Auteur moral

France. Ministère de l'équipement. Direction des affaires économiques et internationales ;France. Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ;France. Plan Urbanisme construction architecture ;Institut des sciences et des techniques de l'équipement et de l'environnement pour le développement (Paris) ;Agence française de développement ;Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Île-de-France ;France. Ministère des affaires étrangères. Direction générale de la coopération internationale et du développement

Auteur secondaire

BUREAU, Dominique (préf.)

Résumé

Sur six personnes aujourd'hui, trois vivent en ville dont deux dans une ville en développement. Ces chiffres illustrent l'ampleur du défi que représente le phénomène urbain dans le monde actuel et la pression croissante qu'il exerce actuellement à tous les niveaux dans les villes. Douze thèmes sont abordés dans cet ouvrage. Le premier traite de la connaissance et de la gestion des villes, le second des principaux domaines du developpement urbain (logement, services essentiels, mobilité, sûreté, énergie, risques et patrimoine), le troisième sur les coopérations entre villes dans le dispositif international et français de coopération.

Descripteur Urbamet

écologie urbaine ;patrimoine architectural ;coopération internationale ;finances locales ;collectivité locale ;protection du patrimoine ;protection de l'environnement ;risques naturels ;déplacement ;transport urbain ;équipement collectif ;politique du logement ;aménagement urbain ;représentation graphique ;pays en voie de développement

Descripteur écoplanete

Thème

Aménagement urbain ;Collectivités territoriales ;Habitat - Logement

Texte intégral

Des clés pour comprendre et agir Les villes ont changé. Lieux de vie d'un habitant sur deux de la planète, elles sont devenues un des enjeux majeurs de la communauté internationale en matière de développement économique et social comme pour l'avenir de la planète. Il est indéniable que l'humanité connaît actuellement une phase inédite, où se conjuguent explosion urbaine et croissance démographique. Le taux de croissance annuel de la population urbaine est actuellement de l'ordre de 1,9 % par an, et l'équivalent d'une ville de 160 000 habitants apparaît chaque jour sur terre. De part le monde en développement, les villes présentent des caractéristiques bien différentes : denses en Asie et au Moyen-Orient, étalées en Amérique latine et mêlant ruralité et urbanité en Afrique. Certaines connaissent un dynamisme économique élevé et d'autres sont dépourvues de tout moteur de croissance. Néanmoins, l'état actuel du développement démontre clairement que les villes en sont le principal moteur : l'offre d'équipements et d'infrastructures facilite la mobilité et l'accès à la culture, les modalités d'accès aux services de base sont plus larges en ville, de même que les sources de revenus. Parce que la situation des villes en devenir rend ce défi encore plus difficile, il est donc impératif d'en comprendre le fonctionnement local et global pour tenter ainsi de l'améliorer. Douze thèmes sont abordés dans cet ouvrage, répartis en deux grands volets et pouvant être lus séparément. Le premier traite de la connaissance et de la gestion des villes, le second des principaux domaines du développement urbain (logement, services essentiels, mobilité, sûreté, énergie, risques et patrimoine). Un dernier chapitre fait un point sur les coopérations entre villes, qui sont appelées à jouer désormais un rôle croissant dans le dispositif international et français de coopération. Cet ouvrage, aux côtés de bien d'autres, actuels et à venir, vise à apporter un éclairage synthétique, pédagogique et illustré sur les grandes problématiques urbaines. www.villesendevenir.org Ministère de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables Direction des affaires économiques et internationales (DAEI) Tour Pascal A 92055 La Défense Cedex France www.developpementdurable.gouv.fr Ministère des Affaires étrangères et européennes Direction générale de la Coopération internationale et du Développement (DGCID) Direction des politiques de développement (DPDEV) Sous direction de la gouvernance démocratique Bureau de la modernisation de l'État et de la gouvernance locale 20, rue Monsieur 75700 Paris 07 SP ­ France www.diplomatie.gouv.fr Agence Française de Développement (AFD) 5, rue Roland Barthes 75598 Paris Cedex 12 France www.afd.fr Institut des Sciences et des Techniques de l'Équipement et de l'Environnement pour le Développement (ISTED) La Grande Arche Paroi Nord 92055 La Défense Cedex France www.isted.com Diffusion : anne.baron@i-carre.net ISBN : 2.86815.050.0 Des clés pour comprendre et agir Villes endevenir Villes endevenir Villes en devenir Des clés pour comprendre et agir Villes endevenir Des clés pour comprendre et agir www.villesendevenir.org Des clés pour comprendre et agir Villes endevenir 4 Préface 5 Villes en devenir, édition française Comité de pilotage Ministère de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables Direction des affaires économiques et internationales (DAEI) : Thierry Desclos Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) : Francine Gibaud Plan urbanisme construction architecture (PUCA) : Anne Querrien Isted Xavier Crépin, Anne Charreyron-Perchet, Isabel Diaz, Anne Baron Ministère des Affaires étrangères et européennes Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) : Olivier Mourareau Agence française de développement (AFD) Thierry Paulais Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF) Gilles Antier Textes et contributions Gilles Antier / Iaurif ; Anne Baron / Isted ; Patrice Berger / AU Lyon ; Sarah Botton / LATTS ; Anne Charreyron-Perchet / Isted ; Xavier Crépin / Isted ; Félix Damette / Groupe Huit ; Thierry Desclos / DAEI ; Isabel Diaz / Isted ; Ludovic Faytre / Iaurif ; Mireille Grubert / Cedhec ; Gilles Horenfeld / Consultant ; Mylène Hue / IEP de Rennes ; Marie-Alice Lallemand-Flucher / Dexia ; Éric Le Breton / Université Rennes 2 ; Cédric Lebris / IGD ; Émile Lebris / IRD ; Louis Lhopital / Isted ; Michel Marcus / Forum français pour la sécurité urbaine ; Olivier Mourareau / MAEE ; Jean-Claude Oppeneau / ADEME ; Annik Osmont / Gemdev ; Thierry Paulais / AFD ; Vincent Renard / CNRS. Édition Coordination éditoriale et rédaction : Isabelle Biagiotti / Courrier de la Planète Conception, iconographie et mise en pages : Bernard Favre / Louma productions ISBN : 2.86815.050.0 Site Web www.villesendevenir.org Préface S ur six êtres humains aujourd'hui, trois vivent en ville, dont deux dans une ville en développement. Ces chiffres illustrent l'ampleur du défi que représente le phénomène urbain dans le monde actuel et la pression croissante qu'il exerce actuellement à tous les niveaux dans les villes. Du fait de la croissance démographique, l'étalement urbain et métropolitain des villes en devenir va accroître chaque jour le retard en capacités de ces villes ­ capacités institutionnelles, financières, techniques, certes, mais aussi humaines et même conceptuelles ­ face à une « question urbaine » de plus en plus complexe à saisir. Il est donc évident que les acteurs internationaux et bilatéraux ­ français, entre autres ­ de la coopération vont être de plus en plus interpellés par leurs interlocuteurs locaux (collectivités, administrations nationales et régionales, etc.) sur des thématiques relevant de l'aménagement, du développement durable, de la gestion, et plus largement de ce que l'on dénomme aujourd'hui la « gouvernance urbaine ». Il est donc apparu utile à la Direction des affaires économiques et internationales du ministère de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables, de présenter les thématiques urbaines de façon synthétique et pratique, dans un ouvrage destiné en priorité aux personnels des ambassades, notamment les SCAC qui sont les plus souvent concernés par les demandes et projets locaux en la matière. Le champ couvert par cet ouvrage, qui se veut pédagogique et destiné aux non spécialistes, est celui des pays hors OCDE. Il ne constitue en aucune manière un quelconque « manuel du développement urbain ». Son ambition est surtout de fournir un certain nombre de clés pour mieux appréhender la demande, en livrant, à travers douze thèmes, l'essentiel des problématiques, un aperçu des méthodes et des expériences en la matière, ainsi que des références Internet d'organismes et d'acteurs clés du secteur. Les thèmes abordés se répartissent en deux grands volets, le premier volet traite de la connaissance et la gestion de la ville, le second volet aborde les principaux domaines du développement urbain. L'ouvrage termine par un point sur les coopérations entre villes, qui sont appelées à jouer désormais un rôle croissant dans le dispositif international et français de coopération. Dominique Bureau, Directeur des affaires économiques et internationales (DAEI), Ministère de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables 6 Sommaire Sommaire 7 Sommaire Évolution, 1975-2003 (population multipliée par) Tokyo Accéder aux services essentiels 44 Les villes sont l'échelon par excellence de la fourniture des services dits essentiels ­ eau potable, assainissement, collecte et traitement des déchets, électricité (et plus généralement énergie) et transports. Une tâche incontournable pour laquelle il convient d'équiper les autorités locales en expertise comme en moyens financiers. , 1975-2003 Introduction x 10,4 x 3,1 x 2,1 x 1,5 x1 diminution méthode statistique : moyennes emboîtées avec isolement des valeurs négatives Seules les agglomérations de plus de 2 millions d'habitants sont représentées. 8 La mobilité urbaine 50 Moscou Pékin Osaka-Kobe Shanghai Delhi Karachi Manille Le Caire Bombay Calcutta Dakha Jakarta Depuis le Sommet des villes organisé en 1996 à Istanbul par l'Organisation des Nations unies, les villes sont reconnues comme un des enjeux majeurs de la communauté internationale en matière de développement économique et social comme pour l'avenir de la planète. La question des déplacements en ville ne se limite pas au développement des infrastructures et à la mise en place de matériels performants. Elle demande des efforts de gestion, des innovations en matière de financement et la prise en compte des besoins des populations et de leur environnement. Population totale, 2003 (en millions d'habitants) 35 18 7 Décrire les villes 16 Des villes plus sûres 56 ST-CHESNIER, Source : United Nations, Department of Economic and Social A airs / Population Division, http://www.un.org/ Toute démarche visant à améliorer l'aménagement, la gestion et, plus largement, la gouvernance urbaine dans les villes en développement implique, d'abord, de repérer au mieux le territoire concerné, afin de bien en comprendre les enjeux. Offrir des villes sûres comme espace de vie et d'activité aux urbains est un objectif pour l'ensemble des municipalités de la planète. Au-delà du renforcement de la sécurité physique, créer du lien social et impliquer les citadins dans la vie municipale constituent deux outils importants pour les politiques de la ville. Gouverner les villes 22 Des villes durables 60 Le mouvement mondial en faveur de la décentralisation des autorités territoriales a donné une importance accrue au gouvernement des villes. Mais les facteurs déterminants de l'efficacité de la gestion locale sont indissociables de la culture politique propre à chaque ville. La protection de l'environnement n'est pas à proprement parler une question urbaine. Néanmoins, lutter contre les pollutions, choisir des énergies propres, traiter les déchets urbains constituent autant de domaines-clé pour un développement harmonieux et durable des villes et des agglomérations. Financer les villes 26 Anticiper et gérer les risques majeurs 66 Financer les besoins des villes demande aux autorités locales des capacités de gestion et de diversification de leurs sources de financement sans précédent. Un dossier très technique dont la maîtrise va déterminer les conditions de vie quotidienne des citadins. Le tsunami de 2004 ou le cyclone Katrina en 2005 ont engendré des pertes humaines et des dégâts considérables. Cela a démontré à la fois les conséquences de l'urbanisation dans les zones à risques, la nécessité d'introduire l'éventualité du risque dans toutes les politiques d'aménagement et l'importance de dispositifs de prévention, de protection ou de gestion de crise. Orienter le développement urbain 32 Préserver et valoriser le patrimoine urbain 72 Les outils et les cadres de référence du développement urbain ont changé dans les années 1990 pour répondre aux pressions démographiques croissantes. Porteurs d'une approche d'ensemble, proposant une vision à moyen terme, ils témoignent aussi de la mise en place de processus décisionnels plus participatifs. La préservation et la mise en valeur du patrimoine architectural urbain est plus qu'une entreprise culturelle : c'est un facteur important du développement urbain. Elle crée aussi des liens de long terme entre institutions de formation et collectivités locales, au Nord comme au Sud. Le logement et la question foncière 38 Coopérer entre villes 76 Toute ville qui s'agrandit doit se poser la question du logement, avec les différentes problématiques qu'elle recouvre : les régimes fonciers, la construction et le financement de l'accès aux logements. Dans les pays hors OCDE, la question foncière cependant conditionne toutes les autres. Les villes n'ont jamais été aussi présentes qu'aujourd'hui sur la scène internationale, non seulement par leur poids démographique, mais comme le lieu où se concrétisent les principaux défis de la mondialisation. En témoigne l'apparition de réseaux interdépendants de villes et de hiérarchies entre villes grandes, moyennes et petites. 8 Introduction Introduction 9 Villes en devenir D epuis le Sommet des villes organisé en 1996 à Istanbul par l'Organisation des Nations unies, les villes sont reconnues comme un des enjeux majeurs de la communauté internationale en matière de développement économique et social comme pour l'avenir de la planète. De fait, comme prévu par les démographes, un habitant sur deux habite désormais dans les villes. De par le monde en développement, les villes présentent des caractéristiques bien différentes : denses en Asie et au Moyen-Orient, étalées en Amérique latine et présentant des caractéristiques ruralo-urbaines en Afrique. Certaines connaissent un dynamisme économique élevé et d'autres sont dépourvues de tout moteur de croissance. Cette variété présente toutefois des points communs, et l'ambition de cet ouvrage est d'en tirer les principales caractéristiques et d'offrir à chacun la possibilité d'agir à son niveau et dans le domaine qui l'intéresse. Pour composer cet ouvrage, quelques uns des meilleurs spécialistes français se sont réunis dans un comité de rédaction pour proposer un état des connaissances selon douze thèmes convenus entre eux. Afin de rendre ces présentations accessibles au plus grand nombre, en sortant d'un cercle étroit d'initiés, la rédaction de cet ouvrage a été confiée à une équipe de journalistes, spécialistes du développement qui ont transcrit en langage commun ce qui reste un domaine réservé aux spécialistes. De nombreuses illustrations sont aussi proposées pour améliorer la perception d'un processus qui pour beaucoup reste obscure, voire inquiétant. Le résultat est le produit d'une volonté politique de deux ministères français ­ celui chargé de l'urbain et sa direction des affaires économiques et internationales et celui des affaires étrangères et européennes ­ et de l'engagement de différents contributeurs ­ professionnels, chercheurs et experts ­ qui ont su accepter les imperfections liées à toute généralisation de situations particulières. Le risque inhérent à un tel exercice est de découper en différentes approches un phénomène, l'urbanisation, qui par nature est global et interdépendant. Chacun, avec sa culture et son histoire, approche la ville selon des schémas ancrés profondément dans la mémoire collective, lieu de tous les dangers pour certains, de tous les possibles pour d'autres. Cette banalisation de la ville pourra paraître quelque peu réductrice. Une vue de la ville du Caire (Égypte). 10 Introduction Introduction 11 Population des 24 mégapoles en 2003 Mégapoles développées Tokyo New York Osaka / Kyoto / Kobé Los Angeles Moscou Séoul Londres Paris / Ile-de-France Mégapoles en développement Mexico Bombay Sao Paulo Delhi Shanghai Calcutta Lagos Karachi Dacca Le Caire Djakarta Buenos Aires Rio de Janeiro Manille Pékin Istanbul 5000 -- Population estimée 2003 33 600 000 20 100 000 17 200 000 16 900 000 13 200 000 12 400 000 11 380 000 11 130 000 Population estimée 2003 19 650 000 18 300 000 17 900 000 13 800 000 13 700 000 13 500 000 12 800 000 12 500 000 12 400 000 12 300 000 12 100 000 12 100 000 10 970 000 10 950 000 10 800 000 10 300 000 Pourtant, diffuser les informations disponibles, et notamment celles accumulées depuis 50 ans par le centre français de documentation et d'information « Villes en développement1 », auprès d'un public de plus en plus large apparaît une nécessité. À cet égard, le choix de douze entrées thématiques est une tentative de rendre accessibles les données désormais disponibles sur Internet pour un nombre croissant d'utilisateurs, notamment dans la base documentaire Urbamet. Les villes intéressent de plus en plus. Les médias proposent maintenant des classifications de ville en termes de niveau de vie et d'agrément de résidence. Ce phénomène ne décrit cependant que quelques villes dans le monde, les villes globales définies par Saskia Sassen, alors que le gros de l'urbanisation touche des villes de taille plus modeste. Les sociétés d'audit élaborent des classements financiers des villes, dont les gouvernements locaux constituent désormais des clients privilégiés des organismes de financement. Enfin, les études comparatives du développement entre les pays comportent un nombre croissant d'indicateurs sur le fonctionnement des villes ; centrés sur le développement humain, ils viennent compléter les classements macroéconomiques. Dernière-née de cette évolution, l'approche de la gouvernance des pays et des villes questionne la qualité des autorités locales qui en ont la responsabilité, et leur capacité à réduire les difficultés qu'y rencontrent les habitants, notamment les plus pauvres souvent majoritaires. Les élections nationales se gagnent et se perdent maintenant dans les villes, creuset des élites politiques, économiques et sociales nationales. La globalisation de l'économie et l'intensification des migrations internationales pèsent sur l'ensemble des villes des pays développés, mais également sur les métropoles régionales des pays du Sud. Des thèmes nouveaux, comme la sécurité urbaine ou l'impact des villes sur l'environnement local et mondial, mobilisent les responsables politiques dans l'ensemble des pays comme au plan mondial. Évolution de la population urbaine, 1975-2002 Évolution 1975-2002 (coe cient multiplicateur) augmentation x 4,15 x2 x 1,5 x 1,2 stagnation x1 diminution méthode statistique : moyennes emboîtées avec isolement des valeurs négatives diminution Benoît MARTIN, Atelier de cartographie de Sciences Po, mai 2005 MAXIMA Rwanda Botswana Mozambique Oman Tanzanie 4,15 3,99 3,97 3,93 3,41 MINIMA Tadjikistan Kirghizistan Ouzbékistan Turkménistan Sri Lanka 0,70 0,90 0,94 0,95 0,96 absence d'information PNUD, Rapport sur le développement humain, http://www.undp.org/ Évolution des grandes agglomérations, 1975-2003 Évolution, 1975-2003 (population multipliée par) Tokyo Los Angeles (2) Moscou New York (1) (1) New York-Newark (2) Los AngelesLong Beach-Santa Ana x 10,4 x 3,1 x 2,1 Pékin x 1,5 Osaka-Kobe Shanghai Delhi Karachi x1 diminution Manille méthode statistique : moyennes emboîtées avec isolement des valeurs négatives 4500 -- 5000 -- 4000 -- 4500 -- 3500 -- 4000 -- 3000 -- 3500 -- 2500 -- 3000 -- 2000 -- 2500 -- 1500 -- 2000 -- 1000 -- 1500 -- 500 -- 1000 -- 0-- 500 -- 0-- Europe Amérique du Nord Afrique Europe Amérique du Nord Afrique Mexico Le Caire Bombay Calcutta Dakha Lagos Jakarta Seules les agglomérations de plus de 2 millions d'habitants sont représentées. Benoît MARTIN, novembre 2005 Rio de Janeiro São Paulo Buenos Aires Marie-Françoise DURAND, Benoît MARTIN, Delphine PLACIDI, Marie TÖRNQUIST-CHESNIER, Atlas de la mondialisation, Paris, Presses de Sciences Po, 2007, [2nde éd.] Population totale, 2003 (en millions d'habitants) 35 18 7 Source : United Nations, Department of Economic and Social A airs / Population Division, http://www.un.org/ Amérique latine Amérique latine Asie Asie L'émergence d'un monde de villes Les dernières estimations ONU2 font apparaître une forte croissance de la population urbaine : 3,1 milliards, (contre un milliard en 1960 et deux en 1985) soit 50 % d'urbains en 2007. Les prévisions sur la base du modèle utilisé par l'ONU (quatre milliards en 2020, peut-être cinq en 2030) restent aléatoires et ont déjà surestimé la vitesse et l'ampleur de la concentration urbaine dans les pays du Sud : l'idée de 60 % d'urbains estimés pour 2030 reste donc à vérifier. Source : Gilles Antier, 2006. Population en 2005 Estimation ONU de la population Population en 2030 en 2005 Population Estimation ONU urbaine en 2005 de la population en 2030 Estimation ONU de la population Population 2030 urbaine en 2005 Estimation ONU de la population urbaine en 2030 1 www.isted.com/villesdeveloppement/accueil_ documentation.htm Enfin et avant tout, la véritable transition urbaine universelle à l'oeuvre, conséquence inéluctable et nécessaire de la transition démographique, constitue, et cela s'est traduit dans les objectifs du millénaire pour le développement adoptés par les Nations unies en 2000, un des principaux défis à relever dans notre siècle. 2 World Urbanization Prospects: the 2005 Revision, UNDESA/ Population Division, New York, mars 2006. 12 Introduction Introduction 13 Les villes et métropoles s'étendent donc de plus en plus, tant en hauteur (densification) qu'en largeur (la « tache urbaine »). Et dans le monde en développement, plus elles s'étendent, plus elles concentrent sur leurs marges des populations jeunes et défavorisées dans des zones d'habitat précaire, mal desservies par les réseaux de transport et de voirie et... rarement par des réseaux d'eau et d'assainissement. Cet étalement urbain entraîne ainsi une précarisation accrue des populations en termes d'accès au sol et au logement. Cette dramatique insécurité foncière de dizaines de millions de personnes dans les métropoles du Sud est un premier facteur de tensions. Les villes et métropoles s'étendent de plus en plus, tant en hauteur (densification) qu'en largeur (la « tache urbaine »). Toutefois, il est indéniable que l'humanité connaît actuellement une phase inédite, où se conjuguent explosion urbaine et croissance démographique. Le taux de croissance annuel de la population urbaine est actuellement de l'ordre de 1,9 % par an, et l'équivalent d'une ville de 160 000 habitants apparaît chaque jour sur terre. Au sein de cet immense système urbain, on compte 940 millions d'habitants dans les grandes métropoles ­ plus de deux millions d'habitants ­ dont un peu plus du tiers (environ 350 millions) vivent dans les 24 mégapoles de plus de dix millions d'habitants Deux sur trois sont des mégapoles en développement, alors qu'en 1960, seules New York et Tokyo comptaient plus de dix millions d'habitants. Aujourd'hui, le monde urbain se caractérise par un double mouvement : · une croissance modérée au Nord depuis le tournant des années 1960, contrastant avec la phase précédente de dynamisme économique durant depuis la révolution industrielle du milieu du XIXe siècle. Ce ralentissement est plus marqué en Europe qu'en Amérique du Nord. · une croissance globalement très forte au Sud, également depuis les années 1960, mais qui suit des rythmes différents selon les zones : elle tend à se ralentir en Amérique latine, elle est particulièrement marquée en volume comme en rythme en Asie, elle pourrait connaître une courbe exponentielle en Afrique. La discussion demeure à ce sujet : en tout état de cause on atteindrait 50 % d'urbains en 2030 en Afrique, contre 84 % en Amérique latine selon l'ONU. La congestion des transports est une difficulté croissante, à la fois parce que le taux de motorisation progresse très vite, parce que l'espace de voirie est trop restreint et parce que les types de véhicules les plus divers s'y opposent les uns aux autres. La congestion des transports est une difficulté croissante, à la fois parce que le taux de motorisation progresse très vite, parce que l'espace de voirie est trop restreint et parce que les types de véhicules les plus divers s'y opposent les uns aux autres. La ville très étendue impose d'avoir très vite un véhicule individuel (voiture, ou, de plus en plus, deux-roues motorisé), d'autant que cette même extension rend difficilement exploitable un réseau métropolitain de transports en commun. Moins rentables et moins opérationnels, ceux-ci favorisent à leur tour une croissance exponentielle du véhicule individuel. Le parc motorisé de Pékin a ainsi été multiplié par 7 en treize ans, alors que celui de l'Ile-de-France a été multiplié seulement par 2,7 en presque quarante ans. D'où de plus en plus de pollution dans l'air et par le bruit. Les atteintes environnementales se révèlent multiples dans les villes du Sud, notamment au regard de la motorisation croissante comme de la faible qualité du parc auto, de l'essence, des contrôles et des normes. La précarité de l'habitat dans les zones périphériques favorise également la dégradation de l'environnement urbain : défaut d'accès direct à l'eau potable et, surtout, défaut d'assainissement direct comme de traitement des déchets, qui favorisent la pollution des cours d'eau et des nappes phréatiques. Ce qui conduit à évoquer un quatrième facteur de crise : la pression croissante des risques, notamment sanitaires (SRAS, canicules..), mais aussi naturels (croissance des ouragans et des inondations liée aux modifications climatiques), industriels et technologiques et même terroristes. Cela dit, on peut considérer que l'on a plus de chance d'être secouru dans une grande ville ou une métropole que dans des zones rurales très reculées, 14 Introduction Bangladesh Dacca Autres villes Introduction 15 Le contexte géopolitique, environnemental et socio-économique actuel contribue à un sentiment évident de « crise des villes » et du développement urbain : pollution, violences urbaines et attentats, pressions diverses de moins en moins surmontables par les pouvoirs publics (voir les transports, le logement et les services urbains), tout concourt à une impression de crise, surtout dans les villes du Sud. Il vaut sans doute mieux parler de tensions multiformes : certaines leurs sont spécifiques (comme la précarité foncière et l'accès à l'eau et à l'assainissement), et d'autres sont partagées avec les villes du Nord (la congestion des * Kampala incluse transports et ses conséquences sur l'environnement, mais aussi la mon* Kampala incluse tée des risques). Pourtant, en même temps, l'état actuel du développement démontre clairement que les 30 40 50 60 70 10 20 villes et les métropoles en sont le Pourcentage des entreprises principal moteur : l'offre d'équipe30 40 50 60 70 0 10 20 ments et d'infrastructures facilite la Pourcentage des entreprises mobilité et l'accès à la culture, les modalités d'accès aux services de Perception des entreprises base sont plus larges en ville, de même que les sources contrainte modérée de revenus. Les facteurs se réunissent donc pour faire, contrainte majeure Perception des entreprises encore plus qu'avant, de l'espace urbain un lieu privilécontrainte modérée L'accès au foncier est bien plus qu'un critère gié d'innovation comme de progrès, aussi bien culturel contrainte majeure de justice sociale. Pour que des entreprises que socio-économique et technologique. De fait, les formelles s'installent dans les villes, elles villes font chaque jour la preuve de leur inventivité. doivent pouvoir s'installer de manière facile, Parce que la situation des villes du Sud rend ce défi enlégale et pérenne. Dans beaucoup de villes en développement, cet accès est vécu comme core plus difficile, il est donc impératif d'en comprendre une contrainte forte par les entrepreneurs. le fonctionnement local et global pour tenter ainsi de Source : Cities Alliance, 2006. l'améliorer. Si la question urbaine est désormais sur l'agenda des politiques internationales, comme celle du logement au début de l'ère industrielle, il reste de nombreux progrès à réaliser pour en cerner les contours. Cet ouvrage, aux côtés de bien d'autres, actuels et à venir, prétend apporter un éclairage permettant à ceux qui veulent agir de le faire dans des conditions plus favorables qu'auparavant. Gageons que sur la base de cet ouvrage, de nouvelles initiatives seront prises toujours dans le sens d'une meilleure appréhension de ce phénomène des villes en devenir, pour lequel la connaissance et l'action collective qui en découle ne font que commencer. I Bangladesh Pakistan Dacca Islamabad et Karachi Autres villes Autres villes Pakistan Cambodge Islamabad et Karachi Phnom Penh Autres villes Autres villes Cambodge Chine Phnom Penh Pékin et Shanghai Autres villes Autres villes Chine Éthiopie Pékin et Shanghai Addis Abeba Autres villes Autres villes Éthiopie Kenya Addis Abeba Nairobi Autres villes Autres villes Kenya Nairobi Mozambique Maputo Autres villes Autres villes Mozambique Tanzanie Maputo Autres villes Dar es Salaam Autres villes Tanzanie Ouganda Dar es Salaam Sud-Ouest* Autres villes Autres villes Ouganda Zambie Sud-Ouest* Lusaka Autres villes Autres villes Zambie Lusaka 0 Autres villes comme l'a démontré le séisme au Nord-est du Pakistan à la fin 2005. 16 Décrire les villes Décrire les villes 17 Décrire les villes Fragment du cadastre romain d'Orange. Toute démarche visant à améliorer l'aménagement, la gestion et, plus largement, la gouvernance urbaine dans les villes en développement implique, d'abord, de repérer au mieux le territoire concerné, afin de bien en comprendre les enjeux. Cette connaissance passe aujourd'hui par la maîtrise d'instruments de traitement des données et de cartographie d'une précision sans précédent. es villes ne disposent pas toujours de données et de statistiques fiables, quand elles existent. Qu'il s'agisse de l'occupation du sol, du recensement, de l'activité économique et des emplois, la connaissance de la ville est partout défaillante et il faut souvent se contenter d'estimations et de recoupements. Pour ce motif, les autorités locales exigent que les prestations extérieures intègrent de véritables recueils de données encyclopédiques. Dans ce contexte, un bon diagnostic partagé doit répondre à deux impératifs : les données physiques incontournables du territoire et les « défis du futur » en termes de perspectives économiques et sociales. tissu urbain et du bâti. Elles peuvent éventuellement être croisées avec les données du recensement pour définir des densités de population ou avec le résultat d'enquêtes de terrain pour extrapoler la population dans des secteurs où le bâti est homogène. Le double problème est qu'elles sont coûteuses et rapidement dépassées du fait de l'extension rapide des villes en développement. Banlieue résidentielle de la ville du Cap, en Afrique du Sud. L De plus en plus, ces clichés aériens argentiques sont numérisés pour obtenir une image ­ une orthophoto ­ dont la géométrie a été redressée afin que chaque point soit superposable à une carte plane qui lui correspond. Ce procédé permet d'élaborer des fichiers avec des informations et des commentaires spécifiques (limites de quartiers, densités de population, voiries, etc.) ajoutés sur la photo proprement dite. La mise à jour des informations est très fiable, dans la mesure où l'on peut superposer exactement sur écran les contours de la carte ancienne et l'orthophoto. Les données et les couvertures aériennes demandent toujours à être complétées par des enquêtes de terrain dont les résultats seront intégrés dans des systèmes d'information géographique L'île de la Cité, à Paris, orthophoto et carte. Données, atlas et cartographie Les photographies aériennes verticales permettent une étude fine du L'occupation des sols de la ville de Bangalore (Inde) cartographiée par l'IAURIF à partir d'une image Spot. Les zones urbanisées sont représentées en rouge et violet, les terrains agricoles en jaune et orange. (SIG). De nombreux croisements d'informations sont alors possibles. L'atlas infographique de Quito réalisé par l'Institut de recherche pour le développement (IRD) présente, par exemple, des cartes thématiques variées sur l'accès aux services urbains (eaux potables, eaux usées, collecte des déchets, etc.). Elles permettent d'analyser les relations entre ces services et les conditions de vie dans la ville (niveaux d'équipement des quartiers). Mais ces re- 18 Décrire les villes Décrire les villes 19 présentations cartographiques et géographiques sont livrées à des échelles moins précises (1/80.000 et 1/40.000) que les fichiers issus d'orthophotos (souvent 1/5.000 ou 1/10.000). La forte croissance de la « tache urbaine » dans le monde en développement conduit de plus en plus à recourir à la télédétection satellitaire, plus rapide et moins coûteuse à exploiter, mais supposant des moyens techniques et humains plus significatifs que la seule analyse visuelle des photos aériennes. de façon saisissante les extensions urbaines d'une grande métropole. environnemental sont aussi expérimentées des cartes du bruit et de la pollution atmosphérique. Mais il importe de bien distinguer entre SIG d'échelle régionale ou métropolitaine et SIG « cadastral», appelé aussi système d'information parcellaire (SIP). Le premier convient parfaitement si l'on veut élaborer un outil à l'échelle métropolitaine ­ un plan directeur, par exemple ; le second s'impose si l'on recherche un outil de gestion des réseaux (eaux, voirie, etc.). Il n'existe actuellement pas d'outil SIG permettant de faire les deux. L'outil SIG Le SIG regroupe un ensemble de données géographiques numérisées et les structure, de façon à pouvoir en extraire commodément des synthèses utiles à la décision : la connaissance de la ville devient facilement archivable, diffusable, actualisable et durable. Mettre en place un SIG pour gérer l'information sur une zone urbaine peut d'abord se limiter à établir, sur la base d'un plan de la ville, une simple couche d'informations de référence, qui permettra de localiser les opérations d'aménagement, de positionner les équipements principaux, d'indiquer la répartition de la population et de construire les premières analyses. Une fois configuré plus largement, il fournit toute combinaison de données localisées, physiques et socio-économiques nécessaires à la prise de décision, puis à la gestion : l'implantation d'une usine peut être choisie en optimisant divers paramètres de décision (densité de population, habitat, routes, degré de risques environnementaux, etc.). Dans le domaine urbain, les SIG traitent en priorité les modes d'occupation des sols (sources photos, satellitaires et enquêtes), les cartes d'aptitudes à l'urbanisation, les données habitat, emplois, équipements (localisation et desserte), les espaces verts, etc. Dans le domaine Le théodolite, monté sur un trépied, permet de mesurer des angles dans les plans horizontal et vertical. En topographie, il est utilisé dans les mesures d'un levé du territoire (levé topographique). Télédétection En orbite à 830 kilomètres de la Terre, les satellites français Spot repassent à la verticale du même point tous les 26 jours, avec un champ de visée de 60x60 kilomètres. Ils constituent une source d'informations géographiques actualisées en permanence et offrent aujourd'hui une résolution de 5 à 10 mètres. Les données numérisées doivent être traitées par une société spécialisée (avec adjonction d'un modèle numérique de terrain1 en cas de relief significatif), qui produit alors une image à l'échelle requise. L'intérêt est que l'on peut traiter les bandes en fonction du thème d'intérêt (végétation, urbanisation, sous-sol...), ce que ne permet pas une photographie. Les satellites Spot ou Landsat permettent de cartographier en sept à huit mois au 1/25.000 le mode d'occupation du sol d'une aire métropolitaine de 1.500 km2. Mais on peut également mixer deux images prises à quelques années d'intervalle et obtenir ainsi un « traitement multidates », où apparaissent alors Cadastres simplifiés L'absence de cadastre ­ ou la seule présence d'un cadastre colonial devenu obsolète ­ conduit souvent les autorités locales à envisager, pour des raisons de temps et d'argent, la mise en place de cadastres simplifiés. L'objectif est de matérialiser les droits existants (quelle que soit leur origine) et faisant consensus à l'échelle locale, en préalable à une éventuelle réforme législative du foncier. L'analyse socio-foncière des types de droits existants reste cependant embryonnaire dans ces « plans de cadastre à mi-chemin ». Les organisations locales doivent la compléter et élaborer des listes de propriétaires de parcelles, en vue de la délivrance de véritables titres fonciers. Que ce soit pour les données cadastrales, les adresses postales, l'enregistrement des titres de propriété ou pour le suivi des muta- Superposition de l'orthophoto et du plan d'occupation des sols simplifié de la ville d'Issy-lesMoulineaux, près de Paris. L'occupation du sol à Manille En 1995, le projet de plan directeur de Manille (Philippines) impliquait d'abord de connaître l'extension précise de cette métropole de 9,5 millions d'habitants. Deux images ont été mixées puis interprétées pour distinguer 39 modes d'occupation du sol (dont 30 en zone urbaine) pour 17 communes et leurs zones périphériques. Le traitement chiffre la surface de chaque secteur individualisé dans l'image et livre au mètre carré près les surfaces occupées par tel ou tel type d'urbanisation. La carte a ainsi démontré que les 2/3 de la croissance se situaient déjà... au-delà des limites du Grand Manille. Connaître et gérer les réseaux par SIG L'utilisation des SIG en tant qu'aide à la gestion des réseaux est incontournable dès que la ville atteint un certain seuil critique, entre 0,5 et 1 million d'habitants. Ils impliquent de disposer au minimum d'un cadastre simplifié et numérisé. Dès lors, ils permettent de gérer les caractéristiques physiques du réseau (gestion de données), d'en concevoir l'extension (aide aux travaux ou à la réhabilitation de l'existant) et de cibler au mieux les interventions, soit de maintenance (curage), soit d'urgence (pollution accidentelle, rupture de canalisations, etc.). 1 Un modèle numérique de terrain (MNT) est une représentation numérique d'une zone terrestre qui permet de calculer des surfaces ou des volumes, comme de reconstituer une vue en images de synthèse du terrain, et par là de donner des visions en 3D de l'aménagement futur d'une zone, d'un quartier, etc. 20 Décrire les villes Les rues sont nommées et les maisons numérotées : le fichier d'adressage permet d'opérer un découpage aisé des quartiers et de lancer des actions sociales (ci-contre). Décrire les villes 21 Mettre en place des observatoires La mutation rapide des villes demande un suivi et la mise à jour régulière des données. En plus de l'outil SIG, développer des observatoires urbains permet de réunir des partenaires publics et privés pour la mise en commun des données et la production d'informations. Au Maroc, en Algérie ou au Cambodge, des observatoires du foncier et de l'habitat suivent ainsi le prix des terrains, l'évolution des marchés immobiliers, les opérateurs du logement, les montages opérés, les stratégies des opérateurs publics et privés, etc. Webographie Institut de recherche pour le développement ­ IRD www.ird.fr Association de professionnels pour le développement urbain et coopération ­ AdP www.adp.asso.fr Données chiffrées Spot Image Spot Image fournit des données satellitaires. Un catalogue de ressources cartographiques est accessible en ligne. www.spotimage.fr Conseil national de l'information géographique ­ CNIG De nombreux documents relatifs à la réflexion sur l'information géographique ainsi que des fiches « maîtrise d'ouvrage » sont consultables. www.cnig.gouv.fr Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Ile-de-France ­ IAURIF Ressources documentaires sur la France et le reste du monde. www.iaurif.org/fr/ index.htm Géopolis Géopolis est une base de données mondiales répertoriant les agglomérations de plus de 10 000 habitants. www.geo.univavignon.fr Rubrique : « Géopolis » Observatoire des territoires (réseau d'organismes publics spécialisé dans l'analyse des territoires) Des cartes dynamiques personnalisées peuvent être réalisées. Ce site permet également d'effectuer une recherche d'indicateurs ciblée. www.territoires. gouv.fr Cartographie Institut géographique national ­ IGN www.ign.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org tions foncières et immobilières, la précision de la localisation est source de valeur ajoutée. Le registre foncier urbain du Bénin recense donc les terrains et constructions ainsi que leurs propriétaires et occupants, mais il se limite aux quartiers centraux des grandes villes. L'adressage, une alternative ? La constitution d'un cadastre oblige à mesurer chaque parcelle, ce qui induit trois contraintes majeures : coût prohibitif, longue durée des projets et nécessité de disposer de plans extrêmement précis et complexes à manipuler. L'adressage ne s'intéresse qu'à la localisation de la parcelle et à la nature de son occupation, tout en générant de nombreuses informations : cartographie de la ville, repérage des constructions, ménages, activités et équipements. En même temps, la forte croissance urbaine des pays en développement (PED) se traduit par l'apparition de nombreux quartiers sans équipements et sans identification de voies. Partant de ce constat, l'adressage vise à maîtriser l'information urbaine pas à pas : cartographie de la ville, codification des voies, enquêtes de recensement, implantation d'un système informatique simple, développement d'outils de gestion appliqués. Mettre en oeuvre une opération d'adressage nécessite d'abord de réaliser un plan informatisé de la Arpenteurs médiévaux au travail, extrait du traité d'arpentage et de bornage de Bertrand Boysset, arpenteur arlésien de la fin du XIVe siècle. ville. Ce plan au 1/10.000 contient le numéro de chaque voie, son début, sa fin, la localisation des équipements et des services principaux et la délimitation en quartiers. Une codification simple permet d'affecter à toutes les constructions, terrains ou objets urbains, un code, défini par la voie qui le dessert et son numéro dans la rue. L'intérêt de cette méthode est évident : elle s'applique à tous les types de villes (une ville sans voie n'existe pas), elle est réalisable très rapidement et est évolutive (les codes sont remplacés progressivement par d'éventuels noms). Les indicateurs SIG, cadastres simplifiés ou adressage permettent enfin d'élaborer des indicateurs de desserte urbaine ou inventaires pour la programmation des investissements et des équipements (IPIE). Le fichier d'adressage permet d'avoir des informations à la parcelle et d'opérer un découpage aisé des quartiers, en vue d'établir un programme d'actions sur les équipements de proximité (santé, éducation, bornes fontaines, ordures, etc.). À partir d'un nombre réduit de données et sur la base d'indicateurs et de scores, il rend compte du niveau de desserte de la population des quartiers par les infrastructures et les équipements et entraîne un classement des quartiers et des priorités par quartier et par type de services. En guise de conclusion, on ne peut donc que rappeler qu'aucun travail n'est possible dans une ville sans la décrire d'abord. Les diverses techniques présentées ici y contribuent toutes, chacune s'enrichissant des autres. I Cadastre de 1820 de la ville de Cheilly, en Bourgogne. Les mille usages de l'adressage Si les expériences d'adressage développées en Afrique depuis 1990 ont été opérées en bonne synergie avec les concessionnaires d'eau, d'électricité et de téléphone, d'autres applications ont aussi vu le jour, notamment au plan fiscal : taxe de résidence au Burkina Faso, taxe urbaine au Togo, redevance urbaine au Mali. Elles facilitent aussi la gestion de crise sanitaire par les services de santé locaux : cartographie en temps réel des foyers infectés par une épidémie de choléra (Maputo), de campagnes de vaccination ou d'actions de décontamination en cas d'épizootie. 22 Gouverner les villes Gouverner les villes 23 Gouverner les villes Le mouvement mondial en faveur de la décentralisation des autorités territoriales a donné une importance accrue au gouvernement des villes. Mais les facteurs déterminants de l'efficacité de la gestion locale sont indissociables de la culture politique propre à chaque ville. a question du gouvernement des villes est aujourd'hui sur l'agenda international, car les collectivités locales ont été, pendant la dernière décennie, reconnues comme des acteurs incontournables du développement économique, social et comme le premier lieu d'expression de la démocratie par les institutions internationales et les bailleurs de fonds de développement. Culture urbaine et politique La culture politique locale est spécifique à chaque tradition, à chaque région, voire à chaque ville, et les institutions territoriales ­ dans leur organisation, leurs pouvoirs et leur fonctionnement ­ témoignent de cette diversité. La solidité de la culture politique et des institutions est un produit de l'histoire, comme le montre le rôle central des maires en Amérique latine. Ailleurs, l'idée même d'autorités locales est parfois encore trop récente pour que leur rôle soit déterminé ou reconnu. L'idée de citoyenneté locale, elle non plus, n'est pas universelle et la société civile n'est pas partout constituée à des niveaux comparables. Si, en Amérique latine, de véritables expressions de la société civile existent, permettant d'associer les populations aux processus de prise de décision, sur le continent africain, ces expressions relèvent plus de pratiques de contournement de régimes autocratiques. Dans ces conditions, comprendre le mode de fonctionnement d'une ville demande une appréhension fine des relations entre le territoire administré, les enjeux de développement urbain et la culture politique locale. Les L Ce rôle présuppose que les autorités locales soient représentatives, légitimes et efficientes dans le pilotage du développement urbain ­ ces qualités sont le produit de trois logiques : la culture et les institutions politiques locales ; les relations entre l'échelon local et le gouvernement central ; les contraintes extérieures. Participer au budget En 1988, le Parti des Travailleurs (PT) met en place un outil de cogestion du budget à Porto Alegre (Brésil). Grâce à une pyramide participative, les habitants peuvent attribuer 3 à 15 % du budget municipal : le premier échelon, organisé par immeubles ou rues, délègue au deuxième, déterminant les quartiers et les secteurs prioritaires, lui-même participant au Conseil du budget participatif avec l'administration et les acteurs sociaux. Campagne pour les élections municipales à Caracas (Venezuela). La Constellation Humaine, une oeuvre qui symbolise "les champs modernes du dialogue et de l'échange fraternel entre les peuples", selon son auteur Chen Zen. Une réunion municipale à Belém (Brésil). Près de 200 villes ont implanté de telles expériences. Avec des variantes : Rio Grande Do Sul a mis en place un budget participatif au niveau de l'État ; Belém a élargi son dispositif en Congrès de la ville ; Belo Horizonte a introduit un budget participatif du logement social. Hors du Brésil, on retrouve des démarches équivalentes au Pérou, en Équateur et en Bolivie. 24 Gouverner les villes Gouverner les villes 25 Eau publique malgré tout Le refus de la délégation de la gestion municipale de l'eau par la population de Cochabamba (Colombie) en 2000 est devenu un symbole international de résistance à la privatisation des services. Après une année de bras de fer, les sociétés prestataires avaient dû se retirer avec des pertes estimées à 50 millions de dollars. Aujourd'hui, l'eau de la ville est gérée par une entreprise publique, SEMAPA, dont 3 des 7 administrateurs sont des représentants de la population. Grâce à plusieurs bailleurs de fonds, la société a réussi à étendre son réseau et à proposer des tarifications sociales. Les deux prestataires ont renoncé à réclamer des dommages et intérêts en janvier 2006 au terme d'une médiation du gouvernement bolivien. tions d'habitants. Les rapports entre autorités locales et État central tendent néanmoins aujourd'hui à s'organiser partout selon ce modèle. Là où les politiques d'ajustement structurel ont prôné la réduction du rôle de l'État à celui de simple régulateur, privé de ses moyens financiers, les politiques de décentralisation peuvent représenter une opportunité pour les gouvernements centraux de se décharger d'une partie de leurs devoirs sur les autorités locales. Sur le continent africain notamment, le nécessaire transfert de ressources pour faire face à ces attributions n'a toujours pas eu lieu. C'est ainsi que des Webographie responsables politiques locaux se Programme des Nations unies pour les trouvent privés de capacités de établissements humains maîtrise d'ouvrage et de négocia­ ONU-Habitat www.unhabitat.org tion avec les bailleurs de fonds. Les capacités d'intervention des collectivités territoriales sont encore très limitées et tout à fait insuffisantes par rapport aux compétences qui leurs sont accordées dans le cadre des processus de décentralisation. Cela est du en particulier aux moyens limités dont elles disposent tout à la fois en ressources humaines propres mais également auprès des services déconcentrés de l'État et des services publics locaux. Ce besoin de compétence concerne en priorité la gestion des services en gestion directe, mais également la conduite des services concédés. Former les responsables locaux constitue donc une condition nécessaire au gouvernement efficace des villes. La reconnaissance des villes comme acteurs centraux du développement n'a pas suffi à créer partout les conditions de leur autonomie politique. Leurs nouvelles attributions les placent néanmoins dans une position d'acteurs incontournables dans tous les dispositifs locaux de développement et de coopération. I Page de la Banque mondiale dédiée à la gouvernance et au secteur public. www.worldbank.org/ publicsector Cités et gouvernements locaux unis ­ CGLU Observatoire mondial de la démocratie locale et de la décentralisation GOLD, selon l'acronyme anglais, est un portail Internet lancé par CGLU pour informer les acteurs locaux sur la situation de la décentralisation et des gouvernements locaux à travers le monde. www.citieslocalgovernments.org/g old Cities Alliance Partenariat entre la Banque mondiale, des organisations internationales, des agences de coopération de différents pays et des villes, l'Alliance a été créée pour lutter contre les bidonvilles et la pauvreté urbaine. www.citiesalliance.org World Local Authorities ­ WLA ALM-WLA est une base de données qui offre aux représentants locaux, décideurs, universitaires et entreprises, des fiches d'information très brèves sur les gouvernements locaux dans les différents pays du monde. www.almwla.org Groupement d'intérêt scientifique pour l'étude de la mondialisation et du développement ­ GEMDEV www.gemdev.org Partenariat pour le développement municipal ­ PDM www.pdm-net.org/ Association internationale des maires francophones ­ AIMF www.aimf.asso.