbainesontsouventdéléguésàdesprestatairesextérieursoufontl'objetderedéploiementsinternesauxcollectivitésouauxorganismes. Les prochains projets de rénovation urbaine devraient donc établir un inventaire précis de toutes les opportunités d'embauches à venir dans le cadre de laGUPetdufonctionnementdeséquipementsfinancésparl'ANRU.Desoncôté, l'Agencedevraitdiffuseruneméthodologieprocéduraledesembauchesobligatoires quidétailleraitlaméthodedecalculdudécomptedesrecrutements. 1. InterviewdeBrunoMalinge,directeurdelarégiedequartierLaRoseraieServices,inLeprogramme nationalinsertion/rénovation,unpartenariatpourl'emploidanslesquartiers,ANRUetACSÉ. 102 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ...etdedéveloppement économiquelocal Constat Lesopérationsdedéveloppementdel'activitééconomique,commerciale etartisanaledanslesquartiersrecueillentseulement1,5 %desinvestissementsdu PNRU1. Bien que ce domaine capital ne soit assurément pas l'objectif central de l'ANRUetdesesprincipauxpartenairesl'USHetle1 %logement,focaliséssurles enjeuxcruciauxdel'habitat. Le PNRU2 pourrait adjoindre à ses objectifs principaux la réintégration des quartiers et leurs habitants dans le système de production de richesse et d'échangesdelavilleetdesonagglomération.Celasupposel'impulsiond'unenouvelledynamiqueauxprojetsetd'élargirlespartenariatsentreacteurspublicsetprivésauniveaulocal. D'autrepart,l'impactpropredesPRUsurledéveloppementéconomique localestatténuéparlatrèsfaibleparticipationdesentreprisesimplantéesdansles quartiers (notamment en ZFU) aux chantiers de la rénovation urbaine. Cette évolutions'expliqueengrandepartieparlapratiquedesmaîtresd'ouvragequiprivilégientl'attributiondesmarchésenlotglobal,queseulslesmajorsgénéralistesdu BTPpeuventremporter. Lesentreprisesimplantéesdanslesquartiersouàproximitésontsouventde petitesoutrèspetitesentreprisesquinepeuventprétendreêtreattributaired'unmarché globaldeplusieursmillionsd'euros.Lapratiquedesmaîtresd'ouvrages'expliquepar lecaractèrerassurantdesgrandesentreprisesduBTPquiremplisseunrôledemaîtrise d'oeuvreglobale,nerequérantpasuncontrôleétroitduchantierparlemaîtred'ouvrage. Cettefaibleparticipationposeégalementleproblèmedel'articulationdu PRUaveclaZFU,avecdanscertainssites,lapréemptiondesterrainsprévuspourle développementdel'activitééconomiqueparlaconstructiondelogements. Les petites entreprises locales ne contribuent pas au PRU de ClichysousBois/Montfermeil 2 LaZFUdeClichy-sous-Bois/Montfermeil(93)apparaîtparticulièrementspécialiséedanslesecteurd'activitéduBTP,untiersdesétablissementsimplantéssur laZFUappartienteneffetausecteurdelaconstruction. Depuis2008,l'accroissementtrèsnetdesétablissementsimmatriculésdanslesecteur de la construction (40 % des nouvelles implantations) révèle très vraisemblablement,outrelaconfirmationdelaspécialisationdelaZFUdanscesecteur, l'impulsiondonnéeparleprojetderénovationurbaine.Lesdiversacteurslocaux ontconfirméquelamultiplicationdeschantiersduPRU,laissantespérerauxentrepreneurslocauxdepouvoirbénéficierdesaubainesduprojetderénovationurbaine. 1. Rapportd'activitédel'ANRU,2009. 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 103  Danslesfaits,leschantiersdelarénovationurbainen'ontparadoxalementpas encoreprofitéauxentrepriseslocales.Ilenressorttrèsnettementuneposition dominantedesmajorsduBTP. LePRUn'adoncpaspermisauxentrepriseslocalesdeprofiterdesinvestissements majeursengagéspourlarénovationurbaine,alorsmêmequel'essentieldesinvestissementsconcernedesopérationsdetravauxpublicsetquelesentreprisesdela constructioncomposentlagrandepartiedutissuéconomiquedeClichy-sous-Bois. Ce paradoxe s'explique par les logiques du PRU, qui apparaissent difficiles à concilieraveccellesdudéveloppementéconomiquelocal.Eneffet,lesentreprises localesseheurtentàlatailleimportantedeschantiersetàlalourdeurdestravaux,aumanquedemoyensfinancierspourpouvoirs'engagersurdeschantiers complexesetauxexigencestrèsfortesdesdélaisquipèsentsurlaconduitedu projet.Lesmaîtresprivilégientquantàeuxdesmarchésenlotglobaletrefusent l'allotissement, considéré comme plus coûteux, plus complexe et chronophage. Enfin,lesentreprisesgénérales,plébiscitéesparlesmaîtresd'ouvrage,peuvent leurdéléguerentouteconfiancelagestionduchantier. L'absence de participation des entreprises locales aux chantiers, comme dans beaucoupd'autressitesenrénovationurbaine,occasionneunefortefrustration et un regret croissant des acteurs économiques du territoire. Une association localed'aideàl'auto-entreprenariatsoulignel'absurditédelasituationetleressentimentcroissantdecertainsentrepreneurslocauxàl'égardd'unprojetcensé changerlesregardssurleurquartier.«Onaungâteauénorme,maisonditaux gens,vousn'avezpasledroitd'ytoucher.Toutlemondesedemandepourquoion n'enbénéficiepas»1. Propositions DeuxétudesduCESdel'ANRUsurledéveloppementéconomiquelocal nourrissentlespropositionssuivantes2. Favoriser la réponse des petites entreprises locales aux appels d'offres de la rénovation urbaine La difficulté à mobiliser les petites et moyennes entreprises locales expliqueenpartieleurfaibletauxderéponseauxappelsd'offres.Demultiplesfacteurs, qui incombent d'une part aux maîtres d'ouvrage (absence d'allotissement, qualité rédactionnelle de l'appel, difficultés de conduite de chantiers sans entreprisegénérale,délaisresserrés),auxPMEd'autrepart(complexitéetincompréhensiondesprocéduresdel'appel,méfianceetauto-exclusion),éliminentdesmarchés publicsdenombreuxcandidatspotentiels. 1. Unepermanentedel'Associationdedétectionetd'accompagnementdemicro-entrepreneur(ADAM) 2. CamilleLefebvre,L'impactduPNRUsurledéveloppementéconomiquelocal :l'exempleduPRUde Clichy-Montfermeil,op.cit.etKhnet,Promouvoirl'emploietledéveloppementéconomiquedanslesquartiersANRU,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,décembre 2008 104 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Les collectivités devraient aider les PME locales, principales créatrices d'emploislocaux,àrépondreauxmarchésdelarénovationurbaine :élaborerune listedesentreprisessusceptiblesderépondreauxappelsd'offressurunterritoire, assurerunepublicitéefficacedesappelsd'offres,unepréqualificationglobale(technique et financière) des PME, ou encore un service d'assistance de réponse aux appelsd'offres. Uneautreperspectiveseraitlaconstitutionlocaledegroupementd'entreprisesd'intérêtéconomique(GEIE).Toutl'intérêtdecedispositifestdepermettre aux entreprises de conserver leur indépendance, de limiter leurs risques, tout en mutualisantlescompétencesjuridiques,nécessairesaudécryptagedel'information économiqueetàlarédactiondesoffres. Promouvoir l'allotissement L'allotissementdesmarchés,dontleCMPencouragelapratique,permettraitauxpetitesentreprisesderépondreauxappelsd'offresdeschantiersderénovationurbaine. Sil'allotissementestconsidérécommeunfacteurdecomplexificationet delenteurd'exécutiondesopérationsparcertainsmaîtresd'ouvrage,cetteprocéduredefractionnementrecèledesavantagesparmilequellaréductiondunombre d'appelsd'offresinfructueux,quipeuventatteindrejusqu'à30 %desappelsd'offres danscertainsterritoires.Deplus,l'allotissementpermetdemaximiserlejeudela concurrenceetdetirerlesprixdesoffresverslebas. Sitoutefoisunmaîtred'ouvragedécidedepasserlemarchéenlotglobal, ilpourraitêtrefaitobligationauxentreprisesattributairesdelancerdesmarchésde sous-traitancespécifiquesàdesentrepriseslocalesqualifiées,carlesmajorsduBTP netravaillentqu'avecleurspropressous-traitants.Desopportunitésréellesseraient ainsioffertesauxentrepriseslocalesd'accéderauxmarchés. Réformer les ZFU et articuler leur fonctionnement avec le PRU Créées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pactederelancepourlaville,leszonesfranchesurbaines(ZFU)ontétécrééespour inciteràlacréationd'activitéetd'emploisdansdesquartierstouchésparuntaux dechômageélevéetundéficitd'activitééconomiquegrâceàl'instaurationd'avantages(exonérationssocialesetfiscales)aubénéficedesentreprisesquisecréentou quis'implantentsurcesterritoires. Le dispositif s'est mis en place en trois vagues successives : quarantequatreZFUontétécréésen1997,quaranteetuneen2004etquinzeen2006,portant ainsià100leurnombretotal.LenombredesalariésenZFUestévaluéà300000àla findel'année2008,laproportiondesemploisquibénéficied'exonérationss'élevant à36 %.En2009,lenombred'établissementsimplantésenZFUdetoutesgénérationssemonteà55500.Lecoûtdudispositifpourl'Étatatteint527 millionsd'euros en2009,dont48 %d'exonérationsdecotisationssocialespatronales. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 105 Un groupe de travail a été mis en place fin octobre 2010 afin d'étudier les modalités d'une sortie éventuelle du dispositif des ZFU au terme du 31 décembre 2011etdeformulerdespréconisationsopérationnellespouraccompagnerlesterritoiresbénéficiaires. Leszonesfranchesontpermistoutàlafoisd'augmenterlenombred'entreprisesetd'emploisdansdesquartiersquin'encomptaientquetrèspeu,etd'augmenterlesrecettesfiscalesdescollectivitéslocales(l'Étatreversantauxcollectivités localeslesrecettesfiscalesdontlesentreprisesétaientexonérées).Néanmoins,les ZFUn'ontpaspermisderéduirenidestabiliserlechômageenZUS :ledispositif cibledavantagel'aménagementduterritoireetlamixitéfonctionnellequelaréductionduchômage. En effet, seules les exonérations de cotisations sociales et patronales dépendentdelaclaused'embauche(recruterunsalariésurtroisenZUS),alorsque lesexonérationsfiscalessontautomatiques.Unelargemajoritédesentreprises(environ60 %enmoyenne)contournentainsil'obligationd'embauchelocale. Ilfaudraitmodifierlefonctionnementdudispositifenleconcentrantsur l'obligationd'embauche :pourqu'uneentreprisebénéficiedesexonérationsfiscales etsociales,ilfaudraitqu'ellerecruteuntiersdesonpersonneldansuneZUSdel'agglomération. Ce dispositif concernera les nouvelles entreprises qui s'installent, les autresexonéréesparfoisdepuisquinzeansayanteuletempsdetrouverunmodèle économiqueviable. Les commerces pourraient bénéficier d'un traitement différencié. Pour favoriserleurimplantationdanslesquartiers,desexonérationsfiscalessansconditionderecrutement(sachantqueleurseffectifssontsouventréduitsàunepersonne) pourraientleurêtreconsentiesetlescommercesdéjàinstallésdanslespérimètres garderaientleursavantagesfiscaux. Cesmesuresdevraientêtreconcertéesaveclesacteurslocauxafind'étudier les conséquences attendues et induites d'une telle modification. L'État et les collectivités devraient ainsi créer un observatoire des zones franches au niveau départementalafind'observerleursrésultats. Promouvoir l'investissement économique dans les quartiers 1 Au-delàdesZFU,lePNRU2pourraitavoircommeobjectifdepromouvoirlesinvestissementsprivésdanslesquartiers.Celasupposed'impulserunenouvelle dynamique aux projets et d'élargir les partenariats entre acteurs publics et privésauniveaulocal : ­ d'abordencoordonnantmieuxlesacteurspublicsdudéveloppement économique :collectivitéslocales,chambresconsulaires,servicespublics del'emploi,CDC; 1. Auditiond'AlainWeber,directeurdelapolitiquedelavilleàlaCaissedesdépôts. 106 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ puisencréantlesconditionsdelaconfiancedansl'évolutionpositive dessites,parexempleenintégrantdesobjectifsdemixitéfonctionnelle dansl'évolutiondesprojetsurbains; ­ du point de vue spatial, en s'appuyant sur des opérateurs qui contribuent à diversifier l'usage des territoires par de véritables opérations d'aménagement; ­ dupointdevuefinancier,enrétablissantlesconditionsd'intervention del'initiativeprivée,parunpartageéquilibrédesapports,desrisqueset delarentabilitéentrepublicetprivé. Par exemple, s'agissant des investissements dans des activités économiquesdanslesquartiers,uneréflexiondevraitêtreengagéeentrel'ANRU,laCDC, lesrégionsetlaBanqueeuropéenned'investissement(àpartirdufondsJESSICA1) pouroptimiserlescofinancements.ÀcetégardlemodèledeBatixia,sociétéd'investissement régionale dans la région Nord-Pas-de-Calais constitue un exemple à généraliser. 1. Soutieneuropéenconjointenfaveurdel'investissementdurabledansleszonesurbaines.JESSICAvise àmettredavantagedemoyensfinanciersauservicedeprojetsdedéveloppementurbainouderénovation urbaine,enpromouvantunecombinaisondesubventionsetdeprêts. Partie 2 Le développement socio-économique et urbain des quartiers 107 Partie 3 Renforcerlamixité socialeetlamobilité résidentielle Constats LebilanduPNRU1enmatièredemixitésocialeetdemobilitérésidentielleestcontrasté.LesPRUont : ­ créé les conditions d'une mutabilité foncière des quartiers pour une remise en mouvement d'un foncier considéré à tort comme un capital mort; ­ permisparfoisunediversificationdel'habitat,danslescasoùlemarchédel'immobilieretlarelativementfaiblestigmatisationduquartierla rendaientpossible; ­ permisauxbailleursderedécouvrirleurslocatairesvialerelogement etparlàmêmederendrenécessaireunemeilleurepriseencomptedela demandedemobilitérésidentielle. Uneétude1,commanditéeen2010parleCESdel'ANRU,surlesdynamiques sociales engendrées par les projets de rénovation urbaine, indique que la partdeslogementsrésultantdeladiversificationdel'habitatdansletotaldeslogementsdesquartiersautermedesprojetsderénovationurbaineserad'environ9 %. Cechiffremasquedessituationsdiamétralementopposées,avecdesquartiersoùla diversificationdel'habitatatteindraàtermeplusde20 %deslogementsduquartier, etd'autresoùelleseramarginale(moinsde1 %)2. LePNRU1adoncmisenévidenceunegrandediversitédesréalisations enmatièredemixitéurbainequis'expliquepardesdifférencesdecontexte : ­ detensiondumarchédel'immobilier; ­ destigmatisationdesquartiers; ­ devolontarismepolitique. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,avril 2011. 2. Étudesurdouzesitesenrénovationurbaine.DanslequartierduNeuhoffàStrasbourg,ladiversificationreprésentera21,6 %deslogementsautermeduPRU.DanslequartierdeValdegouràNîmes,ce pourcentageestde0,3 %. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 109 Maisd'unemanièregénérale,cesévolutionsconfirmentl'impactrelativementfaibledelarénovationurbainesurlafortedynamiquedeségrégationspatialeàl'oeuvredepuisunecinquantained'années.Quatreévolutionscontribuentàce lourdprocessus1 : ­ la disparition du parc social de fait dans les centres urbains, produit parlagentrificationmaisaussiencouragéeparl'actiondel'Étataunom delaluttecontrel'habitatindigneoupourlarequalificationdesquartiers anciensdégradés.Cettefortechutedunombredelogementsprivésabordablesrecentrelechampdespossiblespourlespopulationsmodestessur lelogementsocial; ­ lasegmentationdulogementlocatifsocial,entredesquartiersenZUS quiconcentrentencoreleslogementsauxloyerslesplusbasetlesplus grandslogements,etleslogementssociauxneufspluspetitsetpluschers. Cette segmentation interne oriente mécaniquement les foyers les plus modestesetlesplusnombreuxversleslogementsanciensdesZUS; ­ lapaupérisationvoireledéclassementcontinued'unepartiedesclasses populairesenparticulierenraisonduchômageainsiquelerenchérissementducoûtdulogement(enlocatifetenaccessionàlapropriété)2qui exercentunecontraintefortesurleurpossibilitérésidentielle; ­ la fuite des classes moyennes en dehors des ZUS, qui craignent le déclassement par la promiscuité avec les classes populaires. Cette tendanceaétépermiseparlapériurbanisationmassiveetparlespolitiques desolvabilisationdesaccédants. Faceàcesévolutionsàforteinertie,leprogrammenationalderénovation urbaineestuneréponsepubliqueincomplètecentréequesurlesquartiersetquine parvientqu'exceptionnellementàinverserlatendancegénérale. Perspective Danslecadred'unPNRU2,lesimpleobjectifgénéraldemixitésociale nesuffitplus.Eneffet,leconceptdemixitérésidentiellesous-tendseulementune analyseentermesdestocksdelogementsoudeménages.Or,undoublephénomène résidentieltouchelesquartiersd'habitatsocial : ­ d'une part, une surmobilité résidentielle des habitants, un tiers des habitantsdesZUSchangentdelogementtouslescinqans3; ­ d'autrepart,uneautrepartiedelapopulationconnaîtunefortestabilité résidentielle,vécueleplussouventcommeuneassignationàrésidence. Ilconvientdoncderamenerunelogiquedefluxrésidentielsdansl'analyse des projets de rénovation urbaine. Il faut considérer ces quartiers d'habitat socialcommedes«sas»pourdespopulationsfragilesquienvisagentleslogements sociaux des ZUS comme une étape de leur parcours résidentiel, mais aussi des «ghettos»pourdespopulationscaptives. 1. AuditiondeChristopheNoyé,géographe. 2. Cf.àcesujet :FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,16erapport,janvier 2011. 3. Cequifaituntauxannuelderotationde7 %enmoyennecontre2,5 %à3 %pourlesautresquartiers. 110 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine UnPNRU2devrapouvoirréconcilierl'objectifdemixitésocialeausens largeduterme,pourromprelecaractèreenfermantdesquartiers-ghettos,etl'objectifdemobilitérésidentielle,pourfavoriserlesparcoursrésidentielsdel'ensemble deshabitantsdesquartiers. Lecadred'unPNRU2,offriraitlapossibilitédefaireprogresserlacohésionsocialeenréconciliantlesterritoires.Ilfautprendreencomptelesdifférences decontexteentrelesquartiers. Dans certains sites et lorsque le potentiel de mixité est faible (limitées parexempleàquelquesopérationsd'accessionsociale),lesporteurslocauxdeprojetpourraientconsidérerqueladiminutionduparcsocialn'estpassouhaitable,au motifquedesprogrammesancienspeuvalorisésassurentunefonctionsocialed'accueild'unepopulationprécaire,etque,moyennantuneréhabilitationetunegestion efficace,ilspeuventcontinueràassurercettefonction.Danscecas,laprioriténe serapasdedémoliretdediversifierl'habitat,maisdefaireensorteque,decesprogrammespeuvalorisés,lamobilitéversd'autressegmentsmieuxpositionnéssoit facilitée. Dansd'autressites,oùlemarchédulogementlocalnécessiteuneconstructionimportantedelogementsdetoustypes,lesprojetsderénovationurbainedevront accroîtreladiversitédel'habitatetdensifierlesquartiersenliaisonavecleurenvironnement. Propositions Les propositions exposées ci-après visent le renforcement de la mixité socialeetlamobilitérésidentielleàpartirdel'accroissementdeladiversification del'habitatselonlespotentielsdechaquequartier,l'améliorationdelamobilitédes locatairesduparcsocialetenfin,larévisiondespolitiqueslocalesdel'habitatetde peuplement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 111 Chapitre1­Accroître la diversification de l'habitat selon les potentialités de chaque quartier Lespremièresréalisationsd'opérationsdediversificationdel'habitatdans lesquartiersdelarénovationurbainesontrécentes.Desétudes1soulignentquele recrutementdesménagesestessentiellementlocal(danslequartier)ouconcernedes ménagesauprofilcomparableauxménageslesplusaisésduparcsocialdesquartiers2.L'idéedu«retourdesclassesmoyennes»danslesquartiersn'apasrésistéà laréalitédesmarchésactuelsdel'habitat.Lesprojetssesontdoncadaptésàcette nouvelledonneenfavorisantlesparcoursrésidentielsdeshabitantsdesquartierset enpromouvantparfoisunemixitéendogène,parlemaintiendanslesquartiersde ménages«stables»,quiauraientquittélesquartierssanslesopérationsdediversificationdel'habitat. Plusieursincertitudesdemeurentcependantsurledevenirdesopérations de diversification, et particulièrement des logements de l'AFL et des promoteurs privés :quelseraletauxderotationdesménagesetparquiseront-ilsremplacés? L'entretiendesimmeublesneufssera-t-ilàlahauteur?Commentvontévoluerles relationsentrelesménagesnouvellementarrivésetlapopulationd'origineduquartier? Seule une observation systématique, irréalisable aujourd'hui, parviendrait à répondreàl'ensembledecesquestions.Néanmoins,desinquiétudessemanifestent dans certains quartiers quant à l'évolution rapide de programmes faisant craindre unedégradation. Sielleparaîtessentiellepourassurerunemixitéurbaine,ladiversification del'habitatdoitcependantêtreconduiteavecprudenceetaccompagnéedegardefous. En outre, une diversification de grande ampleur de l'habitat dans les quartiers est illusoire sans un changement radical de l'action publique dans deux domainesdécisifspourleschoixrésidentielsdesménages :l'éducationetlasécurité. Toutefois, la diversification de l'habitat des quartiers de rénovation urbainedevraitêtreunimpératifconstantcarelleparticipe,vialareconstructionde lavillesurelle-mêmeetl'intensificationurbainequ'elleengendre,auxobjectifsde développementdurableurbain.Parailleurs,ladiversificationàcoûtmaîtrisédans lesquartiersANRUpermetderépondreàunedemandesocialepourl'accessionà lapropriétédesménagesmodestes,alorsqu'aujourd'huicesménagessontrepoussésverslespériphériesparfoislointainesdesvilles(en2007,parmilesaccédantsà 1. ÉtudesduCESdel'ANRUsurladiversificationdel'habitat(2009-2010)etlesdynamiquessociales(2010). 2. Seulslesprogrammesdel'AFLouleslogementsconstruitsparlespromoteursimmobiliersenfrange desquartiersattirentunepopulationextérieureauxquartiersetauxconditionséconomiquesplusconfortablesqueleshabitantsdesquartiers. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 113 lapropriété,deuxtiersdesménagessouslesplafondsderessourcesduPLUSont acquisunbiendansdeszonesruralesousemi-urbaines)1. Lespropositionsci-dessouspourraientdoncêtreadaptéesenfonctiondes contextesetdesopportunitésdechaquesite.Eneffet,lamixitésocialenesedécrète pas.Desconditionsdoiventêtrerempliespourpermettreunediversificationdel'habitatréussie. Actionsàmenersurlessites Aménager en profondeur les quartiers et leur environnement pour créer les conditions foncières et urbaines d'une diversification de l'habitat LePNRU1apermisunréaménagementviaireetdesespacespublicsdes quartiers.Leparcellaireaégalementétéclarifiéentrebailleurssociaux,collectivitésetleséventuelsopérateursprivés.Enrevanche,leremembrementparcellairen'a pasétésuffisantpourpermettreunetransformationenprofondeurdelaphysionomiedesquartiers. LePNRU2devradoncseconcentrerdavantagesurl'aménagementdes quartiersetdeleurenvironnement.Touteslesparcellessusceptiblesd'accueillirdes activitésoudulogementdevrontêtreexploitées.Lepérimètred'interventionduprojetderénovationurbainepourramêmeêtreétendu,selonlessites,afind'aménager desterrainsstratégiquespourassurerunlienphysiqueentrelesquartiersetleurenvironnementurbain. Cettepriseencomptedeladimension«aménagement»desprojetsdevrait enoutrepermettred'associerdèsl'amontlespromoteursimmobiliersetd'accroître ladiversitédel'habitat. Conserver la règle du 1 pour 1 et s'obliger à reconstruire hors ZUS, sauf exception, 75 % des logements sociaux démolis Lerespectquantitatifdelarègleditedu«1pour1»(reconstitutionde chaquelogementsocialdémoli)estunedescontraintesfixéesparlePNRUetglobalementrespectéebienqu'ilexistedenombreusesréservesquantàlanatureetla localisationdelareconstruction2.Ilfautnéanmoinsconservercetterègleclaireet évidentedu1pour1pourlePNRU2enraisond'aborddelacriseendémiquedu logement. Letauxmoyendereconstitutionhorssitedeslogementssociauxs'élève enmoyenneà50 %.Cetteobservationrecouvredesdifférencestrèsfortesentreles sites et entre les régions.Ainsi, quand le pilotage intercommunal est structuré, la 1. FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,op.cit. 2. Cf.