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Résumé

Cette synthèse sur le marché de l'eau en France traite principalement des services d'eau et d'assainissement (organisation, financement, mode de gestion, acteurs) et de la tarification de l'eau (fixation des prix, taxes et redevances, tarification sociale). Elle a été rédigée à partir de documents présents au CRDALN.

Descripteur Urbamet

eau ;économie de l'eau ;réseau d'assainissement ;réseau de distribution d'eau ;tarification ;service public

Descripteur écoplanete

service d'assainissement ;service de distribution d'eau ;tarification de l'eau ;prix de l'eau ;régie

Thème

Ressources - Nuisances

Texte intégral

Le marché de l'eau Une synthèse documentaire Avril 2010 Commandée par le CRDALN à l'intention de la DGALN Réalisée par Robert Laugier, ingénieur consultant indépendant http://laugier.robert.free.fr/ robert-laugier@orange.fr 1 Note Ce document a été rédigé en reprenant éventuellement des parties de texte dans les documents dont la liste est produite en annexe. 2 Le marché de l'eau Une synthèse documentaire 1. Introduction A l'initiative du CRDALN et à l'intention de la DGALN (Direction Générale Aménagement Logement Nature), ce texte propose une synthèse à partir d'une sélection de documents traitant du marché de l'eau et, plus particulièrement des services d'eau et d'assainissement, des différents modes de gestion de ces services en France, des acteurs impliqués, tant publics que privés, et des éléments constitutifs du prix payé par les usagers. Après un rappel de quelques données sur la ressource en eau dont dispose la France, cette synthèse brossera un tableau de la consommation d'eau, présentera quelques données sur le service d'assainissement, puis s'attachera à décrire les formes d'organisation des services d'eau et d'assainissement dans leur contexte territorial, à présenter les principaux modes de gestion, en l'occurrence la gestion directe (régie) ou déléguée. Seront ensuite présentés les différents acteurs publics et privés de l'organisation, de la mise en oeuvre, de la gestion et de l'exploitation de ces services, la constitution de prix et de la facturation de ces services, les variations régionales du prix de l'eau, son évolution et ce qu'il représente dans le budget des ménages. Seront enfin évoqués flux financiers générés par ces activités. Un bref éclairage sera aussi proposé sur la tarification sociale de l'eau. 2. Cadre législatif et réglementaire de la politique de l'eau La législation et la réglementation française sont définies par la législation européenne sur l'eau et ses directives, la loi de décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) et les lois de Grenelle I et II. [6] 3. La ressource en eau en France Avec 480 milliards de mètres cubes, la France bénéficie d'un volume de précipitations suffisant pour son alimentation en eau et dispose de capacités de stockage estimées à 2.800 à 3.600 m3 par 3 habitant. L'ensemble des ressources s'élève à 170 milliards de m par an et on évalue à 2.000 milliards de m3 le volume des eaux souterraines et à 108 milliards de m3 celui des eaux de surface et stagnantes (lacs naturels, barrages, étangs). [7] Grâce à près de 35.000 points de captage, les besoins en eau potable sont couverts à 60% par les eaux souterraines qui sont généralement de bonne qualité (épuration par le sol) et moins vulnérables aux pollutions, 30% par des eaux de surface (rivières, fleuves) qui sont exposées à tous les types de pollutions et de disponibilité variable selon les saisons et 10% par des eaux mixtes. Le volume et la qualité des eaux diffèrent selon les régions en fonction du type de sous-sol, des pollutions liées aux activités et des traitements qui sont alors nécessaires, du climat, du niveau de la demande. [7] [10] En France, 99% de la population est raccordée à un réseau de distribution d'eau. [3] 1 4. La consommation d'eau en France Sur les 33,5 milliards de mètres cubes d'eau prélevés en France chaque année dans le milieu naturel, soit un peu plus de 7% des précipitations annuelles, six milliards de mètres cubes sont consacrés à la distribution d'eau potable après avoir été traités à cette fin, soit 18% des prélèvements. [6] Toutefois, 4,5 milliards de mètres cubes d'eau sont distribués annuellement en France sur ces 6 milliards prélevés, la différence correspondant à des fuites qui sont délivrées sans êtres facturées. [2] Le tableau ci-dessus indique les répartitions des prélèvements et des consommations nettes entre les secteurs de l'énergie, de l'eau potable, de l'industrie et de l'agriculture. Il faut avoir à l'esprit que des quantités substantielles de prélèvements peuvent être restituées après usage, comme c'est le cas pour l'énergie. [6] Usages Prélèvements bruts (34 milliards de m3) Consommations nettes (6 milliards de m3) Energie 57% 22% Eau potable 18% 24% Industrie 10% 6% Agriculture 15% 48% En France, la consommation moyenne par habitant se situerait ainsi entre 120 et 140 litres par jour. Toutefois, pour certains analystes, le mode de distribution et de facturation rend difficile, voire impossible l'évaluation ou la distinction entre les consommations des ménages et celles des activités professionnelles (artisans, restaurants, services publics, bureaux, industriels, etc.). [2] Ainsi, certaines études donnent des résultats en apparence très différents. Une étude effectuée en 2003 par la Lyonnaise des Eaux pour l'Agence de l'eau Seine-Normandie a évalué la consommation des activités professionnelles comme se situant dans une fourchette allant de 30 à 39% des volumes facturés par la Lyonnaise des Eaux [2] alors qu'en Gironde, l'analyse des consommations de 60% des abonnés du département, soit 300.000 abonnés, a montré que les prélèvements d'eau potable sont destinés pour : · 65% aux usages domestiques, · 10% aux activités économiques, · 8% aux usages publics, · 25% aux pertes (fuites des réseaux), · 2% aux fuites après compteur. Ceci signifierait donc que les principaux acteurs des économies d'eau sont les particuliers. [1] Evolution de la consommation d'eau en France Depuis le début des années 1990, on constate une baisse continue des volumes d'eau consommés. En 2007, la baisse a été de 4%. Cette tendance s'observe dans d'autres pays et villes d'Europe (baisse de 16,5% à