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org grandes infrastructures, l'approvisionnement en eau potable ou l'assainissement demandent souvent d'autres niveaux d'administration ­ l'équivalent d'agences de bassin pour l'approvisionnement en eau ou des communautés d'agglomération pour les transports urbains. Le regroupement des autorités pour une meilleure administration du territoire est ainsi observable dans de nombreuses grandes agglomérations. La ville de Bangkok a élaboré, depuis les années 1980, une stratégie de gestion territoriale à l'échelle de son agglomération. Depuis 2004, Bombay et la ville nouvelle de Navi Mumbay disposent d'une enceinte commune de gestion des questions de développement de l'agglomération. L'émergence généralisée de villes, marquées par la ségrégation des communautés et l'étalement urbain, apparaît souvent comme le résultat de la difficulté à formuler une vision directrice du développement. Aujourd'hui, certaines agglomérations essayent de réagir à cette évolution et proposent de redécouper le territoire urbain en plusieurs entités dans lesquelles il serait plus facile de définir une idée de ville et de mettre en place une stratégie de développement capable d'orienter l'intervention de l'ensemble des acteurs. Cette tendance est notamment observable au Brésil, qui dispose d'une longue expérience maintenant dans la construction de modes décentralisés de gouvernance urbaine. À la sortie de crises ­ catastrophes naturelles, guerres ­, les autorités locales se retrouvent en première ligne pour répondre aux besoins immédiats des populations et construire l'avenir. Dans la plupart de ces cas, les logiques d'urgence (reconstructions rapides, relogement, problèmes sanitaires, etc.) l'emportent sur l'investissement pour un projet de ville à long terme. À cet égard, l'Afrique du Sud a été capable d'élaborer une vision de la ville post-apartheid, une ville compacte. L'idée est de recoudre le tissu urbain, en rapprochant les morceaux de villes créés par l'apartheid, en organisant la circulation, en redistribuant le sol urbain et en réorganisant les activités dans le sens d'une plus grande mixité, avec un projet de densification. Décentralisation à l'indienne Les villes indiennes accueillent seulement un tiers de la population du pays, mais contribuent pour 60 % au revenu national. Ce rôle moteur a été reconnu par le gouvernement indien à partir des années 80. En 1992, la constitution est amendée, faisant des autorités locales, rurales comme urbaines, le troisième échelon de gouvernement. Les conseils élus, dans lesquels un tiers des sièges sont réservés aux femmes, sont chargés non seulement de la gestion de l'aménagement urbain, mais de leur financement ­ le transfert de responsabilité s'accompagnant d'une baisse des subventions de l'État. On observe aujourd'hui des dynamiques très contrastées dans les régions indiennes, selon que les autorités locales ont été capables ou non de s'emparer de ces outils. Conseils municipaux des villes de Papudo (Chili) et Praia Grande (Brésil). La décentralisation et la gouvernance locale à l'épreuve Depuis une quinzaine d'années, un large processus de décentralisation politique, fiscale et administrative s'est mis en place dans une grande majorité de pays. Il correspond au souci de rendre les gouvernements plus efficients dans le traitement des affaires locales en associant secteurs publics, secteurs privés et associa- Le panchayat (conseil communal) de Bidar (ci-dessus) et celui de Kasaragod (ci-contre), en Inde. 26 Financer les villes Financer les villes 27 Financer les villes es villes ont aujourd'hui des besoins financiers très importants qu'entretient leur croissance. Accès aux services essentiels, logements, transports, collecte et traitement des déchets, protection de l'environnement, donner des conditions de vie décentes à la population urbaine demande des investissements importants et des fonds de fonctionnement conséquents. Dans le seul secteur du traitement des eaux usées, on estime qu'il faudrait 14 milliards d'euros d'investissements par an jusqu'en 2025. Financer les besoins des villes demande aux autorités locales des capacités de gestion et de diversification de leurs sources de financement sans précédent. Un dossier très technique dont la maîtrise va déterminer les conditions de vie quotidienne des citadins. Apprendre l'autonomie L'Agence de développement municipal du Sénégal (ADM) a été créée en 1997 pour offrir à l'ensemble des communes du Sénégal des services financiers : le financement automatique est établi sur la base de critères simples (démographie et solvabilité). Une subvention couvre 70 % du montant, complétée à hauteur de 20 % par un prêt ; les 10 % restant devant être autofinancés. L'exécution des investissements est prise en charge par une agence de maîtrise d'ouvrage déléguée, en étroite relation avec l'ADM. Enfin, le financement s'inscrit dans un contrat de ville avec l'État auquel est annexée une convention de financement commune-ADM et surtout un programme de renforcement des capacités. L'objectif principal est d'améliorer la solvabilité de la commune de manière à lui permettre d'emprunter progressivement davantage et de moins dépendre des subventions de l'État. Accès aux services essentiels, logements, transports, collecte et traitement des déchets, protection de l'environnement : donner des conditions de vie décentes à la population urbaine demande des investissements importants. L des pistes pour le financement des projets urbains : le développement de la fiscalité locale ; le recours à l'emprunt et la mise en oeuvre de partenariats public-privé. Aucune voie n'exclue les autres, et la bonne gestion locale voudrait au contraire qu'on les associe et qu'on les décline sous des formes aussi variées que possible. Développer ses ressources propres et commerciales. Leur contribution à la richesse nationale fluctue, selon les pays, entre 50 à 80 % du PNB. Les grandes villes d'Afrique du Sud ­ Johannesburg, Durban et Le Cap ­ produisent à elles seules 50 % du PNB du pays. Mais ce rôle privilégié ne leur apporte pas de ressources propres. Dans la plupart des cas, l'État national collecte les revenus issus des activités économiques sans aucune redistribution. Par ailleurs, la fiscalité locale n'est pas toujours à la hauteur des besoins. Dans les économies africaines, le prélèvement fiscal ne dépasse pas 1 % du PIB local alors qu'il devrait avoisiner 5 % ; le secteur informel et les ménages ne paient pas des impôts jugés illégitimes. Augmenter le recouvrement de l'impôt passe d'abord par la définition d'un projet politique urbain capable de mobiliser les ressources locales. Un autre écueil est la définition de la propriété foncière, base des principaux impôts locaux. L'établissement d'un registre urbain ­ localisant des parcelles et leurs propriétaires ­ permet d'élargir l'as- Les villes sont dans une situation économique paradoxale. Elles sont aujourd'hui, partout dans le Traditionnellement, ce sont les États monde, les porteuses du développeet les impôts locaux qui ont financé ment économique, accueillant la les besoins des villes. Les transferts majorité des activités industrielles étatiques n'ont pas totalement disparu aujourd'hui, mais ils s'inscriUn changement de logiques vent dans un mouvement de décenParler « financement des collectivités locales » suppose de tralisation qui tend à augmenter les se dégager des interventions ponctuelles liées à la responsabilités locales sans pour audécision de financer un projet spécifique, pour aller vers tant toujours transférer des moyens le financement de mécanismes répondant aux besoins de d'action correspondants. Par ailleurs, financement à moyen et long termes, sur le modèle des la fiscalité locale est souvent trop faiactions menées auprès des institutions financières ble pour apporter les ressources spécialisées du Maghreb (CPSCL, FEC) et de l'Afrique du manquantes nécessaires. Sud (DBSA, INCA). L'appréciation du risque est différente Cet état des lieux, partagé par l'ensemble des villes, ouvre trois granet met l'accent sur le risque emprunteur, sans toutefois sous-estimer le risque projet. 28 Financer les villes Financer les villes 29 Richesses locales Les villes sont des acteurs économiques de plus en plus importants, comme le mesure le produit économique urbain. Les villes qui produisent le plus de richesses dans le monde sont aux États-Unis, en Europe et, pour quelques-unes, en Asie. La plupart des villes qui ont le produit le plus faible sont situées en Afrique et en Asie. Source : Global Urban Observatory, 1998. Ville Hartford Bâle Salt Lake Stockholm Providence Birmingham-USA Edimbourg Londres Umea Singapour Belfast Madrid Ljubljana Birmingham Cardiff Amal Manchester Des Moines Pampelune Phnom Penh Semarang Parakou Bangalore Chennai Kigali Tokyo Brazzaville Oulan-Bator Dhaka Bulawayo Entebbe Vientiane Port-Gentil Libreville Sokode Thiès Colombo Erevan Pays USA Suisse USA Suède USA USA Royaume-Uni Royaume-Uni Suède Singapour Royaume-Uni Espagne Slovénie Royaume-Uni Royaume-Uni Suède Royaume-Uni USA Espagne Cambodge Indonésie Bénin Inde Inde Rwanda Japon Congo Mongolie Bangladesh Zimbabwe Ouganda Laos Gabon Gabon Togo Sénégal Sri Lanka Arménie Produit/Hab $ 44 392,00 $ 42 300,00 $ 37 116,00 $ 36 240,00 $ 30 155,00 $ 28 750,00 $ 26 333,00 $ 24 989,00 $ 23 100,00 $ 22 955,00 $ 21 672,00 $ 18 717,00 $ 17 865,00 $ 17 776,00 $ 17 759,00 $ 17 360,00 $ 16 218,00 $ 15 342,00 $ 14 840,00 $ 699,00 $ 614,00 $ 571,80 $ 564,00 $ 547,00 $ 538,00 $ 537,00 $ 518,00 $ 505,00 $ 500,00 $ 402,00 $ 400,00 $ 340,00 $ 186,00 $ 180,00 $ 156,00 $ 119,20 $ 43,30 $ 12,59 siette fiscale. Au Bénin, la mise en place d'un adressage a permis de multiplier par quatre les ressources fiscales dans un laps de temps relativement court sans aggraver la pression fiscale. De même, dans les pays d'Europe centrale, les autorités locales ont associé propriété privée foncière et impôts. Enfin, le processus de décentralisation transfère souvent des responsabilités ayant trait à l'éducation et à la santé plutôt qu'à la gestion des services d'eau et d'électricité, lesquels constituent des supports plus faciles pour avoir accès à l'emprunt ou aux partenariats public-privé. Techniquement, deux voies permettent aux villes d'accéder à des financements marchands. Dans la plupart des cas, les villes n'ont pas accès ­ soit pour des raisons de statut, soit pour des raisons techniques ­ aux marchés financiers, voire aux programmes des bailleurs de fonds internationaux. Les autorités locales ont dès lors besoin d'un intermédiaire qui garantisse leur prêt et puisse statutairement leur prêter de l'argent. C'est le sens des institutions financières spécialisées (IFS) créées dans de nombreux pays pour prêter aux collectivités et collecter les remboursements. Une deuxième voie est l'accès direct des collectivités locales aux marchés financiers par l'émission d'obligations municipales. Ces obligations peuvent avoir une portée générale mais elles sont plus souvent liées à un projet d'équipement ou émises par une IFS pour garantir un financement extérieur. Pour fonctionner, ces obligations demandent qu'une série de conditions soient remplies : · Transparence des finances locales. Les résultats municipaux doivent être connus et exempts de détournement ou de banqueroute. La stabilité des ressources propres et l'efficacité du système de tarification des services constituent d'autres indicateurs de bonne gestion financière. · Un cadre réglementaire minimal, transparent et efficace. L'existence de règles permet de définir les responsabilités des différents acteurs et crée une voie de recours au bailleur. · Un contexte économique propice. Les autorités locales peuvent mettre en place des incitations fiscales favorisant le système d'émissions obligataires, comme l'exonération de taxes des intérêts des obligaLe produit économique par habitant de la ville de Hartford, aux États-Unis, est 3 256 fois supérieur à celui de celle d'Erevan, en Arménie. Budgets inégaux Les ressources des villes sont difficilement comparables. Celles qui disposent du budget par habitant le plus élevé se situent en Europe ou aux États-Unis. Les villes d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine sont les moins bien dotées. Des résultats qui les rendent bien démunies pour faire face à d'éventuels investissements. Source : Global Urban Observatory, 1998. Ville Stockholm Umea Amal Singapour New York Wiesbaden Cologne Duisburg Leipzig Freiburg Boston Erfurt Hartford Washington San Jose Seattle Minneapolis-St. Paul Atlanta Des Moines Bujumbura Mysore Nairobi Yamoussoukro Jinja Colon Muscat Phnom Penh Huanuco Oulan-Bator Cebu Porto-Novo Tacna Lagos Bulawayo Colombo Brazzaville Sokode Kinshasa Pays Suède Suède Suède Singapour USA Allemagne Allemagne Allemagne Allemagne Allemagne USA Allemagne USA USA USA USA USA USA USA Burundi Inde Kenya Côte d'Ivoire Ouganda Panama Oman Cambodge Pérou Mongoliea Philippines Bénin Perou Nigeria Zimbabwe Sri Lanka Congo Togo Rép. Dém. du Congo Budget/Hab $ 5 450,00 $ 4 942,00 $ 4 835,00 $ 4 637,90 $ 3 962,00 $ 3 609,00 $ 3 531,00 $ 3 273,00 $ 3 273,00 $ 2 803,00 $ 2 668,00 $ 2 552,00 $ 2 442,00 $ 2 379,00 $ 2 232,00 $ 2 232,00 $ 2 066,00 $ 1 902,00 $ 1 854,00 $ 7,50 $ 7,30 $ 7,00 $ 6,92 $ 5,59 $ 5,48 $ 5,41 $ 5,20 $ 4,92 $ 4,36 $ 4,14 $ 4,10 $ 2,61 $ 2,29 $ 2,23 $ 2,19 $ 0,94 $ 0,91 $ 0,09 Le défi de l'emprunt Confrontées à des besoins dépassant souvent leurs ressources propres, les autorités locales sont contraintes de trouver des financements complémentaires. Le recours à l'emprunt est une tendance nouvelle mais importante pour les finances locales. Depuis les années 80, les emprunts municipaux s'élèvent à environ 12 milliards d'euros annuels. Les plus gros emprunteurs, hors G7, sont l'Afrique du Sud, la Bulgarie, la Pologne, la Hongrie, l'Estonie, le Brésil, la Colombie, la Chine, la République slovaque et l'Ukraine. 30 Financer les villes La municipalité de Stockholm, en Suède, dispose d'un budget de 5 450 US$ par habitant, contre 0,09 US$ pour celle de Kinshasa, en République démocratique du Congo. Financer les villes 31 Le rating à l'indienne En Inde, le Credit Rating Information Service of India Ltd, première agence nationale de notation, a lancé en 1997 un service de notation pour les collectivités basé sur six facteurs : (1) le cadre légal et réglementaire, (2) la base économique de la région, (3) la situation financière actuelle, (4) les opérations existantes de la municipalité, (5) les capacités managériales de la municipalité, (6) le projet concerné. Une importance particulière est accordée à la disponibilité d'une ressource stable et évaluable pour le remboursement du service de la dette. La privatisation du service a été mise en oeuvre dans certains pays anglo-saxons et notamment au Royaume-Uni de manière systématique. Si elle limite le travail des autorités locales, elle exige d'importants fonds propres immobilisés durablement dans des infrastructures privées. La délégation de service public se distingue des marchés en imposant une durée limitée aux contrats (15 à 50 ans) et fondant la rémunération des intervenants par les résultats d'exploitation. La délégation peut prendre différentes formes, mais toutes reviennent à un contrat entre une autorité publique et un opérateur (privé, mixte ou public) pour une durée déterminée. Au sein de ce modèle, on peut distinguer deux grandes traditions. L'expérience anglo-saxonne du financement de projet ­ Build Operate Transfer (BOT) ­ confie au concessionnaire la construction et l'exploitation du service. Il n'en devient propriétaire effectif qu'en fin de contrat. L'intérêt est de faire financer l'investissement initial par les usagers plutôt que par les contribuables. missions d'intérêt général que le gestionnaire privé doit respecter. Ces partenariats visent à apporter une meilleure efficacité dans la gestion du service ­ gestion du personnel, dévolution des marchés, recouvrement des factures. Ainsi, les premières actions de la SODECI en Côte d'Ivoire ou d'Aguas Argentinas ont été la rationalisation de la gestion commerciale du service et la gestion interne de l'entreprise. On espère aussi une plus grande attention envers la qualité du service et la gestion de la clientèle. À la fin des années 90, ces partenariats ont connu un grand intérêt avec la signature de contrats très médiatisés entre de grandes villes du monde et des groupes internationaux, comme Suez à Buenos Aires. Or, vu les investissements de départ, la rentabilité de ces contrats demande une grande stabilité. Variation des taux de change ou crise économique ont montré que la gestion déléguée n'apportait pas toujours des garanties suffisantes pour les grands opérateurs. Le recours à des opérateurs publics ou privés nationaux, aux besoins plus modestes, peut dans bien des cas être plus fonctionnelle. Cette piste est soutenue en Afrique subsaharienne et partout dans le monde par l'Agence française de développement (AFD). Webographie Agence française de développement ­ AFD www.afd.org Organisation de coopération et de développement économiques ­ OCDE www.ocde.org À l'OCDE, la Direction de la coopération pour le développement (CAD) est la principale instance chargée des questions relatives à la coopération avec les pays en développement www.ocde.org/cad Agence de coopération technique internationale du MINEFI ­ ADETEF www.adetef.minefi. gouv.fr Site des missions économiques www.missioneco.org/me Dexia Banquier du développement local www.dexia.com Banque mondiale www.banquemondiale. org Fonds monétaire international ­ FMI www.imf.org Banque européenne d'Investissement ­ BEI www.bei.org Banque africaine de développement www.afdb.org Banque ouest africaine de développement www.boad.org Banque interaméricaine de développement www.iadb.org Banque asiatique de développement www.adb.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org tions. D'autres garanties et incitations peuvent être apportées de l'extérieur : un pool de banques peut créer un fonds de garantie des émissions obligataires municipales ; les transferts financiers de l'État à la société émettrice peuvent être saisissables, comme aux Philippines ; certains bailleurs de fonds proposent des dispositifs de garantie, généralement orientés vers le secteur privé. Par exemple, le Development Credit Authority de l'agence américaine de développement, USAID, garantit à hauteur de 50 % les émissions obligataires des municipalités et apporte une assistance technique. Ces mécanismes n'excluent pas de développer en parallèle des systè- mes de partenariat public-privé pour les services publics locaux, ce qui sort du champ du crédit municipal à proprement parler. Devenir partenaires Une autre source de financement des services est la constitution de partenariats public-privé. L'idée est d'associer la poursuite d'un intérêt collectif ­ le plus souvent le développement de services essentiels ­ avec un mode de gestion privé réputé plus efficace. Le co-financement privé des services permet d'alléger les contraintes budgétaires municipales. À Buenos Aires, sur 11 millions d'habitants, seuls 6 millions sont raccordés à un réseau d'eau. Couvrir les besoins demande l'extension des réseaux existants et la construction de stations d'épuration, des coûts énormes que les autorités municipales ne peuvent pas couvrir seules. Or, comme ces services représentent des marchés à terme importants, il est possible d'intéresser des opérateurs privés à leur fonctionnement. Il existe deux formes de partenariat, la privatisation totale ou la délégation conditionnelle de la gestion d'infrastructures d'intérêt collectif, comme un réseau d'adduction d'eau ou un réseau de transports. Des aides financières adaptées La reconnaissance des besoins nouveaux des villes conduit certains bailleurs dont l'Agence française de développement (AFD) à adapter leurs outils financiers. À côté des financements attribués à l'État (« souverains »), ils proposent des financements aux collectivités (« soussouverains ») directement ou via des institutions spécialisées. Une autre voie est de leur faciliter l'accès au marché financier. Ces nouveaux outils sont en cours de développement et demandent des techniques spécifiques et nouvelles. La Municipal Finance Task Force centralise beaucoup de ces expériences et offre ainsi un espace de réflexion sur les pratiques en cours. www.afd.fr -- www.mftf.org Dans l'expérience française de gestion déléguée, les autorités publiques gardent la maîtrise d'oeuvre et la propriété des infrastructures. La concession se fait avec un cahier des charges mettant l'accent sur des Quelles que soient les modalités techniques choisies, les garanties Quand la Banque devient municipale nécessaires pour obtenir un finanContrainte par ses statuts de restreindre l'accès à ses lignes de crédits aux États, la Banque mondiale a créé, cement extérieur avec la Société financière internationale, le Fonds restent inaccessimunicipal en 2003. Cette institution propose des bles pour beaucrédits sous-souverains dans une large gamme de coup de villes secteurs (eau potable, assainissement, transports, du monde et le électricité, déchets solides, chauffage urbain, éducation champ de la coet santé, et autres services publics essentiels), et qui opération dans peuvent bénéficier à une large gamme d'entités du ce domaine reste secteur public municipal ou régional (administrations important. I locales ou provinciales, entreprises de service public, sociétés d'économie mixte, partenariats public-privé, intermédiaires financiers). 32 Orienter le développement urbain Orienter le développement urbain 33 Orienter le développement urbain Des documents appropriés au territoire Le territoire concerné par le document varie selon la taille de la ville. Jusqu'à une population de l'ordre de 200 000 habitants, on peut se limiter à l'ensemble urbain et ses franges immédiates. À ce stade, un document principal suffit, éventuellement complété d'un ou plusieurs plans d'aménagement de secteurs nouveaux ou à réaménager. Mais plus une agglomération grandit, moins il est possible d'en assurer la planification et la gestion au moyen d'un document unique. L'impact de sa croissance sur la périphérie rurale implique d'inclure celle-ci dans le projet d'aménagement et de développement à moyen et long terme. Dès que la ville en arrive à un stade de métropole (autour d'un million d'habitants) ou plus encore de « grande » métropole (autour de deux millions d'habitants), il est impératif que les autorités locales intègrent la nécessité de plusieurs plans au rôle spécifique : · un document stratégique à petite échelle (1/10.000 à 1/50.000), fixant les orientations stratégiques, les principales infrastructures, les contraintes et les zones à risque, les zones urbaines et urbanisables, etc. · un ou des documents par secteurs existants ou nouveaux (1/5.000, L'art du diagnostic partagé Le diagnostic préalable à un plan directeur doit dresser un état des atouts et des dysfonctionnements de la ville : quelles sont les opportunités du territoire concerné en termes d'infrastructures, d'équipements ou d'environnement ? Quelles sont les faiblesses de la prévention des risques et de l'armature urbaine existante ? Et de là, quels sont les enjeux en termes d'attractivité, de conditions de vie et de fonctionnement de la ville ? Dès lors que ce diagnostic est partagé par les acteurs locaux, il peut fournir un cadre d'orientation plus adaptable et devenir un véritable « tableau de bord » de la mise en oeuvre du document. parfois 1/2.000), permettant une gestion mieux localisée de la construction et des réseaux. En résumé, plus une agglomération grandit, moins il est possible d'en assurer la planification et la gestion au moyen d'un document unique. Mais quelle que soit la taille de la ville, ces documents d'aménagement doivent être complétés par un plan d'action à court et moyen terme détaillant diverses opérations (foncier, logement, activités, infrastructures, réseaux, etc.) en un certain nombre de fiches (détail du projet, étapes et coûts, documents graphiques de types plans, coupes, etc.), comprenant par ailleurs une évaluation environne- Un plan urbain de référence comme celui de Moundou (Tchad, ci-dessus) offre un premier cadre de programmation et d'action à moyen terme. La ville de Kisumu (Kenya, ci-dessous) a pour sa part intégré les Objectifs du millénaire pour le développement dans son plan d'action. Les outils et les cadres de référence du développement urbain ont changé dans les années 1990 pour répondre aux pressions démographiques croissantes. Porteurs d'une approche d'ensemble, proposant une vision à moyen terme, ils témoignent aussi de la mise en place de processus décisionnels plus participatifs. es autorités locales disposent de différents documents de planification et d'urbanisme pour faire face aux enjeux démographiques, environnementaux et économiques urbains. Ces documents ont profondément évolué ces dernières années dans leurs objectifs (orienter le développement urbain plutôt qu'espérer le maîtriser), leur forme (documents simplifiés), leur contenu (mise en oeuvre et impact environnemental) et leur élaboration (participation). Á Phnom Penh (Cambodge, ci-dessus), comme à Querétaro (Mexique, ci-dessous), les municipalités doivent disposer d'outils permettant de gérer leur croissance. L 34 Orienter le développement urbain Orienter le développement urbain 35 Documents pédagogiques (ci-dessus, projet d'aménagement et de développement durable de la ville de Rouen, France), réunions d'explication (ci-contre à Kawempe, Kenya) ou de concertation (cidessous à Nouakchott, Mauritanie), l'équilibre de la croissance de la ville passe par une participation accrue des citoyens. plutôt que d'imaginer des programmentale ou une étude mes d'aménagement exhaustifs, difd'impact pour chaque ficiles à mener sur le long terme. opération. Si elle peut s'appuyer sur de « bonLa conception des docu- nes pratiques » urbaines constatées ments d'aménagement et ailleurs, cette approche ne préconise d'urbanisme a fortement pas de les répliquer en l'état. évolué. Jusqu'aux années 1980, le principe était de De nouvelles pratiques proposer une répartition des in- Dans beaucoup de cas, les villes vestissements sur le territoire de la disposent de moyens financiers et ville en fonction des besoins quanti- réglementaires pour orienter leur tatifs évalués pour les vingt-cinq an- développement inversement pronées à venir. Les démarches actuelles portionnels à la pression urbaine de planification tendent à être plus qu'elles affrontent. Sans outils réelsouples. On privilégie des schémas lement efficaces pour réserver des d'orientation adaptés et évolutifs, emprises, faire respecter l'affectaplus simples à gérer et se fixant des tion de telle zone ou la non-consobjectifs à un horizon de dix à quin- tructibilité de telle autre, elles se ze ans. On cherche ainsi à appuyer retrouvent largement impuissantes des dynamiques locales existantes et à orienter le développement sponsusceptibles de formuler un projet, tané. Faute d'un cadre réglementaire et administratif efficace, la capacité des plans et des schémas directeurs d'agir par interdictions devient donc très faible, ce qui implique de recourir aussi à l'incitation et à la concertation. Si plans directeurs et schémas de secteurs restent incontournables dans les métropoles, de nouveaux documents apparaissent dans les villes petites et moyennes : les uns perLe schéma directeur d'urbanisme de Phnom Penh (Cambodge). Le rôle d'un schéma directeur À Phnom Penh (ci-dessus), la coopération française a appuyé l'élaboration d'un schéma directeur d'urbanisme à l'horizon 2020. Référence pour l'investissement public et privé, il fixe la localisation des grandes infrastructures et la structure principale du réseau du domaine public tout comme la vocation préférentielle des espaces urbains. Il encadre aussi le recalibrage des documents sectoriels sur l'eau, l'assainissement, etc. Au-delà des actions d'urgence (inondations, etc.), le schéma directeur insiste sur le renforcement des administrations locales, la définition d'une réglementation urbanistique à l'échelon des arrondissements, la préservation des grandes emprises et la mise en place d'une banque de l'habitat et d'une agence foncière. beaucoup plus facile à gérer par les équipes locales. mettent avant tout une gestion simplifiée de l'aménagement de l'espace et des services urbains, les autres privilégient l'identification et le suivi de priorités claires en termes d'actions et d'investissements. Expérimentés depuis les années 1990, les plans urbains de référence se limitent à un document de structure, sans véritable zonage, servant de référence à l'implantation des réseaux et des opérations futures : ils n'indiquent que le tracé de la grande voirie et des principaux dispositifs de services urbains, ainsi que les zones prévues pour l'extension des quartiers dans les cinq à dix prochaines années et les réserves pour grands équipements. Ils offrent ainsi un cadre de programmation et d'action à moyen terme, Le document peut fixer les périmètres des zones destinées à la construction, recommander un type d'occupation du sol (industrie, habitat à moindre coût, équipement de proximité) et, parfois, estimer la population attendue à terme. Il permet de calculer les besoins en équipements collectifs et de pré-dimensionner les voiries et les réseaux. La démarche s'opère à partir de la structure existante de la ville ­ ce que l'on dénomme la « grande maille urbaine », avec une attention très poussée à l'articulation entre planification et services urbains (eau potable, assainissement, drainage, électricité et éclairage, etc.). Cette nouvelle démarche atteint cependant ses limites de faisabilité à un seuil de deux à trois cent mille habitants. Au-delà, elles peuvent 36 Orienter le développement urbain Orienter le développement urbain 37 Les agences urbaines au Maroc Depuis le début des années 1990, 25 agences urbaines ont été créées ou sont en projet dans les villes marocaines. Services déconcentrés de l'administration centrale, leurs compétences portent sur quatre axes principaux : · l'élaboration des études et des documents d'urbanisme réglementaire (schémas directeurs, plans d'aménagement, etc.) ; · la mise en oeuvre des documents et la gestion urbaine (avis conforme sur projets de lotissement, projets d'utilité publique) ; · la réalisation d'opérations (réhabilitation et rénovation, restructuration de quartiers) ; · des missions de conseil auprès des collectivités locales et de tout opérateur, public ou privé, intervenant dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme. dont l'idée de base est de fonder une croissance plus équilibrée de la ville sur la participation accrue des citoyens. Ces stratégies présentent une vision globale de l'aménagement et du développement urbain plus limité qu'un plan directeur, mais se révèlent plus opérationnelles en termes de définition des priorités, d'action et d'évaluation de celles-ci. Les objectifs sont fixés en référence à un « diagnostic partagé » des points forts et des faiblesses, ainsi que des opportunités et des risques. Sur cette base, sont formulées des stratégies de développement de la ville et une série d'actions et d'investissements. Des indicateurs sont par ailleurs élaborés afin de permettre de suivre la réalisation des objectifs. Si on peut reprocher aux CDS la faiblesse de leur connaissance et de leur suivi du développement d'ensemble de la ville, on doit leur reconnaître deux points forts : ces de l'État, etc.). Pour l'un des plus connus, le projet de ville de Pikine (Sénégal), le PDSU a ainsi soutenu les communes d'arrondissement pour qu'elles élaborent des plans d'action prioritaires au travers de forums de participation citoyenne, de comités de suivi et de commissions municipales spécialisées. Toutefois, si les structures locales ont plutôt bien fonctionné au niveau des quartiers, les suites ont été limitées faute de relais durable au niveau municipal. Les communes d'arrondissement de la ville de Pikine (Sénégal) ont élaboré des plans d'action prioritaires : forums de participation citoyenne, comités de suivi et commissions municipales spécialisées. encore constituer un assez bon · elles permettent assez bien d'artimode de planification dans les franculer la vision de la ville des déciges urbaines, pour gérer l'urbanisadeurs locaux, de son développetion spontanée ou irrégulière. ment économique et de ses objectifs en matière d'environneDepuis 1999, la Banque mondiale ment et de réduction de la paupréconise l'élaboration de « stratévreté, avec des priorités claires en gies de développement urbain » termes d'actions et d'investisse(City Development Strategies, CDS), ments ; · elles favorisent une bonne participation de la population et des acteurs locaux, tels que les ONG et les associations. Sur ce plan, les CDS ont tiré les leçons d'actions multilatérales comme les programmes de gestion urbaine (PGU) ou d'appui au développement social urbain (PDSU). Ce dernier, par exemple, soutient l'élaboration de plans stratégiques de développement dont l'enjeu essentiel est de favoriser l'émergence d'un projet local cohérent et intégrateur, à partir d'une démarche de concertation et de négociation entre les différents acteurs locaux (municipalités, catégories socio-professionnelles, servi- En conclusion, il est crucial de réfléchir à la gestion et au suivi du document d'aménagement au moment Webographie Cities Alliance même de son élaboration. Trop de De nombreuses plans et de schémas ont été livrés informations sont « clé en main » dans des villes et mé- telles que des agences urbaines disponibles, dont celles relatives aux stratégies tropoles, sans relais réel par une ou (Maroc) ou des instituts municipaux de développement plusieurs structures locales. Le suivi de planification (Mexique). I urbain (CDS). www.citiesalliance.org demande l'association et la formaInstitut d'aménagement et tion des personnels locaux dès le d'urbanisme de la région Ile-de-France ­ IAURIF début de la démarche, ainsi que la Un visiteur à l'Institut www.iaurif.org/fr/ mise en place de moyens techniques. de planification de la ville index.htm Ce relais est fondamental pour assurer la mise en oeuvre du plan, son suivi (indicateurs, tableaux de bord statistiques, outils cartographiques et d'adressage, observatoires, etc., voir chapitre Décrire les villes) et son évaluation régulière en vue d'adaptations ou de révisions ultérieures. Dans les villes petites et moyennes, la création ­ ou le renforcement ­ d'un bureau d'urbanisme ou de développement est en général suffisante. Dans les grandes villes et les métropoles, cela suppose plutôt la création de structures spécifiques de Leon (Mexique). Atelier parisien d'urbanisme ­ APUR Une banque de données urbaines est consultable. www.apur.org IGN International (filiale de l'Institut géographique national) www.ignfi.fr Établissement public d'aménagement de Sénart ­ EPA Sénart www.epa-senart.fr Groupement d'intérêt économique des aménageurs et développeurs en France ­ GIE ADEFRANCE www.gie-adefrance.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org L'approvisionnement alimentaire de Hanoi, la deuxième ville du Vietnam, dépend d'une ceinture de villages maraîchers. La transformation du bâti urbain et les nouvelles orientations en matière d'aménagement obligent à trouver des solutions cohérentes aux problèmes croissants d'environnement, de gestion de l'eau et d'accès au foncier. L'atlas infographique Périurbanisation dans la province de Hanoi, réalisé par le CNST vietnamien et l'université de Bordeaux III, apporte un éclairage original sur ces relations complexes entre centre et périphérie, agriculture et urbanisation. 38 Le logement et la question foncière Le logement et la question foncière De gauche à droite et de haut en bas : visualisation 3D d'un appartement au Japon ; contraste entre habitat formel et informel, tous deux délabrés, à Soweto (Afrique du Sud) ; barre d'immeubles à 39 Le logement et la question foncière ur l'ensemble de la planète aujourd'hui, la majorité des logements sont construits hors de tout cadre législatif ou réglementaire, soit que le logement ne corresponde pas au permis de construire qui a été délivré, soit que le logement ait été délivré sans autorisation, soit, et c'est de loin le cas le plus fréquent, que la construction ait été effectuée sur le terrain d'autrui, souvent d'ailleurs sur des terrains publics. Entre 40 % et 80 % de la population des grandes villes indiennes habitent des logements qui ne disposent pas de statut formel ­ une situation partagée par 30 à 40 % des citadins latino-américains. Ce pourcentage est plus élevé encore dans les villes d'Afrique subsaharienne. Ainsi, il existe dans les villes en devenir une opposition marquée entre ville légale et ville réelle, avec des conséquences pour les conditions de vie : le processus de construction intervient souvent avant celui d'acquisition de la propriété et d'aménagement des réseaux. Sécuriser l'accès au foncier et organiser le financement des logements apparaissent ainsi comme deux domaines d'action fondamentaux et interdépendants en matière de logement. Sécuriser l'accès au foncier La notion de propriété foncière n'est pas simple et univoque. Depuis l'usage totalement informel d'un terrain, jusqu'à la pleine et entière propriété dûment cadastrée, existent toute une série de formes intermédiaires de propriété à contenu variable. La propriété foncière, son utilisation, sa transmission et son échange sont toujours encadrés par un ensemble de règles. De manière traditionnelle, S Toute ville qui s'agrandit doit se poser la question du logement, avec les différentes problématiques qu'elle recouvre : les régimes fonciers, la construction et le financement de l'accès aux logements. Dans les pays hors OCDE, la question foncière cependant conditionne toutes les autres. Poznan (Pologne) ; une rue du vieux Shanghai (Chine). Les quartiers non réglementaires Les lotissements irréguliers se signalent plus par les irrégularités de procédures ­ irrégularité de la mutation, défaut d'enregistrement, non-conformité aux règlements d'urbanisme, aux normes d'équipement ou de construction ou aux règles fiscales ­ que par leur manque d'équipement. Le niveau d'irrégularité est variable selon les cas. Il est rare toutefois que les habitants d'un quartier précaire soient dans une situation irrégulière à la fois sur les plans foncier, urbanistique et fiscal. Beaucoup échappent à la précarité et à l'insalubrité des quartiers de squatters et abritent la classe moyenne. C'est le cas des loteamentos de Sao Paulo, des colonias de Mexico ou des quartiers clandestins des villes marocaines. elles étaient fixées par la coutume et, en Afrique notamment, ces règles restent les plus connues par les populations. Néanmoins, sous l'influence des bailleurs de fonds, la tendance actuelle est à la formalisation des règles dans le cadre de textes juridiques dûment hiérarchisés. L'urbanisation informelle et irrégulière des villes en devenir provoque des conséquences négatives à différents niveaux. Précarité et absence 40 Le logement et la question foncière Le logement et la question foncière 41 d'équipements publics découragent l'investissement dans le logement comme dans les activités génératrices de revenus, aggravant encore la précarité. L'absence de titres de propriété limite aussi les capacités d'emprunt en interdisant l'hypothèque. Sans garantie, les crédits sont plus rares et plus coûteux et limitent d'autant la rentabilité économique des investissements. Enfin, l'irrégularité contribue à la détérioration de l'environnement urbain. Les pouvoirs publics se sont longtemps opposés à la régularisation et à l'équipement des quartiers irréguliers afin de décourager leur développement. L'équipement de ces quartiers représente par ailleurs un investissement considérable pour les villes, alors que la fiscalité locale ne permet pas toujours de mobiliser les ressources nécessaires. Or, c'est justement l'irrégularité de ces quartiers qui compromet la mise en place d'une fiscalité municipale efficace sur le foncier bâti et non bâti. L'afflux de population dans des quartiers irréguliers pose la question de la production foncière. La production publique de terrains pour l'habitat comme de logements pour les bas revenus ne répond, au mieux, qu'à une petite partie de la demande. Elle privilégie généralement les revenus moyens et les clients de l'État. Les ménages pauvres n'ont alors d'autre choix que de recourir aux filières irrégulières informelles de la production foncière pour obtenir un terrain ou se loger. Étatisation du sol, plafonnement de la propriété, mise en place d'agences foncières et de sociétés d'aménagement publiques et parapubliques : toutes les formes d'interventions directes des pouvoirs publics ont presque toujours échoué. Restent les moyens d'intervention indirecte : · Une politique fiscale peut limiter la spéculation foncière : taxation des terrains urbains non mis en valeur, taxation des plus values réalisées à l'occasion de mutations ou de la mise en place d'équipements urbains. Ces mesures fiscales sont généralement combinées à des politiques de subvention. · Dans les années 1980-90, la Banque mondiale a cherché à mettre en place des systèmes de financement du logement basé sur le crédit hypothécaire. Ces projets ont eu des résultats en Chine et en Malaisie, des pays qui conjuguent stabilité politique, efficacité de l'administration et du système bancaire, taux de croissance soutenu et inflation modérée. En Afrique subsaharienne, les résultats ont été plus mitigés. · Les documents d'urbanisme et les divers dispositifs légaux et réglementaires peuvent constituer un moyen efficace d'encadrement et de régulation de la production foncière. Dans le contexte des pays en développement, leur mise en oeuvre est souvent d'une efficacité limitée. · La régularisation des occupations illégales a constitué l'un des objectifs majeurs pour les institutions financières jusqu'au début des années 2000. La régularisation est généralement intervenue en échange de contributions financières des occupants. De fait, la délimitation de la propriété et la délivrance d'un titre donnent à l'occupant une sécurité d'établissement, condition essen- Financer la propriété Dans les pays de l'Europe de l'Est « en transition », les États, auparavant principaux producteurs et propriétaires de logements, ont privatisé la plus grande partie du stock à la faveur de la libéralisation, en le cédant à faible prix aux occupants. Mais depuis cette étape initiale, la situation s'est dégradée. Peu de ménages ont un pouvoir d'achat suffisant pour acquérir de nouveaux logements, notamment dans les villes économiquement attractives. Par ailleurs, les populations restant réticentes à confier leurs économies au système bancaire, ces pays rencontrent beaucoup de difficultés pour mettre en place de nouveaux mécanismes de financement. Les programmes lancés oscillent entre des systèmes d'aide à l'épargne (sur le modèle ancien de la France et de l'Allemagne) et le modèle nord-américain d'assurance centrale de créances hypothécaires (Pologne). tielle du développement dans toutes ses dimensions. La précarité à laquelle sont confrontés les centaines de millions d'habitants de bidonvilles est au coeur du problème du sous-développement. Financement du logement : sortir du court terme Le logement est généralement peu pris en compte dans le cadre des instances internationales ; le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale ne lui consacrent pratiquement aucun financement. Les interventions de la Banque, par le biais notamment de Cities Alliance, concernent la résorption de l'habitat insalubre et les stratégies de développement des villes. Par ailleurs, ce secteur bénéficie rarement d'une priorité au niveau national, ce type d'investissement étant considéré le plus souvent comme relevant d'une stricte logique de marché. Enfin, la question du logement se pose très différemment selon les pays. Peu de points communs en effet entre les ex-pays de l'Est, qui ont privatisé les logements d'État depuis la chute du mur, et les villes d'Afrique, qui doivent faire face à un afflux de population sans précédent. Dans les villes en développement, la demande provient en effet d'une Trois logiques incompatibles ? L'objectif des ménages vivant dans les quartiers irréguliers est d'abord de ne pas être expulsés, ensuite d'avoir accès aux services et aux équipements de base, enfin d'avoir le droit de vendre, céder ou transmettre par héritage le terrain et le logement qu'ils occupent. Pour atteindre ces objectifs, nul besoin d'un titre de propriété. Pour les pouvoirs publics, l'attribution de titres de propriété est souvent le moyen de mettre en place une fiscalité, d'identifier les ayants droit et surtout d'intégrer les marchés fonciers informels à la sphère du marché formel. Les autres objectifs des pouvoirs publics (planification urbaine, gestion de l'environnement) ne requièrent pas l'attribution de titres de propriétés. En fait, seuls les acteurs du secteur privé formel ont intérêt à la généralisation de la propriété privée individuelle, d'une part parce qu'elle facilite et garantit l'accès au foncier en vue de projet de promotion foncière ou immobilière, ensuite parce que le foncier constitue un actif important pour la stratégie de développement des entreprises, enfin et surtout parce qu'elle est la condition nécessaire à la mise en place d'un système de financement du logement, par le développement d'un marché hypothécaire. Peu de ménages ont un pouvoir d'achat suffisant pour acquérir de nouveaux logements ; les ménages pauvres n'ont alors d'autre choix que de recourir aux filières irrégulières informelles de la production foncière pour se loger. 42 Le logement et la question foncière Le logement et la question foncière 43 population majoritairement pauvre qui doit consacrer en moyenne 30 à 40 % de ses revenus au loyer (contre une moyenne de 19 % dans les pays développés). La production de logements se heurte donc à l'insuffisance des revenus. Comme la puissance publique ne dispose pas de moyens pour réaliser des logements sociaux (qui seraient sans doute trop chers pour les pauvres), le relais est alors pris par la production autochtone de bidonvilles et, de plus en plus, par le secteur informel de petite promotion immobilière (20 à 25 % de la population de Delhi vit dans des lotissements irréguliers). L'essentiel de la production de logements dans les métropoles en développement est d'ailleurs assuré par le secteur privé. 90 % des investissements logement des pays industrialisés sont financés par des crédits hypothécaires. En Asie de l'Est, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, cette proportion est de 35 % à 40 %. En Afrique de l'Est et subsaharienne et en Asie du Sud, le développement du crédit hypothécaire reste très limité et représente moins de 10 % des investissements en logement. Les systèmes bancaires et financiers des économies développées permettent aujourd'hui d'orienter suffisamment d'épargne, vers le financement du logement. Dans pratiquement tous les pays, quel que soit le niveau de développement, les banques privées et les offres de financement en direction des catégories sociales les plus aisées sont suffisantes. La ligne de partage des pays en développement et émergents passe par le crédit à l'accession à la propriété des catégories moyennes, tandis que le financement du logement des catégories pauvres, majoritaires, relève encore très largement de l'économie informelle. En termes de coût, le logement irrégulier peut se révéler plus cher que le logement classique. On considère ainsi que le logement, la nourriture et les transports représentent 80 % du budget d'un ména- De la négation à l'intégration Jusqu'à la fin des années 60, l'existence même des quartiers informels a été niée. Ceux-ci n'étaient pas signalés sur les plans de ville et les documents d'urbanisme. À partir des années 70, on a privilégié tour à tour leur éradication, leur intégration et leur privatisation. Depuis les années 1990, toutes les actions entreprises veulent régulariser les situations existantes, soit en privilégiant l'intégration des marchés financiers informels au marché formel et l'accession à la propriété individuelle, comme dans les actions soutenues par la Banque mondiale ; soit en mettant en avant l'intégration sociale et économique des quartiers et en conciliant intégration et unification à terme des marchés fonciers, approche plutôt mise en oeuvre par les agences des Nations unies. ge pauvre, un pourcentage bien supérieur à celui d'un ménage moyen ou aisé. Pour ces raisons, des instruments de financement hypothécaire ont été mis au point depuis le début des années 1990 en Asie (Corée, Malaisie, Thaïlande ou Chine), en Amérique latine (Chili, Argentine et Brésil), au Moyen-Orient (Iran et Jordanie) ou en Afrique du Nord. Néanmoins, le développement de tels outils est limité par les perspectives économiques peu favorables et, surtout, par les insuffisances de cadre institutionnel, technique et juridique de beaucoup de pays en développement. Diverses expériences de « banques de l'habitat » ont aussi été menées (Tunisie, Sénégal, Côte d'Ivoire...) avec des résultats souvent décevants. Sous l'apparence d'instruments spécialisés de marché, elles ont servi à capter l'aide publique ex- à bas prix, resteront indispensables. Des programmes volontaristes de ce type ont été menés en Mauritanie, au Malawi, en Angola ou au Ghana. Le développement du crédit à l'habitat par des institutions financières mutualistes, proches de la population, constitue une autre piste prometteuse de formalisation des mécanismes de financement de l'habitat dans les pays pauvres. Les principaux réseaux mutuels d'épargne et de crédit du Congo-Brazzaville, du Burkina Faso et du Mali offrent ainsi des exemples efficients d'administration et d'infrastructures juridiques et bancaires. Ces institutions comptent Webographie un nombre de déposants supérieur à celui des clients de l'ensemble des Programme des Nations unies pour les banques locales. Les montants d'éétablissements humains www.unhabitat.org pargne sont certes modestes en moyenne, mais croissent régulière- Agence nationale pour l'information sur le logement ­ ANIL ment et rapidement. En situation fiwww.anil.org nancière saine, elles ont des capaciEuropean Network for tés de transformation permettant de Housing Research www.enhr.ibf.uu.se/ financer des encours significatifs de index.html prêt à court comme à moyen terme. Études foncières Sous la surveillance des banques cenwww.foncier.org trales, elles peuvent, comme les ban- Union sociale pour l'habitat ques, compléter leurs ressources en www.union-hlm.org participant aux marchés monétaires Mouvement Pact Arim pour l'amélioration et financiers. À terme, elles devraient de l'habitat pouvoir proposer des crédits longs www.pact-arim.org Centre scientifique et assortis de garanties hypothécaires. Le processus de développement économique des villes passe, en conclusion, par une formalisation des droits d'occupation et des mécanismes de financement des logements. Répondre de manière adéquate à ces besoins doit s'intégrer dans la définition globale d'une politique de la ville. I Les villes peuvent se faire aider dans la préparation de stratégies de développement urbain et bénéficier de financements et d'expertise. térieure et à attirer la clientèle des banques commerciales locales. Les flux de crédit, réels ou attendus, de ces établissements restent très en deçà des besoins pour répondre aux priorités économiques et sociales. Le financement informel des investissements logement (tontines, usuriers, famille...) et les emprunts courts et de montants faibles, assortis de garanties personnelles auprès des banques et institutions de micro-finance, restent donc la règle. L'élargissement du marché de crédits à l'habitat, sa sécurisation et la création d'un marché financier capable de faciliter la mobilisation de ressources longues demeurent des objectifs souhaitables. La possibilité d'hypothèque n'est pas qu'une sécurité pour les banques, elle signifie aussi des droits protégés pour les individus. En attendant, des financements externes et des appuis techniques et institutionnels à des projets ciblés et localisés, intégrant une participation active des habitants pour produire des logements Stratégies financières de long terme À l'initiative de la Banque mondiale et de UN-Habitat, et avec le soutien de douze pays de l'OCDE, Cities Alliance aide les villes dans la préparation de stratégies de développement urbain (City Development Strategies ­ CDS). Elle apporte financement et expertise à l'élaboration, par les acteurs locaux, d'un projet de développement de leur ville. Ces stratégies comportent notamment une hiérarchisation des priorités en termes d'actions et d'investissements. Les CDS appuient des actions à l'échelle de l'ensemble du territoire d'une ville, comme la réforme des politiques, des institutions et des réglementations. Un des axes est la transparence de la gestion des services afin de stabiliser les revenus et d'attirer les capitaux locaux et extérieurs, publics et privés. Cities Alliance a appuyé des CDS dans plus de 150 villes dans le monde. technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Géoexpert www.geoexpert.asso.fr Groupe Huit www.groupehuit.com Association française pour l'information géographique ­ AFIGEO www.afigeo.asso.