Auteur moral

Acadie-reflex ;Centre d'études et de recherches urbaines et rurales (Rennes)

Auteur secondaire

ROUQUETTE, Olivier (dir.) ;SABOTIER, Fabienne (dir.) ;RICLET, Erwin (dir.)

Résumé

Par circulaire 2006-12 UHC/Pa3 du 17 février 2006, relative au rôle de l'Etat pour favoriser la prise en compte des besoins en logement dans les documents d'urbanisme, les ministres en charge du logement et de l'urbanisme ont demandé aux services déconcentrés concernés par ces sujets de se mobiliser ensemble sur les politiques du logement et leur prise en compte dans les documents d'urbanisme. Ce document présente une série d'initiatives locales prises pour améliorer une prise de conscience collective des enjeux liés au logement. Il montre, à travers une dizaine de fiches de cas, les démarches entreprises par les services déconcentrés ou les collectivités pour sensibiliser et former les principaux acteurs, mais également pour mieux évaluer et mieux prendre en compte les besoins en logement dans les SCoT, PLH ou PLU.

Editeur

DGUHC

Descripteur Urbamet

demande de logement ;offre de logements ;schéma de cohérence territoriale ;programme local de l'habitat ;plan local d'urbanisme ;document d'urbanisme ;marché foncier ;partenariat ;collectivité locale ;formation ;agent d'aménagement ;amélioration ;construction ;politique du logement ;besoin ;politique foncière ;expérimentation ;programmation ;services déconcentrés

Descripteur écoplanete

Thème

Habitat - Logement ;Aménagement urbain

Texte intégral

Favoriser la construction à travers les documents d'urbanisme 12 expériences locales Mars 2008 L a prise en compte des besoins en logement dans les documents d'urbanisme et de programmation exige que se mobilise l'ensemble des acteurs concernés : en premier lieu, les élus, mais également les agences ou bureaux d'études, ainsi que les services de l'Etat, associés à toutes les étapes de la composition de ces documents. Cet enjeu est particulièrement fort pour les services déconcentrés de l'Etat. La circulaire 2006-12 UHC/PA3 du 17 février 2006, relative au rôle de l'Etat pour favoriser la prise en compte des besoins en logement dans les documents d'urbanisme, définit les missions qui incombent aux DDE en la matière. Ce document présente une série d'initiatives locales prises pour améliorer une prise de conscience collective des enjeux liés au logement. Il montre, à travers une dizaine de fiches de cas, les démarches entreprises par les services déconcentrés ou les collectivités pour sensibiliser et former les principaux acteurs, mais également pour mieux évaluer et mieux prendre en compte les besoins dans les SCOT, PLH ou PLU. Partout où les services de l'Etat et leurs partenaires collaborent pour construire des points de vues partagés, les résultats s'avèrent positifs et à la hauteur des enjeux. Etienne Crépon Directeur, Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction 3 SOMMAIRE Pa ges Présentation de la démarche et synthèse des principaux enseignements Conduire une évaluation pérenne et évolutive des besoins en logements : Haute-Savoie Définir les besoins en logements en partenariat : agglomération bordelaise Favoriser l'analyse partagée des besoins en logement à l'échelle Inter-SCoT : l'aire métropolitaine Lyonnaise Mettre en place un tableau de bord de l'offre foncière pour déterminer les capacités de construction : DDE de l'Essonne Former et sensibiliser les agents des DDE aux enjeux habitat et à la prise en compte des besoins en logements : Essonne et Haute-Savoie Former et sensibiliser les acteurs locaux du logement : Haute-Savoie, Seine-Saint-Denis Engager une réorganisation et initier des démarches partenariales au service des projets de territoire : DDE d'Ille-et-Vilaine Mettre en place un dispositif partenarial co-piloté par l'Etat et le Conseil Général : le «plan d'urgence pour le logement» au Pays Basque Insister sur les enjeux de prise en compte des besoins en logements au lancement de l'élaboration des documents d'urbanisme : Haute-Savoie, Essonne Transcrire dans le PLU les objectifs du PLH et du SCoT en matière de production d'habitat : Rennes Métropole et Ville de Rennes Articuler les démarches SCoT, PLH et PLU : Nantes Métropole Agir sur le foncier et les formes urbaines pour satisfaire les besoins en logements : agglomération Cap L'Orient p. 5 p. 11 p. 21 p. 30 p. 39 p. 49 p. 54 p. 62 p. 67 p. 76 p. 80 p. 88 p. 94 4 Présentation de la démarche et synthèse des principaux enseignements Les objectifs La mission confiée par la DGUHC au groupement ACADIE-CERUR visait à faire émerger, puis décrire, une diversité « d'expériences » qui peuvent exister à travers la France en matière de prise en compte des besoins en logements, en lien avec la question de l'élaboration des documents d'urbanisme (SCoT, PLH et PLU). Au-delà des pratiques mises en oeuvre par les services de l'Etat, le champ d'investigation a délibérément été élargi aux initiatives portées par des collectivités locales et d'autres acteurs du logement et de l'urbanisme. A travers les fiches présentées par la suite, il s'agit avant tout de présenter les conditions de mise en oeuvre de ces différentes démarches, ainsi que de dégager les enseignements qui peuvent permettre d'envisager de reproduire ou d'adapter celles-ci dans d'autres territoires. Il convient d'insister sur deux points : l'approche retenue ne vise pas à présenter des monographies de sites, pas plus qu'elle ne prétend constituer un recensement exhaustif des « meilleures pratiques » développées sur ce thème à travers la France. Les 4 étapes de la démarche 1ère phase : repérage (contacts exploratoires sur 25 sites) Septembre 2006 2ème phase : choix des pratiques, contacts avec les acteurs locaux Janvier 2007 3ème phase : rédaction des projets de fiches. Avril 2007 4ème phase : journée d'échanges du 1er juin 2007, finalisation des fiches 5 Présentation du contenu des fiches « expériences » Les 12 fiches présentées par la suite ont une structure similaire : La présentation succincte du contexte local (quelques chiffres-clefs, la problématique locale par rapport aux besoins en logements). La description détaillée des initiatives locales (les objectifs poursuivis, les acteurs mobilisés, les moyens humains et financiers engagés, le processus ayant permis d'aboutir à la concrétisation de la pratique, les résultats obtenus quand un retour d'expérience suffisant existe, le cas échéant les autres actions engagées en complément de la pratique décrite...). Les points à retenir : quelques idées centrales résumant l'intérêt de l'action menée. Une idée pour aller plus loin : le cas échéant, des pistes d'amélioration dans les prochaines années. Les contacts : les personnes-ressources. Les principaux enseignements Au-delà de pratiques mises en oeuvre à l'occasion de l'élaboration des documents d'urbanisme, la prise en compte efficace des besoins en logements sur un territoire passe par un processus « en continu »: Ce processus peut s'initier en « amont », c'est-à-dire dans le cadre de dispositifs ou d'études engagés au préalable et indépendamment de la réalisation de l'élaboration d'un document d'urbanisme précis : par exemple la réalisation d'études régulières et la mise en place d'observatoires locaux abordant et actualisant la question des besoins en logements, ou de démarches d'atlas ou de tableau de bord de l'offre foncière... Ces outils fournissent un substrat de données qui pourront être directement mobilisées et faire référence lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. C'est aussi en amont que peuvent se construire des partenariats institutionnels pérennes, permettant un travail de sensibilisation et de formation des acteurs locaux aux enjeux liés aux besoins en logements, de manière à ce que la prise en compte de ces derniers apparaisse comme une évidence lors du lancement d'un SCoT, PLH ou PLU. En « aval » de l'élaboration et de l'approbation des documents d'urbanisme, une série de critères possibles contribueront à assurer une réponse effective aux besoins en logements. Les orientations et objectifs retenus et inscrits dans les documents d'urbanisme peuvent ainsi trouver une traduction concrète par le recourt à des outils d'urbanisme opérationnel, ou des conventions de mise en oeuvre associant les collectivités locales et les opérateurs privés et sociaux de l'offre de logements. Un travail de pédagogie dans la durée auprès des acteurs locaux, et notamment des élus, sur la question des formes urbaines apparaît également essentiel. 6 Enfin, dans plusieurs des territoires observés, la qualité de la prise en compte des besoins en logements a été progressivement mieux intégrée, grâce à des itérations complexes entre les différents documents d'urbanisme élaborés. Ce travail « transversal » d'allers-retours entre SCoT, PLH et PLU s'impose dans des cas de superpositions des périmètres et des maîtrises d'ouvrage, mais trouve aussi tout son sens comme objet de débat. L'importance des partenariats dans le travail de conviction pour faire prendre en compte les besoins en logements Etat Collectivités locales Partenaires Plusieurs des expériences analysées mettent en évidence l'intérêt d'associer autour des services de l'Etat les différents partenaires pour mener le travail de sensibilisation et d'interpellation des collectivités locales. Parmi ces partenaires disposant d'une légitimité à intervenir aux côtés des services de l'Etat, on peut en particulier mettre en avant le milieu économique local ainsi que le 1% logement, en ce qui concerne les besoins en logements des salariés et les impacts sur le développement économique du territoire. Des acteurs tels que les Agences d'urbanisme, les Conseils Généraux notamment lorsqu'ils sont délégataires des aides à la pierre, les Etablissements Publics Fonciers, les bailleurs sociaux et opérateurs privés, peuvent chacun jouer leur rôle pour quantifier et qualifier les besoins en logements, ainsi que proposer des réponses adaptées au contexte local. 7 Un positionnement des services de l'Etat à différencier selon les contextes locaux Afin de faciliter la lecture de ce document, les différentes initiatives présentées se référeront au cadre type suivant : Il s'agit d'une démarche indicative. Selon les contextes locaux, la nécessité d'une intervention forte pourra plutôt porter, par exemple, sur la question de la connaissance quantitative des besoins en logements, ou le travail d'articulation entre SCoT, PLH et PLU sur les objectifs de construction neuve... Ceci souligne l'importance d'une appréciation préalable du contexte local : Les collectivités locales se sont-elles déjà emparées de la question des besoins en logements, disposent-elles d'une expérience d'élaboration de documents d'urbanisme efficaces sur ce sujet, sont-elles fortement structurées en termes de compétences internes... ? Quelles sont la nature et l'ampleur des besoins en logements à traiter, selon que le territoire est plus urbain ou rural, le marché local de l'habitat plus ou moins tendu... ? Intercommunalité forte Intercommunalité naissante Espace urbain ? Espace à dominante rurale 8 Les configurations de gouvernance et de capacités d'expertise des collectivités locales apparaissent très variables, conduisant dans les faits les services déconcentrés à choisir le positionnement le plus adapté, combinant trois registres d'action possible : Une fonction régalienne, dans l'ensemble de ses dimensions : aspects juridiques des Porter A Connaissance, contrôle de légalité des documents d'urbanisme... Une fonction d'expertise, pouvant se décliner sur différentes thématiques selon les besoins locaux : appui méthodologique pour l'appréciation des besoins en logements ou la réalisation d'un atlas du foncier, mise en place et fonctionnement d'observatoires et de centres de ressources... Une fonction d'animation stratégique : cette fonction passe avant tout par un rôle proactif lors des démarches d'élaboration des documents d'urbanisme (par exemple en suscitant des réunions d'échanges dédiées à la question des besoins en logements, ou en présentant des expériences engagées dans d'autres territoires). Cette fonction stratégique consiste également à élargir le champ d'analyse géographique, devant le constat que la question des besoins en logements doit souvent être traitée à d'autres échelles (animation d'Inter-SCoT, appui à l'élaboration de Plans Départementaux de l'Habitat)... Le nécessaire décloisonnement des compétences internes « habitat » et « urbanisme » L'enjeu de la prise en compte des besoins en logements s'inscrit au croisement des compétences traditionnelles « habitat » et « urbanisme ». Un des principaux objectifs des services de l'Etat dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme, doit être de pouvoir « parler d'une seule voix » sur ces deux dimensions complémentaires. En pratique, ceci peut passer par des actions en termes de réorganisation interne, ainsi que des formations croisées régulières entre les agents représentant ces différentes compétences. Cette articulation des dimensions « besoins en logements » et « urbanisme » peut aujourd'hui s'appuyer sur une « boîte à outils » qui s'est enrichie avec les dispositions législatives des lois SRU et ENL, et présente une grande cohérence pour les collectivités locales qui peuvent être incitées à l'utiliser : L'articulation logique Scot PLH PLU... Les outils de la maîtrise foncière : ZAD, DPU... Les procédures d'aménagement : ZAC... La réglementation du PLU Les servitudes de mixité sociale Les outils fiscaux : imposition des plus-values foncières... 9 Cependant, si l'incitation au recours de ces différents outils s'avère nécessaire, elle ne serait être suffisante : en parallèle, les services de l'Etat doivent également attacher la plus grande importance aux conditions de mise en oeuvre effective de ces outils. Celle-ci apparaît fortement conditionnée par des éléments plus intangibles, tels que les pratiques de coopération entre acteurs, ou l'émergence d'une culture urbaine partagée. Il est nécessaire que s'établisse et s'entretienne un « consensus » sur des notions aussi importantes que la mixité urbaine et la diversité, les formes urbaines compactes, la préservation des ressources naturelles (en particulier le foncier), ou la place du renouvellement urbain dans la réponse aux besoins en logements. 10 Conduire une évaluation pérenne et évolutive des besoins en logements Haute-Savoie Le contexte local : une attractivité résidentielle et une dynamique économique sources de besoins en logements importants Les chiffres-clefs : un département attractif connaissant une forte croissance ces dernières années Une population départementale en forte croissance structurelle : moins de 500 000 habitants en 1982, près de 700 000 habitants en 2005. Un rythme de la construction neuve s'accélérant sur la période récente : 9000 logements commencés en 2006, environ 6000 logements par an pour la période 2000/2005, contre 4200 logements en moyenne annuelle sur la période 1995/2000. 11 Un parc locatif social relativement réduit au regard des besoins : 49 logements pour 1000 habitants, pour une moyenne régionale en Rhône-Alpes de 68 logements pour 1000 habitants. Le rythme de construction de logements sociaux ne permet pas de réduire le déficit : un seul logement locatif social sur six logements construits entre 2000 et 2005. Les problèmes posés par la tension du marché immobilier pour le développement économique du territoire ... Le marché local de l'habitat apparaît extrêmement tendu en Haute-Savoie tant au niveau locatif qu'à l'accession : en neuf comme en ancien, la Haute-Savoie figure parmi les départements les plus chers de France. Cette tension du marché peut s'expliquer par plusieurs phénomènes : La concurrence entre résidences principales et résidences secondaires, du fait de l'attractivité touristique du département ; Le caractère transfrontalier du département ; Le gros déficit en logements sociaux du département, en comparaison aux niveaux régionaux et nationaux, qui peut s'expliquer par une certaine réticence des élus à la construction de ces logements, Un développement économique soutenu. Les besoins en logement concernent tous les types de résidences principales sur le département, ainsi que les résidences à destination des travailleurs saisonniers. La difficulté à se loger pour la population active constitue un frein au développement économique. En HauteSavoie, 22% des emplois correspondent à une activité industrielle. La question du logement de la main d'oeuvre est un élément que les entreprises prennent en compte dans leurs stratégies d'implantation ou de délocalisation. ... expliquant un partenariat historique entre le CILSE, principal collecteur 1% du territoire, et la DDE La première étude sur les besoins en logements a été lancée par le CILSE dès 1982, en partenariat avec la DDE. A l'origine de cette initiative, il faut souligner que le milieu économique local s'interroge depuis les années 80 sur la question de la réponse aux besoins en logements des salariés comme facteur essentiel pour assurer le développement économique du département. Pour le CILSE, l'évaluation des besoins en logement répond donc à une véritable attente des entreprises, et constitue également un outil pour l'optimisation et la répartition géographique de leurs moyens financiers. 12 A travers cette approche, les deux partenaires veulent être en mesure de porter un message commun et cohérent sur les besoins en logements, auprès de l'ensemble des acteurs départementaux (les élus, les entreprises, acteurs de l'offre de logements...), avec une légitimité renforcée. La description de l'étude : l'évaluation régulière des besoins en logements Les objectifs : sensibiliser les acteurs locaux sur les besoins en logements et servir d'appui à la programmation de l'offre de logements. L'objectif est de fournir une évaluation projective, régulièrement actualisée, des besoins en logements à horizon 10 ans, sur l'ensemble du département. Cette étude a trois vocations centrales : Produire un outil technique d'aide à la décision des acteurs du logement, pouvant être utilisé directement par les services déconcentrés de l'Etat comme par l'ensemble des partenaires et collectivités. Produire un document de sensibilisation et de pédagogie, permettant d'apporter des éléments de connaissance à l'ensemble des acteurs locaux, surtout à compter du document publié à l'occasion de l'étude 2000-2010. Permettre la prise en compte des besoins des entreprises dans le cadre des politiques locales du logement. Une évaluation régulière à horizon 10 ans, actualisée à mi-parcours Le principe d'une évaluation à horizon 10 ans a été retenu depuis le lancement. Cette échelle temporelle permet d'analyser les grandes tendances et les évolutions du marché local. Une actualisation est réalisée à mi-parcours (cinq ans après le lancement de l'évaluation) afin d'intégrer les évolutions et réalisations récentes, de vérifier les hypothèses de développement et ainsi réajuster les besoins en logements définis pour les 5 années suivantes. La démarche mise en oeuvre dans une logique de pérennité a évolué au fur et à mesure des études produites. Concrètement, depuis 1982, ont ainsi été successivement réalisées : En 1982, une évaluation sur la période 1980-1990, avec une actualisation en 1985 pour la période 1985/90, qui a constitué le démarrage de la démarche. En 1990, une évaluation sur la période 1990-2000, avec une actualisation en 1995 pour la période 1995/2000, qui a donné lieu à un approfondissement de la méthode mise en oeuvre. 13 En 2000, une évaluation sur la période 2000-2010, qui a constitué un tournant en termes de communication et de sensibilisation, avec la publication d'un véritable document pédagogique d'aide à la décision. Cette dernière étude 2005/2010 comporte des ajouts méthodologiques et qualitatifs notoires (échelles territoriales d'analyse, segments du marché, utilisation des données FILOCOM..). L'étude s'est déroulée sur une période de 9 à 12 mois, avec des réunions régulières du comité de pilotage. Toutes les évaluations ont été réalisées par le même bureau d'études (GEODES), une structure locale spécialisée dans l'urbanisme, l'habitat et la prospective. Son implantation sur le territoire lui permet d'avoir une connaissance fine des spécificités locales et des démarches existantes liées aux politiques de l'habitat (PLH, OPAH, etc.). Un co-pilotage équilibré entre la DDE et le CILSE Depuis son origine, l'étude repose sur une co-maîtrise d'ouvrage entre le CILSE et la DDE. Ce principe se décline à la fois : Pour le pilotage de l'étude : le Comité de Pilotage comprend deux représentants de la DDE et dix représentants du CILSE, avec une parité au sein de ces derniers entre les représentants des entreprises et des salariés. Le Comité de Pilotage commun a vocation à valider la démarche de travail (par exemple, choix des hypothèses sur le desserrement des ménages) et les résultats. Pour la diffusion des résultats : les documents sont signés par les deux partenaires, qui assurent également ensemble l'organisation et la présentation des résultats. Au-delà du pilotage pendant les études conduites tous les 5 ans, la DDE et le CILSE collaborent dans le cadre de la programmation annuelle, qui s'appuie sur les résultats de l'étude. Au sein de la DDE, la démarche est portée par le service habitat, dont le responsable et / ou le chargé de la politique de l'habitat assistent aux Comités de Pilotage pendant les phases d'études. L'analyse des besoins en logements : une évaluation concernant l'ensemble des segments du marché Dans l'étude, l'évaluation des besoins quantitatifs en logement porte à la fois sur le locatif et l'accession, l'offre sociale et l'offre privée, afin de couvrir l'ensemble des segments du marché. Dans la dernière étude 2005-2010, à la demande du CILSE face aux nouvelles attentes des entreprises, un accent particulier est porté aux besoins en logements des salariés. La part des objectifs correspondant aux besoins en logements des salariés est ainsi déclinée pour chaque échelle territoriale d'analyse. Cette traduction qualitative des besoins permet de mettre l'accent sur le lien existant entre développement économique et capacité à se loger. 14 Des échelles territoriales d'analyse qui évoluent pour tenir compte du rôle croissant des EPCI Les premières versions de l'étude étaient déclinées à l'échelle départementale et à l'échelle des bassins d'habitat. Le découpage en bassins d'habitat est devenu moins pertinent du fait de l'évolution de l'urbanisation et de la constitution d'intercommunalités (certaines agglomérations étaient ainsi divisées entre plusieurs bassins d'habitat). Ainsi, dans l'étude 2005-2010, les échelles ont été modifiées afin de correspondre aux évolutions territoriales et aux différentes échelles d'intervention locales. Les besoins sont ainsi définis pour : L'ensemble du département, Les bassins de vie, Les EPCI. Sept bassins de vie ont remplacé les bassins d'habitat qui ne correspondaient plus aux aires d'extension des agglomérations. Ils respectent les limites des intercommunalités et permettent aux EPCI de se situer dans un contexte et une logique territoriale plus large. Le choix des EPCI comme échelle d'analyse permet la cohérence de l'étude avec les logiques de PLH, de ScoT et de délégations de compétence. Les intercommunalités peuvent ainsi intégrer directement dans leurs documents d'urbanisme les besoins en logements définis par l'étude DDE-CILSE. Une méthodologie structurée La démarche d'élaboration des besoins est structurée en quatre phases : Un diagnostic à l'échelle de chaque territoire (constats, évolutions et dysfonctionnements), qui sert de base à la consolidation au niveau départemental. Des scénarios possibles d'évolution concernant l'emploi et l'attractivité résidentielle (expansion soutenue, croissance modérée, ralentissement durable). Les estimations des besoins annuels en logements pour chaque scénario et territoire, en fonction : Des évolutions démographiques et des caractéristiques des ménages, Des évolutions du parc de logements (notamment le renouvellement du parc et les besoins de fluidité). Ces estimations concernent l'évaluation des besoins en logement. Ce concept ne correspond donc ni à l'expression de la demande, ni aux capacités locales de production ou de planification. 15 Source : Etude CILSE-DDE 2005-2010, Cabinet GEODES Les spécificités de fonctionnement des marchés locaux de l'habitat sont intégrées à chaque analyse territoriale afin d'obtenir une estimation fine. La segmentation des besoins, sur la base notamment de l'analyse du niveau de revenu des ménages : Locatif à vocation sociale, Accession à vocation sociale, Locatif du marché libre, Accession du marché libre. L'utilisation des données Filocom pour la dernière évaluation de 2006 permet dorénavant de croiser les informations sur les niveaux de ressources des ménages et leurs conditions d'habitation. Cet apport est particulièrement intéressant pour caractériser les locataires du parc privé. Une diffusion des résultats de l'étude auprès d'un large public... En 2006, le document de présentation de l'étude a été imprimé à 6000 exemplaires qui ont été envoyés aux destinataires suivants : les services de l'Etat et l'ORHL, les communes et intercommunalités, le Conseil Général et le Conseil Régional, les bailleurs sociaux. A noter que les envois ont concerné aussi bien les Maires que les adjoints concernés par la thématique logement. les chambres consulaires, les employeurs partenaires du CILSE, les promoteurs. Les résultats sur l'ensemble des échelles géographiques sont diffusés à tous les partenaires ; concrètement, les EPCI peuvent ainsi se comparer aux évolutions des autres territoires départementaux. 16 ... Et donnant lieu à une présentation officielle L'étude 2000-2010 a donné lieu à une présentation officielle, relayée au niveau local par des réunions dans les quatre arrondissements du département. Pour l'étude 2005-2010, une présentation officielle a été réalisée dans le cadre d'une réunion publique, pour laquelle 5000 invitations ont été lancées (élus, acteurs du logement, professionnels de l'immobilier, journalistes, etc.). Environ 300 personnes se sont déplacées. L'invitation a été faite sous l'égide du Préfet et du Président du CILSE. Pour enrichir le débat, le CILSE a spécialement fait réaliser deux films sur la question des besoins en logements, qui ont été diffusés lors de la présentation. Ces films, réalisés à partir d'interviews d'élus, de bailleurs, d'entreprises et de particuliers, concernent : Film 1 : « Des avancées ont été réalisées en matière de logement, mais les besoins demeurent ». Quatre réalisations permettent d'illustrer le thème à partir de contextes locaux spécifiques : Une opération urbaine importante en centre-ville d'Annemasse,; Une opération mixte dans la périphérie d'Annecy ; Une opération en milieu rural et montagnard ; Une opération de la Foncière Logement (son premier programme du département). Différents employeurs exposent ensuite les besoins en logements qui subsistent pour leurs salariés actuels ou pour développer leurs activités. Film 2 : « Des freins à la production de logements mais également des solutions » : Les différents freins possibles sont évoqués : coût du foncier, coût de la construction, image négative du logement social. Des outils sont présentés : la démarche PLH, le rôle de l'accession sociale dans la structure du parc et le parcours résidentiel, le travail des bailleurs sociaux sur la connaissance des produits logement et des populations à loger, etc. La réunion s'est close par un débat : « Quelles perspectives d'actions dans la dynamique actuelle ? ». Celui-ci a été introduit par une présentation des dispositions de la loi Engagement National pour le Logement et une présentation de l'Etablissement Public Foncier Local. La mobilisation une fois tous les 5 ans de moyens financiers et humains partagés En 2006, l'amélioration et l'actualisation de l'étude, ainsi que la diffusion (réalisation des documents, des films, et organisation de la journée de présentation) ont représenté un budget d'environ 135 000 . Cette étude a été co-financée par le CILSE, à hauteur de 80%, et la DDE à hauteur de 20 %, soit 27 000 (comprenant notamment la préparation et la mise à disposition des données FILOCOM par le CETE de Lille). 17 Le CILSE s'est chargé de la réalisation et de l'édition de la plaquette et de son impression, ainsi que du travail de communication réalisé pour la présentation de l'étude (réalisation de deux films intégrant des interviews d'élus, de bailleurs, d'entreprises et de particuliers). Pour situer ces éléments financiers, il faut rappeler qu'il s'agit de budget consacré à une étude une fois tous les 5 ans. L'investissement en temps a par ailleurs été très important pour le CILSE et la DDE (mobilisation de deux interlocuteurs du service habitat). Les résultats : des besoins en logements confirmés, une relance récente de la construction neuve La dernière actualisation des besoins en logements 2005-2010 apporte deux éclairages majeurs : La confirmation du scénario envisagé en 2000 et de l'ampleur des besoins en logements à satisfaire. Un léger ralentissement de l'activité économique ces deux dernières années pouvait remettre en question les besoins en logements liés. L'étude montre que l'attractivité en termes d'emploi reste supérieure en Haute-Savoie par rapport à l'ensemble de la Région Rhône-Alpes. Elle confirme le scénario envisagé en 2000 et l'estimation des besoins en logements qui y sont liés. Le manque d'adéquation des logements aidés construits par rapport à la réalité des besoins des salariés. La dernière étude démontre l'inadéquation entre les logements aidés construits et les besoins de la population locale : 40 % de la production de logements locatifs sociaux correspond à du PLS, alors que seulement 5% des demandeurs correspondent à ces revenus et, qu'au sein des demandeurs salariés du CILSE, 50% ont des revenus leur permettant d'être éligibles au PLAI. En 2006, en Haute-Savoie, près de 10 000 logements ont été commencés, soit un rythme qui n'avait jamais été atteint ces dernières années. Avec une crise accrue du logement, l'image du logement social a évolué. Les élus aujourd'hui y sont plus favorables. L'impact a été important sur les chiffres de construction : de 417 en 1999 à 1400 en 2006. 18 Les autres actions engagées par la DDE contribuant à la prise en compte des besoins en logements Une utilisation des résultats de l'étude d'évaluation des besoins en logements pour alimenter les notes d'enjeux accompagnant les PAC des documents d'urbanisme Cf. fiche sur infra. La formation en interne des agents de la DDE aux enjeux habitat Cf. fiche sur infra. La sensibilisation des acteurs locaux du logement par les « rencontres des professionnels de l'aménagement », le guide du logement aidé, les réunions de sensibilisation auprès des élus Cf. fiche sur infra. La mise en place d'observatoires de l'habitat et du foncier L'Observatoire de l'Habitat : L'observatoire de l'Habitat est monté depuis 2005. Il permet de structurer l'ensemble des données que la DDE a à disposition (Filocom, Sitadel, CAF, PERVAL...), mais qui n'étaient pas exploitées jusqu'alors. Le premier rendu de l'observatoire a été réalisé sous la forme d'un atlas : « Le logement en 15 cartes ». L'Observatoire du Foncier : La DDE dispose de la banque de données parcellaires des notaires concernant l'ensemble des transactions une année sur deux. Le taux de couverture est d'environ 90% sur le territoire, ce qui donne à ces informations une véritable représentativité. En parallèle, un dispositif de numérisation de l'ensemble des PLU est en cours (depuis 1 an). Le croisement de ces deux sources permettra à terme d'obtenir une analyse fine des pressions s'exerçant sur les différents types de zone. Cette démarche est notamment liée à l'analyse des impacts de la construction de l'autoroute A41. Elle permettra d'appréhender les phénomènes d'anticipation, de spéculation ou d'éloignement des ménages. Un zoom sera réalisé au niveau des nouveaux échangeurs. 19 Les points à retenir Un outil inscrit durablement dans le paysage local, mais évolutif dans ses ambitions (affinement de l'analyse des besoins en logement des salariés) ; La diffusion de l'étude à une échelle large et auprès d'un large public, par des modalités variées ; L'importance de mettre en évidence le lien entre développement économique et besoins en logement à satisfaire ; L'intérêt d'une coopération de la DDE avec le 1% logement, vecteur des besoins en logement des entreprises et des salariés, et partenaire pour les porter auprès des élus ; Compte tenu de la pertinence a posteriori des résultats et des efforts de diffusion, une évaluation des besoins en logements qui est reconnue comme fiable par les collectivités locales et qui sert de base à leurs propres objectifs lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Une idée pour aller plus loin... Dans la suite des actions de communication déjà engagées en 2000, portage systématique de l'évaluation locale des besoins en logements auprès des élus de chaque collectivité, en associant le CILSE, les services de l'Etat, des chefs d'entreprises locaux ? Dans l'esprit de la démarche engagée en Haute-Savoie, le Mouvement 1% logement a développé cette étude dans plusieurs autres départements et invite l'ensemble des collecteurs locaux et leurs unions locales à les conduire. Les services déconcentrés de l'Etat pourraient ainsi contribuer dans les autres territoires à ces études locales. Contacts Mme Souchier, Directrice, CILSE M. Bernier, Responsable du Service Habitat, DDE 74 M. Richardeau, Service Habitat, DDE 74 20 Définir les besoins en logements en partenariat Agglomération bordelaise Le contexte local : une agglomération étendue, représentant la moitié des besoins en logement du département Les chiffres-clefs : un déficit important de production de logements, qui accentue la tension sur le marché dans l'agglomération bordelaise Une population départementale dont la croissance s'est accélérée : 1 339 750 habitants estimés en 2004, soit une croissance de 1,01% par an de 1999 à 2004, alors qu'elle avait cru de 0,66% par an entre 1990 et 1999. La Communauté Urbaine de Bordeaux (27 communes) totalisait 660 000 habitants en 1999, soit 51% de la population départementale. 21 Les prix de marché dans la CUB étaient plutôt inférieurs à ceux des autres grandes agglomérations françaises jusqu'en 2000, mais le marché s'est brusquement tendu depuis, en raison d'un déficit chronique de production neuve de logements (seulement 3 500 logements par an de 2000 à 2004), mais également en raison d'une production surtout ciblée vers les investisseurs (en 2006, les produits défiscalisés ­ De Robien ­ ont représenté 50% des logements produits, et 2/3 des logements vendus), alors que la production locative sociale est demeurée faible, ainsi que l'accession sociale : l'offre neuve est devenue inaccessible à une majeure part de la population. L'agglomération souffre d'un déficit important en logements locatifs sociaux : suivant l'estimation de logements conventionnés SRU, 10 communes (dont Bordeaux) s'avèrent nettement déficitaires (<15%), 8 communes « tangentes » (autour de 20%), 5 communes fortement dotées (>35%). D'où un phénomène de report des demandes hors agglomération : la CUB représentait 55% de la construction dans le département en 1998, et plus que 37% en 2005. Une reprise commence à se manifester dans la production neuve depuis 2005. Une autre illustration de la tension croissante du marché bordelais : une forte diminution de la vacance, avec la reprise de 10 000 logements (souvent sans travaux) dans l'agglomération entre 1999 et 2004 (fichier EDF). Des outils d'urbanisme qui se mettent en place, mais des difficultés à traduire leurs objectifs dans la réalité Le SCOT de l'aire métropolitaine bordelaise qui porte sur 91 communes (dont les 27 de la CUB) et englobe 850 000 habitants (soit les 2/3 de la population girondine) a été approuvé en septembre 2001 : à l'origine il s'agit d'une révision de SDAU commencée en 1996, et qui a été transformée en SCOT en 2001. L'Agence d'urbanisme en a assuré la maîtrise d'oeuvre et le suivi. La révision du SCOT démarre en 2007, avec des enjeux de recentrage du développement urbain, d'évolution vers de nouvelles formes urbaines. Le PLH de la CUB a été approuvé en décembre 2001, modifié en septembre 2003. La CUB étant délégataire des aides à la pierre, plusieurs modifications ont été nécessaires ; il devrait être à nouveau approuvé en 2007. Le PLH décline des objectifs de territorialisation pour 6 grands secteurs ainsi que Bordeaux. Le PLU communautaire a été approuvé en juillet 2006. On retrouve dans le PLU les objectifs du PLH (par an : 4 200 logements neufs + reprise de 900 vacants). Malgré la mise en place de ces outils, des difficultés subsistent pour traduire dans la réalité opérationnelle les objectifs de construction, de mixité ou de densité avancés notamment dans le PLU : dans l'agglomération bordelaise, très étalée et de faible hauteur (prédominance de l'habitat individuel), nombre d'élus sont réticents vis-à-vis de formes urbaines plus denses, et n'utilisent pas à plein les droits à construire qu'offrent les documents d'urbanisme. 22 La description de la démarche : une démarche partenariale pour l'estimation des besoins en logements Une première estimation des besoins en logements formulée par les services de l'Etat Suite à une réflexion menée par la DRE à l'échelle de la région Aquitaine, la DDE de Gironde s'est engagée en 2004 dans un travail d'estimation des besoins en logement sur tout le département (à l'échelle des pays, puis des EPCI), à partir d'une étude (CODRA) basée sur la méthode du « point mort ». Cette étude évaluait les besoins sur l'ensemble du département à 13 000 logements par an, dont 5 700 logements pour la CUB (dont 30% de locatifs conventionnés, 7% de locatifs intermédiaires, 7% d'accession sociale). Cette étude a été portée à connaissance des principaux partenaires institutionnels ; elle a surtout été bien utilisée par les unités territoriales de la DDE pour échanger avec les élus. A partir d'une typologie des territoires, l'étude caractérise des enjeux en matière d'habitat et propose pour chaque Pays des objectifs quantifiés de besoins en logements, ainsi qu'une déclinaison par type de produits. Le choix des services de la DDE a été de : Privilégier un message clair et lisible : plutôt qu'une accumulation de chiffres dans les études habitat, faire ressortir les principaux résultats, plus aisés à retenir. Cela se traduit en termes de documents diffusés (4 pages de synthèse : les dynamiques du marché de l'habitat en Gironde ­ Juin 2005). Se baser sur les découpages institutionnels (Pays, EPCI), même s'ils ne correspondent pas aux bassins d'habitat, toujours par souci d'appropriation par les élus. Cette étude, certainement perfectible en termes de méthode, a eu l'intérêt d'alerter les partenaires, communes, bailleurs sociaux, etc..., et de poser les bases pour une évaluation des besoins. La réserve faite par les interlocuteurs concerne l'élaboration de l'étude, assez peu partagée par les acteurs des territoires : en conséquence, certains (élus, bailleurs sociaux) ont perçu négativement les résultats proposés. Ceci souligne les limites de l'exercice : un accord sur les besoins en logements par les communes implique une démarche pédagogique de longue haleine, telle qu'elle peut se concrétiser dans un PLH, alors qu'une étude « externe » est plus difficilement reçue. 23 Les services de l'Etat contributeurs de la réflexion locale sur les besoins en logements L'étude réalisée a eu aussi l'intérêt de positionner les services de l'Etat dans le débat local sur les besoins en logements. L'habitat étant un domaine sur lequel les services de la DDE n'avaient pas l'habitude de communiquer avec les élus. Plusieurs acteurs locaux ont réalisé des approches des besoins, globales ou sectorielles, notamment : L'agence d'urbanisme de Bordeaux Métropole Aquitaine (a-urba), chargée de l'élaboration et du suivi de l'observatoire de l'habitat dans la CUB, constitue naturellement le pivot autour duquel s'articulent les diverses démarches d'appréciation des besoins en logement. Dans le PLH, l'a-urba avait retenu un objectif de 4 200 log/an + 900 log vacants recyclés. Mais lors de l'actualisation du PLH (en 2007), l'a-urba a réévalué les objectifs à 5 000 log + 900 logements vacants, soit une estimation proche de celle de la DDE. L'institut démographique de Bordeaux (IEDUB ­ université de Bordeaux 4) est présent sur les questions de prospective démographique. La Région a réalisé des approches des besoins en logements des étudiants (requalification des résidences universitaires). L'ADIL 33 a développé une connaissance des demandes des populations défavorisées, à travers ses « points relais logements ». L'union régionale des Foyers des jeunes travailleurs met en place un observatoire de la demande de logements des jeunes.... Les approches ponctuelles viennent enrichir la connaissance globale des besoins en logement. Depuis peu, se développe donc une connaissance partagée, avec des contributions diverses, des besoins en logement. Les échanges sur le sujet créent des habitudes de travail, de reconnaissance de compétences entre partenaires. 