Berlin et de 11% à Paris entre 1995 et 2005). Elle s'expliquerait par la tertiarisation de l'économie et les innovations technologiques limitant la consommation d'eau des habitants, mais surtout par la délocalisation d'industries lourdes, l'optimisation des processus industriels, dans l'industrie papetière et l'automobile notamment. [6] En revanche, une étude du Crédoc et de l'agence de l'eau de Seine Normandie indique que, malgré le développement de l'utilisation d'appareils ménages plus économes en eau, la consommation des ménages en habitat individuel augmenterait, sans doute du fait des activités de jardinage et des équipements de confort ou de loisirs comme des piscines, par exemple. [2] 5. L'assainissement La responsabilité du traitement des eaux usées est apparue en France à partir des années 1970, avec pour conséquence la création d'un prélèvement supplémentaire lié au traitement des eaux usées. [7] 2 5.1. L'assainissement collectif Les opérateurs privés sont en charge de 165.000 kilomètres de réseau. Sur les 17.300 stations d'épuration que comptaient la France en 2004, les trois quarts du parc sont constitués d'usines de petite taille. Les opérateurs privés exploitent environ 5.000 stations d'épuration et gèrent la majorité des stations de grande capacité. [5] 5.2. L'assainissement non collectif Concernant 19% de la population en 2007 et essentiellement présent en milieu rural, ce mode d'assainissement est maintenant l'objet de contrôles effectués par les services publics d'assainissement non collectif (SPANC) qui ont été créés en 1992 mais qui se mettent toutefois en place avec retard, l'échéance d'exécution des missions de contrôle par les communes ayant été repoussé à a fin 2012. [6] Il s'agit ici de lutter contre les pollutions diffuses, de contrôler les rejets des foyers non raccordés à un réseau, ce qui se traduit par une simple vérification des installations récemment réalisées ou réhabilitées ou par un diagnostic dans les autres cas avec établissement, si nécessaire, d'une liste de travaux à effectuer. [6] 6. Activités industrielles liées à l'eau La livraison annuelle des 6 milliards de mètres cubes d'eau potable en France nécessite de nombreuses étapes : · construire et faire fonctionner des ouvrages souvent complexes pour puiser l'eau, · la traiter afin de la rendre potable et la transporter (stations de pompage, usines de traitement, réservoirs, canalisations nécessaires à son acheminement), · contrôler la qualité sanitaire de l'eau fournie aux différents points de a chaîne, dans les réservoirs, les châteaux d'eau, les canalisations, jusqu'au compteur, · entretenir le réseau des canalisations, · gérer tous les services aux clients (abonnements, relevés de compteurs, factures, renseignements, conseils, etc.). [7] Après utilisation, il faut collecter et dépolluer les eaux usées avant de les rendre au milieu naturel, donc : · construire, entretenir et exploiter des réseaux de collecte des eaux usées (égouts), · construire et faire fonctionner des stations d'épuration, · éliminer des produits résiduels après assainissement des eaux (boues, huiles, graisses, etc.). [7] 7. Activités des services publics d'eau et d'assainissement La décomposition de ces activités industrielles se retrouve dans les tâches affectées aux services d'eau potable et d'assainissement. Les services de distribution d'eau potable recouvrent : · le captage, · le traitement, · la distribution d'eau et · la gestion de la clientèle. Les services d'assainissement des eaux usées (collectifs ou non) recouvrent : · la collecte, · la dépollution, · le rejet des eaux usées, · la gestion de la clientèle et des raccordements. Dans la très grande majorité des cas, ces services à caractère industriel et commercial obéissent à une collectivité locale organisatrice (commune ou groupement de communes) et un opérateur public ou privé gestionnaire. Dans le cas d'une gestion directe, l'opérateur est public. Dans le cas d'une gestion déléguée, l'opérateur est privé ou d'économie mixte. [5] 3 8. Organisation des services d'eau à l'échelle territoriale Les services d'eau potable peuvent être administrés à l'échelle communale ou être confiés par les communes à des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui peuvent avoir des formes juridiques variées : syndicats intercommunaux, syndicats mixtes, communautés. De plus, les activités de production et de distribution peuvent être confiées à des collectivités différentes. La fragmentation des communes et la possibilité de dissocier les activités concourant à l'alimentation en eau potable a abouti à un nombre élevé de services que la loi Chevènement à contribué à réduire. [3] Ces organismes communaux ou intercommunaux qui peuvent donc être des opérateurs publics des services de l'eau ou des autorités organisatrices de ces services, ont pris et peuvent prendre diverses formes : · SIVU (syndicat intercommunal à vocation unique) : introduit par une loi de 1890, ce fut, jusqu'en 1959, la seule organisation à laquelle les communes pouvaient transférer une compétence et une seule. · SIVOM (syndicat intercommunal à vocation multiple) : issu de l'évolution introduite par des ordonnances de 1959, il peut cumuler des compétences. · SM (syndicat mixte) : né des mêmes ordonnances, il permet l'association de communes, de syndicats et de départements. · District urbain : né des mêmes ordonnances, il a constitué une forme d'organisation adaptée à la gestion des villes ; à partir de 1966, les villes ont pu aussi s'organiser en communautés urbaines auxquelles les compétences communales en eau potable et en assainissement sont obligatoirement transférées. · Communauté de communes (CC), communauté d'agglomération (CA) et communauté urbaine (CU) : introduites par la loi Chevènement, ces organisations sont susceptibles d'exercer une responsabilité sur les services d'eau. [3] La loi Chevènement a eu des conséquences importantes sur la rationalisation de l'organisation : les communautés urbaines sont obligatoirement compétentes en eau potable, la moitié des communautés d'agglomération et 9% des communautés de communes ont retenu cette compétence. [3] Si les formes traditionnelles (exercice de la compétence par la commune ou par un SIVU) conservent leur leadership (93% des services, 75% des communes, 56% de la