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 44 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 45 Accéder aux services essentiels Les villes sont l'échelon par excellence de la fourniture des services dits essentiels ­eau potable, assainissement, collecte et traitement des déchets, électricité (et plus généralement énergie) et transports. Une tâche incontournable pour laquelle il convient d'équiper les autorités locales en expertise comme en moyens financiers. ujourd'hui, près de la moitié des citadins des pays en développement n'ont pas accès aux services essentiels. Par ailleurs, lorsque les installations existent, la qualité n'est pas toujours assurée (coupures d'électricité, faible débit d'eau...) et les citadins ne sont souvent pas en mesure de payer leur coût. Or sans ces services, des secteurs comme l'éducation, la santé ou le logement, sans compter tou- ment, il apparaît plus pertinent d'ates les activités économiques, ne border la question en termes d'épeuvent fonctionner correctement. quité d'accès (accès pour tous), plutôt que d'égalité (accès à la même Pour permettre à leurs populations qualité de service) pour une populad'accéder à ces services, les collectition donnée. En d'autres termes, il vités doivent adopter et respecter importe de garantir, dans les une série de principes : équité d'acmeilleurs délais, le service pour cès, participation des acteurs à la tous, selon des formes et des nordéfinition des services, gestion parmes différentiées qui seront ametenariale de leur mise en oeuvre et nées à évoluer dans l'objectif d'atfinancement durable de l'investisseteindre l'égalité de service pour ment comme de l'exploitation. l'ensemble de la population. Parler d'accès aux services recouvre en réalité deux questions distinctes : les infrastructures nécessaires existent-elles et la continuité du service est-elle assurée ? Les tarifs des services sont-ils abordables pour les usagers ? Cette approche recouvre deux dimensions : une perspective de long terme, s'appuyant sur un calendrier crédible et réaliste pour ce qui concerne les extensions et les améliorations de service ; une adaptation des technologies et des standards de service en fonction de différents paramètres (disponibilités financières Un pays comme la France a eu bedu service et capacité à payer des soin de plus d'une centaine d'anpopulations principalement). nées pour parvenir à l'universalisation de l'accès sous la forme Définition participative technique que nous connaissons au- des services jourd'hui, comme le robinet à domiL'histoire des services essentiels cile pour l'eau potable. Pour cette dans la plupart des pays en déveraison, dans les pays en développeloppement a montré l'échec des Ci-contre, de modèles d'opérateurs étatiques haut en bas : centralisés bureaucratiques, priviléraccordement Ci-dessous : dans les giant les approches techniciennes. de la ville de Macia villes indiennes, l'eau Les conditions d'accès aux services (Mozambique) au potable au robinet est réseau électrique, un enjeu de santé étant définies par des caractérisdécharge de publique. Ci-contre, tiques locales, le cadre pertinent Chimalhuacan plaque d'égout d'organisation des services (au (Mexique). au Pérou. Équité d'accès A 46 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 47 Facturation, encaissement et service client à la coopérative d'électricité de Tangail (Bangladesh). des services (et notamment le choix du mode de gestion), le contrôle de leurs performances et la détermination des tarifs ; aux opérateurs, le choix des moyens techniques, humains et financiers pour atteindre les objectifs de service qui leur sont assignés par l'autorité organisatrice ; aux usagers, la participation au choix des grandes orientations pour les services et le contrôle direct de l'opérateur en échange du paiement des tarifs. Un dialogue constant doit être maintenu entre toutes les parties prenantes et des instruments comme la Charte des services publics locaux en France ou la Charte des services essentiels au niveau international peuvent fournir des repères utiles pour définir les responsabilités de chacun dans un cadre négocié. Gestion partenariale Les choix déterminants pour la gestion des services, comme le mode de gestion, le niveau des tarifs, les tion et recouvrement, information), la responsabilité revient à l'opérateur. Dans une très grande majorité de cas, on constate une confusion des rôles entre l'autorité organisatrice et l'opérateur (souvent une entreprise ou une administration publique), laquelle peut induire des comportements nuisibles à l'efficacité du service (clientélisme, népotisme, absence de contrôle). Quelle que soit la nature de l'opérateur, public ou privé, il est souhaita- Tarifs sociaux ciblés Au Chili, un mécanisme de subvention des ménages défavorisés a été mis en place pour faciliter le paiement des factures d'eau et d'assainissement. Une fois identifiés par les municipalités, les ménages ont droit à des tarifs réduits de 25 % à 85 % du montant de la facture adressée par l'opérateur. Ce dernier reçoit une subvention de la part de la municipalité équivalente à la réduction consentie. Les municipalités bénéficient quant à elles d'un transfert de fonds spécifique de la part de l'État. L'octroi de la réduction pour les usagers est subordonné au paiement effectif des factures. Un cadre de concertation En France, la Charte des services publics locaux a été signée entre les principales associations d'élus locaux, les principaux opérateurs publics et privés, des associations d'usagers et l'Institut de la gestion déléguée (IGD). Cette Charte met l'accent sur les principes essentiels de la gouvernance : transparence, clarification et répartition des responsabilités, participation de tous les acteurs aux décisions d'orientation, évaluation de la performance... Non contraignante, elle s'appuie sur le volontarisme des signataires et permet une régulation effective sur la base d'effet de réputation. Depuis sa signature, des groupes de travail sectoriels réunissant toutes les parties prenantes élaborent des indicateurs de performance pour l'eau, l'assainissement, la collecte et le traitement des déchets, les transports collectifs. Ingénierie sociale en action À Port-au-Prince, la CAMEP, opérateur public, vend de l'eau en bloc à des comités de quartiers qui gèrent l'exploitation de bornes fontaines fournissant de l'eau de qualité à un moindre coût. Le modèle de gestion participatif mis en place à Buenos Aires par Aguas Argentinas dans les quartiers défavorisés reposait sur un partage des rôles. L'entreprise offrait les matériaux et l'encadrement, la municipalité le matériel, et les habitants du quartier la main d'oeuvre des travaux. L'économie de coût permettrait de baisser le tarif de l'eau dans ces quartiers. À Bangalore, l'opérateur d'eau (BWSSB) propose deux options de service : un service domiciliaire « traditionnel » à un tarif adapté, ou un service « semi collectif » (un robinet pour 8 à 12 foyers) pour les quartiers à très forte densité de population. moins pour ce qui concerne le service direct à la population : distribution, collecte...) est celui des autorités publiques décentralisées. Les autorités centrales et locales, les opérateurs (publics, privés, mixtes, associatifs) et les usagers doivent chacun avoir un rôle dans la définition des services (cadre juridique, normes techniques et environnementales, contrôle et niveau de participation des usagers). Une répartition claire des responsabilités de toutes les parties prenantes s'impose : aux autorités publiques centrales, la maîtrise du cadre législatif et réglementaire ; aux autorités locales, l'organisation Dans un foyer raccordé à l'électricité, le temps d'étude quotidien après l'école augmente immédiatement de 10 à 15 %. programmes d'investissements, doivent demeurer une compétence des autorités publiques organisatrices. Pour tout ce qui concerne la gestion quotidienne et opérationnelle (exploitation, maintenance, factura- Camions citernes s'approvisionnant aux tuyaux d'eau à Port-au-Prince (Haïti). 48 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 49 ble de développer les approches partenariales et professionnelles, fondées sur les idées de long terme (objectifs) et d'ajustement (renégociations régulières), en s'appuyant sur des outils contractuels de type cahier des charges, programme d'amélioration du service et indicateurs de performance. Le contenu de ces partenariats relève des besoins et des capacités propres de l'autorité organisatrice. Financement durable Le financement des services comprend une perspective de court terme (charges directes de fonctionnement du service : raccordement, exploitation, entretien et maintenance) et une perspective de long terme, notamment pour les infrastructures, dont la durée de vie peut dépasser les 50 ans. Les charges de court terme doivent être assurées par les utilisateurs actuels des services, et le mode le plus adapté de recouvrement est l'institution de tarifs. Il est essentiel que toutes les charges directes soient couvertes par le produit des tarifs (notamment la maintenance), sinon la qualité de service se dégrade progressivement. Pour le financement des infrastructures, plusieurs choix peuvent être retenus, mais des financements initiaux publics, souvent à fonds perdus, semblent rester indispensables. Les fonds peuvent provenir de dons internationaux ou d'emprunts (remboursés par la fiscalité, et parfois en partie directement par les usagers). Pour être envisageables, les emprunts doivent durer le plus longtemps possible (30-40 ans) et avoir le coût le plus bas : soit les fonds ont une origine permettant de faibles taux d'intérêt (épargne populaire, fonds pour les retraites, prêts dans le cadre de la coopération internationale), soit des garanties apportées par des bailleurs internationaux permettent de réduire les primes de risques. Enfin, ces prêts doivent être accessibles aux autorités organisatrices. Dans de nombreux pays, les collectivités locales n'ont pas accès à l'emprunt ou ne peuvent s'adresser à tous les bailleurs ­ certaines institutions internationales La structure tarifaire peut reposer sur des péréquations entre usagers (domestiques ou industriels, riches ou pauvres), mais celles-ci induisent souvent des effets pervers, comme le développement de services alternatifs quand les contributions paraissent trop importantes. Des péréquaWebographie tions entre services peuvent exister (souvent entre l'eau et l'assainisse- Conseil mondial de l'eau www.worldwatercouncil. ment, ou entre l'électricité et l'eau), org avec le même risque. L'institution Office international de l'eau d'un tarif social, quand les usagers www.oieau.fr bénéficiaires sont clairement identi- Programme Solidarité Eau ­ PS-Eau Association spécialisée dans la problématique de l'eau (adduction, assainissement...) dans les pays en voie de développement. www.pseau.org Institut de la gestion déléguée ­ IGD www.fondation-igd.org Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's World www.recycle.net Programme des Nations unies pour l'environnement www.unepie.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Suez Lyonnaise des Eaux ­ Ondéo Services www.suez-env.com Veolia Eau www.veoliaeau.com BCEOM (société française d'ingénierie) www.bceom.fr Sogreah Consultants www.sogreah.fr Ingénieurs conseil et économistes associés ­ ICEA www.icea-consult.com Syndicat des entrepreneurs français internationaux ­ SEFI www.sefifrance.fr Institut d'études politiques de Rennes ­ IEP Master ISUR (Ingénierie des services urbains en réseaux dans les pays en développement) www.rennes.iep.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org La garantie populaire Au Brésil, le Fundo de Garantia por Tiempo de Serviçio, équivalent d'une assurance-chômage alimenté par des cotisations prélevées sur les salaires, et dont la gestion est confiée à une banque publique (Caixa Economica Federal), permet de proposer aux municipalités des emprunts à long terme à des taux avantageux spécifiquement destinés aux investissements dans les secteurs de l'assainissement et du logement. Depuis peu, ces emprunts sont également ouverts aux partenaires privés des projets d'assainissement. Ramassage des ordures à Bélem (Brésil). Page ci-contre : entretien d'un égoût à Bamako (Mali). Entre public et privé La gestion des services urbains a souvent recours à des partenariats public-privé (PPP) associant une autorité organisatrice publique et une entreprise. Certains sont des institutions, comme les sociétés d'économie mixte (SEM) en France, mais le type le plus courant de PPP est celui de nature contractuelle, fondé sur un cahier des charges déterminé par l'autorité publique et exécuté par le partenaire privé. Le champ d'application des PPP peut être le service dans son ensemble (exploitation, entretien et maintenance des ouvrages, gestion des usagers) ou un ouvrage particulier (une centrale électrique, une station d'épuration). Plusieurs montages peuvent être envisagés : Champ d'application Privatisation Source : Institut de la gestion déléguée ne traitent qu'avec les États ( voir sur ce thème le chapitre Financer les villes), même si la situation tend à évoluer. fiés et quand le financement est pris en charge par l'autorité organisatrice, est considérée aujourd'hui comme une meilleure voie. Le financement complémentaire peut être assuré par des transferts fiscaux fondés sur la solidarité géographique et sociale et assis sur le revenu des contribuables. L'État et les échelons d'administration régionaux ont alors un rôle redistributif majeur. I Élaborer un compromis entre équilibre économique et justice sociale Les services essentiels sont des activités économiques soumises à l'intérêt général, lequel commande des règles spécifiques de solidarité. Si d'un point de vue global, l'opérateur doit pouvoir couvrir tous ses coûts (y compris la maintenance et l'investissement, quand celui-ci est de son ressort), ses revenus peuvent inclure des contributions individuelles d'usagers différenciées (structure tarifaire) comme des transferts publics (subventions). Durée moyenne du PPP Indéfinie 20 à 30 ans Financement des investissements Partenaire privé Partenaire privé Propriété des ouvrages Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) Autorité publique Autorité publique Source de la rémunération du partenaire privé Tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Paiement de la part de l'autorité publique, parfois intéressement recettes Paiement de la part de l'autorité publique Service Service Concession Affermage Contrat de gestion Service Service ou certaines missions (comme la facturation des usagers) 10 à 20 ans 1 à 5 ans Autorité publique Autorité publique Contrats de type Ouvrage Build Operate Transfer (BOT) Durée d'amortissement de l'investissement Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) 50 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 51 La mobilité urbaine La question des déplacements en ville ne se limite pas au développement des infrastructures et à la mise en place de matériels performants. Elle demande des efforts de gestion, des innovations en matière de financement et la prise en compte des besoins des populations et de leur environnement. Le temps du transport À l'échelle du globe, le temps de trajet nécessaire pour se rendre sur son lieu de travail varie beaucoup d'une ville à l'autre. Dans la plupart des villes des pays en développement de plus de trois millions d'habitants, ce trajet dure plus de 45 minutes. Mais la population n'explique pas tout. À Bangalore (Inde), les 6 millions de citadins passent en moyenne 30 minutes dans les transports, alors que les 570 000 habitants de Phnom Penh (Cambodge) y consacrent 45 minutes. À Bangkok (Thaïlande, 8,8 millions d'habitants), une heure est nécessaire aux citadins pour effectuer ce trajet. Dans les agglomérations des pays industrialisés, cette durée est en général comprise entre 20 et 30 minutes (pour les habitants de Boston, au nombre de 3,2 millions, il faut en moyenne 25 minutes à chacun, et 20 minutes pour ceux de Birmingham). Manille 81 % 50 % Bangkok Pékin 27 % 26 % Part des transports publics dans les déplacements urbains motorisés dans quelques villes d'Asie. Source : Minefi-DGTPE, juillet 2005. Les rues des villes des pays en développement accueillent des usagers multiples, chacun accroissant la difficulté du trafic. Ci-dessous, de gauche à droite : une situation inextricable à ShaoXing (Chine), un chauffeur de taxi Shanghai Hanoi 11 % 3% Ho Chi Minh Ville L La croissance globale de la motorisation a pour corollaire le développement de la congestion et de la pollution. En conséquence, la vitesse moyenne de circulation baisse, augmentant d'autant les coûts d'exploitation des transports collectifs. La hausse des tarifs les rend moins attractifs et leur part dans les déplacements tend alors à diminuer. On estime ainsi que les transports comptent pour 10 à 30 % des ressources des Qualifier les besoins ménages les moins favorisés. Dans Les rues des villes des pays en dé- certaines villes, le manque de veloppement accueillent des usa- transport public s'ajoutant à l'insufgers multiples (pluralité des modes fisance de ressources des popula- a croissance urbaine soumet les systèmes de transport urbain à de fortes pressions. Dans les pays en développement, l'absence de politique de gestion de l'espace public aggrave encore les effets induits par la croissance accélérée des villes. Partout, les autorités locales doivent trouver les moyens financiers et techniques pour articuler des modes de transports de natures diverses ­ individuels et collectifs, privés et publics, en site propre ou non ­ pour répondre aux besoins de leurs populations. de déplacement, activités informelles...), chacun accroissant la difficulté du trafic et la vulnérabilité des piétons. tions, la marche à pied peut représenter jusqu'à 50 % des déplacements. Le coût s'exprime aussi en temps gaspillé. En 2000, à Mexico, 20 % des travailleurs mettaient trois heures aller-retour de chez eux à leur lieu de travail. Une donnée qui explique le développement de squats à proximité immédiate des centres villes et contraint le marché du lo- à Alger (Algérie), la rue piétonne à Jaipur (Inde), un embouteillage en pleine nuit à Kiev (Ukraine), les motos omniprésentes de Hanoi (Vietnam). 52 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 53 gement. Quand les inconvénients deviennent trop importants, le risque est grand de voir les entreprises déplacer leurs installations d'une ville à une autre. Par le passé, faute de capacités d'investissement et du fait de la croissance urbaine, beaucoup de métropoles n'ont eu d'autre choix que de réaliser des routes, solution alors prônée par les bailleurs de fonds. Cette tendance a favorisé la prolifération, plus ou moins anarchique, d'opérateurs pri- vés et du transport informel, voire illégal, dans les métropoles du Sud. Proposer une stratégie globale Le développement des transports publics urbains constitue la composante principale des plans de déplacement urbain, la condition du développement durable des villes et un élément déterminant dans la recherche de leur compétitivité économique et de la cohésion sociale. Le transport permet l'accès aux écoles, aux em- transports agit aussi en faveur de la protection de l'environnement et permet de lutter contre la pollution atmosphérique dégagée par les transports individuels et ainsi d'inscrire la croissance urbaine dans l'objectif mondial de réduction de l'effet de serre. Une des stratégies consiste à introduire et développer des systèmes de transport collectif, constituant le réseau autour duquel les véhicules de plus petite capacité sont organisés. Ce dispositif peut être Inde : sortir des voitures À Delhi (Inde), le nombre de déplacements par personne et par jour devrait augmenter de 0,8 à 1,2 fois, si les tendances actuelles persistent dans la décennie à venir. La longueur moyenne des trajets (en voiture comme en bus) devrait doubler. En réponse, le nombre de véhicules passerait à 8 millions. La ville s'est donc attaquée à un ambitieux programme de transports rapides de masse et vient d'inaugurer sa troisième ligne de métro. Au-delà de la diversification des modes de transport, il s'agit d'influer sur la structuration urbaine et de lutter contre l'étalement et la dispersion, sources de dépendance à l'automobile. Ceci passe par la mise en cohérence des politiques d'urbanisme et de transport, notamment sur l'affectation des terrains. Site propre : la recherche de la cohérence Des projets comme le métro de Hanoi, financé par la coopération française, ou celui de New Delhi, soutenu par la coopération japonaise, montrent que la réussite de projets « lourds » de construction de transports publics passe par leur intégration poussée dans les schémas de développement de la ville et une approche globale des différents modes de transports ­ bus, taxi, lignes urbaines ferrées ­ pour créer un système cohérent. plois, aux centres d'activité et de santé ­ autant de déplacements qui représentent la majorité de la mobilité urbaine. Aujourd'hui, la mauvaise qualité des transports, voire leur absence, est cause d'absentéisme. Le transport scolaire est aussi un problème majeur qui ne fera que s'aggraver dans les pays où 70 % de la population a moins de 25 ans. Créer des systèmes de transports organisés permet encore de réduire les facteurs d'instabilité sociale et politique et de prévenir les effets de la ségrégation spatiale. Développer les Trolleybus et trams n'avaient jamais vraiment quitté le centre des villes d'Europe de l'Est et du pourtour méditerranéen. Haut de page : Antalya (Turquie) ; Plzen (République tchèque) ; Budapest (Hongrie) ; ci-dessus à Tunis (Tunisie). Le tramway revient aujourd'hui en force sous une forme plus moderne, comme ci-contre à Eskisehir (Turquie). complété par des bus ou des systèmes de transport urbain en site propre sur les axes à plus fort trafic aménagés en couloirs réservés. Partir de la demande Le marché des transports urbains doit s'organiser en fonction de la demande, tout en intégrant le cas échéant des dispositifs incitatifs pour certains modes de transports, et reposer sur une hiérarchisation de l'offre donnant sa place à chaque mode de transport dans un réseau structuré et organisé. Plutôt que d'opposer le secteur public au secteur privé, les 54 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 55 besoins de déplacement doivent être satisfaits dans les meilleures conditions possibles et au moindre coût pour la collectivité. Dès lors, différentes catégories de services de transport coexistent : le transport de masse, avec une tarification accessible et encadrée par des conventions entre exploitant et autorité régulatrice ; les taxis individuels et collectifs, répondant aux besoins ciblés et occasionnels ; et des services de rabattement par bus et La question du financement La faiblesse des ressources financières disponibles constitue la principale contrainte des autorités locales pour mener à bien leurs projets. Le recours à l'État central ne suffit souvent plus et on observe le développement de modes de financement alternatifs : concession au secteur privé sous la forme d'un Build Operate Transfer (BOT), comme pour les métros de Bangkok ou de complexité des modalités de finan- la concurrence entre plusieurs petits cement, demandent l'intervention opérateurs, la suppression des aides des pouvoirs publics. publiques et la priorité donnée aux opérateurs routiers sur les systèmes L'investissement initial est souvent lourds, même pour les villes compimportant et nécessite des mécatant plusieurs millions d'habitants. nismes de financement adaptés. Les La prise en compte de l'impact enviopérateurs peuvent difficilement sironnemental a fait évoluer la posimultanément rembourser leurs prêts tion des bailleurs de fonds qui fiet amortir des véhicules, par exemnancent de plus en plus de projets ple. Dans le cas de sites propres lourds ou l'achat de matériel de lourds, le financement de l'investistransport. Cependant, si les finance- Webographie sement initial est encore plus comments multilatéraux existent, les Coopération pour le pliqué. La grande majorité des pays développement et l'amélioration des transports urbains ­ CODATU www.codatu.org Centre d'études sur les réseaux de transport et l'urbanisme ­ CERTU www.certu.fr Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité ­ INRETS www.inrets.fr Laboratoire d'économie des transports ­ LET www.let.fr Programme d'action et d'innovation dans les transports terrestres ­ PREDIT Programme de recherche, d'expérimentation et d'innovation dans les transports terrestres, initié et conduit par les ministères chargés de la recherche, des transports, de l'environnement et de l'industrie, l'ADEME et l'ANVAR. www.predit.prd.fr Régie autonome des transports parisiens ­ RATP www.ratp.fr SNCF International (filiale de la Société nationale des chemins de fer français) www.sncfinternational.com Systra (filiale d'ingénierie de la SNCF et de la RATP) www.systra.com Missions publiques www.missionspubliques .com Programme transport de la Banque mondiale www.worldbank.org/ transport Webographie en ligne www.villesendevenir.org Manille ; développement de partenariats public-privé (PPP), comme à Sao Paulo ou Mexico ; recours à des prêts publics bilatéraux ou multilatéraux, une option retenue en Algérie, en Tunisie ou en Égypte. Pour analyser le problème du financement, il faut distinguer l'exploitation des systèmes de transport urbain de l'investissement et le financement de la voirie de celui de ses aménagements. En raison de leur rôle essentiel dans le développement économique, social et environnemental des villes, les transports ne peuvent être considérés comme un secteur purement marchand, où les dépenses et les recettes doivent s'équilibrer sans intervention externe. L'organisation et la programmation des transports urbains, les aménagements de voiries et les réservations d'emprises, du fait des budgets élevés nécessaires et de la mettent en place des schémas institutionnels et des financements complémentaires aux recettes tarifaires pour assurer le développement de leur transport public urbain. Il importe alors de déterminer ce qui doit être financé et selon quelles modalités. Selon des études faites dans quelques pays d'Afrique, les recettes fiscales perçues sur le secteur des transports urbains, y compris la voiture particulière, sont très supérieures aux dépenses effectuées pour ce même secteur ­ même en y incluant les dépenses de voirie urbaine. Un transfert partiel de cette fiscalité, sous une forme à définir, pourrait donc se justifier, notamment pour les investissements. Pour les bailleurs de fonds, la préoccupation essentielle est la pérennité des systèmes. On a privilégié, à la suite de la Banque mondiale, la privatisation des transports, préférant procédures et les conditionnalités en excluent encore largement les transports urbains. Les exemples passés montrent qu'octroyer des financements ne suffit pas à maintenir des entreprises. Des mesures d'accompagnement, notamment de régulation et de contrôle, sont nécessaires. Il importe aussi que les opérateurs, publics ou privés, adoptent des règles de gestion rigoureuse avec des objectifs de productivité leur permettant d'atteindre l'équilibre. Les entreprises exploitant les axes structurants doivent aussi avoir une taille suffisante et des incitations au regroupement peuvent être utiles pour améliorer leur compétitivité. Ceci ne peut être réalisé sans l'implication réelle des pouvoirs publics locaux afin de promouvoir une vision globale de la ville et une organisation complète du système de transport urbain. I minibus, permettant la desserte des quartiers inaccessibles aux véhicules à grand gabarit. Une offre diversifiée permet de répondre à l'accroissement des besoins de déplacement comme aux risques de saturation et de blocage. Mais la mettre en place demande des aménagements importants et des investissements coûteux dont la charge doit s'étaler dans le temps. Elle implique également de rassembler les différents acteurs du secteur. Le métro (de gauche à droite : à Prague, au Caire et à Varsovie) séduit les responsables des grandes métropoles engorgées, mais c'est la solution qui demande le plus d'investissements financiers. 56 Des villes plus sûres Des villes plus sûres 57 Des villes plus sûres Offrir des villes sûres comme espace de vie et d'activité aux urbains est un objectif pour l'ensemble des municipalités de la planète. Au-delà du renforcement de la sécurité physique, créer du lien social et es villes tendent aujourd'hui à impliquer les citadins devenir de véritables acteurs de la lutte contre les phénomènes dans la vie municipale d'insécurité urbaine, notamment en développant des approches partenaconstituent deux outils riales associant acteurs publics et priimportants pour les vés. Cette démarche est d'autant plus nécessaire que souvent, faute politiques de la ville. est la prévention, construite sur les institutions et les cultures locales. Prévenir ensemble Beaucoup d'actions vont se construire autour d'un sentiment d'appartenance et de solidarité. Il peut s'agir de groupes d'entraide entre personnes connaissant le même problème ­ des toxicomanes, des parents confrontés à l'agressivité de leurs enfants, etc. On peut aussi mettre en place des médiations nouvelles, notamment en faveur des enfants et des jeunes dont les parents sont défaillants ou absents. Qu'il s'agisse de découvrir un métier ou la culture de la ville, c'est une communauté qui se mobilise. L Intégrer la sécurité aux politiques urbaines Le crime et le désordre urbain portent préjudice aux individus comme aux collectivités, notamment en dissuadant l'investissement. Si la pauvreté entretient souvent l'insécurité, un développement économique soutenu peut cohabiter avec une criminalité forte, voire l'alimenter. Aucune ville ne peut se dispenser d'une action dans ce domaine. Intégrer la sécurité dans les politiques urbaines constitue une orientation récente, explorée aux États-Unis dans les années 1980, puis en Europe, dans les années 1990. En 1996, à la demande de l'association des maires africains confrontés à la croissance de la violence dans leurs villes, l'agence Habitat des Nations unies a créé le programme Safer Cities. L'idée force de ces politiques Les habitants aisés des villes en proie à l'insécurité s'entourent de vigiles privés (photo du haut, en Ouganda). Victimes eux aussi, les plus démunis se défendent comme ils peuvent : ci-dessus, dans un bidonville de Port Harcourt (Nigeria), les habitants se protègent des voleurs en organisant des rondes de nuit et, ici, avec un épouvantail censé passer pour un vigile. Gérer les espaces publics L'insuffisance d'éclairage ou la disposition des espaces publics peuvent influer sur le sentiment d'insécurité du public. L'animation des espaces publics urbains ou des aménagements permettant la cohabitation de différentes populations constituent d'autres moyens d'action. Enfin, faciliter l'accueil dans les postes de police ou les mairies permet de désamorcer beaucoup de conflits et de distance sociale. Inspiré des expériences dans les pays développés, cet axe constitue l'un des piliers du programme Safer Cities. Centre de désintoxication et de réhabilitation d'Akeniji Adele à Lagos (Nigeria), où l'on traite les "area boys", jeunes des rues qui prennent des drogues dures, surtout du crack. Les 3 piliers de la prévention Prévention sociale · Ciblage des groupes à risque · Éducation · Activités récréatives pour les jeunes · Aide aux victimes Conception de l'environnement · Améliorer l'éclairage · Réinvestir les parcs, les espaces publics · Concevoir des rues, des bâtiments, des parcs plus sûrs · Réorganiser les marchés et les gares Application de la loi · Patrouilles de police visibles dans des quartiers ciblés · Réseaux de surveillance de voisinage · Meilleur accès et des relations facilitées avec les représentants de la loi Source : Safer Cities, programme UN-Habitat. de moyens, elles avaient souvent jusqu'ici renvoyé à certaines dynamiques communautaires locales, quand elles existaient : aux mécanismes traditionnels d'auto-régulation (conseils de famille ou de quartier) se sont par exemple ajoutées des initiatives de prévention collectives (comités locaux de sécurité) et « individuelles » (sociétés privées de gardiennage). Mais avant même la question des moyens, c'est le concept même de sécurité urbaine qui a longtemps fait défaut. Ceci non seulement par rapport à la priorité quasi absolue donnée aux infrastructures ou aux services publics marchands, mais aussi dans la conception même des quartiers nouveaux, des zones d'activités ou des équipements publics. La question de la sécurité est globalement celle de la relation entre les bâtiments, la rue et les autres espaces publics, et enfin l'ensemble des usagers de la ville : les nouveaux « consommateurs urbains » peuvent être aussi des prédateurs. Adapter le droit Les systèmes juridiques formels ne sont pas toujours adaptés pour offrir Coopération directe à Madagascar Conçu comme un renforcement de la société civile malgache en milieu urbain, le programme d'appui aux initiatives de quartier (PAIQ), financé par le la coopération française, est devenu un programme de développement local, associant populations et institutions dans les six capitales provinciales de Madagascar. Le PAIQ réalise de petits équipements améliorant les conditions et le cadre de vie des populations défavorisées, en les associant à leur conception et leur construction : réhabilitation et constructions d'équipements collectifs, voiries, ouvrages d'assainissement, blocs sanitaires, écoles, foyers de jeunes... Il permet à la fois de responsabiliser les habitants sur leur cadre de vie et d'instaurer une concertation permanente avec les pouvoirs publics, dans un cadre de démocratie participative et de gestions partagée de l'espace et du quartier. 58 Des villes plus sûres Ce préfabriqué installé devant un tribunal de la ville du Cap (Afrique du Sud) abrite les conseillères du Mosaic Training and Healing Centre for Women : elles assistent les victimes les plus démunies dans leurs démarches judiciaires. Des villes plus sûres 59 Financement migratoire Participation dakaroise Ndiarème Limamoulaye est l'une des 43 communes d'arrondissement de l'agglomération dakaroise. Sous la pression d'associations, les autorités locales expérimentent une gestion participative basée sur la « Charte africaine de partenariat entre habitants et collectivités locales » (Forum des habitants, Windhoek, Namibie, 12-18 mai 2000). Des comités participatifs de quartier et des comités thématiques, formés en tenant compte de tous les groupes sociaux et économiques, identifient les problèmes et les besoins et cherchent, avec le conseil municipal, des solutions. Les représentants de ces comités siègent aux délibérations du conseil municipal et peuvent y intervenir même s'ils n'ont pas le droit de vote. Cette démarche, inspirée de Porto Alegre (Brésil), s'accompagne d'interventions ciblées sur les groupes vulnérables : conseil communal des femmes, des handicapés et des jeunes. Jeux d'enfants, musiques de rue, rappeurs (le groupe nigérian Kora) ou danseurs (capoeira au Brésil) : la liberté d'expression dans l'espace public urbain est un des éléments constitutifs de la citoyenneté. Ci-dessus, de haut en bas : réunion des groupements de Limamoulaye pour la creation d'une coopérative ; des représentants de l'ONG Enda avec l'attachée au maire ; la garderie a la mutuelle de santé. un traitement rapide des litiges et réduire le sentiment d'exclusion. Les médiations de proximité, souvent construites sur d'anciennes institutions culturelles, permettent de démultiplier les recours. En Inde, dans les bidonvilles, des habitants bénévoles sont sollicités pour devenir les interlocuteurs privilégiés de la police. Ils accompagnent les habitants du quartier qui veulent porter plainte et servent aussi de médiateurs dans l'arbitrage de petits conflits locaux. Les nouvelles pratiques veulent rompre avec l'approche atomisée des problèmes de sécurité, en cherchant des traitements évolutifs et adaptés aux ressources culturelles de la ville comme aux causes de comportement violent ou prédateur. Le nouvel emblème de la Cour suprême d'Afrique du Sud (en arrière-plan) représente un arbre de justice traditionnel abritant également hommes, femmes, blancs et noirs. Les associations de migrants résidant en France sont de plus en plus conduites à participer à des projets de développement, en liaison avec les jeunes municipalités, les pouvoirs anciens (chefs de village, de quartier), les associations de jeunes et de femmes, de commerçants, d'agriculteurs, d'artisans. L'objectif est d'appuyer des dynamiques locales créatrices d'emploi, susceptibles de limiter les départs. C'est le cas de la Fédération intercommunale du cercle de Diéma (région de Kayes, Mali) en France. Elle a un relais à Bamako : l'association des « migrants rentrés » de Diéma. Un appui de caractère institutionnel est apporté, au titre de la coopération décentralisée, par la région Nord-Pas-de-Calais. Mobiliser les acteurs locaux Dans ce contexte d'adaptation permanente, le mouvement associatif sous ses multiples facettes joue partout dans le monde un rôle essentiel en relayant les institutions et en renforçant les liens sociaux : des collectifs de quartiers, des associations de jeunes se mobilisent pour l'amélioration de la voirie ou le désenclavement du quartier ; des associations de parents d'élèves prennent directement en main la construction d'écoles et les questions sanitaires ; des organisations de solidarité s'occupent des plus démunis ; dans le prolongement des tontines, des mutuelles de quartiers prêtent pour palier aux dépenses de santé, d'éducation des enfants ou d'habitat ; des structures d'insertion accompagnent le démarrage des petits métiers, etc. Ces associations structurent l'espace social et font l'apprentissage d'un dialogue constructif avec les autori- tés. Elles sont devenues des interlocuteurs incontournables pour lutter contre les nouvelles formes de pauvreté urbaine, l'insertion des jeunes, les ségrégations sociales et spatiales. larités nationales. Les organisations non gouvernementales ont pris progressivement conscience que les multiples structures qui naissaient dans les quartiers constituaient un levier de changement social. Elles ont soutenu leur rôle d'intermédiation pour en faire des lieux de formation et d'apprentissage, voire de participation à la vie publique. La participation à la chose publique, la détermination des règles qui permettent l'accès aux lieux et aux services de la cité, l'intégration ou la marginalisation sociale, la liberté d'expression, d'association, d'entreprise dans l'espace urbain, etc. sont autant de pratiques sociales constitutives d'une citoyenneté émergente. En confrontant ces pratiques au discours officiel, on renverse le sens habituel du mot : la citoyenneté n'est pas seulement un droit, c'est aussi une pratique, une recherche permanente. Ce renversement d'approche est d'autant plus nécessaire que l'exigence d'une meilleure fonctionnalité des villes pour soutenir le développement économique génère des cassures profondes dans le tissu urbain. I Webographie ONU-Habitat : programme Safer Cities www.unchs.org Forum européen pour la sécurité urbaine www.urbansecurity. org Forum français pour la sécurité urbaine ­ FFSU www.ffsu.org Institut national des hautes études de sécurité ­ INHES www.inhes.interieur. gouv.fr Finansol Portail des finances solidaires www.finansol.org Coordination Sud Portail des ONG françaises de solidarité internationale www.coordinationsud.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Un vivier citoyen Le tissu associatif et la mobilisation autour d'enjeux de gestion collective sont très différemment implantés selon les pays et les continents : l'Amérique latine connaît une forte tradition d'organisation communautaire de base ; en Afrique, ces processus sont essentiellement à l'initiative d'opérateurs extérieurs; en Asie du Sud et du Sud-est, l'articulation entre les associations locales et les pouvoirs municipaux varient entre des communautés locales puissantes et des associations d'origine plus étatique, selon les particu- 60 Des villes durables Des villes durables 61 La protection de l'environnement n'est pas à proprement parler une question urbaine. Néanmoins, lutter contre les pollutions, choisir des énergies propres, traiter les déchets urbains constituent autant de domaines-clé pour un développement harmonieux et durable des villes et des agglomérations. Des villes durables our une large part, les principaux risques environnementaux globaux, comme l'effet de serre et la dégradation de la couche d'ozone, trouvent leur origine dans le fonctionnement des grandes villes. D'ici 2015, les zones urbanisées représenteront plus de 80 % des émissions mondiales de CO2, constituant autant de foyers majeurs de pollution de l'air, de l'eau ou du sol. Préserver la santé et les conditions de vie passent ainsi en grande partie par une gestion durable des relations entre développement urbain, énergie et environnement. Rechercher le développement durable des villes et des agglomérations est la réponse à cette situation, comme aux défis d'une demande mondiale d'énergie inexorablement à la hausse, de changements climatiques et de la raréfaction des ressources naturelles. gradation environnementale (pollutions, bruit, manque d'espaces ouverts). Les « villes jardin » (peu denses, faisant la transition entre ville et campagne, construites en bordure des villes) ont elles-mêmes donné naissance à un étalement urbain ­ une évolution qui montre désormais ses limites tant du point de vue environnemental, qu'économique et social. Aujourd'hui, une forme de ville dense apparaît comme une réponse raisonnable aux défis environnementaux : distances courtes, transports intégrés, maîtrise des besoins et des rejets énergétiques. La Les « villes jardin », construire implique une véritable popeu denses, ont litique d'usage des sols : reconquête généré un étalement des centres vétustes, des friches, des urbain qui montre désormais ses limites. quartiers périphériques dégradés... De haut en bas : une La ressource foncière, considérée jusrue du vieux Lisbonne qu'à présent comme illimitée compte (Portugal) ; les tenu des progrès de la productivité embouteillages de Kampala (Ouganda) ; agricole devient, au même titre que une banlieue les ressources en eau et en énergies, résidentielle aux Les « villes compactes », c'est-à-dire un enjeu déterminant de la stratégie États-Unis. resserrées et dont l'emprise sur le terde développement des villes. ritoire est délimitée, ont longtemps été ressenties comme des lieux de dé- Décliner le principe de précaution, concevoir des plans de gestion intéLe modèle Dongtang grée, ménager l'espace et le long terme, économiser les ressources, Inspirées par l'expérience de l'écopromouvoir le recyclage et dévelopvillage anglais BedZed (Beddington per une énergie propre constituent Zero Energy Development), les autant d'impératifs difficiles mais autorités chinoises ont lancé en 2005 incontournables pour des villes en un projet de ville écologique conçue expansion rapide. par la société britannique d'ingénierie Arup. En 2010, la nouvelle ville Dongtang, à quelques kilomètres de Shanghai, devrait accueillir ses 50 000 premiers habitants dans une ville autosuffisante en énergie totalement renouvelable (éolien et solaire). En faisant des véhicules hybrides le principal mode de transport et en incitant les fermiers à pratiquer l'agriculture biologique, Dongtang veut devenir un modèle de la ville de demain. dérables, rendant le déplacement dans la mégalopole de Tokyo dépendant du bon fonctionnement des systèmes de transport collectif. À l'opposé, le modèle américain entièrement basé sur l'automobile a atteint des dimensions qui rendent les déplacements quotidiens difficiles dans un monde où les ressources énergétiques fossiles se raréfient. La dispersion de l'habitat s'est accompagnée de celle de la production manufacturière et des services. Le recours général au transport routier et les plates-formes logistiques qui en découlent entraînent aujourd'hui la saturation des axes de circulation. Ces phénomènes, loin de ne concerner que les pays du Nord, marquent les métropoles et les agglomérations des pays du Sud, partout où le développement démographique et économique local est important. Vers des villes plus durables L'accès à la mobilité urbaine a permis, dans le courant du XIXe siècle, un étirement urbain qui a modifié radicalement l'espace de la ville. Au Japon, où la densité urbaine est forte malgré un habitat majoritairement horizontal, l'étalement urbain côtier a pris des proportions consiLe poids des voitures Densité, choix modal et pollution de l'air par les véhicules de transport de personnes Région Densité (habitants/ hectare) 18,5 55 134 190 102 90 % marche, vélo, transport collectif 14 % 50 % 62 % 68 % 67 % 64 % Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par habitant (kg) 237 88 31 84 148 118 Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par hectare (kg) 3 950 4 800 3 900 14 200 8 600 9 300 Un air sain La pollution est la conséquence la plus facilement perceptible du modèle dominant de développement urbain. Produit des énergies utilisées, de l'essor du trafic automobile, mais également de l'insuffisante USA et Canada Europe de l'Ouest Asie (villes riches) Asie (autres villes) Afrique Amérique Latine Source : Yves Amsler, Banque mondiale, Dakar, 2001. 