àcesujetlesrapports2008et2009duCESdel'ANRU. 114 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine reconstitutiondeslogementssociauxhorssiteestplusaisée.Enoutre,cetauxest incompletcar14 %deslogementsreconstruitslesontdansuneZUSendehorsdu périmètreduPRU,cequidonneautotaluntauxde64 %desreconstitutionsréaliséesenZUS1. Dans le cadre d'un PNRU2, les démolitions de logements sociaux devraientêtremoinsimportantes.L'essentieldesdémolitionsonteulieudansles premiersPRU.Pourtant,desdémolitionssontencorenécessaires : ­ danslesquartiersprioritairesnonencoretraitésparl'ANRU; ­ danslesgrandsquartiersoùlePRUneconstituequ'unepremièreétape d'unprojetàpluslongterme; ­ ponctuellement, pour achever ou pour corriger les effets secondaires d'unPRUdansdessitesoularénovationestbienavancée. Cesdémolitionsdevrontêtreconditionnées,saufexceptionjustifiée,par une reconstitution hors site et hors ZUS d'un minimum de 75 % des logements sociaux. Cela permettrait de rééquilibrer la répartition des logements sociaux à l'échelleterritorialeetdelibérerdufonciersursitepourdiversifierl'habitatoules fonctionsurbaines. Lareconstitutiondevraenoutrerespecterlatypologiedeslogementset leniveaudeloyer,enfavorisantlesconstructionsdelogementssociauxneufsàbas loyer(PLAInotamment). Cetteobligationnécessitedefaitunportageintercommunaldesprojetsde rénovationurbaine,voireàuneéchelleplusimportanteenÎle-de-France. Reconstituer 50 % de logements aux loyers très sociaux (PLAI) Le PLUS-CD2, financement du logement social créé en 2001 pour la reconstitution du parc social démoli, prévoit pour les organismes HLM un financementplusimportantquelesprêtsclassiquesdulogementsocial,enéchangede contreparties. Il permet ainsi, sous certaines conditions3, l'application de loyers inférieursauxloyersmoyensdeslogementssociauxneufs(loyersduniveauPLUS). Ceprêtestaujourd'huiexclusivementaccordéparl'ANRU.Lerèglement généraldel'ANRUlieexplicitementleslogementsfinancésenPLUS-CDaurelogement.Cetterègle,sourcedeconfusions,faitobligationauxbailleurssociauxde reloger un nombre de ménages au moins égal à 50 % des logements financés en PLUS-CDdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans4. Or,danslesprojetsduPNRU1,lesreconstitutionsdelogementssociaux etlerelogementonttoujoursconstituéunblocagerécurrentàlareconstitutionhors site.Lesmairesetlesriverainsdescommunesvoisinesprennentprétextedurelo- 1. Engagementsau31 décembre2009,inPNRU,leschiffres2009,ANRU,2010. 2. Prêtlocatifàusagesocialpourdesopérationsdeconstruction-démolition. 3. Notammentdesaideslocalesàlaconstructiondelogementssociauxetlanon-applicationdesmajorationsdeloyerparlesbailleurssociaux. 4. Règlementgénéraldel'ANRU,titre2,article 1,1.1.1.2.«Lesrèglesd'octroidessubventionsdes PLUS-CD». Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 115 gementpossibledeménagesoriginairesduquartierstigmatisépours'opposeràla constructiondelogementssociaux. Cettesituationaentraînéunefaiblepartdereconstitutionhorssiteetl'implantationd'unemajoritédesPLUS-CDdanslesquartiers.Cesontleslogements sociauxauxloyerslesplusélevés(lesPLUS)quiontétéreconstruitshorssite,maintenantlesménageslesplusprécairesdanslesquartiers. Pour corriger les effets de cet écueil, le CES de l'ANRU préconise de supprimerlefinancementspécifiqueauPNRUdeslogementssociauxenPLUS-CD, afindeneplusstigmatiserl'offrereconstruitedanslecadredesprojetsANRU. Lespremièresobservationssurlarèglerelativeauxrelogements1,indiquentquecetterègleestdifficilementapplicableparlesbailleurssociaux,carles loyersdeslogementsfinancésenPLUS-CDsontsouventtropélevéspourlerelogement,etsupérieursauxloyersdeslogementsfinancésenPLAI(avecdesdifférences localesquiatteignentplusde10 %). Orl'enquête2006d'occupationduparcsocial(OPS)montreque74,5 % desfoyersquiviventenZUSdisposentderessourcesinférieuresà60 %duplafond etsontdoncéligiblesauxlogementsfinancésenPLAI.Laconstructiond'unnombre plus important de PLAI2, pour favoriser le relogement des ménages défavorisés, seraitdoncàencourager. Ainsi, pour pallier la suppression des PLUS-CD dans le cadre d'un PNRU2,ilpourraitêtrefixéunobjectifminimumde50 %delogementsfinancésen PLAIdanslecadredelareconstitutiondel'offredelogementsdémolis.L'applicationdecetobjectifnécessiteraunchangementd'imagedesPLAIparcertainsacteurs dulogementsocial,quileconsidèrentàtortcommeunproduitdestinéauxménages marginaux. À cet objectif s'ajouterait celui de reloger un minimum de 25 % des ménagesdansdeslogementsneufsouconventionnésdepuismoinsdecinqans,afin deremplacerlarèglecomplexeconcernantlesrelogementsliésauxPLUS-CD. Faire évoluer l'usage de certains immeubles du patrimoine HLM existant Les solutions pour faire évoluer l'usage du patrimoine des bailleurs sociauxdoiventêtreélargies.Au-delàdulevierdeladémolitiondesadaptationsjuridiquesserontnécessairestellesquelacréationdecopropriétéàpartirdelaventeaux occupants,larestructurationpardel'accession,lareconversionpourdel'immobilier d'activitéoudeservices,lechangementdegammelocative...3 Laventedelogementssociauxauxoccupantspeutaussiêtreimaginées'il existeunedemandepourl'accessionàlapropriétédeshabitantsduquartier.Elledoit êtreaccompagnéedegarde-fouscommelasécurisationHLMouencorelemaintien dubailleursocialcommegestionnaire-syndicdel'immeubleouencoredesclauses antispéculativespouréviterlacessionultérieureàdesmarchandsdesommeil. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 10 %delareconstitutiondeslogementssociauxdanslecadredel'ANRUestfinancéeenPLAI. 3. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 116 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La résidence intergénérationnelle de Poitiers 1 ÀPoitiers(86),lequartierdeSaint-Cyprienestcomposéd'unedizainedebarres demêmegabarit(environvingtlogements)etd'unegrandebarre-tour.Lequartier est assez pauvre en espaces publics de qualité, les bâtiments souffrent de dégradationsetd'unemonotoniearchitecturale. Lequartierpâtitd'unvieillissementimportantdelapopulation(plusde30 %de lapopulationauraplusde60ansen2020),ainsiqu'unesurreprésentationde famillesmonoparentales,quireprésentent48 %desfoyers. LePRUprévoituneseuledémolitionetlaréhabilitationdel'ensembledespetites barres.Ces506logementsserontréhabilitésavecl'objectifdeparveniràunclassementencatégorieBd'unpointdevueénergétique,aboutissantàunebaissede chargesimportantespourleshabitants. Lagrandebarre-tourseraelleaussiréhabilitée,maisplusprofondément.Ils'agit en effet d'y réaliser une résidence intergénérationnelle, par la transformation d'untiersdeslogementsenlogementsadaptéspourdespersonnesâgées,deonze logementspourlespersonnesàmobilitéréduiteetderéserverunautretiersdes logementspourdesfamillesmonoparentales.Latourseraéquipéed'unascenseuràchaquecaged'escalier. Lechoixintergénérationnels'estimposéparl'observationduterrain.Cettebarre comptedenombreuxpetitslogementsoùlespersonnesâgéesduquartierfinissentleurparcoursrésidentiel.Ils'agitdoncdeconfortercettespécialisation,tout enl'accompagnantd'unvéritableprojetintergénérationnel,parlaconstruction : ­ d'unecelluled'animationintergénérationnelleextérieure; ­ d'unespacedédiéauxactivitésdeserviceàlapersonne. Ces structures développeront des animations liées à la garde d'enfants, l'aide administrative,l'aidescolaire,l'aideaupetitbricolage,l'aidepourlescourses etleménage... Ceprojet,portéparlebailleurSipéafaitl'objetd'uneconcertationavecleslocataires,constitueunvéritableparipourl'avenirdecequartier. L'action du PNRU devrait, outre ces mesures générales, s'adapter en fonctiondescontextesdesquartiers,entermesdemarchédel'immobilieretd'attractivitédessites. Danslesquartiersoùlemarchéestporteur : Renforcer l'intensité urbaine des quartiers pour une plus importante diversité de l'habitat LePNRU1n'apaspermis,saufexception,dedensifierlesquartiersd'habitatsocial,pourtantpeudensesausol(coefficientd'occupationdessolsde0,8en moyenne).Lafortedémolitionn'aétéquepartiellementcompenséesursiteparla reconstitutiondel'offredelogementssociauxetladiversificationdel'habitat. 1. «L'intergénérationnelàSaint-Cyprien»,conférencesurlapriseencompteduvieillissementdansles quartiersenrénovationurbaine,Sipéa,octobre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 117 Dans le cadre d'un PNRU2, dans les sites accessibles en transport en communetsituésdansdesrégionsoùl'offredelogementsestdéficitaire,leprojet derénovationurbainedoitsedonnercommeobjectifderenforcerl'intensitéurbaine duquartier. Cetteintensificationdevrasefairepardesproduitslogementsnonsociaux, afindediversifierl'habitat.Maislediscoursdominantestlemanquedefoncierdisponibledanslesquartiers.Orladisponibilitéfoncièreneserapossiblequedansle cadre d'un redécoupage parcellaire important et la mise en oeuvre d'un nouveau modèled'urbanismeplusdense. Les bailleurs sociaux pourraient profiter de la meilleure attractivité des quartierspourvendredesparcellesquileurappartiennentàdespromoteurspoury construiredeslogementsprivés. Ladensificationdesquartiersdevraitainsideveniruncritèred'acceptabilitédesprojetsauprèsdel'ANRU. Réaliser des opérations conséquentes de diversification de l'habitat pour créer un effet de masse des logements privés dans les quartiers, de nature à rassurer les promoteurs et les futurs acquéreurs/locataires Lesopérationsdediversificationdel'habitatdanslesquartiersenrénovationurbaineontpourl'instantessentiellementétélimitéesàdepetitsîlotsisolésdans lamassedeslogementssociaux.Or,lepromoteurApollonia(filialedeNexity)1ne s'engageàconstruiredanslesquartiersouàleurspourtoursquedesprogrammesde plusde300logementsafindecréeruneffetdemasse,susceptibleparfoisdechangerlapopulationd'uneécole. Ceteffetdemassedoitêtrerecherché,danslesendroitsoùilestpossible, pourrassurerlespromoteursimmobilierssurl'intérêtdeleurinvestissementetbien entendulesfutursacquéreurspourdémontrerlechangementd'imageduquartier. Danslesquartiersoùlemarchéestatone : Créer les conditions d'une mutabilité foncière future L'essentiel des quartiers concernés par le PNRU1 n'ont pas connu un inversement du marché de l'immobilier qui permettrait une densification par une diversificationdel'habitat.Lespromoteursprivéssontréticentsàyconstruiredufait delafaibledemandeetdel'imageduquartier. LePNRU2devradoncsedonnercommeobjectifdenepascompromettre l'avenirduquartierenaménageantl'ensembledesespacesdisponiblesdansletemps duprojet,maisdecréerlesconditionsd'unemutabilitéfoncièrefuture.Desréserves foncièresdoiventdoncêtreidentifiées(parexempleparledécoupagedeparcelles desbailleurssociaux),pourqu'autermeduprojetsoientrenduespossiblesdesopérationsdediversificationdel'habitatencasdeconditionsplusfavorables. 1. AuditiondeGillesBouvelot,anciendirecteurd'Apollonia. 118 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lesréservesfoncièresposentdeuxproblèmes : ­ leportagefoncier :l'interventiondesétablissementspublicsfonciers (notammentl'EPFIFenrégionÎle-de-France)devraitêtregénéralisée; ­ leuraffectationprovisoire :desaménagementstemporaires(sousforme dejardinspartagésparexemple)doiventêtreimaginés,simultanémentà uneinformationcontinuedeshabitantssurl'usagefuturdesterrains. Aménager les franges des quartiers Afin d'ancrer plus concrètement les quartiers dans la ville, l'aménagement urbanisé des quartiers jouxtant les quartiers d'habitat social devra être une priorité.Celapermettrad'intégrerphysiquementlequartieràlavilleetdepermettre uneévolutionfutureduquartier. Il s'agit ici de changer l'échelle de la mixité urbaine en l'analysant au niveauduquartierélargi. Le développement de nouveaux quartiers à Woippy permet de relier les quartiers en rénovation urbaine à la ville 1 LavilledeWoippy(57)quicompte13400habitantsestsituéeenbanlieuenord deMetz.Woippycompteenviron70 %delogementssociaux,trèsmajoritairement concentrésàl'estdelavilledanslesquartiersPréGénieetSaint-Eloy.Àl'ouest, séparésdesquartiersestparlesvoiesferrées,lecoeurvillageoisetlesensembles pavillonnairesjouxtentlepetitquartierd'habitatsocialduRoi. LequartierduRoiestunpetitensembledelogementssociauxisolédurestede lacommune.UneZACde25hectares­lesCoteaux­dontlapremièrephaseest enconstruction,permettrad'intégrerlequartieràlavilleetdefaciliterl'accès deshabitantsaucentredelacommune.CetteZACprévoitlaconstructionde300 logements,enpetitscollectifsetmaisonsenbandelelongdesaxesprincipauxet sousformedemaisonsindividuellesdanslerestedulotissement. D'autrepart,unnouveauquartiervoitlejouraucoeurdelaville.LaZACdu Ruisseauadéjàpermislaconstructionde154logementsenaccessionàlapropriétésurl'emplacementd'uneanciennefricheindustrielle.Autotal,cesont465 logementsquiverrontlejourdanscequartier,quiàterme,constitueraàterme untraitd'unionentrel'estetl'ouestdeWoippy.Ilserareliéaucentre-villepar unepasserellerénovée. Ces nouveaux quartiers illustrent la volonté de la municipalité de rééquilibrer laproportiondetypesdelogementdanslavilleetdepasserde70 %à50 % delogementssociaux,pardesextensionsurbaines.Lesnouvellesconstructions bénéficientdelaTVAà5,5 %enraisondeleurproximitéaveclesquartiersen rénovationurbaine. 1. VisitedesiteduCESàWoippy,novembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 119 Procéduresàmettreenoeuvre Signer les conventions pluriannuelles avec les promoteurs immobiliers LePNRU1asouventcréélesconditionsd'unemutationfuturedesquartiers,enréaménageantlesespacespublicsetprivés,enclarifiantlapropriétéfoncière etenamorçantunediversificationdel'habitat.LePNRU2devra,dansdesquartiers déjàconcernésparunPRU,poursuivreetamplifierlespotentielsrévélés. Cetteévolutionseradéterminéeparl'engagementdespromoteursprivés dèslaconceptiondesprojetsetàl'inscriptiondeleurinterventiondanslesconventions.Danslesprojetsderénovationurbainedepremièregénération,lespromoteurs ontétéextrêmementprudents,s'engageantàconstruireunefoislesprojetsdébutés. Aveclesuccèsdupremierprogrammeetdesopportunitésfoncièresdans les quartiers, les promoteurs privés pourraient être sollicités par l'ANRU dans le cadred'uneconventionnationalepourlaconstructiond'unnombreglobaldelogementsdanslesquartiers. Desobjectifschiffrésseraientdéclinésdanslesconventionsenfonction duprojetlocal,lepromoteurétantalorssignatairedelaconvention. Limiter la TVA à 5,5 % aux ZUS mais permettre des extensions dérogatoires lorsqu'un projet urbain le nécessite Laloidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement permetauxopérationsd'accessionàlapropriétédelogementsneufssituésdansles quartiers de la rénovation urbaine et 500 mètres aux alentours de bénéficier d'un tauxréduitdeTVAà5,5 %.Leslogementsdoiventêtreacquisouconstruitspardes foyerssousplafondsderessourcesapplicablesauxprêtslocatifssociaux(PLS)qui lesoccupentàtitrederésidenceprincipale. Cette mesure fiscale est motrice dans l'intérêt des promoteurs pour les quartiers en rénovation urbaine. Elle permet, combinée au prêt à taux zéro et à d'autres dispositifs semblables, de solvabiliser les ménages primo-arrivants et de faciliterlavente. Cettemesureaeudeseffetspositifsentermesdeconstructiondelogementsdansleszonesconcernées.Enrevanche,leseffetsdesonapplicationdansla bordurede500 mautourdesZUSsontpeuperceptiblesdufaitdesdifférencesde contextedessites(enÎle-de-France,à500 mdesquartierssetrouventsouventdes secteursprivilégiés). «À elle seule, en cumulé, la partie hors ZUS bénéficiaire de la TVA à 5,5 %[enÎle-de-France]représentel'équivalentd'undépartementcommeceluidu Val-de-Marne.Cessurfacesformentsouventdescontinuitésgéographiquesdefait. Sil'ontientcomptedesextensionsà500 m,desquartiersvoisinssevoientréunis, notammentdanscertainsdépartements­Seine-Saint-Denisparexemple­formant ainsidesgrappes.L'évolutiondesvaleursfoncièresdanscesespacesgéographiques 120 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine quiformentcontinuitédefaitdoitêtreétudiée.Danscet«entre-deux»setrouvent dessecteurspavillonnairesdontl'évolutionseraitaussiàquestionner.»1 Leseffortsfiscauxconsentisdanslecadredelarénovationurbainedoiventêtretoutentierconcentréssurl'objectifdediversificationdel'habitatdansles quartiersetàseseffetsentermedemixitésocialeetdeparcoursrésidentiels.Orla bordurede500 mestbiensouventtroplargepourpermettreunréeleffetsurl'attractivitéetl'imagelesquartiers. Dèslors,leCESdel'ANRUpréconisequecettedispositionfiscalesoit : ­ limitéeauxZUSdanslesquellessesituentlesquartiersenrénovation; ­ prolongéedanslesquartiersoùleprojetderénovationurbaines'achève maisoùdesterrainsontétéconservéspourdiversifierl'habitat; ­ étendue, sur dérogation de l'ANRU (lors du comité d'engagement), auxsecteursdeprojethorsZUSquipermettentdetisserdesliensentre lesquartiersetleurenvironnementurbain. Limiter à cinq ans la clause antispéculative relative à la TVA à 5,5 % Laloidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontre l'exclusion,danssonarticle 52,modifielesmodalitésderemiseencausedel'applicationdutauxréduitdeTVAà5,5 %pourlesconstructionsneuvesenzonesANRU. Larèglequivalaitjusqu'alorsinstituaituneclauseantispéculationquiprévoyaitun remboursementdelatotalitéducomplémentd'impôtdû,résultantdeladifférence entreletauxréduitetletauxnormaldeTVA2,siunereventedubienacquiss'effectuaitdanslescinqansaprèsl'achat. Laloidu25 mars2009conservecetterègleetl'étendàundélaidequinze ans.Siunereventes'effectueaprèslacinquièmeannée,leremboursementducomplémentd'impôtdûestdiminuéd'undixièmeparannéededétentionau-delàdela cinquièmeannée. LeBulletinofficieldesimpôtsindiquequ'«ilestadmisquecenouveau dispositifs'appliqueauxopérationsréaliséesantérieurement»3àlaloidu25 mars 2009. Cette modification du régime d'application de laTVA à 5,5 % s'avère injustifiée, surtout si l'on limite l'application de la TVA à 5,5 % aux logements construitsenZUS(saufexception).Laclauseantispéculativedecinqanssuffisait. Aucunménagenepeuts'engageràsemaintenirdanslemêmelogementpendant quinzeans.Ledispositifpourraitdoncinduireleblocagedesparcoursrésidentielset lamobilitéprofessionnelledesacquéreursactuels. Il conviendrait donc de revenir à la règle initiale et de supprimer cette modificationquilimiteleseffetspositifsdelaTVAà5,5 %surleniveaudeconstructionenzonesANRU. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. 2. 19,6 %­5,5 %. 3. Bulletinofficieldesimpôts,no 87,14 octobre2009. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 121 Actionspourassurerlesuccès des opérations Favoriser l'accession sociale et la sécurisation des accédants pour éviter la mise en danger financière des acquéreurs pouvant aboutir à des copropriétés dégradées Dans les quartiers encore stigmatisés ou situés dans des territoires peu attractifs, la diversification de l'habitat doit être amorcée par étape. Le produit le plusadaptédanscescontextesestl'accessionsocialeàlapropriétéconstruiteparles bailleurssociaux. L'évolutiondeslogementslocatifslibresédifiésdanslesquartiersANRU, telsceuxproduitsparl'AFL,paraîtincertainedufaitduprofilexigeantdupublic viséparl'association.PourleCES,lesconstructionsdel'AFLdevrontfairel'objet d'unbilanavantlamiseenplaceduPNRU2etilpourraitalorsêtredécidédepoursuivreounonsonaction. L'accession sociale devrait être privilégiée car elle entraîne la mise en placededispositifsdesécurisationdesacquéreurs(clausesderevente,derelogementetderachat)quipermettentdeluttercontrelerisquedesurendettementdes ménagesetàterme,dedégradationdubienacquispouvantmener(danslecadrede copropriétés)auxphénomènesdecopropriétésdégradées. Cesdispositionsnesontdanslesfaitsquetrèspeuutiliséesunefoisle bienacquis,lesménagesmettanttoutenoeuvrepourrembourserleurcrédit.Mais lesimprévusdeparcoursdevie(divorce,décès,chômage...),ouencorelanon-prise encomptedel'importancedeschargesdecopropriétépeuventcontraindreunaccédantàlapropriétéàneplusêtreencapacitéderemboursement. Cela est notamment le cas pour les opérations de promotion privée construites dans les quartiersANRU. Or les promoteurs privés n'offrent pas ces garantiesdesécurisationoubiendemanièretrèslimitée1.Nexity,parexemple,s'engagedanslestroisannéesquisuiventl'acquisition,àracheterlelogementauxpersonnesvictimesd'unaccidentdelavie2. Afin de limiter les risques de dégradation, les clauses de sécurisation devraient être appliquées à des opérations construites par les promoteurs privés. Cette fonction pourrait être dévolue aux bailleurs sociaux volontaires, soutenus financièrementparl'ANRU. Entoutétatdecause,lecoûtdemiseenplacedetellesclausesestsans communemesureaveclecoûtdetraitementd'éventuellesdégradations. 1. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,op.cit. 2. CharteNexity«10engagementspourfavoriserl'accèsaulogement»,janvier 2006. 122 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Accompagner les nouveaux arrivants pour une appropriation plus rapide du quartier et une réponse organisée aux éventuelles inquiétudes Danslesopérationsdediversificationdel'habitat,lesporteursdeprojet devraientaccompagnerl'arrivéedeménagesn'ayantpasconnulavieduquartier avantlarénovationurbaineafind'éviterlescrispations(notammententreancienset nouveauxhabitants)etderépondreauxéventuellesinquiétudes. Demême,lesfoyersoriginairesduquartieretaccédantàlapropriétépour lapremièrefoisdevraientégalementfairel'objetd'unaccompagnementdelapart desporteursdeprojet. L'accompagnement des nouveaux copropriétaires dans le quartier de La Duchère à Lyon 1 DanslequartierdeLaDuchèreàLyon(69),unimportantprogrammedeconstructiond'immeublesenaccessionàlapropriétéaétécommercialisédanslecadre duPNRU1.D'icifin2011,prèsde1000logementsneufsaurontétélivrés,dont 36 %encopropriété.Lesprimo-accédantsreprésentent73 %desacquéreursde ceslogements :ainsibeaucoupdécouvrentlefonctionnementd'unecopropriété. Cette arrivée massive de ménages propriétaires, parfois étrangers au quartier, a été accompagnée par l'équipe du projet territorial du quartier (mission La Duchère).Elleorganiserégulièrementdesréunionsafindeprésenterlesactivités duquartier,d'informersurl'avancéeduprojetetderecenserlesplaintes. Par exemple, la mission La Duchère prodigue périodiquement des formations pourlesnouveauxcopropriétairesdelogementafind'appréhenderlefonctionnementd'unecopropriétéetdesesinstances,deconnaîtrelesdroitsetdevoirsdes copropriétairesetdesavoirfairefaceauxdysfonctionnements. Un cycle d'ateliers d'information et d'échanges sur les rouages d'une copropriétéaétémisenplaceparlavilledeLyonetlarégionRhône-Alpes,quifinancentcetaccompagnementdanslecadreduCUCS. Entrenovembre 2009etfévrier 2010,troiscopropriétésontbénéficiéd'unpremiercycled'ateliers,ouvertauxmembresdesconseilssyndicauxetàtoutcopropriétairevolontaire.Lebilandecepremiercycledeformationapermisdepointer troistypesdebesoins :renouvelercesséancesdeformationgénéralepourtous les nouveaux copropriétaires; proposer des formations plus approfondies sur certains thèmes (comme le contrôle des charges); accompagner les nouvelles copropriétésdansleursrelationsaveclespromoteurs(compréhensiondesétapes delivraisons,levéederéserves...).Unenouvellesessiond'ateliersautourdeces problématiquesadoncdébutéenjuin 2010pourseprolongerjusqu'enjuin 2011. 1. Cf.sitehttp ://www.gpvlyonduchere.org/Formation-des-nouveaux.html Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 123 Chapitre2­Favoriser la mobilité des locataires du parc social Unepartiedeshabitantsdesquartiersd'habitatsocialsouffred'unsentiment,souventjustifié,derelégationetd'assignationàrésidence.Lelourdprocessus deségrégationspatiale,évoquéprécédemment,nourritcesentiment.Lefonctionnementdusecteurdulogementsocialneparvientquerarementàyremédier. Eneffet,uneétuderécentesurlesdynamiquessocialesengendréeparle PNRU1aanalysélasituationdesménagesavantlerelogement.Ellemontre,dansles douzesitesdel'étude,laforteproportiondeménagesvivantdansunlogementdont lataillen'estpasadaptée :unemoyennede17 %desfoyersconnaîtunesituation desous-occupation,alorsque15 %desménagesviventensituationdesuroccupation.Autotal,avantlesPRU,unfoyersurtroishabitaitunlogementdetailleinadaptée.LesPRUontpermisderéduirecetaux,mêmesilasous-occupationpersiste2. Cette situation résulte entre autre d'une faible mobilité interne au parc socialliéeàunecarencedanslapriseencomptedesdemandesdemutationsdes locataires.Eneffet,cettepratiquequipermetdesuivrelesévolutionsdesménages (de taille, de revenus, de santé...) en adaptant progressivement le logement aux besoinsestpeumiseenoeuvreparlesbailleurssociaux. Lamobilitéestdoncimportantepourpermettreuneadaptationdeslogementsàlatailleouauxrevenusdesménages.Elles'avèreégalementcrucialepour lutter contre le sentiment d'assignation à résidence. Les opportunités de mobilité dansl'ensembleduparcsocialetlapossibilitéd'ensortirdanslecadred'unparcoursrésidentielpermettentauxfoyersdeconcevoirununiversdespossiblesrésidentiels.Cetuniversdoitêtrecomposéd'unediversitésocio-urbaine(àtraversles différentssegmentsduparcsocialetdesquartiersdifférents)afind'offrirunvéritablechoixauxménages.Celapermettraauxhabitantsdemieuxs'approprierlelieu oùilsvivent. Lesacteursdulogementsocialseraientdoncavisésdefavoriserlamobilitérésidentielledesfoyersdeleurparc,etenparticulierlespluscaptifs,enconstruisantunediversitésocio-urbainedeslogementssociauxetenpermettantunemobilité interneauxménagesduparcsocial. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. 11 %desménagesrelogéssontensituationdesous-occupationdeleurlogement. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 125 Actionsàmenersurlessites Recenser dans chaque quartier la segmentation du parc social pour identifier les potentiels de mobilité résidentielle Lelogementsocialn'estpasuniforme :cetermerecouvreunediversité deproduitsetdepeuplements.Lasegmentationduparcrésultedemodesdefinancements,dedatesdeconstructionetderéhabilitation,depolitiquesdepeuplementdistinctset,danscertainssites,d'unediversitédebailleurs. L'impact du projet de rénovation urbaine a provoqué soit une nouvelle segmentationduparcsocial,soitrenforcélasegmentationexistante.LesPRUont systématiquementapportéuneoffredelogementsquiprésenteunequalitédeservice,desloyersetuneattractivitédifférentsetquiremplissentdesfonctionsrésidentiellesdifférenciées. Desenjeuxendécoulent,quidoiventêtreanalysésetprisencomptedans chaqueprojet : ­ Quel est le volume et la répartition des différents segments du parc social(letrèssocial,lesocial,lemoyendegamme)etdeladiversification(locatifintermédiaire,accessionsoussesdifférentesformes)dansle quartier,etàl'échellepluslargedelacommuneoudel'agglomération? ­ Quelle est la dynamique d'évolution des fonctions résidentielles des différentssegments,enparticulierpourleparcsocialmoyendegammeet pourleparcdeladiversification(risquedeprécarisation)? ­ Unsegmentduparcsocialquirépondàunedemandesocialeprécise manque-t-ildanslequartier/laville? Cesenjeuxdoiventêtreanalysésdanslecadredelapréparationdesprojetsetlediagnosticduterritoire.Ilsdoiventensuitesetraduirepardesopérationsqui visentàrééquilibrerlessegmentsduparcouàaméliorerlamobilitéentrelesdifférentssegments. Améliorer la mobilité résidentielle des locataires du parc social Lerecensementdesdifférentssegmentsduparcdoits'accompagnerd'un examenapprofondidescaractéristiquesdeslocataires. DanslecadreduPNRU1,lesrelogementsliésauxopérationsderénovationurbaineontsouventcontraintslesbailleurssociauxàidentifierlesopportunitésderelogementsdansleparcexistant,récentounon,aussibiensursitequehors site.Lesbailleursrépondanthabituellementauxdemandesdemutationethabituésà gérerdetellesdemandes,n'ontpasétéprisaudépourvuparcettecontrainte. Pourlesautres,larénovationurbaineaparfoiseupoureffetd'apporter despossibilitésdemobilitélàoùellesn'étaientpasoffertes.C'estunapportpositifduPNRU1. 126 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Cettedémarchedoitêtrepoursuivieetétendueau-delàdusimplerelogementàl'ensembledesdemandesdemutationsdeslocatairesainsiquepourréglerles problèmesdesurousous-occupationdeslogements. Lasatisfactiondesdemandesdemutationetl'ajustementplusfréquent des logements aux caractéristiques des locataires permettent de fluidifier les parcoursrésidentielsdesménagesetderompreaveclesentimentdenon-considération oud'assignationàrésidencecourantdanslesZUS. Conscientedecettesituationàfortenjeusociall'USHmilite,dansune fiche-action destinée aux bailleurs sociaux, en faveur de la constitution de livrets delamobilité,quiimpliquententreautreunerencontretouslestroisansentrele bailleuretlelocatairepourfairelepointsursasituationpersonnelleetsesprojets permettantainsiunchangementdelarelationlogeur/logé. La stratégie de Lille Métropole Habitat pour améliorer la réponse aux demandes de mutation de ses locataires 1 LilleMétropoleHabitat(31000logementsdont52 %situésenZUSetuntauxde rotationannuelde9 %)aconstatéqu'aucoursdesannées2000s'estmanifesté un accroissement de la demande de logements sur son territoire, ainsi qu'une progression du poids des demandes de mutation dans la demande globale de logements. Les conclusions du forum des locataires, qui permet à l'organisme derencontrerseslocataires,etd'uneenquêtedesatisfaction,ontconduitLille MétropoleHabitatàunemodificationdesagestiondesdemandesdemutationet delasur­etsous-occupation. La réflexion a débuté par une analyse statistique de la suroccupation et de la sous-occupation,quiadébouchésurlatransformationdecertainslogementsen supprimantunechambreetàréserverlesgrandslogementsauxmutations(80 % desT4),avantdecréereninterneuncomitéduparcoursrésidentielinteragences quitraitelesmutationslesplusdélicates(trèsgrandesfamilles,famillessocialementfragiles).Lesdemandesdemutationsontétéprioriséesselonplusieurscritères : sur et sous-occupation, ancienneté de la demande, problèmes de santé, demandederelogementhorsZUS. Lesentretiensaveclesfamillesdontleslogementssontsous-occupésoccasionnenttrenteàcinquantemutationsvolontaireschaqueannée.Lesfamillesetleurs besoinsétantmieuxconnus,ellessontmieuxorientées. Depuis2004,letauxdesuroccupationaétédivisépardeux(7 %en2009),celui delasous-occupationréduitd'unquart(14,6 %).Letauxdemutationapproche aujourd'hui 30 % (dépassant même ce chiffre en ZUS), ce qui équivaut à 750 mutationsdont60 %poursuroccupationet10 %poursous-occupation. LilleMétropoleHabitatprévoitd'améliorercedispositifparlacréationd'une procédureuniqueavecunlivretdemobilitérésidentielle,laclarificationdescritèresdemutation,lacentralisationdelagestionadministrativedelademande delogements... 1. USH,«Parcoursrésidentiels :enlocatifetversl'accessionsociale»,acteducongrès2009,entretien avecLaurentGoyard,directeurgénéraldeLilleMétropoleHabitat Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 127  Il faut noter que la politique locale de l'habitat menée dans l'agglomération lilloise depuis de nombreuses années facilite cette démarche de réponse aux demandes de mutation du bailleur Lille Métropole Habitat. La construction continuedelogementssociauxetdelogementsprivésabordablesdanstousles quartiersdelavillepermetunemobilitéinterneauparcsocialetdesparcours résidentielsfacilités. Favoriser la décohabitation des jeunes adultes Les jeunes adultes des ZUS accèdent plus difficilement à l'autonomie familiale et résidentielle que les jeunes d'autres quartiers. Selon le CEREQ, «les jeunesayantséjournéenZUSontplusdemalàquitterledomicileparental.Après 7ansdevieactive,15 %d'entreeuxhabitenttoujourschezleursparents(contre 9 %desautresjeunesurbains),les85 %restantsayantmisenmoyenne14moisà partiraprèslafindeleursétudes(contre9moispourlesautres).Cettedécohabitationplustardivepeutêtrereliéeàleurâge[...].Cetâgen'expliquecependantpas toutetd'autresfacteurssontàrechercher,commel'existencededifficultéséconomiquesparticulièresrendantimpossiblel'accèsàl'autonomierésidentielle,autonomiepourtantsouhaitéepar89 %d'entreeux»1. Cettesituationengendreunesurpopulationauseindeslogementsdansles ZUS,quiposedesproblèmesdecohabitationentredifférentesgénérationsdansun mêmefoyer.Privésd'unparcoursrésidentielconsidérécommenormalàleurâge,les jeunesadultesdéveloppentunsentimentdeculpabilitémêléderessentiment. Lesacteursenchargedespolitiquesdulogementdevraientdoncentamer desréflexionspouraméliorerl'accèsaulogementdesjeunesadultesdesZUS.Bien sûr,leuraccèsaulogementserad'autantfacilitéquelechômagereculeradansles quartiers.Maislespouvoirspublicspourraientprendredessolutionsendirectiondes jeunessansemploiouenemploiprécaire(foyersdejeunes,logementsocialadapté, colocationsgratuitesenéchangedeservicesapportésàlacollectivité...). Procéduresàmettreenoeuvre dans lecadreduPNRU2 Mettre en oeuvre une obligation de résultat pour améliorer la réponse des organismes aux demandes de mutation L'ANRUs'esttellementfocaliséesurl'objectifdemixitésocialequ'inclure un objectif de mobilité résidentielle dans les projets de rénovation urbaine reviendraitàréécrirel'histoireàpartird'unepageblanche.Cerenversementdetendancedevraits'appuyersurlesméthodesquiontmarchédanslepremierPNRU,à 1. Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertains jeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref,no 261,février 2009. 128 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine savoiruneobligationgénéralederésultatimposéparl'ANRUauxporteursdeprojet (surlemodèledesclausesd'insertionoudurelogement);chargeàeuxdes'organiserlocalementpouraboutirauxrésultatsescomptés. Danslerèglementgénéraldel'ANRU,l'obligationderésultatimposéaux bailleurssociauxdevraitêtrelasuivante :réserverauminimum25 %desattributions annuellesdelogementssociauxàdeslocatairesduparcendemandedemutation. Cetteobligation,déjàremplieparuncertainnombredebailleurssociaux(cf.Lille Métropole Habitat), permettrait un changement des pratiques locatives des organismesHLMplusàl'écoutedeslocataires,decorrigerlesdéfautsd'adaptationdu parcàlaphysionomiedesménagesetdoncdeluttercontrelasousetsuroccupation. Néanmoins,cetteobligationderésultatdevraits'accompagnerdemoyens misàdispositiondesbailleurspourpermettrelamobilité,parmilesquels : ­ aidesaudéménagement(commepourlesrelogements); ­ aidespourlaréhabilitationdeslogementslorsd'unemutation. Delamêmemanièrequepourd'autressujets,unrégimedesanctionsproportionnéesdevraitêtreappliquéparl'ANRUencasdenon-respectdesobjectifspar lesbailleurssociaux. Le problème de la pérennisation des efforts fournis pendant le projet derénovationurbaineseposeracertainementmaisunefoislasystématisationdes réponsesauxdemandesdemutationsentréedanslesmoeursdesbailleurs,rienn'indiquequ'ilsnemaintiendrontpascespratiquesaprèslePRU. Dans le cadre des relogements, obliger les bailleurs à proposer simultanément trois choix de logements au locataire, avec un choix hors site et hors ZUS Dans le cadre du PNRU1, le relogement a été conduit selon un certain nombrederèglesinscritesdanslaloioulerèglementgénéraldel'ANRU.Parmi celles-cifigurel'obligationfaiteauxbailleurssociauxdeproposerauminimumtrois logements aux locataires1. Cette règle devait permettre aux locataires, si tant est qu'ilssoientinformés,dechoisirleurnouveaulogement. Plusieurs études2 montrent que, selon les profils des foyers, leur capacitéàchoisirvariefortement.Lacapacitédenégociationetledésirdemobilitédes ménagesconcernésparlerelogements'avèrentdesconditionsessentiellesd'unparcoursrésidentielréussi.LesménagesquiprofitentleplusdurelogementsontplutôtdesménagesplusaisésetpluspetitsquelamoyennedesménagesdesZUS.Ils disposentderessourcesfinancièresetrelationnellespourparveniràunetrajectoire ascendante de relogement : acquérir un logement neuf, plus grand, sortir du parc social,s'installerdansunautrequartier... 1. Laloidemobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009aréécritles articlesL. 353-15,IIIetL. 442-6,IIduCCH :«Encasd'autorisationdedémolirviséeàl'articleL. 44315-1oudedémolitionprévueparuneconventionviséeàl'article10delaloino 2003-710du1er août2003 d'orientationetdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,lelocataireayantrefusétrois offresderelogementrespectantlesconditionsprévuesàl'article13bisdelaloino 48-1360du1er septembre1948précitéenebénéficieplusdudroitaumaintiendansleslieux». 2. Notamment,ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslorsd'opérationsderenouvellementurbain,étudecommanditéeparlePUCA,DIV,DREIF,mars 2008. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 129 Les ménages plus pauvres et plus fragiles ­ notamment les grandes familles de migrants ­ sont moins mobiles en raison de la faiblesse de leurs ressourcesetdel'inadéquationentrelestypesdelogementsdémolisetlesreconstructions.Ilsontpourlaplupartétérelogéssursiteoudansdesquartierssimilaires,sans véritablesopportunitésd'évolution. Pour corriger cette situation inéquitable, le PNRU2 pourrait mettre en oeuvreunemesuresimplequiimposeraitauxbailleursdeproposersimultanément troislogementsauxlocatairesavecvisitedeslogementspossible.Celapermettrait de prouver aux locataires concernés par les démolitions qu'ils ont réellement le choixdeleurfuturlogement. Enoutre,ilpourraitêtredécidéd'amenerlesbailleursàproposer(auminimum),parmilestroislogements,unlogementhorsduquartierethorsZUS.Celapermettraitauxlocatairesdechoisireffectivementleurfuturquartierd'habitation. Cesnouvellesrègless'appliquerontplusfacilementdanslesterritoiresoù lespratiquesdesbailleurssociauxprennentdéjàencomptelesvolontésdeslocataires et surtout dans des territoires où les politiques de l'habitat ont permis une répartitionpertinentedeslogementssociauxdanslaville. En tout état de cause la reconstitution hors site des logements sociaux avantladémolitionpermettraitderendreplusaisélerelogementdesménagesdans deslogementsneufsethorssite. Rendre obligatoire les collaborations interbailleurs pour améliorer la mobilité résidentielle des locataires LePNRU1soulevantlesquestionsdurelogementetdelareconstitution del'offresociale,lesbailleurssociauxontsouventétécontraintsdemettreenplace despartenariatsinterbailleursafindefairefaceauxdélaisdesconventions. Ces partenariats devraient être étendus et pérennisés afin de répondre aux nouvelles exigences qui concernent la mobilité résidentielle, la reconstitution horssiteetlesrelogements.Ilspermettraientdefavoriserlesparcoursrésidentiels àl'échelled'unterritoireetnondusimplepatrimoined'unbailleur.Ainsileslocatairesd'unpetitbailleurneseraientpasdéfavorisés. EnÎle-de-France,l'AORIF1pourraitassumercettefonctioncentraled'interbailleursauniveaurégional,afindemutualiserlachargedesrelogementsetdes mutations. 1. L'Unionsocialepourl'habitatd'Ile-de-France. 130 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La stratégie habitat de la communauté urbaine de Lyon en matière de rénovation urbaine Lepartenariatinterbailleuretintercommunalsurlerelogements'estdéveloppé dansdenombreuxsites.Afindemutualiserlachargedurelogementauniveau d'unsite,d'unevilleoud'uneagglomération,derépondreplusfacilementaux attentesdesménagesetdefavoriserlamixitésociale,plusieursbailleurspeuventaiséments'organiserautourd'undispositifinterbailleur.Danscertainscas, cetypededispositifrassemblemêmedesbailleursnonconcernésparleprojetde rénovationurbaine. Ainsidansl'agglomérationlyonnaise,undispositifinterbailleuretinterréservataireavulejour,portéparlacommunautéurbaineduGrandLyonetl'associationrégionaleHLM.Uneconvention«Habitat»aétésignéeentrel'ANRUetla communautéurbainedeLyonen2004quimutualiseàl'échelledel'agglomérationlesplusde4000reconstitutionsdel'ensembledesdémolitionsengagées danschacundesprojetsderénovationurbaine. Cedispositifs'inscritdansunevolontépolitiquederééquilibragedeslogements sociauxentrel'estetl'ouestdel'agglomération.Fin2010,ondénombrait80 % desreconstitutionseffectuéeshorssitedont20 %dansdescommunesdel'agglomérationnonconcernéesparunPRU1. D'autrepart,«touslesbailleursconcernésounonparladémolitions'engagent àaffecterunepartiedeleursattributionsauxopérationsderelogementdansle cadredesopérationsderenouvellementurbain»2.Ceprocessusquiaconcerné plusde3500relogements,àpermisunelocalisationhorssitepourlamoitiédes ménagesetunrelogementdansleneufpour25 %d'entreeux. Le dispositif interréservataire prévoit que pour toute nouvelle construction de logementssociaux,50 %deslogementssoientréservésauxménagesrelogésdans le cadre des opérations de rénovation urbaine. Ce dispositif engage toutes les communesdelacommunautéurbaine,ycompriscellesquin'ontpasdeprojet derénovationurbainesurleurterritoire,mêmesilesblocagesd'ordrepolitique existent. 1. Avenantno 4delaconvention«Habitat»entrel'ANRUetlacommunautéurbainedeLyon,janvier 2011. 2. GrandLyon,Chartepartenarialepourlerelogement,avril 2006. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 131 Chapitre3­Revoir les politiques locales de l'habitat et de peuplement Cettesectiondespropositionssortducadrestrictdelarénovationurbaine maisreprésenteuneconditionimplicitefondamentalepoursaréussite.Eneffet,les objectifsdemixitésocialeetdemobilitérésidentiellenedoiventpasselimiteraux seuls quartiers d'habitat social mais doivent être généralisés par les politiques de droitcommunàl'échelledesterritoiresdontdépendentlesquartiers. Préconisationspouraccompagner larénovationurbainepardes politiquesgénéralesvolontaristes Augmenter sensiblement la construction de logements sociaux et abordables dans les régions où la demande est la plus forte (singulièrement en Île-de-France) Laproductiondelogementssociauxaconnucesdernièresannéesuneaugmentationsensible,mêmesicetteobservationdoitêtrenuancée(proportionimportantedePLS,productionenacquisition-amélioration,conventionnementpublicde logementsprivésconventionnés...). Cette augmentation récente de la production n'est cependant pas suffisantepourrépondreàlacrisedulogement,quiestavanttoutunecrisedulogement socialetabordable.Cettecriseseconcentreparailleursdanscertainesrégionsfrançaises,lesplusdynamiqueséconomiquementetdonclesplusattractivesauniveau démographique,particulièrementenÎle-de-Franceoùlaproductionde40000logementsen2010estinsuffisantepourrépondreauxbesoins(estimésà60000logementsparandansleSDRIF). Lapolitiquederénovationurbaineneparviendradoncpasseuleàinverserlatendanceàladépréciationdesquartiers.Eneffet,lacarencedeslogements sociauxetleurmauvaiserépartitionspatialeentraînentmécaniquementl'arrivéedes populationslesplusmodestesdanslesZUS,quiconcentrentleslogementssociaux àbasloyer. Larénovationurbainedevraitdoncimpérativementêtreaccompagnéepar unepolitiquevolontaristedulogement,auniveaunationaletlocal,quipermetteune forteaugmentationdelaconstructionneuvedelogementssociauxprioritairement dansleszonestendues,commeleGouvernementaentreprisdelefaireen2011. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 133 Cetteconstructionenmassedoitbienentendus'effectuerdansl'optique d'unrééquilibragedelarépartitionterritorialedulogementsocialdanslesagglomérations,afind'améliorerlamixitérésidentielledanstouslesquartiersetdefaciliter lamobilitédeslocatairesduparcsocial. Établir des objectifs concertés de peuplement de nature à éviter la concentration de la pauvreté et favoriser la cohésion sociale L'autre condition impérative pour la réussite de la rénovation urbaine portesurlespolitiqueslocalesdepeuplement. Globalement, l'impact des évolutions du parc de logement directement imputablesauprojetderénovationurbaineestenmoyennede19 %1.Lechiffreestà compareravecletauxdemobilitédansleparcsocialexistant,quiatteintenmoyenne 7 %parandanslesZUS2.L'impactpotentieldesprojetsderénovationurbainesur lepeuplementdesquartierséquivautdoncàtroisannéesderotationdeslogements sociaux. OrlesPRUamplifientlamobilitédanslesquartiersparlaconstruction d'uneoffredelogementsdeladiversification,quiapourcibleprincipalelesfoyers lesplussolvablesduparcsocial,etnotammentdesquartiers.Ainsi,onassistemécaniquementàunremplacementdesménagessolvablespardesménagesplusfragiles dufaitdesmécanismesdedépréciationdesZUSquiontétéévoquésprécédemment. L'évolutiondelastructuresocialeduquartierdépendradoncessentiellementduprofildesménagesentrantdansleparcsocialexistantetparconséquentde lacapacitéduprogrammeàmodifierlastructuredelademandeoualorsdespartenaireslocauxàredéfinir,danslamesuredupossible,leurpolitiquedepeuplement. Il serait ainsi essentiel de conditionner l'octroi de financements de l'ANRU aux respects d'objectifs de peuplement efficaces, de nature à éviter de concentrerdanslesquartiersenrénovationlesménageslesplusfragiles.Cettepolitiquedepeuplementdevraitbienentendus'articuleràlapolitiquelocaledel'habitat, mêmesiellepeutposerdesdifficultésauxbailleursdufaitdesobligationsdenondiscriminationdanslechoixdeslocataires. · Inscriredesobjectifschiffrésdediversificationdupeuplement dans lesconventions Les conventions du PNRU2 devraient inclure des objectifs chiffrés de diversificationdupeuplementdansdessecteursouimmeublesidentifiésduquartier concerné. Ces objectifs de résultat devraient être accompagnés d'engagements de moyensàmettreenoeuvreparlesdifférentspartenairesduprojet,encequiconcerne lespolitiquesdepeuplement,d'habitatoudegestion. 1. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesàl'oeuvredanslecadredesprojetsderénovationurbaine,op.cit. 2. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,rapport2009,éditionsduCIV. 134 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine La convention de Bayonne inscrit des objectifs concertés de peuplement LaconventionderénovationurbainedeBayonne(64)représentel'undesseuls projetsduPNRU1ànepascomporterdedémolition.Cettesituationrésultede plusieurs caractéristiques (état du bâti, caractère patrimonial des principaux immeubles,tensionfortedumarchédulogement...). Danslecadreduprojetlocalderénovationurbaine,lespartenaireslocauxse sontengagésàmodifierlepeuplementdelabarreJourdain1,immeublesymbole duquartiernorddeBayonne.CesengagementsontétéinscritsdanslaconventionANRUàl'initiativedel'Agencequiconsidéraitlechangementdepeuplement commeunecontrepartieàl'absencededémolition. L'objectifinscritdanslaconventionportesurunchangementde30 %deslocatairesdel'immeubleencinqans(300logements)afind'attirerdes«ménagesen couplegagnant1,5foisleSMIC»2. Cetobjectifderésultatafaitl'objetd'engagementsformelsdessignatairespour lamiseenoeuvred'uncertainnombredemesuresappropriées : ­ signatured'unaccordcollectifintercommunalpourl'accueildelapopulation modestedansleresteduparcdel'agglomération; ­ modificationdurèglementintérieurdescommissionsd'attribution; ­ satisfactionaccéléréedesdemandesdemutationdeslocatairesdelabarre; ­ conclusion d'un accord avec la préfecture sur le DALO, afin que les foyers concernésnesoientpasorientéssystématiquementverscesecteur. Cechangementdepeuplementaétéprécédépard'importantseffortsdegestion delabarre,quiontpermisderéduiredrastiquementlesincivilitésetlesdégradations3.Lesinvestissementsontétéàlafoishumains,unesoixanted'agentsdu bailleurtravaillentquotidiennementdanslequartier,ettechnologiques,quatrevingt-huitcamérasdevidéosurveillancesontinstalléesdansetauxabordsdela barre. Lechangementdepeuplementestfacilitéparlaréhabilitationinterneetexterne de l'immeuble.Afin d'attirer des nouveaux ménages, la réhabilitation du logementlorsdel'installationestpluscomplèteetpersonnalisée.Lebailleuraaménagé un logement témoin dans un style très contemporain afin de révéler les potentialitésdesappartementsauxfoyerspotentiellementintéressés. Fin 2010, 146 nouveaux ménages correspondants aux critères prédéterminés viventdanslabarreJourdain.Lavilleetlebailleursocialestimentcerésultat comme un succès, compte tenu de l'attitude non volontaire et non coopérative desautrescommunesdel'agglomérationpourrespecterlesengagementsdela conventionANRU.Eneffet,l'accordintercommunalderelogementn'esttoujours pasconcluetl'accordsurleDALOn'estqueverbal4. 1. Immeublecomposéde1103logementsrépartisenseptbarresdedouzeétages,quiaconcentrél'essentieldesproblèmesdesHauts-de-Bayonnejusqu'audébutdesannées2000. 2. ConventionpluriannuellederénovationurbaineduquartierdesHauts-de-Bayonne,mars 2008. 3. LecoûtannueldesréparationseffectuéesparlebailleursocialsurlabarreJourdainestpasséde 175000 eurosannuelaudébutdesannées2000à3000 eurosen2010. 4. VisitedesiteduCESdel'ANRUendécembre 2010. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 135 · Limiterl'attributiondelogementdanslesquartiersenrénovation urbaineauxbénéficiairesduDALO La question du peuplement est aussi particulièrement sensible quand il s'agitdemettreenoeuvrelaquestiondudroitaulogementopposable(DALO).De nombreuxéluslocauxcraignentàjustetitreuneorientationsystématiquedesfoyers étiquetésDALOverslesgrandsquartiersd'habitatsocialetdoncdanslesquartiers enrénovationurbaine.Cettesituationseraitcontre-productivecarelleaggraveraitla concentrationdeprécaritédanslesquartiers. Mais cette crainte doit être pondérée en raison du faible nombre et la diversitédesménagesconcernésactuellement,parledroitaulogementopposable1 etlesproblèmesdanslarégioncapitale. Entoutétatdecause,l'Étatdevraitétudier,aucasparcas,l'attribution delogementsdanslesquartiersdelarénovationurbaineauxménagesquibénéficientdudroitaulogementopposable,avecaccorddumairedelacommuneconcernée.Ainsi,cemécanismepourraitéviterd'attribuersystématiquementleslogements situésenZUSauxpluspauvresdesménagesbénéficiairesduDALO. Procéduresàmettreenoeuvre Articulation du PNRU avec la loi SRU LePNRU1n'apaspermisunemeilleuredistributiondeslogementsles plussociauxàl'échelledesagglomérations.CettecarenceduPNRUestfactuelle comptetenud'uneapplicationincohérenteentrelaloidu1er août2003d'orientation etdeprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlaloidu13 décembre 2000relativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbains(SRU)2.L'occasionaété manquéededéconcentrerleslogementssociauxetd'enconstruiredavantagedans lescommunesplusfavorisées. Danslecadred'unPNRU2,l'Étatetl'ANRUdevraientlierleursinterventionsenconditionnantleursfinancementsàlareconstitutiond'unequotitédes logementsdémolisdanslecadreduPNRUdanslescommunesdel'agglomération déficitaireenlogementssociauxdanslerespectdel'article55delaloiSRU. 1. 25000ménagesavaientreçusuneoffredelogementau31 septembre2010,soittroisansaprèslevote delaloi. 2. Quifixel'obligationd'unpourcentagede20 %delogementssociauxdanslescommunesdeplusde 3500habitants(1500enÎle-de-France)comprisesdansuneagglomérationdeplusde50000habitants, comprenantaumoinsunecommunedeplusde15000habitants.Cetteobligations'appliqueauniveau intercommunallorsqu'unprogrammelocaldel'habitataétéapprouvé. 136 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Prise en compte des PRU dans les PLU, PLH et les CUS LePRUdevraitêtrepartieintégrantedesplanslocauxd'urbanisme(PLU) carceux-ciexprimentleprojeturbainglobalportéparunemunicipalitépoursaville. Eneffet,lesPRUsontdesprojetsd'envergurequidoivents'intégrerpleinementdans leprojetglobaldeterritoireportéparlesmunicipalités.LePRUpourraitainsideveniruneorientationparticulièreduPLU1. Le PRU devrait également s'articuler au programme local de l'habitat (PLH)pourquatretypesd'actions : ­ lareconstitutionduparcsocialàdémolir(localisation,typologie,pilotage); ­ laréhabilitationduparcsocialdanslessitesenPRU; ­ la diversification de l'habitat, territorialisée par secteur ou par commune; ­ lasegmentationduparcsocial,quartierparquartier. DanslecadreduPNRU1,touslesprojetsfontexplicitementàlapolitique localedel'habitatsouslaformeduprogrammelocald'habitat(PLH).Maislanotion d'articulationduPRUaveclePLHreste,danslesconventions,laplupartdutemps sanscontenuclairementindentifiable. DansunPNRU2,cettearticulationdevraitêtreunaspectimportantdes projetsdeterritoireetuneconditiondel'octroidescrédits.C'estparl'inscription danslesPLHdesobjectifsduPRUetleurtraductionopérationnelleetterritorialisée quel'accompagnementparlespolitiquesdel'habitatpermettralaréussiteduPNRU. Enoutre,lesconventionsd'utilitésociale(CUS)2,actuellementencours de finalisation3, devraient également prendre en compte les différents éléments exposésci-dessus.Ellesontpourobjetdepréciser : ­ la politique patrimoniale et d'investissement du bailleur social (constructions,réhabilitation,plandemiseenventedeslogements,); ­ la politique sociale de l'organisme, développée dans le cahier des chargesdegestionsociale(politiquedeloyer,pland'actionspourl'accueildespopulationssortantdesdispositifsd'accueil,d'hébergementet d'insertion...); ­ lapolitiquedel'organismepourlaqualitéduservicerenduauxlocataires(gestionetentretien,réponseauxdemandesdemutation...). Les CUS des bailleurs sociaux concernés par la rénovation urbaine devraient donc comprendre leurs engagements spécifiques tels qu'ils sont prévus danslecadredesconventionspluriannuellesenmatièredelogementssociaux,de 1. Lesorientationsd'aménagementconstituentunepartieintégrantedudossierPLU,selonl'articleL. 123-1 duCodedel'urbanisme :«Lesplanslocauxd'urbanismepeuventcomporterdesorientationsd'aménagementrelativesàdesquartiersouàdessecteursàmettreenvaleur,réhabiliter,restructurerouaménager.Cesorientationspeuvent,encohérenceavecleprojetd'aménagementetdedéveloppementdurable, prévoirlesactionsouopérationsd'aménagementàmettreenoeuvre,notammentpourvaloriserl'environnement,lespaysages,lesentréesdevilleetlepatrimoine,luttercontrel'insalubrité,permettrelerenouvellementurbainetassurerledéveloppementdelacommune». 2. Décretdu3 décembre2009relatifauxconventionsd'utilitésocialedesorganismesd'habitationsà loyermodéré. 3. Lesorganismesontjusqu'au30 juin 2011pourfairevaliderleurCUSparlepréfet. Partie 3 Renforcer la mixité sociale et la mobilité résidentielle 137 relogement,deréponseauxdemandesdemutationsmaisaussidegestionurbaine etd'insertion. Engagement national des principaux réservataires de logement à réformer leurs pratiques de peuplement Le lancement du PNRU2 pourrait être l'occasion d'états généraux du logementsocialaucoursdesquelslesprincipauxréservatairesdelogementssociaux (État, Action Logement, associations des collectivités locales, représentants des bailleurssociaux)s'engageraientàréformeretclarifierleurspolitiquesdepeuplement. Ilestessentielderompreaveccertainespratiquesquiconsistentàorienter systématiquementlesfoyerslesplusfragilesdanslesquartiersd'habitatsocial.Les représentants nationaux des réservataires s'engageraient à diffuser auprès de leur baselesnouvellesdispositionsnégociées. 138 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Partie 4 L'habitatsocial defait :agirdans lesquartiersanciens etlescopropriétés dégradées L'insuffisance et l'inadaptation du parc social au cours de la décennie 1990ainsiquelerenchérissementduparcprivédeladécennie2000ontcrééles conditions d'un déplacement mécanique et inexorable difficultés sociales vers le parcprivédégradé.Ceparcseconcentredanslesquartiersanciensdesvillesetdans les grandes copropriétés des années 1950 à 1970, localisées en majorité dans les quartiersd'habitatsocial. Cesdeuxcatégoriesfontl'objetdetraitementsspécifiquesparlespolitiquespubliquesdepuislesannées1960pourlesquartiersanciensdégradésetles années1990pourlescopropriétésdégradées.Dèssacréationl'ANRU,estundes acteurs nationaux qui intervient dans le traitement des copropriétés des quartiers d'habitatsocial,danslecadredesprojetsurbainsglobauxquiconcernentcesquartiers.Salégitimitéestplusrécenteencequiconcernelesquartiersanciensdégradés, mêmesiunevingtainedequartiersanciensclassésenZUSouenarticle 6ontbénéficiédessubventionsdel'agencedanslecadreduPNRU. En2009aétémisenplaceleprogrammenationalderequalificationdes quartiersanciensdégradés(PNRQAD),porténotammentparl'ANRU,quiportesur unequarantainedequartiersetprévucommeunepréfigurationd'unplusvasteprogrammeàvenir. Ilestnécessairequelapuissancepublique,etàtraversellel'ANRUinterviennedanscedomainemêmes'iltoucheàl'habitatprivé.Lesconsidérationssur laséparationradicaleentrehabitatsocialetprivéetsurl'absencedelégitimitédes acteurspublicsàagirpourcontrercessituationsnerésistentpasàl'analyseobjectivedesituationsurbainesetsocialesparfoisplusdramatiquesquedanslesquartiers «classiques»d'habitatsocial. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 139 Néanmoins, l'action publique doit prendre en considération les insuffisancesd'uneinterventionaposteriori,pour«traiter»lesproblèmes.L'habitatsocial defaitremplitunefonctionurbaineetsocialespécifique,pourl'accèsaulogement desménagesexclusdumarchéimmobilierouduparcsocial.Lesdifficultésnedisparaîtront pas avec son éradication temporaire. L'action publique doit donc avant toutagiràlasourcedesdifficultésgénéréesparlacriseendémiquedulogementdans lesgrandesagglomérationsetlesmécanismesdeségrégationurbaine. 140 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre1­Amplifier la requalification des quartiers anciens dégradés Nota bene : les propositions détaillées ci-dessous sont en particulier issues d'une étude commanditée par le CES de l'ANRU en 2010 au groupement Fors-RechercheSocialeetlaFédérationdesPACT,surlethèmedelarequalification desquartiersanciensdégradésdanslecadreduPNRU1. Constat Enraisondelacrisedulogementetdudifficileaccèsaumarchédel'habitatpourlesménagesdéfavoriséslesquartiersanciensdégradésconstituentdeslieux deconcentrationd'unhabitatindigneetdesituationssocialessouventtrèsprécaires. Ilsfontl'objetdepuisplusieursdécenniesdenombreusesactionspubliques :actions incitativesàlaréhabilitationduparcprivéàtraverslesaidesconjointesdel'Agence nationaledel'habitat(ANAH)etdescollectivitéslocalesmobiliséesdanslecadre desopérationsprogramméesd'améliorationdel'habitat(OPAH),mesuresconsécutivesàlamiseenoeuvredesprotocolesdeluttecontrel'habitatindigne,mesuresplus coercitivesàtraverslesopérationsderestaurationimmobilière(ORI)oulesopérationsderésorptiondel'habitatinsalubre(RHI). D'indéniables réussites telles que la réhabilitation du quartier de la Goutte-d'OràParis,sontàmettreaucréditdecespolitiquespubliques.LesOPAH ontainsipermisderequalifierunnombreimportantdelogementsauseindequartiersanciens,détenupardespropriétairesinvestisseursetcapablesderemettreen étatleurpatrimoineavecl'accompagnementtechniqueetfinancierapproprié. Cependant,cesactionsnesontpastoujoursparvenuesàcorrigerradicalementlessituationslocaleslesplusdifficilesetàfonderlesconditionsd'unerequalificationenprofondeur.Ilresteeneffetlescaslespluscomplexesoùn'apaspu êtreamorcéeunetransformationsimilaireenraisondeladégradationavancéedu bâti,desdysfonctionnementsdumarchéetdeproblématiquesspécifiquesliéesaux acteurslocaux. L'ANRUa,dès2003,financédesprojetsderénovationurbainedansune vingtaine de quartiers classés en ZUS ou bénéficiant d'une dérogation au titre de l'article6delaloid'août2003relativeàlarénovationurbaine2.Cetteintervention aservid'expérimentationpréalableaulancementduprogrammenationalderequa- 1. Fors-FédérationdesPactLetraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadreduprogramme nationalderénovationurbaine,étudecommanditéeparleCESdel'ANRU,mai 2011. 2. Aubervilliers(Villette­4chemins);FortdeFrance;Givors;Grasse;Lille;Montpellier;Montauban; Mulhouse;Pantin(4chemins);ParisGoutte-d'Or;Perpignan;Pointe-à-Pitre;Roubaix;Saint-Étienne; Saint-Denis/Aubervilliers(Cristino-Garcia-Landy);Tarbes;Thiers;Toulon;Tourcoing;Clichy-la-Garenne; Dunkerque;Kourou;Marseille(Saint-MaurontetCentreNord). Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 141 lificationdesquartiersanciensdégradés(PNRQAD),instituéen2009parlaloide mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusion. Consécutivementauxnégociationsentrel'Étatetlespartenairessociaux sur le financement de la politique du logement et de la ville, le PNRQAD a été confinéàunepremièrephased'expérimentation.Lesfinancementsprévusnepermettenteneffetpasdetraiterl'ensembledesquartierséligibles :380 millionsd'eurossontmobilisés(150 millionsd'eurosdecontributiondel'ANRU,150 millions d'eurosdecontributiondel'ANAHet80 millionsd'eurosd'aidesàlapierresurle budgetdulogement).Latotalitédesinvestissementspublicsetprivésmobiliséspour ceprogrammeatteindrontprèsde1,5 milliardd'eurosdetravaux. Autotal,quarantequartiersontétéretenusdanslecadred'unappelàprojetlancéenmai 2009 :quatorzequartiersbénéficientd'unprojetglobal,onzequartiersontétéretenussurunpérimètrerestreintetquinzesitessontretenusautitre d'unaccompagnementlimitéàdel'ingénierie. À l'heure actuelle, une dizaine de conventions pluriannuelles ont été signées.Maislasubventionmoyennedel'ANRUpourcesprojetsesttrèsfaible : 6 millionsd'euros,soitbeaucoupmoinsquepourlesprojetstraitésdanslecadredu PNRU.L'Agenceconsidèredoncquelaplupartdecesprojetssontinsuffisantspour traiterl'ensembledesproblématiquesetqu'unedeuxièmephaseseranécessaire. Perspective L'application du PNRU aux quartiers anciens dégradés a aidé les pouvoirslocauxàfranchirunenouvelleétapedansletraitementdecessecteursalors qu'ilsétaientlesouventdésarmés.Cettenouvelleétapeaconsisté,conformément auxbesoinsidentifiésenamontdulancementduPNRU,àrenforcerlaréalisation parallèled'opérationsd'améliorationdel'habitat(requalificationd'îlotsdégradés, OPAH-RU, ORI, RHI...) et d'opérations d'aménagement. Ces interventions ont ainsiapportédesaméliorationsparfoisnotables,parfoisplusponctuelles,ducadre bâtidecesquartiers,tantdupointdevueurbainqu'immobilier. Malgré ces améliorations, plusieurs interrogations persistent quant à la pertinencedecertainespratiquesdéveloppéeslocalementpourrequalifierdurablementcesquartiers.Lesinsuffisancesentermesdepriseencomptedelaplaceetdes besoinsdeshabitants,deneutralisationdesphénomènesdeconcurrenceterritoriale oud'intégrationdeseffetssociauxàmoyentermedelarequalificationdecesquartiers,s'ajoutentainsiàdesdifficultésplusopérationnellesetorganisationnellestelles quedesculturesprofessionnellespeuadaptéesàcesproblématiquesparticulièresou uneinstabilitédesfinancementscombinésauPNRU(concoursdel'ANAH,défiscalisation...). Plusieurs évolutions des modalités d'interventions de l'ANRU dans les quartiers anciens dégradés devraient donc ainsi être envisagées afin de rendre les investissementsconsentisplusefficacesetpluspertinentsauregarddesbesoinsqui sontconsidérables. 142 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Propositions Les propositions exposées ci-après visent à requalifier les quartiers anciens dégradés. Atteindre cet objectif passerait d'abord par une augmentation du nombredequartiersfaisantl'objetd'uneintervention massive dela puissance publique.Ensuite,desstratégiesdevraientêtremisesenoeuvreàpartirdelafonction urbaineetsocialedesquartiers. Inclurequatre-vingtsquartiers anciensdanslePNRU2 Un programme national à la hauteur des besoins PourlePNRQAD,quatre-vingt-septvillesontréponduàl'appelàprojet de2009cequicorrespondàpeuprèsàl'étiageproposéparleCESdel'ANRUpour unprogrammenouveaupourlesquartiersanciens.Lesenjeuxetlesbesoinssont différentsselonlescontextes.Eneffet,lesbesoinsd'interventiondanslesquartiers anciensconcernenttoutàlafoisdesquartierscentrauxdépréciés,desquartiersd'ancienfaubourgouplusrarementdesvillesdansleurglobalité. Néanmoins, des critères d'éligibilité clairs devraient être établis : taille duquartier,pourcentagedelogementsditsindignes,caractéristiquessociodémographiquesdeshabitants...Cescritèresguiderontleschoixd'éligibilité,demêmeque la finalité affichée ou induite des projets, pour ne pas financer de simples projets d'embellissementdequartierougénérateurd'uneévictionsocialedeménagesprécairesd'uncentre-ville. L'étiaged'environquatre-vingtsquartiersquibénéficiaientd'unprojetde requalificationdevraitêtrecoupléauxaides«classiques»del'ANAHpourl'habitat privédanslecadredesOPAH-RUpourd'autresquartiersanciensmoinsdégradés. Des financements conséquents Lemontanttotalduprogrammeenfaveurdesquartiersancienspeutêtre estiméàenviron1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement.Cecidevraitentraîneruntotaldetravauxd'investissement de6 milliardsd'euros. Letauxdesubventiondel'ANRUetduministèredulogementpourla reconstitutiondel'offredelogementssociauxdevraitsesitueràenviron25 %du totaldesinvestissementsdépassantainsilaparticipationdel'ANRUdanslespremièresconventionsduPNRQAD. CommepourlePNRU2,etplusfacilementdufaitdespotentialitésdes quartierscentraux,lesopérationsdevraientêtreenvisagéesenbiland'aménagement afindeminorerlaparticipationdel'ANRU.Lamobilisationdel'ensembledesressourcesdisponibles,quiestdéjàunobjectifdesconventionsduPNRQAD,doitêtre accentuée. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 143 Mettreenoeuvredesstratégies àpartirdelafonctionurbaine etsocialedesquartiersanciens Les limites observées lors de la mise en oeuvre des projets urbains qui bénéficient du PNRU appellent à ajuster les modalités d'intervention de l'ANRU danslesquartiersanciensdégradés,maisaussiàparfairelesstratégiesetl'articulationdesinstrumentsmobiliséspourcesprojets. Renforcer la maturité des projets locaux pour inscrire le projet urbain dans un véritable projet de territoire Rompre avec des approches parfois trop volontaristes et mécanistes nécessitedesortird'unelogiquequirevientparfoisàjuxtaposerlesinterventions. Pourcela,ilestnécessairedemieuxprendreenconsidérationlesdifférenteséchelles dans lesquels s'insèrent les quartiers. Il est ainsi possible d'identifier dans quelle mesureuneinterventionsurlecadrebâtipourraitêtreaffectéepard'autresinterventionssurleresteduterritoire(exemple :développementd'uneoffrecommercialeen périphérie),contrecarréeparl'absencedepolitiquesglobalesàuneéchellepluslarge (exemple :PLHquiengagentdesobjectifsambitieuxenmatièredemixitésociale ou de réponse aux besoins spécifiques de logement) ou renforcée par l'activation d'autresleviers(exemple :travailsurlasectorisationscolaire). L'élaboration, aux échelles pertinentes, de diagnostics ainsi que des études stratégiques à visée prospective (étude de démographie scolaire, qualificationdelademandepotentielle,analysedel'offreglobaledecommerces...)pourrait constituerdesétapesobligatoiresenamontdelaconstitutiondesdossiersd'engagementetaufilduprojet,etêtreenpartiefinancéesparl'ANRU(missiond'ingénierieduPNRQADouétudespré-opérationnelles).Outrecetravaildeconnaissanceet deformulationdesenjeuxlocauxprésentsetàvenir,d'autresconditionspréalables pourraient être exigées préalablement à l'octroi des financements, notamment en cequiconcernelacohérencedelapolitiqueintercommunale(servitudedemixité sociale,cohérenceSCOTetPLU...). Le projet de rénovation urbaine global de la ville de Thiers LarequalificationducentreanciendeThiers(63)aétéinclusedansunprojet globalderénovationurbaineàl'échelledelaville.Laconventionderénovation urbainedejuillet 2007comprendainsilarénovationducentreancienetdedeux quartiersd'habitatsocialdelaville. LavilledeThierscompte12045habitantsetsubieunedécroissancedémographiquecontinuedepuislesannées1970(lapopulationabaissédeplusde25 %), enraisondeladésindustrialisationetdelapériurbanisation.Leprojetderénovationurbainerésonnedonccommeunprojetdeterritoirequiviseàredynamiserlavilledanssonensemble,enmenantdesopérationssurtroisquartiersdela villeparticulièrementaffectésparlabaissedémographique :lecentreancien,au bâtimédiévalpeuconfortable,quibénéficiedeladérogationprévueàl'article6 144 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  delaloid'août2003;lequartierd'habitatsocialBéranger-Moutier,ZUSclassiquesituéeàproximitéducentre-ville;etlabarreHLMdesJaiffours,immeuble de12étagesquisurplombelaville(égalementclasséeenZUS). LePRUprévoit,uninvestissementtotaldeplusde40 millionsd'eurosavecla démolitiondes132logementsdelabarredesJaiffours,lareconstructionde132 logementssociauxdont84danslecentreancien,laréhabilitationde140logementssociauxetlarésidentialisationde159logementssurlequartierBérangerMoutier.Danslecentreancien,37immeublesvontbénéficierdelarequalification d'îlotsdégradés,aveclaconstructiondelogementssociauxetlarequalification delogementsprivés.Lesinterventionssurlebâtis'accompagnentd'opérations d'aménagementdesespacespublicsetderemiseàniveaudeséquipementscollectifs. Cetteprogrammationestcentréeautourdel'objectifderedonnerdel'attractivité aucentreanciendeThiersenopérantuncertainresserrementurbain.LequartierdesJaiffoursn'étaiteneffetplusadaptéauxconditionsd'habitatdelaville. Labarreasouffertdefortstauxdevacanceetd'unprocessusdeghettoïsation.Sa démolitionétaitdevenueinéluctable.Lecentreancienétaitégalementtouchépar l'inadaptationduparcdelogementsauxbesoinsdelapopulation,pardesproblèmesdevacanceetd'insalubrité.Saréhabilitationpassaitobligatoirementpar uneactionpubliqued'envergureafind'adapterlebâtiauxbesoinsactuelsetde reconquériruneattractivitécommerciale. Lamunicipalitéadoncdécidédelierlesprojetsderénovationurbaineenquartiersd'habitatsocialetlaréhabilitationducentreancien,enreconstruisantune majeurepartiedeslogementssociauxdétruitsdanslequartierdesJaiffoursdans lecentreancien,afindelesrendreplusattractifsetdelesfaireparticiperàla reconquêteducentre-ville. Limiter la gentrification : penser la fonction sociale des quartiers centraux Les quartiers anciens dégradés accueillent notamment des populations excluesdumarchédel'immobilierclassique.Ilexisteeneffetdanscesquartiersun «second»marchédulogement,destinéauxplusprécairesetsecaractérisepardes rapportslocatifshorsdudroit(bauxorauxdanslecadredemarché«communautaire»,propriétairesindélicatsvoiremarchandsdesommeil...),répondantparfoisà desbesoinsspécifiquestelsparexemplequelesvieuxmigrants. Cette fonction sociale subsiste avec l'existence d'un bâti dégradé et vétuste,allantdelanon-décenceàl'insalubritéoumenaçantpéril,quinepermetpas lefonctionnementnormaldumarchédel'immobilier,malgrélalocalisationcentrale desquartiersdanslesagglomérationsetlavaleurpatrimonialedubâti. Lesprojetsurbainsdanscesquartiersdevraientavoirpourbutl'éradicationdel'indignitédel'habitatetleretourdesquartiersdanslemarchédedroitcommundel'immobilier.Orcetobjectifpasseparl'assèchementdu«second»marché dulogement.Lagentrificationdesquartiersdésigne«leprocessusàtraverslequel des ménages appartenant aux couches moyennes et supérieures s'installent dans des vieux quartiers populaires situés en centre-ville, réhabilitent l'habitat vétuste Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 145 etdégradéetremplacentprogressivementlesancienshabitants»1.Ils'agitparfois d'unobjectifassumédespolitiquesmenéesdanscesquartiers,etest,entoutcas,une évolutionprévisibledansbeaucoupdequartiers,fautedemesurepréventivessuffisantesdespouvoirspublics. Ainsi, dans les quartiers du PNRU, la transformation des logements indignesrésultebeaucoupd'opérationsdedéfiscalisation,leslogementsentrantparfois(s'ilsontbénéficiéd'aidesdel'ANAH)danslerégimeduconventionnement privé.Orceconventionnementestlimitédansletemps(neufans)etpermetàterme uneaugmentationsensibledesloyersetlerejetdesménagespopulaires. Pour éviter l'éviction des plus pauvres vers des quartiers périphériques avec le transfert des problèmes, les PRU devraient entraîner la construction de davantage de logements sociaux pour remplacer les logements privés (sociaux de fait)démolisoutransformés.Celanécessiteraitdelever(pardesincitationsfinancières ou par la constitution d'opérateurs spécialisés) les réticences des bailleurs sociauxàintervenirdansl'habitatancien. Enoutre,lesbesoinsdu«second»marchédulogementsubsisterontaprès lesprojetss'ilsnesontpasprisencompteparl'actionpublique.Uneoffredelogementsadaptésdoitêtreconstituéepourrépondreàcettedemandeetintégréedansle PLH(PLAI,foyerspourjeunes,résidencessociales...). La rénovation des quartiers anciens de ClichylaGarenne s'accompagne d'une volonté de conserver le profil populaire de la ville LesquartiersanciensdeClichy-la-Garenne(92)quibénéficientdelarénovation urbainesesituentenlisièredeParisetcomptentenviron10000logements.Le parcimmobiliersecaractériseparunhabitatmajoritairementancien(70 %des logementsontétéconstruitsavant1949),depetitetaille(55 %deslogementsdu périmètredisposentde1à2pièces)etconnaissantuntauxdevacanceimportant (16 %).Lapartdeslogementssociauxs'élèveà8 %danscesquartiers. Essentiellementcomposédecopropriétésdégradées,leparcancienduquartier estsocialdefaitetabriteunepopulationengrandeprécarité.Leprojetderénovationurbainecomporteunvoletrelatifauxéquipementsetauxespacespublics, maisl'essentieldesinvestissementsconcernentlebâtidesîlotsanciensdégradés. Ainsi,les227logementsvétustesdufoyerdemigrantsAdomavontêtredétruits pourquesoientconstruitsenlieuetplacedeslogementstrèssociauxsurlaparcelled'origineetsurundeuxièmesitehorspérimètreANRU.Enoutre,329logementsvétustesvontêtredétruitspourautantderelogementsàeffectuerdansle parcsocial. Lemaîtred'ouvrageasouhaitérespecterlesvoeuxdeshabitantsenlesrelogeant auseinduquartierdansl'offrelocativesocialeexistanteoudanscellequidoit être créée. En effet, 329 logements sociaux doivent être créés et répondre aux besoinsdespersonnesquirésidentdéjàdanslequartier.Enconséquence,une majoritédelogementstrèssociauxvontêtreédifiés :15PLAIenrésidencepour personnesâgées,69PLAIenrésidencesociale,119PLAIenlogementclassique ainsique126PLUS-CD.Enoutre,189logementssociauxvontêtreréhabilités. 