population), leur prépondérance décline : 34% des services communaux et 13% des SIVU ont disparu en 20 ans. [3] Le tableau ci-dessous indique la répartition et l'exercice de la compétence des services d'eau potable entre les diverses formes d'organisation en 2007. [3] Organisation Nb de services Nb de communes % population Communes 8074 28% CC 207 2.281 4% CA et SAN 85 1242 16% CU 14 358 10% SIVU 2.949 19.762 28% SIVOM 374 3.003 6% SM 143 2.060 8% Total 11.846 36.780 100% Organisation des services d'eau potable en 2007 ([3] et Canneva, 2007) 9. Financement des services de l'eau par les collectivités Les lois de décentralisation de 1982 interdisent à toutes les communes de financer par l'impôt leurs services publics industriels et commerciaux. Ceci se traduit par la formule : « l'eau paye l'eau ». Cette disposition s'est appliquée à l'eau après une ordonnance de 1986 introduisant une déréglementation du prix de l'eau dont la portée sera toutefois réduite en janvier 1988. [3] 4 L'équilibre budgétaire Une instruction comptable de 1995 applicable aux services d'eau et d'assainissement (instruction M49) affranchit les communes de moins de 3.000 habitants et les EPCI dont les communes membres comptent chacune moins de 3.000 habitants de la contrainte d'équilibre budgétaire de leur service. [3] Or, 89% des services d'eau concernent moins de 3000 habitants et concernent 19% de la population alimentée par un service communal. De même, plus de 2.700 EPCI (dont près de 2.400 SIVU) ne sont pas assujettis à la règle de l'équilibre budgétaire, quel que soit leur mode de gestion. [3] Au total, 80% des services, communaux ou intercommunaux, ne sont pas assujettis à cette règle. Ils concernent plus de 24.000 communes et 12,3 millions d'habitants (un Français sur cinq). Ceci signifie donc que seulement 20% des services d'eau doivent équilibrer leurs dépenses par les factures acquittées par les abonnés. [3] 10. Modes de gestion : régie ou délégation de service public Les services d'eau sont assujettis à des règles de gestion différentes en fonction de leur taille. Les collectivités locales peuvent gérer elles-mêmes leurs services d'eau (dans le cadre d'une régie) ou les déléguer à un opérateur privé (délégation de service public ou DSP). La DSP concerne 75% de la population et des volumes d'eau distribués, et plus d'une commune sur deux. Mais elle ne représente qu'environ 4.800 services sur les 11.800 services d'eau et d'assainissement que compte la France. [3] Les 7.000 régies sont pour la plupart communales et rurales, mais aussi communautaires et urbaines et desservent 15 millions d'habitants. [3] La durée des DSP la plus fréquente est de 12 ans. Lors de la remise en concurrence d'un service d'eau ou d'assainissement, 8 à 11% des contrats font l'objet d'un changement d'opérateur. Dans 96% des cas, le mode de gestion est maintenu, 3% des cas correspondant à un abandon de la régie en faveur de la délégation et 1% au passage de délégation en régie. [5] 10.1. La régie Ce système assure aux communes la gestion directe de l'eau. En fait, il existe deux types de régie : celles qui disposent de leur autonomie financière et celles qui disposent de leur autonomie financière et morale. N'ayant pas de capital ni d'actionnaires, la régie subit moins de pression économique que la délégation. [7] Si les régies ont l'avantage financier non négligeable de ne pas être assujetties à la taxe professionnelle, les communes hésitent à se priver de cet impôt : les opérateurs privés ont ainsi versé 74,2 millions d'euros à 12.200 communes à ce titre en 2006. [7] 10.2. La délégation de service public ou DSP Elle est un compromis entre gestion publique et gestion privée. Elle procède par contrat d'affermage et repose donc sur un financement public des services d'eau. [3] L'opérateur est chargé d'exploiter le service pour le compte de la commune ou de l'EPCI, pour une durée moyenne qui s'est réduite à 11 ans. Il perçoit les factures, conserve la part supposée couvrir ses coûts d'exploitation et sa marge tels qu'ils sont contractuellement définis. Il reverse à l'autorité délégante la part supposée couvrir les coûts qu'elle finance, essentiellement les coûts d'investissement dans les infrastructures. [3] Cette pratique typiquement française se décline en deux dispositifs spécifiques : [7] · l'affermage qui consiste pour une collectivité à confier à une entreprise privée, après mise en concurrence par appel d'offres, l'exploitation du service, · la concession où le contrat prévoit que l'entreprise prestataire est aussi chargée des investissements. 5 Dans les deux cas, les obligations de l'entreprise vis-à-vis de la collectivité territoriale sont déterminées par contrat ainsi que le prix du service. Reste la question de la transparence de la gestion... [7] En 2008, 8.500 contrats de délégation des services publics de l'eau et de l'assainissement étaient en vigueur en France, 4.500 pour l'eau potable et 4.000 pour l'assainissement. Ce nombre de contrat a tendance à diminuer du fait du développement de l'intercommunalité qui conduit au regroupement de plusieurs contrats préexistants au sein de l'entité intercommunale. [5] Les contrats de délégation de service public et leur évolution dans le temps sont strictement encadrés par : · la loi Sapin de 1993 qui organise la mise en concurrence systématique des candidats en formalisant les modalités de prise de décision, · la loi Mazeaud de 1995 qui précise les informations détaillés à fournir par les délégataires dans leur rapport annuel relatif à chaque contrat d'eau et d'assainissement, · et la loi Démocratie de proximité de 2002 qui introduit la participation des usagers au travers de la Commission consultative des services publics locaux (CCSPL). [5] 10.3. Modes de gestion des services de l'eau et d'assainissement en Europe Les tableaux et graphiques ci-dessous illustrent la diversité des modèles de gestion des services d'eau potable et d'assainissement en Europe, depuis une privatisation totale en Angleterre à une gestion totalement publique aux Pays-Bas. Les graphiques indiquent la part du public et du privé dans ces services [5] (NdR : la distinction des couleurs des graphiques n'est pas visible sur cette reproduction, mais les valeurs des pourcentages de répartition entre public, en bas à droite, et privé, en haut