62 Des villes durables Des villes durables 63 Pollution atmosphérique et santé Ce sont les villes d'Asie du Sud-Est qui souffrent le plus. Leurs populations perdent plus de dix années de leur vie à souffrir de maladies directement liées à la pollution atmosphérique. Les moins touchées sont les populations d'Amérique latine et d'Europe. D'une manière générale, seuls les pays très industrialisés sont en dessous des taux de pollution atmosphériques maximum fixés par l'OMS. Le poids de la pollution de l'air (années d'incapacité par 1 000 personnes). Source : Lvosky, 2002, Banque mondiale. gestion des déchets, elle pose des problèmes de santé publique et d'environnement. La croissance urbaine des pays en développement engendre des besoins énergétiques importants, liés aux activités économiques, aux transports et à l'électrification de l'habitat, voire au chauffage. Les sources énergétiques disponibles sont souvent très polluantes, par elles-mêmes et en raison des technologies utilisées. C'est le cas du charbon communément utilisé en Chine pour le chauffage urbain et qui, par sa qualité et celle des foyers utilisés, est la première cause de pollution urbaine ­ un phénomène courant en Angleterre pendant la révolution industrielle. À cela peuvent s'ajouter, suscitant une forte 15 pollution atmosphérique et thermique, la vétusté du parc automobile ou le déboisement lié à l'étalement des villes. Les villes les plus touchées par la pollution atmosphérique sont actuellement Athènes, Mexico et les villes d'Asie où les performances des véhicules sont médiocres et la densité de population élevée. De manière générale, ce qui pose problème est bien la qualité des véhicules plutôt que le taux de motorisation. Ainsi, des villes à faible taux de motorisation, comme Rabat ou Téhéran, affichent une assez forte pollution atmosphérique due aux transports. Ce résultat s'explique par l'âge moyen du parc, la mauvaise qualité de l'essence et la forte proportion de véhicules fonctionnant au diesel. Les pays développés ont mis en place des systèmes de mesure pour mieux connaître et observer la pollution atmosphérique depuis le début du XXIe siècle. Plus récemment, les métropoles en développement, parmi lesquelles Rio, Sao Paulo, Mexico, Santiago, Bangkok ou Shanghai, se sont équipées de systèmes similaires. Au Nord comme au Sud, un arsenal de mesures existe pour lutter contre la pollution, 0 personnes) Amérique latine Europe de l'Est et Asie centrale Moyen-Orient et Afrique du Nord Afrique subsaharienne Asie du Sud Asie de l'Est et Pacifique 0 5 10 notamment d'origine automobile, allant d'incitations à l'utilisation de dispositifs techniques à la restriction de l'usage de l'automobile. En cas d'alerte, Séoul restreint la circulation dans le quartier central d'affaires. À Mexico, le programme intégré de lutte contre la pollution, engagé en 1988, combine avec un certain succès la réglementation des pots d'échappement, une circulation alternée et l'utilisation d'essence sans plomb par les taxis et les bus. Depuis 1987, Pékin développe le chauffage au gaz naturel pour remplacer les chaudières à charbon. Les eaux usées sont souvent rejetées dans la nature sans traitement, faute de financements pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. concentration urbaine dans certaines villes émergentes, qui ne disposent d'aucune infrastructure pour accueillir de nouvelles populations, aggrave d'autant la dégradation de leur environnement. On peut distinguer le traitement des effluents liquides des effluents solides, même si les deux sont généralement gérés localement par les municipalités, en charge de l'application d'une l é g i s lation ­ souvent ­ nationale qui dicte les grands principes de protection de l'environnement. Les pays du Nord comme les pays du Sud prennent en général tardivement la mesure de l'importance de l'assainissement, véritable parent pauvre des politiques de l'eau. Pourtant, l'enjeu de la qualité de l'eau est immense à l'échelle mondiale. L'absorption d'eau polluée est Traiter les déchets La question des déchets liquides et solides est liée à celle de l'accroissement urbain et à l'évolution du mode de consommation. La forte Rio sur un air de par n ug/m3 (microgramme Parismètre cube) À l'image du réseau Airparif en Ile-de-France, la ville de Rio de Janeiro est dotée depuis 2005 d'un outil de modélisation de la pollution atmosphérique qui permet de localiser et de quantifier les sources de polluants ­ trafic automobile, industries ­ de suivre heure par heure leur dispersion dans l'atmosphère et de représenter les pics de pollution. Les services de la mairie peuvent visualiser sous forme de cartes l'impact des décisions qu'ils envisagent de mettre en place : incitations fiscales au renouvellement du parc automobile, investissements dans les transports publics, déplacement d'usines ou de raffineries, etc. Financé par Renault et l'État français, ce projet a été mis en place par des entreprises françaises Grâce à la (Aria Technologies, Citepa, modélisation, Ingérop) et rentre dans le la pollution cadre du programme atmosphérique de la Clean Air Initiative for baie de Rio peut Latin American Cities être suivie heure par de la Banque heure sous forme de cartes (ci-dessus). mondiale. La collecte des déchets (ci-contre, des éboueurs chinois), le tri et le recyclage sont souvent pris en charge par le secteur informel (ci-dessous, une collline d'ordures aux Philippines). la principale cause de mortalité sur la planète et, en 2000, la communauté internationale s'est fixée comme objectif du millénaire pour le développement pour 2015 d'avoir divisé par deux le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau potable. Les techniques pour traiter l'eau, rejeter les eaux usées à la nature dans un état écologique satisfaisant et rendre les ressources 64 Des villes durables Des villes durables 65 en eau propre à la consommation humaine existent, mais les financements manquent pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. La gestion des déchets solides recouvre trois types d'activités : la collecte, le traitement et le stockage. La collecte des déchets, ainsi qu'une partie du tri sélectif et du recyclage du produit vers une seconde vie, est souvent prise en charge par le secteur informel et représente des emplois pour les plus défavorisés dans les villes émergentes. L'exemple type est les chiffonniers du Caire. L'enjeu consiste à organiser des filières de traitement des déchets capables de faire face au volume collecté. Le traitement des déchets dangereux, notamment les déchets hospitaliers qui peuvent repré- Retraitement : solutions participatives Au Brésil, on estime que seuls 35 % des eaux usées sont traitées et collectées. Environ 11 millions de mètres cubes d'eaux usées sont rejetées quotidiennement sans traitement dans la nature. Dans les années 80, Natal dans le Rio Grande do Norte a été la première ville à proposer un système d'égouts en condominium dans les quartiers d'urbanisation spontanée et non organisée, souvent très peuplés. Un réseau de tuyaux est enterré à faible profondeur (40 cm), profitant de la faible circulation, et est géré par un partenariat associant les habitants, leurs associations et les techniciens (publics et privés). Ce type de fonctionnement a été repris comme un modèle par l'Organisation panaméricaine de la santé. senter jusqu'à 15 % des déchets comme à Hanoi, exige la mise en place de filières spécifiques. Les décharges restent le mode de stockage le plus répandu dans le monde malgré les dangers qu'elles représentent pour la santé de l'homme et son environnement. Une organisation plus rationnelle, plus industrielle, du traitement des déchets demande de connaître et d'intégrer le secteur informel dans les plans stratégiques de gestion des déchets. Enfin, dans le cas des déchets urbains, il faut à la fois rationaliser le travail (manutention des poubelles et des déchets, tri manuel pour séparer les déchets par famille) et les trajets (lieu de collecte ­ lieu de stockage). production et, par conséquent, du type d'énergie utilisée, celle de la distribution, celle de la tarification et celle de ses effets induits, notamment en matière environnementale. Hors des pays de l'OCDE, les énergies traditionnelles ­ bois, biomasse ­ sont toujours les plus courantes dans le domaine de l'habitat. Souvent les quantités disponibles ne sont pas suffisantes, l'accès se fait hors de tout cadre légal et les pollutions engendrées sont importantes. Or, l'accès à une énergie propre a des conséquences dans de nombreux domaines : le développement économique, la santé (réduction des maladies respiratoires et de la mortalité infantile), la vie quotidienne (réduction de la faim, meilleur accès à l'eau potable et réduction du temps passé à aller chercher de l'eau, du bois de chauffage, et autres corvées quotidiennes) ou l'environnement (réduction de la pollution). 28 Le charbon, communément utilisé en Chine pour le chauffage, est la première cause de pollution urbaine. Deux milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent de la biomasse (bois, déchets animaux ou végétaux) pour cuisiner et se chauffer. 18 8 801 713 509 56 96 575 Millions de personnes sans électricité Millions de personnes dépendant de la biomasse Source : ONU, 2005. Choisir ses énergies La question de l'énergie recouvre plusieurs problématiques : celle de la Selon l'ONU, 2 milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent d'énergies traditionnelles, telles que le bois ou les déchets animaux ou végétaux, pour cuisiner et se chauffer. Les pays en développement ont souvent recours à des énergies conventionnelles, telles le pétrole ou le charbon, qui sont généralement particulièrement polluantes. À Lagos (Nigeria), la compagnie nationale d'électricité ne fournissant que quelques heures d'électricité par jour, la plupart des immeubles sont équipés de groupes fonctionnant au diesel. En fin de journée, la ville entière fonctionne à l'aide de moteurs électrogènes, dont les émanations voilent la ville d'un nuage noir. La généralisation de ce type de solutions génère des problèmes de santé publique (maladie des poumons) et accroît les risques (fréquents incendies dans les bidonvilles). L'efficacité énergétique constitue aujourd'hui un enjeu fondamental pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et des sources importantes d'économie existent pour chaque activité dans la ville. Le cas du bâtiment est significatif : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie française (Ademe) a piloté des programmes expérimentaux d'efficacité énergétique dans la construction au Liban, en Afghanistan et en Chine. En Chine, 800 000 m² de 706 logements sociaux à Harbin, Shenyang et Pékin ont été bâtis 292 grâce à des procé223 dés permettant des gains d'énergie supérieurs à 50 % et une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre (44 000 tonnes de CO2 évitées par an), pour un surcoût à la construction de 7 %. Ces résultats prouvent que des transferts technologiques ciblés permettent de valoriser les acquis des pays riches en Webographie matière de qualité environnemen- Ministère de l'Écologie, du tale de l'habitat et de s'orienter Développement et de l'Aménagement durables vers une construction de plus en www.developpementplus neutre en énergie dans les durable.gouv.fr Fonds français pour villes des pays du Sud. Repenser la croissance urbaine Il s'avère indispensable aujourd'hui de repenser la croissance urbaine en termes de préservation environnementale et énergétique. Cette démarche pourrait s'organiser autour de cinq objectifs principaux : 1 Privilégier la mise en place, préalable si possible, d'infrastructures permettant de structurer le développement de la ville dans les meilleures conditions : adduction d'eau et distribution d'eau potable, assainissement, réseau de transport public, traitement des déchets, etc. ; 2 Faciliter l'accès à des sources appropriées d'énergie, comme les énergies renouvelables, les combustibles biologiques, l'énergie fossile propre, et promouvoir l'efficacité énergétique dans tous les domaines d'activités et de consommation ; 3 Donner la priorité au transport collectif et rendre propre les moyens de transport individuel ; 4 Planifier le développement en favorisant la mixité des fonctions comme le rapprochement habitat ­ lieu de travail, l'émergence de services et de commerces de proximité, la réalisation d'équipements collectifs décentralisés ; 5 Favoriser dans l'habitat social des normes de confort et de consommation énergétique plus performantes et concevoir des parcs d'activités mettant en avant l'écologie industrielle ou l'écologie circulaire. I l'environnement mondial ­ FFEM www.ffem.net Institut du développement durable et des relations internationales ­ IDDRI www.iddri.org/iddri Comité français pour l'environnement et le développement durable ­ Comité 21 www.comite21.org Énergie Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ­ ADEME www.ademe.fr Groupe énergies renouvelables et environnement ­ GERES http://geres.free.fr ENERDEV Portail sur l'énergie et le développement durable au Sud : liens, investissements et méthodes d'exploitation. www.enerdev.org Fondation énergies pour le monde, site des énergies renouvelables ­ FONDEM www.fondem.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan Déchets Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's world www.recycle.net Eau - assainissement Programme solidarité eau ­ pS-Eau www.pseau.org International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Construction Centre scientifique et technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 66 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 67 Le tsunami de 2004 en Asie du Sud-Est ou le cyclone Katrina à la Nouvelle Orléans en 2005 ont engendré des pertes humaines et des dégâts considérables. L'impact exceptionnel de ces phénomènes a démontré à la fois les conséquences de l'urbanisation dans les zones à risques, la nécessité d'introduire l'éventualité du risque dans toutes les politiques d'aménagement et l'importance de dispositifs de prévention, de protection ou de gestion de crise. Anticiper et gérer les risques majeurs a vulnérabilité des personnes et des biens aux risques majeurs est aujourd'hui en constante augmentation dans le monde. En 2005, 360 catastrophes naturelles (inondations, cyclones, séismes, mouvements de terrain...) ont frappé la planète, occasionnant près de 92 000 morts et une perte économique évaluée à 159 milliards de dollars. Naturels, mais aussi parfois d'origine technologique, ces évènements mettent en cause la sécurité collective et provoquent des dommages directs ou indirects sur les biens, les infrastructures, l'activité économique ou l'environnement. L Crue de la Meuse à Verdun (France) : de haut en bas : image satellite du 1/1/2002 montrant une onde de crue en amont de Verdun ; image du lendemain montrant le maximum de la crue. 3. pallier financièrement aux dégâts survenus en dépit des mesures préventives (fonds de solidarité, mécanisme d'assurances, etc.). Aménager pour prévenir Le risque, c'est la combinaison d'un aléa avec un enjeu. Il croît d'autant plus que l'aléa est élevé et que les enjeux (la densité de population, le potentiel économique) augmentent. Maîtriser l'urbanisation dans les zones de risques apparaît donc comme l'un des moyens les plus efficaces pour réduire la gravité d'un sinistre. Le problème est double dans les villes en développement : · d'une part, l'urbanisation incontrôlée se développe souvent dans des espaces soumis à des aléas naturels ou technologiques Le développement des phénomènes extrêmes liés aux changements climatiques n'est qu'une explication. Le nombre de personnes touchées et le coût des dommages augmentent régulièrement depuis deux décennies. Ce constat résulte principalement de l'accroissement significatif de l'urbanisation et de la valeur des biens exposés dans les zones sujettes à des aléas dangereux, mais aussi d'une fragilité urbaine toujours plus grande liée à l'interdépendance des systèmes et réseaux. Cyclone (Nouvelle-Orléans, États-Unis), coulée de lave, séisme (Balakot, Pakistan), inondations périodiques (Phnom Penh, Cambodge) ou tsunami (Bandah Aceh, Indonésie) : les conséquences humaines et matérielles des catastrophes naturelles sont considérables. Une politique préventive, qu'elle soit locale ou nationale, devra répondre à trois objectifs : 1. garantir la sécurité des personnes et assurer la protection des biens et des équipements collectifs ; 2. intégrer les risques naturels dans les choix d'investissement et d'aménagement ; 68 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 69 susceptibles de porter atteinte aux personnes et à leurs biens ; · d'autre part, dans certaines zones d'urbanisation plus « régulière », les risques ont été ignorés ou insuffisamment pris en compte par les aménageurs. La plupart des projets urbains, d'infrastructures et d'équipements sont engagés sans intégration des risques majeurs dans les documents d'urbanisme. En pratique, l'intégration des risques naturels renvoie à trois axes principaux : 1. La prévention, qui s'appuie sur la connaissance du risque, la mise en oeuvre de protections, la prise en compte du risque dans l'aménagement du territoire et la surveillance. La connaissance du risque s'exerce à travers la carto- Cartographier pour connaître le risque La production de données cartographiques est primordiale, tant pour étudier et visualiser l'aléa que pour en estimer ou tenter d'en diminuer l'impact sur les zones vulnérables. Elle constitue le fondement d'une démarche globale de prévention et de gestion des risques majeurs. Ces cartes doivent pouvoir être intégrées dans la phase de diagnostic, mais constituer aussi un support de réflexion et d'aide à la décision dans la phase d'élaboration d'un projet d'aménagement ou de développement urbain. Dans ce contexte, le développement des SIG offre une opportunité pour améliorer et faciliter le partage de la connaissance des risques. Au-delà de la simple connaissance thématique, les SIG se révèlent être un puissant outil d'analyse multicritère. Ils offrent la possibilité d'anticiper les risques et les enjeux lors de l'aménagement d'un territoire, en permettant toutes les simulations envisageables d'une situation, d'un projet et de ses variantes. Ils fournissent ainsi des éléments de diagnostic et d'appréciation de projets et éclairent les arbitrages qui conditionnent l'aménagement et le développement d'un territoire ( voir chapitre Décrire les villes). Enfin, leur capacité à produire des cartes sur lesquelles sont repérés, croisés et quantifiés tous les phénomènes en fait un outil privilégié d'information, permettant une compréhension partagée et durable d'un territoire ou d'une problématique. La dispersion des données reste souvent le principal obstacle à surmonter. Dans la mesure où les sources de connaissance des risques sont souvent dispersées entre de nombreux organismes, la réalisation de cartes de synthèse implique de multiplier les partenariats avec les organismes et services détenteurs de l'information. Une question d'échelles Une carte informative, localisant et synthétisant les zones de risques à l'échelle d'un territoire est déjà un document important. Elle décrit les phénomènes actifs ou les évènements passés les plus significatifs. Pour les risques naturels, elle met en évidence les zones submergées par les crues les plus fortes ou celles concernées par des glissements de terrain. Pour les risques technologiques, les principaux établissements à risques (industrie chimique, stockage d'hydrocarbures...), ainsi que les tracés des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures ou les principaux axes susceptibles d'accueillir des flux de transport de matières dangereuses, sont localisés. Pour aller plus loin, on peut établir une carte des aléas, retranscrivant une analyse plus complexe et individualisant des secteurs géographiques sur la base d'aléas hiérarchisés en référence à des acquis géotechniques, hydrauliques, de modélisation, etc. Les accidents industriels ne sont pas moins meurtriers que ceux que l'on dit naturels. Seveso (Italie) et Bhopal (Inde) sont encore dans toutes les mémoires ; les explosions de l'usine AZF de Toulouse (France) et de la gare de Ryonchon (Corée du Nord), ont récemment causé des dégâts considérables. Cidessus, la ville de Ryonchon avant et après l'accident. graphie des aléas, des enjeux et 3. L'information préventive de la pode leur croisement. Protéger, pulation sur les risques auxquels c'est d'abord limiter l'aléa (conselle est exposée et la formation truction d'ouvrages de protecdes acteurs du risque : la réduction tion contre les inondations, comdes enjeux dans les zones à blement de zones sous-minées...) risques, la mise en oeuvre d'acou réduire les conséquences de tions pour réduire la vulnérabilité l'événement. Surveiller, enfin, des biens existants et la préparapermet de déceler l'approche du tion à d'éventuelles situations de risque majeur et de prévenir les crises passent par la sensibilisation populations. de l'ensemble des acteurs locaux (élus, décideurs, techniciens, ac2. La protection, qui vise à gérer la teurs économiques...) et de la pocrise et à organiser les secours en pulation à l'existence des risques. cas de catastrophes naturelles. Cartographie des risques dans le département des Hautes-Alpes (France). En combinant les cartes de risque d'avalanches, d'inondations, de glissements de terrain et sismiques (ci-dessus, de haut en bas), on obtient une carte générale des communes à risque (ci-contre). 70 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 71 De manière générale, concilier prévention des risques majeurs, aménagement et développement passe par la définition d'échelles. Certains risques naturels peuvent être abordés à l'échelle régionale (risque sismique), d'autres, tels que les glissements de terrain ou les inondations, sont étudiés à des échelles plus locales. Certains sont encore plus localisés, comme les risques technologiques liés à des établissements industriels. Le transport de matières dangereuses apparaît pour sa part beaucoup plus diffus. Identifier les enjeux Simulation de la propagation du panache issu d'un accident industriel vers des zones habitées. La France est souvent en première ligne pour gérer la crise et à organiser les secours en cas de catastrophes naturelles. Les enjeux d'une catastrophe naturelle ou technologique peuvent être de plusieurs ordres : humain, socio-économique, mais aussi environnemental ou patrimonial. Les évaluer implique de pouvoir les localiser et les croiser avec les cartes d'aléas, mais aussi par rapport à des indicateurs physiques, démographiques ou socio-économiques. Les principaux enjeux à délimiter sont ainsi : · les espaces urbanisés ou d'urbanisation envisagée, en distinguant les zones d'habitat selon leur densité, les zones industrielles ou commerciales, les centres administratifs, etc. ; · les infrastructures et équipements de services et de secours : voies de communication, établissements recevant du public (écoles, hôpitaux..), équipements sensibles (centres de secours, centraux téléphoniques...) ; · les espaces non directement exposés aux risques, mais pouvant selon les circonstances jouer un rôle d'aggravation ou de réduction du phénomène (champs d'expansion des crues...). La connaissance de l'occupation des sols et des densités de populations permet d'estimer les surfaces concernées par type d'urbanisation ainsi que les populations potentiellement exposées. La localisation des équipements et des zones d'activités permet d'identifier les biens potentiellement exposés. Mais au-delà de l'exposition directe d'un bâtiment ou d'une infrastructure à un aléa, la cartographie doit aussi permettre d'évaluer les impacts indirects liés à l'indisponibilité de certains équipements collectifs (santé, installations de production, de transport ou de transformation d'énergie...) avec des conséquences lourdes pour le fonctionnement d'une agglomération, ou encore les conséquences de la fermeture de certains axes routiers en termes de déplacements et d'accessibilité. La connaissance des aléas et des enjeux fournit une représentation dynamique des zones exposées à des risques naturels ou technologiques dans les documents d'urbanisme. Webographie Institut national de l'environnement industriel et des risques ­ INERIS Des services en ligne, des rapports d'études, des fiches et de nombreux liens sont disponibles sur ce site. www.ineris.fr/ Portail de la prévention des risques majeurs Des fiches thématiques, des dossiers d'information et un annuaire de sites sont présentés par ce portail citoyen. www.prim.net/ Institut des Sciences et des Techniques de l'Équipement et de l'Environnement pour le Développement ­ ISTED La publication "Systèmes d'information géographique et gestion des risques" est téléchargeable. www.isted.com Les risques majeurs (site Educnet) Ce site dédié à l'usage des technologies de l'information et de la communication dans l'éducation a mis en ligne un dossier thématique, « L'homme face aux risques », contenant des informations sur les risques majeurs. www.educnet. education.fr/securite/ indrmaj.htm Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement ­ CEMAGREF : eau et territoires Le Cemagref est un organisme public de recherche finalisée sur la gestion des eaux et des territoires. Il consacre un dossier thématique aux risques naturels et technologiques. www.cemagref.fr/ Compagnie nationale du Rhône ­ CNR www.cnr.tm.fr Rubrique « Sécurité » Webographie en ligne www.villesendevenir.org La préparation à des situations de crise passe par la sensibilisation de la population à la « culture du risque », comme ici lors d'une formation à la gestion de risques majeurs organisée par la ville de Sainte-Marie, en Martinique. Transfert de technologie pour repousser le risque Le projet européen Island (Information Systems for Local Authorities Needs to face Disasters), initié en novembre 2004 pour deux ans, vise à transférer et adapter à l'Asie du Sud-Est (Vietnam, Cambodge et Laos) des outils de communication développés en Europe dans le cadre du projet Osiris (Operational Solutions for the Management of Inundation Risks in the Information Society). Ils permettent d'accéder à des données en temps réel sur les crues, de prévoir les risques d'inondations et de déterminer des plans d'actions. Centrée sur la prévention et la communication d'information, l'approche veut donner aux responsables locaux les moyens d'agir. Elle permet d'identifier, à défaut de les anticiper, les impacts sur l'urbanisation existante. Elle indique des contraintes dont il faut tenir compte lors du développement potentiel de nouveaux quartiers. Enfin, elle permet une meilleure utilisation du terrain local par la compensation de certains risques : canaux permettant le stockage provisoire des eaux d'orage avant pompage, espaces verts publics en saison sèche devenant zones d'expansion en période de pluie, etc. De plus en plus, les autorités comme les populations ont conscience des enjeux que représentent les risques. Certaines villes ont commencé à se doter d'outils de prévention ou ont intégré cette dimension dans la gestion de l'espace. Des réglementations commencent à être mises en place concernant l'occupation de l'espace ou les règles de construction. Les besoins dans ce domaine restent cependant très importants. I 72 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 73 Préserver et valoriser le patrimoine urbain La préservation et la mise en valeur du patrimoine architectural urbain est plus qu'une entreprise culturelle : c'est un facteur important du développement urbain. Elle crée aussi des liens de long terme entre institutions de formation et collectivités locales, au Nord comme au Sud. e patrimoine désignait traditionnellement des monuments et des édifices isolés. Aujourd'hui, il s'élargit aux ensembles urbains ou naturels ­ centres anciens, bourgs, paysages ou grands territoires, souvent peu préservés dans les pays émergents malgré leur grande authenticité. Au-delà de la mise en valeur des sites archéologiques témoins de civilisations disparues, on s'oriente aujourd'hui vers la protection du patrimoine bâti issu des traditions locales afin de transmettre les savoir-faire artisanaux et les pratiques sociales qu'ils représentent. L Expertise française et patrimoine chinois L'explosion des grandes villes chinoises depuis une dizaine d'années a conduit à la démolition de quartiers anciens et provoqué, en réaction, une prise de conscience en faveur de leur conservation. L'Institut national chinois d'étude et de recherche sur les villes historiques et l'Université Tongji de Shanghai ont initié une vaste campagne de protection des quartiers anciens par des plans de gestion s'inspirant des outils français. S'appuyant sur l'Observatoire de l'architecture de la Chine contemporaine, des missions d'expertise françaises et l'École de Chaillot ont contribué à la mise en valeur des villes de Tongli et Xitan, classées au patrimoine mondial. En haut à droite : la "Porte du non-retour" érigée sur la Route des esclaves à Ouidah au Bénin. Ci-dessus : porte traditionnelle au Maroc. Des outils économiques, sociaux et environnementaux Un patrimoine non utilisé disparaît. Pour une conservation durable, les édifices anciens doivent servir les usages actuels. Le manque fréquent de moyens dans les pays les moins développés n'est un handicap qu'en apparence. Le recours à la maind'oeuvre locale permet d'envisager des interventions devenues coûteuses dans les pays les plus développés. Des techniques comme la maçonnerie de pierre ou de terre, le travail du bois, le recours à la chaux comme liant pour les mortiers, les enduits et les badigeons, restent très présentes. Des formations adaptées permettent leur transmission. Source directe d'emplois sur les chantiers, la restauration du patri- Avec l'École du patrimoine africain L'École du patrimoine africain organise, avec l'Institut national du patrimoine et l'École du patrimoine de Chaillot, des formations pour les conservateurs de Au palais des musée ou les responsables de l'urbanisme rois d'Abomey. des pays africains francophones. Les études de cas vont de la restauration et de la mise en valeur des palais des rois d'Abomey (Bénin) aux projets de développement de la ville de Porto Novo, sous l'angle de l'environnement, du patrimoine immatériel, de la fréquentation touristique et des infrastructures. www.epa-prema.net www.inp.fr www.citechaillot.fr De même, le patrimoine immatériel ­ les lieux sacrés, les rites, les évènements historiques peu ou pas inscrits dans le territoire, comme la Route des esclaves en Afrique de l'Ouest ­ gagne en reconnaissance. Les témoignages des périodes coloniales deviennent eux aussi des objets historiques, dont la reconnaissance et la restauration permettent l'appropriation locale. Participants de l'atelier "Territoires et patrimoines, l'Esprit des lieux", novembre-décembre 2004, en partenariat avec l'Institut national du patrimoine. En haut : la ville de Tongli (Chine), qui fait l'objet d'un plan de sauvegarde. Ci-dessus : accueil d'urbanistes et de maires chinois à Rennes. moine génère également des activités commerciales et artisanales. Le tourisme, avec la mise en place de structures d'accueil pour les visiteurs, l'aménagement des sites et l'organisation des visites, devient un axe de développement. Toute fréquentation touristique génère des pressions. L'équilibre entre les aménagements qui détruisent et ceux qui sauvent demande une très bonne connaissance du patrimoine. Les canaux de la coopération L'Unesco et son programme de protection au titre du Patrimoine mondial n'apportent pas d'aide financière directe mais une reconnaissance des sites qui attire des investissements privés et publics. L'échange d'expériences au sein de réseaux de villes partageant des préoccupations communes est un autre vecteur prometteur de coopé- 74 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 75 La réhabilitation et la revitalisation du centre historique d'Ahmedabad En 1997, à l'occasion du 50e anniversaire de l'indépendance de l'Inde, le gouvernement français a proposé au gouvernement indien une coopération dans le domaine de la sauvegarde et de la mise en valeur du patrimoine. En 2000, le centre ancien d'Ahmedabad, d'une remarquable qualité urbaine et architecturale, a bénéficié d'un protocole de rénovation visant à aider la population locale à sauvegarder son patrimoine et à demeurer sur place, à réactiver la vie dans les quartiers, à former des architectes indiens aux techniques de sauvegarde. Une maison du patrimoine, lieu d'accueil, d'information et de formation, a été établie en 2003 et, fin 2005, 49 projets de restauration avaient été menés à bien. Rénovation de la mosquée Jalali à Ahmedabad (Inde). Riches d'enseignements, ces coopérations sont source de contacts et de marchés pour les professionnels de part et d'autre. Si les modèles occidentaux intéressent, c'est en s'appuyant sur les identités locales qu'ils permettront aux pays émergents d'inventer leurs propres outils. Les coopérations doivent générer de véritables transferts de compétences et accompagner des actions durables. I Cours de restauration en Syrie, faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot, atelier conjoint. Proposition de plan de sauvegarde pour le quartier de Qanawat. Webographie Patrimoine mondial de l'Unesco http://whc.unesco.org/FR/ apropos Conseil international des monuments et des sites ­ ICOMOS www.icomos.org Programmes européens (EuroMed Heritage, Asia-Urbs, Urb-Al) http://europa.eu.int Organisation mondiale du tourisme www.world-tourism.org Réseau SIRCHAL sur la revitalisation des centres historiques en Amérique latine www.archi.fr/SIRCHAL Coopération française www.diplomatie.gouv.fr/ solidarite/fsp Comité de coordination, d'orientation et de projets ­ COCOP www.egide.asso.fr/fr/ programmes/econet/ École d'Avignon www.ecole-avignon.com Culturesfrance Opérateur délégué des ministères des Affaires étrangères et européennes et de la culture et de la communication pour les échanges culturels internationaux. www.culturesfrance.com Webographie en ligne www.villesendevenir.org Les témoignages des périodes coloniales deviennent des objets historiques (ci-contre, immeuble bourgeois du centre d'Alger, Algérie). ration. Les coopérations décentrali- En France, le patrimoine fait partie sées choisissent souvent le patrimoi- des axes prioritaires d'intervention ne urbain pour axe prioritaire. du ministère des Affaires étrangères et européennes et de l'Agence Plusieurs programmes européens cifrançaise de développement (AFD). blent les centres Le ministère de la Culture et de la anciens dans les Communication soutient l'échange pays émergents. d'experts. Les nouveaux pays adhérents Des écoles d'architecture françaises bénéficient des coopèrent avec des institutions fonds structurels étrangères. En matière d'artisanat, ­ programmes ré- l'École d'Avignon de formation aux gionaux ou initi- métiers de la conservation-restauraatives commu- tion organise des chantiers-écoles nautaires, Urban et participe à la définition de coret Interreg. Différents programmes pus sur l'habitat traditionnel à l'érégionaux, EuroMed Heritage, Asia- tranger. L'Institut national du patriUrbs et Urb-Al, sont financés par la moine contribue à des actions de sauvegarde de décors et à la formaCommission européenne. tion de conservateurs de musées. Le programme « patrimoine et déL'École de Chaillot coopère avec veloppement urbain » de la Banque plusieurs pays pour la formation mondiale finance d'importants prod'architectes spécialisés. jets d'infrastructures comportant parfois des composantes de patrimoine culturel et architectural. En Cours de restauration en Bulgarie, Institut des 2006, 18 projets de ce type étaient monuments bulgares / École de Chaillot, atelier en cours de réalisation. dans les Rhodopes. 76 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 77 Coopérer entre villes Les villes n'ont jamais été aussi présentes qu'aujourd'hui sur la scène internationale, non seulement par leur poids démographique, mais comme le lieu où se concrétisent les principaux défis de la mondialisation. En témoigne l'apparition de réseaux interdépendants de villes et de hiérarchies entre villes grandes, moyennes et petites. Leurs outils ­ l'échange de savoir-faire et la réciprocité ­ modifient l'approche de la coopération en matière urbaine. epuis le Sommet de la terre à Rio de Janeiro en 1992, la conférence Habitat II à Istanbul en 1996, puis le sommet de Johannesburg en 2002, la crainte d'une croissance incontrôlable des villes a laissé place à une vision plus positive des territoires urbains comme moteurs économiques de développement. Ainsi s'est imposée la nécessité d'impliquer les pouvoirs locaux dans la réalisation des objectifs globaux de développement durable et, aujourd'hui, les collectivités locales sont directement sollicitées par les Nations unies pour la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (ODM). Ci-contre, de haut en bas : Atelier de travail d'Urb-Al Rede 10 (réseau de lutte contre la pauvreté) à Saõ Paulo, février 2005. Congrès fondateur de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) à Paris, mai 2005. Cérémonie d'ouverture et atelier de travail. S. Mkhatshwa, co-président de CGLU Ci-dessous : Forum mondial urbain à Barcelone, septembre 2004. Projet du millénaire de l´ONU : groupe de travail sur l´amélioration des bidonvilles. D La ville de Quetigny (Côte d'Or) a recherché une ville partenaire allemande (Bous) après avoir développé des relations avec Koulikoro (Mali). mondiale des cités unies (FMCU) ­ avec le réseau Métropolis. Chargée de la promotion du rôle et du statut des gouvernements locaux auprès des instances internationales, ainsi que des liens de coopération décentralisée, cette nouvelle organisation signale la part croissante prise par la « diplomatie des villes » sur la scène internationale. Au Sud comme au Nord, de nombreux réseaux de villes se sont constitués : le Partenariat pour le développement municipal (PDM) en Afrique, CALGA et Merco Ciudades en Amérique latine, CityNet en Asie, Eurocités pour nombre de villes européennes. Les actions européennes en faveur de la coopération décentralisée et des initiatives telles que Cities Alliance s'appuient sur ces réseaux et contribuent à leur développement et à leur consolidation. Basés sur l'échange, ils sont la preuve que la coopération « d'assistance » et de transfert de savoirs du Nord vers le Sud évolue vers une coopération plus réciproque, visant à consolider le rôle et le pouvoir d'influence des collectivités locales. Afin d'assurer une meilleure gouvernance urbaine en termes de gestion administrative et financière et de prestation de services, ONU-Habitat et la Banque mondiale, et plus récemment CGLU, développent depuis une dizaine d'années des outils d'analyse et d'évaluation des phénomènes urbains. Des observatoires urbains ont ainsi été créés avec l'objectif d'améliorer les connaissances et d'aider les autorités locales et la société civile à développer des indicateurs, des statistiques et à recueillir des informations pouvant servir à la formulation des politiques urbaines. Dans ce contexte de montée en puissance des préoccupations des collectivités locales sur la scène internationale, les coopérations décentralisées sont amenées à jouer un rôle majeur en termes de redéfinition et d'orientation du développement local et de l'aide publique au développement. Réseaux de villes Ce climat politique a favorisé l'émergence des collectivités locales comme groupe de pression sur la scène internationale et la constitution de réseaux de villes dans toutes les régions du monde. En 2004, la création de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) a marqué une étape dans la structuration et l'influence des autorités locales, avec la fusion des deux grandes fédérations ­ International Union of Local Authorities (IULA) et Fédération Europe : la coopération au sens large Apparue avec la convention Lomé IV en 1989, la notion de coopération décentralisée traduit l'engagement de la Commission européenne en faveur de formes de gouvernance locale et d'une participation accrue de la société civile. La coopération décentralisée, au sens communautaire du terme, ne se limite pas aux relations établies par des collectivités territoriales avec des homologues des pays en développement mais inclut la société civile. À ce titre, la coopération décentralisée peut être maintenue lorsque les relations de l'UE avec les institutions étatiques d'un pays bénéficiaire d'aide ont été suspendues pour des raisons politiques, comme en Birmanie ou en Haïti. Les atouts de la coopération décentralisée française Les jumelages entre villes signés au sortir de la seconde guerre mondiale sont à l'origine de la coopération décentralisée française. Au lendemain de la sécheresse des années 70 des pays du Sahel, ils ont pris la forme d'actions humanitaires. 78 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 79 Renforcer la coopération en régions Depuis plus de dix ans, des dispositifs d'appui aux acteurs de la coopération décentralisée ont été mis en place dans la quasi totalité des régions. Ils reposent sur des statuts juridiques divers, mais offrent des services similaires : mise en commun de l'information, appui aux porteurs de projets, concertation entre les acteurs, formation. Le premier a été créé en 1993 par la région Rhône-Alpes (RESACOOP). Des initiatives similaires existent dans d'autres régions : Alsace (IRCOD), Basse-Normandie (Horizons solidaires), Bourgogne (AB2C), Franche Comté (CERCOOP), Nord-Pas de Calais (LIANES), Provence-AlpesCôte d'Azur (MEDCOOP), Pays de la Loire (SGAR et ALCID) et Centre (CENTRAIDER). Webographie Coopération décentralisée Ministère des Affaires étrangères et européennes : Commission nationale de la coopération décentralisée ­ CNCD Base de données des projets de coopération décentralisée émanant des collectivités françaises www.diplomatie.gouv.fr/ cncd Cités unies France ­ CUF Collectivités territoriales engagées dans la coopération internationale. Informations, liens, aide au montage de projets. www.cites-uniesfrance.org/html/cuf/ index.html Agences d'urbanisme françaises Fédération nationale des agences d'urbanisme ­ FNAU www.fnauinternational.org Association des régions de France ­ ARF www.arf.asso.fr/ Coopération internationale Cités et gouvernements locaux unis ­ CGLU www.cities. localgovernments.org Métropolis (Association mondiale des grandes métropoles) Favorise la coopération internationale entre gouvernements métropolitains. Agenda des réunions internationales et données sur les métropoles. www.metropolis.org Méditerranée Medcoop www.medcoop.com Afrique Partenariat pour le développement municipal ­ PDM www.pdm-net.org Asie CityNet (réseau asiatique d'autorités locales) www.citynet-ap.org Europe Eurocities www.eurocities.org/ main.php Amérique Fédération latino-américaine des villes, des municipalités et des associations ­ FLACMA www.flacma.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Depuis une quinzaine d'années, les collectivités locales développent des activités internationales dans le champ de leurs compétences propres. Elles transmettent ainsi leur savoirfaire dans la mise en oeuvre de politiques publiques comme la décentralisation, la gestion des services urbains, la mise en oeuvre de projets urbains ou l'aménagement du territoire. Ce champ d'action a été reconnu par la loi du 6 février 1992 et la création de la Commission nationale de la coopération décentralisée au sein du ministère français des Affaires étrangères et européennes pour l'appui aux actions extérieures des collectivités territoriales. En France, l'ensemble des régions, 80 % des départements et 80 % des communes de plus de 5000 habitants pratiquent la coopération décentralisée avec près de 120 pays à travers le monde. Les zones les plus investies sont l'Afrique francophone, l'Amérique latine, l'Asie du Sud-Est et la Chine. Le champ tend à s'élargir vers l'Afrique lusophone et anglophone, l'Europe médiane et l'Inde. Au-delà de la coopération politique de maire à maire, beaucoup de jumelages entre villes françaises et villes en développement impliquent la société civile dans un projet de coopération. De haut en bas, signatures de jumelages entre Lao (Burkina Faso) et Bourogne (Territoire de Belfort), Tombouctou (Mali) et Saintes (Charente maritime), Antsirabe (Madagascar) et Montluçon (Allier). d'une même stratégie nationale, afin de permettre aux villes, grandes et petites, du Nord comme du Sud, de participer à des actions internationales conjointes. Il s'agit avant tout d'une coopération politique, de maire à maire, reposant sur un engagement entre homologues. Mobilisant les fonctionnaires territoriaux et les structures émanant de la société civile, ses projets et ses programmes visent le renforcement des capacités de gestion et le développement de l'autonomie des partenaires. La réciprocité, au travers de l'échange culturel, du soutien d'associations locales, de la promotion de compétences locales et de pôles d'excellence, constitue l'une des finalités. L'ancrage territorial La dimension territoriale des politiques publiques est aujourd'hui largement prise en compte par les bailleurs de fonds. De plus en plus, les collectivités locales sont reconnues comme interlocuteurs de projets qui dépassent la seule logique sectorielle. Dans ce contexte, la coopération décentralisée a la capacité de mobiliser des acteurs locaux des deux territoires partenaires autour de projets et d'objectifs à la fois ancrés localement et inscrits dans la sphère internationale. Menée avant tout sur des fonds propres, elle garantit aux partenai- res un engagement sur la durée. Enfin, grâce au développement des co-financements collectivités/ bailleurs de fonds nationaux et internationaux, elle peut contribuer à la réalisation de projets opérationnels d'envergure, impliquant les échelons régionaux ou nationaux d'administration et des organismes internationaux. L'avenir est ainsi à la coordination avec d'autres collectivités de l'Union européenne, des agences de développement et les réseaux internationaux. I Panneau de jumelage à l'entrée de la ville de Chauvigny, Vienne (France). 1 % pour l'eau La Loi Oudin-Santini, adoptée en 2005, offre de nouvelles perspectives pour contribuer au financement de la coopération décentralisée et non gouvernementale. Celleci permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement. 1 % du budget de ces services peut être réservé à cet effet. Les agences de l'eau aussi sont autorisées à conduire des actions de coopération internationale dans la limite de 1 % de leur budget. L'initiative locale Les actions de coopération décentralisée relèvent entièrement de la responsabilité des collectivités territoriales françaises. De ce fait, les initiatives sont dispersées et répondent à des objectifs variés. Pourtant, les collectivités cherchent aujourd'hui à mutualiser leurs moyens autour Illustrations Couverture · Grrrr (www.grrrr.net) @ Adagp, Paris 2007 Introduction · Le Caire © B. McKelvie, Shutterstock -- Feu piétons © B. Pike Pikeynet.com -- Foule © L. Pavel, Shutterstock -- Enfants Agadir © Socrates, Shutterstock -- Hong Kong © T. Wei Ming, Shutterstock -- Scooter Hanoi © Tom Andrus Photography -- Construction à Doha, Qatar © P. Cowan, Shutterstock -- Enfants sur le chemin de l'école © L. Harms, Shutterstock -- Enfants jouant au ballon © G.P. Gennadevitch, Shutterstock -- L'accès au foncier © La transition urbaine en Afrique subsaharienne C. Kessides, Cities Alliance, 2005, basé sur Chakraborty, Mita. 2005. Acting Locally While Thinking Globally: Subnational Strategies to Promote Investment Climate. TUDUR. Avant-projet. Décrire les villes · Cadastre romain d'Orange © D.Acolat -- Occupation des sols à Bangalore © Sce & Iaurif -- La ville du Cap © M. Leiter -- Orthophoto île de la Cité © Apur -- Cadastre île de la Cité © Apur -- Manille satellite © Cnes, Spot-Image® & Iaurif -- Théodolite DR -- Plaque de rue © Groupe Huit -- Issy-lesMoulineaux © IGN-BD Ortho et Iaurif -- Arpenteur médiéval © P. Portet -- Cadastre de Cheilly 1820 DR -- Boîte aux lettres © Groupe Huit -- Matériel d'adressage © Groupe Huit -- Adressage © Groupe Huit. Gouverner les villes · Réunion Belém © F. Lieberherr -- La Constellation Humaine, Chen Zen © F. Lerin -- Élections au Vénézuela © V. Bruley, www.sipao.net -- Conseil municipal de Papudo, www.lacoctelera.com/sinfronteras -- Conseil municipal de Praia Grande DR -- Panchayat de Kasagorod et panchayat de Bidar, extrait de l'ouvrage Culture and Public Action, par V. Rao et M. Walton, Stanford University Press, 2004. Financer les villes · Poignée de mains DR -- Immeuble en construction © The Innovation Hub -- Hartford © C. Haase, www.arrakeen.ch -- Yerevan DR -- Stockholm © Stockholm-Hotell.info -- Kinshasa © SL, Calateboca. Orienter le développement urbain · Schéma directeur Moundou © Groupe Huit -- Kisumu © E. Gray -- Étude de plans DR -- Embouteillages à Phnom Penh © Dana, www.phongsaly.com -- Querétaro © G. Antier -- Padd Rouen © Direction de l'Aménagement Urbain et de l'Habitat de la Ville de Rouen -- Consultation Kawempe © UN-Habitat -- Consultation Nouakchott © Groupe Huit -- Panorama Phnom Penh © D. & K. Ciprari --Schéma directeur Phnom Penh DR -- Casablanca © runswithscissors -- Pikine © L. Ratton, Association Aidder -- Agriculture péri-urbaine à Hanoi © G. Mandret, Cirad --Leon © C.Schwartzmann Le logement et la question foncière · Maquette d'appartement japonais DR -- Township de Kliptown © E. Deliry Antheaume, IRD -- Immeuble à Pznan © B. Oporowski -- Shangai © R. Jurkovskis, Shutterstock -- Ouvriers du bâtiment © Isted -- Rénovation d'immeuble à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Ouvrier du bâtiment © B. Favre, Louma productions -- Construction de maisons pour les réfugiés en Afghanistan © Undpi -- Maisons en bande, quartier Carapungo au nord de Quito © P. Cazamajor d'Artois, IRD -- Programme gouvernemental de logement des jeunes en Égypte © A. Sierra, IRD -- Maroc © Isted. Accéder aux services essentiels · Compteur d'eau DR -- Électricien au Mozambique © E. Miller, The World Bank Group -- Décharge Mexique © noticias@alianzatex.com -- Lavabo © P. Virot, Who/Oms -- Plaque d'égout © J. Miller, Malcolm Pirnie Inc, www.sewerhistory.org -- Coopérative d'électricité de Tangail © The World Bank Group -- Électricité solaire au Sri Lanka © D. Sansoni, The World Bank Group -- Camionciterne à Haïti © F. Duclos, www.suco.org -- Éboueurs à Belém © F. Lieberherr -- Égout Mali © C. Carnemark, The World Bank Group. La mobilité urbaine · Quai de gare à Londres © F. Fontana-Giusti -- Embouteillage à Shaoxing © Chuck@China, 2004 -- Chauffeur de taxi à Alger © C. Pointereau, Isted -- Jaipur © G. Dominique, dom@alovelyworld.com -- Embouteillage à Kiev © nostalgi@nostalgia.org.ua -- Motos à Hanoi DR -- Voiture et tram à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Tram à Antalya © www.trampicturebook.de -- Trolleybus à Plzen © M. Taylor, www.einbahn.org --Tram de nuit à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Métro de Prague © S. Milton -- Métro du Caire © M. Guarino, www.acappellafella.nomadlife.org -- Métro de Varsovie © www.arikah.com Des villes plus sûres · Souterrain © Á. Mándok, Shutterstock -- Garde à Kampala © R. Abrahamsen -- Épouvantail © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Centre de désintoxication © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Femmes Madagascar © M. Lasure, Shutterstock -- Préfabriqué de conseil légal © R. Zurba, USAID -- Kayes DR -- Enfants fontaine © A. Popescu, Shutterstock -- Groupe rap © emediawire -- Musicien de rue © D. Remesov, Shutterstock -- Capoeira DR -- Ndiarème Limamoulaye © asbl Frères des Hommes Belgique Des villes durables · Coucher de soleil avec smog © T. Olson, Shutterstock -- Lisbonne © A. Gvozdikov, Shutterstock -- Kampala © P. Dmirty, Shutterstock -- Maisons aux États-Unis © S. Stevenson, Shutterstock -- Donftang DR -- Visualisations pollution Rio © Aria Technologies -- Christ Rio © Prefeitura de Rio de Janeiro -- Écoulement d'eau dans une décharge © T. Olson, Shutterstock -- Éboueurs © G. Gonsalves, Shutterstock -- Ordures compactées © V. Kozlovsky, Shutterstock -- Décharge © B. Wahlstedt, Conexor -- Eau croupie dans une décharge © trialart, Shutterstock -- Sortie d'égout © salamanderman, Shutterstock -- Seau de charbon © M. Natale, Shutterstock. Anticiper et gérer les risques majeurs · Sauveteurs à la Nouvelle-Orléans © California University of Pennsylvania -- Vues aériennes de la Nouvelle-Orléans © spaceimaging.com -- Coulée de lave © C. Taylor, Shutterstock -- Balakot © MD Ambulance -- Inondations à Phnom Penh © R. Seghers -- Crue de la Meuse © Cnes 2002, source Spot, carte Sertit -- Tsunami © P. Jeffrey/Act International -- Vues aériennes Ryongchon DR -- Site AZF DR -- Gare de Ryongchon © G. Bourke, WFP -- Cartes des risques des Hautes-Alpes © Mairie d'Aix-en-Provence -- Modélisation panache © Aria Technologies -- Entraînement chien de secours (Tim, élevage Babillebaou) © M. Laroyenne -- Entraînement aux premiers secours © Ville de Sainte-Marie. Préserver et valoriser le patrimoine urbain · Porte du non-retour © J.