24 Un autre exemple de pratique : un fort investissement des services de l'Etat lors de l'élaboration du PLH et du PLU de l'agglomération bordelaise Les enjeux de production de logements apparaissant stratégiques dans l'agglomération bordelaise, les services de l'Etat se sont fortement mobilisés lors de l'élaboration du PLU communautaire. A partir d'un Porter à connaissance « stratégique », les services de l'Etat se sont impliqués dans le suivi du dossier PLU, en veillant à ce que les enjeux pointés dans le PAC soient pris en compte. Le porter à connaissance du PLU a pu s'appuyer sur un consensus local en matière de besoins en logements Le PAC réalisé par les services de l'Etat comprend le volet réglementaire classique. Mais surtout, il s'est accompagné d'une « note d'enjeux » exprimant les exigences stratégiques de l'Etat, ses « points de vigilance ». Cela nécessite d'abord un débat interne, pour s'accorder sur ce qui doit être « porté » en priorité. Pour les besoins en habitat, cette note s'appuie sur les 25 études effectuées (par la DDE, par l'a-urba). Il est donc important également que les objectifs mis en valeur par les services de l'Etat aient été préalablement partagés avec les autres acteurs (en l'occurrence CUB, a-urba). Une condition pour la prise en compte des enjeux du PAC : des services de l'Etat partenaires actifs de la démarche PLU La mobilisation des services s'est notamment traduite par l'engagement, pendant 4 ans, d'une chargée d'études de la DDE à accompagner l'élaboration du PLU communautaire, à partir du porter à connaissance. Elle constituait l'interlocutrice unique des divers services de l'Etat, et jouait un rôle d'interface avec les acteurs externes. A l'initiative de la CUB, un comité de pilotage commun PLH-PLU, réunissant notamment les représentants de la CUB, de l'agence d'urbanisme, des services de l'Etat, a été créé (PLH et PLU portent sur le même périmètre, ce qui constitue un élément facilitateur). Les services de l'Etat ont su tisser un partenariat serré avec les autres acteurs : ils ont ainsi parfois été sollicités par les services de la CUB, pour énoncer une parole, rappeler des principes, que les collectivités auraient eu moins de légitimité à porter. Sites de projet et servitudes de mixité sociale : un outil utilisé dans l'agglomération bordelaise Le PLU est communautaire, donc à la même échelle que le PLH. A partir d'un repérage du foncier potentiellement mutable, il détermine 150 « sites de projets », dont 85 sites avec « servitudes de mixité sociale » (représentant environ 100 ha). La CUB a un dispositif d'acquisition foncière et de portage. Lors de l'ouverture à l'urbanisation de ces sites, elle peut réaliser des pré-études opérationnelles (schéma préalable, programme prévisionnel...). Elle a déterminé des objectifs modulés de construction locative conventionnée (du PLAI au PLS) selon les communes, et selon la taille des terrains (plus ou moins de 5 000 m²). La nécessité de faire le lien entre besoins en logement et formes urbaines L'un des enseignements de l'association des services de l'Etat au PLU fait ressortir l'importance du lien à constituer entre appréciation des besoins en logements, foncier et formes urbaines. Dans le cadre du PLU de la CUB, cette analyse a été conduite par l'agence d'urbanisme, avec l'intégration d'une approche foncière dans le PADD. Ainsi, lorsque la DDE constatait que, dans le cas d'élaboration de PLU hors CUB, les besoins en logements et les nouveaux habitants étaient simplement convertis par le bureau d'étude en surface nouvelle à urbaniser, alors elle proposait de compléter et d'affiner l'analyse en introduisant des paramètres tels que l'évolution de la taille des ménages, les besoins différenciés en logements, et les formes urbaines (qui influent directement sur le foncier à urbaniser) à partir de ses propres données. 26 Une pédagogie des formes urbaines pour les élus L'agglomération bordelaise est traditionnellement étalée et basse : le tissu de l'habitat individuel est dominant. Beaucoup d'élus sont encore réticents vis à vis de la densité ou de la hauteur des constructions. Reste donc à accomplir un important travail de négociation et de conviction pour que les communes s'engagent notamment à utiliser la totalité des « droits à construire » dans les sites de projets ou les zones urbanisables en général. Aussi la CUB a t-elle décidé de lier ses aides au logement à l'utilisation maximale des droits à construire. Mais la CUB développe aussi une pédagogie autour de ces questions, par exemple lors de « petits déjeuners de l'habitat », occasion d'une réflexion sur les densités et les formes urbaines. Quelques exemples d'intervention des services de l'Etat lors de l'élaboration du PLU communautaire Le Porter à connaissance du PLU communautaire élaboré par l'Etat comporte une note d'enjeux, qui rappelle notamment divers enjeux inscrits dans le PLH, par exemple : * En matière de rééquilibrage du développement urbain : l'Etat souscrit aux objectifs de la CUB de « recentrage du développement de l'agglomération », à « la mise en valeur de la mixité » et à « la requalification des tissus existants » * En matière de diversification de l'offre de logements et de mixité sociale. L'Etat souscrit également à « la nécessité de densifier l'agglomération » (une densité parmi les plus faibles des grandes agglomérations) « autour des centralités identifiées et des corridors de transports en commun ». La production de notes destinées à adapter les PLU aux besoins en logements recensés Exemple : note « Les outils du PLU pour favoriser la mixité sociale » (décembre 2006). La réalisation d'avis de synthèse sur le projet de PLU (avril 2005) Cet avis porte sur certains points du PADD, en particulier sur : * La nécessité de veiller à ce que les communes utilisent au maximum leurs droits à construire dans les sites de projet * La prise en compte (jugée satisfaisante) d'objectifs de réduction sensibles des zones à urbaniser entre le précédent POS et le PLU. Il porte aussi sur des aspects du règlement, tel que l'allègement des règles en matière de places de stationnement dans le cas de logements financés en PLUS ou PLA-I. 27 Les points à retenir Sur la question des besoins en logements : Disposer de moyens d'expertise en propre sur l'appréciation des besoins en logements, a permis à l'Etat de mieux communiquer avec les acteurs locaux, et a facilité le partenariat avec les autres intervenants en matière d'analyse des besoins en logements. Une communication claire et synthétique, qui a facilité l'appropriation des principaux résultats. L'intérêt également d'estimer les besoins en logements sur la base du périmètre des EPCI, de manière à se caler par rapport aux démarches de PLH. Sur la question de l'association des services de l'Etat au PLU : Un Porter à connaissance comportant une note d'enjeux, exprimant les enjeux de l'Etat et générant une réflexion interne approfondie des services sur les éléments stratégiques à porter. Un comité de pilotage unique entre PLH et PLU (permis par le même périmètre pour les deux démarches), facilitant la traduction des besoins en logements dans le document d'urbanisme. La nécessité de trouver des méthodes et outils pour passer d'une évaluation quantitative des logements à réaliser à sa traduction spatialisée dans les documents d'urbanisme, qui suppose une réflexion en termes de profils de ménages, de types de produits logements, de formes urbaines et de densités, et de localisation préférentielle du foncier à urbaniser. La limite des documents d'urbanisme s'ils ne sont pas accompagnés d'une démarche de pédagogie en direction des élus, par exemple en termes de formes urbaines de densité de mixité urbaine et sociale Contacts Agnès CHAROUSSET, Aurba (agence d'urbanisme de Bordeaux), directrice du pôle. Gaëlle MENARD et Stella MANNING, Aurba, chargées de l'observatoire et du suivi des PLH Jacqueline DESCAZEAUX, directrice du développement urbain et de la planification, Communauté urbaine de Bordeaux. Christelle TESSIER, responsable des politiques habitat et politiques de la ville, Communauté urbaine de Bordeaux. 28 Emmanuelle GAY, DDE 33, responsable du Service Habitat. Michel DEMAY, DDE 33, service habitat ­ études Marion LACAZE, DDE 33, Division de l'aire bordelaise. 29 Favoriser l'analyse partagée des besoins en logement à l'échelle Inter-SCoT L'aire métropolitaine lyonnaise Le contexte local : une volonté de coordination à l'échelle de 10 SCOT et 750 communes Les chiffres-clefs : un territoire structurellement attractif, une forte consommation d'espace liée au développement résidentiel L'Inter-SCoT de l'aire métropolitaine lyonnaise regroupe 10 SCoT, 750 communes et couvre un territoire comptant plus de 2,75 millions d'habitants. Le développement démographique de ce territoire a été exceptionnel entre les années 1950 et 2000, avec en moyenne 20 000 habitants supplémentaires par an. Si cette croissance fléchit aujourd'hui, les projections effectuées par l'INSEE prévoient 330 000 habitants supplémentaires d'ici 2030. 30 Les mouvements migratoires confirment une périurbanisation importante, alliée à une forte consommation d'espace. L'un des objectifs de l'Inter-SCoT est ainsi de coordonner les politiques locales afin d'assurer un développement équilibré de l'aire urbaine lyonnaise. Depuis 1999, la construction s'élève à environ 12 000 logements par an, dont près de 50% en individuel. La production récente, souvent réalisée dans des lotissements éloignés des bourgs et des villages a fortement participé à l'étalement urbain. Une démarche de coordination basée sur une logique de gouvernance territoriale Face au constat que le SCoT du SEPAL (Syndicat Mixte d'Etudes et Programmation de l'Agglomération Lyonnaise) ne couvrait pas l'ensemble de l'aire urbaine de la métropole lyonnaise, il est rapidement apparu essentiel d'engager une réflexion à une échelle territoriale plus englobante. La démarche d'Inter-SCoT a été lancée dès 2003 par l'Agence d'Urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise. Chaque EPCI y participe sur le principe d'adhésion, et est donc libre de s'en retirer. La description de la pratique : le développement d'une vision métropolitaine partagée des enjeux habitat du territoire L'objectif : assurer un développement de l'habitat cohérent à l'échelle de l'aire urbaine, couverte par 10 SCOT L'Inter-SCoT de l'aire urbaine de Lyon est une démarche de coordination entre les Schémas de Cohérence Territoriale (SCot) situés dans un territoire où les interdépendances sont fortes. Il vise à appréhender les évolutions démographiques, sociales et urbaines et inscrire les différentes politiques locales à l'échelle de l'aire urbaine. Concernant la question des besoins en logements, il s'agit notamment de viser : Un développement de l'offre en logements suffisant pour répondre aux besoins, estimés à 13 000 nouveaux logements par an ; Une répartition spatiale équilibrée du développement résidentiel des dix prochaines années ; Une réduction de la consommation des espaces naturels et agricoles. 31 Une réflexion préalablement engagée par l'Etat dans le cadre de la DTA Rhône-Alpes Lancées dès 1998, les premières analyses de la DTA de la Région Rhône-Alpes préfiguraient les enjeux actuels de l'Inter-SCoT, notamment l'importance de conduire la réflexion en matière d'habitat à l'échelle de l'aire métropolitaine lyonnaise et de l'aire urbaine stéphanoise. L'élaboration de la DTA a ainsi permis un échange entre l'État et les principales collectivités, réunies au sein du comité de pilotage, avec l'objectif de construire un projet partagé, celui d'une « métropole solidaire de dimension internationale ». L'habitat, une des 4 priorités abordées dans le cadre du dispositif de gouvernance Inter-SCoT Le Comité technique inter-SCoT se réunit deux fois par trimestre, il est constitué des chefs de projet SCoT, des Agences d'urbanisme de Lyon et de Saint-Étienne, de la Direction de la Prospective du Grand Lyon (DPSA), de la Région urbaine de Lyon (RUL) et de la Direction Régionale de l'Equipement (DRE). Les 10 présidents des syndicats mixtes en charge des SCoT de l'aire métropolitaine lyonnaise se rencontrent quant à eux deux fois par an afin de valider les différentes étapes d'avancement de la démarche Inter-SCoT. La présentation des différents travaux et les réflexions et débats y afférents sont organisés en quatre « ateliers » répondant aux quatre thématiques principales : « habitat et territoires », « mobilités et déplacements », « développement économique » et « espace naturel et agricole ». Que ce soit lors de la tenue du comité technique ou lors de la réunion des présidents, l'objectif est de produire une vision métropolitaine « co-construite ». Ces différentes instances sont donc considérées comme des véritables groupes de réflexion et de débat. Pour alimenter l'atelier « habitat et territoires », la DRE a fortement contribué à la démarche en termes d'appui à l'ingénierie, notamment sur la base de l'étude prospective sur les besoins en logements menée à l'échelle régionale et déclinable à chaque échelon territorial (l'échelle la plus petite étant la commune). Elle a également présenté et argumenté le point de vue de l'Etat concernant les grands équilibres territoriaux et la bonne prise en compte des enjeux de solidarité. Une prise en compte progressive de la question des besoins en logements à trois étapes-clefs de la démarche Inter-SCoT La démarche se structure en trois phases successives : l'élaboration d'un « diagnostic métropolitain », puis un « chapitre commun » à l'ensemble des 10 SCoT, enfin un « livret métropolitain » à visée opérationnelle. 32 Etape d'avancement Inter-SCoT Diagnostic métropolitain 2004 Chapitre commun 2006 Définition de grandes orientations en matière d'accueil démographique : Livret métropolitain 2007 Déclinaison des besoins en logements à l'échelle de chaque SCoT : Estimation et prise en compte des besoins en logements Estimation à l'échelle de l'aire urbaine tenant compte: Eléments d'analyse - des projections tendancielles, - des soldes migratoires. - basée sur des objectifs d'attractivité migratoire importante - traduction des objectifs territorialisés d'accueil démographique, - traductions opérationnelles en termes de foncier et de tension des marchés locaux. Première étape : les besoins en logements au sein du « diagnostic métropolitain » Dans cette première phase de diagnostic métropolitain, le volet « Habitat et Territoires » a donné lieu à la réalisation d'un diagnostic du marché immobilier et des besoins en logements à l'échelle de l'ensemble de l'aire métropolitaine. Ce diagnostic a permis de mesurer la poursuite de l'étalement urbain, le dynamisme du marché immobilier se traduisant par une progression forte des niveaux de prix et, en conséquence, une difficulté croissante de réponse aux besoins de certains segments de la population (jeunes, personnes âgées, ménages modestes). Trois enjeux principaux pour l'ensemble du territoire ont découlé de ce diagnostic : la recherche d'une cohérence dans l'urbanisation du territoire ; la diversification de l'offre de logements ; la coordination des politiques locales de l'habitat. Un premier travail de prospective démographique a été réalisé par l'Agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise à partir des tendances 1982-1999, afin de définir les besoins en logements et les besoins fonciers à vocation résidentielle à horizon 2015 à l'échelle de l'aire urbaine. 33 34 Deuxième étape : les besoins en logements au sein du « chapitre commun » Ce « diagnostic métropolitain partagé » a donné lieu à la rédaction d'un « chapitre commun » à chaque SCoT. Concernant le volet « Habitat et Territoires », il met particulièrement l'accent sur les effets de l'étalement urbain concernant la consommation d'espace et l'accroissement des déplacements pendulaires. En termes d'objectifs métropolitains communs, les SCoT s'entendent sur l'identification des pôles principaux et secondaires ayant vocation à contribuer à la croissance du territoire, dans une logique de lutte contre la diffusion et l'étalement urbain. Troisième étape : Les besoins en logements au sein du « livret métropolitain » La première estimation des besoins en logements réalisée à l'échelle de l'aire métropolitaine lyonnaise est déclinée à l'échelle de chaque EPCI. Deux études portées par l'Agence d'urbanisme vont être lancées en parallèle afin de compléter les premiers éléments issus du diagnostic : Une étude sur l'estimation des besoins en logements déclinée selon les différents segments de l'offre, les formes d'habitat et les secteurs géographiques, dans une logique de rééquilibrage quantitatif et qualitatif de l'offre en logements sur le territoire. Cette étude sera réalisée en interne par l'Agence. Une étude sur l'état du marché visant à définir les décalages possibles entre les souhaits des collectivités et les pratiques des acteurs locaux de l'offre (bailleurs, sociaux, opérateurs, et promoteurs). Cette étude sera réalisée par un bureau d'études extérieur. Ces études donneront lieu à des groupes de travail complémentaires au comité technique et au comité de pilotage, permettant aux élus locaux et aux services techniques des différents SCoT de suivre au plus près la démarche. Les résultats : des acquis en termes d'habitude de travail et de diagnostic partagé restant à compléter A ce stade, les débats entre acteurs sur la réponse opérationnelle aux besoins identifiés, à savoir la répartition territoriale entre SCoT des objectifs de production de logements, ne sont pas encore aboutis. La démarche a cependant d'ores et déjà produit un certain nombre d'acquis : 35 La production d'un diagnostic partagé par l'ensemble des 10 SCoT composant le territoire de l'aire urbaine lyonnaise et la définition en commun des axes de développement de la métropole lyonnaise ; La reconnaissance de l'intérêt d'une complémentarité entre les PLH de territoires voisins (par exemple, une concertation est engagée par le SAN de l'Isle d'Abeau et le SIVOM des deux cantons de Bourgoin-Jallieu autour de thèmes définis en commun : l'accession sociale, la répartition des logements sociaux, le droit au logement pour tous, la régulation du foncier) ; La volonté d'approfondir la connaissance des marchés locaux de l'habitat et du foncier partagée par les différentes collectivités ; Des débats constructifs concernant les méthodes d'estimation des besoins en logements, permettant de faire évoluer les différentes prospectives réalisées. Les autres actions engagées par la DRE contribuant à la prise en compte des besoins en logements L'étude régionale d'évaluation des besoins en logements Une étude sur l'évaluation des besoins en logement à l'échelle de la région Rhône-Alpes a été lancée par la DRE dans le cadre de l'Observatoire Régional de l'Habitat et du Logement (ORHL), pour le compte du Comité Régional de l'Habitat (CRH). Elle a associé l'ensemble des partenaires locaux (ANAH, bailleurs sociaux, principales collectivités locales, PACT ARIM, caisse des Dépôts, Collecteurs du 1% logement). Cette étude, confiée à un bureau d'étude et basée sur des hypothèses de poursuite des tendances récentes (1999/2005), a trois principaux objectifs : Objectiver la programmation des aides à la pierre en fonction des marchés locaux en définissant des besoins territorialisés en logements, et notamment en logements locatifs sociaux (déclinaison du plan de cohésion sociale par territoires) ; Développer les débats et les échanges sur le logement dans la région ; Assurer un socle commun de connaissances aux agents des services déconcentrés de l'Etat concernés par l'élaboration de documents d'urbanisme et la politique de l'habitat, ainsi qu'aux collectivités et différents partenaires locaux. Une typologie des communes a été réalisée en fonction des éléments sociodémographiques, économiques et en fonction de la structure du parc de logements afin de définir ces besoins à une échelle fine, en tenant compte des profils de territoires. Cette étude aboutira à terme à la création d'un outil informatique basé sur les informations communales, permettant de recomposer les besoins selon différentes échelles territoriales pertinentes et cohérentes en termes de marché du logement (EPCI, bassin de vie, etc.). 36 Le groupe de travail DRE/DDE concernant la Directive Territoriale d'Aménagement de l'aire métropolitaine lyonnaise Depuis l'élaboration de la DTA de l'aire métropolitaine lyonnaise, la DRE organise un groupe de travail réunissant l'ensemble des DDE dont le territoire comprend un ou des SCoT concernés par la DTA. Un premier séminaire a été organisé sur les règles de compatibilité entre les DTA et les SCoT, animé par un juriste. Ce séminaire a réuni les DDE, les agences d'urbanisme, le CERTU, les chefs de projet SCoT et les bureaux d'études ancrés localement. Suite aux sollicitations des DDE, un second séminaire sera organisé sur la question du développement démographique et de sa répartition territoriale. Les points à retenir La rédaction d'un chapitre commun à l'ensemble des 10 SCoT de l'aire métropolitaine lyonnaise composant l'« Inter-SCoT », incluant une ambition démographique importante ; Un objectif ambitieux de quantifier et qualifier les besoins en logements selon les différents segments de l'offre, les formes d'habitat et les secteurs géographiques, dans une logique de rééquilibrage quantitatif et qualitatif de l'offre en logements sur le territoire ; Un objectif de définition des freins potentiels au développement de l'offre de logements et de proposition de pistes d'intervention ; Tout au long de la démarche, la réunion régulière des différents chefs de projet des 10 SCoT autour de l'atelier « Habitat et Territoires », concernant la cohérence dans l'urbanisation du territoire, la diversification des offres d'habitat et la coordination des politiques locales de l'habitat. 37 Une idée pour aller plus loin... Dans des territoires où les collectivités locales mettent en oeuvre des politiques ambitieuses en matière d'habitat dans leurs documents d'urbanisme, avec des moyens d'ingénierie propres importants, les services de l'Etat peuvent utilement se repositionner à une échelle géographique élargie : incitation au développement de logiques Inter-SCoT, animation de débats sur les enjeux démographiques et les besoins en logements à cette échelle, participation active à la gouvernance de ces jeux d'acteurs complexes... Contacts Mme GUILLABERT, Responsable du Service Aménagement-Transport, DRE M. GAIDE, Responsable Adjoint du Service Aménagement-Transport, DRE M. PROST, Responsable du Service Habitat, DRE M. ROUSSEL, Responsable du Pôle Grands territoires, Agence d'Urbanisme de Lyon Mme THIRION, Pôle Grands Territoires, Coordination Inter-ScoT, Agence d'Urbanisme de Lyon Mme DEROULLERS, Pôle Grands territoires, Habitat et Qualité de vie, Agence d'Urbanisme de Lyon 38 Mettre en place un tableau de bord de l'offre foncière pour déterminer les capacités de construction DDE de l'Essonne Le contexte local : un besoin important de relancer la construction neuve tout en préservant la ressource foncière Les chiffres-clefs : une population en croissance, une construction neuve de logements orientée à la baisse Une population départementale en croissance : + 0,5 % / an entre 1990 et 1999, une estimation de l'ordre de +0,8% / an depuis 1999. Depuis le milieu des années 90, un volume de construction neuve légèrement orienté à la baisse. Sur la période récente (2000 / 2004), une construction neuve représentant en moyenne environ 4 000 logements par an. 39 Un parc locatif social représentant environ 22 % des résidences principales et géographiquement concentré (20 communes sur 196 concentrent 75 % des logements locatifs sociaux du département). Un marché de l'habitat tendu, à l'image de l'ensemble de l'Ile-de-France, tant en location qu'en accession à la propriété. Les enjeux futurs du développement résidentiel dans le département de l'Essonne dans le cadre du SDRIF en cours d'élaboration Le projet de SDRIF, en l'état actuel de son avancement, fixe notamment les orientations et les objectifs suivants s'agissant du logement à l'échelle régionale : Produire davantage de logements : le SDRIF vise la production d'environ 60 000 logements par an à horizon 2030 à l'échelle de l'Ile-de-France. Cet objectif est particulièrement ambitieux, au regard des 43 000 logements produits en moyenne par an entre 1990 et 2005. Accorder un poids plus important aux offres locatives aidées : il est visé d'atteindre 30 % du parc de logements à horizon 2030 à l'échelle régionale. Pour préserver, valoriser et restaurer les ressources naturelles, le SDRIF prévoit une densification de la construction neuve : 40 000 des 60 000 logements devront être construits dans des zones déjà urbanisées, pour une densité moyenne de 45 logements par hectare (contre 41 ces dernières années). Dans les nouvelles zones urbanisées, la densité de constructions devra être a minima de 35 logements par hectare. Comme pour l'ensemble des départements franciliens, l'enjeu pour le département de l'Essonne dans les prochaines années est donc de construire davantage de logements, notamment des logements locatifs sociaux, tout en consommant moins de foncier. Un besoin d'assistance technique pour certaines communes Dans le département, les situations communales sont très disparates, entre les grandes communes (Evry, Corbeil-Essonnes, Massy...) et des communes plus rurales. Certaines communes n'ont pas les capacités d'ingénierie pour porter les actions foncières et urbanistiques (identification des opportunités foncières et de leurs conditions de mobilisation...) qui leur permettraient de développer la construction neuve sur leur territoire, d'où l'importance de l'assistance technique apportée par les services de l'Etat sur ces questions. 40 La description de la pratique : la mise en place par la DDE d'un tableau de bord de l'offre foncière L'objectif : créer un outil de partage des connaissances et de dialogue avec les communes Courant 2006, la DDE de l'Essonne a engagé la conception et la mise en place d'un nouvel outil spécifique « tableau de bord de l'offre foncière ». Elle s'est fixée pour objectif d'avoir couvert la moitié des communes du département, soit environ 90 communes, à horizon fin 2007. Ce tableau de bord vise à apporter et à partager avec les communes du département des informations précises, quantifiées et localisées, sur leurs capacités foncières mobilisables pour la construction de nouveaux logements. Ce tableau de bord alimente les documents produits par l'Etat dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme et représente également un outil de dialogue avec les collectivités sur le développement résidentiel. Il est prévu une actualisation régulière de ce tableau de bord. En ce sens, cet outil correspond à une démarche nettement plus ambitieuse que les éléments d'observatoire foncier dont disposait déjà la DDE auparavant. Le contenu du tableau de bord : un outil intégrant une estimation et une localisation de l'ensemble des capacités de construction Sont intégrées dans les capacités de construction mobilisables pour la réalisation de nouveaux logements : Les zones ouvertes à l'urbanisation et non encore construites. Les zones artisanales et industrielles susceptibles de muter. Les possibilités de renouvellement urbain. Les potentialités de densification des zones construites, qui correspondent au différentiel entre le COS règlementaire (affiché dans le POS ou le PLU) et le COS réel (estimé à partir d'un orthoplan). Les deux COS, réel et réglementaire, sont localisés sur la carte pour les différentes zones. Les capacités de construction sont localisées sur un orthoplan et sont traduites en potentiel de logements (nombre de logements qui pourraient y être construits). Les informations sont recueillies de deux manières complémentaires : Réalisation d'une enquête auprès de la commune pour estimer le potentiel en zones urbaines et en zones à urbaniser. Exploitation d'indicateurs statistiques (INSEE, Filocom et fichiers EDF). 41 Enquête auprès de la commune Exploitation de données statistiques sur le poids du parc potentiellement indigne, le taux de renouvellement du parc et la vacance de logements (INSEE, Filocom et fichiers EDF) Estimation (en nombre de logements) du potentiel des zones à urbaniser dédiées à l'habitat, en fonction de la superficie et du COS + Estimation (en nombre de logements) du potentiel en zone urbaine = Calcul du potentiel total en zones urbaines et à urbaniser + Prise en compte de ces résultats comme des indicateurs de mutabilité potentielle = Les capacités de construction restantes 42 Les étapes de l'élaboration du tableau de bord : une forte interaction avec les communes La mise en place de ce tableau de bord s'est appuyée sur un outil d'observation du foncier existant. Elle s'est décomposée en trois étapes : 1ère étape Etude pré-opérationnelle de mise en oeuvre du tableau de bord (définition de la méthodologie et réalisation d'une enquête-test auprès de 20 communes) Pour chaque commune : 1ère approche des perspectives de développement de la commune : réalisation d'une pré-analyse, à partir de l'exploitation de données statistiques et identification de secteurs mutables 2èmeétape : constitution du tableau de bord Enquête auprès de la commune pour recueillir des informations et valider certains chiffres : entretien de 1 à 2 heures ( de préférence avec un élu) Réalisation de la fiche communale et envoi à la commune pour validation 3ème étape : actualisation des résultats Actualisation annuelle des données : entretien téléphonique avec la commune Rencontre avec la commune prévue tous les 2/3 ans La diffusion des résultats : le portage d'une note de synthèse auprès de chaque commune Les résultats sont fournis aux communes sous la forme d'une note de quelques pages, comprenant le détail des capacités de construction (cf. exemples de pages placés ci-dessous) mais également d'autres informations de cadrage sur les évolutions et les perspectives résidentielles de la commune : Des données de cadrage : population, nombre de logements locatifs sociaux, densité... Les procédures en cours d'élaboration des documents d'urbanisme (PLH / PLU / SCoT). Les projets des communes. 43 L'exemple de la commune de Brétigny-sur-Orge est développé ci-dessous à titre illustratif (les documents ont fait l'objet d'une validation par la commune) : Carte de localisation précise des capacités de construction Mise en évidence des écarts entre le COS réglementaire et le COS réel 44 Estimation du potentiel en zones à urbaniser pour l'habitat Estimation du potentiel en zones urbaines et présentation des indicateurs de mutabilité potentielle 45 Des moyens humains et financiers importants, correspondant a un investissement sur le long terme La mise en place d'un tel outil implique de mobiliser des moyens humains importants. L'élaboration de ce tableau de bord pour l'objectif actuellement fixé, à savoir couvrir environ 90 communes du département, devrait s'étendre sur une période d'environ 2 ans entre le lancement de la démarche et la réalisation (après étude préalable, enquête auprès de la moitié des communes, traitements de statistiques et exploitation de ces éléments) de l'ensemble des tableaux de bord communaux à fin 2007. La DDE de l'Essonne est chargée de : Piloter la constitution du tableau de bord et son actualisation : cette fonction est assurée par le service observatoires et synthèse. Réaliser une enquête auprès de 60 communes. Cette mission est en partie assurée par les services urbanisme et aménagement des Divisions Territoriales d'Aménagement (DTA). Environ 5 personnes de la DDE sont mobilisées pour cette démarche. On peut estimer à environ 100 à 150 jours la charge de travail représentée par l'ensemble de la démarche. Par ailleurs, compte tenu du plan de charge de ses agents, la DDE a fait appel à deux prestataires extérieurs pour l'assister plus particulièrement dans les missions suivantes : Réalisation de l'étude préalable de mise en place du tableau de bord. Réalisation de l'enquête auprès de 30 communes pour valider les premiers résultats et participer à l'actualisation. La mise en place d'un tel outil a également un coût financier pour la DDE, correspondant notamment aux missions confiées à des prestataires extérieurs, de l'ordre de : 70 000 pour l'étude pré-opérationnelle (selon la DDE, ce type d'étude peut varier entre 50 000 et 100 000 selon le contenu de la commande). Pour l'assistance à la constitution et à l'actualisation du tableau de bord, un coût pouvant osciller entre 90 000 et 300 000 pour 3 ans, en fonction de l'ampleur de la mission demandée au prestataire et des capacités de réalisation en interne. 46 Les autres actions engagées par la DDE contribuant a la prise en compte des besoins en logements La formation en interne des agents de la DDE aux enjeux habitat Cf. fiche infra. La présentation dans une « note d'enjeux habitat» accompagnant le Porter à Connaissance des PLU des paramètres pour estimer les besoins en logements Cf. fiche infra. Des démarches d'incitation auprès des communes à construire davantage de logements et de manière plus dense Par exemple, la délégation territoriale du Nord-Est de l'Essonne réalise des présentations auprès des communes d'exemples d'opérations intéressantes conduites dans le département ; la DDE conduit également des actions pédagogiques sur la densité en partenariat avec le CAUE et l'agence d'urbanisme et de développement Seine-Orge... Les points à retenir Un outil permettant d'estimer quantitativement et de localiser très finement pour chaque commune les capacités de construction restantes en nombre de logements (les potentialités de densification des zones construites, les zones ouvertes à l'urbanisation et non encore construites, les zones artisanales et industrielles susceptibles de muter, les possibilités de renouvellement). Une diffusion des résultats auprès des communes concernées sous la forme d'une note de quelques pages, comprenant une série d'indicateurs sur l'urbanisme et l'habitat, les projets de la commune pour les prochaines années, ainsi que le détail des capacités de construction. Pour l'alimentation de l'observatoire (concernant notamment les projets), la DDE organise une réunion avec chaque commune. Une fois achevé, le travail est validé par la commune concernée. 47 Une idée pour aller plus loin... Assurer dans la durée le fonctionnement et l'actualisation de l'outil mis en place, posant la question de la pérennisation de moyens humains suffisants. Cette question est d'autant plus importante que le précédent outil d'observation du foncier n'avait pu faire l'objet d'actualisations nécessaires, faute de moyens humains suffisants. Contacts M. Liautard, Chef du service Prospective et Aménagement Durable, DDE de l'Essonne. Mme Mandelides, en charge du suivi des PLH, service Prospective et Aménagement Durable, DDE de l'Essonne. M. Marvezy, Chef du bureau Etudes et Aménagement du territoire, service Prospective et Aménagement Durable, DDE de l'Essonne. M. Olivier, Observatoires et synthèse, service Prospective et Aménagement Durable, DDE de l'Essonne. 48 Former et sensibiliser les agents des DDE aux enjeux habitat et à la prise en compte des besoins en logements Essonne et Haute-Savoie Des contextes communes locaux variés, mais des finalités Parmi les sites étudiés, plusieurs DDE ont engagé des initiatives de formation et de sensibilisation de leurs agents à la question de l'habitat et, plus précisément, des besoins en logements. Si ces formations suivent des modalités variées, comme les exemples suivants l'illustrent, elles visent toutes deux finalités majeures : Assurer un socle commun de connaissance pour l'ensemble des agents amenés à parler d'habitat dans le cadre des démarches d'élaboration des documents d'urbanisme. Aider les agents à construire et porter des messages forts et cohérents auprès des collectivités locales sur la nécessaire prise en compte des besoins en logements. 49 DDE de l'Essonne : une formation dans le cadre du montage d'un observatoire départemental de l'habitat L'objectif : sensibiliser l'ensemble des agents des services de l'Etat en charge du suivi des documents d'urbanisme aux enjeux habitat La démarche de création d'un observatoire de l'habitat au sein de la DDE a mis en évidence l'intérêt de développer des formations de sensibilisation aux enjeux habitat à destination des agents chargés du suivi de l'élaboration des documents d'urbanisme (tant au niveau des services centraux que des délégations territoriales). Plus précisément, cette formation s'adresse aussi bien aux chargés de mission des services centraux « Etudes et Habitat » que ceux des services Aménagement et Urbanisme des Délégations Territoriales. Une formation conçue dans le cadre du montage de l'observatoire de l'habitat Dès sa conception, il a été souhaité que l'observatoire de l'habitat soit accessible et utilisé par un maximum d'agents. Dans cette optique, les différents services de la DDE ont été associés à sa fabrication. L'équipe en charge de la création de cet outil (les agents de la DDE et le prestataire extérieur engagé pour l'assister dans cette démarche) a, dans un premier temps, rencontré l'ensemble des services concernés pour recueillir leurs points de vue sur les éléments à observer et les indicateurs à mobiliser. Ce « tour de table » a permis de mettre en évidence l'intérêt d'organiser une formation en interne, compte tenu du degré de connaissance des enjeux habitat par les différents agents. Une formation en deux étapes organisée par le prestataire en charge de la création de l'observatoire Suite à ce constat, les agents de la DDE en charge du pilotage et le prestataire extérieur ont organisé plusieurs sessions de formation, avec pour objectif de former les agents à : Expliquer aux élus et aux techniciens des collectivités locales les objectifs, le contenu et le fonctionnement de l'observatoire de l'habitat. Produire des argumentaires adaptés aux enjeux des différents territoires. Cette formation a été assurée par le prestataire en charge de la création de l'observatoire : la DDE avait intégré cette exigence dans le cahier des charges de l'appel d'offres. Le coût de ce type de formation est ici difficile à estimer au sein de l'enveloppe globale affectée à la création de l'observatoire. 50 Concrètement, la formation s'est déroulée en deux étapes : 2 journées de formation et d'échanges théoriques autour des questions suivantes : quelles sont les attentes des agents vis-à-vis d'un observatoire de l'habitat ? Quels indicateurs suivre et quelles données mobiliser ? Quelles modalités d'exploitation des résultats ? Dans le cadre de la dernière phase du montage de l'observatoire (d'une durée d'un an), une demi-journée tous les deux mois consacrée à la production d'argumentaires pour porter les messages de l'Etat auprès des élus du département. Le prestataire extérieur a notamment organisé des jeux de rôles (mise en situation de réunions avec des collectivités locales, certains agents jouant le rôle d'élus et de techniciens de ces collectivités). Environ 20 à 25 agents ont suivi les différentes étapes de la formation. Ils ont jugé la formation satisfaisante et les effets positifs par rapport aux pratiques professionnelles. DDE de Haute-Savoie : Les formations « habitat et urbanisme » L'objectif : montrer les connexions entre les dimensions « habitat » et « urbanisme » Des formations en interne relatives à l'habitat et au logement sont organisées et animées conjointement par la Cellule Planification et le Service de l'Habitat et de la Construction. Elles sont à destination de l'ensemble des chargés de mission et d'études SCOT, PLH et PLU, des subdivisionnaires et collaborateurs. Ces formations visent à : Assurer un socle commun de connaissances aux agents concernés par l'élaboration de documents d'urbanisme et la politique de l'habitat. Approfondir les notes d'enjeux accompagnant les PAC sur la question des besoins quantitatifs en logements et les différentes modalités de traduction opérationnelle. Améliorer les capacités des agents à sensibiliser les élus sur la question des besoins en logements et leur prise en compte dans les documents d'urbanisme. Des formations régulières, animées conjointement par les services « habitat » et « urbanisme » de la DDE Ces formations d'une journée sont réalisées annuellement depuis 2005, suite à la demande des chargés d'études et de mission Urbanisme, ceux-ci exprimant des besoins méthodologiques sur le thème du logement et de l'habitat. 