à gauche, sont lisibles). La gestion des services d'eau potable en Europe en 2008 [5] La gestion des services d'assainissement en Europe en 2008 [5] 6 Modes de gestion de l'eau à l'échelle mondiale Divers modes de gestion existent dans le monde : · La régie ou gestion directe : en 2008, plus de 80% des services d'eau sont exploités en régie. · La délégation de service public ou gestion « à la française » : comme indiqué plus haut, elle peut prendre des formes variées en France (concession de service public ou affermage) et elle s'applique dans 7 à 8% des services de l'eau dans le monde dont la moitié est assurée par des entreprises françaises. · La privatisation : exclusivement en Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure, au Chili. · Autres formes de coopération public-privé : les StadtWerke allemandes qui sont des sociétés d'économie mixte, les partenariats public-privé (PPP). [7] Il existe certes en France des partisans des PPP, mais les collectivités restent majoritairement opposées à ce dispositif, estimant que le PPP les priverait de la maîtrise et de la gouvernance de l'activité concernée. Au niveau international, malgré quelques réussites, le bilan des PPP dans les services d'eau est jugé décevant, notamment en Afrique. [7] 10.4. Evolutions possibles du mode de gestion en France La montée en puissance des communautés (urbaines, d'agglomération, de communes) face aux opérateurs du fait qu'elles intègrent l'eau potable et l'assainissement, peut leur permettre de mieux contrôler ceux-ci, voire de changer de mode de gestion. Si à partir des années 1970 la DSP a dépassé la régie en termes de population desservie, ce rééquilibrage des relations entre les collectivités et les délégataires pourraient provoquer une inversion de tendance en défaveur de l'affermage. [3] Pour les communes rurales, les enjeux de préservation de la ressource en eau, de sécurisation de l'approvisionnement et de renouvellement des infrastructures nécessitant une échelle territoriale d'intervention pourraient avoir des conséquences analogues avec l'émergence de services plus à même de contrôler strictement les délégataires ou de choisir plus librement leur mode de gestion. [3] 11. Acteurs impliqués dans les services d'eau et d'assainissement Au-delà de l'autorité organisatrice et de l'opérateur, d'autres acteurs publics jouent un rôle : · l'Etat qui définit les orientations politique du domaine de l'eau, · les agences de l'eau qui, à l'échelle des six grands bassins versants, participent au financement des services et apportent une aide aux investissements des communes, · les départements et régions qui soutiennent également les investissements, · l'Union européenne qui fixe les directives cadres applicables aux pays membres, · et aussi des représentants d'associations de consommateurs et de protection de l'environnement qui sont consultés dans le cadre des comités de bassin ou de Commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL). [5] 11.1. Acteurs institutionnels Quatre ministères sont responsables des politiques publiques dans le secteur : ceux de l'Ecologie, de l'énergie et du développement durable (MEEDDAT), de l'Agriculture et de la pêche, de la Santé, et de l'Intérieur et des collectivités territoriales. [7] 11.2. Les agences de l'eau Les agences de l'eau ont été créées dans chaque bassin hydrographique par la loi sur l'eau de 1964 lors de la mise en place de la Gestion intégrée des ressources en eau (GIRE), pour répondre aux premières interrogations sur les pollutions croissantes et la mise en place d'un principe pollueurpayeur initié par l'OCDE. [7] Placées sous la double tutelle du ministère chargé de l'environnement et du ministère des finances, les agences de l'eau sont des établissements publics administratifs (EPA) bénéficiant d'une autonomie financière et autorisés à percevoir des redevances sur les personnes publiques et privées. 7 Cette autonomie financière est gérée par des comités de bassin composés de représentants des élus, des usagers et de l'Etat. Elles déterminent les taux de redevance, votent des budgets dans le cadre du Schéma d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) qui fixe les objectifs d'amélioration à court et à long terme, identifie les solutions techniques (ouvrages d'épuration, barrages), et estiment les montants des travaux et les concours financiers apportés par l'agence. [7] Les agences de l'eau redistribuent le montant collecté à travers des redevances (voir plus bas) pour soutenir l'effort d'investissement des collectivités locales, des industriels et des agriculteurs. Elles financent des actions de préservation et de restauration des ressources en eau et des milieux aquatiques ainsi que des actions d'animation et d'information ou encore le déploiement des réseaux de surveillance de la qualité des eaux. Depuis les années 60, le système de financement des agences de l'eau a notamment contribué à améliorer les réseaux et les installations des services publics d'eau et d'assainissement en mutualisant les ressources financières au niveau des bassins. Dans les départements d'outre-mer, le rôle des agences de l'eau est confié à des offices de l'eau. [10] Six grands bassins ont été créés sur des critères hydrographiques : Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse, Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Seine-Normandie. De ce fait, les agences disposent de moyens différents et sont confrontés à des problèmes différents. L'agence Seine-Normandie dispose de 40% du total des recettes des agences de l'eau, tandis que l'agence Adour-Garonne gère un vaste territoire ayant une activité économique limitée. [7] Outre ce rôle économique, les agences sont confrontées à des difficultés dans la résolution des problèmes de pollution chimique, la protection contre les risques d'inondation et la gestion des ressources en eau. [7] 11.3. Les groupes privés Selon un rapport du BIPE de 2008, le chiffre d'affaires réalisé par les groupes privés en France s'élevait en 2006 à 5,1 milliards d'euros hors taxes, dont 4,73 milliards pour la délégation de services et 0,37 milliard pour les autres prestations aux collectivités locales de l'eau. [7] Ce chiffre d'affaires représente environ 1% de celui des services marchands en France (services aux entreprises et aux particuliers). [5] Veolia et la Lyonnaise des Eaux (Suez-Environnement) dominent ce marché devant la SAUR (Société d'aménagement urbain et rural ­ Séché-Environnement). Ces trois opérateurs gèrent 72% des services d'eau potable : 39% pour Veolia, 19% pour Suez-Environnement et 11% pour la SAUR. Les petits opérateurs indépendants se partagent les 3% restants. [7] Ces derniers sont regroupés au sein de la FDEI (Fédération des distributeurs d'eau indépendants). Ils sont au nombre de dix et ont une vocation locale ou régionale. Quantitativement, ils représentent : · 171.000 branchements en assainissement, · 67.870.000 m3 d'eau produite par an, · 613 réservoirs d'eau et 18.000 km de réseau, · 100 stations d'épuration · et plus d'un million de factures par an. Dans l'assainissement, le secteur public reste majoritaire (45% du marché), suivi par Veolia (28%), Suez-Environnement (18%) et la SAUR (8%).