1. PremièredéfinitiondutermedonnéeparlagéographeRuthGlass(1963). 146 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Danscetteconfiguration,lerelogementestunélémentcentralduprojetafinde répondre précisément à la demande formulée par les foyers. Pour ce faire, le maîtred'ouvrageaconstituéuncomitédesuividesrelogementsréunissant,tous lesdeuxmois,lesbailleurssociaux,lesréservatairesetlaMOUSrelogement.En outre,chaquebailleuraconstituéuneprécommissionréunissantlesréservataires lorsdelalivraisondechaquenouveauprogramme. Alorsquecertainesopérationsderequalificationdequartiersanciensaboutissent àune«évaporation»deshabitantsoriginelsdesquartiersetàunegentrification (enraisondelarelativefaiblessedespolitiquesd'accompagnementdesrelogements ou d'attributions des logements sociaux), la ville de Clichy-la-Garenne s'estdotéed'unprogrammeetd'outilspermettantderépondreàlademandeet deconserverleprofilpopulairedesquartiersanciensdelaville. Conférerdelaflexibilitéetde la transversalitéàl'actionpublique enfaveurdesquartiersanciens dégradés Apporter plus de flexibilité au déroulement des projets urbains pour les adapter aux spécificités de l'intervention dans un cadre privé La philosophie programmatique du PNRU ou du PNRQAD crédibilise leprojetetoffredesgarantiesentermesderéalisation.Néanmoins,ilparaîtnécessaired'accompagnerceteffetprogrammeparunecertaineflexibilitépourlamiseen oeuvredeprojetssedéroulantsurdessitespeumaîtrisésparlapuissancepublique. Ils'agiraiticidefavoriserlamaturationduprogramme,delimiterainsilasollicitation«opportuniste»duprogrammeetdedévelopperuneapprocheopérationnelle quirépondàl'espritduprojetd'ensembleensaisissantlesopportunitésquiémergentlocalement(etpoursuivreainsiladynamiquedeprojetentrelelocaletlenationalunefoisledossiervalidéparl'ANRU). Inscrireleprogrammedansuneperspectivepluslongueapparaîtcomme uneconditionimportantepourfairedel'élaborationdesprojetsunvéritabletemps d'échangesetd'approfondissement,plusqu'untempsdeformalisationd'intentions urbaines.Celapeutégalementaiderànepasprécipitercertainesinterventions,afin notammentdedonnerauxpouvoirslocauxetopérateursplusdesouplessedansles négociationsaveclesacteursprivés,d'adapterlerythmedeslivraisonsdelogement enfonctiondel'évolutiondesmarchésimmobilierslocaux,maisaussidesaisirl'occasion du relogement pour enclencher un véritable travail d'accompagnement et d'insertion. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 147 Cesévolutionssignifientparailleursqu'ils'agitmoinsd'enfermerchaque opérationdansuncalendrieretunfinancement,quedemettreenoeuvredesobjectifs plusgénérauxquidoiventêtrerespectésdanscertainsdélaisetdanslecadred'une enveloppebudgétairedéterminée.Àdéfaut,d'unefongibilitédesbudgets,ils'agirait demettreenplacedesprocéduresderévisionassoupliesetaccéléréesdesprojets. Développer la transversalité de l'action publique, afin d'assurer la complémentarité des interventions sur ces quartiers SiletraitementdesquartiersanciensdégradésparlePNRUapermisde renforcerlevoleturbaindel'interventionpubliquedanscessites,ilestnécessaire désormaisd'assurerunjusteéquilibreentrelesapprochesurbaines,immobilièreset sociales.Globalement,lapriseencomptedesbesoinsdeshabitantsdansl'élaborationetlamiseenoeuvredesprojetsseraitalorseffectiveainsiquelaconsolidation delacomplémentaritédedispositifsutilisésauserviced'unestratégied'ensemble. Afinderépondreàcesenjeux,ilesttoutd'abordnécessairederenforcer lacohérencedesactionsen«sanctuarisant»lefonctionnementdesdispositifsassociésdanslecadred'unPRU(entermesdeniveauxdefinancementetdeprocédures nationales)afinqu'unestratégied'ensemblenesetrouvefragiliséeencoursderoute parl'évolutiond'undeseséléments. Par-delà cette condition, passer du projet urbain au projet de territoire signifiedévelopperlatransversalitéetlacoordinationdutravailmenéparl'ANRU etl'ANAH,etl'ACSÉdanslesquartiersdelapolitiquedelaville. 148 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Chapitre2­Renforcer le traitement des copropriétés dégradées Notabene :lespropositionsdétailléesci-dessoussontissuesd'uneauditiondeFranckCaro,directeurdelastratégieetdudéveloppementdesprogrammes àl'ANRU,ainsiquederapportsetétudessurlaquestiondescopropriétésdégradées. Constat Ladégradationd'immeublesencopropriétéprivéeestunphénomènerelativementrécentprovoquéparlacrisedulogementdanslesgrandesagglomérations queconnaîtlaFrancedepuislesannées1980.Eneffet,lesménageslespluspauvres et/ouquin'ontpasaccèsaulogementsocial(ménagesnonprioritaires,sans-papiers) sereportentversleslogementsprivéslesplusaccessibles,entantquelocataireou propriétaire.Certainsimmeublesencopropriétéjouentdoncunrôled'habitatsocial defait. Ceslogementsprivésaccessibles,outreleslogementsdégradésdesquartiersanciens,sontsouventdesimmeublescollectifsconstruitsentrelesannées 1950 et 1970 dans les quartiers à majorité d'habitat social des périphéries des grandes villes.Ilfautd'ailleursrappelerqu'ils'estconstruitsurlapériode1955-1985plus de logements en copropriété (plus de 3 millions de logements) que de logements sociaux1. Au moins 300000 logements en copropriété connaissent des difficultés trèsimportantespourdiversesraisons àlafoisconjoncturellesetstructurelles: ­ lesimmeublesconstruitspendantlesTrenteGlorieusesconnaissentce quel'onappelleun«effetciseau»,aveclafind'unpremiercycletechnique nécessitant de lourds travaux, la fin d'un premier cycle démographique avec le départ des propriétaires d'origine remplacés par une nouvellegénérationpluspauvreetendettée,etlahaussedeschargesliée àcelleducoûtdel'énergie; ­ la dégradation du bâti se couple à une dégradation d'image des immeubles qui s'explique par le rejet de la forme urbaine des grands ensembles.D'autrepart,dèsleurconstruction,certainsensemblesimmobiliersimportantsetcomplexesontétédefaitplacéssouslerégimedela loidu10 juillet1965.Cecadrejuridique,prévupourrégirlescopropriétés detaillemodeste,estinadaptédansdescontextespluscomplexes. Le terme de copropriété dégradée recouvre différentes situations qu'il convientdegraduertroisstades: 1. Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparla DGUHC,décembre 2008. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 149 ­ les copropriétés en prédifficulté ou fragiles, pour lesquelles les indicateursdedéqualificationtelsquelesimpayésnaissantsoudestravaux d'entretiennonréaliséssontamorcés; ­ lescopropriétésendifficulté,danslesquelleslesmanquementsàlagestionetàl'administrationsontpluslourds,lesimpayésplusimportants, certainesprestationssontarrêtéesetlespouvoirspublicsalertés; ­ lestadededifficultésultimes,dit«comadépassé»,estatteintlorsque lagravitéesttelleque«laviequotidienneesttoutàfaitaffectée,confinantparfoisaudrame»1. Lapuissancepubliqueintervientdepuislemilieudesannées1990pourle traitementdescopropriétésdégradéesàtraversunesériededispositifs,quivontde lapréventionàlacoercition2 : ­ lesmesurespréventives :lerepérageetlerecensementdescopropriétésdégradéesdanslesPLHestobligatoiredepuis20063.Depuis2009, lanominationparletribunaldegrandeinstanced'unmandataireadhoc peutintervenirdèsquelemontantdesimpayésdépasseuncertainseuil4. ­ lesprocéduresincitatives :l'opérationprogramméed'améliorationde l'habitat(OPAH)copropriété5estlecadredepréventionetdetraitement desprocessusdedéqualificationdecopropriétésquinécessiteuneinterventionpubliquepourlaréalisationdestravauxindispensables.Leplan desauvegarde6estle cadred'intervention privilégié d'uneintervention publiquelourdesurlescopropriétéslesplusendifficulté.Enfin,letribunal de grande instance peut nommer un administrateur provisoire7 aux finsderedresserunecopropriété. ­ lesprocédurescoercitives :laprescriptiondetravaux(arrêtésd'insalubrité,depériloudemiseensécuritédeséquipementscommuns)vise àrequalifierunhabitatindigneetdangereux.L'expropriationpourcause d'utilitépubliqueestpossiblepourlessituationsjugéesirréversibles.Elle peutviseràlarésorptiondel'habitatinsalubre8oufairesuiteàunétatde carencedusyndicatdescopropriétaires9. L'ANRUintervientenfaveurdescopropriétésendifficultésituéesdans lesquartierséligiblesàsessubventions,obligatoirementdanslecadred'uneOPAHcopropriétéoud'unplandesauvegarde,àtraversunestratégieclairementdéfinie parl'ensembledespartenairesdelacopropriété.«L'Agencen'intervientpasdans letraitementdescopropriétésdégradéessiaucuneactioncoordonnéen'estmenée avecl'ANAHdansleparcrelevantdesonchampdecompétence»10. 1. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,rapportpourleConseiléconomiqueetsocial,2002. 2. Pourunpanoramacompletdesprocédurespubliquesexistantespourletraitementdescopropriétésdégradées,cf.lesitewww.coproprietes.org,tenuparlesministèresduLogement,delaVille,laCDCetl'ANAH. 3. Loidu13 juillet2006portantengagementnationalpourlelogement. 4. Loidu25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 5. Circulairedu7 juillet1994. 6. Loidu14 novembre1996ditepactederelancepourlaville. 7. Loihabitatdu21 juillet1994. 8. Loidu10 juillet1965. 9. Loidu1er août2003deprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaine,modifiéeparlaloidu 25 mars2009demobilisationpourlelogementetlaluttecontrel'exclusion. 10. Règlementgénéraldel'ANRU,titreII,1.1.8 :«Letraitementdescopropriétésdégradées». 150 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Deuxaxesfortsd'interventiondel'ANRUexistent : ­ redresserlacopropriétéavecuneingénierieadaptéeetéventuellement desfinancements,duportageprovisoiredelotsencopropriété,delarésidentialisationetd'opérationsd'aménagement; ­ danslescasultimes,mettrefinàlacopropriétédite«encomadépassé» parlefinancementdesadémolitionoul'appropriationdel'ensembledes lotsenacquisition-améliorationdelogementssociaux. 240opérationssurlescopropriétésdégradéesengagentplusde238 millionsd'eurosdesubventionsdel'Agence,dont31opérationsdedémolition. L'ensembledecesdispositifsdetraitementdescopropriétésendifficulté par l'appui de la puissance publique se heurtent à des difficultés multifactorielles (impécuniosité des propriétaires, manque de volonté de certains copropriétaires, rigiditédelaloidejuillet 1965quirégitlacopropriétéetnonprévuepourdegrands ensemblesimmobiliers,incapacitépourdescopropriétésdeprendredesdécisions parcequelesmajoritésenassembléegénéralesontinatteignables...). Il est donc indispensable d'apporter des améliorations aux dispositifs actuelspouragirplusefficacementcontreladégradationdescopropriétés. Perspective L'actionpubliquecontreladégradationdescopropriétésdoitêtrerenforcéeetsimplifiéeavecpourobjectifdelimiterl'interventionpubliqueetladémolitiondescopropriétés. Elledevraitdoncdansunpremiertempsagirpouréviterladégradationde copropriétés,parlasensibilisationdescopropriétaires,laformationdesacteursetun suivipublicdescopropriétés. Dansundeuxièmetemps,uneséried'améliorationsdesdispositifsactuels detraitementdessituationsdélicatespourraitêtrerapidementmiseenoeuvre. Enfin,uneréflexiondoitêtreconduitesurdessujetsplussensibles,pouvant,danscertainscasspécifiques,remettreencauseledroitdepropriétéaunomde l'intérêtgénéralet/ouaprèsconstatdecarence. Propositions Pour renforcer le traitement des copropriétés dégradées, les propositionsci-dessousinsistentplusparticulièrementsurlapréventiondeladégradation descopropriétés,l'améliorationdesdispositifsdetraitementetenfinl'engagement d'uneréflexionapprofondiesurlescasextrêmes. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 151 Prévenirladégradation des copropriétés L'objectifdelapuissancepubliquedoitêtreavanttoutd'éviterladégradationdecopropriétésexistantesaveclamiseenoeuvredeplusieursmesurespréventives. Généraliser les observatoires des copropriétés Lesuivilocaldescopropriétéspardesobservatoiresdescopropriétésest unenécessitépourlaconnaissancefinedelasegmentationduparcencopropriété et les différentes fonctions dans le marché local de l'habitat. La loi de mobilisationpourlelogementetdeluttecontrel'exclusiondu25 mars2009rendobligatoirelerecensementdescopropriétésdégradéesdanslePLH.Celui-ciestd'autant plusaisélorsqu'existeunobservatoiredédiéàl'échellepertinente,chargéderécolterplusieursdonnéesrelativesauxchampsd'étudedelabonnesantéd'unecopropriété(structurejuridique,marchédel'immobilier,qualitédubâtietdel'insertion urbaine,occupation,gestion,viesociale).Cesobservatoiresdecopropriétépermettentdeciblerlescopropriétésfragilesetd'apporteruneattentioncontinueàleurévolutionet,sibesoin,unepremièreaidepublique. L'observatoire des copropriétés de Brest Métropole 1 Crééen1998,l'observatoiredescopropriétésdeBrest(29)estuneémanation del'observatoirelocaldel'habitatetdel'immobilier.L'agenced'urbanismedu paysdeBrestestchargéedel'animationetdel'informationdecesdeuxobservatoires. Instrument de veille, d'animation et d'aide à la décision, l'observatoire des copropriétésapourobjectifde : ­ constituerunoutildeveilleetdesuividescopropriétésbrestoises; ­ sensibiliserlescopropriétésàlanécessitéd'entretenirleurpatrimoine; ­ hiérarchiserlesdifficultésdescopropriétés; ­ définirledegrédeprioritédel'interventionpublique; ­ optimiserlesaidesdelacollectivitéetlapertinencedesonintervention. L'observatoireestainsiuninstrumentintégréauxpolitiquespubliquesmisesen oeuvresurleparcencopropriété.Danslecadredel'OPAH-copropriétés,initiée àpartirde1998,lesensemblesrepérésparl'observatoirecommeétantendifficultéoufragilespeuventbénéficierd'unaccompagnementàladéfinitiondel'état defragilitéoudedifficultédelacopropriété. L'observatoiredescopropriétésbrestoisess'estprogressivementélargi.Initialementcentrésurlesensemblesd'après-guerredeplusdedixlogements,ilintègre désormaislescopropriétésanciennesetlespetitescopropriétésd'après-guerre localiséesdanscertainsquartiersconsidéréscommestratégiques. 1. Cf.sitewww.copropriétés.org 152 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  Autotal,cesontplusde1300immeublesquireprésentent20000logementsqui sontqualifiésparl'observatoire.Cescopropriétésontenpréalableétéidentifiées àtraversl'exploitationdesfichiersfonciersfiscaux. Cette qualification se fonde sur une visite de terrain afin de qualifier l'état de l'immeuble,desespartiescommunesetsonentretien;suruneenquêteauprèsdes syndicsprofessionnelsouunquestionnaireauprèsdessyndicsbénévolesafinde préciserl'étatdubâti,lesprojetsdetravaux,lagestiondelacopropriétéetl'occupation des logements; et, éventuellement, sur les diagnostics du PACT-Arim réalisésdanslecadredusuivi-animationdel'OPAH-copropriétés. Unclassementdescopropriétésestétabliselonleurniveaudedifficulté(rouge, orange,jaune,vert).Lesrésultatsdel'observatoireontétéactualisésen1999, 2000et2007. L'observatoirepermetégalementdemesurerl'efficacitédespolitiquespubliques misesenoeuvre.L'évolutiondesdifficultésobservéesentrelesdifférentesenquêtes del'observatoirerévèlelesimpactsdel'OPAH-copropriétés :54 %descopropriétésanciennesjugéesfragilesouendifficultéen1999ontétéaméliorées. Une forte amélioration des copropriétés récentes de plus de 10 logements est égalementvisible :25étaientclasséesrougeen1999,ellesnesontplusque2en 2007.Cetteévolutionfavorablerésultedelasensibilisationdescopropriétésà lagestionpatrimoniale,sensibilisations'appuyantsurlesrésultatsdel'observatoire. Améliorer l'information de l'acquéreur d'un logement en copropriété L'autre versant de la prévention de la dégradation concerne l'informationdontdisposelesacquéreursd'unlogementencopropriété.Danslesquartiers enrénovationurbaine,toutdevraitêtremisenoeuvrepourformerlesprimo-accédantssurleursobligationsfinancièresetjuridiques.Danslecasdecopropriétésdéjà existantes,l'acquéreurpotentield'unlotencopropriéténedisposepas,aumoment delavente,detouteslesinformationsnécessairessurl'étatjuridiqueetfinancierdu syndicat,lesdécisionsdel'assembléegénéralesurlestravauxàveniroutoutesles situationspouvantleconduireàdesdépensesnonprévues.Ilfaudraitdoncrendre obligatoire la communication de ces informations, au moment de la promesse de vente (superficie des parties privatives, montant des charges, état des impayés de charges,étatdesprocéduresjuridiquesencours...). Rendre obligatoire et continu le versement de provisions pour grosses réparations Lesprojetsderedressementetderéhabilitationdescopropriétésendifficultépeuventseheurteràl'impossibilitéouaumanquedevolontédespropriétaires d'investir des sommes d'argent importantes pour la réalisation de travaux importants.Unesolution,renduepossibleparlaloirelativeàl'habitatdu21 juillet1994, estlamiseenoeuvrede«provisionsspécialesenvuedefairefaceauxtravauxd'en- Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 153 tretienoudeconservationdespartiescommunes»1.Lagénéralisationdecettedisposition,peumiseenoeuvreaujourd'hui,avaitl'avantagedelisserlesdépensespour lesgrossesréparationsetderévélerlevéritablemontantdeschargesqu'impliquele statutdepropriétaire. Créer un label de syndics « sociaux » Lesyndicestunepersonnemoraleouphysiquemandatéeparl'assembléegénéraledescopropriétairespourgérerlacopropriétéaunomdusyndicatdes copropriétaires. Lafonctiondesyndicparaîtaujourd'huiinadaptéeparlescopropriétésen difficulté.Lescopropriétairesinterrogésparlesagencesdépartementalesd'informationsurlelogement(ADIL)danslecadred'uneétudesurlavisionqu'ilsontdesdifficultésdeleurcopropriétéetsursonmodedegestionimputentà82 %ausyndicla responsabilité«d'unegestionmédiocreoupeusatisfaisante»2. Dansdenombreuxcas,ilsn'ontpaspuempêcherladéqualificationde copropriétésetontparfoisétécoupablesdegravesnégligences. SelonleConseiléconomiqueetsocial,«ils'avèreindispensabledepasserd'unegestionminimalisteàunegestionresponsableetdynamiquepourfavoriser le fonctionnement collectif de la copropriété, ce qui implique une évolution du métier de syndic. Ceci nécessiterait une réforme de la loi Hoguet, qui paraît aujourd'huiobsolètedufaitdesconditionsd'accèsàlaprofessionetdel'absence deformationetdecontrôleefficace.Deplus,lescritiquessouventformuléesàl'encontre des syndics pour le manque de transparence de leur gestion doivent être prisesenconsidération.Ellesnécessitentuneffortparticulierdecesprofessionnels. Unemiseàplatdeleurmodederémunérationsembleégalementindispensable»3. Lacréationd'unlabeldesyndics«sociaux»devraitégalementêtreimaginée.Ceux-cipratiqueraientdestarifsmodestesetsurtoutseraientforméspourla gestiondecopropriétésfragiles.Ilsauraientnonseulementpourobjectifunegestion financièresaine,maisaussidedévelopperunecommunicationentreleshabitantset lesdifférentspartenairesdanslamiseenplacedeplansderequalificationreposant surunbilandubâti,unplandetravaux,unfinancementadaptéetconcerté. 1. Loirelativeàl'habitatdu21 juillet1994. 2. ANIL,Lescopropriétésvuesparlescopropriétaires,novembre 2001. 3. FrédériqueRastoll,Lescopropriétésendifficulté,op.cit. 154 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Améliorerlesdispositifs de traitementdescopropriétés dégradées Silapréventiondeladégradationd'unecopropriétén'empêchepasun immeubledesombrerdansuncerclevicieuxdedégradation,ilconvientdemettre enoeuvredesprocédurespouraccompagnersarestructurationetéviterunesituationirreversible. Renforcer les procédures d'administration provisoire et de plan de sauvegarde La mise en oeuvre d'une administration provisoire des copropriétés et d'un plan de sauvegarde devrait pouvoir provoquer la mise en place de mesures dérogatoiresaudroitcommundelacopropriété. L'administrateurprovisoirepourraitalorspasserdesactesdedisposition surpartiescommunes(acquisition/cession),permettrelaventeamiabledelotsprivatifsappartenantausyndicatdecopropriété,négocierdirectementaveclescréanciers delacopropriétéouencoremettreenoeuvreunplandepaiementséchelonnésetde redressementfinancierdelacopropriété. Danslecadreduplandesauvegarde,lesrèglesdemajoritépourlevote desactesdedispositionsurpartiescommunes(acquisition/cession)pourraientêtre abaisséesafindefaciliterlevotedetravauxnécessaires.Ilfaudraitaussirenforcer cettedispositionpourpouvoiradapterladuréedesplansdesauvegardeàlasituation delacopropriété,etrendreobligatoirelaparticipationdudélégatairedesaidesàla pierreàlacommissiond'élaborationduplanpournégocierdèsledépartlesenveloppesfinancièresattendues. Améliorer le préfinancement des opérations par la création d'un fonds de soutien Lesmodalitésdepréfinancementdessubventionsaccordéesparlespouvoirspublicsauxcopropriétairesendifficultéontconnudeprofondestransformationsen2008-2009.Jusqu'alors,laCDCetle1 %logementapportaitdesaidesaux copropriétaires1.Pourdes raisons diverses,ces aidesont étésupprimées. Cesont les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif (SACICAP) qui permettent aujourd'huilemêmetypedemontage,maissurdesvolumesmoindres.L'Étatpourraitmettreenplaceunfondsdesoutienauxcopropriétésengrandedifficulté,qui permettrait de consentir des crédits aux syndicats des copropriétaires fragilisés et exclusdumarchéducréditdedroitcommun. 1. LefondsderenouvellementurbaindelaCDCfinançaituneavancedesubventionouunebonification d'intérêts.Iladisparuen2008.LePASS-Travauxdu1 %logementétaitunprêtàtauxavantageuxpour financernotammentlestravauxdanslescopropriétésdégradées.Iladisparuen2009. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 155 Généraliser le bail à réhabilitation Danslescasextrêmesdepropriétairesimpécunieuxoumalveillants,un bailàréhabilitationpourraitêtreenvisagé.Ilpermetdepallierlacarencedescopropriétairesetdeleverleséventuelsblocagesdedécisiondetravaux.Ilconsisteraità opérerundémembrementtemporairedelapropriété :unopérateurpublic,enaccord aveclepropriétaire,sesubstitueraitàluipourlaréalisationdetravauxquecelui-ci nepeutouneveutréaliser,puispourgérerlebienpourtouteladuréedubail(douze ansminimum).L'opérateurserémunèreraitparlesrendementslocatifsdubien. Cebailestpeuutiliséàl'heureactuelle.Étantnoncontraignant,lespropriétairessontréticentsàsonutilisation.D'autrepart,ilreprésenteuncoûtpourles opérateurspublics. Il conviendrait donc d'utiliser ce dispositif dans un cadre plus contraignant,enlecouplantparexempleauxobligationsdetravauxconsécutivementàune miseendemeurepararrêtédepéril,d'insalubritéoudemiseensécuritédeséquipementscommuns.Danslecadreactuel,lepropriétaireasixmoispourréaliserles travaux,autermedesquelsl'autoritéadministrativepeutlesfaireréaliserauxfrais dupropriétaire.L'idéeseraitdeconservercedélaidesixmoisetderendreobligatoirelamiseenoeuvred'unbailàréhabilitationàdéfautderéalisationdestravaux. Ainsi,unpropriétaire-occupantimpécunieuxdebonnefoiseverraitproposerunesolutionpourconserversonlogementtoutenréalisantlestravauxnécessaires, alors qu'un propriétaire-bailleur malveillant se verrait forcer de céder les droitsàlocationdesonbien(etlesrevenusafférents)encontrepartiedelaréalisationdestravauxparuntiers. Engageruneréflexionapprofondie surlescasextrêmesdedégradation Lescasextrêmesdecopropriété,ensituationde«comadépassé»et/ou enprésenced'unestructurejuridiqueanormale,sontdifficilementtraitablesdansla situationactuelle.Unexamenapprofondidevraitdoncêtreengagépourtrouverdes solutionsviablespourtraitercescasextrêmesdedifficulté. Créer un mécanisme de maîtrise d'ouvrage publique sur les parties communes Lacréationd'undispositifdemaîtrised'ouvragepubliquesurlestravaux enpartiescommunesfaciliteraitlaréalisationetlefinancementdetravauxlourds surpartiescommunesetéquipementscommunsdanslescopropriétésendifficulté. Avecunteldispositif,l'assembléegénéralevoteraitletransfertdelapropriétédespartiescommunesetéquipementscommunsaumaîtred'ouvragepublic pouruneduréelongue(quinzeouvingtans).Cedispositifpourraitaussiêtreimposé auxcopropriétairesparordonnancejudiciaire. 