51 Les chargés d'études et de mission Urbanisme se trouvaient en effet régulièrement en difficulté face aux demandes des collectivités concernant un appui de la DDE pour la quantification des besoins en logements et leur traduction opérationnelle dans les PLU. La première journée de formation a été basée sur une introduction générale aux politiques de l'habitat et notamment aux dispositifs afférents (PDALPD, PLH, etc.). La seconde formation, en 2006, s'intitulait « Favoriser l'émergence de logements sociaux », afin de répondre à un double enjeu : La carence en logements sociaux sur le territoire départemental, et les difficultés locales à répondre aux objectifs du Plan de Cohésion Sociale ; Les évolutions réglementaires, avec notamment la Loi Engagement National pour le Logement. Cinq thèmes ont été développés à l'occasion de cette journée de formation, avec des séquences animés par le service habitat ou le service urbanisme : Un rappel du contexte national (PCS, ENL, mobilisation des terrains de l'Etat) ; Une présentation du dispositif PLH ; Les outils d'urbanisme (réglementaires, fonciers et financiers) ; Le montage d'une opération (maîtrise foncière, choix d'un opérateur, logements en VEFA, les financements types, le loyer d'équilibre d'une opération de locatif social) ; Les autres outils thématiques (la mobilisation du parc privé, le logement des travailleurs saisonniers). Un accent important a été mis sur la définition des « messages » à porter auprès des communes concernant le développement de l'offre en habitat. 52 Les points à retenir L'intérêt de formations communes aux services « habitat » et « urbanisme », aux agents des services centraux et des délégations territoriales : un nécessaire « décloisonnement » pour construire un « discours commun » et une plate-forme de connaissances partagées, étayer les avis sur les documents d'urbanisme puis, le cas échéant, appuyer conjointement un avis avec des réserves ; Une méthode de travail intéressante : organisation de formations internes s'appuyant sur des outils (tels que des Observatoires de l'Habitat, tableau de bord du foncier...), ce qui permet par ailleurs de s'assurer que ces outils sont appropriés et régulièrement utilisés. Pour coordonner les interventions et les « discours » des agents des services centraux et des délégations territoriales, organisations de réunions internes régulières Une idée pour aller plus loin... Pérenniser ou instituer sur une base régulière les séquences de formation interne sur l'articulation « habitat et urbanisme », mission essentielle des services, en particulier pour tenir compte du « turn over » des agents et des évolutions du contexte législatif. Un enjeu central : développer les outils et savoir-faire des agents pour être en mesure de porter un message et répondre aux interrogations des élus dans le cadre de réunions en cours d'élaboration des documents d'urbanisme : rédaction d'argumentaires et contre-argumentaires écrits sur la prise en compte des besoins en logements... 53 Former et sensibiliser les acteurs locaux du logement Haute-Savoie, Seine-Saint-Denis Des publics-cibles différents, mais une même ambition de faire partager l'enjeu d'une meilleure prise en compte des besoins en logements Plusieurs DDE ont pris l'initiative ou participent à des dispositifs de formation et de sensibilisation des partenaires et acteurs locaux. Trois grands types de publics sont concernés : Les élus locaux, y compris dans une démarche d'incitation à la prise en compte des besoins en logements pour ceux qui n'ont pas engagé de démarches d'élaboration de documents d'urbanisme ; Les agents techniques des collectivités locales en charge de l'élaboration des documents d'urbanisme sur leur territoire ; 54 Les bureaux d'études venant en appui des collectivités locales dans ces démarches d'élaboration. Les exemples présentés par la suite illustrent la grande diversité des pratiques envisageables de la part des services de l'Etat, en fonction des contextes institutionnels locaux : intervention régulière ou non des mêmes bureaux d'études sur le territoire, nombre de PLU en cours d'élaboration simultanée... Premier exemple : Les rencontres des « professionnels de l'aménagement » en Haute-Savoie L'objectif : développer dans la durée une culture commune pour l'ensemble des acteurs locaux de l'urbanisme et l'habitat Un groupe de pilotage partenarial, composé de la DDE, de la DDAF, du CAUE et d'un représentant des bureaux d'études privés, est à l'origine d'un dispositif intitulé « rencontres des professionnels de l'aménagement » depuis une quinzaine d'années. Ces réunions visent à apporter des outils opérationnels et adaptés au professionnels locaux, afin que ceux-ci soient en capacité de répondre aux volontés des élus. Ces rencontres ont donc une double vocation : Assurer un socle commun de connaissances des problématiques locales et des dispositifs existants à l'ensemble des acteurs locaux de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat. Permettre un moment d'échange concernant d'une part la perception des enjeux du territoire, et d'autre part les pratiques des participants. Les principes de fonctionnement : une animation partenariale pour un public large de techniciens locaux Des réunions autour d'un thème sélectionné conjointement sont organisées tous les 3 à 4 mois par la DDE, conviant les services techniques des collectivités et les partenaires professionnels, notamment les bureaux d'études implantés sur le territoire et intervenant dans le champ de l'aménagement. Au total, ces réunions rassemblent généralement une cinquantaine de participants, dont 2/3 de collectivités locales et 1/3 de bureaux d'études. Ces réunions se déroulent généralement en fin de journée et ont une durée de 2 heures, afin de permettre au plus grand nombre de participer. A titre illustratif, les deux précédentes rencontres avaient pour thèmes « l'évaluation environnementale » et les « orientations d'aménagement dans les documents d'urbanisme ». Les réunions comportent des présentations réalisées par la DDE, la DDAF ou le CAUE de dispositifs et d'outils réglementaires et opérationnels concernant le thème retenu. 55 Ces rencontres constituent un moment d'échange important avec les communes. Elles fournissent généralement l'occasion d'un premier contact informel avec les services techniques, base d'un partenariat plus abouti entre la DDE et la collectivité par la suite dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme. Une rencontre consacrée à la présentation de la loi ENL et des outils d'urbanisme Une prochaine rencontre « des professionnels de l'aménagement » sera consacrée à la présentation de la loi ENL et des outils d'urbanisme pouvant être mis au service de la politique de l'habitat, présentation axée sur le lien entre PLU et mixité sociale. La thématique a été proposée par le CAUE, suite aux sollicitations des bureaux d'études et des architectes locaux sur cette question. Afin de cibler les organismes à inviter, les différents chargés d'études de la DDE ont fourni une liste de contacts au sein des services techniques communaux et intercommunaux, tandis que le représentant des bureaux d'études était chargé d'inviter les différents bureaux d'études pouvant être concernés par cette rencontre. Le contenu envisagé de la rencontre portera sur les points suivants : Présentation de la loi ENL (par le responsable du Service habitat et construction) ; Les outils opérationnels (par la cellule planification du service urbanisme) ; Témoignage d'un opérateur social sur les difficultés de production et les besoins d'interventions de collectivités (par le Directeur Général de l'OPAC de Haute-Savoie) ; Présentation de l'EPFL (par son Directeur). Les résultats : des impacts sur la qualité des PLU Ces actions de formation en interne et à destination des professionnels ont pu avoir un impact concernant le contenu des PLU. De plus en plus de communes prennent en compte la question de l'offre en logement lors de l'élaboration de leur PLU, et notamment la question du logement social. Par exemple, l'utilisation d'outils d'aménagement de type ZAC se diffuse, et le recours aux emplacements réservés devient de plus en plus courant. 56 Deuxième exemple : l'élaboration d'un guide du « logement aidé » pour sensibiliser les élus en HauteSavoie L'objectif : banaliser l'image et valoriser l'intérêt du logement aidé Le « guide du logement aidé en Haute-Savoie » a été réalisé en 2003 par l'Agence économique départementale, sur proposition de la DDE, afin de sensibiliser les élus à la question de la construction de logements sociaux. Il met notamment en lumière les liens entre développement économique d'un territoire et utilité d'une offre locative sociale. Un guide élaboré et porté avec les acteurs du milieu économique L'Agence Economique Départementale qui a porté le « Guide du logement aidé en Haute-Savoie est une association loi 1901 créée sous l'égide du Conseil Général 74 et composée de représentants du Département, de la Chambre de Commerce et d'Industrie, de la Chambre d'Agriculture et de la Chambre de Métiers et de l'Artisanat. Elle joue le rôle d'interface entre les milieux politiques et économiques et a pour objectif de conduire des réflexions stratégiques et des travaux de prospective au profit du Département. L'élaboration du guide s'est faite sous l'égide d'un Comité de Pilotage multi partenarial réunissant : L'Agence Economique Départementale, La DDE 74, Le CILSE, collecteur du 1% logement, La Communauté d'Agglomération d'Annecy, La Communauté de Communes de l'Agglomération d'Annemasse, Le SIVOM de Bonneville, Deux bailleurs sociaux : l'Halpades et l'OPAC 74, La Direction de la Prévention et du Développement Social (DPDS) du Conseil Général. Un guide conçu pour faire de la pédagogie auprès des élus La conception et la rédaction du guide ont été confiées à un journaliste dans un souci de produire un document « communicant ». Le Comité de Pilotage a toutefois participé de manière active à son élaboration, qui a été le résultat d'une véritable co-construction progressive. 57 Le « Guide » est conçu en trois points selon une logique pédagogique : Des éléments de constat : Présentation de données chiffrées issues de l'étude d'évaluation sur les besoins en logements (cf. fiche supra) L'impact de la carence en logements sur la santé économique du département. La présentation de la diversité et de l'importance des ménages éligibles au logement aidé. Des rappels sur les dispositifs et les produits : Présentation de la compétence des élus en matière de construction de logements aidés : rappel sur le PLU et le PADD ; Définition du « logement aidé » : types de financement, zonages, produits innovants. La démarche communale souhaitable en matière de construction de logements aidés : La maîtrise du foncier ; Le choix d'un partenaire constructeur ; L'attribution des logements. Une large diffusion du guide auprès des élus locaux Le guide a été diffusé en 2004 à l'ensemble des conseillers municipaux du département par l'Agence Economique Départementale. A cette fin, 7 000 exemplaires ont été imprimés. Il est par ailleurs joint par la DDE aux Porters à Connaissance de l'Etat dans le cadre des procédures SCoT, PLH et PLU. Il est également en téléchargement libre sur le site Internet de la DDE. Les engagements financiers des partenaires L'ensemble de l'étude a été co-financé par l'Agence Economique Départementale, la DDE, et les EPCI d'Annecy et d'Annemasse, pour un total de 30 000 couvrant : La conception du guide par le journaliste missionné pour la rédaction ; l'impression des guides ; la diffusion des guides. La contribution de la DDE s'est élevée à environ 12 000 . Le coût unitaire par guide s'est élevé à environ 4,30 . 58 Troisième exemple : l'organisation de réunions de sensibilisation auprès des élus L'objectif : apporter une lisibilité sur les enjeux et les démarches habitat auprès des élus dans des territoires dépourvus de documents d'urbanisme La DDE de Haute-Savoie a déjà été sollicité par des communes qui, non encore engagées dans l'élaboration de documents d'urbanisme, s'interrogeaient sur les outils et dispositifs qu'elles pouvaient mobiliser en matière d'habitat. Dans ce contexte, les objectifs des interventions de la DDE peuvent être : Dans un premier temps, d'assurer un rôle de conseil et d'accompagnement auprès des collectivités, notamment dans le cadre de l'évolution des missions des services déconcentrés de l'Etat. A plus long terme, de susciter la volonté de ces territoires de s'engager dans de véritables politiques en matière d'habitat, concrétisées dans des documents d'urbanisme. Des réunions de sensibilisation pédagogique La DDE présente à l'occasion de ces interventions les différents outils de planification et de programmation à disposition des élus (PLH et PLU, ZAC et lotissements, etc.). Elle se fait accompagner d'un bailleur social local (généralement l'OPAC 74), afin que celui-ci présente des opérations « exemplaires » en logements aidés ou encore les freins rencontrés à la production de logements (en lien avec la carence en politiques foncières locales). Ces réunions sont destinées à l'ensemble des conseillers municipaux. En effet, il a été remarqué que si les maires sont généralement au fait des problématiques habitat et logement, les membres du conseil municipal le sont beaucoup moins et peuvent exprimer certaines appréhensions relatives aux démarches de planification, jugées comme lourdes et complexes, ou relatives à la production de logements aidés. 59 Quatrième exemple : l'animation d'un réseau départemental des chargés d'études PLU des services communaux, en Seine-Saint-Denis L'objectif : fournir un socle commun a l'ensemble des communes engagées dans une démarche PLU L'idée initiale de la DDE de Seine-Saint-Denis de monter un réseau des chargés d'études PLU s'explique par le contexte institutionnel du département. En effet, hormis pour la CA Plaine Commune, le territoire est marqué par le faible développement des SCoT et des PLH intercommunaux ; dans ce contexte, l'élaboration des PLU revêt une importance particulière comme principal point d'interface entre l'Etat et les collectivités locales sur les questions d'urbanisme. Le choix du service urbanisme et aménagement a été de mettre en place un réseau relativement « informel », à destination des interlocuteurs de services techniques des communes engagées dans une démarche d'élaboration de PLU. En effet, ce choix répondait à un double intérêt : faire bénéficier les communes des expériences de territoires voisins, parfois plus avancés dans leur démarche, et apporter des messages communs à l'ensemble des interlocuteurs communaux, permettant d'assurer une certaine cohérence dans les méthodes d'élaboration des documents. Les principes de fonctionnement : une préparation et une animation régulières par la DDE Le fonctionnement du réseau repose sur l'organisation de réunions régulières, environ deux fois par an, durant une ½ journée. En moyenne, une vingtaine de chargés d'études communaux assistent à ces réunions. Chacune de ces réunions est ciblée sur une thématique particulière, en lien avec les PLU (place de l'environnement, des transports...) ; elle est généralement structurée en plusieurs séquences d'apports de contenu par la DDE (évolutions législatives, état des lieux des spécificités départementales...) et d'échanges entre les participants. Une réunion consacrée au lien entre « habitat et PLU »... En 2006, une des réunions du réseau des chargés d'études PLU a été consacrée à la dimension « habitat ». Cette réunion avait notamment pour finalité d'aborder la question de l'articulation de la prise en compte des besoins en logements dans les PLU avec des problématiques très prégnantes dans plusieurs communes du département : impacts des projets du programme ANRU, notamment en matière de besoins de reconstitution de l'offre en logements ; 60 lien avec les conventions d'équilibre « habitat / activités ». ... avec des perspectives d'approfondissement La DDE envisage de donner un prolongement à cette réunion sur le lien « habitat et PLU », notamment pour répondre à plusieurs questions émergentes sur le territoire : suite à la circulaire de février 2006, des communes font remonter des interrogations sur la question de la prise en compte des besoins en logements ; il serait intéressant de consacrer un temps collectif d'échanges sur les « fondamentaux » de l'estimation des besoins en logements. La DDE constate, dans plusieurs PLU en cours d'élaboration, une prise en compte de la dimension habitat sous l'angle qualitatif du « développement durable » au détriment des enjeux quantitatifs de réponse aux besoins quantitatifs et socio-économiques en logements. Une des pistes serait d'aider les communes à trouver un point d'équilibre entre ces deux approches. Les points à retenir Des modalités de formation et sensibilisation variées qui, idéalement, combinent des supports écrits pédagogiques («guides du logement aidé ») et des présentations directes auprès des acteurs concernés (« rencontres », « réseaux », etc...). L'importance de la pérennité et de la régularité des dispositifs développés. L'intérêt de viser différents publics-cibles : bureaux d'études, techniciens des collectivités, maires et ensemble des conseillers municipaux... L'intérêt de porter ces dispositifs de sensibilisation avec d'autres acteurs locaux (le milieu économique, les bailleurs sociaux...), pouvant être des relais et des prescripteurs efficaces auprès des élus locaux. Une idée pour aller plus loin... Recourir dans ces documents et réunions à des expériences d'autres territoires (par exemple, en mobilisant des élus « voisins », ou en organisant des voyages d'études). Dans le cadre des formations assurées par la DDE, veiller à mobiliser les compétences complémentaires des services urbanisme et habitat. 61 Engager une réorganisation et initier des démarches partenariales au service des projets de territoire DDE d'Ille-et-Vilaine Le contexte local : un département fortement structuré par les Pays et les SCOT Le département d'Ille-et-Vilaine est couvert en totalité par 7 procédures de SCOT, les périmètres retenus correspondant à quelques communes près aux 7 pays issus de la Loi Voynet, territoires porteurs de projets fédérateurs, devenant les acteurs de terrain incontournables. De fait, la DDE a souhaité s'adapter à cette nouvelle logique d'acteurs et l'accompagner notamment en : se redéployant dans le cadre de sa réorganisation pour coller à ces périmètres initiant et animant le « carrefour des SCOT », lieu de réflexion et de débat entre les territoires de projets 62 L'enjeu : porter les politiques publiques sur le territoire et s'affranchir des périmètres administratifs pour proposer et construire une vision cohérente et partagée de l'aménagement et du développement du département et de son espace métropolitain. La description de la pratique : une organisation de la DDE au service du territoire Réforme de l'État et décentralisation ont amené les services déconcentrés de l'Etat à repenser leur rôle au service d'un système d'acteurs complexe, d'échelles de projets imbriquées et de problématiques liées. Pour ce faire, le projet de service de la DDE, finalisé en 2005, est axé sur une présence territoriale forte et des ressources adaptées aux besoins des acteurs locaux. Les services de l'Equipement redéployés sur les territoires La DDE d'Ille et Vilaine a mis en place une nouvelle organisation territoriale, traduite par la création de 6 périmètres territoriaux, sous l'appellation SeTE (services territoriaux de l'équipement) et division de Rennes. Leurs périmètres reprennent ceux des Pays, sauf pour la division de Rennes qui regroupe 2 Pays (Pays de Rennes et Pays des Vallons de Vilaine). Compte tenu des enjeux métropolitains, la division de Rennes, créée dès janvier 2006, se distingue des autres SeTE par la constitution d'une équipe pluridisciplinaire avec des moyens renforcés et une expertise dépassant le périmètre de la division qui forme un pôle ressource pour la DDE : le pôle AUHD (aménagement urbanisme habitat déplacement). Ce dernier articule transversalement les différents domaines, porte des projets forts, développe une expertise et devient un interlocuteur privilégié de la métropole, il comprend 13 personnes. Il permet de construire en interne une vision globale et partagée du territoire et garantit la cohérence du discours de l'Etat sur tous les dossiers majeurs (SCoT, PDU, PLH, DVA, PRU, CUCS, etc.). Dans le reste du département, le choix est de disposer de services de proximité dans les territoires, croisant notamment des compétences en urbanisme et en habitat, et pouvant faire appel aux ressources du siège, garant de la doctrine et animateur des filières professionnelles. Chaque SeTE regroupe environ 30 agents (exemple de celui de Saint-Malo), et comprend un pôle urbanisme et habitat (UH), composé de 3 ou 4 personnes (2 chargés d'études, 1 cartographe, 1 secrétariat). Il devient la clef d'entrée du territoire et l'interlocuteur privilégié des acteurs locaux pour porter les enjeux de l'Etat notamment en matière d'urbanisme et d'habitat. Des capacités d'expertise renforcées au service de l'urbanisme et de l'habitat Dans les domaines de l'urbanisme et de l'habitat notamment, il s'agit de : développer une connaissance aiguë du terrain et des partenaires (en pilotant un observatoire de l'habitat), 63 développer une expertise adaptée et complémentaire avec les ressources en place (en développant des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage) d'accompagner les acteurs de projet dans l'élaboration et la mise en oeuvre des projets en faisant la passerelle systématiquement entre des domaines très liés, notamment au travers de l'élaboration et du suivi des documents de programmation (PLH) et de planification (PLU). C'est la connaissance du territoire qui conduit à adapter le positionnement des services de la DDE vis à vis de leurs interlocuteurs, et en particulier dans le cas de la métropole rennaise. Pour accompagner une croissance démographique forte (la métropole rennaise enregistre la 3ème plus forte progression de population entre 1990 et 1999 des agglomérations françaises), les communes de l'aire urbaine rennaise ont un objectif ambitieux de construction de logements (production de 4 500 logements par an pour Rennes Métropole). Mais ce développement n'est pas sans entraîner la remise en cause de certains équilibres : une prédominance de la maison individuelle (plus de 90% de maisons individuelles dans l'aire urbaine hors Rennes Métropole) très consommatrice d'espace et dévalorisant le paysage et le fonctionnement urbain dans le cas d'opération d'envergure, un manque de mixité sociale (en périphérie rennaise, la part de logement social dans les livraisons neuve diminue et est en dessous des 9%), un foncier rare et cher impliquant la fragilisation de certains ménages (un taux d'effort cumulé logement et transport qui peut atteindre 45 % pour les localisations les plus éloignées.)... Ces constats qui illustrent les liens forts entre démographie, politique de l'habitat et aménagement du territoire, conduisent les services de la DDE à développer un positionnement fort auprès des communes et EPCI dans le cadre des PLH sur l'appréciation des besoins, sur les profils des ménages auxquels des réponses doivent être apportées. En effet, les communes restent en effet souvent focalisées sur un objectif d'accueil des jeunes ménages actifs avec enfants, et minimisent les mutations en cours de la demande de jeunes, des personnes âgées, des ménages précaires. Cette position amène bien souvent les services à préconiser une réflexion accrue sur : le calibrage des besoins d'espace à ouvrir à l'urbanisation, la densité et les formes urbaines, la diversification de l'offre et les typologies de logements la maîtrise du foncier et le phasage dans le temps pour la mise en oeuvre opérationnelle de ces projets. Une pratique liée : la création d'un lieu d'échanges, le « carrefour des SCoT » L'analyse des évolutions récentes a bien mis en lumière les difficultés de faire coïncider les territoires administratifs de projet dans lesquels sont engagés les SCoT, et les territoires vécus : l'aire urbaine rennaise dépasse largement le périmètre du pays de Rennes, le phénomène de 64 péri-urbanisation s'est accru, un phénomène de spécialisation spatiale est à l'oeuvre interrogeant directement le développement équilibré et durable des territoires, et ce à l'échelle du département. Il s'agit donc de chercher à faire coopérer les différents SCoT d'un même bassin d'habitat et d'emploi soumis à des problématiques similaires et traversés par de mêmes enjeux pour mieux articuler les propositions et au-delà de développer une approche à l'échelle du grand territoire. C'est l'objectif des démarches inter-SCoT, qui, dans le département d'Ille-et-Vilaine ont pris la forme de « carrefour des SCoT ». Les services de l'Etat à l'initiative de rencontres entre les SCoT La DDE d'Ille et Vilaine a initié ces lieux de rencontre entre les 7 SCoT du département. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle structure institutionnelle, mais de permettre aux différents acteurs locaux (Etat, Pays, EPCI, chambres consulaires, conseils général et régional, DDE des départements voisins...) de débattre, d'échanger et de se concerter autour de 6 thématiques identifiées et porteuses d'enjeux pour l'Etat : l'offre de déplacement multimodale, l'habitat, la politique de l'emploi, l'accueil des activités au niveau régional, la gestion des ressources en eau et le traitement des déchets. Pour préparer ces journées, la DDE s'est appuyée sur l'agence d'urbanisme (l'AUDIAR) pour effectuer un travail préparatoire avec les porteurs de projet. A ce jour, un premier séminaire a eu lieu en juin 2006 sur le thème « habiter et se déplacer demain en Ille et Vilaine », et un second en février 2007, sur le thème « le développement économique des territoires ». D'autres rencontres sont prévues à la suite de celles-ci. La première rencontre a fait émerger la problématique globale de la métropolisation et le phénomène de péri-urbanisation en abordant des questions clefs comme : l'anticipation des phénomènes démographiques et leur prévision pour les intégrer dans les projets de territoire, le paysage urbain à construire dans un contexte de développement rapide et important, la mise en oeuvre d'une stratégie foncière pour contrer les effets de l'inflation des prix, l'anticipation et le suivi des politiques de l'habitat menées (notamment à travers les PLH). Lors de ces séminaires, les connaissances (fruits des études et recherches menées en DDE, DRE et par l'agence d'urbanisme) sont mises à profit de tous pour permettre de poser les problématiques à l'échelle du département, voire de la région ; chaque territoire de SCoT est invité à exposer son approche de la question posée et à confronter son point de vue avec les territoires voisins dans le cadre des tables rondes. Ces questionnements sont approfondis par l'exposé d'un expert extérieur permettant d'élargir des points de vues et de replacer la question dans un cadre plus large. Ces rencontres donnent lieu ensuite à la diffusion par la DDE d'une lettre (4 pages) « Retour sur le carrefour des SCoT » auprès de l'ensemble des invités. 65 Les points à retenir Un positionnement des services de l'Etat calqué sur le territoire (les Pays) dont les moyens sont dimensionnés au regard des acteurs en présence et des projets portés pour être mieux à même de dialoguer avec les élus sur les projets territoriaux. Des thématiques « urbanisme » et « habitat » profondément liées et à l'ordre du jour dans une aire urbaine en plein développement, amenant une mobilisation et un travail en transversalité accru. La DDE comme facilitateur d'échanges entre les SCoT du département, sur des thématiques partagées grâce aux carrefours des SCoT. Ces rencontres peuvent faire apparaître les interactions entre les SCoT, et la nécessité de construire des stratégies concertées, par exemple sur la question des objectifs de production de logements Contacts Lionel BRAS, chef du service Urbanisme, Habitat, Construction, DDE 35. Marie-Christine RENARD, Division de Rennes, responsable du domaine urbanisme et planification, DDE 35. Sabine GIRAULT, Division de Rennes, responsable « habitat rénovation urbaine », DDE 35. Sabine DESCAMPS, responsable du bureau des politiques de l'habitat, DDE 35. 66 Mettre en place un dispositif partenarial co-piloté par l'Etat et le Conseil Général Le «plan d'urgence pour le logement» au Pays Basque Le contexte local : un déficit important de logements locatifs sociaux Les chiffres-clefs : une pression résidentielle importante Le Pays Basque, un territoire constituant une partie importante du département des Pyrénées-Atlantiques, avec plus de 280 000 habitants. Une pression résidentielle importante, renforcée par une forte attractivité vis-à-vis de l'extérieur. Une pression locative sociale élevée (7,5 demandes pour 1 logement disponible en 2003), qui s'est renforcée ces dernières années, compte tenu de la chute du rythme de production 67 de logements locatifs sociaux (en moyenne 137 logements par an entre 2000 et 2005, contre 400 logements par an dans les années 90). Une gestion des aides à la pierre confiée à deux délégataires Deux délégataires des aides à la pierre interviennent aujourd'hui en Pays Basque : la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et, pour le reste du territoire, le Conseil Général. Le «PUL», une des trois mesures mises en place pour remédier à la «crise foncière» en Pays Basque Relayant la réflexion initiée dans le cadre de « Pays Basque 2010 » (démarche prospective territoriale menée par le conseil de développement du Pays Basque) visant, entre autres, à la sensibilisation et à la mobilisation des élus pour relancer la production de logements locatifs publics, le rapport de la mission d'inspection générale interministérielle réalisé en mai 2004 sur la question foncière au Pays Basque a préconisé trois mesures : Relancer le « ScoT Nord » et créer un troisième SCoT. Mettre en place un Etablissement Public Foncier Local (qui fonctionne aujourd'hui). Engager un «plan d'urgence pour le logement» (PUL). La description de la pratique : le «plan d'urgence pour le logement» (2005-2008) L'objectif : créer un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs, élus et techniciens, contribuant au développement de l'offre locative sociale en Pays Basque Le Plan d'Urgence pour le Logement a fait l'objet d'une convention ­ cadre signé par l'Etat, le Conseil Général, la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz, le conseil des élus du Pays Basque, les opérateurs sociaux et les organismes collecteurs du 1% Logement. Les élus et les techniciens des différentes structures et collectivités sont mobilisés dans le cadre des instances de suivi et d'évaluation du PUL. Par ailleurs, la mise en place du PUL a impliqué, dans un premier temps, que le délégué territorial de la DDE en Pays Basque et le directeur du développement du Conseil Général se déplacent dans une grande partie des communes pour présenter cette démarche ainsi que la création d'un EPFL, ce qui a représenté une charge de travail très importante. 68 La définition d'objectifs quantitatifs partagés Ce plan vise la production d'au moins 2 000 logements sociaux nouveaux sur une période de 4 ans (2005-2008), ce qui correspond à un rattrapage en 4 ans d'un quart du déficit de logements au titre de la loi SRU. Il vise prioritairement la production de logements locatifs sociaux (il est néanmoins prévu que des opérations de PSLA puissent être financées). L'objectif de 2 000 logements a fait l'objet d'une répartition entre les différents types de financements. Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 70 % de PLUS 4 % de PLAIntégration 26 % de PLS ... et territorialisés de manière plutôt indicative à l'échelle des trois ScoT, puis des intercommunalités / communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. Cette répartition territoriale intègre différents paramètres, à savoir la population en 1999, la demande locative sociale, le pourcentage de logements locatifs sociaux en 2003 ainsi que les objectifs de production annuels pour la période 2002-2004 définis dans les PLH et ceux imposés par la loi SRU : Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 60 % pour le SCoT Nord CC Nive Adour : 7,5 % 30 % pour le SCoT Sud 10 % pour le SCoT de la zone intermédiaire CABAB : 40 % Autres communes : 7,5 % Anglet : 20 % Bayonne : 10 % Biarritz : 10 % Communes soumises à l'article 55 de la loi SRU : 20 % Autres communes : 10 % 69 Un dispositif reposant sur deux instances de suivi et de pilotage, animé par un chef de projet dédié Le PUL est piloté par un chef de projet dédié, dont le poste est co-financé par l'Etat et le Conseil Général. L'animation du dispositif repose sur deux instances : Le Comité de pilotage en charge de la définition des objectifs, du suivi et de l'évaluation des résultats ainsi que de l'ajustement et la mise en cohérence des financements des différents partenaires. La cellule technique, qui élabore des tableaux de suivi, apporte un appui pour le montage d'opérations et anime la mise en oeuvre du plan. Pilotage du PUL par un chef de projet co-financé par l'Etat et le Conseil Général Comité de Pilotage : suivi et évaluation des résultats, ajustement et Deux instances de pilotage et de suivi mise en cohérence des financements des différents partenaires Cellule technique : analyse des opérations et choix des opérations, appui pour le montage d'opérations, élaboration des tableaux de suivi et animation de la mise en oeuvre du plan = a minima une réunion par mois associant le chef de projet, l'Etat et le Conseil Général Phase opérationnelle Chef de projet et Etat : assistance auprès des communes (avec l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour) Les réunions de ces instances, qui ont lieu régulièrement, permettent au chef de projet, à l'Etat et au Conseil Général de faire un point a minima une fois par mois. La tenue de réunions régulières permet à ces trois acteurs de construire un point de vue partagé sur les enjeux des différents territoires et d'engager des actions cohérentes auprès des communes / intercommunalités rencontrant des difficultés pour produire des logements locatifs sociaux. Lors de ces réunions, ils partagent leurs informations et se mettent d'accord sur les modalités d'une intervention / assistance auprès de certaines communes (Qui rencontre la commune ? Quel message porte-t-on auprès de cette commune ?...). En général, le chef de projet se charge des rencontres avec les communes. Il peut être accompagné par un ou plusieurs partenaires, notamment la DDE, le directeur de l'Etablissement Public Foncier Local et l'agence d'urbanisme de l'Adour. Selon les disponibilités, un seul de ces acteurs peut être mandaté pour porter un message auprès d'une commune ; dans ce cas de figure, le contenu de ce message est préparé conjointement lors 70 d'une réunion mensuelle. Le contenu du message à porter vise le plus souvent, du moins dans un 1er temps, à aider la collectivité à définir ou à stabiliser un projet de développement territorial à l'échelle de ses besoins et de ses moyens (localisation, formes urbaines, densité, mixité, équipements...). La gestion de l'articulation entre la planification et la programmation d'opérations locatives sociales En complément des instances du PUL, l'Etat a engagé plusieurs actions visant à proposer aux communes un accompagnement pour la réalisation de logements locatifs sociaux : Un appui pour la définition de stratégies opérationnelles, notamment foncières, dans le cadre de la cellule prospective « le Groupe Projet urbain », associant également le Conseil Général, le chef de projet PUL, l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour. La sollicitation systématique par la DDE, pour toutes les opérations faisant l'objet d'une demande de programmation, d'un architecte et d'un paysagiste afin de garantir la qualité urbaine, architecturale et environnementale de ces opérations (ceci permettant d'anticiper sur les facteurs de blocage pouvant survenir lors de l'instruction). La réalisation d'un diagnostic préalable et d'un suivi renforcé pour les opérations les plus importantes. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'EPFL, l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet du PUL alertent les élus sur des opportunités foncières mobilisables pour la réalisation de logements locatifs sociaux. Lorsque l'EPFL a identifié des terrains disponibles, l'Etat et le Conseil Général sensibilisent le Maire concerné, à partir d'une « mini-étude » de faisabilité réalisée par l'Agence d'Urbanisme de l'Adour. La valeur ajoutée financière du PUL : la prise en charge par les partenaires de 100 % de la surcharge foncière Les engagements financiers inscrits dans la convention cadre sont les suivants : Pour l'Etat : 5 440 000 (subventions « classiques », aide au surcoût foncier, taux de TVA à 5,5 % et exonération de la TFPB pendant 25 ans), soit une aide moyenne d'environ 2 700 par logement. Pour le Conseil Général : 3 000 000 (subventions sur fonds propres et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Pour les EPCI et les collectivités locales : 3 000 000 (subventions et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Des prêts du 1%. 71 Engagements financiers des différents partenaires pour la production de logements locatifs sociaux dans le cadre du PUL 26% Etat Conseil Général EPCI et collectivités locales 48% 26% Dans le courant de la 1ère année de mise en oeuvre du PUL, les montants engagés par l'Etat ont augmenté, du fait d'une hausse du taux des subventions « classiques » pour le Pays Basque. La valeur ajoutée financière du PUL réside dans la prise en charge à 100 % de la surcharge foncière qui permet de mieux équilibrer les opérations. Cette prise en charge est partagée à parts égales par l'Etat, le Conseil Général et les collectivités et représenterait de l'ordre de 750 000 par an. Chaque opération financée par le PUL donne lieu à la signature d'une convention entre l'Etat, le département, la commune ou l'EPCI, l'organisme de construction et les organismes de financement. Des premiers résultats supérieurs aux objectifs fixés initialement Les acteurs jugent satisfaisants les résultats obtenus. Les objectifs visés pour la période 20052008 sont d'ores et déjà presque atteints. Les objectifs du PUL seront donc a priori tenus sur 3 ans au lieu des 4 ans prévus initialement. La mise en place du PUL a donc permis de relancer de manière significative la production de logements locatifs sociaux dans le Pays Basque. Cependant, la relance de la production n'est pas liée uniquement à la mise en place du PUL. En effet, en lien avec celui-ci, l'Etat et le Conseil Général ont engagé d'autres actions partenariales contribuant à favoriser la production de ce type d'offre. 