-L. Rigot, voyagesaventures.com -- Porte Maroc DR -- Abomey DR -- Atelier EPA © École du Patrimoine Africain -- Tongli © Tsinghua University, Department of Matematical sciences -- Ahmedabad © C. Dupavillon -- Statue Alger © V. Rengifo, Isted -- Cours de restauration en Syrie © Faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot -- Cours de restauration en Bulgarie © Institut des monuments bulgares / École de Chaillot. Coopérer entre villes · Quetigny-Koulikoro-Bous DR -- Atelier Urb-Al Rede 10 © Prefeitura de Sao Paulo -- Congrès fondateur de CGLU à Paris © CGLU/UCLG -- Forum Mondial Urbain à Barcelone DR -- Groupe de travail sur les bidonvilles © CGLU/UCLG -- Smangaliso Mkhatshwa © CGLU/UCLG --Jumelage Lao-Bourogne DR -- Jumelage Antsirabe-Montluçon © Consulat de Madagascar à Moulins -- Panneau jumelage DR. www.villesendevenir.org -------------- Impression SVI-Publicep, Montpellier Dépôt légal : juin 2007  (ATTENTION: OPTION s. Des programmes volontaristes de ce type ont été menés en Mauritanie, au Malawi, en Angola ou au Ghana. Le développement du crédit à l'habitat par des institutions financières mutualistes, proches de la population, constitue une autre piste prometteuse de formalisation des mécanismes de financement de l'habitat dans les pays pauvres. Les principaux réseaux mutuels d'épargne et de crédit du Congo-Brazzaville, du Burkina Faso et du Mali offrent ainsi des exemples efficients d'administration et d'infrastructures juridiques et bancaires. Ces institutions comptent Webographie un nombre de déposants supérieur à celui des clients de l'ensemble des Programme des Nations unies pour les banques locales. Les montants d'éétablissements humains www.unhabitat.org pargne sont certes modestes en moyenne, mais croissent régulière- Agence nationale pour l'information sur le logement ­ ANIL ment et rapidement. En situation fiwww.anil.org nancière saine, elles ont des capaciEuropean Network for tés de transformation permettant de Housing Research www.enhr.ibf.uu.se/ financer des encours significatifs de index.html prêt à court comme à moyen terme. Études foncières Sous la surveillance des banques cenwww.foncier.org trales, elles peuvent, comme les ban- Union sociale pour l'habitat ques, compléter leurs ressources en www.union-hlm.org participant aux marchés monétaires Mouvement Pact Arim pour l'amélioration et financiers. À terme, elles devraient de l'habitat pouvoir proposer des crédits longs www.pact-arim.org Centre scientifique et assortis de garanties hypothécaires. Le processus de développement économique des villes passe, en conclusion, par une formalisation des droits d'occupation et des mécanismes de financement des logements. Répondre de manière adéquate à ces besoins doit s'intégrer dans la définition globale d'une politique de la ville. I Les villes peuvent se faire aider dans la préparation de stratégies de développement urbain et bénéficier de financements et d'expertise. térieure et à attirer la clientèle des banques commerciales locales. Les flux de crédit, réels ou attendus, de ces établissements restent très en deçà des besoins pour répondre aux priorités économiques et sociales. Le financement informel des investissements logement (tontines, usuriers, famille...) et les emprunts courts et de montants faibles, assortis de garanties personnelles auprès des banques et institutions de micro-finance, restent donc la règle. L'élargissement du marché de crédits à l'habitat, sa sécurisation et la création d'un marché financier capable de faciliter la mobilisation de ressources longues demeurent des objectifs souhaitables. La possibilité d'hypothèque n'est pas qu'une sécurité pour les banques, elle signifie aussi des droits protégés pour les individus. En attendant, des financements externes et des appuis techniques et institutionnels à des projets ciblés et localisés, intégrant une participation active des habitants pour produire des logements Stratégies financières de long terme À l'initiative de la Banque mondiale et de UN-Habitat, et avec le soutien de douze pays de l'OCDE, Cities Alliance aide les villes dans la préparation de stratégies de développement urbain (City Development Strategies ­ CDS). Elle apporte financement et expertise à l'élaboration, par les acteurs locaux, d'un projet de développement de leur ville. Ces stratégies comportent notamment une hiérarchisation des priorités en termes d'actions et d'investissements. Les CDS appuient des actions à l'échelle de l'ensemble du territoire d'une ville, comme la réforme des politiques, des institutions et des réglementations. Un des axes est la transparence de la gestion des services afin de stabiliser les revenus et d'attirer les capitaux locaux et extérieurs, publics et privés. Cities Alliance a appuyé des CDS dans plus de 150 villes dans le monde. technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Géoexpert www.geoexpert.asso.fr Groupe Huit www.groupehuit.com Association française pour l'information géographique ­ AFIGEO www.afigeo.asso.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 44 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 45 Accéder aux services essentiels Les villes sont l'échelon par excellence de la fourniture des services dits essentiels ­eau potable, assainissement, collecte et traitement des déchets, électricité (et plus généralement énergie) et transports. Une tâche incontournable pour laquelle il convient d'équiper les autorités locales en expertise comme en moyens financiers. ujourd'hui, près de la moitié des citadins des pays en développement n'ont pas accès aux services essentiels. Par ailleurs, lorsque les installations existent, la qualité n'est pas toujours assurée (coupures d'électricité, faible débit d'eau...) et les citadins ne sont souvent pas en mesure de payer leur coût. Or sans ces services, des secteurs comme l'éducation, la santé ou le logement, sans compter tou- ment, il apparaît plus pertinent d'ates les activités économiques, ne border la question en termes d'épeuvent fonctionner correctement. quité d'accès (accès pour tous), plutôt que d'égalité (accès à la même Pour permettre à leurs populations qualité de service) pour une populad'accéder à ces services, les collectition donnée. En d'autres termes, il vités doivent adopter et respecter importe de garantir, dans les une série de principes : équité d'acmeilleurs délais, le service pour cès, participation des acteurs à la tous, selon des formes et des nordéfinition des services, gestion parmes différentiées qui seront ametenariale de leur mise en oeuvre et nées à évoluer dans l'objectif d'atfinancement durable de l'investisseteindre l'égalité de service pour ment comme de l'exploitation. l'ensemble de la population. Parler d'accès aux services recouvre en réalité deux questions distinctes : les infrastructures nécessaires existent-elles et la continuité du service est-elle assurée ? Les tarifs des services sont-ils abordables pour les usagers ? Cette approche recouvre deux dimensions : une perspective de long terme, s'appuyant sur un calendrier crédible et réaliste pour ce qui concerne les extensions et les améliorations de service ; une adaptation des technologies et des standards de service en fonction de différents paramètres (disponibilités financières Un pays comme la France a eu bedu service et capacité à payer des soin de plus d'une centaine d'anpopulations principalement). nées pour parvenir à l'universalisation de l'accès sous la forme Définition participative technique que nous connaissons au- des services jourd'hui, comme le robinet à domiL'histoire des services essentiels cile pour l'eau potable. Pour cette dans la plupart des pays en déveraison, dans les pays en développeloppement a montré l'échec des Ci-contre, de modèles d'opérateurs étatiques haut en bas : centralisés bureaucratiques, priviléraccordement Ci-dessous : dans les giant les approches techniciennes. de la ville de Macia villes indiennes, l'eau Les conditions d'accès aux services (Mozambique) au potable au robinet est réseau électrique, un enjeu de santé étant définies par des caractérisdécharge de publique. Ci-contre, tiques locales, le cadre pertinent Chimalhuacan plaque d'égout d'organisation des services (au (Mexique). au Pérou. Équité d'accès A 46 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 47 Facturation, encaissement et service client à la coopérative d'électricité de Tangail (Bangladesh). des services (et notamment le choix du mode de gestion), le contrôle de leurs performances et la détermination des tarifs ; aux opérateurs, le choix des moyens techniques, humains et financiers pour atteindre les objectifs de service qui leur sont assignés par l'autorité organisatrice ; aux usagers, la participation au choix des grandes orientations pour les services et le contrôle direct de l'opérateur en échange du paiement des tarifs. Un dialogue constant doit être maintenu entre toutes les parties prenantes et des instruments comme la Charte des services publics locaux en France ou la Charte des services essentiels au niveau international peuvent fournir des repères utiles pour définir les responsabilités de chacun dans un cadre négocié. Gestion partenariale Les choix déterminants pour la gestion des services, comme le mode de gestion, le niveau des tarifs, les tion et recouvrement, information), la responsabilité revient à l'opérateur. Dans une très grande majorité de cas, on constate une confusion des rôles entre l'autorité organisatrice et l'opérateur (souvent une entreprise ou une administration publique), laquelle peut induire des comportements nuisibles à l'efficacité du service (clientélisme, népotisme, absence de contrôle). Quelle que soit la nature de l'opérateur, public ou privé, il est souhaita- Tarifs sociaux ciblés Au Chili, un mécanisme de subvention des ménages défavorisés a été mis en place pour faciliter le paiement des factures d'eau et d'assainissement. Une fois identifiés par les municipalités, les ménages ont droit à des tarifs réduits de 25 % à 85 % du montant de la facture adressée par l'opérateur. Ce dernier reçoit une subvention de la part de la municipalité équivalente à la réduction consentie. Les municipalités bénéficient quant à elles d'un transfert de fonds spécifique de la part de l'État. L'octroi de la réduction pour les usagers est subordonné au paiement effectif des factures. Un cadre de concertation En France, la Charte des services publics locaux a été signée entre les principales associations d'élus locaux, les principaux opérateurs publics et privés, des associations d'usagers et l'Institut de la gestion déléguée (IGD). Cette Charte met l'accent sur les principes essentiels de la gouvernance : transparence, clarification et répartition des responsabilités, participation de tous les acteurs aux décisions d'orientation, évaluation de la performance... Non contraignante, elle s'appuie sur le volontarisme des signataires et permet une régulation effective sur la base d'effet de réputation. Depuis sa signature, des groupes de travail sectoriels réunissant toutes les parties prenantes élaborent des indicateurs de performance pour l'eau, l'assainissement, la collecte et le traitement des déchets, les transports collectifs. Ingénierie sociale en action À Port-au-Prince, la CAMEP, opérateur public, vend de l'eau en bloc à des comités de quartiers qui gèrent l'exploitation de bornes fontaines fournissant de l'eau de qualité à un moindre coût. Le modèle de gestion participatif mis en place à Buenos Aires par Aguas Argentinas dans les quartiers défavorisés reposait sur un partage des rôles. L'entreprise offrait les matériaux et l'encadrement, la municipalité le matériel, et les habitants du quartier la main d'oeuvre des travaux. L'économie de coût permettrait de baisser le tarif de l'eau dans ces quartiers. À Bangalore, l'opérateur d'eau (BWSSB) propose deux options de service : un service domiciliaire « traditionnel » à un tarif adapté, ou un service « semi collectif » (un robinet pour 8 à 12 foyers) pour les quartiers à très forte densité de population. moins pour ce qui concerne le service direct à la population : distribution, collecte...) est celui des autorités publiques décentralisées. Les autorités centrales et locales, les opérateurs (publics, privés, mixtes, associatifs) et les usagers doivent chacun avoir un rôle dans la définition des services (cadre juridique, normes techniques et environnementales, contrôle et niveau de participation des usagers). Une répartition claire des responsabilités de toutes les parties prenantes s'impose : aux autorités publiques centrales, la maîtrise du cadre législatif et réglementaire ; aux autorités locales, l'organisation Dans un foyer raccordé à l'électricité, le temps d'étude quotidien après l'école augmente immédiatement de 10 à 15 %. programmes d'investissements, doivent demeurer une compétence des autorités publiques organisatrices. Pour tout ce qui concerne la gestion quotidienne et opérationnelle (exploitation, maintenance, factura- Camions citernes s'approvisionnant aux tuyaux d'eau à Port-au-Prince (Haïti). 48 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 49 ble de développer les approches partenariales et professionnelles, fondées sur les idées de long terme (objectifs) et d'ajustement (renégociations régulières), en s'appuyant sur des outils contractuels de type cahier des charges, programme d'amélioration du service et indicateurs de performance. Le contenu de ces partenariats relève des besoins et des capacités propres de l'autorité organisatrice. Financement durable Le financement des services comprend une perspective de court terme (charges directes de fonctionnement du service : raccordement, exploitation, entretien et maintenance) et une perspective de long terme, notamment pour les infrastructures, dont la durée de vie peut dépasser les 50 ans. Les charges de court terme doivent être assurées par les utilisateurs actuels des services, et le mode le plus adapté de recouvrement est l'institution de tarifs. Il est essentiel que toutes les charges directes soient couvertes par le produit des tarifs (notamment la maintenance), sinon la qualité de service se dégrade progressivement. Pour le financement des infrastructures, plusieurs choix peuvent être retenus, mais des financements initiaux publics, souvent à fonds perdus, semblent rester indispensables. Les fonds peuvent provenir de dons internationaux ou d'emprunts (remboursés par la fiscalité, et parfois en partie directement par les usagers). Pour être envisageables, les emprunts doivent durer le plus longtemps possible (30-40 ans) et avoir le coût le plus bas : soit les fonds ont une origine permettant de faibles taux d'intérêt (épargne populaire, fonds pour les retraites, prêts dans le cadre de la coopération internationale), soit des garanties apportées par des bailleurs internationaux permettent de réduire les primes de risques. Enfin, ces prêts doivent être accessibles aux autorités organisatrices. Dans de nombreux pays, les collectivités locales n'ont pas accès à l'emprunt ou ne peuvent s'adresser à tous les bailleurs ­ certaines institutions internationales La structure tarifaire peut reposer sur des péréquations entre usagers (domestiques ou industriels, riches ou pauvres), mais celles-ci induisent souvent des effets pervers, comme le développement de services alternatifs quand les contributions paraissent trop importantes. Des péréquaWebographie tions entre services peuvent exister (souvent entre l'eau et l'assainisse- Conseil mondial de l'eau www.worldwatercouncil. ment, ou entre l'électricité et l'eau), org avec le même risque. L'institution Office international de l'eau d'un tarif social, quand les usagers www.oieau.fr bénéficiaires sont clairement identi- Programme Solidarité Eau ­ PS-Eau Association spécialisée dans la problématique de l'eau (adduction, assainissement...) dans les pays en voie de développement. www.pseau.org Institut de la gestion déléguée ­ IGD www.fondation-igd.org Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's World www.recycle.net Programme des Nations unies pour l'environnement www.unepie.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Suez Lyonnaise des Eaux ­ Ondéo Services www.suez-env.com Veolia Eau www.veoliaeau.com BCEOM (société française d'ingénierie) www.bceom.fr Sogreah Consultants www.sogreah.fr Ingénieurs conseil et économistes associés ­ ICEA www.icea-consult.com Syndicat des entrepreneurs français internationaux ­ SEFI www.sefifrance.fr Institut d'études politiques de Rennes ­ IEP Master ISUR (Ingénierie des services urbains en réseaux dans les pays en développement) www.rennes.iep.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org La garantie populaire Au Brésil, le Fundo de Garantia por Tiempo de Serviçio, équivalent d'une assurance-chômage alimenté par des cotisations prélevées sur les salaires, et dont la gestion est confiée à une banque publique (Caixa Economica Federal), permet de proposer aux municipalités des emprunts à long terme à des taux avantageux spécifiquement destinés aux investissements dans les secteurs de l'assainissement et du logement. Depuis peu, ces emprunts sont également ouverts aux partenaires privés des projets d'assainissement. Ramassage des ordures à Bélem (Brésil). Page ci-contre : entretien d'un égoût à Bamako (Mali). Entre public et privé La gestion des services urbains a souvent recours à des partenariats public-privé (PPP) associant une autorité organisatrice publique et une entreprise. Certains sont des institutions, comme les sociétés d'économie mixte (SEM) en France, mais le type le plus courant de PPP est celui de nature contractuelle, fondé sur un cahier des charges déterminé par l'autorité publique et exécuté par le partenaire privé. Le champ d'application des PPP peut être le service dans son ensemble (exploitation, entretien et maintenance des ouvrages, gestion des usagers) ou un ouvrage particulier (une centrale électrique, une station d'épuration). Plusieurs montages peuvent être envisagés : Champ d'application Privatisation Source : Institut de la gestion déléguée ne traitent qu'avec les États ( voir sur ce thème le chapitre Financer les villes), même si la situation tend à évoluer. fiés et quand le financement est pris en charge par l'autorité organisatrice, est considérée aujourd'hui comme une meilleure voie. Le financement complémentaire peut être assuré par des transferts fiscaux fondés sur la solidarité géographique et sociale et assis sur le revenu des contribuables. L'État et les échelons d'administration régionaux ont alors un rôle redistributif majeur. I Élaborer un compromis entre équilibre économique et justice sociale Les services essentiels sont des activités économiques soumises à l'intérêt général, lequel commande des règles spécifiques de solidarité. Si d'un point de vue global, l'opérateur doit pouvoir couvrir tous ses coûts (y compris la maintenance et l'investissement, quand celui-ci est de son ressort), ses revenus peuvent inclure des contributions individuelles d'usagers différenciées (structure tarifaire) comme des transferts publics (subventions). Durée moyenne du PPP Indéfinie 20 à 30 ans Financement des investissements Partenaire privé Partenaire privé Propriété des ouvrages Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) Autorité publique Autorité publique Source de la rémunération du partenaire privé Tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Paiement de la part de l'autorité publique, parfois intéressement recettes Paiement de la part de l'autorité publique Service Service Concession Affermage Contrat de gestion Service Service ou certaines missions (comme la facturation des usagers) 10 à 20 ans 1 à 5 ans Autorité publique Autorité publique Contrats de type Ouvrage Build Operate Transfer (BOT) Durée d'amortissement de l'investissement Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) 50 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 51 La mobilité urbaine La question des déplacements en ville ne se limite pas au développement des infrastructures et à la mise en place de matériels performants. Elle demande des efforts de gestion, des innovations en matière de financement et la prise en compte des besoins des populations et de leur environnement. Le temps du transport À l'échelle du globe, le temps de trajet nécessaire pour se rendre sur son lieu de travail varie beaucoup d'une ville à l'autre. Dans la plupart des villes des pays en développement de plus de trois millions d'habitants, ce trajet dure plus de 45 minutes. Mais la population n'explique pas tout. À Bangalore (Inde), les 6 millions de citadins passent en moyenne 30 minutes dans les transports, alors que les 570 000 habitants de Phnom Penh (Cambodge) y consacrent 45 minutes. À Bangkok (Thaïlande, 8,8 millions d'habitants), une heure est nécessaire aux citadins pour effectuer ce trajet. Dans les agglomérations des pays industrialisés, cette durée est en général comprise entre 20 et 30 minutes (pour les habitants de Boston, au nombre de 3,2 millions, il faut en moyenne 25 minutes à chacun, et 20 minutes pour ceux de Birmingham). Manille 81 % 50 % Bangkok Pékin 27 % 26 % Part des transports publics dans les déplacements urbains motorisés dans quelques villes d'Asie. Source : Minefi-DGTPE, juillet 2005. Les rues des villes des pays en développement accueillent des usagers multiples, chacun accroissant la difficulté du trafic. Ci-dessous, de gauche à droite : une situation inextricable à ShaoXing (Chine), un chauffeur de taxi Shanghai Hanoi 11 % 3% Ho Chi Minh Ville L La croissance globale de la motorisation a pour corollaire le développement de la congestion et de la pollution. En conséquence, la vitesse moyenne de circulation baisse, augmentant d'autant les coûts d'exploitation des transports collectifs. La hausse des tarifs les rend moins attractifs et leur part dans les déplacements tend alors à diminuer. On estime ainsi que les transports comptent pour 10 à 30 % des ressources des Qualifier les besoins ménages les moins favorisés. Dans Les rues des villes des pays en dé- certaines villes, le manque de veloppement accueillent des usa- transport public s'ajoutant à l'insufgers multiples (pluralité des modes fisance de ressources des popula- a croissance urbaine soumet les systèmes de transport urbain à de fortes pressions. Dans les pays en développement, l'absence de politique de gestion de l'espace public aggrave encore les effets induits par la croissance accélérée des villes. Partout, les autorités locales doivent trouver les moyens financiers et techniques pour articuler des modes de transports de natures diverses ­ individuels et collectifs, privés et publics, en site propre ou non ­ pour répondre aux besoins de leurs populations. de déplacement, activités informelles...), chacun accroissant la difficulté du trafic et la vulnérabilité des piétons. tions, la marche à pied peut représenter jusqu'à 50 % des déplacements. Le coût s'exprime aussi en temps gaspillé. En 2000, à Mexico, 20 % des travailleurs mettaient trois heures aller-retour de chez eux à leur lieu de travail. Une donnée qui explique le développement de squats à proximité immédiate des centres villes et contraint le marché du lo- à Alger (Algérie), la rue piétonne à Jaipur (Inde), un embouteillage en pleine nuit à Kiev (Ukraine), les motos omniprésentes de Hanoi (Vietnam). 52 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 53 gement. Quand les inconvénients deviennent trop importants, le risque est grand de voir les entreprises déplacer leurs installations d'une ville à une autre. Par le passé, faute de capacités d'investissement et du fait de la croissance urbaine, beaucoup de métropoles n'ont eu d'autre choix que de réaliser des routes, solution alors prônée par les bailleurs de fonds. Cette tendance a favorisé la prolifération, plus ou moins anarchique, d'opérateurs pri- vés et du transport informel, voire illégal, dans les métropoles du Sud. Proposer une stratégie globale Le développement des transports publics urbains constitue la composante principale des plans de déplacement urbain, la condition du développement durable des villes et un élément déterminant dans la recherche de leur compétitivité économique et de la cohésion sociale. Le transport permet l'accès aux écoles, aux em- transports agit aussi en faveur de la protection de l'environnement et permet de lutter contre la pollution atmosphérique dégagée par les transports individuels et ainsi d'inscrire la croissance urbaine dans l'objectif mondial de réduction de l'effet de serre. Une des stratégies consiste à introduire et développer des systèmes de transport collectif, constituant le réseau autour duquel les véhicules de plus petite capacité sont organisés. Ce dispositif peut être Inde : sortir des voitures À Delhi (Inde), le nombre de déplacements par personne et par jour devrait augmenter de 0,8 à 1,2 fois, si les tendances actuelles persistent dans la décennie à venir. La longueur moyenne des trajets (en voiture comme en bus) devrait doubler. En réponse, le nombre de véhicules passerait à 8 millions. La ville s'est donc attaquée à un ambitieux programme de transports rapides de masse et vient d'inaugurer sa troisième ligne de métro. Au-delà de la diversification des modes de transport, il s'agit d'influer sur la structuration urbaine et de lutter contre l'étalement et la dispersion, sources de dépendance à l'automobile. Ceci passe par la mise en cohérence des politiques d'urbanisme et de transport, notamment sur l'affectation des terrains. Site propre : la recherche de la cohérence Des projets comme le métro de Hanoi, financé par la coopération française, ou celui de New Delhi, soutenu par la coopération japonaise, montrent que la réussite de projets « lourds » de construction de transports publics passe par leur intégration poussée dans les schémas de développement de la ville et une approche globale des différents modes de transports ­ bus, taxi, lignes urbaines ferrées ­ pour créer un système cohérent. plois, aux centres d'activité et de santé ­ autant de déplacements qui représentent la majorité de la mobilité urbaine. Aujourd'hui, la mauvaise qualité des transports, voire leur absence, est cause d'absentéisme. Le transport scolaire est aussi un problème majeur qui ne fera que s'aggraver dans les pays où 70 % de la population a moins de 25 ans. Créer des systèmes de transports organisés permet encore de réduire les facteurs d'instabilité sociale et politique et de prévenir les effets de la ségrégation spatiale. Développer les Trolleybus et trams n'avaient jamais vraiment quitté le centre des villes d'Europe de l'Est et du pourtour méditerranéen. Haut de page : Antalya (Turquie) ; Plzen (République tchèque) ; Budapest (Hongrie) ; ci-dessus à Tunis (Tunisie). Le tramway revient aujourd'hui en force sous une forme plus moderne, comme ci-contre à Eskisehir (Turquie). complété par des bus ou des systèmes de transport urbain en site propre sur les axes à plus fort trafic aménagés en couloirs réservés. Partir de la demande Le marché des transports urbains doit s'organiser en fonction de la demande, tout en intégrant le cas échéant des dispositifs incitatifs pour certains modes de transports, et reposer sur une hiérarchisation de l'offre donnant sa place à chaque mode de transport dans un réseau structuré et organisé. Plutôt que d'opposer le secteur public au secteur privé, les 54 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 55 besoins de déplacement doivent être satisfaits dans les meilleures conditions possibles et au moindre coût pour la collectivité. Dès lors, différentes catégories de services de transport coexistent : le transport de masse, avec une tarification accessible et encadrée par des conventions entre exploitant et autorité régulatrice ; les taxis individuels et collectifs, répondant aux besoins ciblés et occasionnels ; et des services de rabattement par bus et La question du financement La faiblesse des ressources financières disponibles constitue la principale contrainte des autorités locales pour mener à bien leurs projets. Le recours à l'État central ne suffit souvent plus et on observe le développement de modes de financement alternatifs : concession au secteur privé sous la forme d'un Build Operate Transfer (BOT), comme pour les métros de Bangkok ou de complexité des modalités de finan- la concurrence entre plusieurs petits cement, demandent l'intervention opérateurs, la suppression des aides des pouvoirs publics. publiques et la priorité donnée aux opérateurs routiers sur les systèmes L'investissement initial est souvent lourds, même pour les villes compimportant et nécessite des mécatant plusieurs millions d'habitants. nismes de financement adaptés. Les La prise en compte de l'impact enviopérateurs peuvent difficilement sironnemental a fait évoluer la posimultanément rembourser leurs prêts tion des bailleurs de fonds qui fiet amortir des véhicules, par exemnancent de plus en plus de projets ple. Dans le cas de sites propres lourds ou l'achat de matériel de lourds, le financement de l'investistransport. Cependant, si les finance- Webographie sement initial est encore plus comments multilatéraux existent, les Coopération pour le pliqué. La grande majorité des pays développement et l'amélioration des transports urbains ­ CODATU www.codatu.org Centre d'études sur les réseaux de transport et l'urbanisme ­ CERTU www.certu.fr Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité ­ INRETS www.inrets.fr Laboratoire d'économie des transports ­ LET www.let.fr Programme d'action et d'innovation dans les transports terrestres ­ PREDIT Programme de recherche, d'expérimentation et d'innovation dans les transports terrestres, initié et conduit par les ministères chargés de la recherche, des transports, de l'environnement et de l'industrie, l'ADEME et l'ANVAR. www.predit.prd.fr Régie autonome des transports parisiens ­ RATP www.ratp.fr SNCF International (filiale de la Société nationale des chemins de fer français) www.sncfinternational.com Systra (filiale d'ingénierie de la SNCF et de la RATP) www.systra.com Missions publiques www.missionspubliques .com Programme transport de la Banque mondiale www.worldbank.org/ transport Webographie en ligne www.villesendevenir.org Manille ; développement de partenariats public-privé (PPP), comme à Sao Paulo ou Mexico ; recours à des prêts publics bilatéraux ou multilatéraux, une option retenue en Algérie, en Tunisie ou en Égypte. Pour analyser le problème du financement, il faut distinguer l'exploitation des systèmes de transport urbain de l'investissement et le financement de la voirie de celui de ses aménagements. En raison de leur rôle essentiel dans le développement économique, social et environnemental des villes, les transports ne peuvent être considérés comme un secteur purement marchand, où les dépenses et les recettes doivent s'équilibrer sans intervention externe. L'organisation et la programmation des transports urbains, les aménagements de voiries et les réservations d'emprises, du fait des budgets élevés nécessaires et de la mettent en place des schémas institutionnels et des financements complémentaires aux recettes tarifaires pour assurer le développement de leur transport public urbain. Il importe alors de déterminer ce qui doit être financé et selon quelles modalités. Selon des études faites dans quelques pays d'Afrique, les recettes fiscales perçues sur le secteur des transports urbains, y compris la voiture particulière, sont très supérieures aux dépenses effectuées pour ce même secteur ­ même en y incluant les dépenses de voirie urbaine. Un transfert partiel de cette fiscalité, sous une forme à définir, pourrait donc se justifier, notamment pour les investissements. Pour les bailleurs de fonds, la préoccupation essentielle est la pérennité des systèmes. On a privilégié, à la suite de la Banque mondiale, la privatisation des transports, préférant procédures et les conditionnalités en excluent encore largement les transports urbains. Les exemples passés montrent qu'octroyer des financements ne suffit pas à maintenir des entreprises. Des mesures d'accompagnement, notamment de régulation et de contrôle, sont nécessaires. Il importe aussi que les opérateurs, publics ou privés, adoptent des règles de gestion rigoureuse avec des objectifs de productivité leur permettant d'atteindre l'équilibre. Les entreprises exploitant les axes structurants doivent aussi avoir une taille suffisante et des incitations au regroupement peuvent être utiles pour améliorer leur compétitivité. Ceci ne peut être réalisé sans l'implication réelle des pouvoirs publics locaux afin de promouvoir une vision globale de la ville et une organisation complète du système de transport urbain. I minibus, permettant la desserte des quartiers inaccessibles aux véhicules à grand gabarit. Une offre diversifiée permet de répondre à l'accroissement des besoins de déplacement comme aux risques de saturation et de blocage. Mais la mettre en place demande des aménagements importants et des investissements coûteux dont la charge doit s'étaler dans le temps. Elle implique également de rassembler les différents acteurs du secteur. Le métro (de gauche à droite : à Prague, au Caire et à Varsovie) séduit les responsables des grandes métropoles engorgées, mais c'est la solution qui demande le plus d'investissements financiers. 56 Des villes plus sûres Des villes plus sûres 57 Des villes plus sûres Offrir des villes sûres comme espace de vie et d'activité aux urbains est un objectif pour l'ensemble des municipalités de la planète. Au-delà du renforcement de la sécurité physique, créer du lien social et es villes tendent aujourd'hui à impliquer les citadins devenir de véritables acteurs de la lutte contre les phénomènes dans la vie municipale d'insécurité urbaine, notamment en développant des approches partenaconstituent deux outils riales associant acteurs publics et priimportants pour les vés. Cette démarche est d'autant plus nécessaire que souvent, faute politiques de la ville. est la prévention, construite sur les institutions et les cultures locales. Prévenir ensemble Beaucoup d'actions vont se construire autour d'un sentiment d'appartenance et de solidarité. Il peut s'agir de groupes d'entraide entre personnes connaissant le même problème ­ des toxicomanes, des parents confrontés à l'agressivité de leurs enfants, etc. On peut aussi mettre en place des médiations nouvelles, notamment en faveur des enfants et des jeunes dont les parents sont défaillants ou absents. Qu'il s'agisse de découvrir un métier ou la culture de la ville, c'est une communauté qui se mobilise. L Intégrer la sécurité aux politiques urbaines Le crime et le désordre urbain portent préjudice aux individus comme aux collectivités, notamment en dissuadant l'investissement. Si la pauvreté entretient souvent l'insécurité, un développement économique soutenu peut cohabiter avec une criminalité forte, voire l'alimenter. Aucune ville ne peut se dispenser d'une action dans ce domaine. Intégrer la sécurité dans les politiques urbaines constitue une orientation récente, explorée aux États-Unis dans les années 1980, puis en Europe, dans les années 1990. En 1996, à la demande de l'association des maires africains confrontés à la croissance de la violence dans leurs villes, l'agence Habitat des Nations unies a créé le programme Safer Cities. L'idée force de ces politiques Les habitants aisés des villes en proie à l'insécurité s'entourent de vigiles privés (photo du haut, en Ouganda). Victimes eux aussi, les plus démunis se défendent comme ils peuvent : ci-dessus, dans un bidonville de Port Harcourt (Nigeria), les habitants se protègent des voleurs en organisant des rondes de nuit et, ici, avec un épouvantail censé passer pour un vigile. Gérer les espaces publics L'insuffisance d'éclairage ou la disposition des espaces publics peuvent influer sur le sentiment d'insécurité du public. L'animation des espaces publics urbains ou des aménagements permettant la cohabitation de différentes populations constituent d'autres moyens d'action. Enfin, faciliter l'accueil dans les postes de police ou les mairies permet de désamorcer beaucoup de conflits et de distance sociale. Inspiré des expériences dans les pays développés, cet axe constitue l'un des piliers du programme Safer Cities. Centre de désintoxication et de réhabilitation d'Akeniji Adele à Lagos (Nigeria), où l'on traite les "area boys", jeunes des rues qui prennent des drogues dures, surtout du crack. Les 3 piliers de la prévention Prévention sociale · Ciblage des groupes à risque · Éducation · Activités récréatives pour les jeunes · Aide aux victimes Conception de l'environnement · Améliorer l'éclairage · Réinvestir les parcs, les espaces publics · Concevoir des rues, des bâtiments, des parcs plus sûrs · Réorganiser les marchés et les gares Application de la loi · Patrouilles de police visibles dans des quartiers ciblés · Réseaux de surveillance de voisinage · Meilleur accès et des relations facilitées avec les représentants de la loi Source : Safer Cities, programme UN-Habitat. de moyens, elles avaient souvent jusqu'ici renvoyé à certaines dynamiques communautaires locales, quand elles existaient : aux mécanismes traditionnels d'auto-régulation (conseils de famille ou de quartier) se sont par exemple ajoutées des initiatives de prévention collectives (comités locaux de sécurité) et « individuelles » (sociétés privées de gardiennage). Mais avant même la question des moyens, c'est le concept même de sécurité urbaine qui a longtemps fait défaut. Ceci non seulement par rapport à la priorité quasi absolue donnée aux infrastructures ou aux services publics marchands, mais aussi dans la conception même des quartiers nouveaux, des zones d'activités ou des équipements publics. La question de la sécurité est globalement celle de la relation entre les bâtiments, la rue et les autres espaces publics, et enfin l'ensemble des usagers de la ville : les nouveaux « consommateurs urbains » peuvent être aussi des prédateurs. Adapter le droit Les systèmes juridiques formels ne sont pas toujours adaptés pour offrir Coopération directe à Madagascar Conçu comme un renforcement de la société civile malgache en milieu urbain, le programme d'appui aux initiatives de quartier (PAIQ), financé par le la coopération française, est devenu un programme de développement local, associant populations et institutions dans les six capitales provinciales de Madagascar. Le PAIQ réalise de petits équipements améliorant les conditions et le cadre de vie des populations défavorisées, en les associant à leur conception et leur construction : réhabilitation et constructions d'équipements collectifs, voiries, ouvrages d'assainissement, blocs sanitaires, écoles, foyers de jeunes... Il permet à la fois de responsabiliser les habitants sur leur cadre de vie et d'instaurer une concertation permanente avec les pouvoirs publics, dans un cadre de démocratie participative et de gestions partagée de l'espace et du quartier. 58 Des villes plus sûres Ce préfabriqué installé devant un tribunal de la ville du Cap (Afrique du Sud) abrite les conseillères du Mosaic Training and Healing Centre for Women : elles assistent les victimes les plus démunies dans leurs démarches judiciaires. Des villes plus sûres 59 Financement migratoire Participation dakaroise Ndiarème Limamoulaye est l'une des 43 communes d'arrondissement de l'agglomération dakaroise. Sous la pression d'associations, les autorités locales expérimentent une gestion participative basée sur la « Charte africaine de partenariat entre habitants et collectivités locales » (Forum des habitants, Windhoek, Namibie, 12-18 mai 2000). Des comités participatifs de quartier et des comités thématiques, formés en tenant compte de tous les groupes sociaux et économiques, identifient les problèmes et les besoins et cherchent, avec le conseil municipal, des solutions. Les représentants de ces comités siègent aux délibérations du conseil municipal et peuvent y intervenir même s'ils n'ont pas le droit de vote. Cette démarche, inspirée de Porto Alegre (Brésil), s'accompagne d'interventions ciblées sur les groupes vulnérables : conseil communal des femmes, des handicapés et des jeunes. Jeux d'enfants, musiques de rue, rappeurs (le groupe nigérian Kora) ou danseurs (capoeira au Brésil) : la liberté d'expression dans l'espace public urbain est un des éléments constitutifs de la citoyenneté. Ci-dessus, de haut en bas : réunion des groupements de Limamoulaye pour la creation d'une coopérative ; des représentants de l'ONG Enda avec l'attachée au maire ; la garderie a la mutuelle de santé. un traitement rapide des litiges et réduire le sentiment d'exclusion. Les médiations de proximité, souvent construites sur d'anciennes institutions culturelles, permettent de démultiplier les recours. En Inde, dans les bidonvilles, des habitants bénévoles sont sollicités pour devenir les interlocuteurs privilégiés de la police. Ils accompagnent les habitants du quartier qui veulent porter plainte et servent aussi de médiateurs dans l'arbitrage de petits conflits locaux. Les nouvelles pratiques veulent rompre avec l'approche atomisée des problèmes de sécurité, en cherchant des traitements évolutifs et adaptés aux ressources culturelles de la ville comme aux causes de comportement violent ou prédateur. Le nouvel emblème de la Cour suprême d'Afrique du Sud (en arrière-plan) représente un arbre de justice traditionnel abritant également hommes, femmes, blancs et noirs. Les associations de migrants résidant en France sont de plus en plus conduites à participer à des projets de développement, en liaison avec les jeunes municipalités, les pouvoirs anciens (chefs de village, de quartier), les associations de jeunes et de femmes, de commerçants, d'agriculteurs, d'artisans. L'objectif est d'appuyer des dynamiques locales créatrices d'emploi, susceptibles de limiter les départs. C'est le cas de la Fédération intercommunale du cercle de Diéma (région de Kayes, Mali) en France. Elle a un relais à Bamako : l'association des « migrants rentrés » de Diéma. Un appui de caractère institutionnel est apporté, au titre de la coopération décentralisée, par la région Nord-Pas-de-Calais. Mobiliser les acteurs locaux Dans ce contexte d'adaptation permanente, le mouvement associatif sous ses multiples facettes joue partout dans le monde un rôle essentiel en relayant les institutions et en renforçant les liens sociaux : des collectifs de quartiers, des associations de jeunes se mobilisent pour l'amélioration de la voirie ou le désenclavement du quartier ; des associations de parents d'élèves prennent directement en main la construction d'écoles et les questions sanitaires ; des organisations de solidarité s'occupent des plus démunis ; dans le prolongement des tontines, des mutuelles de quartiers prêtent pour palier aux dépenses de santé, d'éducation des enfants ou d'habitat ; des structures d'insertion accompagnent le démarrage des petits métiers, etc. Ces associations structurent l'espace social et font l'apprentissage d'un dialogue constructif avec les autori- tés. Elles sont devenues des interlocuteurs incontournables pour lutter contre les nouvelles formes de pauvreté urbaine, l'insertion des jeunes, les ségrégations sociales et spatiales. larités nationales. Les organisations non gouvernementales ont pris progressivement conscience que les multiples structures qui naissaient dans les quartiers constituaient un levier de changement social. Elles ont soutenu leur rôle d'intermédiation pour en faire des lieux de formation et d'apprentissage, voire de participation à la vie publique. La participation à la chose publique, la détermination des règles qui permettent l'accès aux lieux et aux services de la cité, l'intégration ou la marginalisation sociale, la liberté d'expression, d'association, d'entreprise dans l'espace urbain, etc. sont autant de pratiques sociales constitutives d'une citoyenneté émergente. En confrontant ces pratiques au discours officiel, on renverse le sens habituel du mot : la citoyenneté n'est pas seulement un droit, c'est aussi une pratique, une recherche permanente. Ce renversement d'approche est d'autant plus nécessaire que l'exigence d'une meilleure fonctionnalité des villes pour soutenir le développement économique génère des cassures profondes dans le tissu urbain. I Webographie ONU-Habitat : programme Safer Cities www.unchs.org Forum européen pour la sécurité urbaine www.urbansecurity. org Forum français pour la sécurité urbaine ­ FFSU www.ffsu.org Institut national des hautes études de sécurité ­ INHES www.inhes.interieur. gouv.fr Finansol Portail des finances solidaires www.finansol.org Coordination Sud Portail des ONG françaises de solidarité internationale www.coordinationsud.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Un vivier citoyen Le tissu associatif et la mobilisation autour d'enjeux de gestion collective sont très différemment implantés selon les pays et les continents : l'Amérique latine connaît une forte tradition d'organisation communautaire de base ; en Afrique, ces processus sont essentiellement à l'initiative d'opérateurs extérieurs; en Asie du Sud et du Sud-est, l'articulation entre les associations locales et les pouvoirs municipaux varient entre des communautés locales puissantes et des associations d'origine plus étatique, selon les particu- 60 Des villes durables Des villes durables 61 La protection de l'environnement n'est pas à proprement parler une question urbaine. Néanmoins, lutter contre les pollutions, choisir des énergies propres, traiter les déchets urbains constituent autant de domaines-clé pour un développement harmonieux et durable des villes et des agglomérations. Des villes durables our une large part, les principaux risques environnementaux globaux, comme l'effet de serre et la dégradation de la couche d'ozone, trouvent leur origine dans le fonctionnement des grandes villes. D'ici 2015, les zones urbanisées représenteront plus de 80 % des émissions mondiales de CO2, constituant autant de foyers majeurs de pollution de l'air, de l'eau ou du sol. Préserver la santé et les conditions de vie passent ainsi en grande partie par une gestion durable des relations entre développement urbain, énergie et environnement. Rechercher le développement durable des villes et des agglomérations est la réponse à cette situation, comme aux défis d'une demande mondiale d'énergie inexorablement à la hausse, de changements climatiques et de la raréfaction des ressources naturelles. gradation environnementale (pollutions, bruit, manque d'espaces ouverts). Les « villes jardin » (peu denses, faisant la transition entre ville et campagne, construites en bordure des villes) ont elles-mêmes donné naissance à un étalement urbain ­ une évolution qui montre désormais ses limites tant du point de vue environnemental, qu'économique et social. Aujourd'hui, une forme de ville dense apparaît comme une réponse raisonnable aux défis environnementaux : distances courtes, transports intégrés, maîtrise des besoins et des rejets énergétiques. La Les « villes jardin », construire implique une véritable popeu denses, ont litique d'usage des sols : reconquête généré un étalement des centres vétustes, des friches, des urbain qui montre désormais ses limites. quartiers périphériques dégradés... De haut en bas : une La ressource foncière, considérée jusrue du vieux Lisbonne qu'à présent comme illimitée compte (Portugal) ; les tenu des progrès de la productivité embouteillages de Kampala (Ouganda) ; agricole devient, au même titre que une banlieue les ressources en eau et en énergies, résidentielle aux Les « villes compactes », c'est-à-dire un enjeu déterminant de la stratégie États-Unis. resserrées et dont l'emprise sur le terde développement des villes. ritoire est délimitée, ont longtemps été ressenties comme des lieux de dé- Décliner le principe de précaution, concevoir des plans de gestion intéLe modèle Dongtang grée, ménager l'espace et le long terme, économiser les ressources, Inspirées par l'expérience de l'écopromouvoir le recyclage et dévelopvillage anglais BedZed (Beddington per une énergie propre constituent Zero Energy Development), les autant d'impératifs difficiles mais autorités chinoises ont lancé en 2005 incontournables pour des villes en un projet de ville écologique conçue expansion rapide. par la société britannique d'ingénierie Arup. En 2010, la nouvelle ville Dongtang, à quelques kilomètres de Shanghai, devrait accueillir ses 50 000 premiers habitants dans une ville autosuffisante en énergie totalement renouvelable (éolien et solaire). En faisant des véhicules hybrides le principal mode de transport et en incitant les fermiers à pratiquer l'agriculture biologique, Dongtang veut devenir un modèle de la ville de demain. dérables, rendant le déplacement dans la mégalopole de Tokyo dépendant du bon fonctionnement des systèmes de transport collectif. À l'opposé, le modèle américain entièrement basé sur l'automobile a atteint des dimensions qui rendent les déplacements quotidiens difficiles dans un monde où les ressources énergétiques fossiles se raréfient. La dispersion de l'habitat s'est accompagnée de celle de la production manufacturière et des services. Le recours général au transport routier et les plates-formes logistiques qui en découlent entraînent aujourd'hui la saturation des axes de circulation. Ces phénomènes, loin de ne concerner que les pays du Nord, marquent les métropoles et les agglomérations des pays du Sud, partout où le développement démographique et économique local est important. Vers des villes plus durables L'accès à la mobilité urbaine a permis, dans le courant du XIXe siècle, un étirement urbain qui a modifié radicalement l'espace de la ville. Au Japon, où la densité urbaine est forte malgré un habitat majoritairement horizontal, l'étalement urbain côtier a pris des proportions consiLe poids des voitures Densité, choix modal et pollution de l'air par les véhicules de transport de personnes Région Densité (habitants/ hectare) 18,5 55 134 190 102 90 % marche, vélo, transport collectif 14 % 50 % 62 % 68 % 67 % 64 % Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par habitant (kg) 237 88 31 84 148 118 Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par hectare (kg) 3 950 4 800 3 900 14 200 8 600 9 300 Un air sain La pollution est la conséquence la plus facilement perceptible du modèle dominant de développement urbain. Produit des énergies utilisées, de l'essor du trafic automobile, mais également de l'insuffisante USA et Canada Europe de l'Ouest Asie (villes riches) Asie (autres villes) Afrique Amérique Latine Source : Yves Amsler, Banque mondiale, Dakar, 2001. 