[7] Les graphiques ci-après indiquent les répartitions des services d'eau et d'assainissement par opérateur, public ou privé, en 2008. [5] 8 Répartition des services d'eau et d'assainissement par opérateur en 2008 [5] Le modèle de gestion « à la française » et les compétences des industriels du secteur s'exportent. Ainsi les entreprises françaises spécialisées dans la distribution d'eau et l'assainissement ont réalisé à l'international un chiffre d'affaires de 9 milliards d'euros, soit 1,7 fois celui réalisé en France. A l'étranger, elles emploient 98.200 salariés, soit plus de trois fois plus qu'en France. Elles desservent l'eau potable à plus de 106 millions d'habitants et 71,5 millions de personnes sont raccordées à des services d'assainissement qui leur sont délégués. [5] 12. Tarification En règle générale, les services d'eau potable et d'assainissement collectif se rémunèrent en répercutant leurs dépenses sur leurs abonnés. C'est le principe appliqué en France qui se résume par la formule « l'eau paye l'eau ». Le prix de l'eau correspond à l'ensemble des opérations qui concernent à la fois la production d'un produit de qualité très surveillée, sa distribution et, dans la plupart des cas, la dépollution des eaux usées pour la protection de l'environnement et des ressources en eau. Il faut donc parler de prix d'un service et non de prix d'un produit. [9] [10] L'alimentation en eau potable et l'assainissement requièrent en effet des infrastructures importantes dont la construction et l'entretien sont coûteux : captage, réseaux, station de production d'eau potable, station de traitement des eaux usées, etc. Les différents éléments du prix sont aussi fixés en fonction des particularités locales de la ressource en eau. La facturation comprend une partie concernant l'eau potable, une partie concernant les eaux usées ou l'assainissement, et une partie de taxes et redevances perçues pour le compte de l'Etat et des Agences de l'eau. Le tarif est fixé en assemblée par la collectivité maîtresse d'ouvrage. Les montants des taxes et redevances sont du ressort de l'Etat et des agences de l'eau. [5] De 1996 à 2008, la part des taxes et redevances est passé de 19% à 22%, celle de l'eau potable de 47 à 42%, et celle de l'assainissement de 34 à 36%. [5] 9 Des chiffres confirmés par une étude du BIPE publiée en janvier 2008 qui a décomposé la facture d'eau moyenne dans les collectivités ayant délégué tout ou partie de leur service d'eau ou d'assainissement à des distributeurs privés : · 45% du montant couvrent les dépenses du service d'eau potable, · 37% couvrent les dépenses du service d'assainissement, · 18% sont constitués de taxes et redevances (TVA, redevances prélevées par les agences de l'eau). [2] 12.1. Mode de fixation du prix Cas de la régie Lorsque le service de l'eau est géré directement par l'autorité organisatrice (commune ou intercommunalité), celle-ci fixe tous les ans le prix de l'eau par une délibération de son assemblée. La Cour des comptes précise que ce prix est fixé en fonction des recettes nécessaires pour couvrir les dépenses prévues, le budget du service de l'eau devant être voté tous les ans en équilibre. Autrement dit : l'ensemble des coûts d'exploitation et d'investissements doit être également répercuté sur la facture. [6] [9] Cas de la DSP Dans le cas d'une gestion déléguée, l'autorité organisatrice fixe le prix et les clauses d'indexation au début du contrat. Le prix de l'eau comporte alors deux éléments : la redevance perçue sur l'usager par le délégataire en rémunération du service rendu et la surtaxe destinée à la communauté publique. La délibération annuelle de la collectivité ne porte alors que sur cette surtaxe qui est prélevée pour financer les investissements dont elle conserve la charge. La partie revenant au délégataire fait souvent l'objet d'une révision quinquennale. La renégociation de contrat ou le changement de délégataire sont aussi l'occasion de réviser ce montant. On a pu alors observer que certaines communautés ont obtenu des diminutions assez importantes du prix de l'eau, voire une participation du délégataire aux investissements en compensation des profits réalisés. [6] [9] Quel que soit le mode d'exploitation retenu pour les services de distribution d'eau et de collecte et traitement des eaux usées, un rapport annuel sur le prix et la qualité de ces services doit être établi par le maire (ou le président de l'organisme de coopération intercommunale) et présenté au conseil municipal (ou à l'assemblée délibérante). [9] 12.2. Facteurs déterminant le coût de l'eau et de l'assainissement En France, le prix du service de l'eau est en moyenne de 1 euro par jour et par ménage pour 330 litres délivrés et épurés quotidiennement. Il s'agit bien d'une moyenne car la dispersion est grande entre les prix pratiqués localement, du fait de l'influence de nombreux facteurs : · facteurs géographiques (nature de la ressource, topographie des lieux, densité de l'habitat...), · facteurs techniques (qualité de la ressource, qualité et sensibilité du milieu récepteur des eaux usées dépolluées, état et performances des réseaux, taux de raccordement à l'assainissement, niveau de sécurisation de la ressource...), · facteurs de gouvernance (politique patrimoniale, mode de planification des investissements, niveau de conformité des installations), · niveau de qualité de service (accueil, information et assistance