72 Les autres actions engagées par l'Etat et le Conseil Général contribuant à la prise en compte des besoins en logements D'autres actions partenariales qui contribuent à la relance de la production d'offre locative sociale Création d'un Etablissement Public Foncier Local, permettant d'anticiper sur les opportunités foncières mobilisables et d'apporter une expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations. Organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, associant des élus et des techniciens des collectivités, pour une relance de la planification. Mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme dont la gestion est confiée à l'agence d'urbanisme de l'Adour, celle-ci étant une « structure pivot » des actions partenariales menées sur le territoire. Dans ce cadre, le délégué territorial de la DDE en Pays Basque a initié la mise en place d'un groupe de travail partenarial pour définir une méthode partagée d'estimation des besoins en logements, afin d'avoir un point de vue commun sur ces questions et d'alimenter les préconisations formulées par les deux partenaires dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'agence d'urbanisme, l'Etat et le Conseil Général accompagne les collectivités pour réaliser d'autres estimations, selon les scénarios alternatifs envisagés. Production en partenariat d'une analyse et d'un avis sur les Plans Locaux d'Urbanisme. Réalisation en cours d'une étude spécifique sur l'accession sociale associant l'Etat et les trois délégataires des aides à la pierre du département (Conseil Général, Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et Communauté d'Agglomération de Pau). En complément de ces actions partenariales, l'Etat et le Conseil Général ont chacun engagé des actions spécifiques qui se sont inscrites dans cette dynamique : En partenariat avec le CAUE, développement par la délégation territoriale de la DDE d'argumentaires vis-à-vis des élus et techniciens des collectivités locales, définissant des modalités des production de logements privilégiant une densité et une forme urbaine adaptées au renforcement du lien social et au respect de la qualité environnementale, l'ensemble définissant une action publique ambitieuse des collectivités. Contribution du service habitat de la DDE en tant que référent méthodologique et expert, notamment dans le cadre de l'élaboration des PLH. Envoi par le Préfet d'une lettre accompagnée de trois fiches récapitulatives auprès des Maires de l'ensemble des communes du Pays Basque. Ces fiches présentent les différents 73 outils réglementaires que les communes peuvent mobiliser pour apporter un appui à la production de logements locatifs sociaux, en agissant notamment sur le foncier (les PLU et les cartes communales, les outils disponibles, les aides que les communes peuvent solliciter pour le montage d'opérations). Dans cette lettre, l'Etat a également conseillé aux élus de recenser l'ensemble des projets de production de logements sociaux (locatif et accession) et de signaler auprès des services de la DDE les difficultés rencontrées. Les actions développées par le Conseil Général : incitation auprès des « petites » intercommunalités pour l'élaboration de stratégies habitat pouvant déboucher sur l'intégration d'un volet habitat dans les contrats de territoire, animation d'une conférence des opérateurs sociaux, formation auprès des collectivités locales sur les outils d'une politique de l'habitat (exemple sur le droit de préemption urbain), diffusion d'un guide sur le logement aidé... Les points à retenir Les enseignements de la réussite du PUL : Un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs contribuant au développement de l'offre locative aidée en Pays Basque autour d'objectifs quantitatifs partagés, avec une mobilisation forte des élus locaux (visites conjointes du délégué territorial de la DDE et du Conseil Général dans de nombreuses communes). Un dispositif animé par un chef de projet dédié (poste co-financé par l'Etat et le Conseil Général) et structuré autour de réunions mensuelles associant l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet : construction, dans la durée, d'un point de vue partagé et engagement d'actions cohérentes auprès des communes rencontrant des difficultés à remplir leurs objectifs, dans le cadre de la cellule prospective. Après analyse conjointe des opérations, mobilisation par les partenaires de moyens financiers supplémentaires ciblés : prise en charge à 100 % de la surcharge foncière. Un accompagnement des communes par le chef de projet « PUL » et le délégué territorial de l'Etat en Pays Basque (en charge localement de l'habitat et de l'urbanisme) pour le montage des opérations (visites sur site). En lien avec le PUL, des actions partenariales animées par l'Etat le Conseil Général : création d'un Etablissement Public Foncier Local (anticipation et expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations), organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme au sein de l'agence d'urbanisme (estimation des besoins en logements avec l'appui du service habitat de la DDE)... 74 Une idée pour aller plus loin... Maintenir et renforcer la coordination au sein des services de la DDE entre les intervenants de l'habitat et l'urbanisme réglementaire : intégrer dans l'appui et l'incitation auprès des communes pour réaliser des opérations de locatif social une anticipation sur des risques éventuels de refus du permis de construire. Pour la suite, une question majeure : quid de l'après-PUL (au-delà de 2008), sachant que la pérennisation d'un volume de production de logements locatifs sociaux suffisant relève d'enjeux de planification urbaine ? Cette question pourra trouver en partie réponse dans la pérennisation de la cellule prospective (sous une forme qui reste à déterminer), qui pourra s'appuyer sur les actions de l'EPFL et, à partir de 2009, sur les premiers effets de l'action de la cellule prospective. Contacts Mme Lebars, responsable du service habitat et foncier, Conseil Général des Pyrénées Atlantique. M. Fieux, chef de projet du Plan d'Urgence pour le Logement en Pays Basque. M. Julien, chef du bureau politique de l'habitat, DDE des Pyrénées Atlantique. M. Perino, délégué territorial de la DDE sur le Pays Basque. M. Moly, technicien intervenant dans l'élaboration du Programme Local de l'Habitat et du ScoT, Communauté de Communes Sud Pays basque (Hendaye et Saint-Jean-de-Luz). 75 Insister sur les enjeux de prise en compte des besoins en logements au lancement des démarches d'élaboration des documents d'urbanisme Haute-Savoie, Essonne DDE de la Haute-Savoie : la présentation de la question des besoins en logements dans les notes d'enjeux accompagnant les PAC L'objectif : aider les collectivités locales a retenir des objectifs de construction neuve cohérents avec les besoins du territoire Cet objectif peut se décliner en trois points : 76 Faire valoir les enjeux de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme afin d'assurer la prise en compte des besoins en logements et la réalisation de documents (SCoT, PLH ou PLU) ambitieux et opérationnels sur ce thème. Resituer chaque collectivité au sein des évolutions territoriales plus larges. Assurer un rôle de conseil et d'accompagnement auprès des collectivités. L'affichage d'objectifs de construction neuve en accompagnement des PAC Chaque Porter à Connaissance (SCOT, PLH, PLU) réalisé par la DDE est accompagné d'une note d'enjeux, qui comporte de manière explicite des objectifs quantitatifs de construction en logements. Ces objectifs globaux, qui sont également déclinés selon les différents segments de l'offre, sont définis à partir des résultats de l'étude CILSE-DDE sur l'évaluation des besoins en logements à horizon 10 ans (cf. fiche supra). Les résultats aux échelles territoriales supérieures (bassin de vie, département) sont également indiqués, afin de permettre à la collectivité de se resituer au sein des dynamiques supra-territoriales. Le degré de précision des objectifs proposés est adapté au type de document d'urbanisme et de territoire concernés : Pour les SCOT et les PLH, ou les PLU intercommunaux, la note d'enjeux accompagnant le PAC présente des objectifs de construction de logements à l'échelle du territoire concerné. Pour les PLU communaux, les objectifs de construction en logements proposés dans la note d'enjeux restent à l'échelle intercommunale. En effet, des objectifs au niveau communal ne semblent pas pertinents à ce stade de la démarche, en l'absence d'informations précises sur les capacités foncières et les projets de construction communaux. Afin de compléter cette estimation des objectifs de construction, les résultats des différentes études menées par la DDE relatives aux besoins en logements et à leur prise en compte opérationnelle sont mis à la disposition des collectivités en accompagnement des PAC, notamment : L'étude générale sur l'évaluation des besoins en logements ; Une brochure de synthèse de l'étude réalisée par la DDE concernant les stratégies foncières et les formes urbaines. Une réunion de présentation systématique à la collectivité du PAC et des enjeux en matière de logements Chaque PAC est présenté de manière active aux collectivités dans le cadre d'une réunion spécifique. Cette présentation permet aux collectivités d'intégrer l'ensemble des éléments du document en sollicitant des explications à la DDE et en débattant des résultats. 77 Un accent sur les moyens humains à anticiper pour la mise en oeuvre du PLH Dans le cas des PLH, un accent particulier est porté dans le cadre de la note d'enjeux accompagnant le Porter à Connaissance sur l'anticipation nécessaire des moyens humains que la collectivité devra mobiliser par la suite pour la mise en oeuvre du programme d'actions. Ceci peut aider un EPCI à anticiper, le cas échéant, le recrutement de personnel complémentaire ou le recours à un bureau d'études. Des résultats visibles dans l'élaboration et la mise en oeuvre des documents d'urbanisme de plusieurs collectivités A l'expérience, les objectifs en logements exprimés au sein des notes d'enjeux PAC sont globalement partagés par les collectivités, grâce à l'ensemble des actions d'accompagnement et de sensibilisation engagées sur le territoire par la DDE. Dans le cadre des PLH, ces objectifs sont généralement repris sans difficultés par les bureaux d'études chargés de leur élaboration. Les petites agglomérations ou intercommunalités connaissant des difficultés de portage sont amenées à prendre en amont des mesures concernant la mise en oeuvre de leurs documents d'urbanisme (par exemple, la CC des Voirons a signé une convention avec la CC d'Annemasse afin de disposer ponctuellement des services de leur chargé d'études PLH). Concernant la prise en compte des dynamiques supra-territoriales, la CA d'Annecy prévoit dans le cadre de la révision de son PLH une étude habitat sur l'ensemble du bassin de vie (territoire d'environ 14 EPCI), afin d'obtenir un diagnostic partagé et intégrant l'ensemble des logiques territoriales et résidentielles. Ce diagnostic sera ensuite décliné sur la CA d'Annecy en programme d'actions. DDE de l'Essonne : une volonté de rendre explicites les méthodes de calcul des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, une mise en avant de la notion de « point mort » : Les notes d'enjeux accompagnant les PAC, notamment pour les PLU, développent la notion de « point mort », soit le minimum de logements à construire pour répondre aux besoins du territoire à taille de population constante. Les paramètres à intégrer pour le calcul des besoins en logements correspondant au point mort et leurs définitions (le desserrement, le renouvellement du parc, la demande en résidences secondaires et l'évolution de la vacance) sont développés. 78 Une mise en débat avec la collectivité et le bureau d'études des méthodes d'estimation des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, la DDE demande à ce que la méthode de calcul retenue soit explicitée dans le rapport de présentation du projet pour les PLU. Ce travail d'explicitation et de débat méthodologique peut également se dérouler dans le cadre des réunions partenariales, en particulier pour les PLH. Les points à retenir Des notes d'enjeux accompagnant les PAC présentant soit des éléments de méthodologie de calcul des besoins en logements (estimation du « point mort »), soit des propositions d'objectifs quantifiés de construction neuve si les services de l'Etat dispose d'études préalables permettant de les afficher ; L'intérêt d'une mise en perspective des besoins en logements à l'échelle concernée par le document d'urbanisme à des échelles territoriales plus vastes ; Des documents qui peuvent servir de base pour une association dynamique des services de l'Etat dès le lancement de l'élaboration des documents d'urbanisme : réunion de présentation systématique par la DDE consacrée à la présentation des estimations des besoins en logements, réunions de travail sur les méthodologies retenues... Au-delà de la rédaction des PAC et des notes d'enjeux, la nécessité d'accorder une attention particulière à leur communication, notamment auprès des élus. 79 Transcrire dans le PLU les objectifs du PLH et du SCoT en matière de production d'habitat Rennes Métropole et Ville de Rennes Le contexte local : une forte tradition de maîtrise publique de l'urbanisme et de la politique de l'habitat Les chiffres-clefs : une insuffisance de production de logements qui motive la mise en oeuvre d'un second PLH Rennes Métropole, qui regroupe 37 communes, a connu une forte progression démographique récente, passant de 326 000 habitants en 1990, à 370 000 habitants en 2004. Pour assurer cette croissance à l'horizon 2020, et faire face à l'objectif d'accueil des nouveaux ménages, un nombre conséquent de logements neufs doit être réalisé chaque année. Le premier PLH communautaire, initié en 1995, fixait un objectif annuel de construction de 3000 logements pour la période 1995/2002, dont 25% de locatifs sociaux. Si, sur l'ensemble de 80 la période, l'objectif global de construction est atteint (3 100 logements en moyenne annuelle), un très net infléchissement de la construction est observé à partir de 1999 (autour de 2 000 logements par an seulement). D'autre part, bien qu'en progression par rapport à la période précédente, les réalisations de logements sociaux se sont avérées très inférieures aux objectifs (environ 15% au lieu des 25% visés). La construction neuve a eu, notamment depuis 2002, tendance à se spécialiser majoritairement dans une offre de logements de standing ou à la vente pour investisseurs. Lors du diagnostic du nouveau PLH, plusieurs raisons d'un tel décalage sont avancées : Des raisons exogènes : capacités limitées du secteur BTP, augmentation des coûts de construction. Des raisons endogènes : manque d'anticipation pour du foncier disponible à court terme, complexification du processus opérationnel (lenteur des négociations foncières, recours nombreux contre les opérations), manque de moyens des communes pour financer les équipements accompagnant la livraison de nouveaux logements. Diverses conséquences sont imputées à ces dysfonctionnements : Des déséquilibres sociaux et territoriaux qui s'amplifient : les familles et les jeunes ménages ont tendance à s'éloigner de plus en plus de Rennes pour accéder à la propriété. A l'inverse, les personnes âgées et les jeunes se concentrent dans la ville centre. Le grippage de la mobilité résidentielle, avec un parc existant qui manque de fluidité, ce qui exacerbe les tensions du marché. Le parc social en est l'illustration : taux de rotation en baisse, paupérisation des entrants. La description de la pratique : un PLH contractualisé avec chaque commune, une programmation des consommations foncières inscrite dans le SCoT Un PLH marquant le fort engagement de l'agglomération Le nouveau PLH de Rennes Métropole, approuvé en juin 2006, porte sur la période 2005-2012. Basé sur des objectifs d'accueil de population ambitieux (+ 45 000 habitants à l'horizon 2015), il fixe des besoins de construction estimés à 4 500 logements par an, dont 25% locatifs sociaux (1 125 logements), et 25% locatifs intermédiaires ou accession sociale (1 125 logements). La nouveauté tient surtout dans une contractualisation avec chaque commune (signature entre Rennes Métropole et chaque commune d'une convention d'application du PLH), sur la base d'objectifs précis (chaque commune s'engageant à construire par an un nombre de logements représentant 6% du parc des résidences principales en 2003 (sauf Rennes et deux autres communes dont l'urbanisation est contrainte), déclinés par type de financements aidés. 81 Le respect de ces objectifs constitue la condition d'attribution des aides de Rennes Métropole : le total des aides délivrées par l'agglomération, en année de « croisière », s'élève à environ 50 millions (dont 45 millions pour le financement de la surcharge foncière et la diversité de l'habitat : pour mémoire, un logement PLUS fait l'objet d'une aide moyenne de 15 000 , un PLS 9 000 , un logement en « accession sociale » environ 7 600 ). Les aides au logement social (PLUS, PLAI) sont majorées dans le cas d'opérations en secteur de renouvellement urbain ou de « politique de la ville »pour compenser les surcoûts fonciers et encourager la reconstruction de la ville sur la ville. Par ailleurs, des conventions d'application sont signées entre Rennes Métropole, la commune et l'aménageur (SEM, privé...) pour toute opération d'urbanisme de plus de 50 logements. En sont exonérées les communes qui ont recours à l'outil « Servitudes de mixité sociale ». Pour la Ville de Rennes elle-même, les objectifs se traduisent par la réalisation de 8 000 logements pour la durée du PLH, dont 2 000 locatifs sociaux et 2 000 autres logements aidés (soit un objectif moyen annuel de 1 000 logements). La ville, dont l'urbanisation atteint pratiquement les limites communales, est conduite à poursuivre une politique de l'habitat avant tout fondée sur une démarche de renouvellement urbain. C'est donc dans cette démarche d'application des objectifs de construction de logements et de respect de la mixité sociale, dans un contexte fort de renouvellement urbain, que réside l'intérêt de la déclinaison de la politique de l'habitat dans les documents d'urbanisme de la ville de Rennes. Un SCoT qui définit assez précisément les limites d'urbanisation Le projet de SCoT (élaboré à l'échelle du Pays de Rennes, soit 67 communes) arrêté en décembre 2006, se traduit par une spatialisation précise des espaces non bâtis (naturels, agricoles) et délimite de façon assez fine, par le biais des capacités d'extension orientées dans le prolongement de l'urbanisation existante, les limites d'urbanisation de chaque commune Mais surtout, le SCoT fixe des objectifs précis de densité et de consommation foncière par commune, estimées à 2020 (nombre d'hectares pour la durée du SCOT), ces densités étant modulées selon les secteurs (25, 45, ou 60 logements à l'hectare). Il engage les communes, lors des démarches de PLU à identifier les potentiels de renouvellement urbain dans les tissus existants, pour limiter les extensions urbaines. Le SCOT, étant calé sur la durée de 2 PLH successifs, mentionne le calcul du foncier à consommer pour l'habitat par commune (objectifs en logements équivalents à 2 PLH multipliés par le niveau de densité à atteindre). Les PLU s'attachent à transcrire ces objectifs conjugués, en privilégiant au cas par cas des démarches d'évaluation du potentiel de renouvellement urbain dans chaque commune. 82 La déclinaison de la pratique dans le PLU de la ville de Rennes Un PLU qui s'appuie sur une vision de la ville Un partage des rôles dans l'élaboration des PLU, pour ce qui concerne les collectivités, s'affine : l'AUDIAR (Agence d'urbanisme et de développement intercommunal de l'agglomération rennaise) porte le projet urbain et le diagnostic des PLU, tandis que les services de Rennes Métropole en assurent la traduction réglementaire et la formalisation des dossiers et leur suivi. L'exemple de la Ville de Rennes montre que la déclinaison des besoins en logements exprimés dans les objectifs de la politique de l'habitat s'appuie sur la conjonction de divers outils relevant de divers registres, réglementaires, opérationnels, urbanistiques. Plusieurs illustrations peuvent ainsi être évoquées : Le « projet urbain », vision de l'évolution de la ville : depuis les années 90, la Ville s'efforce de formaliser la vision de son aménagement à venir dans un « projet urbain » (dernier en date : le projet urbain 2015), fixant notamment les secteurs stratégiques de développement, les principaux projets en termes d'équipements ou d'infrastructures, mais aussi des objectifs qualitatifs d'urbanisme (formes urbaines, qualité environnementale...). Le PLU, expression du projet urbain : le document d'urbanisme réglementaire de Rennes était censé traduire la vision stratégique de la ville exprimée dans le projet urbain. Le POS avait connu plusieurs révisions, dont celle de 1998, qui avait développé une approche « morphologique » (abandon des COS au profit de prescriptions alliant volumétrie, règles d'implantation vis à vis des voies ou des limites séparatives, règles de stationnement...) : ce POS était en conséquence fondé sur un découpage plus fin des zonages, distinguant par exemple des secteurs (le long des axes, boulevards ou avenues) où des droits à construire supérieurs à l'existant étaient accordés, et des secteurs à dominante pavillonnaire, dans lesquels les possibilités de densification sont limitées. Le PLU approuvé en 2004 reprend les grandes lignes du POS précédent, mais intègre les principes de la loi SRU. Un exemple de traduction des objectifs en logements dans le règlement du PLU de la Ville de Rennes : les règles de stationnement. Pour aider à la réalisation de logements, notamment locatifs sociaux, en secteur de renouvellement urbain, cas le plus fréquent à Rennes, le PLU a réduit les exigences en place de stationnement par logement, avec 0,8 place dans les quartiers centraux (au lieu de 1 antérieurement). Ces objectifs sont modulés selon les quartiers rennais (1,2 dans le péricentre et aux abords des stations VAL, 1,4 pour les autres secteurs) et selon les couronnes de l'agglomération. Cette disposition permet d'alléger le coût de production des opérations et de prendre en compte le niveau de desserte en transport en commun des quartiers urbains. 83 La mise en oeuvre opérationnelle : l'action foncière, les ZAC, les servitudes de mixité sociale L'action foncière : la Ville (et plus récemment l'agglomération) utilise depuis longtemps des procédures d'aménagement basées sur une forte maîtrise du foncier (c'est une tradition qui remonte aux ZUP des années 60). On peut souligner un aspect de l'application de l'action foncière dans la politique de l'habitat, relatif à la préemption de maisons existantes (avec l'usage du DPU, voire du DPUR dans certains secteurs tels que le centre, les grands axes, les abords des stations du VAL), destinées à des publics spécifiques (familles nombreuses, ménages en voie de sédentarisation...), confiées après réhabilitation à des associations spécialisées. Les ZAC : le développement urbain de la ville s'effectue de longue date dans le cadre de procédure d'aménagement de type ZAC. Aujourd'hui, environ 65% des logements réalisés à Rennes le sont dans ce cadre (avec des variations selon les années et l'ouverture de nouvelles tranches dans les ZAC existantes). Chaque ZAC décline les objectifs du PLH dans son périmètre, à savoir les objectifs relatifs à la mixité sociale et urbaine (50% de logements aidés). Les Servitudes de Mixité Sociale : la loi SRU (traduite par l'article L 123.2.b du code de l'urbanisme) permet d'instaurer des servitudes de constructibilité limitée, de mixité sociale, de localisation des équipements publics. Les servitudes de mixité sociale, qui consistent à créer des emplacements réservés pour des programmes de logements sociaux, constituent un outil intéressant pour aider au rééquilibrage des logements sociaux entre quartiers de la ville. La Ville de Rennes a commencé à réfléchir à leur mise en oeuvre dès 2001 : elle a d'abord établi un diagnostic de la répartition de logement social, qui représente en moyenne 25% des résidences principales sur l'ensemble de la ville, mais est très inégalement réparti selon les quartiers. Une carte des quartiers de la ville de Rennes met en évidence les disparités de répartition, avec des quartiers très fortement dotés (plus de 70% de logements sociaux dans les quartiers de grands ensembles), les quartiers dans la moyenne (autour de 25%), et les quartiers faiblement dotés (moins de 10 ou 5%) tels que les quartiers centraux et péricentraux. Pour répondre à cet objectif de rééquilibrage, sont délimités avec des critères particuliers les périmètres de Servitudes de mixité sociale : ils doivent constituer des secteurs où l'on peut construire de manière significative (ce qui renvoie aux zonages du PLU), et d'autre part, la faisabilité de l'opération (équilibre financier ou de gestion) avec les bailleurs sociaux doit être prise en compte, ce qui peut conduire à éliminer des terrains grevés de trop de contraintes. La Ville a actuellement délimité une quarantaine de terrains en Servitudes de mixité sociale, en distinguant des modes opérationnels différents : Les terrains dont la superficie est comprise entre 1 000 et 3 000 m² (actuellement au nombre de 26). Dans ceux-ci un taux de 100% de logements locatifs sociaux est applicable (soit des opérations de l'ordre 84 de 30 logements). Cependant la réalisation de ce type d'opérations se heurte à certaines difficultés : cherté du foncier, faibles capacités des bailleurs sociaux à acquérir, et difficulté d'équilibrer l'opération sans une aide significative de la collectivité... La Ville s'interroge sur une évolution ultérieure des typologies de terrain (seuil de terrains inférieurs à 1 000 m², terrains relevant d'emprises institutionnelles). Les terrains de plus de 3 000 m² (actuellement au nombre de 13, d'autres ayant déjà été aménagés). Dans ces secteurs, ce sont les règles du PLH (25% de logements locatifs sociaux, 25% autres financements aidés) qui s'appliquent maintenant (avant l'adoption du PLH, la règle consistait à réserver 35% de logements aidés, dont 25% de logements sociaux), à une différence près : il est exigé que les logements sociaux représentent 25% de la SHON de l'opération, ceci pour éviter que les logements sociaux ne soient trop fortement des petits logements (alors que l'objectif consiste aussi à accueillir des familles en locatif social), ou que les promoteurs ne réserve une part trop importante aux réalisations de bureaux ou commerces au détriment des logements). La convention d'application du PLH signée entre la Ville de Rennes et Rennes Métropole reprend cette disposition propre aux SMS dans les terrains de plus de 3 000 m². Cartographie des servitudes de mixité sociale 85 Le PLU permet également de favoriser un rééquilibrage de l'offre de logements libres dans les secteurs d'habitat social, en ouvrant des droits à construire sur certains sites permettant la réalisation de logements et d'une mixité de fonctions. A noter que, dans la démarche ANRU, signée en 2007 pour plusieurs quartiers rennais, les procédures de démolition de logements sociaux sont peu développées. Les résultats Une atteinte des objectifs du PLH dans la ville de Rennes : les volumes de réalisation moyens en logements ces dernières années correspondent sensiblement à ceux proposés par le PLH (autour de 1 000 logements par an), avec le respect des principes de mixité sociale. La difficulté reste de retenir les profils de jeunes ménages actifs avec enfants, avec le risque d'une spécialisation sociale des ménages déjà marquée dans la ville centre. Les équilibres sociaux globaux doivent être plutôt raisonnés à l'échelle de l'agglomération. Le PLH soutient l'enjeu d'une limitation de l'étalement urbain : il est prématuré d'évaluer l'impact du PLH de Rennes Métropole sur le ralentissement de l'expansion urbaine hors du périmètre métropolitain. Les objectifs du PLH en termes d'accueil de la population (volume ambitieux de construction) et en termes de mixité sociale et de formes urbaines visent cet enjeu essentiel. Des indices récents semblent marquer l'amorce d'un certain retournement de tendance, prémices qui pourraient être accentués par les coûts énergétiques. Une diffusion des méthodes expérimentées par la ville centre vers les autres communes de l'agglomération : le PLH, le SCOT, les PLU, sont des moyens de diffuser une culture urbaine partagée. L'usage généralisé, et finalement assez récent, de la ZAC dans les communes de l'agglomération, la réflexion sur les « formes urbaines », les ateliers « ADDOU » (ateliers de développement durable dans les opérations d'urbanisme) sont une manière de confronter différentes expériences, que ce soit celles de la ville centre, ou celles des autres communes. Pour le moment, les servitudes de mixité sociale n'ont été utilisées que pour la ville de Rennes, mais il n'est pas exclu que dans l'avenir d'autres communes recourent aussi à ce dispositif. 86 Les points à retenir Un PLH exigeant, avec une forte maîtrise d'ouvrage publique, relayé par un engagement concret de chaque commune de l'agglomération en termes d'accueil de population, de mixité sociale, de formes urbaines. Le PLH met en jeu toute la chaîne de production du logement : projet, foncier, procédure réglementaire, mode opérationnel, mixité des productions, qualité des constructions, et même formation et emploi dans les métiers du BTP. Un engagement des aménageurs, constructeurs-promoteurs, dans les opérations de plus de 50 logements, à travers les conventions d'application. L'intérêt de précéder la déclinaison réglementaire (PLU) d'une vision stratégique de projet urbain, dont le SCOT constitue l'un des éléments (définitions d'objectifs de densité, de consommation foncière par commune...) L'affichage de règles claires dans les zones d'aménagement, définissant les conditions de partenariat avec les opérateurs, et fondées au préalable par une bonne maîtrise foncière. L'utilité de mettre en oeuvre une conjonction de dispositifs opérationnels en complément du PLU, pour appliquer les objectifs de la politique de l'habitat (limites d'une compatibilité PLH/PLU trop stricte). L'intérêt des Servitudes de mixité sociale pour les terrains de taille plus restreinte. La nécessité d'ajuster en permanence la vision à court terme dans les PLU, d'où l'intérêt à évaluer régulièrement le PLU après son adoption, notamment sur les résultats en termes de satisfaction des besoins en logements (disposition de la loi ENL, article L. 123-12-1). Contacts Pierre BENABEN, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Frédéric AUFFRAY, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Jean-Michel MARCHAND, AUDIAR. 87 Articuler les démarches SCoT, PLH et PLU Nantes Métropole Le contexte local : la mise en oeuvre récente d'outils de planification et d'aménagement Les chiffres-clefs : une agglomération en forte croissance, générant une diffusion périurbaine importante Nantes métropole, communauté urbaine de Nantes (24 communes), compte 570 000 habitants, et a enregistré l'une des plus fortes progressions démographiques parmi les grandes agglomérations françaises (1% par an de 1990 à 1999). La progression démographique de l'aire du SCOT métropolitain Nantes Saint-Nazaire est également marquée, avec environ 6 000 nouveaux habitants par an ces dernières années. 88 Le marché du logement est tendu, avec par exemple une hausse des prix immobiliers de plus de 40% depuis 1999 dans les communes de l'agglomération, et de nombreux ménages rencontrent de réelles difficultés pour se loger. Ces tensions, aggravées par un déficit de production entre 2000 et 2002 et un manque de produits sociaux ou intermédiaires, conduisent à une fuite importante des primo-accédants aux marges de l'aire urbaine nantaise, marquée par un fort étalement urbain. Les difficultés actuelles pour répondre aux objectifs de la construction restent vives, moins par manque de financements ou de foncier aménagé, qu'en raison de délais d'engagement des opérations (freins dus aux procédures, recours...), d'où une nécessité de mieux faire correspondre les engagements de programme avec le démarrage opérationnel. Des documents de planification et d'urbanisme élaborés en parallèle Le SCOT métropole Nantes Saint-Nazaire couvre un vaste territoire composé de 760 000 habitants (estimation 2005) et 57 communes rassemblées en 5 EPCI : Nantes métropole, la CARENE (communauté d'agglomération de Saint-Nazaire), les communautés de communes d'Erdre et Gesvres, de Loire et Sillon, de Coeur d'Estuaire. Ce périmètre ne s'étend pas cependant au sud de la Loire dans la zone de l'estuaire (alors que ce territoire fait partie du système urbain métropolitain). Le Document d'Orientations Général a été arrêté en juillet 2006 et le projet de SCOT a été approuvé le 26 mars 2007 Tous les EPCI du SCOT ont élaboré un PLH (hormis CC Coeur d'Estuaire) avant la formalisation du SCOT (notamment du PADD) : aussi, le SCOT reprend les objectifs quantitatifs (volume de construction neuve, part de logements locatifs sociaux (hors PLS) par EPCI ; le SCOT, plus large que les périmètres des PLH, permet de confronter les prévisions et objectifs de logements à une grande échelle. Ainsi, sur la totalité du SCOT, est visée une production annuelle de 5 600 logements (dont 1 200 locatifs sociaux). Le PLH de Nantes métropole : c'est le premier PLH de l'agglomération ; approuvé (à l'unanimité des communes) en juin 2004, il est historiquement en situation charnière avec la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (qui conduit à territorialiser les objectifs du PLH). Ses objectifs sont la construction de 3 900 logements (dont 900 locatifs sociaux) par an. il prévoit également une forte relance de l'accession sociale, avec la mise en oeuvre d'un PTZ « bis » (aide aux accédants sous forme de prêt avec bonification d'intérêts, adossé à une majoration du PTZ Etat), un effort significatif en matière de logements pour les jeunes et étudiants (+ 800 chambres à l'horizon 2008). La délégation des aides à la pierre est prise par Nantes Métropole, le Conseil Général de Loire Atlantique (pour le reste du territoire), et elle devrait être effective pour la CARENE en 2008. 89 La description de la pratique : le croisement entre les démarches SCoT, PLH et PLU, avec des jeux d'échelles différentes En référence à la démarche « logique » qui voudrait que le SCOT soit d'abord élaboré, et à sa suite le PLH (qui constituerait le « volet habitat » du SCOT), et enfin les PLU, traduisant à l'échelle communale les principes et orientations du SCOT et du PLH, la situation nantaise renvoie à une réalité souvent rencontrée, dans laquelle ces diverses procédures se chevauchent, s'alimentent de manière itérative. Dans l'exemple de la métropole nantaise, le SCOT est en partie alimenté par les PLH qui l'ont précédé, mais en même temps, il permet de dépasser le périmètre trop restreint des intercommunalités (très inférieures à l'aire urbaine nantaise) et de poser les termes du débat des besoins en logement à une échelle large (même si elle n'est pas « idéale »). Le SCOT permet donc là de « fabriquer de la concertation » inter-PLH. Pour Nantes Métropole, l'intérêt est que l'élaboration du PLH et la révision des PLU se sont effectuées en quasi-simultané. Compétente depuis 2001 en matière de documents d'urbanisme, Nantes Métropole a prescrit la révision des PLU des 24 communes qui la composent. Orientations communautaires et harmonisation des PLU dans les communes de Nantes Métropole Le PLH de Nantes Métropole, approuvé en 2004, déclinait des objectifs de logements par secteurs (5 grands secteurs définis, dont un correspondant à Nantes). C'est en réalité la mise en chantier de la révision des 24 PLU qui va permettre d'arriver progressivement à une définition d'objectifs par commune. En janvier 2006, des objectifs par commune ont été identifiés dans les démarches de PLU : potentialités foncières, densités à rechercher... Les objectifs ont été construits de façon itérative, par allers-retours entre objectifs globaux communautaires et objectifs communaux. Des orientations communautaires Nantes Métropole a approuvé (octobre 2005) des « orientations communautaires pour les PLU ». En matière d'habitat, ce document reprend les objectifs globaux du PLH (3 900 logements, dont 900 locatifs sociaux), mais comprend aussi une répartition des objectifs annuels par commune, avec en moyenne 20% de locatifs sociaux (hors PLS) ; pour la ville de Nantes, par exemple, ces objectifs s'établissent à 1 600 logements, dont 400 locatifs sociaux. Cette répartition est ensuite reprise dans les PADD de chaque PLU. L'harmonisation des PLU La ville de Nantes, dès les années 90, s'était engagée dans un POS plus « qualitatif » ou morphologique, fondé sur des hauteurs et volumétrie (épannelage) selon les secteurs ou voies, 90 et abandonnant les références au COS. Ce type d'approche s'est étendue aux autres communes de l'agglomération : la révision des PLU étant pilotée par les services de Nantes Métropole, une démarche d'homogénéisation des PLU, comprenant mise en cohérence des PADD (même forme, même type d'écriture), puis harmonisation des règlements (par exemple même type de zonage, ou de rédaction réglementaire, en adaptant aux contextes communaux) a été entreprise. Cette harmonisation fait suite également à une négociation avec la fédération locale des promoteurs-constructeurs, désireuse d'avoir un affichage lisible et clair des règlements de PLU, et notamment des règles concernant les objectifs de mixité sociale (taux de logements sociaux à construire selon la SHON de l'opération). Dans l'élaboration des PLU, plusieurs méthodes sont utilisées pour garantir la mixité urbaine et sociale dans les opérations : La servitude de mixité sociale : environ 40 à 50 groupes de parcelles, représentant un potentiel de 1 000 logements, sont ciblés, avec un taux recherché de locatifs sociaux variable selon la taille de la parcelle. Une SHON minimale est fixée par site, ainsi qu'un taux de locatifs sociaux (PLUS et PLA-I uniquement), entre 20 % et 100 %. Dans les zonages 1 AU, plus difficiles à contrôler, des « orientations d'aménagement » sont établies, pour encadrer a minima la configuration de l'opération (par exemple, tracé des voiries principales, préservation des arbres, éviter une densité trop faible). Un seuil de SHON à partir duquel un taux de locatifs sociaux, toujours supérieur à 20%, est demandé : ce seuil est établi par exemple à 2 500 m² pour la ville de Nantes (dans un collectif, cela revient à réserver une cage d'escalier à du locatif social). Le seuil et le taux peuvent varier selon les communes. Une implication forte de Nantes Métropole dans le financement du logement : pour contribuer à la réussite de la politique logement qu'elle engage, la métropole, délégataire des aides à la pierre, investit des fonds pour aider au montage des opérations aidées : acquisitions foncières pour le compte des communes (et portage possible sur 10 ans), subventions à l'équilibre des opérations locatives, avec modulations selon les secteurs de marché (renouvellement urbain), de 2 000 à 15 000 par logement1, aides au PTZ : création d'un PTZ de Nantes Métropole adossé au PTZ Etat, sous forme de bonifications d'intérêt versée aux banques partenaires, et ciblant certaines catégories de ménages (moins de 35 ans résidant dans Nantes métropole depuis 3 ans, locataires HLM depuis 3 ans, ménages handicapés, ménages familiaux ou monoparentaux avec enfants de plus 6 ans et ressources dans la limite de 110% du PTZ). En zone 3, la charge foncière pour le locatif social est de 100 /m² SHON (150 en zone 2). Ces coûts sont le plus souvent dépassés en secteur de marché tendu, sauf dans le cas de grandes ZAC qui permettent des péréquations importantes. 1 91 Les résultats Dans un contexte local où il s'agit du premier document de planification stratégique (pas de schéma directeur dans l'agglomération avant le SCOT), du premier PLH également, mais aussi de nouveaux modes de faire avec la prise de compétence urbanisme depuis 2001 par Nantes métropole, la démarche est nécessairement progressive, et doit être fondée sur une adhésion des communes (recherche de consensus aux diverses étapes). Les objectifs du SCOT, du PLH ou des PLU ont été validés trop récemment pour pouvoir être évalués : l'évaluation intermédiaire du PLH aura lieu fin 2007, début 2008 ; mais des avancées sont constatées dans l'acceptation des maires des petites communes de l'agglomération vis-à-vis de la construction de petits collectifs en centres bourgs, car ils ont été progressivement sensibilisés à l'importance de donner réponse à des demandes de petits ménages (jeunes, seniors). Les points à retenir Les articulations entre SCOT, PLH et PLU, élaborés à des échelles différentes (jeu d'emboîtement), et avec de nombreuses itérations : les PLH alimentent le SCOT sur le volet habitat, et en retour, celui-ci permet un ajustement des objectifs interPLH ; les PLU de Nantes métropole approfondissent les objectifs généraux du PLH, en fixant des objectifs de construction neuve et de locatifs sociaux par commune, intégrés ensuite dans la modification du PLH. La mise en cohérence des PLU des communes de l'agglomération (écriture des PADD, cadrée par des orientations communautaires, harmonisation des règlements), facilite la lisibilité et la communication des dispositions d'urbanisme à l'échelle de l'agglomération. L'exemple nantais illustre la difficulté de passer des objectifs généraux affichés dans le SCOT (qui, compte tenu de son échelle, s'avère peu contraignant dans ses orientations d'aménagement) ou dans le PLH, à l'échelle de la traduction des objectifs de production de logements au niveau opérationnel : le PLU n'en est qu'un élément, qui doit s'accompagner d'un travail sur les potentiels fonciers, sur les densités, sur les dispositifs opérationnels (négociation avec les opérateurs, concertation avec les habitants). 92 Cet exemple illustre aussi les difficultés des services de l'Etat à se positionner dans les contextes où les collectivités locales disposent de compétences étendues et de moyens d'ingénierie développés. Le risque est alors que les services ont alors tendance à réduire leur présence lors de l'élaboration des documents stratégiques (SCOT, PLH...) pour se replier sur le contrôle de légalité, notamment des PLU (application de la loi littoral, protection de l'environnement). Cependant, l'affirmation des priorités de l'Etat local sur des thèmes tels que la lutte contre l'étalement urbain, la relance de la construction locative sociale, la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, interroge fortement le positionnement des services : la DDE opère une réorganisation de ses services territoriaux (5 grands territoires dans le département), pour se recentrer sur des prestations de conseil aux collectivités, ce qui implique de développer des capacités d'observation et d' expertise des territoires. Contacts Monique DOUCET, DDE de Loire Atlantique, responsable unité politique ville, et habitat Marc TRELU, DDE 44, unité politique ville et habitat Jean LEMOINE, DDE 44, unité politique territoriale Angélique THUILLIER, DDE de Loire Atlantique, Service aménagement. Anne BERTY, Communauté urbaine de Nantes, responsable de l'habitat. Louis-Pierre TRET, Communauté urbaine de Nantes, directeur de l'urbanisme. Patricia DARD, Communauté urbaine de Nantes, service de l'urbanisme Laurence BEZERT, Ville de Nantes, service urbanisme. 