62 Des villes durables Des villes durables 63 Pollution atmosphérique et santé Ce sont les villes d'Asie du Sud-Est qui souffrent le plus. Leurs populations perdent plus de dix années de leur vie à souffrir de maladies directement liées à la pollution atmosphérique. Les moins touchées sont les populations d'Amérique latine et d'Europe. D'une manière générale, seuls les pays très industrialisés sont en dessous des taux de pollution atmosphériques maximum fixés par l'OMS. Le poids de la pollution de l'air (années d'incapacité par 1 000 personnes). Source : Lvosky, 2002, Banque mondiale. gestion des déchets, elle pose des problèmes de santé publique et d'environnement. La croissance urbaine des pays en développement engendre des besoins énergétiques importants, liés aux activités économiques, aux transports et à l'électrification de l'habitat, voire au chauffage. Les sources énergétiques disponibles sont souvent très polluantes, par elles-mêmes et en raison des technologies utilisées. C'est le cas du charbon communément utilisé en Chine pour le chauffage urbain et qui, par sa qualité et celle des foyers utilisés, est la première cause de pollution urbaine ­ un phénomène courant en Angleterre pendant la révolution industrielle. À cela peuvent s'ajouter, suscitant une forte 15 pollution atmosphérique et thermique, la vétusté du parc automobile ou le déboisement lié à l'étalement des villes. Les villes les plus touchées par la pollution atmosphérique sont actuellement Athènes, Mexico et les villes d'Asie où les performances des véhicules sont médiocres et la densité de population élevée. De manière générale, ce qui pose problème est bien la qualité des véhicules plutôt que le taux de motorisation. Ainsi, des villes à faible taux de motorisation, comme Rabat ou Téhéran, affichent une assez forte pollution atmosphérique due aux transports. Ce résultat s'explique par l'âge moyen du parc, la mauvaise qualité de l'essence et la forte proportion de véhicules fonctionnant au diesel. Les pays développés ont mis en place des systèmes de mesure pour mieux connaître et observer la pollution atmosphérique depuis le début du XXIe siècle. Plus récemment, les métropoles en développement, parmi lesquelles Rio, Sao Paulo, Mexico, Santiago, Bangkok ou Shanghai, se sont équipées de systèmes similaires. Au Nord comme au Sud, un arsenal de mesures existe pour lutter contre la pollution, 0 personnes) Amérique latine Europe de l'Est et Asie centrale Moyen-Orient et Afrique du Nord Afrique subsaharienne Asie du Sud Asie de l'Est et Pacifique 0 5 10 notamment d'origine automobile, allant d'incitations à l'utilisation de dispositifs techniques à la restriction de l'usage de l'automobile. En cas d'alerte, Séoul restreint la circulation dans le quartier central d'affaires. À Mexico, le programme intégré de lutte contre la pollution, engagé en 1988, combine avec un certain succès la réglementation des pots d'échappement, une circulation alternée et l'utilisation d'essence sans plomb par les taxis et les bus. Depuis 1987, Pékin développe le chauffage au gaz naturel pour remplacer les chaudières à charbon. Les eaux usées sont souvent rejetées dans la nature sans traitement, faute de financements pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. concentration urbaine dans certaines villes émergentes, qui ne disposent d'aucune infrastructure pour accueillir de nouvelles populations, aggrave d'autant la dégradation de leur environnement. On peut distinguer le traitement des effluents liquides des effluents solides, même si les deux sont généralement gérés localement par les municipalités, en charge de l'application d'une l é g i s lation ­ souvent ­ nationale qui dicte les grands principes de protection de l'environnement. Les pays du Nord comme les pays du Sud prennent en général tardivement la mesure de l'importance de l'assainissement, véritable parent pauvre des politiques de l'eau. Pourtant, l'enjeu de la qualité de l'eau est immense à l'échelle mondiale. L'absorption d'eau polluée est Traiter les déchets La question des déchets liquides et solides est liée à celle de l'accroissement urbain et à l'évolution du mode de consommation. La forte Rio sur un air de par n ug/m3 (microgramme Parismètre cube) À l'image du réseau Airparif en Ile-de-France, la ville de Rio de Janeiro est dotée depuis 2005 d'un outil de modélisation de la pollution atmosphérique qui permet de localiser et de quantifier les sources de polluants ­ trafic automobile, industries ­ de suivre heure par heure leur dispersion dans l'atmosphère et de représenter les pics de pollution. Les services de la mairie peuvent visualiser sous forme de cartes l'impact des décisions qu'ils envisagent de mettre en place : incitations fiscales au renouvellement du parc automobile, investissements dans les transports publics, déplacement d'usines ou de raffineries, etc. Financé par Renault et l'État français, ce projet a été mis en place par des entreprises françaises Grâce à la (Aria Technologies, Citepa, modélisation, Ingérop) et rentre dans le la pollution cadre du programme atmosphérique de la Clean Air Initiative for baie de Rio peut Latin American Cities être suivie heure par de la Banque heure sous forme de cartes (ci-dessus). mondiale. La collecte des déchets (ci-contre, des éboueurs chinois), le tri et le recyclage sont souvent pris en charge par le secteur informel (ci-dessous, une collline d'ordures aux Philippines). la principale cause de mortalité sur la planète et, en 2000, la communauté internationale s'est fixée comme objectif du millénaire pour le développement pour 2015 d'avoir divisé par deux le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau potable. Les techniques pour traiter l'eau, rejeter les eaux usées à la nature dans un état écologique satisfaisant et rendre les ressources 64 Des villes durables Des villes durables 65 en eau propre à la consommation humaine existent, mais les financements manquent pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. La gestion des déchets solides recouvre trois types d'activités : la collecte, le traitement et le stockage. La collecte des déchets, ainsi qu'une partie du tri sélectif et du recyclage du produit vers une seconde vie, est souvent prise en charge par le secteur informel et représente des emplois pour les plus défavorisés dans les villes émergentes. L'exemple type est les chiffonniers du Caire. L'enjeu consiste à organiser des filières de traitement des déchets capables de faire face au volume collecté. Le traitement des déchets dangereux, notamment les déchets hospitaliers qui peuvent repré- Retraitement : solutions participatives Au Brésil, on estime que seuls 35 % des eaux usées sont traitées et collectées. Environ 11 millions de mètres cubes d'eaux usées sont rejetées quotidiennement sans traitement dans la nature. Dans les années 80, Natal dans le Rio Grande do Norte a été la première ville à proposer un système d'égouts en condominium dans les quartiers d'urbanisation spontanée et non organisée, souvent très peuplés. Un réseau de tuyaux est enterré à faible profondeur (40 cm), profitant de la faible circulation, et est géré par un partenariat associant les habitants, leurs associations et les techniciens (publics et privés). Ce type de fonctionnement a été repris comme un modèle par l'Organisation panaméricaine de la santé. senter jusqu'à 15 % des déchets comme à Hanoi, exige la mise en place de filières spécifiques. Les décharges restent le mode de stockage le plus répandu dans le monde malgré les dangers qu'elles représentent pour la santé de l'homme et son environnement. Une organisation plus rationnelle, plus industrielle, du traitement des déchets demande de connaître et d'intégrer le secteur informel dans les plans stratégiques de gestion des déchets. Enfin, dans le cas des déchets urbains, il faut à la fois rationaliser le travail (manutention des poubelles et des déchets, tri manuel pour séparer les déchets par famille) et les trajets (lieu de collecte ­ lieu de stockage). production et, par conséquent, du type d'énergie utilisée, celle de la distribution, celle de la tarification et celle de ses effets induits, notamment en matière environnementale. Hors des pays de l'OCDE, les énergies traditionnelles ­ bois, biomasse ­ sont toujours les plus courantes dans le domaine de l'habitat. Souvent les quantités disponibles ne sont pas suffisantes, l'accès se fait hors de tout cadre légal et les pollutions engendrées sont importantes. Or, l'accès à une énergie propre a des conséquences dans de nombreux domaines : le développement économique, la santé (réduction des maladies respiratoires et de la mortalité infantile), la vie quotidienne (réduction de la faim, meilleur accès à l'eau potable et réduction du temps passé à aller chercher de l'eau, du bois de chauffage, et autres corvées quotidiennes) ou l'environnement (réduction de la pollution). 28 Le charbon, communément utilisé en Chine pour le chauffage, est la première cause de pollution urbaine. Deux milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent de la biomasse (bois, déchets animaux ou végétaux) pour cuisiner et se chauffer. 18 8 801 713 509 56 96 575 Millions de personnes sans électricité Millions de personnes dépendant de la biomasse Source : ONU, 2005. Choisir ses énergies La question de l'énergie recouvre plusieurs problématiques : celle de la Selon l'ONU, 2 milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent d'énergies traditionnelles, telles que le bois ou les déchets animaux ou végétaux, pour cuisiner et se chauffer. Les pays en développement ont souvent recours à des énergies conventionnelles, telles le pétrole ou le charbon, qui sont généralement particulièrement polluantes. À Lagos (Nigeria), la compagnie nationale d'électricité ne fournissant que quelques heures d'électricité par jour, la plupart des immeubles sont équipés de groupes fonctionnant au diesel. En fin de journée, la ville entière fonctionne à l'aide de moteurs électrogènes, dont les émanations voilent la ville d'un nuage noir. La généralisation de ce type de solutions génère des problèmes de santé publique (maladie des poumons) et accroît les risques (fréquents incendies dans les bidonvilles). L'efficacité énergétique constitue aujourd'hui un enjeu fondamental pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et des sources importantes d'économie existent pour chaque activité dans la ville. Le cas du bâtiment est significatif : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie française (Ademe) a piloté des programmes expérimentaux d'efficacité énergétique dans la construction au Liban, en Afghanistan et en Chine. En Chine, 800 000 m² de 706 logements sociaux à Harbin, Shenyang et Pékin ont été bâtis 292 grâce à des procé223 dés permettant des gains d'énergie supérieurs à 50 % et une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre (44 000 tonnes de CO2 évitées par an), pour un surcoût à la construction de 7 %. Ces résultats prouvent que des transferts technologiques ciblés permettent de valoriser les acquis des pays riches en Webographie matière de qualité environnemen- Ministère de l'Écologie, du tale de l'habitat et de s'orienter Développement et de l'Aménagement durables vers une construction de plus en www.developpementplus neutre en énergie dans les durable.gouv.fr Fonds français pour villes des pays du Sud. Repenser la croissance urbaine Il s'avère indispensable aujourd'hui de repenser la croissance urbaine en termes de préservation environnementale et énergétique. Cette démarche pourrait s'organiser autour de cinq objectifs principaux : 1 Privilégier la mise en place, préalable si possible, d'infrastructures permettant de structurer le développement de la ville dans les meilleures conditions : adduction d'eau et distribution d'eau potable, assainissement, réseau de transport public, traitement des déchets, etc. ; 2 Faciliter l'accès à des sources appropriées d'énergie, comme les énergies renouvelables, les combustibles biologiques, l'énergie fossile propre, et promouvoir l'efficacité énergétique dans tous les domaines d'activités et de consommation ; 3 Donner la priorité au transport collectif et rendre propre les moyens de transport individuel ; 4 Planifier le développement en favorisant la mixité des fonctions comme le rapprochement habitat ­ lieu de travail, l'émergence de services et de commerces de proximité, la réalisation d'équipements collectifs décentralisés ; 5 Favoriser dans l'habitat social des normes de confort et de consommation énergétique plus performantes et concevoir des parcs d'activités mettant en avant l'écologie industrielle ou l'écologie circulaire. I l'environnement mondial ­ FFEM www.ffem.net Institut du développement durable et des relations internationales ­ IDDRI www.iddri.org/iddri Comité français pour l'environnement et le développement durable ­ Comité 21 www.comite21.org Énergie Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ­ ADEME www.ademe.fr Groupe énergies renouvelables et environnement ­ GERES http://geres.free.fr ENERDEV Portail sur l'énergie et le développement durable au Sud : liens, investissements et méthodes d'exploitation. www.enerdev.org Fondation énergies pour le monde, site des énergies renouvelables ­ FONDEM www.fondem.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan Déchets Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's world www.recycle.net Eau - assainissement Programme solidarité eau ­ pS-Eau www.pseau.org International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Construction Centre scientifique et technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 66 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 67 Le tsunami de 2004 en Asie du Sud-Est ou le cyclone Katrina à la Nouvelle Orléans en 2005 ont engendré des pertes humaines et des dégâts considérables. L'impact exceptionnel de ces phénomènes a démontré à la fois les conséquences de l'urbanisation dans les zones à risques, la nécessité d'introduire l'éventualité du risque dans toutes les politiques d'aménagement et l'importance de dispositifs de prévention, de protection ou de gestion de crise. Anticiper et gérer les risques majeurs a vulnérabilité des personnes et des biens aux risques majeurs est aujourd'hui en constante augmentation dans le monde. En 2005, 360 catastrophes naturelles (inondations, cyclones, séismes, mouvements de terrain...) ont frappé la planète, occasionnant près de 92 000 morts et une perte économique évaluée à 159 milliards de dollars. Naturels, mais aussi parfois d'origine technologique, ces évènements mettent en cause la sécurité collective et provoquent des dommages directs ou indirects sur les biens, les infrastructures, l'activité économique ou l'environnement. L Crue de la Meuse à Verdun (France) : de haut en bas : image satellite du 1/1/2002 montrant une onde de crue en amont de Verdun ; image du lendemain montrant le maximum de la crue. 3. pallier financièrement aux dégâts survenus en dépit des mesures préventives (fonds de solidarité, mécanisme d'assurances, etc.). Aménager pour prévenir Le risque, c'est la combinaison d'un aléa avec un enjeu. Il croît d'autant plus que l'aléa est élevé et que les enjeux (la densité de population, le potentiel économique) augmentent. Maîtriser l'urbanisation dans les zones de risques apparaît donc comme l'un des moyens les plus efficaces pour réduire la gravité d'un sinistre. Le problème est double dans les villes en développement : · d'une part, l'urbanisation incontrôlée se développe souvent dans des espaces soumis à des aléas naturels ou technologiques Le développement des phénomènes extrêmes liés aux changements climatiques n'est qu'une explication. Le nombre de personnes touchées et le coût des dommages augmentent régulièrement depuis deux décennies. Ce constat résulte principalement de l'accroissement significatif de l'urbanisation et de la valeur des biens exposés dans les zones sujettes à des aléas dangereux, mais aussi d'une fragilité urbaine toujours plus grande liée à l'interdépendance des systèmes et réseaux. Cyclone (Nouvelle-Orléans, États-Unis), coulée de lave, séisme (Balakot, Pakistan), inondations périodiques (Phnom Penh, Cambodge) ou tsunami (Bandah Aceh, Indonésie) : les conséquences humaines et matérielles des catastrophes naturelles sont considérables. Une politique préventive, qu'elle soit locale ou nationale, devra répondre à trois objectifs : 1. garantir la sécurité des personnes et assurer la protection des biens et des équipements collectifs ; 2. intégrer les risques naturels dans les choix d'investissement et d'aménagement ; 68 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 69 susceptibles de porter atteinte aux personnes et à leurs biens ; · d'autre part, dans certaines zones d'urbanisation plus « régulière », les risques ont été ignorés ou insuffisamment pris en compte par les aménageurs. La plupart des projets urbains, d'infrastructures et d'équipements sont engagés sans intégration des risques majeurs dans les documents d'urbanisme. En pratique, l'intégration des risques naturels renvoie à trois axes principaux : 1. La prévention, qui s'appuie sur la connaissance du risque, la mise en oeuvre de protections, la prise en compte du risque dans l'aménagement du territoire et la surveillance. La connaissance du risque s'exerce à travers la carto- Cartographier pour connaître le risque La production de données cartographiques est primordiale, tant pour étudier et visualiser l'aléa que pour en estimer ou tenter d'en diminuer l'impact sur les zones vulnérables. Elle constitue le fondement d'une démarche globale de prévention et de gestion des risques majeurs. Ces cartes doivent pouvoir être intégrées dans la phase de diagnostic, mais constituer aussi un support de réflexion et d'aide à la décision dans la phase d'élaboration d'un projet d'aménagement ou de développement urbain. Dans ce contexte, le développement des SIG offre une opportunité pour améliorer et faciliter le partage de la connaissance des risques. Au-delà de la simple connaissance thématique, les SIG se révèlent être un puissant outil d'analyse multicritère. Ils offrent la possibilité d'anticiper les risques et les enjeux lors de l'aménagement d'un territoire, en permettant toutes les simulations envisageables d'une situation, d'un projet et de ses variantes. Ils fournissent ainsi des éléments de diagnostic et d'appréciation de projets et éclairent les arbitrages qui conditionnent l'aménagement et le développement d'un territoire ( voir chapitre Décrire les villes). Enfin, leur capacité à produire des cartes sur lesquelles sont repérés, croisés et quantifiés tous les phénomènes en fait un outil privilégié d'information, permettant une compréhension partagée et durable d'un territoire ou d'une problématique. La dispersion des données reste souvent le principal obstacle à surmonter. Dans la mesure où les sources de connaissance des risques sont souvent dispersées entre de nombreux organismes, la réalisation de cartes de synthèse implique de multiplier les partenariats avec les organismes et services détenteurs de l'information. Une question d'échelles Une carte informative, localisant et synthétisant les zones de risques à l'échelle d'un territoire est déjà un document important. Elle décrit les phénomènes actifs ou les évènements passés les plus significatifs. Pour les risques naturels, elle met en évidence les zones submergées par les crues les plus fortes ou celles concernées par des glissements de terrain. Pour les risques technologiques, les principaux établissements à risques (industrie chimique, stockage d'hydrocarbures...), ainsi que les tracés des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures ou les principaux axes susceptibles d'accueillir des flux de transport de matières dangereuses, sont localisés. Pour aller plus loin, on peut établir une carte des aléas, retranscrivant une analyse plus complexe et individualisant des secteurs géographiques sur la base d'aléas hiérarchisés en référence à des acquis géotechniques, hydrauliques, de modélisation, etc. Les accidents industriels ne sont pas moins meurtriers que ceux que l'on dit naturels. Seveso (Italie) et Bhopal (Inde) sont encore dans toutes les mémoires ; les explosions de l'usine AZF de Toulouse (France) et de la gare de Ryonchon (Corée du Nord), ont récemment causé des dégâts considérables. Cidessus, la ville de Ryonchon avant et après l'accident. graphie des aléas, des enjeux et 3. L'information préventive de la pode leur croisement. Protéger, pulation sur les risques auxquels c'est d'abord limiter l'aléa (conselle est exposée et la formation truction d'ouvrages de protecdes acteurs du risque : la réduction tion contre les inondations, comdes enjeux dans les zones à blement de zones sous-minées...) risques, la mise en oeuvre d'acou réduire les conséquences de tions pour réduire la vulnérabilité l'événement. Surveiller, enfin, des biens existants et la préparapermet de déceler l'approche du tion à d'éventuelles situations de risque majeur et de prévenir les crises passent par la sensibilisation populations. de l'ensemble des acteurs locaux (élus, décideurs, techniciens, ac2. La protection, qui vise à gérer la teurs économiques...) et de la pocrise et à organiser les secours en pulation à l'existence des risques. cas de catastrophes naturelles. Cartographie des risques dans le département des Hautes-Alpes (France). En combinant les cartes de risque d'avalanches, d'inondations, de glissements de terrain et sismiques (ci-dessus, de haut en bas), on obtient une carte générale des communes à risque (ci-contre). 70 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 71 De manière générale, concilier prévention des risques majeurs, aménagement et développement passe par la définition d'échelles. Certains risques naturels peuvent être abordés à l'échelle régionale (risque sismique), d'autres, tels que les glissements de terrain ou les inondations, sont étudiés à des échelles plus locales. Certains sont encore plus localisés, comme les risques technologiques liés à des établissements industriels. Le transport de matières dangereuses apparaît pour sa part beaucoup plus diffus. Identifier les enjeux Simulation de la propagation du panache issu d'un accident industriel vers des zones habitées. La France est souvent en première ligne pour gérer la crise et à organiser les secours en cas de catastrophes naturelles. Les enjeux d'une catastrophe naturelle ou technologique peuvent être de plusieurs ordres : humain, socio-économique, mais aussi environnemental ou patrimonial. Les évaluer implique de pouvoir les localiser et les croiser avec les cartes d'aléas, mais aussi par rapport à des indicateurs physiques, démographiques ou socio-économiques. Les principaux enjeux à délimiter sont ainsi : · les espaces urbanisés ou d'urbanisation envisagée, en distinguant les zones d'habitat selon leur densité, les zones industrielles ou commerciales, les centres administratifs, etc. ; · les infrastructures et équipements de services et de secours : voies de communication, établissements recevant du public (écoles, hôpitaux..), équipements sensibles (centres de secours, centraux téléphoniques...) ; · les espaces non directement exposés aux risques, mais pouvant selon les circonstances jouer un rôle d'aggravation ou de réduction du phénomène (champs d'expansion des crues...). La connaissance de l'occupation des sols et des densités de populations permet d'estimer les surfaces concernées par type d'urbanisation ainsi que les populations potentiellement exposées. La localisation des équipements et des zones d'activités permet d'identifier les biens potentiellement exposés. Mais au-delà de l'exposition directe d'un bâtiment ou d'une infrastructure à un aléa, la cartographie doit aussi permettre d'évaluer les impacts indirects liés à l'indisponibilité de certains équipements collectifs (santé, installations de production, de transport ou de transformation d'énergie...) avec des conséquences lourdes pour le fonctionnement d'une agglomération, ou encore les conséquences de la fermeture de certains axes routiers en termes de déplacements et d'accessibilité. La connaissance des aléas et des enjeux fournit une représentation dynamique des zones exposées à des risques naturels ou technologiques dans les documents d'urbanisme. Webographie Institut national de l'environnement industriel et des risques ­ INERIS Des services en ligne, des rapports d'études, des fiches et de nombreux liens sont disponibles sur ce site. www.ineris.fr/ Portail de la prévention des risques majeurs Des fiches thématiques, des dossiers d'information et un annuaire de sites sont présentés par ce portail citoyen. www.prim.net/ Institut des Sciences et des Techniques de l'Équipement et de l'Environnement pour le Développement ­ ISTED La publication "Systèmes d'information géographique et gestion des risques" est téléchargeable. www.isted.com Les risques majeurs (site Educnet) Ce site dédié à l'usage des technologies de l'information et de la communication dans l'éducation a mis en ligne un dossier thématique, « L'homme face aux risques », contenant des informations sur les risques majeurs. www.educnet. education.fr/securite/ indrmaj.htm Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement ­ CEMAGREF : eau et territoires Le Cemagref est un organisme public de recherche finalisée sur la gestion des eaux et des territoires. Il consacre un dossier thématique aux risques naturels et technologiques. www.cemagref.fr/ Compagnie nationale du Rhône ­ CNR www.cnr.tm.fr Rubrique « Sécurité » Webographie en ligne www.villesendevenir.org La préparation à des situations de crise passe par la sensibilisation de la population à la « culture du risque », comme ici lors d'une formation à la gestion de risques majeurs organisée par la ville de Sainte-Marie, en Martinique. Transfert de technologie pour repousser le risque Le projet européen Island (Information Systems for Local Authorities Needs to face Disasters), initié en novembre 2004 pour deux ans, vise à transférer et adapter à l'Asie du Sud-Est (Vietnam, Cambodge et Laos) des outils de communication développés en Europe dans le cadre du projet Osiris (Operational Solutions for the Management of Inundation Risks in the Information Society). Ils permettent d'accéder à des données en temps réel sur les crues, de prévoir les risques d'inondations et de déterminer des plans d'actions. Centrée sur la prévention et la communication d'information, l'approche veut donner aux responsables locaux les moyens d'agir. Elle permet d'identifier, à défaut de les anticiper, les impacts sur l'urbanisation existante. Elle indique des contraintes dont il faut tenir compte lors du développement potentiel de nouveaux quartiers. Enfin, elle permet une meilleure utilisation du terrain local par la compensation de certains risques : canaux permettant le stockage provisoire des eaux d'orage avant pompage, espaces verts publics en saison sèche devenant zones d'expansion en période de pluie, etc. De plus en plus, les autorités comme les populations ont conscience des enjeux que représentent les risques. Certaines villes ont commencé à se doter d'outils de prévention ou ont intégré cette dimension dans la gestion de l'espace. Des réglementations commencent à être mises en place concernant l'occupation de l'espace ou les règles de construction. Les besoins dans ce domaine restent cependant très importants. I 72 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 73 Préserver et valoriser le patrimoine urbain La préservation et la mise en valeur du patrimoine architectural urbain est plus qu'une entreprise culturelle : c'est un facteur important du développement urbain. Elle crée aussi des liens de long terme entre institutions de formation et collectivités locales, au Nord comme au Sud. e patrimoine désignait traditionnellement des monuments et des édifices isolés. Aujourd'hui, il s'élargit aux ensembles urbains ou naturels ­ centres anciens, bourgs, paysages ou grands territoires, souvent peu préservés dans les pays émergents malgré leur grande authenticité. Au-delà de la mise en valeur des sites archéologiques témoins de civilisations disparues, on s'oriente aujourd'hui vers la protection du patrimoine bâti issu des traditions locales afin de transmettre les savoir-faire artisanaux et les pratiques sociales qu'ils représentent. L Expertise française et patrimoine chinois L'explosion des grandes villes chinoises depuis une dizaine d'années a conduit à la démolition de quartiers anciens et provoqué, en réaction, une prise de conscience en faveur de leur conservation. L'Institut national chinois d'étude et de recherche sur les villes historiques et l'Université Tongji de Shanghai ont initié une vaste campagne de protection des quartiers anciens par des plans de gestion s'inspirant des outils français. S'appuyant sur l'Observatoire de l'architecture de la Chine contemporaine, des missions d'expertise françaises et l'École de Chaillot ont contribué à la mise en valeur des villes de Tongli et Xitan, classées au patrimoine mondial. En haut à droite : la "Porte du non-retour" érigée sur la Route des esclaves à Ouidah au Bénin. Ci-dessus : porte traditionnelle au Maroc. Des outils économiques, sociaux et environnementaux Un patrimoine non utilisé disparaît. Pour une conservation durable, les édifices anciens doivent servir les usages actuels. Le manque fréquent de moyens dans les pays les moins développés n'est un handicap qu'en apparence. Le recours à la maind'oeuvre locale permet d'envisager des interventions devenues coûteuses dans les pays les plus développés. Des techniques comme la maçonnerie de pierre ou de terre, le travail du bois, le recours à la chaux comme liant pour les mortiers, les enduits et les badigeons, restent très présentes. Des formations adaptées permettent leur transmission. Source directe d'emplois sur les chantiers, la restauration du patri- Avec l'École du patrimoine africain L'École du patrimoine africain organise, avec l'Institut national du patrimoine et l'École du patrimoine de Chaillot, des formations pour les conservateurs de Au palais des musée ou les responsables de l'urbanisme rois d'Abomey. des pays africains francophones. Les études de cas vont de la restauration et de la mise en valeur des palais des rois d'Abomey (Bénin) aux projets de développement de la ville de Porto Novo, sous l'angle de l'environnement, du patrimoine immatériel, de la fréquentation touristique et des infrastructures. www.epa-prema.net www.inp.fr www.citechaillot.fr De même, le patrimoine immatériel ­ les lieux sacrés, les rites, les évènements historiques peu ou pas inscrits dans le territoire, comme la Route des esclaves en Afrique de l'Ouest ­ gagne en reconnaissance. Les témoignages des périodes coloniales deviennent eux aussi des objets historiques, dont la reconnaissance et la restauration permettent l'appropriation locale. Participants de l'atelier "Territoires et patrimoines, l'Esprit des lieux", novembre-décembre 2004, en partenariat avec l'Institut national du patrimoine. En haut : la ville de Tongli (Chine), qui fait l'objet d'un plan de sauvegarde. Ci-dessus : accueil d'urbanistes et de maires chinois à Rennes. moine génère également des activités commerciales et artisanales. Le tourisme, avec la mise en place de structures d'accueil pour les visiteurs, l'aménagement des sites et l'organisation des visites, devient un axe de développement. Toute fréquentation touristique génère des pressions. L'équilibre entre les aménagements qui détruisent et ceux qui sauvent demande une très bonne connaissance du patrimoine. Les canaux de la coopération L'Unesco et son programme de protection au titre du Patrimoine mondial n'apportent pas d'aide financière directe mais une reconnaissance des sites qui attire des investissements privés et publics. L'échange d'expériences au sein de réseaux de villes partageant des préoccupations communes est un autre vecteur prometteur de coopé- 74 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 75 La réhabilitation et la revitalisation du centre historique d'Ahmedabad En 1997, à l'occasion du 50e anniversaire de l'indépendance de l'Inde, le gouvernement français a proposé au gouvernement indien une coopération dans le domaine de la sauvegarde et de la mise en valeur du patrimoine. En 2000, le centre ancien d'Ahmedabad, d'une remarquable qualité urbaine et architecturale, a bénéficié d'un protocole de rénovation visant à aider la population locale à sauvegarder son patrimoine et à demeurer sur place, à réactiver la vie dans les quartiers, à former des architectes indiens aux techniques de sauvegarde. Une maison du patrimoine, lieu d'accueil, d'information et de formation, a été établie en 2003 et, fin 2005, 49 projets de restauration avaient été menés à bien. Rénovation de la mosquée Jalali à Ahmedabad (Inde). Riches d'enseignements, ces coopérations sont source de contacts et de marchés pour les professionnels de part et d'autre. Si les modèles occidentaux intéressent, c'est en s'appuyant sur les identités locales qu'ils permettront aux pays émergents d'inventer leurs propres outils. Les coopérations doivent générer de véritables transferts de compétences et accompagner des actions durables. I Cours de restauration en Syrie, faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot, atelier conjoint. Proposition de plan de sauvegarde pour le quartier de Qanawat. Webographie Patrimoine mondial de l'Unesco http://whc.unesco.org/FR/ apropos Conseil international des monuments et des sites ­ ICOMOS www.icomos.org Programmes européens (EuroMed Heritage, Asia-Urbs, Urb-Al) http://europa.eu.int Organisation mondiale du tourisme www.world-tourism.org Réseau SIRCHAL sur la revitalisation des centres historiques en Amérique latine www.archi.fr/SIRCHAL Coopération française www.diplomatie.gouv.fr/ solidarite/fsp Comité de coordination, d'orientation et de projets ­ COCOP www.egide.asso.fr/fr/ programmes/econet/ École d'Avignon www.ecole-avignon.com Culturesfrance Opérateur délégué des ministères des Affaires étrangères et européennes et de la culture et de la communication pour les échanges culturels internationaux. www.culturesfrance.com Webographie en ligne www.villesendevenir.org Les témoignages des périodes coloniales deviennent des objets historiques (ci-contre, immeuble bourgeois du centre d'Alger, Algérie). ration. Les coopérations décentrali- En France, le patrimoine fait partie sées choisissent souvent le patrimoi- des axes prioritaires d'intervention ne urbain pour axe prioritaire. du ministère des Affaires étrangères et européennes et de l'Agence Plusieurs programmes européens cifrançaise de développement (AFD). blent les centres Le ministère de la Culture et de la anciens dans les Communication soutient l'échange pays émergents. d'experts. Les nouveaux pays adhérents Des écoles d'architecture françaises bénéficient des coopèrent avec des institutions fonds structurels étrangères. En matière d'artisanat, ­ programmes ré- l'École d'Avignon de formation aux gionaux ou initi- métiers de la conservation-restauraatives commu- tion organise des chantiers-écoles nautaires, Urban et participe à la définition de coret Interreg. Différents programmes pus sur l'habitat traditionnel à l'érégionaux, EuroMed Heritage, Asia- tranger. L'Institut national du patriUrbs et Urb-Al, sont financés par la moine contribue à des actions de sauvegarde de décors et à la formaCommission européenne. tion de conservateurs de musées. Le programme « patrimoine et déL'École de Chaillot coopère avec veloppement urbain » de la Banque plusieurs pays pour la formation mondiale finance d'importants prod'architectes spécialisés. jets d'infrastructures comportant parfois des composantes de patrimoine culturel et architectural. En Cours de restauration en Bulgarie, Institut des 2006, 18 projets de ce type étaient monuments bulgares / École de Chaillot, atelier en cours de réalisation. dans les Rhodopes. 76 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 77 Coopérer entre villes Les villes n'ont jamais été aussi présentes qu'aujourd'hui sur la scène internationale, non seulement par leur poids démographique, mais comme le lieu où se concrétisent les principaux défis de la mondialisation. En témoigne l'apparition de réseaux interdépendants de villes et de hiérarchies entre villes grandes, moyennes et petites. Leurs outils ­ l'échange de savoir-faire et la réciprocité ­ modifient l'approche de la coopération en matière urbaine. epuis le Sommet de la terre à Rio de Janeiro en 1992, la conférence Habitat II à Istanbul en 1996, puis le sommet de Johannesburg en 2002, la crainte d'une croissance incontrôlable des villes a laissé place à une vision plus positive des territoires urbains comme moteurs économiques de développement. Ainsi s'est imposée la nécessité d'impliquer les pouvoirs locaux dans la réalisation des objectifs globaux de développement durable et, aujourd'hui, les collectivités locales sont directement sollicitées par les Nations unies pour la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (ODM). Ci-contre, de haut en bas : Atelier de travail d'Urb-Al Rede 10 (réseau de lutte contre la pauvreté) à Saõ Paulo, février 2005. Congrès fondateur de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) à Paris, mai 2005. Cérémonie d'ouverture et atelier de travail. S. Mkhatshwa, co-président de CGLU Ci-dessous : Forum mondial urbain à Barcelone, septembre 2004. Projet du millénaire de l´ONU : groupe de travail sur l´amélioration des bidonvilles. D La ville de Quetigny (Côte d'Or) a recherché une ville partenaire allemande (Bous) après avoir développé des relations avec Koulikoro (Mali). mondiale des cités unies (FMCU) ­ avec le réseau Métropolis. Chargée de la promotion du rôle et du statut des gouvernements locaux auprès des instances internationales, ainsi que des liens de coopération décentralisée, cette nouvelle organisation signale la part croissante prise par la « diplomatie des villes » sur la scène internationale. Au Sud comme au Nord, de nombreux réseaux de villes se sont constitués : le Partenariat pour le développement municipal (PDM) en Afrique, CALGA et Merco Ciudades en Amérique latine, CityNet en Asie, Eurocités pour nombre de villes européennes. Les actions européennes en faveur de la coopération décentralisée et des initiatives telles que Cities Alliance s'appuient sur ces réseaux et contribuent à leur développement et à leur consolidation. Basés sur l'échange, ils sont la preuve que la coopération « d'assistance » et de transfert de savoirs du Nord vers le Sud évolue vers une coopération plus réciproque, visant à consolider le rôle et le pouvoir d'influence des collectivités locales. Afin d'assurer une meilleure gouvernance urbaine en termes de gestion administrative et financière et de prestation de services, ONU-Habitat et la Banque mondiale, et plus récemment CGLU, développent depuis une dizaine d'années des outils d'analyse et d'évaluation des phénomènes urbains. Des observatoires urbains ont ainsi été créés avec l'objectif d'améliorer les connaissances et d'aider les autorités locales et la société civile à développer des indicateurs, des statistiques et à recueillir des informations pouvant servir à la formulation des politiques urbaines. Dans ce contexte de montée en puissance des préoccupations des collectivités locales sur la scène internationale, les coopérations décentralisées sont amenées à jouer un rôle majeur en termes de redéfinition et d'orientation du développement local et de l'aide publique au développement. Réseaux de villes Ce climat politique a favorisé l'émergence des collectivités locales comme groupe de pression sur la scène internationale et la constitution de réseaux de villes dans toutes les régions du monde. En 2004, la création de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) a marqué une étape dans la structuration et l'influence des autorités locales, avec la fusion des deux grandes fédérations ­ International Union of Local Authorities (IULA) et Fédération Europe : la coopération au sens large Apparue avec la convention Lomé IV en 1989, la notion de coopération décentralisée traduit l'engagement de la Commission européenne en faveur de formes de gouvernance locale et d'une participation accrue de la société civile. La coopération décentralisée, au sens communautaire du terme, ne se limite pas aux relations établies par des collectivités territoriales avec des homologues des pays en développement mais inclut la société civile. À ce titre, la coopération décentralisée peut être maintenue lorsque les relations de l'UE avec les institutions étatiques d'un pays bénéficiaire d'aide ont été suspendues pour des raisons politiques, comme en Birmanie ou en Haïti. Les atouts de la coopération décentralisée française Les jumelages entre villes signés au sortir de la seconde guerre mondiale sont à l'origine de la coopération décentralisée française. Au lendemain de la sécheresse des années 70 des pays du Sahel, ils ont pris la forme d'actions humanitaires. 78 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 79 Renforcer la coopération en régions Depuis plus de dix ans, des dispositifs d'appui aux acteurs de la coopération décentralisée ont été mis en place dans la quasi totalité des régions. Ils reposent sur des statuts juridiques divers, mais offrent des services similaires : mise en commun de l'information, appui aux porteurs de projets, concertation entre les acteurs, formation. Le premier a été créé en 1993 par la région Rhône-Alpes (RESACOOP). Des initiatives similaires existent dans d'autres régions : Alsace (IRCOD), Basse-Normandie (Horizons solidaires), Bourgogne (AB2C), Franche Comté (CERCOOP), Nord-Pas de Calais (LIANES), Provence-AlpesCôte d'Azur (MEDCOOP), Pays de la Loire (SGAR et ALCID) et Centre (CENTRAIDER). Webographie Coopération décentralisée Ministère des Affaires étrangères et européennes : Commission nationale de la coopération décentralisée ­ CNCD Base de données des projets de coopération décentralisée émanant des collectivités françaises www.diplomatie.gouv.fr/ cncd Cités unies France ­ CUF Collectivités territoriales engagées dans la coopération internationale. Informations, liens, aide au montage de projets. www.cites-uniesfrance.org/html/cuf/ index.html Agences d'urbanisme françaises Fédération nationale des agences d'urbanisme ­ FNAU www.fnauinternational.org Association des régions de France ­ ARF www.arf.asso.fr/ Coopération internationale Cités et gouvernements locaux unis ­ CGLU www.cities. localgovernments.org Métropolis (Association mondiale des grandes métropoles) Favorise la coopération internationale entre gouvernements métropolitains. Agenda des réunions internationales et données sur les métropoles. www.metropolis.org Méditerranée Medcoop www.medcoop.com Afrique Partenariat pour le développement municipal ­ PDM www.pdm-net.org Asie CityNet (réseau asiatique d'autorités locales) www.citynet-ap.org Europe Eurocities www.eurocities.org/ main.php Amérique Fédération latino-américaine des villes, des municipalités et des associations ­ FLACMA www.flacma.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Depuis une quinzaine d'années, les collectivités locales développent des activités internationales dans le champ de leurs compétences propres. Elles transmettent ainsi leur savoirfaire dans la mise en oeuvre de politiques publiques comme la décentralisation, la gestion des services urbains, la mise en oeuvre de projets urbains ou l'aménagement du territoire. Ce champ d'action a été reconnu par la loi du 6 février 1992 et la création de la Commission nationale de la coopération décentralisée au sein du ministère français des Affaires étrangères et européennes pour l'appui aux actions extérieures des collectivités territoriales. En France, l'ensemble des régions, 80 % des départements et 80 % des communes de plus de 5000 habitants pratiquent la coopération décentralisée avec près de 120 pays à travers le monde. Les zones les plus investies sont l'Afrique francophone, l'Amérique latine, l'Asie du Sud-Est et la Chine. Le champ tend à s'élargir vers l'Afrique lusophone et anglophone, l'Europe médiane et l'Inde. Au-delà de la coopération politique de maire à maire, beaucoup de jumelages entre villes françaises et villes en développement impliquent la société civile dans un projet de coopération. De haut en bas, signatures de jumelages entre Lao (Burkina Faso) et Bourogne (Territoire de Belfort), Tombouctou (Mali) et Saintes (Charente maritime), Antsirabe (Madagascar) et Montluçon (Allier). d'une même stratégie nationale, afin de permettre aux villes, grandes et petites, du Nord comme du Sud, de participer à des actions internationales conjointes. Il s'agit avant tout d'une coopération politique, de maire à maire, reposant sur un engagement entre homologues. Mobilisant les fonctionnaires territoriaux et les structures émanant de la société civile, ses projets et ses programmes visent le renforcement des capacités de gestion et le développement de l'autonomie des partenaires. La réciprocité, au travers de l'échange culturel, du soutien d'associations locales, de la promotion de compétences locales et de pôles d'excellence, constitue l'une des finalités. L'ancrage territorial La dimension territoriale des politiques publiques est aujourd'hui largement prise en compte par les bailleurs de fonds. De plus en plus, les collectivités locales sont reconnues comme interlocuteurs de projets qui dépassent la seule logique sectorielle. Dans ce contexte, la coopération décentralisée a la capacité de mobiliser des acteurs locaux des deux territoires partenaires autour de projets et d'objectifs à la fois ancrés localement et inscrits dans la sphère internationale. Menée avant tout sur des fonds propres, elle garantit aux partenai- res un engagement sur la durée. Enfin, grâce au développement des co-financements collectivités/ bailleurs de fonds nationaux et internationaux, elle peut contribuer à la réalisation de projets opérationnels d'envergure, impliquant les échelons régionaux ou nationaux d'administration et des organismes internationaux. L'avenir est ainsi à la coordination avec d'autres collectivités de l'Union européenne, des agences de développement et les réseaux internationaux. I Panneau de jumelage à l'entrée de la ville de Chauvigny, Vienne (France). 1 % pour l'eau La Loi Oudin-Santini, adoptée en 2005, offre de nouvelles perspectives pour contribuer au financement de la coopération décentralisée et non gouvernementale. Celleci permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement. 1 % du budget de ces services peut être réservé à cet effet. Les agences de l'eau aussi sont autorisées à conduire des actions de coopération internationale dans la limite de 1 % de leur budget. L'initiative locale Les actions de coopération décentralisée relèvent entièrement de la responsabilité des collectivités territoriales françaises. De ce fait, les initiatives sont dispersées et répondent à des objectifs variés. Pourtant, les collectivités cherchent aujourd'hui à mutualiser leurs moyens autour Illustrations Couverture · Grrrr (www.grrrr.net) @ Adagp, Paris 2007 Introduction · Le Caire © B. McKelvie, Shutterstock -- Feu piétons © B. Pike Pikeynet.com -- Foule © L. Pavel, Shutterstock -- Enfants Agadir © Socrates, Shutterstock -- Hong Kong © T. Wei Ming, Shutterstock -- Scooter Hanoi © Tom Andrus Photography -- Construction à Doha, Qatar © P. Cowan, Shutterstock -- Enfants sur le chemin de l'école © L. Harms, Shutterstock -- Enfants jouant au ballon © G.P. Gennadevitch, Shutterstock -- L'accès au foncier © La transition urbaine en Afrique subsaharienne C. Kessides, Cities Alliance, 2005, basé sur Chakraborty, Mita. 2005. Acting Locally While Thinking Globally: Subnational Strategies to Promote Investment Climate. TUDUR. Avant-projet. Décrire les villes · Cadastre romain d'Orange © D.Acolat -- Occupation des sols à Bangalore © Sce & Iaurif -- La ville du Cap © M. Leiter -- Orthophoto île de la Cité © Apur -- Cadastre île de la Cité © Apur -- Manille satellite © Cnes, Spot-Image® & Iaurif -- Théodolite DR -- Plaque de rue © Groupe Huit -- Issy-lesMoulineaux © IGN-BD Ortho et Iaurif -- Arpenteur médiéval © P. Portet -- Cadastre de Cheilly 1820 DR -- Boîte aux lettres © Groupe Huit -- Matériel d'adressage © Groupe Huit -- Adressage © Groupe Huit. Gouverner les villes · Réunion Belém © F. Lieberherr -- La Constellation Humaine, Chen Zen © F. Lerin -- Élections au Vénézuela © V. Bruley, www.sipao.net -- Conseil municipal de Papudo, www.lacoctelera.com/sinfronteras -- Conseil municipal de Praia Grande DR -- Panchayat de Kasagorod et panchayat de Bidar, extrait de l'ouvrage Culture and Public Action, par V. Rao et M. Walton, Stanford University Press, 2004. Financer les villes · Poignée de mains DR -- Immeuble en construction © The Innovation Hub -- Hartford © C. Haase, www.arrakeen.ch -- Yerevan DR -- Stockholm © Stockholm-Hotell.info -- Kinshasa © SL, Calateboca. Orienter le développement urbain · Schéma directeur Moundou © Groupe Huit -- Kisumu © E. Gray -- Étude de plans DR -- Embouteillages à Phnom Penh © Dana, www.phongsaly.com -- Querétaro © G. Antier -- Padd Rouen © Direction de l'Aménagement Urbain et de l'Habitat de la Ville de Rouen -- Consultation Kawempe © UN-Habitat -- Consultation Nouakchott © Groupe Huit -- Panorama Phnom Penh © D. & K. Ciprari --Schéma directeur Phnom Penh DR -- Casablanca © runswithscissors -- Pikine © L. Ratton, Association Aidder -- Agriculture péri-urbaine à Hanoi © G. Mandret, Cirad --Leon © C.Schwartzmann Le logement et la question foncière · Maquette d'appartement japonais DR -- Township de Kliptown © E. Deliry Antheaume, IRD -- Immeuble à Pznan © B. Oporowski -- Shangai © R. Jurkovskis, Shutterstock -- Ouvriers du bâtiment © Isted -- Rénovation d'immeuble à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Ouvrier du bâtiment © B. Favre, Louma productions -- Construction de maisons pour les réfugiés en Afghanistan © Undpi -- Maisons en bande, quartier Carapungo au nord de Quito © P. Cazamajor d'Artois, IRD -- Programme gouvernemental de logement des jeunes en Égypte © A. Sierra, IRD -- Maroc © Isted. Accéder aux services essentiels · Compteur d'eau DR -- Électricien au Mozambique © E. Miller, The World Bank Group -- Décharge Mexique © noticias@alianzatex.com -- Lavabo © P. Virot, Who/Oms -- Plaque d'égout © J. Miller, Malcolm Pirnie Inc, www.sewerhistory.org -- Coopérative d'électricité de Tangail © The World Bank Group -- Électricité solaire au Sri Lanka © D. Sansoni, The World Bank Group -- Camionciterne à Haïti © F. Duclos, www.suco.org -- Éboueurs à Belém © F. Lieberherr -- Égout Mali © C. Carnemark, The World Bank Group. La mobilité urbaine · Quai de gare à Londres © F. Fontana-Giusti -- Embouteillage à Shaoxing © Chuck@China, 2004 -- Chauffeur de taxi à Alger © C. Pointereau, Isted -- Jaipur © G. Dominique, dom@alovelyworld.com -- Embouteillage à Kiev © nostalgi@nostalgia.org.ua -- Motos à Hanoi DR -- Voiture et tram à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Tram à Antalya © www.trampicturebook.de -- Trolleybus à Plzen © M. Taylor, www.einbahn.org --Tram de nuit à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Métro de Prague © S. Milton -- Métro du Caire © M. Guarino, www.acappellafella.nomadlife.org -- Métro de Varsovie © www.arikah.com Des villes plus sûres · Souterrain © Á. Mándok, Shutterstock -- Garde à Kampala © R. Abrahamsen -- Épouvantail © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Centre de désintoxication © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Femmes Madagascar © M. Lasure, Shutterstock -- Préfabriqué de conseil légal © R. Zurba, USAID -- Kayes DR -- Enfants fontaine © A. Popescu, Shutterstock -- Groupe rap © emediawire -- Musicien de rue © D. Remesov, Shutterstock -- Capoeira DR -- Ndiarème Limamoulaye © asbl Frères des Hommes Belgique Des villes durables · Coucher de soleil avec smog © T. Olson, Shutterstock -- Lisbonne © A. Gvozdikov, Shutterstock -- Kampala © P. Dmirty, Shutterstock -- Maisons aux États-Unis © S. Stevenson, Shutterstock -- Donftang DR -- Visualisations pollution Rio © Aria Technologies -- Christ Rio © Prefeitura de Rio de Janeiro -- Écoulement d'eau dans une décharge © T. Olson, Shutterstock -- Éboueurs © G. Gonsalves, Shutterstock -- Ordures compactées © V. Kozlovsky, Shutterstock -- Décharge © B. Wahlstedt, Conexor -- Eau croupie dans une décharge © trialart, Shutterstock -- Sortie d'égout © salamanderman, Shutterstock -- Seau de charbon © M. Natale, Shutterstock. Anticiper et gérer les risques majeurs · Sauveteurs à la Nouvelle-Orléans © California University of Pennsylvania -- Vues aériennes de la Nouvelle-Orléans © spaceimaging.com -- Coulée de lave © C. Taylor, Shutterstock -- Balakot © MD Ambulance -- Inondations à Phnom Penh © R. Seghers -- Crue de la Meuse © Cnes 2002, source Spot, carte Sertit -- Tsunami © P. Jeffrey/Act International -- Vues aériennes Ryongchon DR -- Site AZF DR -- Gare de Ryongchon © G. Bourke, WFP -- Cartes des risques des Hautes-Alpes © Mairie d'Aix-en-Provence -- Modélisation panache © Aria Technologies -- Entraînement chien de secours (Tim, élevage Babillebaou) © M. Laroyenne -- Entraînement aux premiers secours © Ville de Sainte-Marie. Préserver et valoriser le patrimoine urbain · Porte du non-retour © J.