156 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lamaîtrised'ouvragepubliqueréaliseraitlestravauxetloueraitlespartiesetéquipementscommunsauxcopropriétairespouruncoûtinférieur(carétalé surladurée)àcequ'auraitétéleurquote-partthéoriquedechargescommunespour financerlestravauxdanslecadredelacopropriété. Permettre une division en volume des copropriétés Actuellement,lascissiondecopropriétén'estpossiblequesilapropriété dusolestdivisibleetsilacopropriétécomporteplusieursbâtiments1.Danslecas d'ensemblesimmobilierscomplexes,lascissionaposterioriestimpossible.Laloi de juillet 1965 devrait donc être modifiée pour permettre la scission amiable en volumes,votéeparlescopropriétairesetlascissionjudiciaireenvolumesdescopropriétésenadministrationprovisoire. Qu'ellesoitamiableoujudiciaire,lascissionenvolumesellenécessite lareprisedelapropriétéetdelagestiondesélémentscommunsindivisiblesparun tiers,généralementunecollectivitéterritoriale. Figer les coûts de démolition des copropriétés dégradées dans les conventions initiales Actuellement,auniveaunational,seulel'ANRUfinanceladémolitionde copropriétésdégradées,enportantledéficitdubilandedémolition.Toutefois,cette subventionestbiensouventinsuffisantecarlesdépensesprévuespourdémoliraugmententaufuretàmesuredel'acquisitiondeslotsenvuedelamaîtriseglobalede lacopropriétéparunopérateurpublic(tempslongdel'expropriation,inflationdes indemnitésd'expropriation,arrêtdupaiementdeschargesparlespropriétaires...). C'est donc bien souvent à l'opérateur concerné ou aux collectivités locales qu'il revientdecompléterl'investissementinitial. Ilconviendraitdoncdefixerlescoûtsdeladémolitionainsiquelescoûts d'expropriationdanslaconventioninitialeetdelesmaintenirstablestoutaulongdu processusafind'éviterl'inflationconstatéedanslescastraitésparl'ANRU. Mettre en place un acteur public spécialisé dans le portage provisoire de lots Leportageestuneopérationd'acquisitionprovisoiredelotsàusaged'habitationquisedérouledansunpériodelimitéeets'achève,aprèstravaux,parune cessiondeslogementsacquisàdespropriétairesprivés.Utilisélorsdelaphasede redressement et de requalification d'une copropriété, le portage provisoire a pour objectifprincipaldestabiliserlacopropriétéparunarrêtdesacquisitionspardes propriétairesimpécunieuxoudesmarchandsdesommeil. Lecoûtdetellesopérationsesttrèsélevépourlastructureportantleslots (SEM,EPL,EPA,SCI,organismesHLM).L'ANAHetl'ANRUapportentdessubventions,maisellessontlimitées. 1. Article 28delaloidu10 juillet1965. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 157 Ilconviendraitdoncdecréerunopérateurdédiéauseulportagetemporairedeslotsdecopropriété,quibénéficieraitd'uneassiserégionalecommel'AFTRP en Île-de-France. Cet opérateur serait doté de fonds propres à sa création et pourraitensuitedégagerdesrecettesfoncièresparlareventedeslots.L'opérateur devraitégalementobtenirundroitdepréemptionurbainrenforcésurlescopropriétésenplandesauvegarde,ainsiquel'ensembledesoutilsnécessairesàsamission (bailàréhabilitation,certainsprêtsdévolusauxorganismesHLM...). L'impossible requalification de la copropriété Grigny 2 dans le cadre juridique actuel 1 LacopropriétédeGrigny2danslacommunedeGrigny(91)estlasecondeplus grandedeFrance2 :elleconcentre4985logements,4875placesdeparking,50 lotscommerciauxetunimmeubledebureau,géréparununiquesyndicatprincipalet27syndicatssecondaires. Lesimmeublesontétéconstruitssouslaformed'ungrandensembleàpartirde 1969,surcequiétaitalorslapremièreZACdeFrance.Plusde10000logements étaientprévusàlaconstruction,quiaétéstoppéeparlesriverainsen1975. En2006,17000personneshabiteraientdanslacopropriété3.Environ50 %des ménagessontdespropriétairesoccupants.Cetauxcacheunturnoverimportant (10 %paran),qui,depuislesannées1990,faitarriverdanslacopropriétédes ménagespauvres(lerevenumédianen2005estde55 %delamoyennedépartementale,soitmoinsquelerevenumédiandeshabitantsduquartierd'habitat socialvoisindeLaGrandeBorne). La copropriété se caractérise par une complexité juridique et foncière importante.Ellepossèdedufoncierd'utilitépublique(lesvoiriesinternes,lesespaces verts)etlesassembléesgénéralesdecopropriétairespeuventrassemblerjusqu'à 10000personnes,rendantdifficilelaprisededécision. Les premiers dysfonctionnements surviennent au cours des années 1990. En 2001,unpremierplandesauvegardeestsigné,aveclamiseenplaced'unobservatoire de l'habitat et du peuplement, d'un programme de travaux minimal et d'unerestructurationimmobilièred'unsecteurduquartier(squareSurcouf).Ce plandesauvegardeconstitueuntraitementpréventifdelasituation,maisnecomprendpasdestratégieglobaleetd'actionsurlesquestionsurbaines,degestionet degouvernance.Iln'apaspermisd'enrayerladégradationdelasituation.Plus grave,aumilieudesannées2000,une«guerrecommerciale»sedéclencheentre lesyndicprincipaletlessyndicssecondaires,quiaentrainéunarrêtdurèglement deschargesduesauxfournisseurs. 1. Àpartird'uneprésentationduprojetderénovationurbaineparCyrilleLewandowski,chefdeprojet Grigny2auGIPdeGrigny­Viry-Châtillon. 2. LaplusgrandecopropriétédeFrance,Parly2,setrouvedanslesYvelines.Ellecomporteplusde6500 logements,maisneconnaitpasdeprocessusdedéqualification. 3. Cechiffreaétéobtenusuiteàuneétudesocialemenéesurlesite.L'INSEEdonneàlamêmeépoque lechiffrede12000habitants. 158 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine  En2006,lavilledeGrignyprésenteunprojetderénovationurbaineduquartierd'habitatsocialdelaGrandeBorne,etrevendiquedesfinancementspourla copropriétédeGrigny2.Orl'ANRUetleconseilrégionald'Île-de-Francerefusent d'inclure la copropriété au PRU, en raison de l'absence d'un réel projet globaldesite.L'Agencedécidedoncdefinancerdesétudessocialesetdeprospectiveafindepermettreàunprojetcohérentd'émerger. Les études révèlent les potentialités du site (bien situé, bâti de bonne qualité, environnement agréable), plombées par des charges très élevées, une fragilité juridique,unchaosdegestionetunepaupérisationdelapopulation.Sansinterventionpublique,lacopropriétérisquedes'effondreretdecréeruncerclevicieux dramatique. Néanmoins, les études établissent l'opportunité d'une requalification. Un nouveauplandesauvegardeestlancé,inclusdansleprojetderénovationurbaine1, quipermetd'engagerdenouvellesétudesafinde : ­ définirunenouvelleorganisationjuridique; ­ restituerunepérennitéaubâti; ­ traiterlaquestiondescharges; ­ trouverdesmodesdefinancementdesfuturstravaux. Desopérationsdegrandeampleur(dontladémolitiond'unedalledeparking) vontêtremenéesdanslesecteurleplusdégradé(squareSurcouff)avecdesvolets urbains,immobiliersetdegestion. Laseulesolutionviablepourl'ensembledelacopropriétéseraitunescissiondu syndicatprincipalenplusieurscopropriétés,etuneaffectiondesespacesvertset delavoirieinterneaudomainepublic.Toutefois,cesorientationsressortissent del'unanimitédescopropriétairesetnesontpasenvisageablesdanslecadrede lalégislationactuelle. 1. Avenantàlaconventionde2007. Partie 4 Agir dans les quartiers anciens et les copropriétés dégradées 159 Partie 5 Moyens,ingénierie etgouvernance du PNRU2 Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 161 Chapitre1­ Les financements du PNRU2 Dansuncontextebudgétairedurablementtendu,l'ÉtatetActionLogement doivent encore attribuer après 2012 plus de la moitié de la subvention de l'ANRUpourfinancerlafinduPNRU1,soit7 milliardsd'eurosdesubvention. L'accordtriennalentrel'ÉtatetActionLogementprendfinen2011.Le Gouvernementadoncentamédesnégociationsaveclespartenairessociauxafinde déterminerl'engagementfuturd'ActionLogementpourlefinancementduPNRU. Dès 2011, le financement de l'ANRU a été difficile à trouver : l'État a prélevé des montants importants auprès des bailleurs sociaux et la Société du Grand Paris pour parvenir à verser 260 millions d'euros à l'ANRU1. Cette situationexpliquebienlesnombreusesinquiétudesquesoulèvelefinancementdelafin duPNRU.LeGouvernementacependantconfirméquelesfinancementsdel'ANRU serontintégralementassurés2. Ce constat conduit à s'interroger sur l'opportunité du lancement d'un PNRU2dès2013sanslamobilisationfinancièredel'Étatetdesespartenaires. Montantetrépartition de l'enveloppenationale Le PNRU2 devrait nécessiter moins de subventions nationales que le PNRU1,pourplusieursraisons : ­ lavalorisationdufoncierserapossibledansuncertainnombredesites etpermettradecontribueràunfinancementlocaldesprojets; ­ ilyauramoinsdedémolitions; ­ des modalités alternatives et innovantes de financement peuvent être trouvées(PPP,avancesremboursables,opérationd'aménagement...); ­ les financements de l'ANRU devront être davantage conditionnés à la santé financière des maîtres d'ouvrage et aux capacités de solidarité localedanslecadredesintercommunalités. 1. L'Étatverseraen2011 :160 millionsd'eurosduprélèvementsurlesbailleurssociaux,95 millionsd'euros deponctionsurlaSociétéduGrandPariset5 millionsd'eurosdesubventionpourchargedeservicepublic. 2. MauriceLeroyaassurélorsd'uneauditiondelacommissiondesaffaireséconomiquesdel'Assembléenationalele9 mars2011 :«Quoiqu'ilensoit,touslesfinancementsnécessairesauprojetderénovationurbaineserontassurés,commes'yestengagélePremierministre». Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 163 Autotal,auniveaunational,uneenveloppede9 milliardsd'euros(20132019)permettraitdefinancerleprogrammeenfaveurdesquartiersd'habitatsocial. Cette enveloppe engendrerait environ 36 milliards d'euros d'investissements au total,avecuneffetdelevierdelasubventiondel'ANRUplusimportantquedansle PNRU1(x4aulieudex3,3). Cetteenveloppeseraitscindéeendeux : ­ Uneenveloppenationalegéréedirectementparl'ANRUdel'ordrede 8 milliardsd'euros,consacréeexclusivementaux200projetsprioritaires. Cette subvention est une estimation basée sur le financement des projetsprioritairesduPNRU1.Les200quartiersprioritairesontperçuunesubvention moyennedel'ANRUde44 millionsd'euros1. Pourles200quartiersprioritairesduPNRU2,leCESdel'ANRUpropose demaintenirceniveaumoyendefinancementsenvolumedel'Agence,toutenaugmentantlesfinancementscomplémentairesetl'effetdelevier.Lapartdelasubventiondel'ANRUsurletotaldesinvestissementsseraitalorsde25 %. ­ Uneenveloppedéconcentréed'environ1 milliardd'eurosenfaveurdes projetsquinécessitentdefinaliserlesopérationsduPNRU1,decorrigerlesdysfonctionnements observés ou pour les petits projets non traités dans le PNRU1. Cette enveloppeseraitgéréeparlespréfetsetleursservices. Àcetteenveloppedédiéeauxquartiersd'habitatsocial,ilfaudraitajouter les coûts d'intervention pour environ quatre-vingts quartiers anciens dégradés quireprésenterait1,5 milliardd'eurosdesubventiondel'ANRU,del'ANAHetdu ministèreduLogement(cf.partie4). Unempruntnationalpourfinancer lePNRU2etlafinduPNRU1 Le financement du PNRU2 est tout à fait possible par le recours à un empruntcontractéparl'ANRUquipermettrait,toutenversantsansdélailessubventionsauxmaîtresd'ouvrage,delissersurunelonguepériodeleremboursementdu prêtetdefaciliterlepaiementdesfinanceursdel'ANRU(ÉtatetActionLogement). L'idée d'un emprunt pour financer le PNRU est une hypothèse d'une grande crédibilité car il s'agit d'une dépense d'avenir pour la cohésion sociale dupaysetunparisurledéveloppementfuturdequartiersprometteurs.Enoutre, l'amortissementdel'investissementsurladuréedeviedesactifsfinancés(àsavoir icileséquipementsouleslogements)estunprincipeéconomiquepertinent. 1. Untotalde7,97 milliardsd'eurosdesubventionsdel'ANRUpour181projetsderénovationurbaine, au31 décembre2010. 164 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Lasolutiondel'empruntnationalpourlePNRU2permettraitd'éviterun endettementdesmaîtresd'ouvragepourcompenserl'étalementtropimportantdes subventionsdel'ANRU. Cetempruntpourraitêtrelancédès2013etdonccontribueraufinancementduPNRU1. Unenouvelleressource pour l'ANRU : lavalorisationfoncière Lefoncierdesquartiersconcernésparlarénovationurbaineétait,àtort, considérécommefigéparlesacteurslocaux.Iln'yavaitdoncpasdemarchéetde prixderéférencepourévaluerlavaleurdesterrains.LePNRU,endémolissanteten redécoupantlefoncieramisenmouvementlesquartiersetacrééexnihilounmarchéfoncier. France Domaine1 a bien souvent déterminé le prix du foncier dans les quartiersàpartirdumarchédequartiersvoisins,enleminorantde30à50 %.Or, selon l'observatoire régional du foncier d'Île-de-France, «les dispositifs liés au PNRUtendentàamplifierlesdifférencesinitialesdevaleurdufoncieretàenclencherdesdynamiquesplusoumoinsvertueusesselonlescontextesterritoriaux»2. Ainsi,danslecadreduPNRU2,lavalorisationfoncièreescomptéepourraêtreévaluéeplusfinementàl'aunedel'expériencedespremiersprojets. Cependant,ilnefautpasattendreunfinancementimportantdesprojets par la captation publique de la valorisation foncière, car dans de nombreux sites, l'atoniedumarchédel'immobilieroulastigmatisationduquartierentraventencore unevalorisationfoncièresignificative. EnÎle-de-France(cf.premièrepartie)unemobilisationdufoncierpublic devraitêtreamorcée,àlafaveurdulancementduPNRU2,pourrelancerlaconstructiondelogementsdanslarégioncapitale.L'ANRUpourraitêtredotéedesemprises foncièresdisponibles,détenuesparl'Étatetlesentreprisespubliques,etsituéesdans unpérimètrede500 mautourdesquartiersdelarénovationurbaineenparticulierà proximitédesfuturesgaresdusystèmedetransportduGrandParis. Cela serait l'occasion d'aménager, en association avec l'EPFIF et les collectivités locales concernées, ces terrains pour élaborer des projets globaux de développementdel'habitatetdedéveloppementéconomiqueetdemieuxrelierles quartiersàl'agglomération. À moyen terme, la vente du foncier à des investisseurs publics ou privésdoteraitainsil'ANRU,d'importantesressourcesfinancières,quipermettraientà l'Agencederembourser,enpartie,l'empruntsoulevépourfinancerlePNRU2. 1. FranceDomaineestunserviceàcompétencenationaleduministèreduBudget,desComptespublics etdelaFonctionpubliquequiapourmissiond'évalueretvendrelesbiens,mobiliersetimmobiliers, appartenantaudomainepublicouprivédespersonnespubliquesetdontcelles-ciontdécidélacession. 2. ObservatoirerégionaldufoncierenÎle-de-France,LefoncierdanslessecteursANRU,mars2011. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 165 Trouverdesalternatives à la subventiondirectedel'ANRU Le PNRU1 a fonctionné de manière unilatérale par des subventions directesdel'ANRUauxmaîtresd'ouvrage,enprenantsimplementenconsidération lasantéfinancièredesvillesàtraversunscoring. LePNRU2devraitmodifiercefonctionnement,pourconsidérertoutesles possibilitésalternativesàlasubventiondirecte : ­ Raisonner en bilan global d'aménagement : l'extrême diversité des situationsdesmarchésàl'issueduPRUdevraitconduireàadopterdesmontages économiquesplusajustésauxcontextesetàl'attractivité :danslesmarchéstendus, un montage construit sur la base d'un bilan global d'aménagement (intégrant les démolitionsettouteslesopérationsconcourantàlacréationd'unenouvellestructure urbaineetpréparantlaré-urbanisationdufoncierlibreoulibéré)conduiraitàoptimiserlepotentieldevalorisationfoncière. ­ L'ANRUpourraitdeveniractionnaired'unesociétédeprojetletemps duPRU(àhauteurde10ou20 %),existanteoucrééepourleprojet,commel'estla CDCdansunecinquantainedeSEMavecpoureffet : ­ uneprisedeparticipationdirectedel'ANRUdanslagouvernancedes projets; ­ uneffetdeleviersurlescapitauxprivés(investisseurs); ­ descapacitésnouvellesd'emprunt; ­ d'avoirdesretourssurinvestissementpourl'ANRU. L'ANRUpourraitaussimettreenplaceunsystèmed'avancesremboursablesàmoyenterme. ­ Lespartenariatspublic-privé :uneautremodaliténouvelledefinancementdesprojetspourraitêtrel'expérimentationdespartenariatspublic-privédans quelquescollectivitésvolontaires,nonseulementpourréaliserdeséquipementsmais aussidanslecadred'unprojetglobald'aménagementduquartieravecutilisationde laVEFApourlesorganismesHLM,quiestlaforme«habitat»duPPP. Ces évolutions sont toutes intéressantes mais la subvention directe de l'ANRU restera encore incontournable pour de nombreux projets incapables de s'autofinancer. 166 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Mettreenoeuvreuneréforme de la péréquationfiscaleetdelaDSU enfaveurdesvillesdéfavorisées Principe constitutionnel, la péréquation financière réalise l'équité entre les territoires riches et pauvres. Toutefois, les règles, critères et mécanismes qui régissentlacollecteetl'attributiondesdotationsdel'Étatnerépondentqu'imparfaitement à la situation et aux besoins des communes déshéritées. La dotation de solidarité urbaine (DSU), malgré le doublement de son montant décidé en 2005, neparvientpasàenrayerl'insuffisancechroniquedesressourcesfiscalesdenombreusescommunes,sourcemajeured'inégalités. Uneréformedelafiscalitélocalepourunemeilleurepéréquationentre villesrichesetvillespauvresfondeunpréalableàlaréalisationd'uneréformedela politiquedelaville,carellepermettraitdegarantirdesmoyensd'interventionsuffisantsauxcollectivitéslocalesconcernéespardesimportanteschargesfinancières liéesauprofilsocio-économiquedeleurpopulation. Unetelleréformedevraits'accompagnerd'unerefontedeladotationde solidarité urbaine (DSU)1. Celle-ci est aujourd'hui perçue par des grandes villes pourquiellenereprésentequ'uneinfimepartdeleursressources.LaDSUdevrait doncêtreconcentréeauprofitdescommunesdepetiteoumoyennetaillelocalisées enpériphériedesgrandesvillesetdontlesressourcespropressontfaibles.Enoutre, laDSUdevraitêtreverséesuruncompted'affectationspéciale2pourgarantirlatraçabilitéetlefléchagedel'usagedescréditsattribuésparlescommunesbénéficiaires danslecadred'uneconventionpasséeaveclepréfet. 1. Cettepropositionesttiréede :Salans,Modalitésd'unedotationspécialedel'Étatàdestinationdes communesdéshéritéesetcritèresd'éligibilité,noteréaliséepourleCESdel'ANRU,avril 2008. 2. L'article21delaLOLFprévoitquelesrecettesdescomptesd'affectationsspécialesdoiventêtre«par nature,enrelationdirecteaveclesdépensesconcernées».Lescomptesd'affectationspécialenepeuvent êtrecréésqueparuneloidefinances. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 167 Chapitre2­Le pilotage national et local du PNRU2 LePNRU1aapportéuneclarificationnécessaireduportagepolitiqueet dupilotagetechniquedesprojetsurbains.Lerèglementgénéraldel'ANRUprécise que«lacrédibilitéduprojetimpliquel'engagementpersonneldel'éluquileporte etlasoliditéduportageduprojetàtraverssoningénierie»1.Lesmaires(ouplus rarementlesprésidentsd'ungroupementintercommunal)sontdésignéscommeles porteursdeprojet,responsablespolitiquesetpilotesduprojetauniveaulocal.Des comitésdepilotagerassemblentl'ensembledespartenaireslocauxduprojet,maisla décisionfinalerevientaumaire.Cetteclarificationdupilotagedesprojetsfavorisela cohérenceentrepartenairesetl'avancementdesprojets. Uneéquipedeprojet,généralementdépendantedelamunicipalité,assure lepilotagetechnique.L'ANRUprendencomptel'ingénieriedeprojetdescollectivitéslocalesetdesbailleurs2. Laprincipalecritiqueémisecontreladésignationdumairecommeporteurdeprojetestqu'elleafreinéledéveloppementdeprojetsréellementintercommunaux. Seules quelques intercommunalités portent les projets (en particulier les communautés urbaines), mais dans la majorité des cas, les EPCI ne sont que comaîtresd'ouvraged'opérations. Enoutre,laclarificationduportagedesprojetsderénovationurbaines'est faiteaudétrimentdel'articulationaveclepilotagedesactionssocialesdelapolitique de la ville.Alors que les GPV/ORU avaient une double mission sociale et urbaine,leséquipesdeprojetderénovationurbainesontexclusivementconsacrées auxproblématiquesurbainesetnes'investissentquepeusurlesocial3. LePNRU2devraitsedéroulerdansuncontexteinstitutionneldifférent. Premièrement au niveau national, où la séparation entre les agences accentue la dichotomiesocial/urbainprésenteauniveaulocal;maisplusencoreauniveaulocal oulaséparationentrelepilotageetl'ingénieriedesvoletsurbainetsocialdelapolitiquedoitprendrefin. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article 1. 2. L'ANRUsubventionnejusqu'à100 %del'ingénieriedeprojetd'unmontantdedépensesplafonnéà 2 %ducoûttotalduprojetpourlescollectivités,etde20à80 %d'unmontantplafonnéà1 %desdépenses desbailleurssociaux. 3. MisàpartquelquesGIPquiconserventundoublerôledemiseenoeuvredesPRUetdesCUCS.Mais lesproblématiquessocialeseturbainesysontsouventtraitéesséparément. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 169 Rendrepluslisiblel'actiondel'État enfaveurdesquartiersprioritaires Lapolitiquedelavillesouffred'unmanquedevisibilitéinstitutionnelle, enraisondelamultiplicationdesagencesencharged'unepartiedelapolitique,de lamultiplicationdesprocéduresetdeszonages. Laréformedelapolitiquedelavilleetdelagéographieprioritairedevra apporteruneplusgrandelisibilitéetunecohérencerenforcéesurchacundecessujets. Renforcer les coopérations entre les institutions nationales de la politique de la ville La séparation des compétences entre les différentes agences en charge delapolitiquedelavilleetderénovationurbaineconstitueunproblème.Tousces acteurslocauxcritiquentlemanquedecoordination,laconcurrenceparfois,etles directives divergentes qu'ils reçoivent de leurs différents interlocuteurs, alors que l'Étatmetenavantlanécessitéd'unearticulationdesdifférentsvoletsdecespolitiques. Cettesituationdoitprendrefin.Silafusiondesdifférentesagencesconstitueunedesétapesindispensables,ellen'estpasencoreplanifiée.Danslecadredu deuxièmeacteduPNRUetduPNRQAD,pournepasperdredetemps,ilsemblepréférabledeconserverlesinstitutionstellesqu'ellesexistenttoutenaméliorantsubstantiellementleurcoordinationetendélivrantunmessageuniqueauniveaulocal. Pourqu'untraitementplustransversaldesprojetssoitpossible,ilfaudrait qu'émergeunsuivipluscollectifdesprojetslocauxparlesprincipalesagencesen chargedelapolitiquedelavilleetderénovationurbaine.Ladésignationdechargés demissionterritoriauxdanschacuneagence(telsqu'ilsexistentàl'ANRU)seraitun premierfacteurfavorableàl'échangeentrelesagencesetdoncaurenforcementde l'approcheintégréedansl'interventionsurcesquartiers. Enoutre,lesrelationsspécifiquesentrechaqueagencepourraients'améliorerselonlesdispositionssuivantes : · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ACSÉ Lesdeuxagencesontconcluenoctobre 2010unaccord-cadrequidécrit plusieurschampsdecoopérationopérationnelsetfonctionnels(formation,communication, échange des données, international, animation des réseaux) et qui porte notammentsurquatrethèmesprincipaux1 : ­ lesuivipost-relogement :ilprévoitd'accompagnerlespersonnesrelogéesoudespersonnesnouvellementarrivéesdanslequartier.En2010, le SG-CIV et l'ACSÉ ont lancé un appel à projet pour les expérimentations innovantes en matière d'accompagnement post-relogement dans douzeprojetsderénovationurbaine,avecunepossiblegénéralisationdes bonnespratiques; 1. AuditiondeRémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSÉ. 170 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ­ laGUP :danslecadredduplanEspoirBanlieue,l'ACSÉcontribueà desdiagnosticsdegestionurbaine(231financésen2010).L'objectifde l'ACSÉestdepoursuivreledéveloppementdecesdiagnosticsdegestion urbaine,notammentdanslesquartiersdelarénovationurbaineavantl'arrêtdesconventionspourpréparerl'aprèsPRU; ­ leschantiersinsertion-rénovation :ilspermettraientd'accompagnerla miseenplacedesclausesd'insertiondel'ANRUaveclamiseenplace d'une structure permettant une formation qualifiante des bénéficiaires simultanémentàleurpérioded'insertiondansleschantiersdelarénovationurbaine; ­ lasécuritéetlaprévention :l'ACSÉfinancelavidéo-protection.Elle metàdispositiondel'ANRUsonexpertiseenmatièredesécuritéparla conceptiondesprojetsderénovationurbaineetdanslecadredelagestionurbainedeproximité. Cetaccord-cadrereprésenteuneavancéesignificativedanslesrelations entrelesdeuxagences. Danslecadredelarefontedelapolitiquedelavilletellequepréconisée ici,l'ACSÉetl'ANRUverrontleurrelations'intensifier.Eneffet,lescollectivités localesvontdévelopperunprojetdeterritoireintégrépourleursquartiersprioritaires qu'ellesprésenterontensuiteencomiténationald'engagement,composénotamment del'ANRUetdel'ACSÉ.Lesdeuxagencesdevrontdoncs'organiserpourinstruire ensemblelesprojets. Laconclusiond'uncontratuniquededéveloppementsocialeturbainprogrammeradesfinancementsdel'uneetl'autredesagencesetformaliseralesengagementsdechaquepartie. Auniveaudel'Étatdéconcentré,silepréfetincarneledéléguéterritorialuniquepourlesdeuxagences,iln'envapasdemêmepourlesdéléguésterritoriauxadjoints(leplussouventladirectiondépartementaledesterritoires(DDT) pour l'ANRU et la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) pour l'ACSÉ).Ilexistedoncdeuxinterlocuteurspourlesporteursdeprojetetcelapeut créerlaconfusion.Danslecadredesnouveauxprojetsintégrés,undéléguéterritorialadjointuniquedel'ANRUetdel'ACSÉdevraitêtrenommédanschaquedépartement. · Lesrelationsentrel'ANRUetl'EPARECA Uneconventiontripartitedediagnosticetd'opportunitéaétésignéeen 2006entrel'ANRU,laCDCetl'EPARECA.Ellepermettaitunevalidationduvolet commercialdecertainsprojetsANRUparl'EPARECA,quiémettaitunpremierdire d'expert(cinqjourssursitepourundiagnosticcommercial),assortidepréconisations.Cetteconventionafonctionnédeuxansmaisn'apasétérenouvelée. Dans le cadre du PRNU2, elle devrait être réactivée et systématisée à touteslesnouvellesopérationsconcernantlescommerces.L'EPARECAdeviendrait alors,ensusdesonactivitédepromoteur-investisseur,unecelluled'expertisecommercialedesconventionsANRU. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 171 · Lesrelationsentrel'ANRUetl'ANAH Letraitementdescopropriétésdégradéesetdesquartiersanciensdégradésdevraitfaireaussil'objetd'unrapprochementdel'ANRUetdel'ANAH. Comme l'ANRU et l'ACSÉ qui devraient s'associer aux comités d'engagement des projets du PNRU2, l'ANAH devrait établir des liens formels avec l'ANRUpourl'instructiondesdossiersduPNRQAD2. Pouraméliorerlesrelationsentrelesdeuxagences,unaccord-cadresurla répartitionprécisedescompétencesetlamiseenoeuvredeprojetscommunsdevrait êtreconclu. Àterme,lafusionentrelesdeuxagencespourraitêtreenvisagéedansle but de former uneAgence nationale du logement traitant l'habitat public comme l'habitatprivé. Simplifier le zonage de la politique de la ville Depuissacréationaudébutdesannées1980,lapolitiquedelavillese caractériseparuneapprocheterritorialiséedel'actionpublique.Ellereposesurla désignationde«quartiers»dontl'ensembleconstituela«géographieprioritaire». · L'historiquedesdifférentszonages Leprinciped'unegéographieprioritairedansl'actionetl'affectationdes moyens publics est apparu en 1977 avec les opérations «Habitat etVie sociale» (HVS),puisaveclacréationdezonesd'éducationprioritaire(ZEP)en1981. La première géographie prioritaire, correspondant à la phase d'expérimentationdelapolitiquedelaville,émanaitalorsessentiellementdel'expérienceet delaconnaissanceduterritoireacquiselocalement. Cependantcescritèressubjectifsontaboutiàunegéographiedisparate, aux limites incertaines, peu lisible et difficilement compatible avec une politique nationale ayant vocation à s'institutionnaliser. En 1991 et 1992, le ministre de la villeadoncfaitappelauxstatisticiensdel'INSEEafind'objectiverlagéographie prioritaire. En1996,lePactederelancepourlavillearenforcélarationalisationde lagéographieprioritaireeninstaurantunelogiquede«zonage».Désormaischaque quartiersetrouveaffectéd'un«indicesynthétiqued'exclusion»(ISE)1quidétermineledegréd'effortconsentiparlapuissancepubliquepoursondéveloppement. L'ISEapermisd'établirunclassementdesquartiersetdelesrépartiren troisgrandescatégories :leszonesurbainessensibles(ZUS);leszonesderedynamisationurbaine(ZRU),sous-ensembledesZUSbénéficiantd'exonérationsfiscales etsociales;etleszonesfranchesurbaines(ZFU)quicorrespondentauxquartiersde plusde10000habitantsprésentantlescaractéristiqueslesplusdégradés. Il a été créé 751 ZUS, 416 ZRU (contre 435 aujourd'hui) et 44 ZFU (contre100aujourd'hui). 1. Calculédelamanièresuivante : %moinsde25ansx %chômeursdelongueduréex %sansdiplôme xpopulationtotaleduquartier/potentielfiscaldelacommune. 172 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine En 2003, la mise en place du PNRU a élargi la géographie prioritaire puisquesurles542quartiersmétropolitainsconcernésparlarénovationurbaine,112 nesontpassituésenZUSetbénéficientàcetitred'unrégimedérogatoireprévupar l'article6delaloidu1er août2003. Àl'occasiondelamiseenplacedescontratsurbainsdecohésionsociale (CUCS)fin2006,lagéographiedelapolitiquedelavilleaencoreétémodifiée,en s'appuyantsuruneexpertiselocale,grâceàunclassementdesquartiersprioritaires en trois catégories selon les difficultés socio-économiques auxquelles ils étaient confrontés. Cette méthode a débouché sur une extension de la géographie prioritaireàdenouveauxquartierssansremettreencauselespérimètresetlenombrede ZUSexistantes.Autotal,2493quartierssontconcernésparles497CUCSsignés enFrance. Aufinalen2006,8,3 millionsdeFrançaishabitaientdanslesquartiersde lapolitiquedelaville. · Lanécessitéd'uneréformedelagéographieprioritaire Lemanquedelisibilitédel'actionpubliquequirésultedecezonagecomplexeetl'évolutiondecertainsterritoiresaconduitleParlementàmodifierlaloidu 14 novembre1996pourimposerunerévisiondesZUStouslescinqans.Lapremière d'entreellesauraitduinterveniren2009,conformémentauxengagementsprisdans laloidefinance2008.Maiscettemodificationn'apasétéentrepriseparleGouvernement. Pourtant,latentativeactuellederationalisationdeladépenseetdel'actionpubliquerenforcel'idéeselonlaquellelesmoyensdelapolitiquedelavilledoivents'arrimersurlesterritoiresoùlesdifficultéssontlesplusvives,lesressources fiscales les plus faibles, le tout en privilégiant l'échelon intercommunal comme acteurcentraldespolitiquesurbaines. Ces nouvelles exigences obligent aujourd'hui à repenser la géographie prioritaireetlesmodalitésd'interventiondelapolitiquedelaville. · Pourunzonagesimplifiéetresserré Un zonage simplifié et resserré devrait être mis en oeuvre, à partir des quartiersciblésparlePNRU2. Les200quartiersprioritairesduPNRU2bénéficieraientdel'essentieldes financementsnationauxallouésàlapolitiquedelaville,vial'ANRUetl'ACSÉ.Ces quartiersseraientdéterminésselondescritèresobjectifsetidentifiésparleSG-CIV. Lesautresquartiersdelapolitiquedelaville,non-prioritaires,bénéficieraientdel'enveloppedépartementaliséedel'ANRUetdufondslocaldelapolitique delaville.Ilsseraientdéterminésselonunzonagelocal. Lagéographieprioritairedel'Éducationnationaleetd'autresadministrationsseraitréforméeetcalquéesurcetteclassification. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 173 Uneclarificationdes compétences entrelenationaletlelocal Capitaliser les compétences acquises Le PNRU1 a permis de structurer fortement les compétences urbaines desacteurslocauxengagésdanslesprojetsderénovationurbaine.Lescollectivités localesetlesbailleurssociauxontnotammentdéveloppé«unevéritableculturede projetetunpartenariatfortautourdel'idéed'unemaîtrised'ouvrageurbainede projetscomplexesetambitieux»1. L'ANRUvalorisecescompétencesparl'intermédiairedel'animationdu réseaudelarénovationurbaine,quiagagnéenforcedepuis2009etlaréorganisation internedel'Agence.Lesforumsrégionaux,lamiseenplaced'unréseaudechefsde projetdelarénovationurbaine,lesappelsàprojetpourdéterminerlesbonnespratiques,etc.sontdesélémentsconcourantàlaformationd'uneculturecommunesur larénovationurbaineetàunediffusiondesbonnespratiques. L'animationduréseaudevraitencoreêtrerenforcéeàlafaveurd'unenouvellephasedeprojetsderénovationurbaine.Silesbonnespratiquesapportentde riches enseignements, les retours d'expérience négatifs présentent aussi de l'intérêtpourlesacteurslocaux,carilspeuventpermettredemontrerleslimitesoules dérivesdel'applicationdetelsoutelsprocessus. Repenser l'instruction nationale et locale des projets LePNRU1afonctionnésouslaformed'unappelàprojetavecunemobilisationrapideetuneémulationauprèsdesporteurslocauxdeprojets.Enrevanche, cetteméthodeditedu«premierarrivé-premierservi»agénérétoutàlafoisprécipitationsetfrustrationsetn'apaspermisunematurationsuffisantedesprojetsen amont. DanslecadreduPNRU2,pourlacatégoriedesprojetsprioritaires(environ 200 quartiers), la méthode de l'appel à projet consécutive du PNRU1 devrait êtrerepensée.Eneffet,lePNRU2devrasebasersurunelisteprécisedesquartiers prioritairesdéfinisobjectivementparleSG-CIVetl'ANRUquidevraienttouspouvoirbénéficierdefinancementssuffisants.L'assurancepourlesporteursdeprojetde pouvoirmaturerleurprojet(dansunlapsdetempsnéanmoinscontraint)sansrisque d'obteniruneenveloppeamoindrieseragagedequalité. L'ANRUdevraestimer,aulancementduPNRU2,uneenveloppemoyenne parsiteenfonctiondelatailledesquartiers,del'avancéedesprojetsduPNRU1et descapacitésfinancièresdesacteurslocaux. En revanche, pour l'enveloppe départementalisée, la technique de l'appelàprojetpourraêtrepoursuiviecarils'agirad'unengagementfinanciermoindre del'ANRU,avecuneprioritéaccordéeauxquartiersdéjàtraitésdanslecadredu PNRU1. 1. USH,UneplacepourtousdanslaCité,op.cit. 174 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Stabiliser les procédures de l'ANRU et les élargir aux autres volets des projets de territoire Lesinstrumentsmisenplaceparl'ANRUpourmettreenoeuvrelapolitique de rénovation urbaine ont initialement fait l'objet de critiques des acteurs locaux.Ilaurafalluplusieursannéespourquel'ANRUparvienneàétablirclairementsesprocéduresfinancièresetdesuiviopérationneldesprojets.Ilestdoncsouhaitablequecetterelativestabilité,appréciéeparlesacteurslocaux,soitpoursuivie danslecadreduPNRU2. Enrevanche,leniveaulocalcritiquetoujourslecomportementtropstrictementadministratifdel'ANRU.Ilconviendraitdèslorsderedonnerdusensaux procéduresdel'ANRU,afindelesfairemieuxaccepterparlesporteursdeprojet. Parexemple,laformedesprocéduresdesuividel'ANRUquesontlesrevuesdeprojetetlespointsd'étapeposequestion. Lesrevuesdeprojet,initialementpenséescommedevantétablirunbilan opérationnel du respect des engagements inscrits dans la convention ­ respect du programme physique, de l'échéancier et des dispositions complémentaires ­ sont perçues comme des réunions inutiles par les porteurs de projet, car portant quasi exclusivementsurdesdétailsadministratifsetfinancierspeuutilesàl'avancéeréelle desobjectifsduprojet.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,les revuesdeprojetdevraient,chaqueannée,rassemblerlesprincipauxporteursduprojetpourdiscuterdel'avancéestratégiqueduprojetàpartird'uneévaluationdeson impactparrapportauxobjectifsdedépart,surlabasedesindicateursinscritsdans laconvention. Lespointsd'étape(deuxansetquatreansaprèslaconvention)sonteux diligentésparl'ANRUetapprécientl'avancementduprojetetl'évolutionglobaledu quartier­priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionparl'emploi, del'école,ouencoredelamobilité.Lespointsd'étapesontunmomentimportantdu projetderénovationurbaineetpeuventengendrerdesajustementsconséquentsdans lesconventions.Danslecadredesnouveauxprojetsglobauxdeterritoire,lespoints d'étapeseraientdiligentésparl'ANRUetl'ACSÉetseraientmisenoeuvretousles deux ans. Ils viseraient l'ensemble des aspects sociaux, urbains, économiques et environnementauxinscritsdanslesprojets. Différencier les modes de gestion des projets en fonction de leur importance DanslecadreduPNRU1,ladélégationélargiemiseenplaceparl'ANRU en2010estconsécutiveaudiagnosticcommundetouslesacteursdelarénovation urbaine.Seloncedignostic,laconcentrationempêchaitl'Agencedehiérarchiserses prioritésetdesefocalisersurlesprojetslesplusimportants.L'organisationdel'activitédel'ANRUgénéraitunsurcroîtdetravail,desdélaisdetraitementtroplongs, uneinstructionhétérogènedesdossiersetdusuiviparlesdéléguésterritoriaux.Ilen résultaitunegrandeinsatisfactiondesacteurslocaux. La délégation élargie a permis de rendre plus réactive les équipes de l'ANRU,maisarenforcélescritiqueslocalessurletraitementhétérogènedesdossiers.Lerôledesdéléguésterritoriauxdel'ANRU,àsavoirlespréfetsetdansla majoritédescaslesDDT,estdiversementapprécié.Desdifférencesdecompétences etdepriorisationexistententrelesdépartementsetpénalisentcertainsprojets. Partie 5 Moyens, ingénierie et gouvernance du PNRU2 175 Dans le cadre du PNRU2, l'ANRU pourrait se concentrer sur les 200 quartiersprioritaires :pourcesprojets,lesuivietl'accompagnementdesopérations parleséquipescentralesdel'ANRUdevraientêtreplusfortsquecequiaétémisen oeuvredanslecadreduPNRU1.Lachargedetravaildel'Agence,quiseraitmoindre enraisond'unnombreplusfaibledeprojetsàgérer,permettraitdesupportercesurcoûtdetravail. Pourlesprojetsdel'enveloppedépartementalisée,lespréfetsetlesDDT instruiraient,accompagneraientetsuivraientlesopérations.Celasupposeunrenforcementpréalabledeséquipesopérationnellesdanscertainsdépartementssous-dotés ainsiquedesactionsdeformationcontinuedesagentsenposte.Dansuncontextede réformedel'administrationdéconcentréedel'État,cettedéconcentrationdelagestiondesprojetsdevraits'accompagnerd'unrenforcementdesservicesenchargede l'animer. Appliquer un régime de sanctions contraignantes Plusieursmécanismesfinanciersdel'ANRUvisentàresponsabiliserles acteurslocauxquantàl'importancedesdélaisd'exécutiondanslecadredesPRUet encasdenon-respectdesengagementscontractuels. L'ANRUapubliéenaoût 2008unenote1àl'attentiondesdéléguésterritoriauxsurle«respectdesengagementscontractuels»,quipréciseleprocessusde suividelamiseenoeuvredesPRUetlessanctionsàprendrelecaséchéant«pour maintenirlamiseentensiondesacteurslocaux[...]pourfairerespecterlesengagementscontractuelsdechacun». Lessanctionsprévuesportentsurlerespectdesdélaisd'exécution(avec lesdégagementsd'office)etd'autressanctionssontprévuesencasdenon-respect desengagementscontractuels.Cesmanquementspeuventconcernerlecontenudu programme, l'échéancier des opérations, la reconstitution de l'offre de logements sociaux,laqualitédurelogement,lesmisesàdispositiondescontrepartiesàl'associationFoncièreLogement,lesactionsdedéveloppementéconomiqueetsocial.Les sanctionsprévuessont : ­ larequalificationdutauxdesubvention,voireleremboursementpartiel outotaldessubventions; ­ laréductiondutauxdesubventionoudumontantplafonddessubventions; ­ leréexamendelaconventionetlasignatureéventuelled'unavenant; ­ lasuspension,voirelarésiliationdelaconventionpluriannuelle. Endépitd'exemplesflagrants,l'ANRUn'ajamaisappliquélessanctions pourtantprévuesparsonrèglementgénéral,afindenepasralentirlesopérationset denepaspénaliserleshabitants. Or,pourassurerlebondéroulementduprogramme,dessanctionsprises avecdiscernementdevraientêtreeffectivementappliquées.DanslecadreduPNRU2, uneréflexionpousséedoitêtremiseenoeuvrepourformerunsystèmeadaptéetréalistedesanctionsenfonctiondesmanquementsobservés. 1. ANRU,«QualitédelamiseenoeuvreduPNRUetrespectdesengagementscontractuels»,note,août 2008. 176 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Unpilotageetuneingénierie 1 intégrésduprojetdeterritoire Fusionner les comités de pilotage et les cellules d'ingénierie des projets urbain et social Pouréviterlescloisonnementsaujourd'huiconstatésentrelesdifférentes approches,lapluralitédescompétencesauseindel'équipeprojetestnécessaire.Il s'agit,àl'instardel'équipeprojetdeLaDuchèreàLyon,d'yintégrerdesprofessionnelsissusdeschampsdudéveloppementurbain,socialetéconomique. Lepositionnementhiérarchiquedel'équipeprojetconstitueunleviernon négligeable.LePRUs'avèreunprojetexceptionnelpouruneville,parsoninvestissementtotaletlachargedetravailqu'ilreprésente :ilrequiertdoncunpilotage exceptionnel,quidétoneparrapportàl'organisationtraditionnelled'unemunicipalité.Cepilotaged'exceptionnedoitcependantpascourt-circuiterl'administration traditionnellesouspeined'isolercomplètementlacelluleprojet2. Piloter les projets au niveau intercommunal Le PNRU1 n'a pas cherché, faute de temps, à faire jouer la solidarité intercommunaledanslaconstitutionetlamiseenoeuvredesprojets. Pourtant, la solidarité intercommunale procure des effets positifs : la reconstitution du parc social hors site et hors commune, une stratégie de peuplementàl'échelled'agglomération,lafaisabilitédeprojetsstructurantsdetransport, lessubventionsàlaconstructiondurable,l'offrescolaire,lacréationd'équipements structurants,etc.,touscesélémentssemblentfacilitésdanslecadred'unprojetintercommunal.Leportageintercommunals'intéresseaussiauxbailleurssociaux,qui,à traverslesaccordsinterbailleursouinterréservataires,peuventfaciliterledéroulementd'unPRU. Pour le PNRU2, le pilotage intercommunal des projets devrait être la règle.Cepilotagedevraits'appuyersurlesbonnespratiquesobservéesdanslecadre deprojetsréussisduPNRU1,commelacommunautéurbainedeLyonquiaconclu unaccordavecl'ANRUsurlevolethabitat(plandereconstructiondeslogements sociaux)desdifférentsPRUdel'agglomération,ouencorelacommunautéurbaine duGrandNancy,quiadécidéd'uneaugmentationsymboliquedestaxeslocalespour financerlesseptPRUdel'agglomérationpourquetouteslesvillessoientbienimpliquées. 1. Auditiondereprésentantsdel'IRDSU. 2. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,étudecommanditéeparle CESdel'ANRU,juillet 2010. Annexes 177 Renforcer la démarche de projet et l'évaluation in itinere 1 Lamiseenoeuvreduprojetdeterritoiredoitcomporterunephilosophie deprojetrenouvelée.Eneffet,lesacteursonttropsouventtendanceàconfondrele projetaveclesdiversesprocéduresmisesenplacepourréaliserleprojet,etperdent ainsilefilconducteurensemblier. Ladéfinitiond'unprojetintégrédeterritoire,sourceducontratunique, devradéfinir,àpartird'uneappréciationdufonctionnementsocio-urbainduquartier, degrandsobjectifs.C'estbienlaréponsefinaleàcesgrandsobjectifsquidoitnourrirtoutaulongduprojetlaréflexionstratégique. Ilfaudraitdoncqu'àpartirdesgrandsobjectifs,àunelisteconcrèted'actionsàréaliser,soientadossésdescritèresdesuivietd'évaluationmesurables.Seule unetelledémarchepermettraitdesuivreefficacementl'évolutionduprojet,d'encorrigerleséventuelsdysfonctionnementsetdepartagersonévolutionavecl'ensemble desacteursconcernés. Cettedémarchedeprojetnécessiteraitunechaînedeprojetcomplètequi s'appuieraitsurunoutillageméthodologiqueconstruitpourappuyerladécisionpolitique,notammentavecl'évaluationainsiqu'unoutillagedegestionstructuré. Cettedémarchedevraitégalements'appuyersurunprocessusd'évaluationintégrédèsledémarrageduprojetquinécessitedeconstruireunréférentielpartagé.Eneffet,lesobjectifsultimesdesprojetsderénovationnesontpastoujours explicités.Cesobjectifs,pourêtreatteints,doiventêtrepartagésparl'ensembledes acteursquidoiventêtrecoordonnéspoursatisfaireàcettecondition. Ils'avéreraitdoncindispensabled'articulercollectivementlelienentre lesopérationsetlesbutspoursuivis,etd'expliciterunréférentielpartagéquicomporteradesindicateurs,etlesmodalitésdemiseenoeuvreetd'ajustementdeces indicateurs. Il s'agirait de produire une série d'indicateurs fiables et opérationnels susceptibles de mesurer les aspects immatériels. Ces indicateurs pourraient alors êtreintégrésdanslesconventionsinitialesentrefinanceurspourcontractualiserun accordsurunprocessusd'évaluationcompletpartagépartous. 1. AuditiondeFrançois-LaurentTouzain,directeurgénéraldeCLCetdeCaroleChaboud,consultante. 178 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexes Annexe1 Liste des personnes auditionnées Annexe2 Liste des sites ayant fait l'objet d'un déplacement du CES de l'ANRU Annexe3 Bibliographie Annexe4 Glossaire de la rénovation urbaine Annexe5 Liste des abréviations utilisées Annexe6 Liste des encadrés 181 183 187 191 197 199 Annexes 179 Annexe 1 Listedespersonnesauditionnées BarbaraAllenetMichelBonetti,sociologuesauCSTB GillesBouvelot,directeurgénéraldel'EPFIF Franck Caro, directeur de la stratégie et du développement des programmes de l'ANRU,accompagnédeCarolineBollini,chargéedemissionàlaprospective Michel Destot, maire de Grenoble et président de l'Association des maires des grandesvillesdeFrance(AMGVF),accompagnéd'EmmanuelHeyraud,responsable delapolitiquedelaville,despolitiquesdel'habitatetdel'urbanismeàl'AMGVF ClaudeDilain,mairedeClichy-sous-Boisetprésidentdel'Associationdesmaires Ville et Banlieue, accompagné de Catherine Arenou (maire de Chanteloup-lesVignesetpremièrevice-présidentedeVilleetBanlieue)etdeRenéeFeltin(déléguéegénéraledeVilleetBanlieue) Antoine Fayet, directeur délégué au Grand Paris d'Icade, accompagné de Michel Platzer,responsabledupôlefoncièrelogementd'Icade AnnieFouquet,présidenteduconseild'administrationdelasociétéfrançaised'évaluation(SFE) RémiFrentz,directeurgénéraldel'ACSE,accompagnédeMichelVillac,directeur généraladjoint Jean-DidierLaforgue,architecte-urbaniste DidierLapeyronnie,professeurdesociologieàParisIVSorbonne BrunoLucas,présidentdel'AFL,accompagnédeMichelCarron,administrateur BernadetteMalgorn,présidentedel'ONZUS,accompagnéed'AntonyBriant,chargé delasous-directiondesétudesstatistiques,del'évaluationetdelaprospectiveau SG-CIVetdusecrétariatpermanentdel'ONZUS HervéMasurel,secrétairegénéralduSG-CIV,accompagnédeMichèleEsposto,responsableduserviceANRU/cadredevie FrançoisMius,directeurgénéraldel'EPARECA ChristopheNoyé,géographeetconsultantàCfGéo PierreQuercy,ex-directeurgénéraldel'USH,accompagnédeBéatrixMora,directriceajointeaudéléguéàl'actionprofessionnelle Sylvie Rebière, présidente de l'interréseau des acteurs du développement socialurbain (IRDSU), directrice du GIP-DSU de l'agglomération de Bayonne, accompagnée de Bruno Couturier (directeur de la mission La Duchère, ville de Lyon), FrédéricMeynard(directeurdudéveloppement,villedeGarges-lès-Gonesse),Éric Ruiz (directeur de la rénovation urbaine, communauté d'agglomération de Gre- Annexes 181 noble),MarcValette(chargédemissionàl'IRDSU),etÉtienneVaraut(chefdeprojetpolitiquedelaville,villedeBobigny) PierreSallenave,directeurgénéraldel'ANRU Alain Weber, responsable du département politique de la ville et développement urbainàlaCaissedesdépôts,accompagnédePhilippePradier,directeuradjointdu départementpolitiquedelavilleetdéveloppementurbainetdeJean-MarcMaury, directeurdudépartementdéveloppementéconomiqueetdel'économiesolidaire Notabene :leCESdel'ANRUavaitégalementsollicitédesreprésentantsd'Action Logement,del'AssociationdescommunautésdeFranceainsiquedelaCourdes comptesdanslecadredecesauditions.Celles-cin'ontpuseréaliserdanslesdélais impartis. 