93 Agir sur le foncier et les formes urbaines pour satisfaire les besoins en logements L'Agglomération Cap L'Orient Le contexte local : un marché activé par l'attractivité littorale Les chiffres-clefs : une tension aggravée par un déficit de logements neufs et de logements sociaux La communauté d'agglomération de Cap l'Orient regroupe 19 communes et 180 000 habitants (1999), dont la ville de Lorient (60 000 habitants). La géographie du territoire est marquée par une forte interpénétration mer-terre, la présence de communes littorales développant une offre touristique, de communes urbaines, et de communes plus rurales en zone rétro-littorales. 94 Le contexte du marché s'est modifié assez rapidement en quelques années : le marché s'est tendu (c'est encore plus manifeste pour les communes littorales), les prix de loyers de marché s'établissant à + 40% au-dessus des loyers PLUS. Les prix de l'immobilier ont doublé en 8 ans, et ce contexte rend maintenant plus attractives des communes autrefois considérées comme rurales et hors marché, où des opérations de promotion avec des produits nouveaux (par exemple de l'accession en collectif) deviennent envisageables. La construction neuve a nettement chuté dans les années 1990, alors que les prix fonciers ont sensiblement augmenté. Le manque de réserves foncières des communes constitue une explication de ce phénomène, entraînant également des difficultés de production de logements sociaux, qui sont restés largement concentrés dans les communes urbaines déjà les mieux dotés en parc locatif social. A l'origine de la nouvelle approche foncière, une forte articulation SCoT-PLH Un premier PLH avait été approuvé en 1998 ; le second a été adopté en 2004 : il fixe un objectif annuel de 900 logements par an, dont 25% de locatifs publics (225), effort réparti de façon paritaire entre toutes les communes. Le PLH fixe également l'objectif de créer 25% de locatifs aidés dans toute opération de plus de 10 logements. L'engagement du nouveau PLH était marqué par un bilan critique du précédent : non atteinte des objectifs pour l'ensemble de la construction, et surtout déficit de réalisation de logements locatifs sociaux (140 par an au lieu des 300 prévus), avec une absence de rééquilibrage territorial (concentration des locatifs dans les communes déjà les plus pourvues). L'agglomération a pris la délégation des aides à la pierre depuis janvier 2006. Le SCoT (Cap L'Orient + communauté de communes de Bellevue) a été approuvé fin 2006. sa réalisation a été pilotée par l'AUDELOR (Agence d'urbanisme et de développement économique du Pays de Lorient), créée après 2000. Le SCoT intègre les objectifs du PLH en termes de production de logements, de part de logements sociaux, mais précise les objectifs en termes de limitation de l'urbanisation, de densités à atteindre selon les communes, ou encore de formes urbaines. 95 La description de la pratique : une politique foncière d'agglomération pour garantir la production de logements sociaux et limiter l'étalement urbain La montée d'une politique foncière ciblée sur les terrains jugés « compatibles » avec les objectifs de la loi SRU La question du foncier est apparue comme une condition nécessaire pour garantir la réalisation de logements aidés et une réelle diversité de l'habitat. Le nouveau PLH débouche ainsi sur une politique d'acquisition foncière (pour le logement social) de la Communauté, chiffrée à environ 2,2 M/an (après re-cession des terrains, Cap l'Orient supporte les coûts de portage, évalués à un coût d'annuité de l'ordre de 700 K/an), constituant ainsi le principal poste de dépenses de la politique de l'habitat. Le SCOT précise les orientations spatiales de la politique de l'habitat, en affirmant l'objectif de développer l'urbanisation autour des centres en la liant à la desserte en transports en commun. A l'articulation entre PLH et SCOT, a été effectuée une analyse fine de la « compatibilité » des potentiels d'urbanisation (zones d'extension urbaine inscrites dans les PLU communaux, avec un repérage des potentialités de renouvellement urbain dans les zones urbaines) au regard des critères SRU : chaque zone urbanisable étant évaluée en fonction de son degré d'accessibilité à la desserte des TC et de certains équipements d'usage quotidiens (écoles, commerces). Cette analyse cartographique sous SIG, dans chaque commune, permet de mesurer l'ensemble du potentiel urbanisable « compatible » à l'échelle de l'agglomération. Cette approche permet d'orienter la stratégie d'acquisition foncière de l'agglomération, en ciblant les terrains « compatibles ». Des objectifs de densité de logements accompagnent également cette réflexion sur le foncier : en moyenne un objectif (modulé selon les secteurs) de 35 logements à l'ha (pour les opérations d'extension urbaine) est avancé dans le PLH. 96 97 98 L'extension des l'agglomération principes de la loi littoral à l'ensemble de Beaucoup des contentieux liés à la loi littoral en région Bretagne survenant en Morbihan, une attention particulière dans le SCOT a été portée à cette question. Le choix opéré dans le SCOT a consisté à étendre les règles d'urbanisation exigibles dans les communes soumises à la loi littoral à toutes les communes de l'agglomération. Une analyse de l'urbanisation en hameaux et villages a été réalisée sur l'ensemble du territoire de l'agglomération. Elle met en évidence (et porte au débat) des principes de lecture qui permettent ensuite, lors de l'élaboration des PLU, de définir les hameaux et villages. Le SCOT préconise principalement une extension des centres avec des niveaux de densité de logements significatifs. Ainsi il est possible de construire plus densément dans un espace « proche du rivage » pour renforcer les capacités d'accueil d'un secteur déjà pourvu en équipements. Les extensions limitées de certains villages identifiés sont permises dans la limite de 5ha (pour toute la durée du SCOT et sur l'ensemble de l'agglomération), avec un objectif de 25 logements/ha. La déclinaison de la pratique pour la ville de Lorient : un PLU dans un contexte de renouvellement urbain De nombreuses communes ont révisé leur PLU récemment, mais malheureusement sans toujours faire le lien avec le SCoT ou le PLH. La Ville de Lorient a approuvé son PLU en novembre 2005. L'objectif de réalisation de logements fixé dans le PLH pour la ville de Lorient est de 200 par an. La situation de la ville centre est cependant particulière, car elle ne compte pratiquement plus de secteurs d'extension urbaine, toute nouvelle construction doit donc s'effectuer en renouvellement urbain. Le PLU de la ville, approuvé en novembre 2005, intègre un repérage des capacités foncières de renouvellement de la ville sur elle-même. Cet « atlas » est actualisé régulièrement, et la ville met en oeuvre une veille foncière attentive. La majorité des opérations se réalise après exercice du droit de préemption. La ville n'a pas mis en place de servitudes de mixité sociale : sa veille foncière et son appui sur les objectifs du PLH lui permettent d'opérer plutôt dans la négociation au cas par cas avec les opérateurs. Le positionnement des services de l'Etat Les services de la DDE sont en cours de réorganisation sur la base des pays (6 dans le département), abandonnant le découpage précédent des subdivisions. Cette nouvelle organisation territoriale devrait permettre aux services d'être plus présents sur les questions des liens entre habitat et urbanisation. 99 Jusqu'à récemment, les services de l'Etat étaient « spectateurs » des démarches d'association (peu de porter à connaissance actualisés des PLH ou SCOT, peu de présence aux réunions d'élaboration), se repliant sur une position de contrôle de légalité. Ils sont en revanche plus présents dans l'élaboration des PLU, notamment depuis 2 ans, avec par exemple la mise en oeuvre d'un SIG (base cadastrale) permettant de suivre l'urbanisation de toutes les communes du département, et facilitant ainsi l'évaluation des PLU. Lors de l'élaboration du SCOT de l'agglomération lorientaise, les services de l'Etat se sont appuyés sur l'AUDELOR, dont l'Etat est partenaire (contrat d'objectif triennal), l'agence pouvant de ce fait aider à porter la « parole de l'Etat », par exemple dans l'application de la loi littoral. Les résultats Une réelle prise de conscience des élus vis-à-vis de l'importance de réaliser des logements locatifs sociaux est constatée, même si les objectifs de réalisation ne sont pas encore atteints. La ville de Lorient, sur un territoire contraint, parvient à atteindre les objectifs du PLH et du SCOT, en nombre et nature des logements produits comme en densité des opérations (plus de 35 logements à l'ha). Une difficulté subsiste d'attirer dans la ville centre des familles, en raison du coût de l'accession sociale, de l'inadaptation du parc existant. Cependant la Ville de Lorient vient de délibérer sur la mise en place d'une subvention permettant aux jeunes ménages et aux familles avec de jeunes enfants d'obtenir un PTZ majoré. Mais dans d'autres communes, l'obstacle essentiel tient encore au manque de culture urbaine des élus, qui sont réticents à accepter une plus forte densité : la densité moyenne des opérations n'est que de 17 logements/ha (au lieu des 35 recherchés). il y a donc une grande difficulté de traduire les objectifs du SCOT dans la réalité des formes urbaines. 100 Les points à retenir La conjonction entre élaboration du SCOT et du PLH, dans la même période et pratiquement sur le même périmètre, permet de relier plus facilement besoins en logements et urbanisation. La méthode de travail adoptée pour définir les secteurs d'urbanisation « compatibles » avec l'esprit de la loi SRU ou les principes d'application de la loi littoral est à retenir. Cependant, la difficulté demeure de faire aboutir une véritable politique d'urbanisme intercommunal, chaque maire attribuant in fine les permis de construire, même si ceux-ci sont instruits par les services de l'agglomération. Le travail de pédagogie s'avère essentiel. Pour les services de l'Etat, notamment dans les contextes où les capacités d'ingénierie des collectivités locales sont fortes, comment exercer le contrôle de légalité de façon « intelligente » ? Par exemple, en adoptant une position souple prenant en compte l'intérêt de l'aménagement public, mais ferme lorsqu'il s'agit de limiter des intérêts privés contraires aux objectifs. Contacts François HERVE, responsable service habitat ville prospective, DDE 56. Dominique AUFFRET, chargé d'études en urbanisme, transport et déplacements, DDE 56. Yves LE SAUCE, ingénieur service urbanisme réglementaire, DGAET, Cap L'Orient. Jean-Luc LE POGAM, directeur général adjoint DGAET, Cap L'Orient. Judith FERNANDEZ, chargée de l'habitat, Cap L'Orient. Jean-Michel MAISONS, Arnaud LE MONTAGNER, AUDELOR. 101 Le présent document a été élaboré par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, sous-direction de la planification et de l'aménagement, bureau de l'économie de l'aménagement et des politiques foncières, sous la direction d'Olivier ROUQUETTE, chef du bureau, de Fabienne SABOTIER et d'Erwin RICLET, chargés d'études. La mise en oeuvre de ce projet a été confiée aux bureaux d'études ACADIE et CERUR, groupe REFLEX : Gérard DARRIS et Lionel RABILLOUD, responsables du projet Marion DELPLANQUE et Ingrid MEUNIER, chargées d'études Le document a été réalisé sous l'égide d'un comité de pilotage, composé des membres suivants : François AMIOT, DGUHC, François ANFRAY, DGUHC, Marie-Claude BENEZECH, DGUHC Christian CURE, DGUHC Jean-Pierre SIMONET, DGUHC Brigitte D'HAU DECUYPERE, DGUHC Jacques MALARD, DGUHC Pierre MIQUEL, DGUHC Lionel BRAS, DDE 35 Xavier DEPARTOUT, DDE 93 Elisabeth FIEVET-ROSENCZVEIG, DDE 93 Paul-André GAIDE, DRE Rhône-Alpes Anne GUILLABERT, DRE Rhône-Alpes Chloé PINTY, DRE Rhône-Alpes Gaëlle MENARD, A'URBA Jacky RICHARDEAU, DDE 74 Cécile ROLAND, DDE 91 Damien AUDRIC, DDE 91 Mars 2008 Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire Ministère du Logement et de la Ville Arche sud 92055 La Défense cedex téléphone : 33 (0) 1 40 81 21 22 télécopie : 33 (0) 1 40 81 91 40 Internet : www.urbanisme.developpementdurable.gouv.fr www.logement.gouv.fr Crédit photo : DREIF/GAUTHIER Bureaux d'études ACADIE/CERUR  (ATTENTION: OPTION n ont amené les services déconcentrés de l'Etat à repenser leur rôle au service d'un système d'acteurs complexe, d'échelles de projets imbriquées et de problématiques liées. Pour ce faire, le projet de service de la DDE, finalisé en 2005, est axé sur une présence territoriale forte et des ressources adaptées aux besoins des acteurs locaux. Les services de l'Equipement redéployés sur les territoires La DDE d'Ille et Vilaine a mis en place une nouvelle organisation territoriale, traduite par la création de 6 périmètres territoriaux, sous l'appellation SeTE (services territoriaux de l'équipement) et division de Rennes. Leurs périmètres reprennent ceux des Pays, sauf pour la division de Rennes qui regroupe 2 Pays (Pays de Rennes et Pays des Vallons de Vilaine). Compte tenu des enjeux métropolitains, la division de Rennes, créée dès janvier 2006, se distingue des autres SeTE par la constitution d'une équipe pluridisciplinaire avec des moyens renforcés et une expertise dépassant le périmètre de la division qui forme un pôle ressource pour la DDE : le pôle AUHD (aménagement urbanisme habitat déplacement). Ce dernier articule transversalement les différents domaines, porte des projets forts, développe une expertise et devient un interlocuteur privilégié de la métropole, il comprend 13 personnes. Il permet de construire en interne une vision globale et partagée du territoire et garantit la cohérence du discours de l'Etat sur tous les dossiers majeurs (SCoT, PDU, PLH, DVA, PRU, CUCS, etc.). Dans le reste du département, le choix est de disposer de services de proximité dans les territoires, croisant notamment des compétences en urbanisme et en habitat, et pouvant faire appel aux ressources du siège, garant de la doctrine et animateur des filières professionnelles. Chaque SeTE regroupe environ 30 agents (exemple de celui de Saint-Malo), et comprend un pôle urbanisme et habitat (UH), composé de 3 ou 4 personnes (2 chargés d'études, 1 cartographe, 1 secrétariat). Il devient la clef d'entrée du territoire et l'interlocuteur privilégié des acteurs locaux pour porter les enjeux de l'Etat notamment en matière d'urbanisme et d'habitat. Des capacités d'expertise renforcées au service de l'urbanisme et de l'habitat Dans les domaines de l'urbanisme et de l'habitat notamment, il s'agit de : développer une connaissance aiguë du terrain et des partenaires (en pilotant un observatoire de l'habitat), 63 développer une expertise adaptée et complémentaire avec les ressources en place (en développant des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage) d'accompagner les acteurs de projet dans l'élaboration et la mise en oeuvre des projets en faisant la passerelle systématiquement entre des domaines très liés, notamment au travers de l'élaboration et du suivi des documents de programmation (PLH) et de planification (PLU). C'est la connaissance du territoire qui conduit à adapter le positionnement des services de la DDE vis à vis de leurs interlocuteurs, et en particulier dans le cas de la métropole rennaise. Pour accompagner une croissance démographique forte (la métropole rennaise enregistre la 3ème plus forte progression de population entre 1990 et 1999 des agglomérations françaises), les communes de l'aire urbaine rennaise ont un objectif ambitieux de construction de logements (production de 4 500 logements par an pour Rennes Métropole). Mais ce développement n'est pas sans entraîner la remise en cause de certains équilibres : une prédominance de la maison individuelle (plus de 90% de maisons individuelles dans l'aire urbaine hors Rennes Métropole) très consommatrice d'espace et dévalorisant le paysage et le fonctionnement urbain dans le cas d'opération d'envergure, un manque de mixité sociale (en périphérie rennaise, la part de logement social dans les livraisons neuve diminue et est en dessous des 9%), un foncier rare et cher impliquant la fragilisation de certains ménages (un taux d'effort cumulé logement et transport qui peut atteindre 45 % pour les localisations les plus éloignées.)... Ces constats qui illustrent les liens forts entre démographie, politique de l'habitat et aménagement du territoire, conduisent les services de la DDE à développer un positionnement fort auprès des communes et EPCI dans le cadre des PLH sur l'appréciation des besoins, sur les profils des ménages auxquels des réponses doivent être apportées. En effet, les communes restent en effet souvent focalisées sur un objectif d'accueil des jeunes ménages actifs avec enfants, et minimisent les mutations en cours de la demande de jeunes, des personnes âgées, des ménages précaires. Cette position amène bien souvent les services à préconiser une réflexion accrue sur : le calibrage des besoins d'espace à ouvrir à l'urbanisation, la densité et les formes urbaines, la diversification de l'offre et les typologies de logements la maîtrise du foncier et le phasage dans le temps pour la mise en oeuvre opérationnelle de ces projets. Une pratique liée : la création d'un lieu d'échanges, le « carrefour des SCoT » L'analyse des évolutions récentes a bien mis en lumière les difficultés de faire coïncider les territoires administratifs de projet dans lesquels sont engagés les SCoT, et les territoires vécus : l'aire urbaine rennaise dépasse largement le périmètre du pays de Rennes, le phénomène de 64 péri-urbanisation s'est accru, un phénomène de spécialisation spatiale est à l'oeuvre interrogeant directement le développement équilibré et durable des territoires, et ce à l'échelle du département. Il s'agit donc de chercher à faire coopérer les différents SCoT d'un même bassin d'habitat et d'emploi soumis à des problématiques similaires et traversés par de mêmes enjeux pour mieux articuler les propositions et au-delà de développer une approche à l'échelle du grand territoire. C'est l'objectif des démarches inter-SCoT, qui, dans le département d'Ille-et-Vilaine ont pris la forme de « carrefour des SCoT ». Les services de l'Etat à l'initiative de rencontres entre les SCoT La DDE d'Ille et Vilaine a initié ces lieux de rencontre entre les 7 SCoT du département. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle structure institutionnelle, mais de permettre aux différents acteurs locaux (Etat, Pays, EPCI, chambres consulaires, conseils général et régional, DDE des départements voisins...) de débattre, d'échanger et de se concerter autour de 6 thématiques identifiées et porteuses d'enjeux pour l'Etat : l'offre de déplacement multimodale, l'habitat, la politique de l'emploi, l'accueil des activités au niveau régional, la gestion des ressources en eau et le traitement des déchets. Pour préparer ces journées, la DDE s'est appuyée sur l'agence d'urbanisme (l'AUDIAR) pour effectuer un travail préparatoire avec les porteurs de projet. A ce jour, un premier séminaire a eu lieu en juin 2006 sur le thème « habiter et se déplacer demain en Ille et Vilaine », et un second en février 2007, sur le thème « le développement économique des territoires ». D'autres rencontres sont prévues à la suite de celles-ci. La première rencontre a fait émerger la problématique globale de la métropolisation et le phénomène de péri-urbanisation en abordant des questions clefs comme : l'anticipation des phénomènes démographiques et leur prévision pour les intégrer dans les projets de territoire, le paysage urbain à construire dans un contexte de développement rapide et important, la mise en oeuvre d'une stratégie foncière pour contrer les effets de l'inflation des prix, l'anticipation et le suivi des politiques de l'habitat menées (notamment à travers les PLH). Lors de ces séminaires, les connaissances (fruits des études et recherches menées en DDE, DRE et par l'agence d'urbanisme) sont mises à profit de tous pour permettre de poser les problématiques à l'échelle du département, voire de la région ; chaque territoire de SCoT est invité à exposer son approche de la question posée et à confronter son point de vue avec les territoires voisins dans le cadre des tables rondes. Ces questionnements sont approfondis par l'exposé d'un expert extérieur permettant d'élargir des points de vues et de replacer la question dans un cadre plus large. Ces rencontres donnent lieu ensuite à la diffusion par la DDE d'une lettre (4 pages) « Retour sur le carrefour des SCoT » auprès de l'ensemble des invités. 65 Les points à retenir Un positionnement des services de l'Etat calqué sur le territoire (les Pays) dont les moyens sont dimensionnés au regard des acteurs en présence et des projets portés pour être mieux à même de dialoguer avec les élus sur les projets territoriaux. Des thématiques « urbanisme » et « habitat » profondément liées et à l'ordre du jour dans une aire urbaine en plein développement, amenant une mobilisation et un travail en transversalité accru. La DDE comme facilitateur d'échanges entre les SCoT du département, sur des thématiques partagées grâce aux carrefours des SCoT. Ces rencontres peuvent faire apparaître les interactions entre les SCoT, et la nécessité de construire des stratégies concertées, par exemple sur la question des objectifs de production de logements Contacts Lionel BRAS, chef du service Urbanisme, Habitat, Construction, DDE 35. Marie-Christine RENARD, Division de Rennes, responsable du domaine urbanisme et planification, DDE 35. Sabine GIRAULT, Division de Rennes, responsable « habitat rénovation urbaine », DDE 35. Sabine DESCAMPS, responsable du bureau des politiques de l'habitat, DDE 35. 66 Mettre en place un dispositif partenarial co-piloté par l'Etat et le Conseil Général Le «plan d'urgence pour le logement» au Pays Basque Le contexte local : un déficit important de logements locatifs sociaux Les chiffres-clefs : une pression résidentielle importante Le Pays Basque, un territoire constituant une partie importante du département des Pyrénées-Atlantiques, avec plus de 280 000 habitants. Une pression résidentielle importante, renforcée par une forte attractivité vis-à-vis de l'extérieur. Une pression locative sociale élevée (7,5 demandes pour 1 logement disponible en 2003), qui s'est renforcée ces dernières années, compte tenu de la chute du rythme de production 67 de logements locatifs sociaux (en moyenne 137 logements par an entre 2000 et 2005, contre 400 logements par an dans les années 90). Une gestion des aides à la pierre confiée à deux délégataires Deux délégataires des aides à la pierre interviennent aujourd'hui en Pays Basque : la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et, pour le reste du territoire, le Conseil Général. Le «PUL», une des trois mesures mises en place pour remédier à la «crise foncière» en Pays Basque Relayant la réflexion initiée dans le cadre de « Pays Basque 2010 » (démarche prospective territoriale menée par le conseil de développement du Pays Basque) visant, entre autres, à la sensibilisation et à la mobilisation des élus pour relancer la production de logements locatifs publics, le rapport de la mission d'inspection générale interministérielle réalisé en mai 2004 sur la question foncière au Pays Basque a préconisé trois mesures : Relancer le « ScoT Nord » et créer un troisième SCoT. Mettre en place un Etablissement Public Foncier Local (qui fonctionne aujourd'hui). Engager un «plan d'urgence pour le logement» (PUL). La description de la pratique : le «plan d'urgence pour le logement» (2005-2008) L'objectif : créer un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs, élus et techniciens, contribuant au développement de l'offre locative sociale en Pays Basque Le Plan d'Urgence pour le Logement a fait l'objet d'une convention ­ cadre signé par l'Etat, le Conseil Général, la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz, le conseil des élus du Pays Basque, les opérateurs sociaux et les organismes collecteurs du 1% Logement. Les élus et les techniciens des différentes structures et collectivités sont mobilisés dans le cadre des instances de suivi et d'évaluation du PUL. Par ailleurs, la mise en place du PUL a impliqué, dans un premier temps, que le délégué territorial de la DDE en Pays Basque et le directeur du développement du Conseil Général se déplacent dans une grande partie des communes pour présenter cette démarche ainsi que la création d'un EPFL, ce qui a représenté une charge de travail très importante. 68 La définition d'objectifs quantitatifs partagés Ce plan vise la production d'au moins 2 000 logements sociaux nouveaux sur une période de 4 ans (2005-2008), ce qui correspond à un rattrapage en 4 ans d'un quart du déficit de logements au titre de la loi SRU. Il vise prioritairement la production de logements locatifs sociaux (il est néanmoins prévu que des opérations de PSLA puissent être financées). L'objectif de 2 000 logements a fait l'objet d'une répartition entre les différents types de financements. Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 70 % de PLUS 4 % de PLAIntégration 26 % de PLS ... et territorialisés de manière plutôt indicative à l'échelle des trois ScoT, puis des intercommunalités / communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. Cette répartition territoriale intègre différents paramètres, à savoir la population en 1999, la demande locative sociale, le pourcentage de logements locatifs sociaux en 2003 ainsi que les objectifs de production annuels pour la période 2002-2004 définis dans les PLH et ceux imposés par la loi SRU : Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 60 % pour le SCoT Nord CC Nive Adour : 7,5 % 30 % pour le SCoT Sud 10 % pour le SCoT de la zone intermédiaire CABAB : 40 % Autres communes : 7,5 % Anglet : 20 % Bayonne : 10 % Biarritz : 10 % Communes soumises à l'article 55 de la loi SRU : 20 % Autres communes : 10 % 69 Un dispositif reposant sur deux instances de suivi et de pilotage, animé par un chef de projet dédié Le PUL est piloté par un chef de projet dédié, dont le poste est co-financé par l'Etat et le Conseil Général. L'animation du dispositif repose sur deux instances : Le Comité de pilotage en charge de la définition des objectifs, du suivi et de l'évaluation des résultats ainsi que de l'ajustement et la mise en cohérence des financements des différents partenaires. La cellule technique, qui élabore des tableaux de suivi, apporte un appui pour le montage d'opérations et anime la mise en oeuvre du plan. Pilotage du PUL par un chef de projet co-financé par l'Etat et le Conseil Général Comité de Pilotage : suivi et évaluation des résultats, ajustement et Deux instances de pilotage et de suivi mise en cohérence des financements des différents partenaires Cellule technique : analyse des opérations et choix des opérations, appui pour le montage d'opérations, élaboration des tableaux de suivi et animation de la mise en oeuvre du plan = a minima une réunion par mois associant le chef de projet, l'Etat et le Conseil Général Phase opérationnelle Chef de projet et Etat : assistance auprès des communes (avec l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour) Les réunions de ces instances, qui ont lieu régulièrement, permettent au chef de projet, à l'Etat et au Conseil Général de faire un point a minima une fois par mois. La tenue de réunions régulières permet à ces trois acteurs de construire un point de vue partagé sur les enjeux des différents territoires et d'engager des actions cohérentes auprès des communes / intercommunalités rencontrant des difficultés pour produire des logements locatifs sociaux. Lors de ces réunions, ils partagent leurs informations et se mettent d'accord sur les modalités d'une intervention / assistance auprès de certaines communes (Qui rencontre la commune ? Quel message porte-t-on auprès de cette commune ?...). En général, le chef de projet se charge des rencontres avec les communes. Il peut être accompagné par un ou plusieurs partenaires, notamment la DDE, le directeur de l'Etablissement Public Foncier Local et l'agence d'urbanisme de l'Adour. Selon les disponibilités, un seul de ces acteurs peut être mandaté pour porter un message auprès d'une commune ; dans ce cas de figure, le contenu de ce message est préparé conjointement lors 70 d'une réunion mensuelle. Le contenu du message à porter vise le plus souvent, du moins dans un 1er temps, à aider la collectivité à définir ou à stabiliser un projet de développement territorial à l'échelle de ses besoins et de ses moyens (localisation, formes urbaines, densité, mixité, équipements...). La gestion de l'articulation entre la planification et la programmation d'opérations locatives sociales En complément des instances du PUL, l'Etat a engagé plusieurs actions visant à proposer aux communes un accompagnement pour la réalisation de logements locatifs sociaux : Un appui pour la définition de stratégies opérationnelles, notamment foncières, dans le cadre de la cellule prospective « le Groupe Projet urbain », associant également le Conseil Général, le chef de projet PUL, l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour. La sollicitation systématique par la DDE, pour toutes les opérations faisant l'objet d'une demande de programmation, d'un architecte et d'un paysagiste afin de garantir la qualité urbaine, architecturale et environnementale de ces opérations (ceci permettant d'anticiper sur les facteurs de blocage pouvant survenir lors de l'instruction). La réalisation d'un diagnostic préalable et d'un suivi renforcé pour les opérations les plus importantes. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'EPFL, l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet du PUL alertent les élus sur des opportunités foncières mobilisables pour la réalisation de logements locatifs sociaux. Lorsque l'EPFL a identifié des terrains disponibles, l'Etat et le Conseil Général sensibilisent le Maire concerné, à partir d'une « mini-étude » de faisabilité réalisée par l'Agence d'Urbanisme de l'Adour. La valeur ajoutée financière du PUL : la prise en charge par les partenaires de 100 % de la surcharge foncière Les engagements financiers inscrits dans la convention cadre sont les suivants : Pour l'Etat : 5 440 000 (subventions « classiques », aide au surcoût foncier, taux de TVA à 5,5 % et exonération de la TFPB pendant 25 ans), soit une aide moyenne d'environ 2 700 par logement. Pour le Conseil Général : 3 000 000 (subventions sur fonds propres et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Pour les EPCI et les collectivités locales : 3 000 000 (subventions et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Des prêts du 1%. 71 Engagements financiers des différents partenaires pour la production de logements locatifs sociaux dans le cadre du PUL 26% Etat Conseil Général EPCI et collectivités locales 48% 26% Dans le courant de la 1ère année de mise en oeuvre du PUL, les montants engagés par l'Etat ont augmenté, du fait d'une hausse du taux des subventions « classiques » pour le Pays Basque. La valeur ajoutée financière du PUL réside dans la prise en charge à 100 % de la surcharge foncière qui permet de mieux équilibrer les opérations. Cette prise en charge est partagée à parts égales par l'Etat, le Conseil Général et les collectivités et représenterait de l'ordre de 750 000 par an. Chaque opération financée par le PUL donne lieu à la signature d'une convention entre l'Etat, le département, la commune ou l'EPCI, l'organisme de construction et les organismes de financement. Des premiers résultats supérieurs aux objectifs fixés initialement Les acteurs jugent satisfaisants les résultats obtenus. Les objectifs visés pour la période 20052008 sont d'ores et déjà presque atteints. Les objectifs du PUL seront donc a priori tenus sur 3 ans au lieu des 4 ans prévus initialement. La mise en place du PUL a donc permis de relancer de manière significative la production de logements locatifs sociaux dans le Pays Basque. Cependant, la relance de la production n'est pas liée uniquement à la mise en place du PUL. En effet, en lien avec celui-ci, l'Etat et le Conseil Général ont engagé d'autres actions partenariales contribuant à favoriser la production de ce type d'offre. 72 Les autres actions engagées par l'Etat et le Conseil Général contribuant à la prise en compte des besoins en logements D'autres actions partenariales qui contribuent à la relance de la production d'offre locative sociale Création d'un Etablissement Public Foncier Local, permettant d'anticiper sur les opportunités foncières mobilisables et d'apporter une expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations. Organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, associant des élus et des techniciens des collectivités, pour une relance de la planification. Mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme dont la gestion est confiée à l'agence d'urbanisme de l'Adour, celle-ci étant une « structure pivot » des actions partenariales menées sur le territoire. Dans ce cadre, le délégué territorial de la DDE en Pays Basque a initié la mise en place d'un groupe de travail partenarial pour définir une méthode partagée d'estimation des besoins en logements, afin d'avoir un point de vue commun sur ces questions et d'alimenter les préconisations formulées par les deux partenaires dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'agence d'urbanisme, l'Etat et le Conseil Général accompagne les collectivités pour réaliser d'autres estimations, selon les scénarios alternatifs envisagés. Production en partenariat d'une analyse et d'un avis sur les Plans Locaux d'Urbanisme. Réalisation en cours d'une étude spécifique sur l'accession sociale associant l'Etat et les trois délégataires des aides à la pierre du département (Conseil Général, Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et Communauté d'Agglomération de Pau). En complément de ces actions partenariales, l'Etat et le Conseil Général ont chacun engagé des actions spécifiques qui se sont inscrites dans cette dynamique : En partenariat avec le CAUE, développement par la délégation territoriale de la DDE d'argumentaires vis-à-vis des élus et techniciens des collectivités locales, définissant des modalités des production de logements privilégiant une densité et une forme urbaine adaptées au renforcement du lien social et au respect de la qualité environnementale, l'ensemble définissant une action publique ambitieuse des collectivités. Contribution du service habitat de la DDE en tant que référent méthodologique et expert, notamment dans le cadre de l'élaboration des PLH. Envoi par le Préfet d'une lettre accompagnée de trois fiches récapitulatives auprès des Maires de l'ensemble des communes du Pays Basque. Ces fiches présentent les différents 73 outils réglementaires que les communes peuvent mobiliser pour apporter un appui à la production de logements locatifs sociaux, en agissant notamment sur le foncier (les PLU et les cartes communales, les outils disponibles, les aides que les communes peuvent solliciter pour le montage d'opérations). Dans cette lettre, l'Etat a également conseillé aux élus de recenser l'ensemble des projets de production de logements sociaux (locatif et accession) et de signaler auprès des services de la DDE les difficultés rencontrées. Les actions développées par le Conseil Général : incitation auprès des « petites » intercommunalités pour l'élaboration de stratégies habitat pouvant déboucher sur l'intégration d'un volet habitat dans les contrats de territoire, animation d'une conférence des opérateurs sociaux, formation auprès des collectivités locales sur les outils d'une politique de l'habitat (exemple sur le droit de préemption urbain), diffusion d'un guide sur le logement aidé... Les points à retenir Les enseignements de la réussite du PUL : Un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs contribuant au développement de l'offre locative aidée en Pays Basque autour d'objectifs quantitatifs partagés, avec une mobilisation forte des élus locaux (visites conjointes du délégué territorial de la DDE et du Conseil Général dans de nombreuses communes). Un dispositif animé par un chef de projet dédié (poste co-financé par l'Etat et le Conseil Général) et structuré autour de réunions mensuelles associant l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet : construction, dans la durée, d'un point de vue partagé et engagement d'actions cohérentes auprès des communes rencontrant des difficultés à remplir leurs objectifs, dans le cadre de la cellule prospective. Après analyse conjointe des opérations, mobilisation par les partenaires de moyens financiers supplémentaires ciblés : prise en charge à 100 % de la surcharge foncière. Un accompagnement des communes par le chef de projet « PUL » et le délégué territorial de l'Etat en Pays Basque (en charge localement de l'habitat et de l'urbanisme) pour le montage des opérations (visites sur site). En lien avec le PUL, des actions partenariales animées par l'Etat le Conseil Général : création d'un Etablissement Public Foncier Local (anticipation et expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations), organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme au sein de l'agence d'urbanisme (estimation des besoins en logements avec l'appui du service habitat de la DDE)... 74 Une idée pour aller plus loin... Maintenir et renforcer la coordination au sein des services de la DDE entre les intervenants de l'habitat et l'urbanisme réglementaire : intégrer dans l'appui et l'incitation auprès des communes pour réaliser des opérations de locatif social une anticipation sur des risques éventuels de refus du permis de construire. Pour la suite, une question majeure : quid de l'après-PUL (au-delà de 2008), sachant que la pérennisation d'un volume de production de logements locatifs sociaux suffisant relève d'enjeux de planification urbaine ? Cette question pourra trouver en partie réponse dans la pérennisation de la cellule prospective (sous une forme qui reste à déterminer), qui pourra s'appuyer sur les actions de l'EPFL et, à partir de 2009, sur les premiers effets de l'action de la cellule prospective. Contacts Mme Lebars, responsable du service habitat et foncier, Conseil Général des Pyrénées Atlantique. M. Fieux, chef de projet du Plan d'Urgence pour le Logement en Pays Basque. M. Julien, chef du bureau politique de l'habitat, DDE des Pyrénées Atlantique. M. Perino, délégué territorial de la DDE sur le Pays Basque. M. Moly, technicien intervenant dans l'élaboration du Programme Local de l'Habitat et du ScoT, Communauté de Communes Sud Pays basque (Hendaye et Saint-Jean-de-Luz). 75 Insister sur les enjeux de prise en compte des besoins en logements au lancement des démarches d'élaboration des documents d'urbanisme Haute-Savoie, Essonne DDE de la Haute-Savoie : la présentation de la question des besoins en logements dans les notes d'enjeux accompagnant les PAC L'objectif : aider les collectivités locales a retenir des objectifs de construction neuve cohérents avec les besoins du territoire Cet objectif peut se décliner en trois points : 76 Faire valoir les enjeux de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme afin d'assurer la prise en compte des besoins en logements et la réalisation de documents (SCoT, PLH ou PLU) ambitieux et opérationnels sur ce thème. Resituer chaque collectivité au sein des évolutions territoriales plus larges. Assurer un rôle de conseil et d'accompagnement auprès des collectivités. L'affichage d'objectifs de construction neuve en accompagnement des PAC Chaque Porter à Connaissance (SCOT, PLH, PLU) réalisé par la DDE est accompagné d'une note d'enjeux, qui comporte de manière explicite des objectifs quantitatifs de construction en logements. Ces objectifs globaux, qui sont également déclinés selon les différents segments de l'offre, sont définis à partir des résultats de l'étude CILSE-DDE sur l'évaluation des besoins en logements à horizon 10 ans (cf. fiche supra). Les résultats aux échelles territoriales supérieures (bassin de vie, département) sont également indiqués, afin de permettre à la collectivité de se resituer au sein des dynamiques supra-territoriales. Le degré de précision des objectifs proposés est adapté au type de document d'urbanisme et de territoire concernés : Pour les SCOT et les PLH, ou les PLU intercommunaux, la note d'enjeux accompagnant le PAC présente des objectifs de construction de logements à l'échelle du territoire concerné. Pour les PLU communaux, les objectifs de construction en logements proposés dans la note d'enjeux restent à l'échelle intercommunale. En effet, des objectifs au niveau communal ne semblent pas pertinents à ce stade de la démarche, en l'absence d'informations précises sur les capacités foncières et les projets de construction communaux. Afin de compléter cette estimation des objectifs de construction, les résultats des différentes études menées par la DDE relatives aux besoins en logements et à leur prise en compte opérationnelle sont mis à la disposition des collectivités en accompagnement des PAC, notamment : L'étude générale sur l'évaluation des besoins en logements ; Une brochure de synthèse de l'étude réalisée par la DDE concernant les stratégies foncières et les formes urbaines. Une réunion de présentation systématique à la collectivité du PAC et des enjeux en matière de logements Chaque PAC est présenté de manière active aux collectivités dans le cadre d'une réunion spécifique. Cette présentation permet aux collectivités d'intégrer l'ensemble des éléments du document en sollicitant des explications à la DDE et en débattant des résultats. 