-L. Rigot, voyagesaventures.com -- Porte Maroc DR -- Abomey DR -- Atelier EPA © École du Patrimoine Africain -- Tongli © Tsinghua University, Department of Matematical sciences -- Ahmedabad © C. Dupavillon -- Statue Alger © V. Rengifo, Isted -- Cours de restauration en Syrie © Faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot -- Cours de restauration en Bulgarie © Institut des monuments bulgares / École de Chaillot. Coopérer entre villes · Quetigny-Koulikoro-Bous DR -- Atelier Urb-Al Rede 10 © Prefeitura de Sao Paulo -- Congrès fondateur de CGLU à Paris © CGLU/UCLG -- Forum Mondial Urbain à Barcelone DR -- Groupe de travail sur les bidonvilles © CGLU/UCLG -- Smangaliso Mkhatshwa © CGLU/UCLG --Jumelage Lao-Bourogne DR -- Jumelage Antsirabe-Montluçon © Consulat de Madagascar à Moulins -- Panneau jumelage DR. www.villesendevenir.org -------------- Impression SVI-Publicep, Montpellier Dépôt légal : juin 2007  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION oches de la population, constitue une autre piste prometteuse de formalisation des mécanismes de financement de l'habitat dans les pays pauvres. Les principaux réseaux mutuels d'épargne et de crédit du Congo-Brazzaville, du Burkina Faso et du Mali offrent ainsi des exemples efficients d'administration et d'infrastructures juridiques et bancaires. Ces institutions comptent Webographie un nombre de déposants supérieur à celui des clients de l'ensemble des Programme des Nations unies pour les banques locales. Les montants d'éétablissements humains www.unhabitat.org pargne sont certes modestes en moyenne, mais croissent régulière- Agence nationale pour l'information sur le logement ­ ANIL ment et rapidement. En situation fiwww.anil.org nancière saine, elles ont des capaciEuropean Network for tés de transformation permettant de Housing Research www.enhr.ibf.uu.se/ financer des encours significatifs de index.html prêt à court comme à moyen terme. Études foncières Sous la surveillance des banques cenwww.foncier.org trales, elles peuvent, comme les ban- Union sociale pour l'habitat ques, compléter leurs ressources en www.union-hlm.org participant aux marchés monétaires Mouvement Pact Arim pour l'amélioration et financiers. À terme, elles devraient de l'habitat pouvoir proposer des crédits longs www.pact-arim.org Centre scientifique et assortis de garanties hypothécaires. Le processus de développement économique des villes passe, en conclusion, par une formalisation des droits d'occupation et des mécanismes de financement des logements. Répondre de manière adéquate à ces besoins doit s'intégrer dans la définition globale d'une politique de la ville. I Les villes peuvent se faire aider dans la préparation de stratégies de développement urbain et bénéficier de financements et d'expertise. térieure et à attirer la clientèle des banques commerciales locales. Les flux de crédit, réels ou attendus, de ces établissements restent très en deçà des besoins pour répondre aux priorités économiques et sociales. Le financement informel des investissements logement (tontines, usuriers, famille...) et les emprunts courts et de montants faibles, assortis de garanties personnelles auprès des banques et institutions de micro-finance, restent donc la règle. L'élargissement du marché de crédits à l'habitat, sa sécurisation et la création d'un marché financier capable de faciliter la mobilisation de ressources longues demeurent des objectifs souhaitables. La possibilité d'hypothèque n'est pas qu'une sécurité pour les banques, elle signifie aussi des droits protégés pour les individus. En attendant, des financements externes et des appuis techniques et institutionnels à des projets ciblés et localisés, intégrant une participation active des habitants pour produire des logements Stratégies financières de long terme À l'initiative de la Banque mondiale et de UN-Habitat, et avec le soutien de douze pays de l'OCDE, Cities Alliance aide les villes dans la préparation de stratégies de développement urbain (City Development Strategies ­ CDS). Elle apporte financement et expertise à l'élaboration, par les acteurs locaux, d'un projet de développement de leur ville. Ces stratégies comportent notamment une hiérarchisation des priorités en termes d'actions et d'investissements. Les CDS appuient des actions à l'échelle de l'ensemble du territoire d'une ville, comme la réforme des politiques, des institutions et des réglementations. Un des axes est la transparence de la gestion des services afin de stabiliser les revenus et d'attirer les capitaux locaux et extérieurs, publics et privés. Cities Alliance a appuyé des CDS dans plus de 150 villes dans le monde. technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Géoexpert www.geoexpert.asso.fr Groupe Huit www.groupehuit.com Association française pour l'information géographique ­ AFIGEO www.afigeo.asso.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 44 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 45 Accéder aux services essentiels Les villes sont l'échelon par excellence de la fourniture des services dits essentiels ­eau potable, assainissement, collecte et traitement des déchets, électricité (et plus généralement énergie) et transports. Une tâche incontournable pour laquelle il convient d'équiper les autorités locales en expertise comme en moyens financiers. ujourd'hui, près de la moitié des citadins des pays en développement n'ont pas accès aux services essentiels. Par ailleurs, lorsque les installations existent, la qualité n'est pas toujours assurée (coupures d'électricité, faible débit d'eau...) et les citadins ne sont souvent pas en mesure de payer leur coût. Or sans ces services, des secteurs comme l'éducation, la santé ou le logement, sans compter tou- ment, il apparaît plus pertinent d'ates les activités économiques, ne border la question en termes d'épeuvent fonctionner correctement. quité d'accès (accès pour tous), plutôt que d'égalité (accès à la même Pour permettre à leurs populations qualité de service) pour une populad'accéder à ces services, les collectition donnée. En d'autres termes, il vités doivent adopter et respecter importe de garantir, dans les une série de principes : équité d'acmeilleurs délais, le service pour cès, participation des acteurs à la tous, selon des formes et des nordéfinition des services, gestion parmes différentiées qui seront ametenariale de leur mise en oeuvre et nées à évoluer dans l'objectif d'atfinancement durable de l'investisseteindre l'égalité de service pour ment comme de l'exploitation. l'ensemble de la population. Parler d'accès aux services recouvre en réalité deux questions distinctes : les infrastructures nécessaires existent-elles et la continuité du service est-elle assurée ? Les tarifs des services sont-ils abordables pour les usagers ? Cette approche recouvre deux dimensions : une perspective de long terme, s'appuyant sur un calendrier crédible et réaliste pour ce qui concerne les extensions et les améliorations de service ; une adaptation des technologies et des standards de service en fonction de différents paramètres (disponibilités financières Un pays comme la France a eu bedu service et capacité à payer des soin de plus d'une centaine d'anpopulations principalement). nées pour parvenir à l'universalisation de l'accès sous la forme Définition participative technique que nous connaissons au- des services jourd'hui, comme le robinet à domiL'histoire des services essentiels cile pour l'eau potable. Pour cette dans la plupart des pays en déveraison, dans les pays en développeloppement a montré l'échec des Ci-contre, de modèles d'opérateurs étatiques haut en bas : centralisés bureaucratiques, priviléraccordement Ci-dessous : dans les giant les approches techniciennes. de la ville de Macia villes indiennes, l'eau Les conditions d'accès aux services (Mozambique) au potable au robinet est réseau électrique, un enjeu de santé étant définies par des caractérisdécharge de publique. Ci-contre, tiques locales, le cadre pertinent Chimalhuacan plaque d'égout d'organisation des services (au (Mexique). au Pérou. Équité d'accès A 46 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 47 Facturation, encaissement et service client à la coopérative d'électricité de Tangail (Bangladesh). des services (et notamment le choix du mode de gestion), le contrôle de leurs performances et la détermination des tarifs ; aux opérateurs, le choix des moyens techniques, humains et financiers pour atteindre les objectifs de service qui leur sont assignés par l'autorité organisatrice ; aux usagers, la participation au choix des grandes orientations pour les services et le contrôle direct de l'opérateur en échange du paiement des tarifs. Un dialogue constant doit être maintenu entre toutes les parties prenantes et des instruments comme la Charte des services publics locaux en France ou la Charte des services essentiels au niveau international peuvent fournir des repères utiles pour définir les responsabilités de chacun dans un cadre négocié. Gestion partenariale Les choix déterminants pour la gestion des services, comme le mode de gestion, le niveau des tarifs, les tion et recouvrement, information), la responsabilité revient à l'opérateur. Dans une très grande majorité de cas, on constate une confusion des rôles entre l'autorité organisatrice et l'opérateur (souvent une entreprise ou une administration publique), laquelle peut induire des comportements nuisibles à l'efficacité du service (clientélisme, népotisme, absence de contrôle). Quelle que soit la nature de l'opérateur, public ou privé, il est souhaita- Tarifs sociaux ciblés Au Chili, un mécanisme de subvention des ménages défavorisés a été mis en place pour faciliter le paiement des factures d'eau et d'assainissement. Une fois identifiés par les municipalités, les ménages ont droit à des tarifs réduits de 25 % à 85 % du montant de la facture adressée par l'opérateur. Ce dernier reçoit une subvention de la part de la municipalité équivalente à la réduction consentie. Les municipalités bénéficient quant à elles d'un transfert de fonds spécifique de la part de l'État. L'octroi de la réduction pour les usagers est subordonné au paiement effectif des factures. Un cadre de concertation En France, la Charte des services publics locaux a été signée entre les principales associations d'élus locaux, les principaux opérateurs publics et privés, des associations d'usagers et l'Institut de la gestion déléguée (IGD). Cette Charte met l'accent sur les principes essentiels de la gouvernance : transparence, clarification et répartition des responsabilités, participation de tous les acteurs aux décisions d'orientation, évaluation de la performance... Non contraignante, elle s'appuie sur le volontarisme des signataires et permet une régulation effective sur la base d'effet de réputation. Depuis sa signature, des groupes de travail sectoriels réunissant toutes les parties prenantes élaborent des indicateurs de performance pour l'eau, l'assainissement, la collecte et le traitement des déchets, les transports collectifs. Ingénierie sociale en action À Port-au-Prince, la CAMEP, opérateur public, vend de l'eau en bloc à des comités de quartiers qui gèrent l'exploitation de bornes fontaines fournissant de l'eau de qualité à un moindre coût. Le modèle de gestion participatif mis en place à Buenos Aires par Aguas Argentinas dans les quartiers défavorisés reposait sur un partage des rôles. L'entreprise offrait les matériaux et l'encadrement, la municipalité le matériel, et les habitants du quartier la main d'oeuvre des travaux. L'économie de coût permettrait de baisser le tarif de l'eau dans ces quartiers. À Bangalore, l'opérateur d'eau (BWSSB) propose deux options de service : un service domiciliaire « traditionnel » à un tarif adapté, ou un service « semi collectif » (un robinet pour 8 à 12 foyers) pour les quartiers à très forte densité de population. moins pour ce qui concerne le service direct à la population : distribution, collecte...) est celui des autorités publiques décentralisées. Les autorités centrales et locales, les opérateurs (publics, privés, mixtes, associatifs) et les usagers doivent chacun avoir un rôle dans la définition des services (cadre juridique, normes techniques et environnementales, contrôle et niveau de participation des usagers). Une répartition claire des responsabilités de toutes les parties prenantes s'impose : aux autorités publiques centrales, la maîtrise du cadre législatif et réglementaire ; aux autorités locales, l'organisation Dans un foyer raccordé à l'électricité, le temps d'étude quotidien après l'école augmente immédiatement de 10 à 15 %. programmes d'investissements, doivent demeurer une compétence des autorités publiques organisatrices. Pour tout ce qui concerne la gestion quotidienne et opérationnelle (exploitation, maintenance, factura- Camions citernes s'approvisionnant aux tuyaux d'eau à Port-au-Prince (Haïti). 48 Accéder aux services essentiels Accéder aux services essentiels 49 ble de développer les approches partenariales et professionnelles, fondées sur les idées de long terme (objectifs) et d'ajustement (renégociations régulières), en s'appuyant sur des outils contractuels de type cahier des charges, programme d'amélioration du service et indicateurs de performance. Le contenu de ces partenariats relève des besoins et des capacités propres de l'autorité organisatrice. Financement durable Le financement des services comprend une perspective de court terme (charges directes de fonctionnement du service : raccordement, exploitation, entretien et maintenance) et une perspective de long terme, notamment pour les infrastructures, dont la durée de vie peut dépasser les 50 ans. Les charges de court terme doivent être assurées par les utilisateurs actuels des services, et le mode le plus adapté de recouvrement est l'institution de tarifs. Il est essentiel que toutes les charges directes soient couvertes par le produit des tarifs (notamment la maintenance), sinon la qualité de service se dégrade progressivement. Pour le financement des infrastructures, plusieurs choix peuvent être retenus, mais des financements initiaux publics, souvent à fonds perdus, semblent rester indispensables. Les fonds peuvent provenir de dons internationaux ou d'emprunts (remboursés par la fiscalité, et parfois en partie directement par les usagers). Pour être envisageables, les emprunts doivent durer le plus longtemps possible (30-40 ans) et avoir le coût le plus bas : soit les fonds ont une origine permettant de faibles taux d'intérêt (épargne populaire, fonds pour les retraites, prêts dans le cadre de la coopération internationale), soit des garanties apportées par des bailleurs internationaux permettent de réduire les primes de risques. Enfin, ces prêts doivent être accessibles aux autorités organisatrices. Dans de nombreux pays, les collectivités locales n'ont pas accès à l'emprunt ou ne peuvent s'adresser à tous les bailleurs ­ certaines institutions internationales La structure tarifaire peut reposer sur des péréquations entre usagers (domestiques ou industriels, riches ou pauvres), mais celles-ci induisent souvent des effets pervers, comme le développement de services alternatifs quand les contributions paraissent trop importantes. Des péréquaWebographie tions entre services peuvent exister (souvent entre l'eau et l'assainisse- Conseil mondial de l'eau www.worldwatercouncil. ment, ou entre l'électricité et l'eau), org avec le même risque. L'institution Office international de l'eau d'un tarif social, quand les usagers www.oieau.fr bénéficiaires sont clairement identi- Programme Solidarité Eau ­ PS-Eau Association spécialisée dans la problématique de l'eau (adduction, assainissement...) dans les pays en voie de développement. www.pseau.org Institut de la gestion déléguée ­ IGD www.fondation-igd.org Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's World www.recycle.net Programme des Nations unies pour l'environnement www.unepie.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Suez Lyonnaise des Eaux ­ Ondéo Services www.suez-env.com Veolia Eau www.veoliaeau.com BCEOM (société française d'ingénierie) www.bceom.fr Sogreah Consultants www.sogreah.fr Ingénieurs conseil et économistes associés ­ ICEA www.icea-consult.com Syndicat des entrepreneurs français internationaux ­ SEFI www.sefifrance.fr Institut d'études politiques de Rennes ­ IEP Master ISUR (Ingénierie des services urbains en réseaux dans les pays en développement) www.rennes.iep.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org La garantie populaire Au Brésil, le Fundo de Garantia por Tiempo de Serviçio, équivalent d'une assurance-chômage alimenté par des cotisations prélevées sur les salaires, et dont la gestion est confiée à une banque publique (Caixa Economica Federal), permet de proposer aux municipalités des emprunts à long terme à des taux avantageux spécifiquement destinés aux investissements dans les secteurs de l'assainissement et du logement. Depuis peu, ces emprunts sont également ouverts aux partenaires privés des projets d'assainissement. Ramassage des ordures à Bélem (Brésil). Page ci-contre : entretien d'un égoût à Bamako (Mali). Entre public et privé La gestion des services urbains a souvent recours à des partenariats public-privé (PPP) associant une autorité organisatrice publique et une entreprise. Certains sont des institutions, comme les sociétés d'économie mixte (SEM) en France, mais le type le plus courant de PPP est celui de nature contractuelle, fondé sur un cahier des charges déterminé par l'autorité publique et exécuté par le partenaire privé. Le champ d'application des PPP peut être le service dans son ensemble (exploitation, entretien et maintenance des ouvrages, gestion des usagers) ou un ouvrage particulier (une centrale électrique, une station d'épuration). Plusieurs montages peuvent être envisagés : Champ d'application Privatisation Source : Institut de la gestion déléguée ne traitent qu'avec les États ( voir sur ce thème le chapitre Financer les villes), même si la situation tend à évoluer. fiés et quand le financement est pris en charge par l'autorité organisatrice, est considérée aujourd'hui comme une meilleure voie. Le financement complémentaire peut être assuré par des transferts fiscaux fondés sur la solidarité géographique et sociale et assis sur le revenu des contribuables. L'État et les échelons d'administration régionaux ont alors un rôle redistributif majeur. I Élaborer un compromis entre équilibre économique et justice sociale Les services essentiels sont des activités économiques soumises à l'intérêt général, lequel commande des règles spécifiques de solidarité. Si d'un point de vue global, l'opérateur doit pouvoir couvrir tous ses coûts (y compris la maintenance et l'investissement, quand celui-ci est de son ressort), ses revenus peuvent inclure des contributions individuelles d'usagers différenciées (structure tarifaire) comme des transferts publics (subventions). Durée moyenne du PPP Indéfinie 20 à 30 ans Financement des investissements Partenaire privé Partenaire privé Propriété des ouvrages Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) Autorité publique Autorité publique Source de la rémunération du partenaire privé Tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Généralement tarifs payés par les usagers Paiement de la part de l'autorité publique, parfois intéressement recettes Paiement de la part de l'autorité publique Service Service Concession Affermage Contrat de gestion Service Service ou certaines missions (comme la facturation des usagers) 10 à 20 ans 1 à 5 ans Autorité publique Autorité publique Contrats de type Ouvrage Build Operate Transfer (BOT) Durée d'amortissement de l'investissement Partenaire privé Autorité publique (transfert à l'issue du contrat) 50 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 51 La mobilité urbaine La question des déplacements en ville ne se limite pas au développement des infrastructures et à la mise en place de matériels performants. Elle demande des efforts de gestion, des innovations en matière de financement et la prise en compte des besoins des populations et de leur environnement. Le temps du transport À l'échelle du globe, le temps de trajet nécessaire pour se rendre sur son lieu de travail varie beaucoup d'une ville à l'autre. Dans la plupart des villes des pays en développement de plus de trois millions d'habitants, ce trajet dure plus de 45 minutes. Mais la population n'explique pas tout. À Bangalore (Inde), les 6 millions de citadins passent en moyenne 30 minutes dans les transports, alors que les 570 000 habitants de Phnom Penh (Cambodge) y consacrent 45 minutes. À Bangkok (Thaïlande, 8,8 millions d'habitants), une heure est nécessaire aux citadins pour effectuer ce trajet. Dans les agglomérations des pays industrialisés, cette durée est en général comprise entre 20 et 30 minutes (pour les habitants de Boston, au nombre de 3,2 millions, il faut en moyenne 25 minutes à chacun, et 20 minutes pour ceux de Birmingham). Manille 81 % 50 % Bangkok Pékin 27 % 26 % Part des transports publics dans les déplacements urbains motorisés dans quelques villes d'Asie. Source : Minefi-DGTPE, juillet 2005. Les rues des villes des pays en développement accueillent des usagers multiples, chacun accroissant la difficulté du trafic. Ci-dessous, de gauche à droite : une situation inextricable à ShaoXing (Chine), un chauffeur de taxi Shanghai Hanoi 11 % 3% Ho Chi Minh Ville L La croissance globale de la motorisation a pour corollaire le développement de la congestion et de la pollution. En conséquence, la vitesse moyenne de circulation baisse, augmentant d'autant les coûts d'exploitation des transports collectifs. La hausse des tarifs les rend moins attractifs et leur part dans les déplacements tend alors à diminuer. On estime ainsi que les transports comptent pour 10 à 30 % des ressources des Qualifier les besoins ménages les moins favorisés. Dans Les rues des villes des pays en dé- certaines villes, le manque de veloppement accueillent des usa- transport public s'ajoutant à l'insufgers multiples (pluralité des modes fisance de ressources des popula- a croissance urbaine soumet les systèmes de transport urbain à de fortes pressions. Dans les pays en développement, l'absence de politique de gestion de l'espace public aggrave encore les effets induits par la croissance accélérée des villes. Partout, les autorités locales doivent trouver les moyens financiers et techniques pour articuler des modes de transports de natures diverses ­ individuels et collectifs, privés et publics, en site propre ou non ­ pour répondre aux besoins de leurs populations. de déplacement, activités informelles...), chacun accroissant la difficulté du trafic et la vulnérabilité des piétons. tions, la marche à pied peut représenter jusqu'à 50 % des déplacements. Le coût s'exprime aussi en temps gaspillé. En 2000, à Mexico, 20 % des travailleurs mettaient trois heures aller-retour de chez eux à leur lieu de travail. Une donnée qui explique le développement de squats à proximité immédiate des centres villes et contraint le marché du lo- à Alger (Algérie), la rue piétonne à Jaipur (Inde), un embouteillage en pleine nuit à Kiev (Ukraine), les motos omniprésentes de Hanoi (Vietnam). 52 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 53 gement. Quand les inconvénients deviennent trop importants, le risque est grand de voir les entreprises déplacer leurs installations d'une ville à une autre. Par le passé, faute de capacités d'investissement et du fait de la croissance urbaine, beaucoup de métropoles n'ont eu d'autre choix que de réaliser des routes, solution alors prônée par les bailleurs de fonds. Cette tendance a favorisé la prolifération, plus ou moins anarchique, d'opérateurs pri- vés et du transport informel, voire illégal, dans les métropoles du Sud. Proposer une stratégie globale Le développement des transports publics urbains constitue la composante principale des plans de déplacement urbain, la condition du développement durable des villes et un élément déterminant dans la recherche de leur compétitivité économique et de la cohésion sociale. Le transport permet l'accès aux écoles, aux em- transports agit aussi en faveur de la protection de l'environnement et permet de lutter contre la pollution atmosphérique dégagée par les transports individuels et ainsi d'inscrire la croissance urbaine dans l'objectif mondial de réduction de l'effet de serre. Une des stratégies consiste à introduire et développer des systèmes de transport collectif, constituant le réseau autour duquel les véhicules de plus petite capacité sont organisés. Ce dispositif peut être Inde : sortir des voitures À Delhi (Inde), le nombre de déplacements par personne et par jour devrait augmenter de 0,8 à 1,2 fois, si les tendances actuelles persistent dans la décennie à venir. La longueur moyenne des trajets (en voiture comme en bus) devrait doubler. En réponse, le nombre de véhicules passerait à 8 millions. La ville s'est donc attaquée à un ambitieux programme de transports rapides de masse et vient d'inaugurer sa troisième ligne de métro. Au-delà de la diversification des modes de transport, il s'agit d'influer sur la structuration urbaine et de lutter contre l'étalement et la dispersion, sources de dépendance à l'automobile. Ceci passe par la mise en cohérence des politiques d'urbanisme et de transport, notamment sur l'affectation des terrains. Site propre : la recherche de la cohérence Des projets comme le métro de Hanoi, financé par la coopération française, ou celui de New Delhi, soutenu par la coopération japonaise, montrent que la réussite de projets « lourds » de construction de transports publics passe par leur intégration poussée dans les schémas de développement de la ville et une approche globale des différents modes de transports ­ bus, taxi, lignes urbaines ferrées ­ pour créer un système cohérent. plois, aux centres d'activité et de santé ­ autant de déplacements qui représentent la majorité de la mobilité urbaine. Aujourd'hui, la mauvaise qualité des transports, voire leur absence, est cause d'absentéisme. Le transport scolaire est aussi un problème majeur qui ne fera que s'aggraver dans les pays où 70 % de la population a moins de 25 ans. Créer des systèmes de transports organisés permet encore de réduire les facteurs d'instabilité sociale et politique et de prévenir les effets de la ségrégation spatiale. Développer les Trolleybus et trams n'avaient jamais vraiment quitté le centre des villes d'Europe de l'Est et du pourtour méditerranéen. Haut de page : Antalya (Turquie) ; Plzen (République tchèque) ; Budapest (Hongrie) ; ci-dessus à Tunis (Tunisie). Le tramway revient aujourd'hui en force sous une forme plus moderne, comme ci-contre à Eskisehir (Turquie). complété par des bus ou des systèmes de transport urbain en site propre sur les axes à plus fort trafic aménagés en couloirs réservés. Partir de la demande Le marché des transports urbains doit s'organiser en fonction de la demande, tout en intégrant le cas échéant des dispositifs incitatifs pour certains modes de transports, et reposer sur une hiérarchisation de l'offre donnant sa place à chaque mode de transport dans un réseau structuré et organisé. Plutôt que d'opposer le secteur public au secteur privé, les 54 La mobilité urbaine La mobilité urbaine 55 besoins de déplacement doivent être satisfaits dans les meilleures conditions possibles et au moindre coût pour la collectivité. Dès lors, différentes catégories de services de transport coexistent : le transport de masse, avec une tarification accessible et encadrée par des conventions entre exploitant et autorité régulatrice ; les taxis individuels et collectifs, répondant aux besoins ciblés et occasionnels ; et des services de rabattement par bus et La question du financement La faiblesse des ressources financières disponibles constitue la principale contrainte des autorités locales pour mener à bien leurs projets. Le recours à l'État central ne suffit souvent plus et on observe le développement de modes de financement alternatifs : concession au secteur privé sous la forme d'un Build Operate Transfer (BOT), comme pour les métros de Bangkok ou de complexité des modalités de finan- la concurrence entre plusieurs petits cement, demandent l'intervention opérateurs, la suppression des aides des pouvoirs publics. publiques et la priorité donnée aux opérateurs routiers sur les systèmes L'investissement initial est souvent lourds, même pour les villes compimportant et nécessite des mécatant plusieurs millions d'habitants. nismes de financement adaptés. Les La prise en compte de l'impact enviopérateurs peuvent difficilement sironnemental a fait évoluer la posimultanément rembourser leurs prêts tion des bailleurs de fonds qui fiet amortir des véhicules, par exemnancent de plus en plus de projets ple. Dans le cas de sites propres lourds ou l'achat de matériel de lourds, le financement de l'investistransport. Cependant, si les finance- Webographie sement initial est encore plus comments multilatéraux existent, les Coopération pour le pliqué. La grande majorité des pays développement et l'amélioration des transports urbains ­ CODATU www.codatu.org Centre d'études sur les réseaux de transport et l'urbanisme ­ CERTU www.certu.fr Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité ­ INRETS www.inrets.fr Laboratoire d'économie des transports ­ LET www.let.fr Programme d'action et d'innovation dans les transports terrestres ­ PREDIT Programme de recherche, d'expérimentation et d'innovation dans les transports terrestres, initié et conduit par les ministères chargés de la recherche, des transports, de l'environnement et de l'industrie, l'ADEME et l'ANVAR. www.predit.prd.fr Régie autonome des transports parisiens ­ RATP www.ratp.fr SNCF International (filiale de la Société nationale des chemins de fer français) www.sncfinternational.com Systra (filiale d'ingénierie de la SNCF et de la RATP) www.systra.com Missions publiques www.missionspubliques .com Programme transport de la Banque mondiale www.worldbank.org/ transport Webographie en ligne www.villesendevenir.org Manille ; développement de partenariats public-privé (PPP), comme à Sao Paulo ou Mexico ; recours à des prêts publics bilatéraux ou multilatéraux, une option retenue en Algérie, en Tunisie ou en Égypte. Pour analyser le problème du financement, il faut distinguer l'exploitation des systèmes de transport urbain de l'investissement et le financement de la voirie de celui de ses aménagements. En raison de leur rôle essentiel dans le développement économique, social et environnemental des villes, les transports ne peuvent être considérés comme un secteur purement marchand, où les dépenses et les recettes doivent s'équilibrer sans intervention externe. L'organisation et la programmation des transports urbains, les aménagements de voiries et les réservations d'emprises, du fait des budgets élevés nécessaires et de la mettent en place des schémas institutionnels et des financements complémentaires aux recettes tarifaires pour assurer le développement de leur transport public urbain. Il importe alors de déterminer ce qui doit être financé et selon quelles modalités. Selon des études faites dans quelques pays d'Afrique, les recettes fiscales perçues sur le secteur des transports urbains, y compris la voiture particulière, sont très supérieures aux dépenses effectuées pour ce même secteur ­ même en y incluant les dépenses de voirie urbaine. Un transfert partiel de cette fiscalité, sous une forme à définir, pourrait donc se justifier, notamment pour les investissements. Pour les bailleurs de fonds, la préoccupation essentielle est la pérennité des systèmes. On a privilégié, à la suite de la Banque mondiale, la privatisation des transports, préférant procédures et les conditionnalités en excluent encore largement les transports urbains. Les exemples passés montrent qu'octroyer des financements ne suffit pas à maintenir des entreprises. Des mesures d'accompagnement, notamment de régulation et de contrôle, sont nécessaires. Il importe aussi que les opérateurs, publics ou privés, adoptent des règles de gestion rigoureuse avec des objectifs de productivité leur permettant d'atteindre l'équilibre. Les entreprises exploitant les axes structurants doivent aussi avoir une taille suffisante et des incitations au regroupement peuvent être utiles pour améliorer leur compétitivité. Ceci ne peut être réalisé sans l'implication réelle des pouvoirs publics locaux afin de promouvoir une vision globale de la ville et une organisation complète du système de transport urbain. I minibus, permettant la desserte des quartiers inaccessibles aux véhicules à grand gabarit. Une offre diversifiée permet de répondre à l'accroissement des besoins de déplacement comme aux risques de saturation et de blocage. Mais la mettre en place demande des aménagements importants et des investissements coûteux dont la charge doit s'étaler dans le temps. Elle implique également de rassembler les différents acteurs du secteur. Le métro (de gauche à droite : à Prague, au Caire et à Varsovie) séduit les responsables des grandes métropoles engorgées, mais c'est la solution qui demande le plus d'investissements financiers. 56 Des villes plus sûres Des villes plus sûres 57 Des villes plus sûres Offrir des villes sûres comme espace de vie et d'activité aux urbains est un objectif pour l'ensemble des municipalités de la planète. Au-delà du renforcement de la sécurité physique, créer du lien social et es villes tendent aujourd'hui à impliquer les citadins devenir de véritables acteurs de la lutte contre les phénomènes dans la vie municipale d'insécurité urbaine, notamment en développant des approches partenaconstituent deux outils riales associant acteurs publics et priimportants pour les vés. Cette démarche est d'autant plus nécessaire que souvent, faute politiques de la ville. est la prévention, construite sur les institutions et les cultures locales. Prévenir ensemble Beaucoup d'actions vont se construire autour d'un sentiment d'appartenance et de solidarité. Il peut s'agir de groupes d'entraide entre personnes connaissant le même problème ­ des toxicomanes, des parents confrontés à l'agressivité de leurs enfants, etc. On peut aussi mettre en place des médiations nouvelles, notamment en faveur des enfants et des jeunes dont les parents sont défaillants ou absents. Qu'il s'agisse de découvrir un métier ou la culture de la ville, c'est une communauté qui se mobilise. L Intégrer la sécurité aux politiques urbaines Le crime et le désordre urbain portent préjudice aux individus comme aux collectivités, notamment en dissuadant l'investissement. Si la pauvreté entretient souvent l'insécurité, un développement économique soutenu peut cohabiter avec une criminalité forte, voire l'alimenter. Aucune ville ne peut se dispenser d'une action dans ce domaine. Intégrer la sécurité dans les politiques urbaines constitue une orientation récente, explorée aux États-Unis dans les années 1980, puis en Europe, dans les années 1990. En 1996, à la demande de l'association des maires africains confrontés à la croissance de la violence dans leurs villes, l'agence Habitat des Nations unies a créé le programme Safer Cities. L'idée force de ces politiques Les habitants aisés des villes en proie à l'insécurité s'entourent de vigiles privés (photo du haut, en Ouganda). Victimes eux aussi, les plus démunis se défendent comme ils peuvent : ci-dessus, dans un bidonville de Port Harcourt (Nigeria), les habitants se protègent des voleurs en organisant des rondes de nuit et, ici, avec un épouvantail censé passer pour un vigile. Gérer les espaces publics L'insuffisance d'éclairage ou la disposition des espaces publics peuvent influer sur le sentiment d'insécurité du public. L'animation des espaces publics urbains ou des aménagements permettant la cohabitation de différentes populations constituent d'autres moyens d'action. Enfin, faciliter l'accueil dans les postes de police ou les mairies permet de désamorcer beaucoup de conflits et de distance sociale. Inspiré des expériences dans les pays développés, cet axe constitue l'un des piliers du programme Safer Cities. Centre de désintoxication et de réhabilitation d'Akeniji Adele à Lagos (Nigeria), où l'on traite les "area boys", jeunes des rues qui prennent des drogues dures, surtout du crack. Les 3 piliers de la prévention Prévention sociale · Ciblage des groupes à risque · Éducation · Activités récréatives pour les jeunes · Aide aux victimes Conception de l'environnement · Améliorer l'éclairage · Réinvestir les parcs, les espaces publics · Concevoir des rues, des bâtiments, des parcs plus sûrs · Réorganiser les marchés et les gares Application de la loi · Patrouilles de police visibles dans des quartiers ciblés · Réseaux de surveillance de voisinage · Meilleur accès et des relations facilitées avec les représentants de la loi Source : Safer Cities, programme UN-Habitat. de moyens, elles avaient souvent jusqu'ici renvoyé à certaines dynamiques communautaires locales, quand elles existaient : aux mécanismes traditionnels d'auto-régulation (conseils de famille ou de quartier) se sont par exemple ajoutées des initiatives de prévention collectives (comités locaux de sécurité) et « individuelles » (sociétés privées de gardiennage). Mais avant même la question des moyens, c'est le concept même de sécurité urbaine qui a longtemps fait défaut. Ceci non seulement par rapport à la priorité quasi absolue donnée aux infrastructures ou aux services publics marchands, mais aussi dans la conception même des quartiers nouveaux, des zones d'activités ou des équipements publics. La question de la sécurité est globalement celle de la relation entre les bâtiments, la rue et les autres espaces publics, et enfin l'ensemble des usagers de la ville : les nouveaux « consommateurs urbains » peuvent être aussi des prédateurs. Adapter le droit Les systèmes juridiques formels ne sont pas toujours adaptés pour offrir Coopération directe à Madagascar Conçu comme un renforcement de la société civile malgache en milieu urbain, le programme d'appui aux initiatives de quartier (PAIQ), financé par le la coopération française, est devenu un programme de développement local, associant populations et institutions dans les six capitales provinciales de Madagascar. Le PAIQ réalise de petits équipements améliorant les conditions et le cadre de vie des populations défavorisées, en les associant à leur conception et leur construction : réhabilitation et constructions d'équipements collectifs, voiries, ouvrages d'assainissement, blocs sanitaires, écoles, foyers de jeunes... Il permet à la fois de responsabiliser les habitants sur leur cadre de vie et d'instaurer une concertation permanente avec les pouvoirs publics, dans un cadre de démocratie participative et de gestions partagée de l'espace et du quartier. 58 Des villes plus sûres Ce préfabriqué installé devant un tribunal de la ville du Cap (Afrique du Sud) abrite les conseillères du Mosaic Training and Healing Centre for Women : elles assistent les victimes les plus démunies dans leurs démarches judiciaires. Des villes plus sûres 59 Financement migratoire Participation dakaroise Ndiarème Limamoulaye est l'une des 43 communes d'arrondissement de l'agglomération dakaroise. Sous la pression d'associations, les autorités locales expérimentent une gestion participative basée sur la « Charte africaine de partenariat entre habitants et collectivités locales » (Forum des habitants, Windhoek, Namibie, 12-18 mai 2000). Des comités participatifs de quartier et des comités thématiques, formés en tenant compte de tous les groupes sociaux et économiques, identifient les problèmes et les besoins et cherchent, avec le conseil municipal, des solutions. Les représentants de ces comités siègent aux délibérations du conseil municipal et peuvent y intervenir même s'ils n'ont pas le droit de vote. Cette démarche, inspirée de Porto Alegre (Brésil), s'accompagne d'interventions ciblées sur les groupes vulnérables : conseil communal des femmes, des handicapés et des jeunes. Jeux d'enfants, musiques de rue, rappeurs (le groupe nigérian Kora) ou danseurs (capoeira au Brésil) : la liberté d'expression dans l'espace public urbain est un des éléments constitutifs de la citoyenneté. Ci-dessus, de haut en bas : réunion des groupements de Limamoulaye pour la creation d'une coopérative ; des représentants de l'ONG Enda avec l'attachée au maire ; la garderie a la mutuelle de santé. un traitement rapide des litiges et réduire le sentiment d'exclusion. Les médiations de proximité, souvent construites sur d'anciennes institutions culturelles, permettent de démultiplier les recours. En Inde, dans les bidonvilles, des habitants bénévoles sont sollicités pour devenir les interlocuteurs privilégiés de la police. Ils accompagnent les habitants du quartier qui veulent porter plainte et servent aussi de médiateurs dans l'arbitrage de petits conflits locaux. Les nouvelles pratiques veulent rompre avec l'approche atomisée des problèmes de sécurité, en cherchant des traitements évolutifs et adaptés aux ressources culturelles de la ville comme aux causes de comportement violent ou prédateur. Le nouvel emblème de la Cour suprême d'Afrique du Sud (en arrière-plan) représente un arbre de justice traditionnel abritant également hommes, femmes, blancs et noirs. Les associations de migrants résidant en France sont de plus en plus conduites à participer à des projets de développement, en liaison avec les jeunes municipalités, les pouvoirs anciens (chefs de village, de quartier), les associations de jeunes et de femmes, de commerçants, d'agriculteurs, d'artisans. L'objectif est d'appuyer des dynamiques locales créatrices d'emploi, susceptibles de limiter les départs. C'est le cas de la Fédération intercommunale du cercle de Diéma (région de Kayes, Mali) en France. Elle a un relais à Bamako : l'association des « migrants rentrés » de Diéma. Un appui de caractère institutionnel est apporté, au titre de la coopération décentralisée, par la région Nord-Pas-de-Calais. Mobiliser les acteurs locaux Dans ce contexte d'adaptation permanente, le mouvement associatif sous ses multiples facettes joue partout dans le monde un rôle essentiel en relayant les institutions et en renforçant les liens sociaux : des collectifs de quartiers, des associations de jeunes se mobilisent pour l'amélioration de la voirie ou le désenclavement du quartier ; des associations de parents d'élèves prennent directement en main la construction d'écoles et les questions sanitaires ; des organisations de solidarité s'occupent des plus démunis ; dans le prolongement des tontines, des mutuelles de quartiers prêtent pour palier aux dépenses de santé, d'éducation des enfants ou d'habitat ; des structures d'insertion accompagnent le démarrage des petits métiers, etc. Ces associations structurent l'espace social et font l'apprentissage d'un dialogue constructif avec les autori- tés. Elles sont devenues des interlocuteurs incontournables pour lutter contre les nouvelles formes de pauvreté urbaine, l'insertion des jeunes, les ségrégations sociales et spatiales. larités nationales. Les organisations non gouvernementales ont pris progressivement conscience que les multiples structures qui naissaient dans les quartiers constituaient un levier de changement social. Elles ont soutenu leur rôle d'intermédiation pour en faire des lieux de formation et d'apprentissage, voire de participation à la vie publique. La participation à la chose publique, la détermination des règles qui permettent l'accès aux lieux et aux services de la cité, l'intégration ou la marginalisation sociale, la liberté d'expression, d'association, d'entreprise dans l'espace urbain, etc. sont autant de pratiques sociales constitutives d'une citoyenneté émergente. En confrontant ces pratiques au discours officiel, on renverse le sens habituel du mot : la citoyenneté n'est pas seulement un droit, c'est aussi une pratique, une recherche permanente. Ce renversement d'approche est d'autant plus nécessaire que l'exigence d'une meilleure fonctionnalité des villes pour soutenir le développement économique génère des cassures profondes dans le tissu urbain. I Webographie ONU-Habitat : programme Safer Cities www.unchs.org Forum européen pour la sécurité urbaine www.urbansecurity. org Forum français pour la sécurité urbaine ­ FFSU www.ffsu.org Institut national des hautes études de sécurité ­ INHES www.inhes.interieur. gouv.fr Finansol Portail des finances solidaires www.finansol.org Coordination Sud Portail des ONG françaises de solidarité internationale www.coordinationsud.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Un vivier citoyen Le tissu associatif et la mobilisation autour d'enjeux de gestion collective sont très différemment implantés selon les pays et les continents : l'Amérique latine connaît une forte tradition d'organisation communautaire de base ; en Afrique, ces processus sont essentiellement à l'initiative d'opérateurs extérieurs; en Asie du Sud et du Sud-est, l'articulation entre les associations locales et les pouvoirs municipaux varient entre des communautés locales puissantes et des associations d'origine plus étatique, selon les particu- 60 Des villes durables Des villes durables 61 La protection de l'environnement n'est pas à proprement parler une question urbaine. Néanmoins, lutter contre les pollutions, choisir des énergies propres, traiter les déchets urbains constituent autant de domaines-clé pour un développement harmonieux et durable des villes et des agglomérations. Des villes durables our une large part, les principaux risques environnementaux globaux, comme l'effet de serre et la dégradation de la couche d'ozone, trouvent leur origine dans le fonctionnement des grandes villes. D'ici 2015, les zones urbanisées représenteront plus de 80 % des émissions mondiales de CO2, constituant autant de foyers majeurs de pollution de l'air, de l'eau ou du sol. Préserver la santé et les conditions de vie passent ainsi en grande partie par une gestion durable des relations entre développement urbain, énergie et environnement. Rechercher le développement durable des villes et des agglomérations est la réponse à cette situation, comme aux défis d'une demande mondiale d'énergie inexorablement à la hausse, de changements climatiques et de la raréfaction des ressources naturelles. gradation environnementale (pollutions, bruit, manque d'espaces ouverts). Les « villes jardin » (peu denses, faisant la transition entre ville et campagne, construites en bordure des villes) ont elles-mêmes donné naissance à un étalement urbain ­ une évolution qui montre désormais ses limites tant du point de vue environnemental, qu'économique et social. Aujourd'hui, une forme de ville dense apparaît comme une réponse raisonnable aux défis environnementaux : distances courtes, transports intégrés, maîtrise des besoins et des rejets énergétiques. La Les « villes jardin », construire implique une véritable popeu denses, ont litique d'usage des sols : reconquête généré un étalement des centres vétustes, des friches, des urbain qui montre désormais ses limites. quartiers périphériques dégradés... De haut en bas : une La ressource foncière, considérée jusrue du vieux Lisbonne qu'à présent comme illimitée compte (Portugal) ; les tenu des progrès de la productivité embouteillages de Kampala (Ouganda) ; agricole devient, au même titre que une banlieue les ressources en eau et en énergies, résidentielle aux Les « villes compactes », c'est-à-dire un enjeu déterminant de la stratégie États-Unis. resserrées et dont l'emprise sur le terde développement des villes. ritoire est délimitée, ont longtemps été ressenties comme des lieux de dé- Décliner le principe de précaution, concevoir des plans de gestion intéLe modèle Dongtang grée, ménager l'espace et le long terme, économiser les ressources, Inspirées par l'expérience de l'écopromouvoir le recyclage et dévelopvillage anglais BedZed (Beddington per une énergie propre constituent Zero Energy Development), les autant d'impératifs difficiles mais autorités chinoises ont lancé en 2005 incontournables pour des villes en un projet de ville écologique conçue expansion rapide. par la société britannique d'ingénierie Arup. En 2010, la nouvelle ville Dongtang, à quelques kilomètres de Shanghai, devrait accueillir ses 50 000 premiers habitants dans une ville autosuffisante en énergie totalement renouvelable (éolien et solaire). En faisant des véhicules hybrides le principal mode de transport et en incitant les fermiers à pratiquer l'agriculture biologique, Dongtang veut devenir un modèle de la ville de demain. dérables, rendant le déplacement dans la mégalopole de Tokyo dépendant du bon fonctionnement des systèmes de transport collectif. À l'opposé, le modèle américain entièrement basé sur l'automobile a atteint des dimensions qui rendent les déplacements quotidiens difficiles dans un monde où les ressources énergétiques fossiles se raréfient. La dispersion de l'habitat s'est accompagnée de celle de la production manufacturière et des services. Le recours général au transport routier et les plates-formes logistiques qui en découlent entraînent aujourd'hui la saturation des axes de circulation. Ces phénomènes, loin de ne concerner que les pays du Nord, marquent les métropoles et les agglomérations des pays du Sud, partout où le développement démographique et économique local est important. Vers des villes plus durables L'accès à la mobilité urbaine a permis, dans le courant du XIXe siècle, un étirement urbain qui a modifié radicalement l'espace de la ville. Au Japon, où la densité urbaine est forte malgré un habitat majoritairement horizontal, l'étalement urbain côtier a pris des proportions consiLe poids des voitures Densité, choix modal et pollution de l'air par les véhicules de transport de personnes Région Densité (habitants/ hectare) 18,5 55 134 190 102 90 % marche, vélo, transport collectif 14 % 50 % 62 % 68 % 67 % 64 % Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par habitant (kg) 237 88 31 84 148 118 Emissions (CO, SO2, Nox, COV) par hectare (kg) 3 950 4 800 3 900 14 200 8 600 9 300 Un air sain La pollution est la conséquence la plus facilement perceptible du modèle dominant de développement urbain. Produit des énergies utilisées, de l'essor du trafic automobile, mais également de l'insuffisante USA et Canada Europe de l'Ouest Asie (villes riches) Asie (autres villes) Afrique Amérique Latine Source : Yves Amsler, Banque mondiale, Dakar, 2001. 