182 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 2 Listedessitesquiontfaitl'objet d'undéplacementduCES de l'ANRU SitesvisitésparlesmembresetlesecrétariatduCES de l'ANRU Angoulême(16) :Basseau,Grande-Garenne,MaCampagne Arcueil(94) :laVacheNoire Bayonne(64) :Sainte-Croix Bethoncourt(25) :Champvallon Carcassonne(11) :laConte,Ozanam Chadrac(43) :laBouteyre Chenôve(21) :leMail Creil(60) :plateaudeRouher,quartierdeGournay-les-Usines Dijon(21) :lesGrésilles Gennevilliers(92) :lesGrésillons,leLuth Grand-Charmont(25) :lesFougères LeCreusot(71) :Tennis,Harfleur LePuy-en-Velay(43) :Guitard,centreancien Lens(62) :laGrandeRésidence Lille(59) :quartiersSud,Fives,Moulins,Wazemmes Marseille(13) :lesFlamands,LesHautsdeMazargues,Kallisté,Pland'Aou,Solidarité,quartiercentrenord,Saint-Mauron Montauban(82) :centreancien,quartiersest Montbéliard(25) :laPetiteHollande Montceau-les-Mines(71) :Bellevue,RivesduPlessis Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montpellier(34) :centreancien,Paillade,Petit-Bard Mulhouse(68) :Bourtzwiller,Briand,Coteaux,Franklin,Neppert,Wagner,Wolf Nantes(44) :Dervallières,Malakoff Nîmes(30) :Chemin-Bas-d'Avignon,Pissevin,Valdegour Annexes 183 Nogent-sur-Oise(60) :laCommanderie Pau(64) :Hameau,OussedesBois Perpignan(65) :centreancien,Vernet Poitiers(86) :BalAir,TroisCités Roubaix(59) :quartiersanciens,TroisPonts Rouen(76) :Châtelet,Grammont,Grand'Mare,Lombardie,lesSapins Saint-Étienne(42) :Montreynaud,quartiersSud-Est,Tarentaize-Beaubrun Saint-Gilles(30) :centreancien,Sabatot Saint-Herblain(44) :leSillon Strasbourg(67) :Meinau,Neuhof Torcy(71) :laRésidenceduLac Toulouse(31) :Bagatelle,Bellefontaine,Empalot,Faourette,Reynerie Vaulx-en-Velin(69) :laZUP Vénissieux(69) :lesMinguettes Vitry-sur-Seine(94) :citéBalzac Woippy(57) :Pré-Génie,quartierduRoi,Saint-Eloy Sitesvisitésparlesbureauxd'étudeetchercheurs ayant produitsuneétudeen 2010et 2011commanditée par le CESdel'ANRU Antony(92) :NoyerDoré Athis-Mons(91) :LeNoyerRenard Aulnay-sous-Bois(93) :quartiersNord Avignon(84) :Montclar Bègles(33) :YvesFarges Boulogne-sur-Mer(62) :Transition Bourges(18) :quartiersNord Brest(29) :Europe Chambéry(73) :HautsdeChambéry Clichy-la-Garenne(92) :Victoire,Hugo,entréedeville Clichy-sous-Bois/Montfermeil(93) :LePlateau Créteil(94) :LesPlanètes,Bleuets,Bordières Épinay-sur-Seine(93) :centre-ville Évreux(27) :LaMadeleine Garges-lès-Gonesse(95) :LaMuette 184 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Grenoble(38) :Teisseire Hérouville-Saint-Clair(14) :HérouvilleEst Lille(59) :quartiersSud Lyon(69) :laDuchère Meaux(77) :Beauval,laPierreCollinet Metz(57) :Borny Montereau-Fault-Yonne(77) :Surville Montreuil(93) :BelAir Mulhouse(68) :quartiersanciens(Briand,Franklin,Neppert) Nancy(54) :LePlateau Nîmes(30) :Valdegour Orléans(45) :LaSource Orly(94) :GrandEnsemble Perpignan(65) :centreancien Rillieux-la-Pape(69) :ZUPVilleNouvelle Roubaix(59) :quartiersanciens Rueil-Malmaison(92) :LeClosdesTerresRouges LaSeyne-sur-Mer(83) :LaBerthe Strasbourg(67) :Neuhoff Thiers(63) :centreancien Toulon(83) :centrehistorique Trappes(78) :LesMerisiers Troyes(11) :PointduJour,Sénardes Vigneux-sur-Seine/Montgeron(94) :LaPrairiedel'Oly Villeneuve-la-Garenne(92) :quartiersSud Villetaneuse(93) :Université,Allende,GrandCoin Villiers-le-Bel(95) :LesCarreaux,LaCerisaie Annexes 185 Annexe 3 Bibliographie 1 ÉtudesduCESdel'ANRU Act Consultants, Cf Géo, Cerise, Lab'Urba, Diversification de l'habitat et mixité socialedanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. ActConsultantsetCfGéo,Lesdynamiquessocialesdanslesprojetsderénovation urbaine,avril 2011. CSTB,Laqualitéurbainedanslesprojetsderénovationurbaine.Évaluationde10 projets,mai 2011. Fors-FédérationdesPact,Letraitementdesquartiersanciensdégradésdanslecadre duprogrammenationalderénovationurbaine,mai 2011. PaulGaudric,Lepilotageopérationneldesprojetsderénovationurbaine,juillet 2010. IAU,Lamixitéfonctionnelledanslesquartiersenrénovationurbaine,octobre 2009. Camille Lefebvre, L'impact du PNRU sur le développement économique local : l'exempleduPRUdeClichy-Montfermeil,décembre 2010. ChristineLelévrier,Mobilitésettrajectoiresrésidentiellesdesménagesrelogéslors d'opérations de renouvellement urbain, étude commanditée par le PUCA, DIV, DREIF,mars 2008. Magistère d'aménagement et d'urbanisme de l'université Paris I, Le ressenti des habitantsdanslesquartiersrénovés,avril 2011. Mutations­AgenceFranckBoutté­Egismobilité,Lamobilitéetlaconstruction durabledanslecadredesprojetsderénovationurbaine,octobre 2009. REPS, Articuler l'urbain et le social, enquête sur onze sites «historiques» de la politiquedelavilleenrénovationurbaine,novembre 2009. TETRA,Laplacedel'écoledanslecadredesprojetsderénovation,octobre 2009. Autresétudes ANIL,Lescopropriétésvuesparlescopropriétaires,novembre 2001. CfGéo,Diversificationdel'habitatetdiversificationfonctionnelledanslesopérationsderénovationurbaineenÎle-de-France,étudecommanditéeparl'AORIFetla DREIF,avril 2009. Michel Bonetti (CSTB), Jean Bouvier (CREPAH), La conduite de projets stratégiques de gestion de sites de 200 logements par les agences décentralisées, décembre 2002. 1. LesétudesduCESdel'ANRUsontdisponiblesàl'adressesuivante :http ://www.anru.fr/-Les-etudes-.html Annexes 187 Observatoire régional du foncier en Île-de-France, Le foncier dans les secteurs ANRU,mars 2011. Urbanis,Évaluationnationaledesplansdesauvegardedescopropriétés,étudecommanditéeparlaDGUHC,décembre 2008. RapportsduCESdel'ANRU Denouvellesperspectivespourlarénovationurbaine,rapportannuel2007,Paris, LaDocumentationfrançaise. ExpertisesurlesconditionsdemiseenoeuvreduPNRU.Capacitésdesmaîtrises d'ouvrageetingénierieslocales,rôledesDDE,rapportduconseilgénéraldesPonts etChaussées,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2007. Larénovationurbaineàl'épreuvedesfaits,rapportannuel2010,Paris,LaDocumentationfrançaise,mars 2010. PourunegouvernancerénovéeduPNRU.Renforcerlacoopérationintercommunale enÎle-de-France,Paris,LaDocumentationfrançaise,juin 2008. Rénovationurbaine2004-2008.Quelsmoyenspourquelsrésultats?rapportannuel 2008,Paris,LaDocumentationfrançaise. Autresrapportsetdocumentsofficiels ANRU,Insertion,leschiffres,juin 2010. ANRU,PNRU,leschiffres2009,2009. ANRU,Rapportd'activitédel'Agencenationaledelarénovationurbaine,Paris, 2009. ANRU,Rapportdegestiondel'Agencenationaledelarénovationurbaine,Paris, 2009. FondationAbbéPierre,L'étatdumal-logementenFrance,16erapport,janvier 2011. Frédérique Rastoll, Les copropriétés en difficulté, rapport pour le Conseil économiqueetsocial,2002. Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles,ONZUS,Paris,rapportsannuels 2005-2010. ThomasPikettyetMathieuValdenaire,L'impactdelatailledesclassessurlaréussitescolairedanslesécoles,collègesetlycéesfrançais­Estimationsàpartirdu panelprimaire1997etdupanelsecondaire1995,Paris,ministèredel'Éducation nationale,2006. PierrePommellet,Relancerl'habitatenÎle-de-Franceparlamobilisationdesactifs foncierspublics,rapportauministredel'Équipement,octobre 2003. USH,Qualitéurbaine,desquartiersHLMenrenouvellement,2010. USH,UneplacepourtousdanslaCité,rapportaucongrès,voletconsacréauxquartiers,2010. 188 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine YazidSabeg,Programmed'actionetrecommandationspourladiversitéetl'égalité deschances,rapportauPrésidentdelarépublique,mai 2009. Articles Centred'étudeetderecherchesurlesqualifications,«Quartiersdéfavorisés :relégationpourcertainsjeunes,insertionsocialeetprofessionnellepourd'autres»,Bref no 261,février 2009. ÉricCharmes,«Larésidentialisationetleretouràlarue»,Urbanisme,no 353,marsavril2007. ArnaudGasnier,«Entreprivatisationdeslieuxpublicsetpublicisationdeslieuxprivés»,Urbanisme,no 346,janvier-février2006. PierrePeillon,«Ruesetgrandsensembles :unurbanismeàréinventer»,Urbanisme, no 353,mars-avril2007. Ouvrages PierreBourdieu,«Espacesocialetpouvoirsymbolique»,inChosesDites,Paris,Le Seuil1977. JacquesDonzelot,Fairesociété,LapolitiquedelavilleauxÉtats-UnisetenFrance, Paris,LeSeuil,2003. Didier Lapeyronnie, Ghetto urbain. Ségrégation, violence, pauvreté en France, Paris,RobertLaffont,2008. ÉricMaurin,LeghettoFrançais,Paris,LeSeuil,2007. Annexes 189 Annexe 4 Glossairedelarénovation 1 urbaine Avenant Documentpermettanttouteamodiationdesprojetsderénovationurbaine nonprévuesparlaconventionpluriannuelle. Capacité d'affectation Lacapacitéglobaled'affectationdel'ANRUestdéterminéeparleniveau decréditsd'engagementprévuparlaloideprogrammationpourlavilleetlarénovationurbaineetlesengagementsfinanciersdesautrespartenairesfinanciers.Elle détermine le montant des engagements auxquels l'ANRU peut procéder dans le cadredesconventionspluriannuellesouhorsconventionduprogrammeetlemontantdesonbudgetdefonctionnement. Comité national d'engagement Lecomitéd'engagementestchargéd'examinerlesprojetsderénovation urbaineprésentésenvuedelaconclusiondeconventionspluriannuellesetdepréparer,parsesavis,lesdécisionsduconseild'administrationsurcesconventions. Ilestprésidéparledirecteurgénéraldel'Agenceetcomposédesmembres duconseild'administration,titulairesousuppléants :troisreprésentantsduministre chargédelapolitiquedelaVille;unreprésentantduministrechargéduLogement, un représentant de l'USH, deux représentants de l'UESL, un représentant de la CDC.Cesmembressontdésignésparleministreoul'organismequ'ilsreprésentent. Convention partenariale pluriannuelle Document formalisant l'engagement juridique de l'ANRU, des maîtres d'ouvrageetdescofinanceursàunprojetderénovationurbained'uneduréedecinq ans(programme,calendrier,engagementsfinanciers). Dégagement d'office Larègledesdégagementsd'offices'appliqueauxopérationsquin'ontpas faitl'objetd'unedemandedesubventiondanslesdeuxanssuivantladatethéorique inscritedanslaconventionpluriannuelle.Passécedélai,lasubventiondel'ANRU pourl'opérationenquestionestdéclaréecaduque. 1. Ceglossaireaétéréaliséàpartirdesrèglementscomptableetfinancieretgénéraldel'ANRU,duglossairesurlarénovationurbainedelaCaissedesdépôtsainsiquedediversautresdocuments. Annexes 191 Délégué territorial (DT)/délégué territorial adjoint (DTA) de l'ANRU Danschaquedépartement,lepréfetestledéléguéterritorialdel'ANRU. Un délégué territorial adjoint est nommé par le directeur général de l'ANRU sur proposition du préfet. Le délégué territorial est chargé d'assurer l'instruction des demandesdefinancementetdesdossiersdeconventionspluriannuellesdesprojets derénovationurbaine.Surdélégationdudirecteurgénéral,ilpeutsignerlesconventionspluriannuellesetattribuerlessubventionsqu'ellesprévoient. Diversification de l'habitat Lerèglementgénéraldel'ANRUindiqueque«ladiversificationdel'offre de logement est l'outil principal d'amélioration de la mixité sociale lorsqu'elle donne au quartier une réelle attractivité pour des catégories de population différentes»1. L'ANRUfaitdoncl'hypothèsequec'estparlaconstructiondelogements à la morphologie et au statut distincts de ceux des logements sociaux antérieurs, qu'unepopulation«différente»decelleprésentedanslesquartiersseraamenéeà s'yinstaller. Danslesquartiersenrénovationurbaine,ladiversificationpasse,enterme morphologique,parlaconstructiond'immeublesbas,regroupésenîlotetàl'architecturedifférentedesbarresetdestourscaractéristiquesdelaplupartdesquartiers d'habitatsocial. Entermesdestatut,ladiversificationpasseparlaconstructiondelogementslocatifslibres,delogementsenaccessionàlapropriété(socialeoulibre)et parlaventedelogementssociaux. Engagements de crédits/engagements physiques Lesengagementsfinancierscorrespondentàlaréservationdecréditsopéréesurlesressourcesfinancièresreçuesparl'ANRUenvued'attribuerlessubventionsparopérationphysiquedanslecadredesconventionspluriannuellesouhors convention.L'autorisationfinancièredeprogrammeestvalidéeparlademandeattributivedelasubvention(DAS). Famille d'opération Opération de même nature au sens du règlement général de l'ANRU. Douzefamillessontdistinguées :démolitiondelogementssociaux,productionde logements sociaux, changements d'usage de logements sociaux, requalification d'îlotd'habitatdégradé,réhabilitation,résidentialisation,améliorationdelaqualité deservice,aménagementsetrestructurationslourdes,équipementsetlocauxassociatifs,aménagementsd'espacescommerciauxetartisanaux,interventionsurl'habitatprivé,ingénierieetconduitedeprojet. 1. Règlementgénéraldel'ANRU,titreIII,article1.6. 192 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Gestion urbaine de proximité (GUP) LaGUPestunedémarchequiviseàmettreenoeuvreetàcoordonnerlocalementtouteslesactionspossiblespouvantcontribueraubonfonctionnementdes quartiersetàl'améliorationducadredeviedeshabitants.Lesactionsvisentlapropretédesespacespublicsetprivés(ramassagedesdéchets,gestiondesencombrants, nettoyage...),l'embellissementduquartier(entretiendesespacesverts,gestiondu mobilierurbain...),laréparationdesdégradationsetlaluttecontrelesincivilités, l'organisationdelaréponsedesacteurslocauxauxdemandesdeshabitants. Habitat social de fait L'habitatsocialdefaitestunhabitatpopulairedansleparcprivé,hors logementsocialpublic,quiestsouventinsalubreouvétuste.Ilabriteunepopulation depropriétaires-occupantsetdelocatairesquidisposentderevenuscomparablesà ceuxdelapopulationdel'habitatsocialmaisquin'enbénéficientpas.Cetyped'habitat est fortement présent dans les quartiers anciens dégradés et dans les grands ensemblesimmobiliersprivéssetransformantencopropriétésdégradées. Intensité urbaine L'intensité urbaine correspond à l'état d'une ville ou d'un quartier qui concentre un ensemble d'aménités urbaines (logements, équipements, espaces publics,commerces,activitéséconomiques...)formantunepolarité.Ladensitéde l'habitatpermetdedévelopperleséquipements,lescommercesetlestransportset participedoncàl'intensitéurbaine. Mixité sociale Lamixitésocialeconsiste,enunezonegéographiquedonnée,enceque despersonnesissuesdecatégoriessocioprofessionnellesdifférentes(niveaudevie, cultureset/ouoriginesnationales)secôtoientoucohabitent.Lamixitésocialeestà lafoisunétat :lacohabitationsurunmêmeterritoiredegroupessociauxdiverspar l'âge,lanationalité,lestatutprofessionnel,lesrevenusafind'avoirunerépartition pluséquilibréedespopulations;etunprocessus :lefaitdefaciliterlacohabitation surunmêmeterritoiredegroupesauxcaractéristiquesdiverses. Mobilité résidentielle Lamobilitérésidentiellesedéfinitparlechangementderésidenceprincipaled'unménage.Souventliéeàlamobilitésocialeouprofessionnelledesindividus ouàl'évolutiondeleursituationfamiliale,lamobilitérésidentiellepeutconcerner lalocalisation(changementdequartier,decommune,dedépartement...),letypede logement(appartement,maisonindividuelle),satailleainsiquelestatutd'occupation(location,accessionàlapropriété). Opération engagée Une opération engagée est une opération financière pour laquelle une décisionattributivedesubvention(DAS)aétéaccordée.C'estàpartirdesengagementsfinanciersquel'ANRUestimelesengagementsphysiquespourlesopérations relativesaubâti. Annexes 193 Opération isolée Uneopérationisoléeestuneopérationnefaisantpasl'objetd'uneconvention,financéautitredes«opérationsisolées»surgestiondécentraliséeparledéléguéterritorial. Peuplement/politique de peuplement Lepeuplementd'unquartierrenvoieàuneaction,plusoumoinsdélibérée etformalisée,quiconsisteàintervenirsurlarépartitionspatialedesgroupessociaux. Point d'étape Ensemble de réunions réunissant les partenaires d'un projet de rénovationurbainequiapourobjectifd'apprécier,deuxetquatreansaprèslasignaturede laconventionpluriannuelle,l'avancementduprojetetlatendancegénéraled'évolutionduquartier(priseencomptedudéveloppementéconomique,del'insertionpar l'emploi,del'école,delamobilité...). Porteur de projet Responsablepolitiqueetpiloteduprojetauniveaulocal(maireouprésidentdel'EPCI). Programmations/opérations programmées Laprogrammationestl'agrégationdel'ensembledesopérationsinscrites danslesprojetssignésouvalidésparlecomitéd'engagement.Elleestappréhendée enannéededébutprévuedesopérationspourévaluerletauxd'engagement.Elleest appréhendéeenannéedefinprévuedesopérationspourévaluerletauxdelivraison. Projet de territoire intégré/global Selonladéfinitioneuropéenne,unprojetintégréestle«développement d'actions territorialisées, combinant investissements physiques, sur le bâti et les infrastructures,etdemesuresenfaveurdudéveloppementéconomiqueetdel'inclusion sociale. Il s'agit de rompre avec une approche sectorielle des territoires, des problèmes et des politiques, pour privilégier une approche "holistique", qui prenneencomptelesdimensionsphysique,économiqueetsocialedudéveloppement urbain.Àl'intégrationhorizontale,entrelesdifférentssecteursdel'actionpublique, s'ajoutelanécessaireintégrationverticale,entrelesdifférentsniveauxdegouvernementetacteursdelagouvernanceterritoriale(local,régional,national,secteur privé,sociétécivile,etc.)»1. Quartiers prioritaires Les189projetsprioritairesdecatégorie1ontétédéfinisenfonctionde dixcritèrestenantcomptedeladensitédesproblèmesrencontrésetdelatailledes quartiers.Lalistedecesquartiersaétéétablieàpartirde162quartiersdésignéspar laDIVauxquelsontétéajoutésvingt-sixquartiersanciennementenGPVetORU 1. DéfinitiondelachartedeLeipzigsurlavilleeuropéennedurable,Unioneuropéenne,24 mai2007. 194 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine ainsiqu'unquartierdérogatoire(valdeReuil)avecl'accordduconseild'administrationdel'ANRU. Quartiers supplémentaires Les 342 quartiers de catégorie 2 ont été choisis, suivant les directives fixées par la DIV et l'ANRU, par les préfets de région auxquels était attribué un contingentdequartiers.Cettelisteresteévolutiveenfonctiondesbesoins. Réalisation/opération réalisée Uneréalisationestuneopérationphysiquequiarriveàsonterme. Résidentialisation Opérationderénovationurbainevisantàconféreruncaractèrerésidentielàunimmeuble,aumoyend'unedélimitationentrel'espaceprivédubâtimentet l'espacepublic(parlaposed'unegrille,d'unmuret,d'unehaiedevégétation...)et d'unemiseenscènedurapportàl'espacepublic(travailsurlesentréesd'immeuble, leshalls,lavégétation...). La résidentialisation peut avoir pour objectifs d'améliorer le rapport à l'habitat des habitants, de simplifier la gestion urbaine de proximité ou de lutter contrel'insécuritéetlesdégradations. Dansuneconceptionstricte,larésidentialisationserésumesouventàla posed'unegrilleautourd'unimmeubleetdediversdispositifspermettantdefiltrant lesentrées(digicode,portesrenforcées...).Elles'apparentedanscescasàunesécurisationdel'immeuble. Revue de projet Réunionouensemblederéunionsdesuiviorganisésparladirectiond'un projetderénovationurbaine,quisedéroulentengénéralsixmoisaprèslasignature delaconventionpuisàpériodicitéfixée,pourvérifierl`avancementduprojetetexaminerlesdifficultéséventuelles. Annexes 195 Annexe 5 Listedesabréviationsutilisées ACSÉ :Agencepourlacohésionsocialeetl'égalitédeschances AFL :AssociationFoncièreLogement AFTRP :Agencefoncièreettechniquedelarégionparisienne ANAH :Agencenationaledel'habitat ANRU :Agencenationalepourlarénovationurbaine BTP :Bâtimentettravauxpublics CDC :Caissedesdépôtsetconsignations CAF :Caissed'allocationfamiliale CEREQ :Centred'étudesetderecherchessurlesqualifications CES de l'ANRU : Comité d'évaluation et de suivi de l'Agence nationale pour la rénovationurbaine CSTB :Centrescientifiqueettechniquedubâtiment CUCS :Contraturbaindecohésionsociale CUS :Conventiond'utilitésociale DALO :Droitaulogementopposable DATAR :Délégationinterministérielleàl'aménagementduterritoireetàl'attractivitérégionale DDT :Directiondépartementaledesterritoires DSU :Dotationdesolidaritéurbaine EPA :Établissementpublicd'aménagement EPARECA :Établissementpublicnationald'aménagementetderestructurationdes espacescommerciauxetartisanaux EPCI :Établissementpublicdecoopérationintercommunale EPFIF :Établissementpublicfoncierd'Île-de-France EPL :Entreprisepubliquelocale GPV :GrandProjetdeville GUP :Gestionurbainedeproximité HLM :Habitationàloyermodéré IAU :Institutd'aménagementetd'urbanismed'Île-de-France Annexes 197 MOUS :Maîtrised'oeuvreurbaineetsociale ONZUS :Observatoirenationaldeszonesurbainessensibles OPAH :Opérationprogramméed'améliorationdel'habitat OPAH-RU : Opération programmée d'amélioration de l'habitat ­ renouvellement urbain ORU :Opérationderénovationurbaine PLAI :Prêtlocatifaidéd'insertion PLH :Programmelocaldel'habitat PLS :Prêtlocatifsocial PLU :Planlocald'urbanisme PLUS :Prêtlocatifàusagesocial PLUS-CD :Prêtlocatifàusagesocial­construction/démolition PME :Petitesetmoyennesentreprises PNRQAD :Programmenationalderequalificationdesquartiersanciensdégradés PNRU :Programmenationalderénovationurbaine PRU :Projetderénovationurbaine RFF :RéseauferrédeFrance SCI :Sociétécivileimmobilière SCOT :Schémadecohérenceterritoriale SDRFI :SchémadirecteurdelarégionÎle-de-France SEM :Sociétéd'économiemixte SG-CIV :SecrétariatgénéralduComitéinterministérieldesvilles SHON :Surfacehorsoeuvrenette SIAE :Structured'insertionparl'activitééconomique SRU :Loirelativeàlasolidaritéetaurenouvellementurbain TFPB :Taxefoncièresurlapropriétébâtie USH :Unionsocialepourl'habitat VEFA :Venteenl'étatfuturd'achèvement ZAC :Zoned'aménagementconcerté ZFU :Zonefrancheurbaine ZUS :Zoneurbainesensible 198 Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine Annexe 6 Listeencadrés Les«oubliés»duPNRU :l'exempleduquartierduBas-Clichy à Clichy-sous-Bois Lacréationd'uncentre-villecommercialàVaulx-en-Velin Unedémarcheréussiederésidentialisationetdetraitement des espacespublicsdanslequartierdeMalakoffàNantes L'agglomérationdeCreilachoisiladémarcheintercommunale pour sonprojetderénovationurbaine Lesbonnespratiquesdelaparticipationdeshabitants : des exemplestroprares LadémarchedesprojetsterritoriauxdegestionàVénissieux La«MOUS-relogés»deClichy-sous-Bois Lechantierd'insertiondeRoseraieServicesàPerpignan LespetitesentrepriseslocalesnecontribuentpasauPRU de Clichy-sous-Bois/Montfermeil LarésidenceintergénérationnelledePoitiers LedéveloppementdenouveauxquartiersàWoippypermetderelier lesquartiersenrénovationurbaineàlaville L'accompagnementdesnouveauxcopropriétairesdanslequartier deLaDuchèreàLyon LastratégiedeLilleMétropoleHabitatpouraméliorerlaréponse auxdemandesdemutationdeseslocataires LastratégiehabitatdelacommunautéurbainedeLyonenmatière derénovationurbaine LaconventiondeBayonneinscritdesobjectifsconcertésde peuplement LeprojetderénovationurbaineglobaldelavilledeThiers LarénovationdesquartiersanciensdeClichy-la-Garennes'accompagne d'unevolontédeconserverleprofilpopulairede la ville L'observatoiredescopropriétésdeBrestMétropole L'impossiblerequalificationdelacopropriétéGrigny2 danslecadrejuridiqueactuel 52 57 59 63 80 89 92 102 103 117 119 123 127 131 135 144 146 152 158 Annexes 199 Les quartiers en mouvement Pour un acte 2 de la rénovation urbaine La rénovation urbaine se déploie depuis 2003 dans plus de 400 quartiers prioritaires de la politique de la ville, parmi les plus déshérités de France. Plus de 3 millions de personnes vivent dans ces quartiers qui représentent un enjeu majeur pour la société française et assurément un des sujets principaux de la prochaine élection présidentielle. Il ressort du bilan dressé par le CES de l'ANRU que le programme national de rénovation urbaine est une réussite incontestable (amélioration très nette du cadre de vie des quartiers, requalification massive du parc social, modification de l'image des quartiers), mais dont les limites sont désormais visibles (les conditions de vie des habitants n'ont pas fondamentalement changé, la mixité sociale ne s'est pas réalisée à la hauteur espérée, la gestion urbaine n'a pas été suffisamment prise en compte). Alors que les projets arrivent à leur terme, les pouvoirs publics ne peuvent s'arrêter en chemin sous peine de replonger les quartiers dans les dégradations passées. Les habitants des quartiers réclament une poursuite des opérations de rénovation ; il faut les écouter. Le CES de l'ANRU formule une soixantaine de propositions en faveur d'un prolongement du PNRU. Les propositions s'inscrivent autour de l'intensification de la rénovation urbaine dans 200 quartiers d'habitat social, les plus en difficulté, sur une période de six ans (2013-2019). Diffusion Direction de l'information légale et administrative La documentation Française Tél. : 01 40 15 70 10 www.ladocumentationfrancaise.fr -:HSMBLA=U]YXU: ISBN : 978-2-11-008743-0 DF : 5HC27640 Imprimé en France Prix : 15  INVALIDE)