77 Un accent sur les moyens humains à anticiper pour la mise en oeuvre du PLH Dans le cas des PLH, un accent particulier est porté dans le cadre de la note d'enjeux accompagnant le Porter à Connaissance sur l'anticipation nécessaire des moyens humains que la collectivité devra mobiliser par la suite pour la mise en oeuvre du programme d'actions. Ceci peut aider un EPCI à anticiper, le cas échéant, le recrutement de personnel complémentaire ou le recours à un bureau d'études. Des résultats visibles dans l'élaboration et la mise en oeuvre des documents d'urbanisme de plusieurs collectivités A l'expérience, les objectifs en logements exprimés au sein des notes d'enjeux PAC sont globalement partagés par les collectivités, grâce à l'ensemble des actions d'accompagnement et de sensibilisation engagées sur le territoire par la DDE. Dans le cadre des PLH, ces objectifs sont généralement repris sans difficultés par les bureaux d'études chargés de leur élaboration. Les petites agglomérations ou intercommunalités connaissant des difficultés de portage sont amenées à prendre en amont des mesures concernant la mise en oeuvre de leurs documents d'urbanisme (par exemple, la CC des Voirons a signé une convention avec la CC d'Annemasse afin de disposer ponctuellement des services de leur chargé d'études PLH). Concernant la prise en compte des dynamiques supra-territoriales, la CA d'Annecy prévoit dans le cadre de la révision de son PLH une étude habitat sur l'ensemble du bassin de vie (territoire d'environ 14 EPCI), afin d'obtenir un diagnostic partagé et intégrant l'ensemble des logiques territoriales et résidentielles. Ce diagnostic sera ensuite décliné sur la CA d'Annecy en programme d'actions. DDE de l'Essonne : une volonté de rendre explicites les méthodes de calcul des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, une mise en avant de la notion de « point mort » : Les notes d'enjeux accompagnant les PAC, notamment pour les PLU, développent la notion de « point mort », soit le minimum de logements à construire pour répondre aux besoins du territoire à taille de population constante. Les paramètres à intégrer pour le calcul des besoins en logements correspondant au point mort et leurs définitions (le desserrement, le renouvellement du parc, la demande en résidences secondaires et l'évolution de la vacance) sont développés. 78 Une mise en débat avec la collectivité et le bureau d'études des méthodes d'estimation des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, la DDE demande à ce que la méthode de calcul retenue soit explicitée dans le rapport de présentation du projet pour les PLU. Ce travail d'explicitation et de débat méthodologique peut également se dérouler dans le cadre des réunions partenariales, en particulier pour les PLH. Les points à retenir Des notes d'enjeux accompagnant les PAC présentant soit des éléments de méthodologie de calcul des besoins en logements (estimation du « point mort »), soit des propositions d'objectifs quantifiés de construction neuve si les services de l'Etat dispose d'études préalables permettant de les afficher ; L'intérêt d'une mise en perspective des besoins en logements à l'échelle concernée par le document d'urbanisme à des échelles territoriales plus vastes ; Des documents qui peuvent servir de base pour une association dynamique des services de l'Etat dès le lancement de l'élaboration des documents d'urbanisme : réunion de présentation systématique par la DDE consacrée à la présentation des estimations des besoins en logements, réunions de travail sur les méthodologies retenues... Au-delà de la rédaction des PAC et des notes d'enjeux, la nécessité d'accorder une attention particulière à leur communication, notamment auprès des élus. 79 Transcrire dans le PLU les objectifs du PLH et du SCoT en matière de production d'habitat Rennes Métropole et Ville de Rennes Le contexte local : une forte tradition de maîtrise publique de l'urbanisme et de la politique de l'habitat Les chiffres-clefs : une insuffisance de production de logements qui motive la mise en oeuvre d'un second PLH Rennes Métropole, qui regroupe 37 communes, a connu une forte progression démographique récente, passant de 326 000 habitants en 1990, à 370 000 habitants en 2004. Pour assurer cette croissance à l'horizon 2020, et faire face à l'objectif d'accueil des nouveaux ménages, un nombre conséquent de logements neufs doit être réalisé chaque année. Le premier PLH communautaire, initié en 1995, fixait un objectif annuel de construction de 3000 logements pour la période 1995/2002, dont 25% de locatifs sociaux. Si, sur l'ensemble de 80 la période, l'objectif global de construction est atteint (3 100 logements en moyenne annuelle), un très net infléchissement de la construction est observé à partir de 1999 (autour de 2 000 logements par an seulement). D'autre part, bien qu'en progression par rapport à la période précédente, les réalisations de logements sociaux se sont avérées très inférieures aux objectifs (environ 15% au lieu des 25% visés). La construction neuve a eu, notamment depuis 2002, tendance à se spécialiser majoritairement dans une offre de logements de standing ou à la vente pour investisseurs. Lors du diagnostic du nouveau PLH, plusieurs raisons d'un tel décalage sont avancées : Des raisons exogènes : capacités limitées du secteur BTP, augmentation des coûts de construction. Des raisons endogènes : manque d'anticipation pour du foncier disponible à court terme, complexification du processus opérationnel (lenteur des négociations foncières, recours nombreux contre les opérations), manque de moyens des communes pour financer les équipements accompagnant la livraison de nouveaux logements. Diverses conséquences sont imputées à ces dysfonctionnements : Des déséquilibres sociaux et territoriaux qui s'amplifient : les familles et les jeunes ménages ont tendance à s'éloigner de plus en plus de Rennes pour accéder à la propriété. A l'inverse, les personnes âgées et les jeunes se concentrent dans la ville centre. Le grippage de la mobilité résidentielle, avec un parc existant qui manque de fluidité, ce qui exacerbe les tensions du marché. Le parc social en est l'illustration : taux de rotation en baisse, paupérisation des entrants. La description de la pratique : un PLH contractualisé avec chaque commune, une programmation des consommations foncières inscrite dans le SCoT Un PLH marquant le fort engagement de l'agglomération Le nouveau PLH de Rennes Métropole, approuvé en juin 2006, porte sur la période 2005-2012. Basé sur des objectifs d'accueil de population ambitieux (+ 45 000 habitants à l'horizon 2015), il fixe des besoins de construction estimés à 4 500 logements par an, dont 25% locatifs sociaux (1 125 logements), et 25% locatifs intermédiaires ou accession sociale (1 125 logements). La nouveauté tient surtout dans une contractualisation avec chaque commune (signature entre Rennes Métropole et chaque commune d'une convention d'application du PLH), sur la base d'objectifs précis (chaque commune s'engageant à construire par an un nombre de logements représentant 6% du parc des résidences principales en 2003 (sauf Rennes et deux autres communes dont l'urbanisation est contrainte), déclinés par type de financements aidés. 81 Le respect de ces objectifs constitue la condition d'attribution des aides de Rennes Métropole : le total des aides délivrées par l'agglomération, en année de « croisière », s'élève à environ 50 millions (dont 45 millions pour le financement de la surcharge foncière et la diversité de l'habitat : pour mémoire, un logement PLUS fait l'objet d'une aide moyenne de 15 000 , un PLS 9 000 , un logement en « accession sociale » environ 7 600 ). Les aides au logement social (PLUS, PLAI) sont majorées dans le cas d'opérations en secteur de renouvellement urbain ou de « politique de la ville »pour compenser les surcoûts fonciers et encourager la reconstruction de la ville sur la ville. Par ailleurs, des conventions d'application sont signées entre Rennes Métropole, la commune et l'aménageur (SEM, privé...) pour toute opération d'urbanisme de plus de 50 logements. En sont exonérées les communes qui ont recours à l'outil « Servitudes de mixité sociale ». Pour la Ville de Rennes elle-même, les objectifs se traduisent par la réalisation de 8 000 logements pour la durée du PLH, dont 2 000 locatifs sociaux et 2 000 autres logements aidés (soit un objectif moyen annuel de 1 000 logements). La ville, dont l'urbanisation atteint pratiquement les limites communales, est conduite à poursuivre une politique de l'habitat avant tout fondée sur une démarche de renouvellement urbain. C'est donc dans cette démarche d'application des objectifs de construction de logements et de respect de la mixité sociale, dans un contexte fort de renouvellement urbain, que réside l'intérêt de la déclinaison de la politique de l'habitat dans les documents d'urbanisme de la ville de Rennes. Un SCoT qui définit assez précisément les limites d'urbanisation Le projet de SCoT (élaboré à l'échelle du Pays de Rennes, soit 67 communes) arrêté en décembre 2006, se traduit par une spatialisation précise des espaces non bâtis (naturels, agricoles) et délimite de façon assez fine, par le biais des capacités d'extension orientées dans le prolongement de l'urbanisation existante, les limites d'urbanisation de chaque commune Mais surtout, le SCoT fixe des objectifs précis de densité et de consommation foncière par commune, estimées à 2020 (nombre d'hectares pour la durée du SCOT), ces densités étant modulées selon les secteurs (25, 45, ou 60 logements à l'hectare). Il engage les communes, lors des démarches de PLU à identifier les potentiels de renouvellement urbain dans les tissus existants, pour limiter les extensions urbaines. Le SCOT, étant calé sur la durée de 2 PLH successifs, mentionne le calcul du foncier à consommer pour l'habitat par commune (objectifs en logements équivalents à 2 PLH multipliés par le niveau de densité à atteindre). Les PLU s'attachent à transcrire ces objectifs conjugués, en privilégiant au cas par cas des démarches d'évaluation du potentiel de renouvellement urbain dans chaque commune. 82 La déclinaison de la pratique dans le PLU de la ville de Rennes Un PLU qui s'appuie sur une vision de la ville Un partage des rôles dans l'élaboration des PLU, pour ce qui concerne les collectivités, s'affine : l'AUDIAR (Agence d'urbanisme et de développement intercommunal de l'agglomération rennaise) porte le projet urbain et le diagnostic des PLU, tandis que les services de Rennes Métropole en assurent la traduction réglementaire et la formalisation des dossiers et leur suivi. L'exemple de la Ville de Rennes montre que la déclinaison des besoins en logements exprimés dans les objectifs de la politique de l'habitat s'appuie sur la conjonction de divers outils relevant de divers registres, réglementaires, opérationnels, urbanistiques. Plusieurs illustrations peuvent ainsi être évoquées : Le « projet urbain », vision de l'évolution de la ville : depuis les années 90, la Ville s'efforce de formaliser la vision de son aménagement à venir dans un « projet urbain » (dernier en date : le projet urbain 2015), fixant notamment les secteurs stratégiques de développement, les principaux projets en termes d'équipements ou d'infrastructures, mais aussi des objectifs qualitatifs d'urbanisme (formes urbaines, qualité environnementale...). Le PLU, expression du projet urbain : le document d'urbanisme réglementaire de Rennes était censé traduire la vision stratégique de la ville exprimée dans le projet urbain. Le POS avait connu plusieurs révisions, dont celle de 1998, qui avait développé une approche « morphologique » (abandon des COS au profit de prescriptions alliant volumétrie, règles d'implantation vis à vis des voies ou des limites séparatives, règles de stationnement...) : ce POS était en conséquence fondé sur un découpage plus fin des zonages, distinguant par exemple des secteurs (le long des axes, boulevards ou avenues) où des droits à construire supérieurs à l'existant étaient accordés, et des secteurs à dominante pavillonnaire, dans lesquels les possibilités de densification sont limitées. Le PLU approuvé en 2004 reprend les grandes lignes du POS précédent, mais intègre les principes de la loi SRU. Un exemple de traduction des objectifs en logements dans le règlement du PLU de la Ville de Rennes : les règles de stationnement. Pour aider à la réalisation de logements, notamment locatifs sociaux, en secteur de renouvellement urbain, cas le plus fréquent à Rennes, le PLU a réduit les exigences en place de stationnement par logement, avec 0,8 place dans les quartiers centraux (au lieu de 1 antérieurement). Ces objectifs sont modulés selon les quartiers rennais (1,2 dans le péricentre et aux abords des stations VAL, 1,4 pour les autres secteurs) et selon les couronnes de l'agglomération. Cette disposition permet d'alléger le coût de production des opérations et de prendre en compte le niveau de desserte en transport en commun des quartiers urbains. 83 La mise en oeuvre opérationnelle : l'action foncière, les ZAC, les servitudes de mixité sociale L'action foncière : la Ville (et plus récemment l'agglomération) utilise depuis longtemps des procédures d'aménagement basées sur une forte maîtrise du foncier (c'est une tradition qui remonte aux ZUP des années 60). On peut souligner un aspect de l'application de l'action foncière dans la politique de l'habitat, relatif à la préemption de maisons existantes (avec l'usage du DPU, voire du DPUR dans certains secteurs tels que le centre, les grands axes, les abords des stations du VAL), destinées à des publics spécifiques (familles nombreuses, ménages en voie de sédentarisation...), confiées après réhabilitation à des associations spécialisées. Les ZAC : le développement urbain de la ville s'effectue de longue date dans le cadre de procédure d'aménagement de type ZAC. Aujourd'hui, environ 65% des logements réalisés à Rennes le sont dans ce cadre (avec des variations selon les années et l'ouverture de nouvelles tranches dans les ZAC existantes). Chaque ZAC décline les objectifs du PLH dans son périmètre, à savoir les objectifs relatifs à la mixité sociale et urbaine (50% de logements aidés). Les Servitudes de Mixité Sociale : la loi SRU (traduite par l'article L 123.2.b du code de l'urbanisme) permet d'instaurer des servitudes de constructibilité limitée, de mixité sociale, de localisation des équipements publics. Les servitudes de mixité sociale, qui consistent à créer des emplacements réservés pour des programmes de logements sociaux, constituent un outil intéressant pour aider au rééquilibrage des logements sociaux entre quartiers de la ville. La Ville de Rennes a commencé à réfléchir à leur mise en oeuvre dès 2001 : elle a d'abord établi un diagnostic de la répartition de logement social, qui représente en moyenne 25% des résidences principales sur l'ensemble de la ville, mais est très inégalement réparti selon les quartiers. Une carte des quartiers de la ville de Rennes met en évidence les disparités de répartition, avec des quartiers très fortement dotés (plus de 70% de logements sociaux dans les quartiers de grands ensembles), les quartiers dans la moyenne (autour de 25%), et les quartiers faiblement dotés (moins de 10 ou 5%) tels que les quartiers centraux et péricentraux. Pour répondre à cet objectif de rééquilibrage, sont délimités avec des critères particuliers les périmètres de Servitudes de mixité sociale : ils doivent constituer des secteurs où l'on peut construire de manière significative (ce qui renvoie aux zonages du PLU), et d'autre part, la faisabilité de l'opération (équilibre financier ou de gestion) avec les bailleurs sociaux doit être prise en compte, ce qui peut conduire à éliminer des terrains grevés de trop de contraintes. La Ville a actuellement délimité une quarantaine de terrains en Servitudes de mixité sociale, en distinguant des modes opérationnels différents : Les terrains dont la superficie est comprise entre 1 000 et 3 000 m² (actuellement au nombre de 26). Dans ceux-ci un taux de 100% de logements locatifs sociaux est applicable (soit des opérations de l'ordre 84 de 30 logements). Cependant la réalisation de ce type d'opérations se heurte à certaines difficultés : cherté du foncier, faibles capacités des bailleurs sociaux à acquérir, et difficulté d'équilibrer l'opération sans une aide significative de la collectivité... La Ville s'interroge sur une évolution ultérieure des typologies de terrain (seuil de terrains inférieurs à 1 000 m², terrains relevant d'emprises institutionnelles). Les terrains de plus de 3 000 m² (actuellement au nombre de 13, d'autres ayant déjà été aménagés). Dans ces secteurs, ce sont les règles du PLH (25% de logements locatifs sociaux, 25% autres financements aidés) qui s'appliquent maintenant (avant l'adoption du PLH, la règle consistait à réserver 35% de logements aidés, dont 25% de logements sociaux), à une différence près : il est exigé que les logements sociaux représentent 25% de la SHON de l'opération, ceci pour éviter que les logements sociaux ne soient trop fortement des petits logements (alors que l'objectif consiste aussi à accueillir des familles en locatif social), ou que les promoteurs ne réserve une part trop importante aux réalisations de bureaux ou commerces au détriment des logements). La convention d'application du PLH signée entre la Ville de Rennes et Rennes Métropole reprend cette disposition propre aux SMS dans les terrains de plus de 3 000 m². Cartographie des servitudes de mixité sociale 85 Le PLU permet également de favoriser un rééquilibrage de l'offre de logements libres dans les secteurs d'habitat social, en ouvrant des droits à construire sur certains sites permettant la réalisation de logements et d'une mixité de fonctions. A noter que, dans la démarche ANRU, signée en 2007 pour plusieurs quartiers rennais, les procédures de démolition de logements sociaux sont peu développées. Les résultats Une atteinte des objectifs du PLH dans la ville de Rennes : les volumes de réalisation moyens en logements ces dernières années correspondent sensiblement à ceux proposés par le PLH (autour de 1 000 logements par an), avec le respect des principes de mixité sociale. La difficulté reste de retenir les profils de jeunes ménages actifs avec enfants, avec le risque d'une spécialisation sociale des ménages déjà marquée dans la ville centre. Les équilibres sociaux globaux doivent être plutôt raisonnés à l'échelle de l'agglomération. Le PLH soutient l'enjeu d'une limitation de l'étalement urbain : il est prématuré d'évaluer l'impact du PLH de Rennes Métropole sur le ralentissement de l'expansion urbaine hors du périmètre métropolitain. Les objectifs du PLH en termes d'accueil de la population (volume ambitieux de construction) et en termes de mixité sociale et de formes urbaines visent cet enjeu essentiel. Des indices récents semblent marquer l'amorce d'un certain retournement de tendance, prémices qui pourraient être accentués par les coûts énergétiques. Une diffusion des méthodes expérimentées par la ville centre vers les autres communes de l'agglomération : le PLH, le SCOT, les PLU, sont des moyens de diffuser une culture urbaine partagée. L'usage généralisé, et finalement assez récent, de la ZAC dans les communes de l'agglomération, la réflexion sur les « formes urbaines », les ateliers « ADDOU » (ateliers de développement durable dans les opérations d'urbanisme) sont une manière de confronter différentes expériences, que ce soit celles de la ville centre, ou celles des autres communes. Pour le moment, les servitudes de mixité sociale n'ont été utilisées que pour la ville de Rennes, mais il n'est pas exclu que dans l'avenir d'autres communes recourent aussi à ce dispositif. 86 Les points à retenir Un PLH exigeant, avec une forte maîtrise d'ouvrage publique, relayé par un engagement concret de chaque commune de l'agglomération en termes d'accueil de population, de mixité sociale, de formes urbaines. Le PLH met en jeu toute la chaîne de production du logement : projet, foncier, procédure réglementaire, mode opérationnel, mixité des productions, qualité des constructions, et même formation et emploi dans les métiers du BTP. Un engagement des aménageurs, constructeurs-promoteurs, dans les opérations de plus de 50 logements, à travers les conventions d'application. L'intérêt de précéder la déclinaison réglementaire (PLU) d'une vision stratégique de projet urbain, dont le SCOT constitue l'un des éléments (définitions d'objectifs de densité, de consommation foncière par commune...) L'affichage de règles claires dans les zones d'aménagement, définissant les conditions de partenariat avec les opérateurs, et fondées au préalable par une bonne maîtrise foncière. L'utilité de mettre en oeuvre une conjonction de dispositifs opérationnels en complément du PLU, pour appliquer les objectifs de la politique de l'habitat (limites d'une compatibilité PLH/PLU trop stricte). L'intérêt des Servitudes de mixité sociale pour les terrains de taille plus restreinte. La nécessité d'ajuster en permanence la vision à court terme dans les PLU, d'où l'intérêt à évaluer régulièrement le PLU après son adoption, notamment sur les résultats en termes de satisfaction des besoins en logements (disposition de la loi ENL, article L. 123-12-1). Contacts Pierre BENABEN, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Frédéric AUFFRAY, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Jean-Michel MARCHAND, AUDIAR. 87 Articuler les démarches SCoT, PLH et PLU Nantes Métropole Le contexte local : la mise en oeuvre récente d'outils de planification et d'aménagement Les chiffres-clefs : une agglomération en forte croissance, générant une diffusion périurbaine importante Nantes métropole, communauté urbaine de Nantes (24 communes), compte 570 000 habitants, et a enregistré l'une des plus fortes progressions démographiques parmi les grandes agglomérations françaises (1% par an de 1990 à 1999). La progression démographique de l'aire du SCOT métropolitain Nantes Saint-Nazaire est également marquée, avec environ 6 000 nouveaux habitants par an ces dernières années. 88 Le marché du logement est tendu, avec par exemple une hausse des prix immobiliers de plus de 40% depuis 1999 dans les communes de l'agglomération, et de nombreux ménages rencontrent de réelles difficultés pour se loger. Ces tensions, aggravées par un déficit de production entre 2000 et 2002 et un manque de produits sociaux ou intermédiaires, conduisent à une fuite importante des primo-accédants aux marges de l'aire urbaine nantaise, marquée par un fort étalement urbain. Les difficultés actuelles pour répondre aux objectifs de la construction restent vives, moins par manque de financements ou de foncier aménagé, qu'en raison de délais d'engagement des opérations (freins dus aux procédures, recours...), d'où une nécessité de mieux faire correspondre les engagements de programme avec le démarrage opérationnel. Des documents de planification et d'urbanisme élaborés en parallèle Le SCOT métropole Nantes Saint-Nazaire couvre un vaste territoire composé de 760 000 habitants (estimation 2005) et 57 communes rassemblées en 5 EPCI : Nantes métropole, la CARENE (communauté d'agglomération de Saint-Nazaire), les communautés de communes d'Erdre et Gesvres, de Loire et Sillon, de Coeur d'Estuaire. Ce périmètre ne s'étend pas cependant au sud de la Loire dans la zone de l'estuaire (alors que ce territoire fait partie du système urbain métropolitain). Le Document d'Orientations Général a été arrêté en juillet 2006 et le projet de SCOT a été approuvé le 26 mars 2007 Tous les EPCI du SCOT ont élaboré un PLH (hormis CC Coeur d'Estuaire) avant la formalisation du SCOT (notamment du PADD) : aussi, le SCOT reprend les objectifs quantitatifs (volume de construction neuve, part de logements locatifs sociaux (hors PLS) par EPCI ; le SCOT, plus large que les périmètres des PLH, permet de confronter les prévisions et objectifs de logements à une grande échelle. Ainsi, sur la totalité du SCOT, est visée une production annuelle de 5 600 logements (dont 1 200 locatifs sociaux). Le PLH de Nantes métropole : c'est le premier PLH de l'agglomération ; approuvé (à l'unanimité des communes) en juin 2004, il est historiquement en situation charnière avec la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (qui conduit à territorialiser les objectifs du PLH). Ses objectifs sont la construction de 3 900 logements (dont 900 locatifs sociaux) par an. il prévoit également une forte relance de l'accession sociale, avec la mise en oeuvre d'un PTZ « bis » (aide aux accédants sous forme de prêt avec bonification d'intérêts, adossé à une majoration du PTZ Etat), un effort significatif en matière de logements pour les jeunes et étudiants (+ 800 chambres à l'horizon 2008). La délégation des aides à la pierre est prise par Nantes Métropole, le Conseil Général de Loire Atlantique (pour le reste du territoire), et elle devrait être effective pour la CARENE en 2008. 89 La description de la pratique : le croisement entre les démarches SCoT, PLH et PLU, avec des jeux d'échelles différentes En référence à la démarche « logique » qui voudrait que le SCOT soit d'abord élaboré, et à sa suite le PLH (qui constituerait le « volet habitat » du SCOT), et enfin les PLU, traduisant à l'échelle communale les principes et orientations du SCOT et du PLH, la situation nantaise renvoie à une réalité souvent rencontrée, dans laquelle ces diverses procédures se chevauchent, s'alimentent de manière itérative. Dans l'exemple de la métropole nantaise, le SCOT est en partie alimenté par les PLH qui l'ont précédé, mais en même temps, il permet de dépasser le périmètre trop restreint des intercommunalités (très inférieures à l'aire urbaine nantaise) et de poser les termes du débat des besoins en logement à une échelle large (même si elle n'est pas « idéale »). Le SCOT permet donc là de « fabriquer de la concertation » inter-PLH. Pour Nantes Métropole, l'intérêt est que l'élaboration du PLH et la révision des PLU se sont effectuées en quasi-simultané. Compétente depuis 2001 en matière de documents d'urbanisme, Nantes Métropole a prescrit la révision des PLU des 24 communes qui la composent. Orientations communautaires et harmonisation des PLU dans les communes de Nantes Métropole Le PLH de Nantes Métropole, approuvé en 2004, déclinait des objectifs de logements par secteurs (5 grands secteurs définis, dont un correspondant à Nantes). C'est en réalité la mise en chantier de la révision des 24 PLU qui va permettre d'arriver progressivement à une définition d'objectifs par commune. En janvier 2006, des objectifs par commune ont été identifiés dans les démarches de PLU : potentialités foncières, densités à rechercher... Les objectifs ont été construits de façon itérative, par allers-retours entre objectifs globaux communautaires et objectifs communaux. Des orientations communautaires Nantes Métropole a approuvé (octobre 2005) des « orientations communautaires pour les PLU ». En matière d'habitat, ce document reprend les objectifs globaux du PLH (3 900 logements, dont 900 locatifs sociaux), mais comprend aussi une répartition des objectifs annuels par commune, avec en moyenne 20% de locatifs sociaux (hors PLS) ; pour la ville de Nantes, par exemple, ces objectifs s'établissent à 1 600 logements, dont 400 locatifs sociaux. Cette répartition est ensuite reprise dans les PADD de chaque PLU. L'harmonisation des PLU La ville de Nantes, dès les années 90, s'était engagée dans un POS plus « qualitatif » ou morphologique, fondé sur des hauteurs et volumétrie (épannelage) selon les secteurs ou voies, 90 et abandonnant les références au COS. Ce type d'approche s'est étendue aux autres communes de l'agglomération : la révision des PLU étant pilotée par les services de Nantes Métropole, une démarche d'homogénéisation des PLU, comprenant mise en cohérence des PADD (même forme, même type d'écriture), puis harmonisation des règlements (par exemple même type de zonage, ou de rédaction réglementaire, en adaptant aux contextes communaux) a été entreprise. Cette harmonisation fait suite également à une négociation avec la fédération locale des promoteurs-constructeurs, désireuse d'avoir un affichage lisible et clair des règlements de PLU, et notamment des règles concernant les objectifs de mixité sociale (taux de logements sociaux à construire selon la SHON de l'opération). Dans l'élaboration des PLU, plusieurs méthodes sont utilisées pour garantir la mixité urbaine et sociale dans les opérations : La servitude de mixité sociale : environ 40 à 50 groupes de parcelles, représentant un potentiel de 1 000 logements, sont ciblés, avec un taux recherché de locatifs sociaux variable selon la taille de la parcelle. Une SHON minimale est fixée par site, ainsi qu'un taux de locatifs sociaux (PLUS et PLA-I uniquement), entre 20 % et 100 %. Dans les zonages 1 AU, plus difficiles à contrôler, des « orientations d'aménagement » sont établies, pour encadrer a minima la configuration de l'opération (par exemple, tracé des voiries principales, préservation des arbres, éviter une densité trop faible). Un seuil de SHON à partir duquel un taux de locatifs sociaux, toujours supérieur à 20%, est demandé : ce seuil est établi par exemple à 2 500 m² pour la ville de Nantes (dans un collectif, cela revient à réserver une cage d'escalier à du locatif social). Le seuil et le taux peuvent varier selon les communes. Une implication forte de Nantes Métropole dans le financement du logement : pour contribuer à la réussite de la politique logement qu'elle engage, la métropole, délégataire des aides à la pierre, investit des fonds pour aider au montage des opérations aidées : acquisitions foncières pour le compte des communes (et portage possible sur 10 ans), subventions à l'équilibre des opérations locatives, avec modulations selon les secteurs de marché (renouvellement urbain), de 2 000 à 15 000 par logement1, aides au PTZ : création d'un PTZ de Nantes Métropole adossé au PTZ Etat, sous forme de bonifications d'intérêt versée aux banques partenaires, et ciblant certaines catégories de ménages (moins de 35 ans résidant dans Nantes métropole depuis 3 ans, locataires HLM depuis 3 ans, ménages handicapés, ménages familiaux ou monoparentaux avec enfants de plus 6 ans et ressources dans la limite de 110% du PTZ). En zone 3, la charge foncière pour le locatif social est de 100 /m² SHON (150 en zone 2). Ces coûts sont le plus souvent dépassés en secteur de marché tendu, sauf dans le cas de grandes ZAC qui permettent des péréquations importantes. 1 91 Les résultats Dans un contexte local où il s'agit du premier document de planification stratégique (pas de schéma directeur dans l'agglomération avant le SCOT), du premier PLH également, mais aussi de nouveaux modes de faire avec la prise de compétence urbanisme depuis 2001 par Nantes métropole, la démarche est nécessairement progressive, et doit être fondée sur une adhésion des communes (recherche de consensus aux diverses étapes). Les objectifs du SCOT, du PLH ou des PLU ont été validés trop récemment pour pouvoir être évalués : l'évaluation intermédiaire du PLH aura lieu fin 2007, début 2008 ; mais des avancées sont constatées dans l'acceptation des maires des petites communes de l'agglomération vis-à-vis de la construction de petits collectifs en centres bourgs, car ils ont été progressivement sensibilisés à l'importance de donner réponse à des demandes de petits ménages (jeunes, seniors). Les points à retenir Les articulations entre SCOT, PLH et PLU, élaborés à des échelles différentes (jeu d'emboîtement), et avec de nombreuses itérations : les PLH alimentent le SCOT sur le volet habitat, et en retour, celui-ci permet un ajustement des objectifs interPLH ; les PLU de Nantes métropole approfondissent les objectifs généraux du PLH, en fixant des objectifs de construction neuve et de locatifs sociaux par commune, intégrés ensuite dans la modification du PLH. La mise en cohérence des PLU des communes de l'agglomération (écriture des PADD, cadrée par des orientations communautaires, harmonisation des règlements), facilite la lisibilité et la communication des dispositions d'urbanisme à l'échelle de l'agglomération. L'exemple nantais illustre la difficulté de passer des objectifs généraux affichés dans le SCOT (qui, compte tenu de son échelle, s'avère peu contraignant dans ses orientations d'aménagement) ou dans le PLH, à l'échelle de la traduction des objectifs de production de logements au niveau opérationnel : le PLU n'en est qu'un élément, qui doit s'accompagner d'un travail sur les potentiels fonciers, sur les densités, sur les dispositifs opérationnels (négociation avec les opérateurs, concertation avec les habitants). 92 Cet exemple illustre aussi les difficultés des services de l'Etat à se positionner dans les contextes où les collectivités locales disposent de compétences étendues et de moyens d'ingénierie développés. Le risque est alors que les services ont alors tendance à réduire leur présence lors de l'élaboration des documents stratégiques (SCOT, PLH...) pour se replier sur le contrôle de légalité, notamment des PLU (application de la loi littoral, protection de l'environnement). Cependant, l'affirmation des priorités de l'Etat local sur des thèmes tels que la lutte contre l'étalement urbain, la relance de la construction locative sociale, la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, interroge fortement le positionnement des services : la DDE opère une réorganisation de ses services territoriaux (5 grands territoires dans le département), pour se recentrer sur des prestations de conseil aux collectivités, ce qui implique de développer des capacités d'observation et d' expertise des territoires. Contacts Monique DOUCET, DDE de Loire Atlantique, responsable unité politique ville, et habitat Marc TRELU, DDE 44, unité politique ville et habitat Jean LEMOINE, DDE 44, unité politique territoriale Angélique THUILLIER, DDE de Loire Atlantique, Service aménagement. Anne BERTY, Communauté urbaine de Nantes, responsable de l'habitat. Louis-Pierre TRET, Communauté urbaine de Nantes, directeur de l'urbanisme. Patricia DARD, Communauté urbaine de Nantes, service de l'urbanisme Laurence BEZERT, Ville de Nantes, service urbanisme. 93 Agir sur le foncier et les formes urbaines pour satisfaire les besoins en logements L'Agglomération Cap L'Orient Le contexte local : un marché activé par l'attractivité littorale Les chiffres-clefs : une tension aggravée par un déficit de logements neufs et de logements sociaux La communauté d'agglomération de Cap l'Orient regroupe 19 communes et 180 000 habitants (1999), dont la ville de Lorient (60 000 habitants). La géographie du territoire est marquée par une forte interpénétration mer-terre, la présence de communes littorales développant une offre touristique, de communes urbaines, et de communes plus rurales en zone rétro-littorales. 94 Le contexte du marché s'est modifié assez rapidement en quelques années : le marché s'est tendu (c'est encore plus manifeste pour les communes littorales), les prix de loyers de marché s'établissant à + 40% au-dessus des loyers PLUS. Les prix de l'immobilier ont doublé en 8 ans, et ce contexte rend maintenant plus attractives des communes autrefois considérées comme rurales et hors marché, où des opérations de promotion avec des produits nouveaux (par exemple de l'accession en collectif) deviennent envisageables. La construction neuve a nettement chuté dans les années 1990, alors que les prix fonciers ont sensiblement augmenté. Le manque de réserves foncières des communes constitue une explication de ce phénomène, entraînant également des difficultés de production de logements sociaux, qui sont restés largement concentrés dans les communes urbaines déjà les mieux dotés en parc locatif social. A l'origine de la nouvelle approche foncière, une forte articulation SCoT-PLH Un premier PLH avait été approuvé en 1998 ; le second a été adopté en 2004 : il fixe un objectif annuel de 900 logements par an, dont 25% de locatifs publics (225), effort réparti de façon paritaire entre toutes les communes. Le PLH fixe également l'objectif de créer 25% de locatifs aidés dans toute opération de plus de 10 logements. L'engagement du nouveau PLH était marqué par un bilan critique du précédent : non atteinte des objectifs pour l'ensemble de la construction, et surtout déficit de réalisation de logements locatifs sociaux (140 par an au lieu des 300 prévus), avec une absence de rééquilibrage territorial (concentration des locatifs dans les communes déjà les plus pourvues). L'agglomération a pris la délégation des aides à la pierre depuis janvier 2006. Le SCoT (Cap L'Orient + communauté de communes de Bellevue) a été approuvé fin 2006. sa réalisation a été pilotée par l'AUDELOR (Agence d'urbanisme et de développement économique du Pays de Lorient), créée après 2000. Le SCoT intègre les objectifs du PLH en termes de production de logements, de part de logements sociaux, mais précise les objectifs en termes de limitation de l'urbanisation, de densités à atteindre selon les communes, ou encore de formes urbaines. 95 La description de la pratique : une politique foncière d'agglomération pour garantir la production de logements sociaux et limiter l'étalement urbain La montée d'une politique foncière ciblée sur les terrains jugés « compatibles » avec les objectifs de la loi SRU La question du foncier est apparue comme une condition nécessaire pour garantir la réalisation de logements aidés et une réelle diversité de l'habitat. Le nouveau PLH débouche ainsi sur une politique d'acquisition foncière (pour le logement social) de la Communauté, chiffrée à environ 2,2 M/an (après re-cession des terrains, Cap l'Orient supporte les coûts de portage, évalués à un coût d'annuité de l'ordre de 700 K/an), constituant ainsi le principal poste de dépenses de la politique de l'habitat. Le SCOT précise les orientations spatiales de la politique de l'habitat, en affirmant l'objectif de développer l'urbanisation autour des centres en la liant à la desserte en transports en commun. A l'articulation entre PLH et SCOT, a été effectuée une analyse fine de la « compatibilité » des potentiels d'urbanisation (zones d'extension urbaine inscrites dans les PLU communaux, avec un repérage des potentialités de renouvellement urbain dans les zones urbaines) au regard des critères SRU : chaque zone urbanisable étant évaluée en fonction de son degré d'accessibilité à la desserte des TC et de certains équipements d'usage quotidiens (écoles, commerces). Cette analyse cartographique sous SIG, dans chaque commune, permet de mesurer l'ensemble du potentiel urbanisable « compatible » à l'échelle de l'agglomération. Cette approche permet d'orienter la stratégie d'acquisition foncière de l'agglomération, en ciblant les terrains « compatibles ». Des objectifs de densité de logements accompagnent également cette réflexion sur le foncier : en moyenne un objectif (modulé selon les secteurs) de 35 logements à l'ha (pour les opérations d'extension urbaine) est avancé dans le PLH. 96 97 98 L'extension des l'agglomération principes de la loi littoral à l'ensemble de Beaucoup des contentieux liés à la loi littoral en région Bretagne survenant en Morbihan, une attention particulière dans le SCOT a été portée à cette question. Le choix opéré dans le SCOT a consisté à étendre les règles d'urbanisation exigibles dans les communes soumises à la loi littoral à toutes les communes de l'agglomération. Une analyse de l'urbanisation en hameaux et villages a été réalisée sur l'ensemble du territoire de l'agglomération. Elle met en évidence (et porte au débat) des principes de lecture qui permettent ensuite, lors de l'élaboration des PLU, de définir les hameaux et villages. Le SCOT préconise principalement une extension des centres avec des niveaux de densité de logements significatifs. Ainsi il est possible de construire plus densément dans un espace « proche du rivage » pour renforcer les capacités d'accueil d'un secteur déjà pourvu en équipements. Les extensions limitées de certains villages identifiés sont permises dans la limite de 5ha (pour toute la durée du SCOT et sur l'ensemble de l'agglomération), avec un objectif de 25 logements/ha. La déclinaison de la pratique pour la ville de Lorient : un PLU dans un contexte de renouvellement urbain De nombreuses communes ont révisé leur PLU récemment, mais malheureusement sans toujours faire le lien avec le SCoT ou le PLH. La Ville de Lorient a approuvé son PLU en novembre 2005. L'objectif de réalisation de logements fixé dans le PLH pour la ville de Lorient est de 200 par an. La situation de la ville centre est cependant particulière, car elle ne compte pratiquement plus de secteurs d'extension urbaine, toute nouvelle construction doit donc s'effectuer en renouvellement urbain. Le PLU de la ville, approuvé en novembre 2005, intègre un repérage des capacités foncières de renouvellement de la ville sur elle-même. Cet « atlas » est actualisé régulièrement, et la ville met en oeuvre une veille foncière attentive. La majorité des opérations se réalise après exercice du droit de préemption. La ville n'a pas mis en place de servitudes de mixité sociale : sa veille foncière et son appui sur les objectifs du PLH lui permettent d'opérer plutôt dans la négociation au cas par cas avec les opérateurs. Le positionnement des services de l'Etat Les services de la DDE sont en cours de réorganisation sur la base des pays (6 dans le département), abandonnant le découpage précédent des subdivisions. Cette nouvelle organisation territoriale devrait permettre aux services d'être plus présents sur les questions des liens entre habitat et urbanisation. 