62 Des villes durables Des villes durables 63 Pollution atmosphérique et santé Ce sont les villes d'Asie du Sud-Est qui souffrent le plus. Leurs populations perdent plus de dix années de leur vie à souffrir de maladies directement liées à la pollution atmosphérique. Les moins touchées sont les populations d'Amérique latine et d'Europe. D'une manière générale, seuls les pays très industrialisés sont en dessous des taux de pollution atmosphériques maximum fixés par l'OMS. Le poids de la pollution de l'air (années d'incapacité par 1 000 personnes). Source : Lvosky, 2002, Banque mondiale. gestion des déchets, elle pose des problèmes de santé publique et d'environnement. La croissance urbaine des pays en développement engendre des besoins énergétiques importants, liés aux activités économiques, aux transports et à l'électrification de l'habitat, voire au chauffage. Les sources énergétiques disponibles sont souvent très polluantes, par elles-mêmes et en raison des technologies utilisées. C'est le cas du charbon communément utilisé en Chine pour le chauffage urbain et qui, par sa qualité et celle des foyers utilisés, est la première cause de pollution urbaine ­ un phénomène courant en Angleterre pendant la révolution industrielle. À cela peuvent s'ajouter, suscitant une forte 15 pollution atmosphérique et thermique, la vétusté du parc automobile ou le déboisement lié à l'étalement des villes. Les villes les plus touchées par la pollution atmosphérique sont actuellement Athènes, Mexico et les villes d'Asie où les performances des véhicules sont médiocres et la densité de population élevée. De manière générale, ce qui pose problème est bien la qualité des véhicules plutôt que le taux de motorisation. Ainsi, des villes à faible taux de motorisation, comme Rabat ou Téhéran, affichent une assez forte pollution atmosphérique due aux transports. Ce résultat s'explique par l'âge moyen du parc, la mauvaise qualité de l'essence et la forte proportion de véhicules fonctionnant au diesel. Les pays développés ont mis en place des systèmes de mesure pour mieux connaître et observer la pollution atmosphérique depuis le début du XXIe siècle. Plus récemment, les métropoles en développement, parmi lesquelles Rio, Sao Paulo, Mexico, Santiago, Bangkok ou Shanghai, se sont équipées de systèmes similaires. Au Nord comme au Sud, un arsenal de mesures existe pour lutter contre la pollution, 0 personnes) Amérique latine Europe de l'Est et Asie centrale Moyen-Orient et Afrique du Nord Afrique subsaharienne Asie du Sud Asie de l'Est et Pacifique 0 5 10 notamment d'origine automobile, allant d'incitations à l'utilisation de dispositifs techniques à la restriction de l'usage de l'automobile. En cas d'alerte, Séoul restreint la circulation dans le quartier central d'affaires. À Mexico, le programme intégré de lutte contre la pollution, engagé en 1988, combine avec un certain succès la réglementation des pots d'échappement, une circulation alternée et l'utilisation d'essence sans plomb par les taxis et les bus. Depuis 1987, Pékin développe le chauffage au gaz naturel pour remplacer les chaudières à charbon. Les eaux usées sont souvent rejetées dans la nature sans traitement, faute de financements pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. concentration urbaine dans certaines villes émergentes, qui ne disposent d'aucune infrastructure pour accueillir de nouvelles populations, aggrave d'autant la dégradation de leur environnement. On peut distinguer le traitement des effluents liquides des effluents solides, même si les deux sont généralement gérés localement par les municipalités, en charge de l'application d'une l é g i s lation ­ souvent ­ nationale qui dicte les grands principes de protection de l'environnement. Les pays du Nord comme les pays du Sud prennent en général tardivement la mesure de l'importance de l'assainissement, véritable parent pauvre des politiques de l'eau. Pourtant, l'enjeu de la qualité de l'eau est immense à l'échelle mondiale. L'absorption d'eau polluée est Traiter les déchets La question des déchets liquides et solides est liée à celle de l'accroissement urbain et à l'évolution du mode de consommation. La forte Rio sur un air de par n ug/m3 (microgramme Parismètre cube) À l'image du réseau Airparif en Ile-de-France, la ville de Rio de Janeiro est dotée depuis 2005 d'un outil de modélisation de la pollution atmosphérique qui permet de localiser et de quantifier les sources de polluants ­ trafic automobile, industries ­ de suivre heure par heure leur dispersion dans l'atmosphère et de représenter les pics de pollution. Les services de la mairie peuvent visualiser sous forme de cartes l'impact des décisions qu'ils envisagent de mettre en place : incitations fiscales au renouvellement du parc automobile, investissements dans les transports publics, déplacement d'usines ou de raffineries, etc. Financé par Renault et l'État français, ce projet a été mis en place par des entreprises françaises Grâce à la (Aria Technologies, Citepa, modélisation, Ingérop) et rentre dans le la pollution cadre du programme atmosphérique de la Clean Air Initiative for baie de Rio peut Latin American Cities être suivie heure par de la Banque heure sous forme de cartes (ci-dessus). mondiale. La collecte des déchets (ci-contre, des éboueurs chinois), le tri et le recyclage sont souvent pris en charge par le secteur informel (ci-dessous, une collline d'ordures aux Philippines). la principale cause de mortalité sur la planète et, en 2000, la communauté internationale s'est fixée comme objectif du millénaire pour le développement pour 2015 d'avoir divisé par deux le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau potable. Les techniques pour traiter l'eau, rejeter les eaux usées à la nature dans un état écologique satisfaisant et rendre les ressources 64 Des villes durables Des villes durables 65 en eau propre à la consommation humaine existent, mais les financements manquent pour la construction et l'exploitation des infrastructures nécessaires. La gestion des déchets solides recouvre trois types d'activités : la collecte, le traitement et le stockage. La collecte des déchets, ainsi qu'une partie du tri sélectif et du recyclage du produit vers une seconde vie, est souvent prise en charge par le secteur informel et représente des emplois pour les plus défavorisés dans les villes émergentes. L'exemple type est les chiffonniers du Caire. L'enjeu consiste à organiser des filières de traitement des déchets capables de faire face au volume collecté. Le traitement des déchets dangereux, notamment les déchets hospitaliers qui peuvent repré- Retraitement : solutions participatives Au Brésil, on estime que seuls 35 % des eaux usées sont traitées et collectées. Environ 11 millions de mètres cubes d'eaux usées sont rejetées quotidiennement sans traitement dans la nature. Dans les années 80, Natal dans le Rio Grande do Norte a été la première ville à proposer un système d'égouts en condominium dans les quartiers d'urbanisation spontanée et non organisée, souvent très peuplés. Un réseau de tuyaux est enterré à faible profondeur (40 cm), profitant de la faible circulation, et est géré par un partenariat associant les habitants, leurs associations et les techniciens (publics et privés). Ce type de fonctionnement a été repris comme un modèle par l'Organisation panaméricaine de la santé. senter jusqu'à 15 % des déchets comme à Hanoi, exige la mise en place de filières spécifiques. Les décharges restent le mode de stockage le plus répandu dans le monde malgré les dangers qu'elles représentent pour la santé de l'homme et son environnement. Une organisation plus rationnelle, plus industrielle, du traitement des déchets demande de connaître et d'intégrer le secteur informel dans les plans stratégiques de gestion des déchets. Enfin, dans le cas des déchets urbains, il faut à la fois rationaliser le travail (manutention des poubelles et des déchets, tri manuel pour séparer les déchets par famille) et les trajets (lieu de collecte ­ lieu de stockage). production et, par conséquent, du type d'énergie utilisée, celle de la distribution, celle de la tarification et celle de ses effets induits, notamment en matière environnementale. Hors des pays de l'OCDE, les énergies traditionnelles ­ bois, biomasse ­ sont toujours les plus courantes dans le domaine de l'habitat. Souvent les quantités disponibles ne sont pas suffisantes, l'accès se fait hors de tout cadre légal et les pollutions engendrées sont importantes. Or, l'accès à une énergie propre a des conséquences dans de nombreux domaines : le développement économique, la santé (réduction des maladies respiratoires et de la mortalité infantile), la vie quotidienne (réduction de la faim, meilleur accès à l'eau potable et réduction du temps passé à aller chercher de l'eau, du bois de chauffage, et autres corvées quotidiennes) ou l'environnement (réduction de la pollution). 28 Le charbon, communément utilisé en Chine pour le chauffage, est la première cause de pollution urbaine. Deux milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent de la biomasse (bois, déchets animaux ou végétaux) pour cuisiner et se chauffer. 18 8 801 713 509 56 96 575 Millions de personnes sans électricité Millions de personnes dépendant de la biomasse Source : ONU, 2005. Choisir ses énergies La question de l'énergie recouvre plusieurs problématiques : celle de la Selon l'ONU, 2 milliards de personnes n'ont pas accès à l'électricité dans le monde. Deux autres milliards dépendent d'énergies traditionnelles, telles que le bois ou les déchets animaux ou végétaux, pour cuisiner et se chauffer. Les pays en développement ont souvent recours à des énergies conventionnelles, telles le pétrole ou le charbon, qui sont généralement particulièrement polluantes. À Lagos (Nigeria), la compagnie nationale d'électricité ne fournissant que quelques heures d'électricité par jour, la plupart des immeubles sont équipés de groupes fonctionnant au diesel. En fin de journée, la ville entière fonctionne à l'aide de moteurs électrogènes, dont les émanations voilent la ville d'un nuage noir. La généralisation de ce type de solutions génère des problèmes de santé publique (maladie des poumons) et accroît les risques (fréquents incendies dans les bidonvilles). L'efficacité énergétique constitue aujourd'hui un enjeu fondamental pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et des sources importantes d'économie existent pour chaque activité dans la ville. Le cas du bâtiment est significatif : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie française (Ademe) a piloté des programmes expérimentaux d'efficacité énergétique dans la construction au Liban, en Afghanistan et en Chine. En Chine, 800 000 m² de 706 logements sociaux à Harbin, Shenyang et Pékin ont été bâtis 292 grâce à des procé223 dés permettant des gains d'énergie supérieurs à 50 % et une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre (44 000 tonnes de CO2 évitées par an), pour un surcoût à la construction de 7 %. Ces résultats prouvent que des transferts technologiques ciblés permettent de valoriser les acquis des pays riches en Webographie matière de qualité environnemen- Ministère de l'Écologie, du tale de l'habitat et de s'orienter Développement et de l'Aménagement durables vers une construction de plus en www.developpementplus neutre en énergie dans les durable.gouv.fr Fonds français pour villes des pays du Sud. Repenser la croissance urbaine Il s'avère indispensable aujourd'hui de repenser la croissance urbaine en termes de préservation environnementale et énergétique. Cette démarche pourrait s'organiser autour de cinq objectifs principaux : 1 Privilégier la mise en place, préalable si possible, d'infrastructures permettant de structurer le développement de la ville dans les meilleures conditions : adduction d'eau et distribution d'eau potable, assainissement, réseau de transport public, traitement des déchets, etc. ; 2 Faciliter l'accès à des sources appropriées d'énergie, comme les énergies renouvelables, les combustibles biologiques, l'énergie fossile propre, et promouvoir l'efficacité énergétique dans tous les domaines d'activités et de consommation ; 3 Donner la priorité au transport collectif et rendre propre les moyens de transport individuel ; 4 Planifier le développement en favorisant la mixité des fonctions comme le rapprochement habitat ­ lieu de travail, l'émergence de services et de commerces de proximité, la réalisation d'équipements collectifs décentralisés ; 5 Favoriser dans l'habitat social des normes de confort et de consommation énergétique plus performantes et concevoir des parcs d'activités mettant en avant l'écologie industrielle ou l'écologie circulaire. I l'environnement mondial ­ FFEM www.ffem.net Institut du développement durable et des relations internationales ­ IDDRI www.iddri.org/iddri Comité français pour l'environnement et le développement durable ­ Comité 21 www.comite21.org Énergie Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ­ ADEME www.ademe.fr Groupe énergies renouvelables et environnement ­ GERES http://geres.free.fr ENERDEV Portail sur l'énergie et le développement durable au Sud : liens, investissements et méthodes d'exploitation. www.enerdev.org Fondation énergies pour le monde, site des énergies renouvelables ­ FONDEM www.fondem.org Water Supply and Sanitation ­ WatSan Programme de la Banque mondiale. www.worldbank.org/ watsan Déchets Institute of Waste Management www.iwm.co.uk Recycler's world www.recycle.net Eau - assainissement Programme solidarité eau ­ pS-Eau www.pseau.org International Water Management Institute ­ IWMI www.cgiar.org/iwmi Construction Centre scientifique et technique du bâtiment ­ CSTB www.cstb.fr Webographie en ligne www.villesendevenir.org 66 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 67 Le tsunami de 2004 en Asie du Sud-Est ou le cyclone Katrina à la Nouvelle Orléans en 2005 ont engendré des pertes humaines et des dégâts considérables. L'impact exceptionnel de ces phénomènes a démontré à la fois les conséquences de l'urbanisation dans les zones à risques, la nécessité d'introduire l'éventualité du risque dans toutes les politiques d'aménagement et l'importance de dispositifs de prévention, de protection ou de gestion de crise. Anticiper et gérer les risques majeurs a vulnérabilité des personnes et des biens aux risques majeurs est aujourd'hui en constante augmentation dans le monde. En 2005, 360 catastrophes naturelles (inondations, cyclones, séismes, mouvements de terrain...) ont frappé la planète, occasionnant près de 92 000 morts et une perte économique évaluée à 159 milliards de dollars. Naturels, mais aussi parfois d'origine technologique, ces évènements mettent en cause la sécurité collective et provoquent des dommages directs ou indirects sur les biens, les infrastructures, l'activité économique ou l'environnement. L Crue de la Meuse à Verdun (France) : de haut en bas : image satellite du 1/1/2002 montrant une onde de crue en amont de Verdun ; image du lendemain montrant le maximum de la crue. 3. pallier financièrement aux dégâts survenus en dépit des mesures préventives (fonds de solidarité, mécanisme d'assurances, etc.). Aménager pour prévenir Le risque, c'est la combinaison d'un aléa avec un enjeu. Il croît d'autant plus que l'aléa est élevé et que les enjeux (la densité de population, le potentiel économique) augmentent. Maîtriser l'urbanisation dans les zones de risques apparaît donc comme l'un des moyens les plus efficaces pour réduire la gravité d'un sinistre. Le problème est double dans les villes en développement : · d'une part, l'urbanisation incontrôlée se développe souvent dans des espaces soumis à des aléas naturels ou technologiques Le développement des phénomènes extrêmes liés aux changements climatiques n'est qu'une explication. Le nombre de personnes touchées et le coût des dommages augmentent régulièrement depuis deux décennies. Ce constat résulte principalement de l'accroissement significatif de l'urbanisation et de la valeur des biens exposés dans les zones sujettes à des aléas dangereux, mais aussi d'une fragilité urbaine toujours plus grande liée à l'interdépendance des systèmes et réseaux. Cyclone (Nouvelle-Orléans, États-Unis), coulée de lave, séisme (Balakot, Pakistan), inondations périodiques (Phnom Penh, Cambodge) ou tsunami (Bandah Aceh, Indonésie) : les conséquences humaines et matérielles des catastrophes naturelles sont considérables. Une politique préventive, qu'elle soit locale ou nationale, devra répondre à trois objectifs : 1. garantir la sécurité des personnes et assurer la protection des biens et des équipements collectifs ; 2. intégrer les risques naturels dans les choix d'investissement et d'aménagement ; 68 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 69 susceptibles de porter atteinte aux personnes et à leurs biens ; · d'autre part, dans certaines zones d'urbanisation plus « régulière », les risques ont été ignorés ou insuffisamment pris en compte par les aménageurs. La plupart des projets urbains, d'infrastructures et d'équipements sont engagés sans intégration des risques majeurs dans les documents d'urbanisme. En pratique, l'intégration des risques naturels renvoie à trois axes principaux : 1. La prévention, qui s'appuie sur la connaissance du risque, la mise en oeuvre de protections, la prise en compte du risque dans l'aménagement du territoire et la surveillance. La connaissance du risque s'exerce à travers la carto- Cartographier pour connaître le risque La production de données cartographiques est primordiale, tant pour étudier et visualiser l'aléa que pour en estimer ou tenter d'en diminuer l'impact sur les zones vulnérables. Elle constitue le fondement d'une démarche globale de prévention et de gestion des risques majeurs. Ces cartes doivent pouvoir être intégrées dans la phase de diagnostic, mais constituer aussi un support de réflexion et d'aide à la décision dans la phase d'élaboration d'un projet d'aménagement ou de développement urbain. Dans ce contexte, le développement des SIG offre une opportunité pour améliorer et faciliter le partage de la connaissance des risques. Au-delà de la simple connaissance thématique, les SIG se révèlent être un puissant outil d'analyse multicritère. Ils offrent la possibilité d'anticiper les risques et les enjeux lors de l'aménagement d'un territoire, en permettant toutes les simulations envisageables d'une situation, d'un projet et de ses variantes. Ils fournissent ainsi des éléments de diagnostic et d'appréciation de projets et éclairent les arbitrages qui conditionnent l'aménagement et le développement d'un territoire ( voir chapitre Décrire les villes). Enfin, leur capacité à produire des cartes sur lesquelles sont repérés, croisés et quantifiés tous les phénomènes en fait un outil privilégié d'information, permettant une compréhension partagée et durable d'un territoire ou d'une problématique. La dispersion des données reste souvent le principal obstacle à surmonter. Dans la mesure où les sources de connaissance des risques sont souvent dispersées entre de nombreux organismes, la réalisation de cartes de synthèse implique de multiplier les partenariats avec les organismes et services détenteurs de l'information. Une question d'échelles Une carte informative, localisant et synthétisant les zones de risques à l'échelle d'un territoire est déjà un document important. Elle décrit les phénomènes actifs ou les évènements passés les plus significatifs. Pour les risques naturels, elle met en évidence les zones submergées par les crues les plus fortes ou celles concernées par des glissements de terrain. Pour les risques technologiques, les principaux établissements à risques (industrie chimique, stockage d'hydrocarbures...), ainsi que les tracés des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures ou les principaux axes susceptibles d'accueillir des flux de transport de matières dangereuses, sont localisés. Pour aller plus loin, on peut établir une carte des aléas, retranscrivant une analyse plus complexe et individualisant des secteurs géographiques sur la base d'aléas hiérarchisés en référence à des acquis géotechniques, hydrauliques, de modélisation, etc. Les accidents industriels ne sont pas moins meurtriers que ceux que l'on dit naturels. Seveso (Italie) et Bhopal (Inde) sont encore dans toutes les mémoires ; les explosions de l'usine AZF de Toulouse (France) et de la gare de Ryonchon (Corée du Nord), ont récemment causé des dégâts considérables. Cidessus, la ville de Ryonchon avant et après l'accident. graphie des aléas, des enjeux et 3. L'information préventive de la pode leur croisement. Protéger, pulation sur les risques auxquels c'est d'abord limiter l'aléa (conselle est exposée et la formation truction d'ouvrages de protecdes acteurs du risque : la réduction tion contre les inondations, comdes enjeux dans les zones à blement de zones sous-minées...) risques, la mise en oeuvre d'acou réduire les conséquences de tions pour réduire la vulnérabilité l'événement. Surveiller, enfin, des biens existants et la préparapermet de déceler l'approche du tion à d'éventuelles situations de risque majeur et de prévenir les crises passent par la sensibilisation populations. de l'ensemble des acteurs locaux (élus, décideurs, techniciens, ac2. La protection, qui vise à gérer la teurs économiques...) et de la pocrise et à organiser les secours en pulation à l'existence des risques. cas de catastrophes naturelles. Cartographie des risques dans le département des Hautes-Alpes (France). En combinant les cartes de risque d'avalanches, d'inondations, de glissements de terrain et sismiques (ci-dessus, de haut en bas), on obtient une carte générale des communes à risque (ci-contre). 70 Anticiper et gérer les risques majeurs Anticiper et gérer les risques majeurs 71 De manière générale, concilier prévention des risques majeurs, aménagement et développement passe par la définition d'échelles. Certains risques naturels peuvent être abordés à l'échelle régionale (risque sismique), d'autres, tels que les glissements de terrain ou les inondations, sont étudiés à des échelles plus locales. Certains sont encore plus localisés, comme les risques technologiques liés à des établissements industriels. Le transport de matières dangereuses apparaît pour sa part beaucoup plus diffus. Identifier les enjeux Simulation de la propagation du panache issu d'un accident industriel vers des zones habitées. La France est souvent en première ligne pour gérer la crise et à organiser les secours en cas de catastrophes naturelles. Les enjeux d'une catastrophe naturelle ou technologique peuvent être de plusieurs ordres : humain, socio-économique, mais aussi environnemental ou patrimonial. Les évaluer implique de pouvoir les localiser et les croiser avec les cartes d'aléas, mais aussi par rapport à des indicateurs physiques, démographiques ou socio-économiques. Les principaux enjeux à délimiter sont ainsi : · les espaces urbanisés ou d'urbanisation envisagée, en distinguant les zones d'habitat selon leur densité, les zones industrielles ou commerciales, les centres administratifs, etc. ; · les infrastructures et équipements de services et de secours : voies de communication, établissements recevant du public (écoles, hôpitaux..), équipements sensibles (centres de secours, centraux téléphoniques...) ; · les espaces non directement exposés aux risques, mais pouvant selon les circonstances jouer un rôle d'aggravation ou de réduction du phénomène (champs d'expansion des crues...). La connaissance de l'occupation des sols et des densités de populations permet d'estimer les surfaces concernées par type d'urbanisation ainsi que les populations potentiellement exposées. La localisation des équipements et des zones d'activités permet d'identifier les biens potentiellement exposés. Mais au-delà de l'exposition directe d'un bâtiment ou d'une infrastructure à un aléa, la cartographie doit aussi permettre d'évaluer les impacts indirects liés à l'indisponibilité de certains équipements collectifs (santé, installations de production, de transport ou de transformation d'énergie...) avec des conséquences lourdes pour le fonctionnement d'une agglomération, ou encore les conséquences de la fermeture de certains axes routiers en termes de déplacements et d'accessibilité. La connaissance des aléas et des enjeux fournit une représentation dynamique des zones exposées à des risques naturels ou technologiques dans les documents d'urbanisme. Webographie Institut national de l'environnement industriel et des risques ­ INERIS Des services en ligne, des rapports d'études, des fiches et de nombreux liens sont disponibles sur ce site. www.ineris.fr/ Portail de la prévention des risques majeurs Des fiches thématiques, des dossiers d'information et un annuaire de sites sont présentés par ce portail citoyen. www.prim.net/ Institut des Sciences et des Techniques de l'Équipement et de l'Environnement pour le Développement ­ ISTED La publication "Systèmes d'information géographique et gestion des risques" est téléchargeable. www.isted.com Les risques majeurs (site Educnet) Ce site dédié à l'usage des technologies de l'information et de la communication dans l'éducation a mis en ligne un dossier thématique, « L'homme face aux risques », contenant des informations sur les risques majeurs. www.educnet. education.fr/securite/ indrmaj.htm Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement ­ CEMAGREF : eau et territoires Le Cemagref est un organisme public de recherche finalisée sur la gestion des eaux et des territoires. Il consacre un dossier thématique aux risques naturels et technologiques. www.cemagref.fr/ Compagnie nationale du Rhône ­ CNR www.cnr.tm.fr Rubrique « Sécurité » Webographie en ligne www.villesendevenir.org La préparation à des situations de crise passe par la sensibilisation de la population à la « culture du risque », comme ici lors d'une formation à la gestion de risques majeurs organisée par la ville de Sainte-Marie, en Martinique. Transfert de technologie pour repousser le risque Le projet européen Island (Information Systems for Local Authorities Needs to face Disasters), initié en novembre 2004 pour deux ans, vise à transférer et adapter à l'Asie du Sud-Est (Vietnam, Cambodge et Laos) des outils de communication développés en Europe dans le cadre du projet Osiris (Operational Solutions for the Management of Inundation Risks in the Information Society). Ils permettent d'accéder à des données en temps réel sur les crues, de prévoir les risques d'inondations et de déterminer des plans d'actions. Centrée sur la prévention et la communication d'information, l'approche veut donner aux responsables locaux les moyens d'agir. Elle permet d'identifier, à défaut de les anticiper, les impacts sur l'urbanisation existante. Elle indique des contraintes dont il faut tenir compte lors du développement potentiel de nouveaux quartiers. Enfin, elle permet une meilleure utilisation du terrain local par la compensation de certains risques : canaux permettant le stockage provisoire des eaux d'orage avant pompage, espaces verts publics en saison sèche devenant zones d'expansion en période de pluie, etc. De plus en plus, les autorités comme les populations ont conscience des enjeux que représentent les risques. Certaines villes ont commencé à se doter d'outils de prévention ou ont intégré cette dimension dans la gestion de l'espace. Des réglementations commencent à être mises en place concernant l'occupation de l'espace ou les règles de construction. Les besoins dans ce domaine restent cependant très importants. I 72 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 73 Préserver et valoriser le patrimoine urbain La préservation et la mise en valeur du patrimoine architectural urbain est plus qu'une entreprise culturelle : c'est un facteur important du développement urbain. Elle crée aussi des liens de long terme entre institutions de formation et collectivités locales, au Nord comme au Sud. e patrimoine désignait traditionnellement des monuments et des édifices isolés. Aujourd'hui, il s'élargit aux ensembles urbains ou naturels ­ centres anciens, bourgs, paysages ou grands territoires, souvent peu préservés dans les pays émergents malgré leur grande authenticité. Au-delà de la mise en valeur des sites archéologiques témoins de civilisations disparues, on s'oriente aujourd'hui vers la protection du patrimoine bâti issu des traditions locales afin de transmettre les savoir-faire artisanaux et les pratiques sociales qu'ils représentent. L Expertise française et patrimoine chinois L'explosion des grandes villes chinoises depuis une dizaine d'années a conduit à la démolition de quartiers anciens et provoqué, en réaction, une prise de conscience en faveur de leur conservation. L'Institut national chinois d'étude et de recherche sur les villes historiques et l'Université Tongji de Shanghai ont initié une vaste campagne de protection des quartiers anciens par des plans de gestion s'inspirant des outils français. S'appuyant sur l'Observatoire de l'architecture de la Chine contemporaine, des missions d'expertise françaises et l'École de Chaillot ont contribué à la mise en valeur des villes de Tongli et Xitan, classées au patrimoine mondial. En haut à droite : la "Porte du non-retour" érigée sur la Route des esclaves à Ouidah au Bénin. Ci-dessus : porte traditionnelle au Maroc. Des outils économiques, sociaux et environnementaux Un patrimoine non utilisé disparaît. Pour une conservation durable, les édifices anciens doivent servir les usages actuels. Le manque fréquent de moyens dans les pays les moins développés n'est un handicap qu'en apparence. Le recours à la maind'oeuvre locale permet d'envisager des interventions devenues coûteuses dans les pays les plus développés. Des techniques comme la maçonnerie de pierre ou de terre, le travail du bois, le recours à la chaux comme liant pour les mortiers, les enduits et les badigeons, restent très présentes. Des formations adaptées permettent leur transmission. Source directe d'emplois sur les chantiers, la restauration du patri- Avec l'École du patrimoine africain L'École du patrimoine africain organise, avec l'Institut national du patrimoine et l'École du patrimoine de Chaillot, des formations pour les conservateurs de Au palais des musée ou les responsables de l'urbanisme rois d'Abomey. des pays africains francophones. Les études de cas vont de la restauration et de la mise en valeur des palais des rois d'Abomey (Bénin) aux projets de développement de la ville de Porto Novo, sous l'angle de l'environnement, du patrimoine immatériel, de la fréquentation touristique et des infrastructures. www.epa-prema.net www.inp.fr www.citechaillot.fr De même, le patrimoine immatériel ­ les lieux sacrés, les rites, les évènements historiques peu ou pas inscrits dans le territoire, comme la Route des esclaves en Afrique de l'Ouest ­ gagne en reconnaissance. Les témoignages des périodes coloniales deviennent eux aussi des objets historiques, dont la reconnaissance et la restauration permettent l'appropriation locale. Participants de l'atelier "Territoires et patrimoines, l'Esprit des lieux", novembre-décembre 2004, en partenariat avec l'Institut national du patrimoine. En haut : la ville de Tongli (Chine), qui fait l'objet d'un plan de sauvegarde. Ci-dessus : accueil d'urbanistes et de maires chinois à Rennes. moine génère également des activités commerciales et artisanales. Le tourisme, avec la mise en place de structures d'accueil pour les visiteurs, l'aménagement des sites et l'organisation des visites, devient un axe de développement. Toute fréquentation touristique génère des pressions. L'équilibre entre les aménagements qui détruisent et ceux qui sauvent demande une très bonne connaissance du patrimoine. Les canaux de la coopération L'Unesco et son programme de protection au titre du Patrimoine mondial n'apportent pas d'aide financière directe mais une reconnaissance des sites qui attire des investissements privés et publics. L'échange d'expériences au sein de réseaux de villes partageant des préoccupations communes est un autre vecteur prometteur de coopé- 74 Préserver et valoriser le patrimoine urbain Préserver et valoriser le patrimoine urbain 75 La réhabilitation et la revitalisation du centre historique d'Ahmedabad En 1997, à l'occasion du 50e anniversaire de l'indépendance de l'Inde, le gouvernement français a proposé au gouvernement indien une coopération dans le domaine de la sauvegarde et de la mise en valeur du patrimoine. En 2000, le centre ancien d'Ahmedabad, d'une remarquable qualité urbaine et architecturale, a bénéficié d'un protocole de rénovation visant à aider la population locale à sauvegarder son patrimoine et à demeurer sur place, à réactiver la vie dans les quartiers, à former des architectes indiens aux techniques de sauvegarde. Une maison du patrimoine, lieu d'accueil, d'information et de formation, a été établie en 2003 et, fin 2005, 49 projets de restauration avaient été menés à bien. Rénovation de la mosquée Jalali à Ahmedabad (Inde). Riches d'enseignements, ces coopérations sont source de contacts et de marchés pour les professionnels de part et d'autre. Si les modèles occidentaux intéressent, c'est en s'appuyant sur les identités locales qu'ils permettront aux pays émergents d'inventer leurs propres outils. Les coopérations doivent générer de véritables transferts de compétences et accompagner des actions durables. I Cours de restauration en Syrie, faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot, atelier conjoint. Proposition de plan de sauvegarde pour le quartier de Qanawat. Webographie Patrimoine mondial de l'Unesco http://whc.unesco.org/FR/ apropos Conseil international des monuments et des sites ­ ICOMOS www.icomos.org Programmes européens (EuroMed Heritage, Asia-Urbs, Urb-Al) http://europa.eu.int Organisation mondiale du tourisme www.world-tourism.org Réseau SIRCHAL sur la revitalisation des centres historiques en Amérique latine www.archi.fr/SIRCHAL Coopération française www.diplomatie.gouv.fr/ solidarite/fsp Comité de coordination, d'orientation et de projets ­ COCOP www.egide.asso.fr/fr/ programmes/econet/ École d'Avignon www.ecole-avignon.com Culturesfrance Opérateur délégué des ministères des Affaires étrangères et européennes et de la culture et de la communication pour les échanges culturels internationaux. www.culturesfrance.com Webographie en ligne www.villesendevenir.org Les témoignages des périodes coloniales deviennent des objets historiques (ci-contre, immeuble bourgeois du centre d'Alger, Algérie). ration. Les coopérations décentrali- En France, le patrimoine fait partie sées choisissent souvent le patrimoi- des axes prioritaires d'intervention ne urbain pour axe prioritaire. du ministère des Affaires étrangères et européennes et de l'Agence Plusieurs programmes européens cifrançaise de développement (AFD). blent les centres Le ministère de la Culture et de la anciens dans les Communication soutient l'échange pays émergents. d'experts. Les nouveaux pays adhérents Des écoles d'architecture françaises bénéficient des coopèrent avec des institutions fonds structurels étrangères. En matière d'artisanat, ­ programmes ré- l'École d'Avignon de formation aux gionaux ou initi- métiers de la conservation-restauraatives commu- tion organise des chantiers-écoles nautaires, Urban et participe à la définition de coret Interreg. Différents programmes pus sur l'habitat traditionnel à l'érégionaux, EuroMed Heritage, Asia- tranger. L'Institut national du patriUrbs et Urb-Al, sont financés par la moine contribue à des actions de sauvegarde de décors et à la formaCommission européenne. tion de conservateurs de musées. Le programme « patrimoine et déL'École de Chaillot coopère avec veloppement urbain » de la Banque plusieurs pays pour la formation mondiale finance d'importants prod'architectes spécialisés. jets d'infrastructures comportant parfois des composantes de patrimoine culturel et architectural. En Cours de restauration en Bulgarie, Institut des 2006, 18 projets de ce type étaient monuments bulgares / École de Chaillot, atelier en cours de réalisation. dans les Rhodopes. 76 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 77 Coopérer entre villes Les villes n'ont jamais été aussi présentes qu'aujourd'hui sur la scène internationale, non seulement par leur poids démographique, mais comme le lieu où se concrétisent les principaux défis de la mondialisation. En témoigne l'apparition de réseaux interdépendants de villes et de hiérarchies entre villes grandes, moyennes et petites. Leurs outils ­ l'échange de savoir-faire et la réciprocité ­ modifient l'approche de la coopération en matière urbaine. epuis le Sommet de la terre à Rio de Janeiro en 1992, la conférence Habitat II à Istanbul en 1996, puis le sommet de Johannesburg en 2002, la crainte d'une croissance incontrôlable des villes a laissé place à une vision plus positive des territoires urbains comme moteurs économiques de développement. Ainsi s'est imposée la nécessité d'impliquer les pouvoirs locaux dans la réalisation des objectifs globaux de développement durable et, aujourd'hui, les collectivités locales sont directement sollicitées par les Nations unies pour la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (ODM). Ci-contre, de haut en bas : Atelier de travail d'Urb-Al Rede 10 (réseau de lutte contre la pauvreté) à Saõ Paulo, février 2005. Congrès fondateur de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) à Paris, mai 2005. Cérémonie d'ouverture et atelier de travail. S. Mkhatshwa, co-président de CGLU Ci-dessous : Forum mondial urbain à Barcelone, septembre 2004. Projet du millénaire de l´ONU : groupe de travail sur l´amélioration des bidonvilles. D La ville de Quetigny (Côte d'Or) a recherché une ville partenaire allemande (Bous) après avoir développé des relations avec Koulikoro (Mali). mondiale des cités unies (FMCU) ­ avec le réseau Métropolis. Chargée de la promotion du rôle et du statut des gouvernements locaux auprès des instances internationales, ainsi que des liens de coopération décentralisée, cette nouvelle organisation signale la part croissante prise par la « diplomatie des villes » sur la scène internationale. Au Sud comme au Nord, de nombreux réseaux de villes se sont constitués : le Partenariat pour le développement municipal (PDM) en Afrique, CALGA et Merco Ciudades en Amérique latine, CityNet en Asie, Eurocités pour nombre de villes européennes. Les actions européennes en faveur de la coopération décentralisée et des initiatives telles que Cities Alliance s'appuient sur ces réseaux et contribuent à leur développement et à leur consolidation. Basés sur l'échange, ils sont la preuve que la coopération « d'assistance » et de transfert de savoirs du Nord vers le Sud évolue vers une coopération plus réciproque, visant à consolider le rôle et le pouvoir d'influence des collectivités locales. Afin d'assurer une meilleure gouvernance urbaine en termes de gestion administrative et financière et de prestation de services, ONU-Habitat et la Banque mondiale, et plus récemment CGLU, développent depuis une dizaine d'années des outils d'analyse et d'évaluation des phénomènes urbains. Des observatoires urbains ont ainsi été créés avec l'objectif d'améliorer les connaissances et d'aider les autorités locales et la société civile à développer des indicateurs, des statistiques et à recueillir des informations pouvant servir à la formulation des politiques urbaines. Dans ce contexte de montée en puissance des préoccupations des collectivités locales sur la scène internationale, les coopérations décentralisées sont amenées à jouer un rôle majeur en termes de redéfinition et d'orientation du développement local et de l'aide publique au développement. Réseaux de villes Ce climat politique a favorisé l'émergence des collectivités locales comme groupe de pression sur la scène internationale et la constitution de réseaux de villes dans toutes les régions du monde. En 2004, la création de Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) a marqué une étape dans la structuration et l'influence des autorités locales, avec la fusion des deux grandes fédérations ­ International Union of Local Authorities (IULA) et Fédération Europe : la coopération au sens large Apparue avec la convention Lomé IV en 1989, la notion de coopération décentralisée traduit l'engagement de la Commission européenne en faveur de formes de gouvernance locale et d'une participation accrue de la société civile. La coopération décentralisée, au sens communautaire du terme, ne se limite pas aux relations établies par des collectivités territoriales avec des homologues des pays en développement mais inclut la société civile. À ce titre, la coopération décentralisée peut être maintenue lorsque les relations de l'UE avec les institutions étatiques d'un pays bénéficiaire d'aide ont été suspendues pour des raisons politiques, comme en Birmanie ou en Haïti. Les atouts de la coopération décentralisée française Les jumelages entre villes signés au sortir de la seconde guerre mondiale sont à l'origine de la coopération décentralisée française. Au lendemain de la sécheresse des années 70 des pays du Sahel, ils ont pris la forme d'actions humanitaires. 78 Coopérer entre villes Coopérer entre villes 79 Renforcer la coopération en régions Depuis plus de dix ans, des dispositifs d'appui aux acteurs de la coopération décentralisée ont été mis en place dans la quasi totalité des régions. Ils reposent sur des statuts juridiques divers, mais offrent des services similaires : mise en commun de l'information, appui aux porteurs de projets, concertation entre les acteurs, formation. Le premier a été créé en 1993 par la région Rhône-Alpes (RESACOOP). Des initiatives similaires existent dans d'autres régions : Alsace (IRCOD), Basse-Normandie (Horizons solidaires), Bourgogne (AB2C), Franche Comté (CERCOOP), Nord-Pas de Calais (LIANES), Provence-AlpesCôte d'Azur (MEDCOOP), Pays de la Loire (SGAR et ALCID) et Centre (CENTRAIDER). Webographie Coopération décentralisée Ministère des Affaires étrangères et européennes : Commission nationale de la coopération décentralisée ­ CNCD Base de données des projets de coopération décentralisée émanant des collectivités françaises www.diplomatie.gouv.fr/ cncd Cités unies France ­ CUF Collectivités territoriales engagées dans la coopération internationale. Informations, liens, aide au montage de projets. www.cites-uniesfrance.org/html/cuf/ index.html Agences d'urbanisme françaises Fédération nationale des agences d'urbanisme ­ FNAU www.fnauinternational.org Association des régions de France ­ ARF www.arf.asso.fr/ Coopération internationale Cités et gouvernements locaux unis ­ CGLU www.cities. localgovernments.org Métropolis (Association mondiale des grandes métropoles) Favorise la coopération internationale entre gouvernements métropolitains. Agenda des réunions internationales et données sur les métropoles. www.metropolis.org Méditerranée Medcoop www.medcoop.com Afrique Partenariat pour le développement municipal ­ PDM www.pdm-net.org Asie CityNet (réseau asiatique d'autorités locales) www.citynet-ap.org Europe Eurocities www.eurocities.org/ main.php Amérique Fédération latino-américaine des villes, des municipalités et des associations ­ FLACMA www.flacma.org Webographie en ligne www.villesendevenir.org Depuis une quinzaine d'années, les collectivités locales développent des activités internationales dans le champ de leurs compétences propres. Elles transmettent ainsi leur savoirfaire dans la mise en oeuvre de politiques publiques comme la décentralisation, la gestion des services urbains, la mise en oeuvre de projets urbains ou l'aménagement du territoire. Ce champ d'action a été reconnu par la loi du 6 février 1992 et la création de la Commission nationale de la coopération décentralisée au sein du ministère français des Affaires étrangères et européennes pour l'appui aux actions extérieures des collectivités territoriales. En France, l'ensemble des régions, 80 % des départements et 80 % des communes de plus de 5000 habitants pratiquent la coopération décentralisée avec près de 120 pays à travers le monde. Les zones les plus investies sont l'Afrique francophone, l'Amérique latine, l'Asie du Sud-Est et la Chine. Le champ tend à s'élargir vers l'Afrique lusophone et anglophone, l'Europe médiane et l'Inde. Au-delà de la coopération politique de maire à maire, beaucoup de jumelages entre villes françaises et villes en développement impliquent la société civile dans un projet de coopération. De haut en bas, signatures de jumelages entre Lao (Burkina Faso) et Bourogne (Territoire de Belfort), Tombouctou (Mali) et Saintes (Charente maritime), Antsirabe (Madagascar) et Montluçon (Allier). d'une même stratégie nationale, afin de permettre aux villes, grandes et petites, du Nord comme du Sud, de participer à des actions internationales conjointes. Il s'agit avant tout d'une coopération politique, de maire à maire, reposant sur un engagement entre homologues. Mobilisant les fonctionnaires territoriaux et les structures émanant de la société civile, ses projets et ses programmes visent le renforcement des capacités de gestion et le développement de l'autonomie des partenaires. La réciprocité, au travers de l'échange culturel, du soutien d'associations locales, de la promotion de compétences locales et de pôles d'excellence, constitue l'une des finalités. L'ancrage territorial La dimension territoriale des politiques publiques est aujourd'hui largement prise en compte par les bailleurs de fonds. De plus en plus, les collectivités locales sont reconnues comme interlocuteurs de projets qui dépassent la seule logique sectorielle. Dans ce contexte, la coopération décentralisée a la capacité de mobiliser des acteurs locaux des deux territoires partenaires autour de projets et d'objectifs à la fois ancrés localement et inscrits dans la sphère internationale. Menée avant tout sur des fonds propres, elle garantit aux partenai- res un engagement sur la durée. Enfin, grâce au développement des co-financements collectivités/ bailleurs de fonds nationaux et internationaux, elle peut contribuer à la réalisation de projets opérationnels d'envergure, impliquant les échelons régionaux ou nationaux d'administration et des organismes internationaux. L'avenir est ainsi à la coordination avec d'autres collectivités de l'Union européenne, des agences de développement et les réseaux internationaux. I Panneau de jumelage à l'entrée de la ville de Chauvigny, Vienne (France). 1 % pour l'eau La Loi Oudin-Santini, adoptée en 2005, offre de nouvelles perspectives pour contribuer au financement de la coopération décentralisée et non gouvernementale. Celleci permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement. 1 % du budget de ces services peut être réservé à cet effet. Les agences de l'eau aussi sont autorisées à conduire des actions de coopération internationale dans la limite de 1 % de leur budget. L'initiative locale Les actions de coopération décentralisée relèvent entièrement de la responsabilité des collectivités territoriales françaises. De ce fait, les initiatives sont dispersées et répondent à des objectifs variés. Pourtant, les collectivités cherchent aujourd'hui à mutualiser leurs moyens autour Illustrations Couverture · Grrrr (www.grrrr.net) @ Adagp, Paris 2007 Introduction · Le Caire © B. McKelvie, Shutterstock -- Feu piétons © B. Pike Pikeynet.com -- Foule © L. Pavel, Shutterstock -- Enfants Agadir © Socrates, Shutterstock -- Hong Kong © T. Wei Ming, Shutterstock -- Scooter Hanoi © Tom Andrus Photography -- Construction à Doha, Qatar © P. Cowan, Shutterstock -- Enfants sur le chemin de l'école © L. Harms, Shutterstock -- Enfants jouant au ballon © G.P. Gennadevitch, Shutterstock -- L'accès au foncier © La transition urbaine en Afrique subsaharienne C. Kessides, Cities Alliance, 2005, basé sur Chakraborty, Mita. 2005. Acting Locally While Thinking Globally: Subnational Strategies to Promote Investment Climate. TUDUR. Avant-projet. Décrire les villes · Cadastre romain d'Orange © D.Acolat -- Occupation des sols à Bangalore © Sce & Iaurif -- La ville du Cap © M. Leiter -- Orthophoto île de la Cité © Apur -- Cadastre île de la Cité © Apur -- Manille satellite © Cnes, Spot-Image® & Iaurif -- Théodolite DR -- Plaque de rue © Groupe Huit -- Issy-lesMoulineaux © IGN-BD Ortho et Iaurif -- Arpenteur médiéval © P. Portet -- Cadastre de Cheilly 1820 DR -- Boîte aux lettres © Groupe Huit -- Matériel d'adressage © Groupe Huit -- Adressage © Groupe Huit. Gouverner les villes · Réunion Belém © F. Lieberherr -- La Constellation Humaine, Chen Zen © F. Lerin -- Élections au Vénézuela © V. Bruley, www.sipao.net -- Conseil municipal de Papudo, www.lacoctelera.com/sinfronteras -- Conseil municipal de Praia Grande DR -- Panchayat de Kasagorod et panchayat de Bidar, extrait de l'ouvrage Culture and Public Action, par V. Rao et M. Walton, Stanford University Press, 2004. Financer les villes · Poignée de mains DR -- Immeuble en construction © The Innovation Hub -- Hartford © C. Haase, www.arrakeen.ch -- Yerevan DR -- Stockholm © Stockholm-Hotell.info -- Kinshasa © SL, Calateboca. Orienter le développement urbain · Schéma directeur Moundou © Groupe Huit -- Kisumu © E. Gray -- Étude de plans DR -- Embouteillages à Phnom Penh © Dana, www.phongsaly.com -- Querétaro © G. Antier -- Padd Rouen © Direction de l'Aménagement Urbain et de l'Habitat de la Ville de Rouen -- Consultation Kawempe © UN-Habitat -- Consultation Nouakchott © Groupe Huit -- Panorama Phnom Penh © D. & K. Ciprari --Schéma directeur Phnom Penh DR -- Casablanca © runswithscissors -- Pikine © L. Ratton, Association Aidder -- Agriculture péri-urbaine à Hanoi © G. Mandret, Cirad --Leon © C.Schwartzmann Le logement et la question foncière · Maquette d'appartement japonais DR -- Township de Kliptown © E. Deliry Antheaume, IRD -- Immeuble à Pznan © B. Oporowski -- Shangai © R. Jurkovskis, Shutterstock -- Ouvriers du bâtiment © Isted -- Rénovation d'immeuble à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Ouvrier du bâtiment © B. Favre, Louma productions -- Construction de maisons pour les réfugiés en Afghanistan © Undpi -- Maisons en bande, quartier Carapungo au nord de Quito © P. Cazamajor d'Artois, IRD -- Programme gouvernemental de logement des jeunes en Égypte © A. Sierra, IRD -- Maroc © Isted. Accéder aux services essentiels · Compteur d'eau DR -- Électricien au Mozambique © E. Miller, The World Bank Group -- Décharge Mexique © noticias@alianzatex.com -- Lavabo © P. Virot, Who/Oms -- Plaque d'égout © J. Miller, Malcolm Pirnie Inc, www.sewerhistory.org -- Coopérative d'électricité de Tangail © The World Bank Group -- Électricité solaire au Sri Lanka © D. Sansoni, The World Bank Group -- Camionciterne à Haïti © F. Duclos, www.suco.org -- Éboueurs à Belém © F. Lieberherr -- Égout Mali © C. Carnemark, The World Bank Group. La mobilité urbaine · Quai de gare à Londres © F. Fontana-Giusti -- Embouteillage à Shaoxing © Chuck@China, 2004 -- Chauffeur de taxi à Alger © C. Pointereau, Isted -- Jaipur © G. Dominique, dom@alovelyworld.com -- Embouteillage à Kiev © nostalgi@nostalgia.org.ua -- Motos à Hanoi DR -- Voiture et tram à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Tram à Antalya © www.trampicturebook.de -- Trolleybus à Plzen © M. Taylor, www.einbahn.org --Tram de nuit à Tunis © B. Favre, Louma productions -- Métro de Prague © S. Milton -- Métro du Caire © M. Guarino, www.acappellafella.nomadlife.org -- Métro de Varsovie © www.arikah.com Des villes plus sûres · Souterrain © Á. Mándok, Shutterstock -- Garde à Kampala © R. Abrahamsen -- Épouvantail © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Centre de désintoxication © M.A. Pérouse de Monclos, IRD -- Femmes Madagascar © M. Lasure, Shutterstock -- Préfabriqué de conseil légal © R. Zurba, USAID -- Kayes DR -- Enfants fontaine © A. Popescu, Shutterstock -- Groupe rap © emediawire -- Musicien de rue © D. Remesov, Shutterstock -- Capoeira DR -- Ndiarème Limamoulaye © asbl Frères des Hommes Belgique Des villes durables · Coucher de soleil avec smog © T. Olson, Shutterstock -- Lisbonne © A. Gvozdikov, Shutterstock -- Kampala © P. Dmirty, Shutterstock -- Maisons aux États-Unis © S. Stevenson, Shutterstock -- Donftang DR -- Visualisations pollution Rio © Aria Technologies -- Christ Rio © Prefeitura de Rio de Janeiro -- Écoulement d'eau dans une décharge © T. Olson, Shutterstock -- Éboueurs © G. Gonsalves, Shutterstock -- Ordures compactées © V. Kozlovsky, Shutterstock -- Décharge © B. Wahlstedt, Conexor -- Eau croupie dans une décharge © trialart, Shutterstock -- Sortie d'égout © salamanderman, Shutterstock -- Seau de charbon © M. Natale, Shutterstock. Anticiper et gérer les risques majeurs · Sauveteurs à la Nouvelle-Orléans © California University of Pennsylvania -- Vues aériennes de la Nouvelle-Orléans © spaceimaging.com -- Coulée de lave © C. Taylor, Shutterstock -- Balakot © MD Ambulance -- Inondations à Phnom Penh © R. Seghers -- Crue de la Meuse © Cnes 2002, source Spot, carte Sertit -- Tsunami © P. Jeffrey/Act International -- Vues aériennes Ryongchon DR -- Site AZF DR -- Gare de Ryongchon © G. Bourke, WFP -- Cartes des risques des Hautes-Alpes © Mairie d'Aix-en-Provence -- Modélisation panache © Aria Technologies -- Entraînement chien de secours (Tim, élevage Babillebaou) © M. Laroyenne -- Entraînement aux premiers secours © Ville de Sainte-Marie. Préserver et valoriser le patrimoine urbain · Porte du non-retour © J.-L. Rigot, voyagesaventures.com -- Porte Maroc DR -- Abomey DR -- Atelier EPA © École du Patrimoine Africain -- Tongli © Tsinghua University, Department of Matematical sciences -- Ahmedabad © C. Dupavillon -- Statue Alger © V. Rengifo, Isted -- Cours de restauration en Syrie © Faculté d'architecture de Damas / École de Chaillot -- Cours de restauration en Bulgarie © Institut des monuments bulgares / École de Chaillot. Coopérer entre villes · Quetigny-Koulikoro-Bous DR -- Atelier Urb-Al Rede 10 © Prefeitura de Sao Paulo -- Congrès fondateur de CGLU à Paris © CGLU/UCLG -- Forum Mondial Urbain à Barcelone DR -- Groupe de travail sur les bidonvilles © CGLU/UCLG -- Smangaliso Mkhatshwa © CGLU/UCLG --Jumelage Lao-Bourogne DR -- Jumelage Antsirabe-Montluçon © Consulat de Madagascar à Moulins -- Panneau jumelage DR. www.villesendevenir.org -------------- Impression SVI-Publicep, Montpellier Dépôt légal : juin 2007  INVALIDE)