téléphonique à la clientèle, mode d'envoi et de règlement des factures, continuité de service...). [5] [6] [9] [10] 12.3. Taxes et redevances Le troisième élément du prix du service de l'eau se compose donc de redevances et de taxes prélevées pour le compte d'organismes publics. Certaines sont une participation de solidarité de l'ensemble des utilisateurs d'eau, qu'ils soient citadins ou ruraux, pour l'amélioration de la distribution et de l'assainissement de l'eau en France. [9] [10] Les redevances reversées aux agences de l'eau En application du principe pollueur-payeur sur les prélèvements d'eau et les rejets polluants, les redevances perçues sont reversées à l'Agence de l'Eau du bassin auquel est rattaché géographiquement le consommateur. Elles s'intitulent « lutte contre la pollution » et « modernisation des réseaux ». Cette dernière apparaît toutefois uniquement dans le cas où l'abonné est raccordé à l'assainissement collectif. Par ailleurs, le service d'eau potable s'acquitte auprès de cette même 10 agence d'une redevance communément dénommée « prélèvement », qu'il répercute sur l'usager sous l'appellation « préservation des ressources en eau (agence de l'eau) ». [9] [10] Facturées à l'utilisateur en fonction de sa consommation, ces redevances permettent aux Agences de l'Eau de financer des prêts ou des subventions aux collectivités locales pour réaliser les équipements collectifs des services d'eau et d'assainissement et de participer à des projets de protection des ressources d'eau. A titre d'exemple, les 6 agences de l'eau ont participé au financement de plus de 6.800 dossiers de création de périmètres de protection de captages d'eau entre 1992 et 1999. [9] [10] La taxe sur les consommations d'eau Elle a remplacé en 2004 la redevance FNDAE (Fonds National de Développement des Adductions d'Eau). [9] [10] La taxe sur les voies navigables Elle n'est perçue que dans les communes prélevant ou rejetant leurs eaux dans le réseau (rivières, fleuves, canaux) géré par Voies Navigables de France (VNF). Reversée à cet organisme pour l'entretien de son réseau, elle ne contribue pas au service de l'eau potable. [9] [10] La TVA Au taux de 5,5 %, soit celui appliqué aux produits alimentaires, et perçue par l'Etat, elle constitue le dernier élément de la facture appliqué à l'eau comme à la quasi-totalité des produits payés par les consommateurs finaux. [9] [10] 12.4. Comparaison des prix pratiqués Du fait du grand nombre de facteurs intervenant (géographiques, techniques, etc.), chaque cas est un cas particulier. Un nombre conséquent de paramètres peut donc avoir une influence sur le prix du service de l'eau et contribuer à expliquer les disparités que l'on peut rencontrer d'une commune à l'autre. En outre, il ne faut pas perdre de vue que les comparaisons de prix de l'eau n'ont de réel sens que dans la durée, pour prendre en compte la qualité d'entretien, le renouvellement des installations et le rythme des investissements consentis. Ainsi, un prix peut être artificiellement bas à un instant donné, si des dépenses d'équipement nécessaires n'ont pas été faites, ni même programmées. Mais, dans ce cas, le prix de l'eau sera amené à croître dans l'avenir. [9] Au final, les dernières données fournies pour l'année 2000 par la DGCCRF (Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes) sur les disparités du prix montrent que les niveaux de prix observés en France vont de un à sept. Néanmoins, une fois retirés les 10% de communes pratiquant les tarifs les plus élevés et les 10% de communes dont les tarifs sont les plus bas, le rapport pour 80% de la population n'excède pas 1,7 entre les prix les plus chers et les moins chers. [9] La comparaison des prix selon le mode de gestion retenu (régie ou délégation) est rendue difficile par les différences des règles comptables entre régies et opérateurs privés en matière d'amortissement et de provisionnement des investissements nécessaires au renouvellement des réseaux et des infrastructures. De plus, les délégataires sont assujettis à certains impôts (taxe professionnelle ou IS) et l'exploitation en gestion déléguée est plus complexe, donc plus coûteuse. [6] La carte ci-dessous indique les prix TTC départementaux de l'eau dans les communes avec assainissement collectif en 2004. [6] 11 Par rapport à d'autres pays européens, chaque pays étant évalué par une moyenne des prix au mètre cube pratiqués dans ses cinq plus grandes villes, la France avec 3,08 se situe légèrement sous la moyenne (3,44 ), loin derrière le Danemark (6,42 ) et nettement devant l'Italie (0,88 ). [5] 12.5. Evolution des prix Depuis 1994, le prix moyen du service de l'eau et de l'assainissement des opérateurs privés membres de la FP2E (Fédération professionnelle des entreprises de l'eau) a augmenté légèrement moins que le prix moyen des services de l'eau tous opérateurs confondus (publics et privés). La croissance moyenne du prix du service de l'eau est de l'ordre de 3% par an, Certains facteurs pourraient influer dans l'avenir sur les consommations d'eau et aussi sur la structure des coûts d'un service : les flux migratoires vers le sud et vers l'ouest, la transformation de la structure des ménages, et les comportements des ménages et des industries (baisse de la consommation). [5] 12.6. Part dans le revenu des ménages La dépense en eau représente 0,8% du budget des ménages, un pourcentage remarquablement stable depuis une quinzaine d'années. [5] [9] 12 Toutefois, si l'on se place dans une perspective plus longue, en 1960, la facture d'eau représentait 0,2% du revenu des ménages. Il en représente en moyenne un peu plus de 0,8% à l'heure actuelle. [8] Dans l'édition 2006 du baromètre SOFRES - C.I.EAU "Les Français et l'eau" 59% des Français trouvent l'eau potable "plutôt chère", 31% la trouvent "plutôt bon marché" et 10% n'ont pas d'avis sur la question. Cette perception de cherté va cependant de pair avec une très grande méconnaissance du prix exact du service de l'eau. En effet, 58% des Français se disent incapables d'avancer un chiffre pour le prix moyen du m3 en France, et 29% de ceux qui paient une facture d'eau n'en connaissent pas le montant annuel. [9] 12.7. Vers une tarification sociale de l'eau Certaines municipalités comme Libourne et Bordeaux ont décidé que les premiers m3 d'eau servis aux ménages