99 Jusqu'à récemment, les services de l'Etat étaient « spectateurs » des démarches d'association (peu de porter à connaissance actualisés des PLH ou SCOT, peu de présence aux réunions d'élaboration), se repliant sur une position de contrôle de légalité. Ils sont en revanche plus présents dans l'élaboration des PLU, notamment depuis 2 ans, avec par exemple la mise en oeuvre d'un SIG (base cadastrale) permettant de suivre l'urbanisation de toutes les communes du département, et facilitant ainsi l'évaluation des PLU. Lors de l'élaboration du SCOT de l'agglomération lorientaise, les services de l'Etat se sont appuyés sur l'AUDELOR, dont l'Etat est partenaire (contrat d'objectif triennal), l'agence pouvant de ce fait aider à porter la « parole de l'Etat », par exemple dans l'application de la loi littoral. Les résultats Une réelle prise de conscience des élus vis-à-vis de l'importance de réaliser des logements locatifs sociaux est constatée, même si les objectifs de réalisation ne sont pas encore atteints. La ville de Lorient, sur un territoire contraint, parvient à atteindre les objectifs du PLH et du SCOT, en nombre et nature des logements produits comme en densité des opérations (plus de 35 logements à l'ha). Une difficulté subsiste d'attirer dans la ville centre des familles, en raison du coût de l'accession sociale, de l'inadaptation du parc existant. Cependant la Ville de Lorient vient de délibérer sur la mise en place d'une subvention permettant aux jeunes ménages et aux familles avec de jeunes enfants d'obtenir un PTZ majoré. Mais dans d'autres communes, l'obstacle essentiel tient encore au manque de culture urbaine des élus, qui sont réticents à accepter une plus forte densité : la densité moyenne des opérations n'est que de 17 logements/ha (au lieu des 35 recherchés). il y a donc une grande difficulté de traduire les objectifs du SCOT dans la réalité des formes urbaines. 100 Les points à retenir La conjonction entre élaboration du SCOT et du PLH, dans la même période et pratiquement sur le même périmètre, permet de relier plus facilement besoins en logements et urbanisation. La méthode de travail adoptée pour définir les secteurs d'urbanisation « compatibles » avec l'esprit de la loi SRU ou les principes d'application de la loi littoral est à retenir. Cependant, la difficulté demeure de faire aboutir une véritable politique d'urbanisme intercommunal, chaque maire attribuant in fine les permis de construire, même si ceux-ci sont instruits par les services de l'agglomération. Le travail de pédagogie s'avère essentiel. Pour les services de l'Etat, notamment dans les contextes où les capacités d'ingénierie des collectivités locales sont fortes, comment exercer le contrôle de légalité de façon « intelligente » ? Par exemple, en adoptant une position souple prenant en compte l'intérêt de l'aménagement public, mais ferme lorsqu'il s'agit de limiter des intérêts privés contraires aux objectifs. Contacts François HERVE, responsable service habitat ville prospective, DDE 56. Dominique AUFFRET, chargé d'études en urbanisme, transport et déplacements, DDE 56. Yves LE SAUCE, ingénieur service urbanisme réglementaire, DGAET, Cap L'Orient. Jean-Luc LE POGAM, directeur général adjoint DGAET, Cap L'Orient. Judith FERNANDEZ, chargée de l'habitat, Cap L'Orient. Jean-Michel MAISONS, Arnaud LE MONTAGNER, AUDELOR. 101 Le présent document a été élaboré par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, sous-direction de la planification et de l'aménagement, bureau de l'économie de l'aménagement et des politiques foncières, sous la direction d'Olivier ROUQUETTE, chef du bureau, de Fabienne SABOTIER et d'Erwin RICLET, chargés d'études. La mise en oeuvre de ce projet a été confiée aux bureaux d'études ACADIE et CERUR, groupe REFLEX : Gérard DARRIS et Lionel RABILLOUD, responsables du projet Marion DELPLANQUE et Ingrid MEUNIER, chargées d'études Le document a été réalisé sous l'égide d'un comité de pilotage, composé des membres suivants : François AMIOT, DGUHC, François ANFRAY, DGUHC, Marie-Claude BENEZECH, DGUHC Christian CURE, DGUHC Jean-Pierre SIMONET, DGUHC Brigitte D'HAU DECUYPERE, DGUHC Jacques MALARD, DGUHC Pierre MIQUEL, DGUHC Lionel BRAS, DDE 35 Xavier DEPARTOUT, DDE 93 Elisabeth FIEVET-ROSENCZVEIG, DDE 93 Paul-André GAIDE, DRE Rhône-Alpes Anne GUILLABERT, DRE Rhône-Alpes Chloé PINTY, DRE Rhône-Alpes Gaëlle MENARD, A'URBA Jacky RICHARDEAU, DDE 74 Cécile ROLAND, DDE 91 Damien AUDRIC, DDE 91 Mars 2008 Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire Ministère du Logement et de la Ville Arche sud 92055 La Défense cedex téléphone : 33 (0) 1 40 81 21 22 télécopie : 33 (0) 1 40 81 91 40 Internet : www.urbanisme.developpementdurable.gouv.fr www.logement.gouv.fr Crédit photo : DREIF/GAUTHIER Bureaux d'études ACADIE/CERUR  INVALIDE) (ATTENTION: OPTION e projet de service de la DDE, finalisé en 2005, est axé sur une présence territoriale forte et des ressources adaptées aux besoins des acteurs locaux. Les services de l'Equipement redéployés sur les territoires La DDE d'Ille et Vilaine a mis en place une nouvelle organisation territoriale, traduite par la création de 6 périmètres territoriaux, sous l'appellation SeTE (services territoriaux de l'équipement) et division de Rennes. Leurs périmètres reprennent ceux des Pays, sauf pour la division de Rennes qui regroupe 2 Pays (Pays de Rennes et Pays des Vallons de Vilaine). Compte tenu des enjeux métropolitains, la division de Rennes, créée dès janvier 2006, se distingue des autres SeTE par la constitution d'une équipe pluridisciplinaire avec des moyens renforcés et une expertise dépassant le périmètre de la division qui forme un pôle ressource pour la DDE : le pôle AUHD (aménagement urbanisme habitat déplacement). Ce dernier articule transversalement les différents domaines, porte des projets forts, développe une expertise et devient un interlocuteur privilégié de la métropole, il comprend 13 personnes. Il permet de construire en interne une vision globale et partagée du territoire et garantit la cohérence du discours de l'Etat sur tous les dossiers majeurs (SCoT, PDU, PLH, DVA, PRU, CUCS, etc.). Dans le reste du département, le choix est de disposer de services de proximité dans les territoires, croisant notamment des compétences en urbanisme et en habitat, et pouvant faire appel aux ressources du siège, garant de la doctrine et animateur des filières professionnelles. Chaque SeTE regroupe environ 30 agents (exemple de celui de Saint-Malo), et comprend un pôle urbanisme et habitat (UH), composé de 3 ou 4 personnes (2 chargés d'études, 1 cartographe, 1 secrétariat). Il devient la clef d'entrée du territoire et l'interlocuteur privilégié des acteurs locaux pour porter les enjeux de l'Etat notamment en matière d'urbanisme et d'habitat. Des capacités d'expertise renforcées au service de l'urbanisme et de l'habitat Dans les domaines de l'urbanisme et de l'habitat notamment, il s'agit de : développer une connaissance aiguë du terrain et des partenaires (en pilotant un observatoire de l'habitat), 63 développer une expertise adaptée et complémentaire avec les ressources en place (en développant des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage) d'accompagner les acteurs de projet dans l'élaboration et la mise en oeuvre des projets en faisant la passerelle systématiquement entre des domaines très liés, notamment au travers de l'élaboration et du suivi des documents de programmation (PLH) et de planification (PLU). C'est la connaissance du territoire qui conduit à adapter le positionnement des services de la DDE vis à vis de leurs interlocuteurs, et en particulier dans le cas de la métropole rennaise. Pour accompagner une croissance démographique forte (la métropole rennaise enregistre la 3ème plus forte progression de population entre 1990 et 1999 des agglomérations françaises), les communes de l'aire urbaine rennaise ont un objectif ambitieux de construction de logements (production de 4 500 logements par an pour Rennes Métropole). Mais ce développement n'est pas sans entraîner la remise en cause de certains équilibres : une prédominance de la maison individuelle (plus de 90% de maisons individuelles dans l'aire urbaine hors Rennes Métropole) très consommatrice d'espace et dévalorisant le paysage et le fonctionnement urbain dans le cas d'opération d'envergure, un manque de mixité sociale (en périphérie rennaise, la part de logement social dans les livraisons neuve diminue et est en dessous des 9%), un foncier rare et cher impliquant la fragilisation de certains ménages (un taux d'effort cumulé logement et transport qui peut atteindre 45 % pour les localisations les plus éloignées.)... Ces constats qui illustrent les liens forts entre démographie, politique de l'habitat et aménagement du territoire, conduisent les services de la DDE à développer un positionnement fort auprès des communes et EPCI dans le cadre des PLH sur l'appréciation des besoins, sur les profils des ménages auxquels des réponses doivent être apportées. En effet, les communes restent en effet souvent focalisées sur un objectif d'accueil des jeunes ménages actifs avec enfants, et minimisent les mutations en cours de la demande de jeunes, des personnes âgées, des ménages précaires. Cette position amène bien souvent les services à préconiser une réflexion accrue sur : le calibrage des besoins d'espace à ouvrir à l'urbanisation, la densité et les formes urbaines, la diversification de l'offre et les typologies de logements la maîtrise du foncier et le phasage dans le temps pour la mise en oeuvre opérationnelle de ces projets. Une pratique liée : la création d'un lieu d'échanges, le « carrefour des SCoT » L'analyse des évolutions récentes a bien mis en lumière les difficultés de faire coïncider les territoires administratifs de projet dans lesquels sont engagés les SCoT, et les territoires vécus : l'aire urbaine rennaise dépasse largement le périmètre du pays de Rennes, le phénomène de 64 péri-urbanisation s'est accru, un phénomène de spécialisation spatiale est à l'oeuvre interrogeant directement le développement équilibré et durable des territoires, et ce à l'échelle du département. Il s'agit donc de chercher à faire coopérer les différents SCoT d'un même bassin d'habitat et d'emploi soumis à des problématiques similaires et traversés par de mêmes enjeux pour mieux articuler les propositions et au-delà de développer une approche à l'échelle du grand territoire. C'est l'objectif des démarches inter-SCoT, qui, dans le département d'Ille-et-Vilaine ont pris la forme de « carrefour des SCoT ». Les services de l'Etat à l'initiative de rencontres entre les SCoT La DDE d'Ille et Vilaine a initié ces lieux de rencontre entre les 7 SCoT du département. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle structure institutionnelle, mais de permettre aux différents acteurs locaux (Etat, Pays, EPCI, chambres consulaires, conseils général et régional, DDE des départements voisins...) de débattre, d'échanger et de se concerter autour de 6 thématiques identifiées et porteuses d'enjeux pour l'Etat : l'offre de déplacement multimodale, l'habitat, la politique de l'emploi, l'accueil des activités au niveau régional, la gestion des ressources en eau et le traitement des déchets. Pour préparer ces journées, la DDE s'est appuyée sur l'agence d'urbanisme (l'AUDIAR) pour effectuer un travail préparatoire avec les porteurs de projet. A ce jour, un premier séminaire a eu lieu en juin 2006 sur le thème « habiter et se déplacer demain en Ille et Vilaine », et un second en février 2007, sur le thème « le développement économique des territoires ». D'autres rencontres sont prévues à la suite de celles-ci. La première rencontre a fait émerger la problématique globale de la métropolisation et le phénomène de péri-urbanisation en abordant des questions clefs comme : l'anticipation des phénomènes démographiques et leur prévision pour les intégrer dans les projets de territoire, le paysage urbain à construire dans un contexte de développement rapide et important, la mise en oeuvre d'une stratégie foncière pour contrer les effets de l'inflation des prix, l'anticipation et le suivi des politiques de l'habitat menées (notamment à travers les PLH). Lors de ces séminaires, les connaissances (fruits des études et recherches menées en DDE, DRE et par l'agence d'urbanisme) sont mises à profit de tous pour permettre de poser les problématiques à l'échelle du département, voire de la région ; chaque territoire de SCoT est invité à exposer son approche de la question posée et à confronter son point de vue avec les territoires voisins dans le cadre des tables rondes. Ces questionnements sont approfondis par l'exposé d'un expert extérieur permettant d'élargir des points de vues et de replacer la question dans un cadre plus large. Ces rencontres donnent lieu ensuite à la diffusion par la DDE d'une lettre (4 pages) « Retour sur le carrefour des SCoT » auprès de l'ensemble des invités. 65 Les points à retenir Un positionnement des services de l'Etat calqué sur le territoire (les Pays) dont les moyens sont dimensionnés au regard des acteurs en présence et des projets portés pour être mieux à même de dialoguer avec les élus sur les projets territoriaux. Des thématiques « urbanisme » et « habitat » profondément liées et à l'ordre du jour dans une aire urbaine en plein développement, amenant une mobilisation et un travail en transversalité accru. La DDE comme facilitateur d'échanges entre les SCoT du département, sur des thématiques partagées grâce aux carrefours des SCoT. Ces rencontres peuvent faire apparaître les interactions entre les SCoT, et la nécessité de construire des stratégies concertées, par exemple sur la question des objectifs de production de logements Contacts Lionel BRAS, chef du service Urbanisme, Habitat, Construction, DDE 35. Marie-Christine RENARD, Division de Rennes, responsable du domaine urbanisme et planification, DDE 35. Sabine GIRAULT, Division de Rennes, responsable « habitat rénovation urbaine », DDE 35. Sabine DESCAMPS, responsable du bureau des politiques de l'habitat, DDE 35. 66 Mettre en place un dispositif partenarial co-piloté par l'Etat et le Conseil Général Le «plan d'urgence pour le logement» au Pays Basque Le contexte local : un déficit important de logements locatifs sociaux Les chiffres-clefs : une pression résidentielle importante Le Pays Basque, un territoire constituant une partie importante du département des Pyrénées-Atlantiques, avec plus de 280 000 habitants. Une pression résidentielle importante, renforcée par une forte attractivité vis-à-vis de l'extérieur. Une pression locative sociale élevée (7,5 demandes pour 1 logement disponible en 2003), qui s'est renforcée ces dernières années, compte tenu de la chute du rythme de production 67 de logements locatifs sociaux (en moyenne 137 logements par an entre 2000 et 2005, contre 400 logements par an dans les années 90). Une gestion des aides à la pierre confiée à deux délégataires Deux délégataires des aides à la pierre interviennent aujourd'hui en Pays Basque : la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et, pour le reste du territoire, le Conseil Général. Le «PUL», une des trois mesures mises en place pour remédier à la «crise foncière» en Pays Basque Relayant la réflexion initiée dans le cadre de « Pays Basque 2010 » (démarche prospective territoriale menée par le conseil de développement du Pays Basque) visant, entre autres, à la sensibilisation et à la mobilisation des élus pour relancer la production de logements locatifs publics, le rapport de la mission d'inspection générale interministérielle réalisé en mai 2004 sur la question foncière au Pays Basque a préconisé trois mesures : Relancer le « ScoT Nord » et créer un troisième SCoT. Mettre en place un Etablissement Public Foncier Local (qui fonctionne aujourd'hui). Engager un «plan d'urgence pour le logement» (PUL). La description de la pratique : le «plan d'urgence pour le logement» (2005-2008) L'objectif : créer un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs, élus et techniciens, contribuant au développement de l'offre locative sociale en Pays Basque Le Plan d'Urgence pour le Logement a fait l'objet d'une convention ­ cadre signé par l'Etat, le Conseil Général, la Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz, le conseil des élus du Pays Basque, les opérateurs sociaux et les organismes collecteurs du 1% Logement. Les élus et les techniciens des différentes structures et collectivités sont mobilisés dans le cadre des instances de suivi et d'évaluation du PUL. Par ailleurs, la mise en place du PUL a impliqué, dans un premier temps, que le délégué territorial de la DDE en Pays Basque et le directeur du développement du Conseil Général se déplacent dans une grande partie des communes pour présenter cette démarche ainsi que la création d'un EPFL, ce qui a représenté une charge de travail très importante. 68 La définition d'objectifs quantitatifs partagés Ce plan vise la production d'au moins 2 000 logements sociaux nouveaux sur une période de 4 ans (2005-2008), ce qui correspond à un rattrapage en 4 ans d'un quart du déficit de logements au titre de la loi SRU. Il vise prioritairement la production de logements locatifs sociaux (il est néanmoins prévu que des opérations de PSLA puissent être financées). L'objectif de 2 000 logements a fait l'objet d'une répartition entre les différents types de financements. Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 70 % de PLUS 4 % de PLAIntégration 26 % de PLS ... et territorialisés de manière plutôt indicative à l'échelle des trois ScoT, puis des intercommunalités / communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. Cette répartition territoriale intègre différents paramètres, à savoir la population en 1999, la demande locative sociale, le pourcentage de logements locatifs sociaux en 2003 ainsi que les objectifs de production annuels pour la période 2002-2004 définis dans les PLH et ceux imposés par la loi SRU : Objectif de production de 2 000 logements locatifs sociaux 60 % pour le SCoT Nord CC Nive Adour : 7,5 % 30 % pour le SCoT Sud 10 % pour le SCoT de la zone intermédiaire CABAB : 40 % Autres communes : 7,5 % Anglet : 20 % Bayonne : 10 % Biarritz : 10 % Communes soumises à l'article 55 de la loi SRU : 20 % Autres communes : 10 % 69 Un dispositif reposant sur deux instances de suivi et de pilotage, animé par un chef de projet dédié Le PUL est piloté par un chef de projet dédié, dont le poste est co-financé par l'Etat et le Conseil Général. L'animation du dispositif repose sur deux instances : Le Comité de pilotage en charge de la définition des objectifs, du suivi et de l'évaluation des résultats ainsi que de l'ajustement et la mise en cohérence des financements des différents partenaires. La cellule technique, qui élabore des tableaux de suivi, apporte un appui pour le montage d'opérations et anime la mise en oeuvre du plan. Pilotage du PUL par un chef de projet co-financé par l'Etat et le Conseil Général Comité de Pilotage : suivi et évaluation des résultats, ajustement et Deux instances de pilotage et de suivi mise en cohérence des financements des différents partenaires Cellule technique : analyse des opérations et choix des opérations, appui pour le montage d'opérations, élaboration des tableaux de suivi et animation de la mise en oeuvre du plan = a minima une réunion par mois associant le chef de projet, l'Etat et le Conseil Général Phase opérationnelle Chef de projet et Etat : assistance auprès des communes (avec l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour) Les réunions de ces instances, qui ont lieu régulièrement, permettent au chef de projet, à l'Etat et au Conseil Général de faire un point a minima une fois par mois. La tenue de réunions régulières permet à ces trois acteurs de construire un point de vue partagé sur les enjeux des différents territoires et d'engager des actions cohérentes auprès des communes / intercommunalités rencontrant des difficultés pour produire des logements locatifs sociaux. Lors de ces réunions, ils partagent leurs informations et se mettent d'accord sur les modalités d'une intervention / assistance auprès de certaines communes (Qui rencontre la commune ? Quel message porte-t-on auprès de cette commune ?...). En général, le chef de projet se charge des rencontres avec les communes. Il peut être accompagné par un ou plusieurs partenaires, notamment la DDE, le directeur de l'Etablissement Public Foncier Local et l'agence d'urbanisme de l'Adour. Selon les disponibilités, un seul de ces acteurs peut être mandaté pour porter un message auprès d'une commune ; dans ce cas de figure, le contenu de ce message est préparé conjointement lors 70 d'une réunion mensuelle. Le contenu du message à porter vise le plus souvent, du moins dans un 1er temps, à aider la collectivité à définir ou à stabiliser un projet de développement territorial à l'échelle de ses besoins et de ses moyens (localisation, formes urbaines, densité, mixité, équipements...). La gestion de l'articulation entre la planification et la programmation d'opérations locatives sociales En complément des instances du PUL, l'Etat a engagé plusieurs actions visant à proposer aux communes un accompagnement pour la réalisation de logements locatifs sociaux : Un appui pour la définition de stratégies opérationnelles, notamment foncières, dans le cadre de la cellule prospective « le Groupe Projet urbain », associant également le Conseil Général, le chef de projet PUL, l'EPFL et l'agence d'urbanisme de l'Adour. La sollicitation systématique par la DDE, pour toutes les opérations faisant l'objet d'une demande de programmation, d'un architecte et d'un paysagiste afin de garantir la qualité urbaine, architecturale et environnementale de ces opérations (ceci permettant d'anticiper sur les facteurs de blocage pouvant survenir lors de l'instruction). La réalisation d'un diagnostic préalable et d'un suivi renforcé pour les opérations les plus importantes. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'EPFL, l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet du PUL alertent les élus sur des opportunités foncières mobilisables pour la réalisation de logements locatifs sociaux. Lorsque l'EPFL a identifié des terrains disponibles, l'Etat et le Conseil Général sensibilisent le Maire concerné, à partir d'une « mini-étude » de faisabilité réalisée par l'Agence d'Urbanisme de l'Adour. La valeur ajoutée financière du PUL : la prise en charge par les partenaires de 100 % de la surcharge foncière Les engagements financiers inscrits dans la convention cadre sont les suivants : Pour l'Etat : 5 440 000 (subventions « classiques », aide au surcoût foncier, taux de TVA à 5,5 % et exonération de la TFPB pendant 25 ans), soit une aide moyenne d'environ 2 700 par logement. Pour le Conseil Général : 3 000 000 (subventions sur fonds propres et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Pour les EPCI et les collectivités locales : 3 000 000 (subventions et une aide au surcoût foncier), soit une aide d'environ 1 500 par logement. Des prêts du 1%. 71 Engagements financiers des différents partenaires pour la production de logements locatifs sociaux dans le cadre du PUL 26% Etat Conseil Général EPCI et collectivités locales 48% 26% Dans le courant de la 1ère année de mise en oeuvre du PUL, les montants engagés par l'Etat ont augmenté, du fait d'une hausse du taux des subventions « classiques » pour le Pays Basque. La valeur ajoutée financière du PUL réside dans la prise en charge à 100 % de la surcharge foncière qui permet de mieux équilibrer les opérations. Cette prise en charge est partagée à parts égales par l'Etat, le Conseil Général et les collectivités et représenterait de l'ordre de 750 000 par an. Chaque opération financée par le PUL donne lieu à la signature d'une convention entre l'Etat, le département, la commune ou l'EPCI, l'organisme de construction et les organismes de financement. Des premiers résultats supérieurs aux objectifs fixés initialement Les acteurs jugent satisfaisants les résultats obtenus. Les objectifs visés pour la période 20052008 sont d'ores et déjà presque atteints. Les objectifs du PUL seront donc a priori tenus sur 3 ans au lieu des 4 ans prévus initialement. La mise en place du PUL a donc permis de relancer de manière significative la production de logements locatifs sociaux dans le Pays Basque. Cependant, la relance de la production n'est pas liée uniquement à la mise en place du PUL. En effet, en lien avec celui-ci, l'Etat et le Conseil Général ont engagé d'autres actions partenariales contribuant à favoriser la production de ce type d'offre. 72 Les autres actions engagées par l'Etat et le Conseil Général contribuant à la prise en compte des besoins en logements D'autres actions partenariales qui contribuent à la relance de la production d'offre locative sociale Création d'un Etablissement Public Foncier Local, permettant d'anticiper sur les opportunités foncières mobilisables et d'apporter une expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations. Organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, associant des élus et des techniciens des collectivités, pour une relance de la planification. Mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme dont la gestion est confiée à l'agence d'urbanisme de l'Adour, celle-ci étant une « structure pivot » des actions partenariales menées sur le territoire. Dans ce cadre, le délégué territorial de la DDE en Pays Basque a initié la mise en place d'un groupe de travail partenarial pour définir une méthode partagée d'estimation des besoins en logements, afin d'avoir un point de vue commun sur ces questions et d'alimenter les préconisations formulées par les deux partenaires dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme. Par ailleurs, en s'appuyant sur l'agence d'urbanisme, l'Etat et le Conseil Général accompagne les collectivités pour réaliser d'autres estimations, selon les scénarios alternatifs envisagés. Production en partenariat d'une analyse et d'un avis sur les Plans Locaux d'Urbanisme. Réalisation en cours d'une étude spécifique sur l'accession sociale associant l'Etat et les trois délégataires des aides à la pierre du département (Conseil Général, Communauté d'Agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz et Communauté d'Agglomération de Pau). En complément de ces actions partenariales, l'Etat et le Conseil Général ont chacun engagé des actions spécifiques qui se sont inscrites dans cette dynamique : En partenariat avec le CAUE, développement par la délégation territoriale de la DDE d'argumentaires vis-à-vis des élus et techniciens des collectivités locales, définissant des modalités des production de logements privilégiant une densité et une forme urbaine adaptées au renforcement du lien social et au respect de la qualité environnementale, l'ensemble définissant une action publique ambitieuse des collectivités. Contribution du service habitat de la DDE en tant que référent méthodologique et expert, notamment dans le cadre de l'élaboration des PLH. Envoi par le Préfet d'une lettre accompagnée de trois fiches récapitulatives auprès des Maires de l'ensemble des communes du Pays Basque. Ces fiches présentent les différents 73 outils réglementaires que les communes peuvent mobiliser pour apporter un appui à la production de logements locatifs sociaux, en agissant notamment sur le foncier (les PLU et les cartes communales, les outils disponibles, les aides que les communes peuvent solliciter pour le montage d'opérations). Dans cette lettre, l'Etat a également conseillé aux élus de recenser l'ensemble des projets de production de logements sociaux (locatif et accession) et de signaler auprès des services de la DDE les difficultés rencontrées. Les actions développées par le Conseil Général : incitation auprès des « petites » intercommunalités pour l'élaboration de stratégies habitat pouvant déboucher sur l'intégration d'un volet habitat dans les contrats de territoire, animation d'une conférence des opérateurs sociaux, formation auprès des collectivités locales sur les outils d'une politique de l'habitat (exemple sur le droit de préemption urbain), diffusion d'un guide sur le logement aidé... Les points à retenir Les enseignements de la réussite du PUL : Un dispositif mobilisant l'ensemble des acteurs contribuant au développement de l'offre locative aidée en Pays Basque autour d'objectifs quantitatifs partagés, avec une mobilisation forte des élus locaux (visites conjointes du délégué territorial de la DDE et du Conseil Général dans de nombreuses communes). Un dispositif animé par un chef de projet dédié (poste co-financé par l'Etat et le Conseil Général) et structuré autour de réunions mensuelles associant l'Etat, le Conseil Général et le chef de projet : construction, dans la durée, d'un point de vue partagé et engagement d'actions cohérentes auprès des communes rencontrant des difficultés à remplir leurs objectifs, dans le cadre de la cellule prospective. Après analyse conjointe des opérations, mobilisation par les partenaires de moyens financiers supplémentaires ciblés : prise en charge à 100 % de la surcharge foncière. Un accompagnement des communes par le chef de projet « PUL » et le délégué territorial de l'Etat en Pays Basque (en charge localement de l'habitat et de l'urbanisme) pour le montage des opérations (visites sur site). En lien avec le PUL, des actions partenariales animées par l'Etat le Conseil Général : création d'un Etablissement Public Foncier Local (anticipation et expertise auprès des élus sur les potentialités de réalisation d'opérations), organisation de deux ateliers sur l'urbanisme, l'habitat et le foncier, mise en place d'un observatoire de l'habitat, du foncier et de l'urbanisme au sein de l'agence d'urbanisme (estimation des besoins en logements avec l'appui du service habitat de la DDE)... 74 Une idée pour aller plus loin... Maintenir et renforcer la coordination au sein des services de la DDE entre les intervenants de l'habitat et l'urbanisme réglementaire : intégrer dans l'appui et l'incitation auprès des communes pour réaliser des opérations de locatif social une anticipation sur des risques éventuels de refus du permis de construire. Pour la suite, une question majeure : quid de l'après-PUL (au-delà de 2008), sachant que la pérennisation d'un volume de production de logements locatifs sociaux suffisant relève d'enjeux de planification urbaine ? Cette question pourra trouver en partie réponse dans la pérennisation de la cellule prospective (sous une forme qui reste à déterminer), qui pourra s'appuyer sur les actions de l'EPFL et, à partir de 2009, sur les premiers effets de l'action de la cellule prospective. Contacts Mme Lebars, responsable du service habitat et foncier, Conseil Général des Pyrénées Atlantique. M. Fieux, chef de projet du Plan d'Urgence pour le Logement en Pays Basque. M. Julien, chef du bureau politique de l'habitat, DDE des Pyrénées Atlantique. M. Perino, délégué territorial de la DDE sur le Pays Basque. M. Moly, technicien intervenant dans l'élaboration du Programme Local de l'Habitat et du ScoT, Communauté de Communes Sud Pays basque (Hendaye et Saint-Jean-de-Luz). 75 Insister sur les enjeux de prise en compte des besoins en logements au lancement des démarches d'élaboration des documents d'urbanisme Haute-Savoie, Essonne DDE de la Haute-Savoie : la présentation de la question des besoins en logements dans les notes d'enjeux accompagnant les PAC L'objectif : aider les collectivités locales a retenir des objectifs de construction neuve cohérents avec les besoins du territoire Cet objectif peut se décliner en trois points : 76 Faire valoir les enjeux de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme afin d'assurer la prise en compte des besoins en logements et la réalisation de documents (SCoT, PLH ou PLU) ambitieux et opérationnels sur ce thème. Resituer chaque collectivité au sein des évolutions territoriales plus larges. Assurer un rôle de conseil et d'accompagnement auprès des collectivités. L'affichage d'objectifs de construction neuve en accompagnement des PAC Chaque Porter à Connaissance (SCOT, PLH, PLU) réalisé par la DDE est accompagné d'une note d'enjeux, qui comporte de manière explicite des objectifs quantitatifs de construction en logements. Ces objectifs globaux, qui sont également déclinés selon les différents segments de l'offre, sont définis à partir des résultats de l'étude CILSE-DDE sur l'évaluation des besoins en logements à horizon 10 ans (cf. fiche supra). Les résultats aux échelles territoriales supérieures (bassin de vie, département) sont également indiqués, afin de permettre à la collectivité de se resituer au sein des dynamiques supra-territoriales. Le degré de précision des objectifs proposés est adapté au type de document d'urbanisme et de territoire concernés : Pour les SCOT et les PLH, ou les PLU intercommunaux, la note d'enjeux accompagnant le PAC présente des objectifs de construction de logements à l'échelle du territoire concerné. Pour les PLU communaux, les objectifs de construction en logements proposés dans la note d'enjeux restent à l'échelle intercommunale. En effet, des objectifs au niveau communal ne semblent pas pertinents à ce stade de la démarche, en l'absence d'informations précises sur les capacités foncières et les projets de construction communaux. Afin de compléter cette estimation des objectifs de construction, les résultats des différentes études menées par la DDE relatives aux besoins en logements et à leur prise en compte opérationnelle sont mis à la disposition des collectivités en accompagnement des PAC, notamment : L'étude générale sur l'évaluation des besoins en logements ; Une brochure de synthèse de l'étude réalisée par la DDE concernant les stratégies foncières et les formes urbaines. Une réunion de présentation systématique à la collectivité du PAC et des enjeux en matière de logements Chaque PAC est présenté de manière active aux collectivités dans le cadre d'une réunion spécifique. Cette présentation permet aux collectivités d'intégrer l'ensemble des éléments du document en sollicitant des explications à la DDE et en débattant des résultats. 77 Un accent sur les moyens humains à anticiper pour la mise en oeuvre du PLH Dans le cas des PLH, un accent particulier est porté dans le cadre de la note d'enjeux accompagnant le Porter à Connaissance sur l'anticipation nécessaire des moyens humains que la collectivité devra mobiliser par la suite pour la mise en oeuvre du programme d'actions. Ceci peut aider un EPCI à anticiper, le cas échéant, le recrutement de personnel complémentaire ou le recours à un bureau d'études. Des résultats visibles dans l'élaboration et la mise en oeuvre des documents d'urbanisme de plusieurs collectivités A l'expérience, les objectifs en logements exprimés au sein des notes d'enjeux PAC sont globalement partagés par les collectivités, grâce à l'ensemble des actions d'accompagnement et de sensibilisation engagées sur le territoire par la DDE. Dans le cadre des PLH, ces objectifs sont généralement repris sans difficultés par les bureaux d'études chargés de leur élaboration. Les petites agglomérations ou intercommunalités connaissant des difficultés de portage sont amenées à prendre en amont des mesures concernant la mise en oeuvre de leurs documents d'urbanisme (par exemple, la CC des Voirons a signé une convention avec la CC d'Annemasse afin de disposer ponctuellement des services de leur chargé d'études PLH). Concernant la prise en compte des dynamiques supra-territoriales, la CA d'Annecy prévoit dans le cadre de la révision de son PLH une étude habitat sur l'ensemble du bassin de vie (territoire d'environ 14 EPCI), afin d'obtenir un diagnostic partagé et intégrant l'ensemble des logiques territoriales et résidentielles. Ce diagnostic sera ensuite décliné sur la CA d'Annecy en programme d'actions. DDE de l'Essonne : une volonté de rendre explicites les méthodes de calcul des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, une mise en avant de la notion de « point mort » : Les notes d'enjeux accompagnant les PAC, notamment pour les PLU, développent la notion de « point mort », soit le minimum de logements à construire pour répondre aux besoins du territoire à taille de population constante. Les paramètres à intégrer pour le calcul des besoins en logements correspondant au point mort et leurs définitions (le desserrement, le renouvellement du parc, la demande en résidences secondaires et l'évolution de la vacance) sont développés. 78 Une mise en débat avec la collectivité et le bureau d'études des méthodes d'estimation des besoins en logements Dans les notes d'enjeux, la DDE demande à ce que la méthode de calcul retenue soit explicitée dans le rapport de présentation du projet pour les PLU. Ce travail d'explicitation et de débat méthodologique peut également se dérouler dans le cadre des réunions partenariales, en particulier pour les PLH. Les points à retenir Des notes d'enjeux accompagnant les PAC présentant soit des éléments de méthodologie de calcul des besoins en logements (estimation du « point mort »), soit des propositions d'objectifs quantifiés de construction neuve si les services de l'Etat dispose d'études préalables permettant de les afficher ; L'intérêt d'une mise en perspective des besoins en logements à l'échelle concernée par le document d'urbanisme à des échelles territoriales plus vastes ; Des documents qui peuvent servir de base pour une association dynamique des services de l'Etat dès le lancement de l'élaboration des documents d'urbanisme : réunion de présentation systématique par la DDE consacrée à la présentation des estimations des besoins en logements, réunions de travail sur les méthodologies retenues... Au-delà de la rédaction des PAC et des notes d'enjeux, la nécessité d'accorder une attention particulière à leur communication, notamment auprès des élus. 79 Transcrire dans le PLU les objectifs du PLH et du SCoT en matière de production d'habitat Rennes Métropole et Ville de Rennes Le contexte local : une forte tradition de maîtrise publique de l'urbanisme et de la politique de l'habitat Les chiffres-clefs : une insuffisance de production de logements qui motive la mise en oeuvre d'un second PLH Rennes Métropole, qui regroupe 37 communes, a connu une forte progression démographique récente, passant de 326 000 habitants en 1990, à 370 000 habitants en 2004. Pour assurer cette croissance à l'horizon 2020, et faire face à l'objectif d'accueil des nouveaux ménages, un nombre conséquent de logements neufs doit être réalisé chaque année. Le premier PLH communautaire, initié en 1995, fixait un objectif annuel de construction de 3000 logements pour la période 1995/2002, dont 25% de locatifs sociaux. Si, sur l'ensemble de 80 la période, l'objectif global de construction est atteint (3 100 logements en moyenne annuelle), un très net infléchissement de la construction est observé à partir de 1999 (autour de 2 000 logements par an seulement). D'autre part, bien qu'en progression par rapport à la période précédente, les réalisations de logements sociaux se sont avérées très inférieures aux objectifs (environ 15% au lieu des 25% visés). La construction neuve a eu, notamment depuis 2002, tendance à se spécialiser majoritairement dans une offre de logements de standing ou à la vente pour investisseurs. Lors du diagnostic du nouveau PLH, plusieurs raisons d'un tel décalage sont avancées : Des raisons exogènes : capacités limitées du secteur BTP, augmentation des coûts de construction. Des raisons endogènes : manque d'anticipation pour du foncier disponible à court terme, complexification du processus opérationnel (lenteur des négociations foncières, recours nombreux contre les opérations), manque de moyens des communes pour financer les équipements accompagnant la livraison de nouveaux logements. Diverses conséquences sont imputées à ces dysfonctionnements : Des déséquilibres sociaux et territoriaux qui s'amplifient : les familles et les jeunes ménages ont tendance à s'éloigner de plus en plus de Rennes pour accéder à la propriété. A l'inverse, les personnes âgées et les jeunes se concentrent dans la ville centre. Le grippage de la mobilité résidentielle, avec un parc existant qui manque de fluidité, ce qui exacerbe les tensions du marché. Le parc social en est l'illustration : taux de rotation en baisse, paupérisation des entrants. La description de la pratique : un PLH contractualisé avec chaque commune, une programmation des consommations foncières inscrite dans le SCoT Un PLH marquant le fort engagement de l'agglomération Le nouveau PLH de Rennes Métropole, approuvé en juin 2006, porte sur la période 2005-2012. Basé sur des objectifs d'accueil de population ambitieux (+ 45 000 habitants à l'horizon 2015), il fixe des besoins de construction estimés à 4 500 logements par an, dont 25% locatifs sociaux (1 125 logements), et 25% locatifs intermédiaires ou accession sociale (1 125 logements). La nouveauté tient surtout dans une contractualisation avec chaque commune (signature entre Rennes Métropole et chaque commune d'une convention d'application du PLH), sur la base d'objectifs précis (chaque commune s'engageant à construire par an un nombre de logements représentant 6% du parc des résidences principales en 2003 (sauf Rennes et deux autres communes dont l'urbanisation est contrainte), déclinés par type de financements aidés. 