seraient moins chers que les autres. Ces rabais constituent plus une question de principe qu'une véritable aide sociale, et n'ont de sens que si le montant de l'abonnement reste faible. Cette approche de tarification progressive est devenue légale en janvier 2010 et pourrait donc s'étendre en France, répondant ainsi aux souhaits des usagers et encourageant les économies d'eau. [4] Ce dispositif existe déjà dans plusieurs pays avec les premiers m3 à tarif réduit, voire gratuits (Afrique du Sud, Belgique). [4] L'introduction d'une tarification sociale ne respecte pas le principe d'égalité des usagers devant le service public. Ceci a été souligné par le Conseil d'Etat mais le Conseil Constitutionnel a aussi affirmé la liberté du législateur de prendre toute mesure propre à venir en aide à des catégories de personnes en difficulté. [4] De fait, cette tarification sociale existe déjà pour les services d'électricité, de gaz, de téléphone et de transport public, et elle est désormais envisageable en France depuis la loi du 30 décembre 2006 (loi sur l'eau et les milieux aquatiques, LEMA). [4] L'indice d'abordabilité L'accessibilité économique ou abordabilité de l'eau potable de réseau peut être caractérisée d'un point de vue statistique par un indice comparant la facture d'eau potable et d'assainissement d'un ménage à son revenu disponible. [8] Dans les pays industrialisés, les ménages au seuil de pauvreté de 40% du revenu disponible médian dépensent environ 2,5% de leurs revenus pour l'eau et l'assainissement, un pourcentage qui devient nettement plus élevé dans le cas des pays en transition et des pays en développement. [8] 13. Evaluation des services de l'eau Une première évaluation des services de l'eau concerne le contrôle sanitaire. D'autres indicateurs existent, notamment sur la qualité et la continuité du service, sur la connaissance et le renouvellement du réseau, ou encore sur la protection de la ressource. Ces indicateurs permettent aux communes délégantes de contrôler la performance des délégataires. Des indicateurs de performance doivent d'ailleurs figurer dans le rapport annuel du délégataire, conformément à un décret du Conseil d'Etat de 2007. [6] Cette logique d'évaluation a été renforcée par la LEMA qui précise des obligations pour les collectivités et pour les délégataires. Ces obligations portent sur la spécification détaillée d'aspects techniques et financiers et aussi sur la généralisation progressive des indicateurs de performance. [6] 14. Flux financiers L'Etat, les agences de l'eau et les collectivités sont destinataires de 60% des sommes facturées en 2008 (19% pour l'Etat et les agences, 41% pour les collectivités), le reste allant au délégataire. Cette répartition est différente pour l'eau et l'assainissement. 13 Pour l'eau, la répartition est : 8% pour l'Etat et les agences, 34% pour les collectivités et 57% pour les délégataires. Pour l'assainissement : 30% pour l'Etat et les agences, 47% pour les collectivités, 23% pour les délégataires. [5] Les deux figures ci-dessous indiquent les flux financiers pour l'ensemble des services d'eau et d'assainissement, puis respectivement pour l'eau et pour l'assainissement. [5] Flux financiers des services publics d'eau et d'assainissement (2008 en millions d'euros) [5] Flux financiers des services publics d'eau (2008 en millions d'euros) [5] Flux financiers des services publics d'assainissement (2008 en millions d'euros) [5] 14 15. Information et participation des usagers La LEMA a réformé la composition des comités de bassin qui jouent le rôle de parlement des agences de bassin et dont la composition doit permettre de représenter tous les usagers de l'eau. Au niveau municipal, les Commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) donnent la possibilité de discussions entre consommateurs, collectivités organisatrices du service et opérateurs. La directive-cadre sur l'eau (DCE) exige la participation du public. Des consultations ont été organisées en France en 2005 et en 2008, la dernière ayant porté sur les Schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau (SDAGE) et les programmes de mesures concrètes : 28 millions de questionnaires ont été envoyés et 400.000 réponses ont été reçues. Des sites internet d'information ont été créés comme le portail « eau France » ou le site européen Water Information System (WISE). Des sentiments de sous-information persistent, notamment sur le prix de l'eau et en particulier pour les habitants d'immeubles collectifs qui ne reçoivent pas de facture individuelle. Certains estiment que la facture est peu lisible, notamment dans la répartition entre la commune et l'opérateur. Enfin, le mètre cube étant mal connu, la facture d'eau doit être libellée en litres à partir de janvier 2010. [6] 16. Conclusion Le prix de l'eau en France se situe dans la moyenne des prix pratiqués en Europe et la facture d'eau pèse de manière moins importante sur le budget des ménages que beaucoup d'autres services. La délégation des services d'eau et d'assainissement à des opérateurs privés, même si elle est objet de questions sur les marges de ces opérateurs, permet aux collectivités territoriales de garder une influence assez forte et qui pourrait même aller en s'accentuant, à travers le processus de négociation de la délégation. Ainsi, ce modèle français de délégation de service public semble, du point de vue de la qualité de service et de l'accessibilité de l'offre, plus performant que les autres modes de gestion dans lesquels le secteur privé intervient, qu'il s'agisse de privatisation totale ou de partenariat publicprivé. Il convient aussi de noter qu'une importante partie des taxes perçues est réinjectée dans les investissements dans l'approvisionnement, le traitement, la qualité de l'eau. Enfin, il existe en France un cadre de participation des usagers permettant à ceux-ci d'être présents dans les discussions sur les services publics locaux. 15 Annexe 1 ­ Documents utilisés Ces documents sont consultables au Centre de Ressources Documentaires AménagementLogement-Nature (CRDALN, ex-CDU). [1] « Eau potable : vers une gestion économe », dossier coordonné par Agnès Chevrel, Adour Garonne, n°107, septembre 2009, pp. 17-25 Ce dossier expose les enjeux des économies d'eau potable, les idées reçues et les bonnes pratiques, les utilisations de sources de substitution, le problème des pertes des réseaux d'eau potable, puis rend brièvement compte d'une analyse de coût/efficacité des mesures d'économie d'eau. [2] « Production d'eau par les ménages : qui paie la facture ? », Françoise Nowak, Techniques sciences méthodes, n° 11, novembre 2009, pp. 43-56 Cette étude est consacrée à l'impact financier, sur les services d'eau potable et d'assainissement collectif, du recours par les ménages à des ressources dites « accessoires » (eau de pluie, forage, puits) dans l'Hexagone. Elle vise à nourrir le débat en cours sur l'intérêt de ces pratiques alternatives. [3] « Petites communes et opérateurs privés : généalogie du modèle français de gestion des services d'eau potable », Christelle Pezon et Guillem Canneva, Espaces et Sociétés, n° 139, décembre 2009, pp. 21-38. A travers une mise en perspective historique des contraintes auxquelles les collectivités locales ont été soumises, et des options qu'elles ont retenues pour organiser et gérer leurs services d'eau potable, les auteurs se proposent d'analyser l'ensemble des ressorts du modèle actuel et d'envisager ses possibles évolutions. Après un éclairage sur l'échelle territoriale d'organisation des services d'eau, puis sur les modalités de leur gestion, les auteurs analysent l'évolution conjointe de leur organisation et de leur gestion. [4] « Les premiers litres d'eau à prix réduit », Henri Smets, L'Eau, l'industrie, les nuisances, n° 326, novembre 2009, pp. 109-112. Cet article commente les expériences menées dans certaines municipalités ou régions françaises pour introduire une tarification de l'eau selon laquelle les premiers litres d'eau potable seraient d'un prix très faible pour tous les ménages. [5] « Les services publics d'eau et d'assainissement en France : données économiques, sociales et environnementales », Christine Barucq, Ahmed Ait-Kaci et Jean-Jacques Enrich, BIPE/FP2E, mars 2010, 56 p. ­ CDU 01-ASS00 ­ 6913 Par cette quatrième édition, ce rapport présente un panorama large et précis de l'état de l'art et des progrès réalisés en France dans le domaine des services publics d'eau et d'assainissement. Il aborde successivement les ressources en eau et leur utilisation (cycle de l'eau, état des ressources en eau, schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme outils de gestion pour atteindre un bon état écologique, protection des captages, qualité de l'eau distribuée, entretien des réseaux, assainissement des eaux usées), l'organisation institutionnelle (les services publics d'eau et d'assainissement en France, les acteurs impliqués, les multiples services locaux, les instances de financement et de contrôle), l'économie du secteur de l'eau (volumes, prix du service, facteurs d'évolution, financement), les opérateurs privés des services publics de l'eau (activité, emploi et formation, limitation de l'impact de leurs activités sur l'environnement), les indicateurs de performances, les évolutions 2006-2008. [6] « Les usages domestiques de l'eau », Paul de Viguerie, Avis et rapports du Conseil économique, social et environnemental, Editions des Journaux officiels, mai 2009, 151 p., CDU 01-GEST EAU 05 ­ 62821 Ce rapport dresse tout d'abord un état des lieux des évolutions relatives aux usages domestiques de l'eau intervenus en métropole au cours de la décennie écoulée : évolution du cadre légal et réglementaire, évolution du service de l'eau, évolution de la gestion de la ressource, situation dans les collectivités d'outre-mer. Il formule ensuite un ensemble de propositions et de préconisations sur l'évaluation, la transparence et la gouvernance des services de l'eau, sur le passage de la gestion des usages domestiques à la gestion de la ressource, et sur le prix du service de l'eau. 16 [7] « Les activités économiques dans le monde liées à l'eau », Marie-José Kotlicki, Avis et rapports du Conseil économique, social et environnemental, Editions des Journaux officiels, décembre 2008, 180 p. ­ CDU 01-EAU ECO03 ­ 62863 Un premier texte dresse un état des lieux de la ressource en eau, expose des pistes pour rétablir l'équilibre entre les différents acteurs, pour assurer la satisfaction des usagers, pour faire face aux tendances du marché, pour assurer la qualité écologique de l'eau, et formule des enjeux et perspectives pour la recherche, l'emploi et la qualification dans les domaines liés à l'eau. Un rapport détaillé est ensuite consacré à la présentation des activités économiques dans le monde liées à l'eau. Après avoir brossé le tableau d'une situation où l'eau est un enjeu économique et stratégique (inégalité de répartition spatiale, déséquilibre entre offre et demande, nouvelles perspectives pour les activités), l'auteure présentent les acteurs de la gestion de l'eau en décrivant les trois grands modes de gestion présents à l'échelle mondiale, en traitant du cas français, en analysant le poids des groupes privés et en présentant les acteurs institutionnels à l'échelle nationale, européenne et mondiale. L'auteure passe alors en revue les grandes activités et industries liées à l'eau, commente la relance de l'hydroélectricité française, évoque les perspectives offertes par la récupération des eaux de pluie, décrit la situation difficile des eaux minérales, évoque les activités de recherche. Elle analyse les atouts, faiblesses et perspectives du modèle français, puis l'aide au développement et le rôle qu'y tiennent les ONG. [8] « De l'eau potable à un prix abordable », Henri Smets, Editions Johanet, 2009, 286 p. ­ CDU 01-EAU ECO01 ­ 62966 L'auteur rend compte d'une analyse juridique, économique et statistique du prix de l'eau dans la perspective de faciliter l'accès à l'eau pour les plus démunis. Il examine dans différents pays le prix de l'eau et les politiques sociales qui y sont associées. Il observe une certaine convergence des divers gouvernements en matière de tarification de l'eau. Ainsi, dans les pays développés, l'eau pèse peu dans le budget des ménages, sauf pour les ménages pauvres. Dans les pays en développement, ce poids devient rapidement beaucoup plus important, parfois au détriment d'autres besoins essentiels. [9] Centre d'information sur l'eau ­ http://www.cieau.com [10] Observatoire national http://www.services.eaufrance.fr des services d'eau et d'assainissement ­ 17