81 Le respect de ces objectifs constitue la condition d'attribution des aides de Rennes Métropole : le total des aides délivrées par l'agglomération, en année de « croisière », s'élève à environ 50 millions (dont 45 millions pour le financement de la surcharge foncière et la diversité de l'habitat : pour mémoire, un logement PLUS fait l'objet d'une aide moyenne de 15 000 , un PLS 9 000 , un logement en « accession sociale » environ 7 600 ). Les aides au logement social (PLUS, PLAI) sont majorées dans le cas d'opérations en secteur de renouvellement urbain ou de « politique de la ville »pour compenser les surcoûts fonciers et encourager la reconstruction de la ville sur la ville. Par ailleurs, des conventions d'application sont signées entre Rennes Métropole, la commune et l'aménageur (SEM, privé...) pour toute opération d'urbanisme de plus de 50 logements. En sont exonérées les communes qui ont recours à l'outil « Servitudes de mixité sociale ». Pour la Ville de Rennes elle-même, les objectifs se traduisent par la réalisation de 8 000 logements pour la durée du PLH, dont 2 000 locatifs sociaux et 2 000 autres logements aidés (soit un objectif moyen annuel de 1 000 logements). La ville, dont l'urbanisation atteint pratiquement les limites communales, est conduite à poursuivre une politique de l'habitat avant tout fondée sur une démarche de renouvellement urbain. C'est donc dans cette démarche d'application des objectifs de construction de logements et de respect de la mixité sociale, dans un contexte fort de renouvellement urbain, que réside l'intérêt de la déclinaison de la politique de l'habitat dans les documents d'urbanisme de la ville de Rennes. Un SCoT qui définit assez précisément les limites d'urbanisation Le projet de SCoT (élaboré à l'échelle du Pays de Rennes, soit 67 communes) arrêté en décembre 2006, se traduit par une spatialisation précise des espaces non bâtis (naturels, agricoles) et délimite de façon assez fine, par le biais des capacités d'extension orientées dans le prolongement de l'urbanisation existante, les limites d'urbanisation de chaque commune Mais surtout, le SCoT fixe des objectifs précis de densité et de consommation foncière par commune, estimées à 2020 (nombre d'hectares pour la durée du SCOT), ces densités étant modulées selon les secteurs (25, 45, ou 60 logements à l'hectare). Il engage les communes, lors des démarches de PLU à identifier les potentiels de renouvellement urbain dans les tissus existants, pour limiter les extensions urbaines. Le SCOT, étant calé sur la durée de 2 PLH successifs, mentionne le calcul du foncier à consommer pour l'habitat par commune (objectifs en logements équivalents à 2 PLH multipliés par le niveau de densité à atteindre). Les PLU s'attachent à transcrire ces objectifs conjugués, en privilégiant au cas par cas des démarches d'évaluation du potentiel de renouvellement urbain dans chaque commune. 82 La déclinaison de la pratique dans le PLU de la ville de Rennes Un PLU qui s'appuie sur une vision de la ville Un partage des rôles dans l'élaboration des PLU, pour ce qui concerne les collectivités, s'affine : l'AUDIAR (Agence d'urbanisme et de développement intercommunal de l'agglomération rennaise) porte le projet urbain et le diagnostic des PLU, tandis que les services de Rennes Métropole en assurent la traduction réglementaire et la formalisation des dossiers et leur suivi. L'exemple de la Ville de Rennes montre que la déclinaison des besoins en logements exprimés dans les objectifs de la politique de l'habitat s'appuie sur la conjonction de divers outils relevant de divers registres, réglementaires, opérationnels, urbanistiques. Plusieurs illustrations peuvent ainsi être évoquées : Le « projet urbain », vision de l'évolution de la ville : depuis les années 90, la Ville s'efforce de formaliser la vision de son aménagement à venir dans un « projet urbain » (dernier en date : le projet urbain 2015), fixant notamment les secteurs stratégiques de développement, les principaux projets en termes d'équipements ou d'infrastructures, mais aussi des objectifs qualitatifs d'urbanisme (formes urbaines, qualité environnementale...). Le PLU, expression du projet urbain : le document d'urbanisme réglementaire de Rennes était censé traduire la vision stratégique de la ville exprimée dans le projet urbain. Le POS avait connu plusieurs révisions, dont celle de 1998, qui avait développé une approche « morphologique » (abandon des COS au profit de prescriptions alliant volumétrie, règles d'implantation vis à vis des voies ou des limites séparatives, règles de stationnement...) : ce POS était en conséquence fondé sur un découpage plus fin des zonages, distinguant par exemple des secteurs (le long des axes, boulevards ou avenues) où des droits à construire supérieurs à l'existant étaient accordés, et des secteurs à dominante pavillonnaire, dans lesquels les possibilités de densification sont limitées. Le PLU approuvé en 2004 reprend les grandes lignes du POS précédent, mais intègre les principes de la loi SRU. Un exemple de traduction des objectifs en logements dans le règlement du PLU de la Ville de Rennes : les règles de stationnement. Pour aider à la réalisation de logements, notamment locatifs sociaux, en secteur de renouvellement urbain, cas le plus fréquent à Rennes, le PLU a réduit les exigences en place de stationnement par logement, avec 0,8 place dans les quartiers centraux (au lieu de 1 antérieurement). Ces objectifs sont modulés selon les quartiers rennais (1,2 dans le péricentre et aux abords des stations VAL, 1,4 pour les autres secteurs) et selon les couronnes de l'agglomération. Cette disposition permet d'alléger le coût de production des opérations et de prendre en compte le niveau de desserte en transport en commun des quartiers urbains. 83 La mise en oeuvre opérationnelle : l'action foncière, les ZAC, les servitudes de mixité sociale L'action foncière : la Ville (et plus récemment l'agglomération) utilise depuis longtemps des procédures d'aménagement basées sur une forte maîtrise du foncier (c'est une tradition qui remonte aux ZUP des années 60). On peut souligner un aspect de l'application de l'action foncière dans la politique de l'habitat, relatif à la préemption de maisons existantes (avec l'usage du DPU, voire du DPUR dans certains secteurs tels que le centre, les grands axes, les abords des stations du VAL), destinées à des publics spécifiques (familles nombreuses, ménages en voie de sédentarisation...), confiées après réhabilitation à des associations spécialisées. Les ZAC : le développement urbain de la ville s'effectue de longue date dans le cadre de procédure d'aménagement de type ZAC. Aujourd'hui, environ 65% des logements réalisés à Rennes le sont dans ce cadre (avec des variations selon les années et l'ouverture de nouvelles tranches dans les ZAC existantes). Chaque ZAC décline les objectifs du PLH dans son périmètre, à savoir les objectifs relatifs à la mixité sociale et urbaine (50% de logements aidés). Les Servitudes de Mixité Sociale : la loi SRU (traduite par l'article L 123.2.b du code de l'urbanisme) permet d'instaurer des servitudes de constructibilité limitée, de mixité sociale, de localisation des équipements publics. Les servitudes de mixité sociale, qui consistent à créer des emplacements réservés pour des programmes de logements sociaux, constituent un outil intéressant pour aider au rééquilibrage des logements sociaux entre quartiers de la ville. La Ville de Rennes a commencé à réfléchir à leur mise en oeuvre dès 2001 : elle a d'abord établi un diagnostic de la répartition de logement social, qui représente en moyenne 25% des résidences principales sur l'ensemble de la ville, mais est très inégalement réparti selon les quartiers. Une carte des quartiers de la ville de Rennes met en évidence les disparités de répartition, avec des quartiers très fortement dotés (plus de 70% de logements sociaux dans les quartiers de grands ensembles), les quartiers dans la moyenne (autour de 25%), et les quartiers faiblement dotés (moins de 10 ou 5%) tels que les quartiers centraux et péricentraux. Pour répondre à cet objectif de rééquilibrage, sont délimités avec des critères particuliers les périmètres de Servitudes de mixité sociale : ils doivent constituer des secteurs où l'on peut construire de manière significative (ce qui renvoie aux zonages du PLU), et d'autre part, la faisabilité de l'opération (équilibre financier ou de gestion) avec les bailleurs sociaux doit être prise en compte, ce qui peut conduire à éliminer des terrains grevés de trop de contraintes. La Ville a actuellement délimité une quarantaine de terrains en Servitudes de mixité sociale, en distinguant des modes opérationnels différents : Les terrains dont la superficie est comprise entre 1 000 et 3 000 m² (actuellement au nombre de 26). Dans ceux-ci un taux de 100% de logements locatifs sociaux est applicable (soit des opérations de l'ordre 84 de 30 logements). Cependant la réalisation de ce type d'opérations se heurte à certaines difficultés : cherté du foncier, faibles capacités des bailleurs sociaux à acquérir, et difficulté d'équilibrer l'opération sans une aide significative de la collectivité... La Ville s'interroge sur une évolution ultérieure des typologies de terrain (seuil de terrains inférieurs à 1 000 m², terrains relevant d'emprises institutionnelles). Les terrains de plus de 3 000 m² (actuellement au nombre de 13, d'autres ayant déjà été aménagés). Dans ces secteurs, ce sont les règles du PLH (25% de logements locatifs sociaux, 25% autres financements aidés) qui s'appliquent maintenant (avant l'adoption du PLH, la règle consistait à réserver 35% de logements aidés, dont 25% de logements sociaux), à une différence près : il est exigé que les logements sociaux représentent 25% de la SHON de l'opération, ceci pour éviter que les logements sociaux ne soient trop fortement des petits logements (alors que l'objectif consiste aussi à accueillir des familles en locatif social), ou que les promoteurs ne réserve une part trop importante aux réalisations de bureaux ou commerces au détriment des logements). La convention d'application du PLH signée entre la Ville de Rennes et Rennes Métropole reprend cette disposition propre aux SMS dans les terrains de plus de 3 000 m². Cartographie des servitudes de mixité sociale 85 Le PLU permet également de favoriser un rééquilibrage de l'offre de logements libres dans les secteurs d'habitat social, en ouvrant des droits à construire sur certains sites permettant la réalisation de logements et d'une mixité de fonctions. A noter que, dans la démarche ANRU, signée en 2007 pour plusieurs quartiers rennais, les procédures de démolition de logements sociaux sont peu développées. Les résultats Une atteinte des objectifs du PLH dans la ville de Rennes : les volumes de réalisation moyens en logements ces dernières années correspondent sensiblement à ceux proposés par le PLH (autour de 1 000 logements par an), avec le respect des principes de mixité sociale. La difficulté reste de retenir les profils de jeunes ménages actifs avec enfants, avec le risque d'une spécialisation sociale des ménages déjà marquée dans la ville centre. Les équilibres sociaux globaux doivent être plutôt raisonnés à l'échelle de l'agglomération. Le PLH soutient l'enjeu d'une limitation de l'étalement urbain : il est prématuré d'évaluer l'impact du PLH de Rennes Métropole sur le ralentissement de l'expansion urbaine hors du périmètre métropolitain. Les objectifs du PLH en termes d'accueil de la population (volume ambitieux de construction) et en termes de mixité sociale et de formes urbaines visent cet enjeu essentiel. Des indices récents semblent marquer l'amorce d'un certain retournement de tendance, prémices qui pourraient être accentués par les coûts énergétiques. Une diffusion des méthodes expérimentées par la ville centre vers les autres communes de l'agglomération : le PLH, le SCOT, les PLU, sont des moyens de diffuser une culture urbaine partagée. L'usage généralisé, et finalement assez récent, de la ZAC dans les communes de l'agglomération, la réflexion sur les « formes urbaines », les ateliers « ADDOU » (ateliers de développement durable dans les opérations d'urbanisme) sont une manière de confronter différentes expériences, que ce soit celles de la ville centre, ou celles des autres communes. Pour le moment, les servitudes de mixité sociale n'ont été utilisées que pour la ville de Rennes, mais il n'est pas exclu que dans l'avenir d'autres communes recourent aussi à ce dispositif. 86 Les points à retenir Un PLH exigeant, avec une forte maîtrise d'ouvrage publique, relayé par un engagement concret de chaque commune de l'agglomération en termes d'accueil de population, de mixité sociale, de formes urbaines. Le PLH met en jeu toute la chaîne de production du logement : projet, foncier, procédure réglementaire, mode opérationnel, mixité des productions, qualité des constructions, et même formation et emploi dans les métiers du BTP. Un engagement des aménageurs, constructeurs-promoteurs, dans les opérations de plus de 50 logements, à travers les conventions d'application. L'intérêt de précéder la déclinaison réglementaire (PLU) d'une vision stratégique de projet urbain, dont le SCOT constitue l'un des éléments (définitions d'objectifs de densité, de consommation foncière par commune...) L'affichage de règles claires dans les zones d'aménagement, définissant les conditions de partenariat avec les opérateurs, et fondées au préalable par une bonne maîtrise foncière. L'utilité de mettre en oeuvre une conjonction de dispositifs opérationnels en complément du PLU, pour appliquer les objectifs de la politique de l'habitat (limites d'une compatibilité PLH/PLU trop stricte). L'intérêt des Servitudes de mixité sociale pour les terrains de taille plus restreinte. La nécessité d'ajuster en permanence la vision à court terme dans les PLU, d'où l'intérêt à évaluer régulièrement le PLU après son adoption, notamment sur les résultats en termes de satisfaction des besoins en logements (disposition de la loi ENL, article L. 123-12-1). Contacts Pierre BENABEN, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Frédéric AUFFRAY, chargé d'études, service Etudes Urbaines, Rennes Métropole. Jean-Michel MARCHAND, AUDIAR. 87 Articuler les démarches SCoT, PLH et PLU Nantes Métropole Le contexte local : la mise en oeuvre récente d'outils de planification et d'aménagement Les chiffres-clefs : une agglomération en forte croissance, générant une diffusion périurbaine importante Nantes métropole, communauté urbaine de Nantes (24 communes), compte 570 000 habitants, et a enregistré l'une des plus fortes progressions démographiques parmi les grandes agglomérations françaises (1% par an de 1990 à 1999). La progression démographique de l'aire du SCOT métropolitain Nantes Saint-Nazaire est également marquée, avec environ 6 000 nouveaux habitants par an ces dernières années. 88 Le marché du logement est tendu, avec par exemple une hausse des prix immobiliers de plus de 40% depuis 1999 dans les communes de l'agglomération, et de nombreux ménages rencontrent de réelles difficultés pour se loger. Ces tensions, aggravées par un déficit de production entre 2000 et 2002 et un manque de produits sociaux ou intermédiaires, conduisent à une fuite importante des primo-accédants aux marges de l'aire urbaine nantaise, marquée par un fort étalement urbain. Les difficultés actuelles pour répondre aux objectifs de la construction restent vives, moins par manque de financements ou de foncier aménagé, qu'en raison de délais d'engagement des opérations (freins dus aux procédures, recours...), d'où une nécessité de mieux faire correspondre les engagements de programme avec le démarrage opérationnel. Des documents de planification et d'urbanisme élaborés en parallèle Le SCOT métropole Nantes Saint-Nazaire couvre un vaste territoire composé de 760 000 habitants (estimation 2005) et 57 communes rassemblées en 5 EPCI : Nantes métropole, la CARENE (communauté d'agglomération de Saint-Nazaire), les communautés de communes d'Erdre et Gesvres, de Loire et Sillon, de Coeur d'Estuaire. Ce périmètre ne s'étend pas cependant au sud de la Loire dans la zone de l'estuaire (alors que ce territoire fait partie du système urbain métropolitain). Le Document d'Orientations Général a été arrêté en juillet 2006 et le projet de SCOT a été approuvé le 26 mars 2007 Tous les EPCI du SCOT ont élaboré un PLH (hormis CC Coeur d'Estuaire) avant la formalisation du SCOT (notamment du PADD) : aussi, le SCOT reprend les objectifs quantitatifs (volume de construction neuve, part de logements locatifs sociaux (hors PLS) par EPCI ; le SCOT, plus large que les périmètres des PLH, permet de confronter les prévisions et objectifs de logements à une grande échelle. Ainsi, sur la totalité du SCOT, est visée une production annuelle de 5 600 logements (dont 1 200 locatifs sociaux). Le PLH de Nantes métropole : c'est le premier PLH de l'agglomération ; approuvé (à l'unanimité des communes) en juin 2004, il est historiquement en situation charnière avec la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (qui conduit à territorialiser les objectifs du PLH). Ses objectifs sont la construction de 3 900 logements (dont 900 locatifs sociaux) par an. il prévoit également une forte relance de l'accession sociale, avec la mise en oeuvre d'un PTZ « bis » (aide aux accédants sous forme de prêt avec bonification d'intérêts, adossé à une majoration du PTZ Etat), un effort significatif en matière de logements pour les jeunes et étudiants (+ 800 chambres à l'horizon 2008). La délégation des aides à la pierre est prise par Nantes Métropole, le Conseil Général de Loire Atlantique (pour le reste du territoire), et elle devrait être effective pour la CARENE en 2008. 89 La description de la pratique : le croisement entre les démarches SCoT, PLH et PLU, avec des jeux d'échelles différentes En référence à la démarche « logique » qui voudrait que le SCOT soit d'abord élaboré, et à sa suite le PLH (qui constituerait le « volet habitat » du SCOT), et enfin les PLU, traduisant à l'échelle communale les principes et orientations du SCOT et du PLH, la situation nantaise renvoie à une réalité souvent rencontrée, dans laquelle ces diverses procédures se chevauchent, s'alimentent de manière itérative. Dans l'exemple de la métropole nantaise, le SCOT est en partie alimenté par les PLH qui l'ont précédé, mais en même temps, il permet de dépasser le périmètre trop restreint des intercommunalités (très inférieures à l'aire urbaine nantaise) et de poser les termes du débat des besoins en logement à une échelle large (même si elle n'est pas « idéale »). Le SCOT permet donc là de « fabriquer de la concertation » inter-PLH. Pour Nantes Métropole, l'intérêt est que l'élaboration du PLH et la révision des PLU se sont effectuées en quasi-simultané. Compétente depuis 2001 en matière de documents d'urbanisme, Nantes Métropole a prescrit la révision des PLU des 24 communes qui la composent. Orientations communautaires et harmonisation des PLU dans les communes de Nantes Métropole Le PLH de Nantes Métropole, approuvé en 2004, déclinait des objectifs de logements par secteurs (5 grands secteurs définis, dont un correspondant à Nantes). C'est en réalité la mise en chantier de la révision des 24 PLU qui va permettre d'arriver progressivement à une définition d'objectifs par commune. En janvier 2006, des objectifs par commune ont été identifiés dans les démarches de PLU : potentialités foncières, densités à rechercher... Les objectifs ont été construits de façon itérative, par allers-retours entre objectifs globaux communautaires et objectifs communaux. Des orientations communautaires Nantes Métropole a approuvé (octobre 2005) des « orientations communautaires pour les PLU ». En matière d'habitat, ce document reprend les objectifs globaux du PLH (3 900 logements, dont 900 locatifs sociaux), mais comprend aussi une répartition des objectifs annuels par commune, avec en moyenne 20% de locatifs sociaux (hors PLS) ; pour la ville de Nantes, par exemple, ces objectifs s'établissent à 1 600 logements, dont 400 locatifs sociaux. Cette répartition est ensuite reprise dans les PADD de chaque PLU. L'harmonisation des PLU La ville de Nantes, dès les années 90, s'était engagée dans un POS plus « qualitatif » ou morphologique, fondé sur des hauteurs et volumétrie (épannelage) selon les secteurs ou voies, 90 et abandonnant les références au COS. Ce type d'approche s'est étendue aux autres communes de l'agglomération : la révision des PLU étant pilotée par les services de Nantes Métropole, une démarche d'homogénéisation des PLU, comprenant mise en cohérence des PADD (même forme, même type d'écriture), puis harmonisation des règlements (par exemple même type de zonage, ou de rédaction réglementaire, en adaptant aux contextes communaux) a été entreprise. Cette harmonisation fait suite également à une négociation avec la fédération locale des promoteurs-constructeurs, désireuse d'avoir un affichage lisible et clair des règlements de PLU, et notamment des règles concernant les objectifs de mixité sociale (taux de logements sociaux à construire selon la SHON de l'opération). Dans l'élaboration des PLU, plusieurs méthodes sont utilisées pour garantir la mixité urbaine et sociale dans les opérations : La servitude de mixité sociale : environ 40 à 50 groupes de parcelles, représentant un potentiel de 1 000 logements, sont ciblés, avec un taux recherché de locatifs sociaux variable selon la taille de la parcelle. Une SHON minimale est fixée par site, ainsi qu'un taux de locatifs sociaux (PLUS et PLA-I uniquement), entre 20 % et 100 %. Dans les zonages 1 AU, plus difficiles à contrôler, des « orientations d'aménagement » sont établies, pour encadrer a minima la configuration de l'opération (par exemple, tracé des voiries principales, préservation des arbres, éviter une densité trop faible). Un seuil de SHON à partir duquel un taux de locatifs sociaux, toujours supérieur à 20%, est demandé : ce seuil est établi par exemple à 2 500 m² pour la ville de Nantes (dans un collectif, cela revient à réserver une cage d'escalier à du locatif social). Le seuil et le taux peuvent varier selon les communes. Une implication forte de Nantes Métropole dans le financement du logement : pour contribuer à la réussite de la politique logement qu'elle engage, la métropole, délégataire des aides à la pierre, investit des fonds pour aider au montage des opérations aidées : acquisitions foncières pour le compte des communes (et portage possible sur 10 ans), subventions à l'équilibre des opérations locatives, avec modulations selon les secteurs de marché (renouvellement urbain), de 2 000 à 15 000 par logement1, aides au PTZ : création d'un PTZ de Nantes Métropole adossé au PTZ Etat, sous forme de bonifications d'intérêt versée aux banques partenaires, et ciblant certaines catégories de ménages (moins de 35 ans résidant dans Nantes métropole depuis 3 ans, locataires HLM depuis 3 ans, ménages handicapés, ménages familiaux ou monoparentaux avec enfants de plus 6 ans et ressources dans la limite de 110% du PTZ). En zone 3, la charge foncière pour le locatif social est de 100 /m² SHON (150 en zone 2). Ces coûts sont le plus souvent dépassés en secteur de marché tendu, sauf dans le cas de grandes ZAC qui permettent des péréquations importantes. 1 91 Les résultats Dans un contexte local où il s'agit du premier document de planification stratégique (pas de schéma directeur dans l'agglomération avant le SCOT), du premier PLH également, mais aussi de nouveaux modes de faire avec la prise de compétence urbanisme depuis 2001 par Nantes métropole, la démarche est nécessairement progressive, et doit être fondée sur une adhésion des communes (recherche de consensus aux diverses étapes). Les objectifs du SCOT, du PLH ou des PLU ont été validés trop récemment pour pouvoir être évalués : l'évaluation intermédiaire du PLH aura lieu fin 2007, début 2008 ; mais des avancées sont constatées dans l'acceptation des maires des petites communes de l'agglomération vis-à-vis de la construction de petits collectifs en centres bourgs, car ils ont été progressivement sensibilisés à l'importance de donner réponse à des demandes de petits ménages (jeunes, seniors). Les points à retenir Les articulations entre SCOT, PLH et PLU, élaborés à des échelles différentes (jeu d'emboîtement), et avec de nombreuses itérations : les PLH alimentent le SCOT sur le volet habitat, et en retour, celui-ci permet un ajustement des objectifs interPLH ; les PLU de Nantes métropole approfondissent les objectifs généraux du PLH, en fixant des objectifs de construction neuve et de locatifs sociaux par commune, intégrés ensuite dans la modification du PLH. La mise en cohérence des PLU des communes de l'agglomération (écriture des PADD, cadrée par des orientations communautaires, harmonisation des règlements), facilite la lisibilité et la communication des dispositions d'urbanisme à l'échelle de l'agglomération. L'exemple nantais illustre la difficulté de passer des objectifs généraux affichés dans le SCOT (qui, compte tenu de son échelle, s'avère peu contraignant dans ses orientations d'aménagement) ou dans le PLH, à l'échelle de la traduction des objectifs de production de logements au niveau opérationnel : le PLU n'en est qu'un élément, qui doit s'accompagner d'un travail sur les potentiels fonciers, sur les densités, sur les dispositifs opérationnels (négociation avec les opérateurs, concertation avec les habitants). 92 Cet exemple illustre aussi les difficultés des services de l'Etat à se positionner dans les contextes où les collectivités locales disposent de compétences étendues et de moyens d'ingénierie développés. Le risque est alors que les services ont alors tendance à réduire leur présence lors de l'élaboration des documents stratégiques (SCOT, PLH...) pour se replier sur le contrôle de légalité, notamment des PLU (application de la loi littoral, protection de l'environnement). Cependant, l'affirmation des priorités de l'Etat local sur des thèmes tels que la lutte contre l'étalement urbain, la relance de la construction locative sociale, la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, interroge fortement le positionnement des services : la DDE opère une réorganisation de ses services territoriaux (5 grands territoires dans le département), pour se recentrer sur des prestations de conseil aux collectivités, ce qui implique de développer des capacités d'observation et d' expertise des territoires. Contacts Monique DOUCET, DDE de Loire Atlantique, responsable unité politique ville, et habitat Marc TRELU, DDE 44, unité politique ville et habitat Jean LEMOINE, DDE 44, unité politique territoriale Angélique THUILLIER, DDE de Loire Atlantique, Service aménagement. Anne BERTY, Communauté urbaine de Nantes, responsable de l'habitat. Louis-Pierre TRET, Communauté urbaine de Nantes, directeur de l'urbanisme. Patricia DARD, Communauté urbaine de Nantes, service de l'urbanisme Laurence BEZERT, Ville de Nantes, service urbanisme. 93 Agir sur le foncier et les formes urbaines pour satisfaire les besoins en logements L'Agglomération Cap L'Orient Le contexte local : un marché activé par l'attractivité littorale Les chiffres-clefs : une tension aggravée par un déficit de logements neufs et de logements sociaux La communauté d'agglomération de Cap l'Orient regroupe 19 communes et 180 000 habitants (1999), dont la ville de Lorient (60 000 habitants). La géographie du territoire est marquée par une forte interpénétration mer-terre, la présence de communes littorales développant une offre touristique, de communes urbaines, et de communes plus rurales en zone rétro-littorales. 94 Le contexte du marché s'est modifié assez rapidement en quelques années : le marché s'est tendu (c'est encore plus manifeste pour les communes littorales), les prix de loyers de marché s'établissant à + 40% au-dessus des loyers PLUS. Les prix de l'immobilier ont doublé en 8 ans, et ce contexte rend maintenant plus attractives des communes autrefois considérées comme rurales et hors marché, où des opérations de promotion avec des produits nouveaux (par exemple de l'accession en collectif) deviennent envisageables. La construction neuve a nettement chuté dans les années 1990, alors que les prix fonciers ont sensiblement augmenté. Le manque de réserves foncières des communes constitue une explication de ce phénomène, entraînant également des difficultés de production de logements sociaux, qui sont restés largement concentrés dans les communes urbaines déjà les mieux dotés en parc locatif social. A l'origine de la nouvelle approche foncière, une forte articulation SCoT-PLH Un premier PLH avait été approuvé en 1998 ; le second a été adopté en 2004 : il fixe un objectif annuel de 900 logements par an, dont 25% de locatifs publics (225), effort réparti de façon paritaire entre toutes les communes. Le PLH fixe également l'objectif de créer 25% de locatifs aidés dans toute opération de plus de 10 logements. L'engagement du nouveau PLH était marqué par un bilan critique du précédent : non atteinte des objectifs pour l'ensemble de la construction, et surtout déficit de réalisation de logements locatifs sociaux (140 par an au lieu des 300 prévus), avec une absence de rééquilibrage territorial (concentration des locatifs dans les communes déjà les plus pourvues). L'agglomération a pris la délégation des aides à la pierre depuis janvier 2006. Le SCoT (Cap L'Orient + communauté de communes de Bellevue) a été approuvé fin 2006. sa réalisation a été pilotée par l'AUDELOR (Agence d'urbanisme et de développement économique du Pays de Lorient), créée après 2000. Le SCoT intègre les objectifs du PLH en termes de production de logements, de part de logements sociaux, mais précise les objectifs en termes de limitation de l'urbanisation, de densités à atteindre selon les communes, ou encore de formes urbaines. 95 La description de la pratique : une politique foncière d'agglomération pour garantir la production de logements sociaux et limiter l'étalement urbain La montée d'une politique foncière ciblée sur les terrains jugés « compatibles » avec les objectifs de la loi SRU La question du foncier est apparue comme une condition nécessaire pour garantir la réalisation de logements aidés et une réelle diversité de l'habitat. Le nouveau PLH débouche ainsi sur une politique d'acquisition foncière (pour le logement social) de la Communauté, chiffrée à environ 2,2 M/an (après re-cession des terrains, Cap l'Orient supporte les coûts de portage, évalués à un coût d'annuité de l'ordre de 700 K/an), constituant ainsi le principal poste de dépenses de la politique de l'habitat. Le SCOT précise les orientations spatiales de la politique de l'habitat, en affirmant l'objectif de développer l'urbanisation autour des centres en la liant à la desserte en transports en commun. A l'articulation entre PLH et SCOT, a été effectuée une analyse fine de la « compatibilité » des potentiels d'urbanisation (zones d'extension urbaine inscrites dans les PLU communaux, avec un repérage des potentialités de renouvellement urbain dans les zones urbaines) au regard des critères SRU : chaque zone urbanisable étant évaluée en fonction de son degré d'accessibilité à la desserte des TC et de certains équipements d'usage quotidiens (écoles, commerces). Cette analyse cartographique sous SIG, dans chaque commune, permet de mesurer l'ensemble du potentiel urbanisable « compatible » à l'échelle de l'agglomération. Cette approche permet d'orienter la stratégie d'acquisition foncière de l'agglomération, en ciblant les terrains « compatibles ». Des objectifs de densité de logements accompagnent également cette réflexion sur le foncier : en moyenne un objectif (modulé selon les secteurs) de 35 logements à l'ha (pour les opérations d'extension urbaine) est avancé dans le PLH. 96 97 98 L'extension des l'agglomération principes de la loi littoral à l'ensemble de Beaucoup des contentieux liés à la loi littoral en région Bretagne survenant en Morbihan, une attention particulière dans le SCOT a été portée à cette question. Le choix opéré dans le SCOT a consisté à étendre les règles d'urbanisation exigibles dans les communes soumises à la loi littoral à toutes les communes de l'agglomération. Une analyse de l'urbanisation en hameaux et villages a été réalisée sur l'ensemble du territoire de l'agglomération. Elle met en évidence (et porte au débat) des principes de lecture qui permettent ensuite, lors de l'élaboration des PLU, de définir les hameaux et villages. Le SCOT préconise principalement une extension des centres avec des niveaux de densité de logements significatifs. Ainsi il est possible de construire plus densément dans un espace « proche du rivage » pour renforcer les capacités d'accueil d'un secteur déjà pourvu en équipements. Les extensions limitées de certains villages identifiés sont permises dans la limite de 5ha (pour toute la durée du SCOT et sur l'ensemble de l'agglomération), avec un objectif de 25 logements/ha. La déclinaison de la pratique pour la ville de Lorient : un PLU dans un contexte de renouvellement urbain De nombreuses communes ont révisé leur PLU récemment, mais malheureusement sans toujours faire le lien avec le SCoT ou le PLH. La Ville de Lorient a approuvé son PLU en novembre 2005. L'objectif de réalisation de logements fixé dans le PLH pour la ville de Lorient est de 200 par an. La situation de la ville centre est cependant particulière, car elle ne compte pratiquement plus de secteurs d'extension urbaine, toute nouvelle construction doit donc s'effectuer en renouvellement urbain. Le PLU de la ville, approuvé en novembre 2005, intègre un repérage des capacités foncières de renouvellement de la ville sur elle-même. Cet « atlas » est actualisé régulièrement, et la ville met en oeuvre une veille foncière attentive. La majorité des opérations se réalise après exercice du droit de préemption. La ville n'a pas mis en place de servitudes de mixité sociale : sa veille foncière et son appui sur les objectifs du PLH lui permettent d'opérer plutôt dans la négociation au cas par cas avec les opérateurs. Le positionnement des services de l'Etat Les services de la DDE sont en cours de réorganisation sur la base des pays (6 dans le département), abandonnant le découpage précédent des subdivisions. Cette nouvelle organisation territoriale devrait permettre aux services d'être plus présents sur les questions des liens entre habitat et urbanisation. 99 Jusqu'à récemment, les services de l'Etat étaient « spectateurs » des démarches d'association (peu de porter à connaissance actualisés des PLH ou SCOT, peu de présence aux réunions d'élaboration), se repliant sur une position de contrôle de légalité. Ils sont en revanche plus présents dans l'élaboration des PLU, notamment depuis 2 ans, avec par exemple la mise en oeuvre d'un SIG (base cadastrale) permettant de suivre l'urbanisation de toutes les communes du département, et facilitant ainsi l'évaluation des PLU. Lors de l'élaboration du SCOT de l'agglomération lorientaise, les services de l'Etat se sont appuyés sur l'AUDELOR, dont l'Etat est partenaire (contrat d'objectif triennal), l'agence pouvant de ce fait aider à porter la « parole de l'Etat », par exemple dans l'application de la loi littoral. Les résultats Une réelle prise de conscience des élus vis-à-vis de l'importance de réaliser des logements locatifs sociaux est constatée, même si les objectifs de réalisation ne sont pas encore atteints. La ville de Lorient, sur un territoire contraint, parvient à atteindre les objectifs du PLH et du SCOT, en nombre et nature des logements produits comme en densité des opérations (plus de 35 logements à l'ha). Une difficulté subsiste d'attirer dans la ville centre des familles, en raison du coût de l'accession sociale, de l'inadaptation du parc existant. Cependant la Ville de Lorient vient de délibérer sur la mise en place d'une subvention permettant aux jeunes ménages et aux familles avec de jeunes enfants d'obtenir un PTZ majoré. Mais dans d'autres communes, l'obstacle essentiel tient encore au manque de culture urbaine des élus, qui sont réticents à accepter une plus forte densité : la densité moyenne des opérations n'est que de 17 logements/ha (au lieu des 35 recherchés). il y a donc une grande difficulté de traduire les objectifs du SCOT dans la réalité des formes urbaines. 100 Les points à retenir La conjonction entre élaboration du SCOT et du PLH, dans la même période et pratiquement sur le même périmètre, permet de relier plus facilement besoins en logements et urbanisation. La méthode de travail adoptée pour définir les secteurs d'urbanisation « compatibles » avec l'esprit de la loi SRU ou les principes d'application de la loi littoral est à retenir. Cependant, la difficulté demeure de faire aboutir une véritable politique d'urbanisme intercommunal, chaque maire attribuant in fine les permis de construire, même si ceux-ci sont instruits par les services de l'agglomération. Le travail de pédagogie s'avère essentiel. Pour les services de l'Etat, notamment dans les contextes où les capacités d'ingénierie des collectivités locales sont fortes, comment exercer le contrôle de légalité de façon « intelligente » ? Par exemple, en adoptant une position souple prenant en compte l'intérêt de l'aménagement public, mais ferme lorsqu'il s'agit de limiter des intérêts privés contraires aux objectifs. Contacts François HERVE, responsable service habitat ville prospective, DDE 56. Dominique AUFFRET, chargé d'études en urbanisme, transport et déplacements, DDE 56. Yves LE SAUCE, ingénieur service urbanisme réglementaire, DGAET, Cap L'Orient. Jean-Luc LE POGAM, directeur général adjoint DGAET, Cap L'Orient. Judith FERNANDEZ, chargée de l'habitat, Cap L'Orient. Jean-Michel MAISONS, Arnaud LE MONTAGNER, AUDELOR. 101 Le présent document a été élaboré par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, sous-direction de la planification et de l'aménagement, bureau de l'économie de l'aménagement et des politiques foncières, sous la direction d'Olivier ROUQUETTE, chef du bureau, de Fabienne SABOTIER et d'Erwin RICLET, chargés d'études. La mise en oeuvre de ce projet a été confiée aux bureaux d'études ACADIE et CERUR, groupe REFLEX : Gérard DARRIS et Lionel RABILLOUD, responsables du projet Marion DELPLANQUE et Ingrid MEUNIER, chargées d'études Le document a été réalisé sous l'égide d'un comité de pilotage, composé des membres suivants : François AMIOT, DGUHC, François ANFRAY, DGUHC, Marie-Claude BENEZECH, DGUHC Christian CURE, DGUHC Jean-Pierre SIMONET, DGUHC Brigitte D'HAU DECUYPERE, DGUHC Jacques MALARD, DGUHC Pierre MIQUEL, DGUHC Lionel BRAS, DDE 35 Xavier DEPARTOUT, DDE 93 Elisabeth FIEVET-ROSENCZVEIG, DDE 93 Paul-André GAIDE, DRE Rhône-Alpes Anne GUILLABERT, DRE Rhône-Alpes Chloé PINTY, DRE Rhône-Alpes Gaëlle MENARD, A'URBA Jacky RICHARDEAU, DDE 74 Cécile ROLAND, DDE 91 Damien AUDRIC, DDE 91 Mars 2008 Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire Ministère du Logement et de la Ville Arche sud 92055 La Défense cedex téléphone : 33 (0) 1 40 81 21 22 télécopie : 33 (0) 1 40 81 91 40 Internet : www.urbanisme.developpementdurable.gouv.fr www.logement.gouv.fr Crédit photo : DREIF/GAUTHIER Bureaux d'études ACADIE/CERUR  INVALIDE)